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Estado Actual de la Protección de los Bosques Nativos en
Argentina
Mayo de 2011 1
ESTADO ACTUAL DE LA PROTECCION DE BOSQUES NATIVOS EN ARGENTINA.
Autores:
Eduardo Conghos.- Andrea Gonzalez.- Pablo Lorenzetti.- Guillermo Marchesi.-
Gustavo Rinaldi.- Martin Romano.- Juan Pablo Russo.-Ana Salerno.- Federico
Zonis
Sumario
1.-
Introducción................................
............3
2.- Antecedentes Legislativos Nacionales y Provinciales en la regulación de los
Bosques en la Republica
Argentina.................................
.....5
2a.- Antecedentes a Nivel
Nacional................................6
3.- Ley de Presupuestos Mínimos de Protección de Bosques Nativos Nº
26.331........13
3.a.- Principales Características de la Ley 26.331. Propósitos y objetivos
generales...15
3.b.- Instrumentos para la protección de los Bosques Nativos en la Ley
26.331......16
3.c.- Cuadro de Fortalezas y Debilidades de la Ley Nº
26.331..................21
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4.- Legislaciones Provinciales que regulan los Bosques
Nativos..............69
4.a.- Leyes Protectoras de Bosques Nativos en las Provincias
Argentinas........69
5.- Jurisprudencia. Análisis del fallo
“Salas”..........................75
5.a.- Datos de la
sentencia..................................
....75
5.b.-
Tribunal..................................
...........75
5.c.-
Hechos...................................
..........75
5.d.- Normativa en
juego...................................
....76
5.e.- Dictamen de la
Procuradora.................................
76
5.f.- La sentencia de la Corte (fecha
29/12/2008).......................77
5.g.- Sentencia de la Corte (fecha
26/03/2009)........................78
5.h.- Sentencia de la Corte (fecha
14/09/2010)........................80
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5.i.- Breve comentario al
caso....................................81
5. j.-Las comunidades indígenas – Principio de equidad
intergeneracional.........82
5.k.- Medida cautelar – Aplicación del principio precautorio
ambiental...........83
5.l.- El procedimiento de evaluación de impacto ambiental acumulativo o
integral.....84
5.ll.- La audiencia
pública...................................
....86
5.m.- Las facultades ordenatorias del juez ambiental dentro del
proceso.........87
5.n.-
Conclusión.................................
..........88
6.- Análisis de los Servicios Ambientales de los Bosques y la Implementación de
Sistemas de Pago por Servicios
Ambientales................................90
6a. Introducción a los servicios
ambientales............................91
6.b. Pago por servicios
ambientales................................102
6.c Sistemas de pago por servicios ambientales en la Región del
Mercosur.........111
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6.d Conservación privada de la naturaleza y pago por servicios
ambientales......122
7.- Conclusiones
Generales.................................
....125
1.- Introducción.
El presente trabajo tiene por objeto analizar la legislación más importante a
nivel nacional respecto de la protección de las masas forestales (nativas e
implantadas), exponiendo sus fortalezas y debilidades, como así también la legislación
más relevante a nivel provincial. Todo esto, sin obviar la interpretación de nuestro más
alto Tribunal, referido a la protección de los bosques nativos que impone exigentes
estándares de protección ambiental en la República Argentina.
Para ello es imprescindible realizar el análisis de la evolución de las principales
leyes forestales, algunas aún vigentes en la actualidad, que fueron sentando las bases
para la nueva legislación a nivel nacional y provincial.
Tal como surgirá de la lectura del presente, la normativa argentina ha ido
introduciendo, tanto a nivel nacional como provincial, el nuevo concepto de desarrollo
sostenible en consonancia con las Convenciones Internacionales y la legislación
comparada.
A partir de la Conferencia de Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el
Desarrollo celebrada en Río de Janeiro en 1992, el tema de la protección de la
biodiversidad y la lucha contra el cambio climático producido por la emisión de gases
de efecto invernadero adquirió ribetes importantes a nivel internacional.
Así, distintos países han suscripto el acuerdo marco de Protección de la
Diversidad Biológica producido durante dicha conferencia internacional. La Argentina
no fue la excepción ratificando la misma por ley Nacional 24.375, dictada en Octubre
de 1994, lo que produce la incorporación, a la legislación nacional, de los objetivos y
herramientas contenidos en la Convención para lograr la conservación y explotación
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de los recursos biológicos, siendo los mismos fundamentales ejes rectores para la
protección y el aprovechamiento de los recursos forestales nacionales.
Asimismo, Argentina ratifica la Convención Marco de Cambio Climático por ley
Nacional 24.295 en Diciembre de 1993 y el protocolo de Kyoto por ley Nacional 25.438
en Junio de 2001 por el cual se establecen principios y normas relativas a la
responsabilidad por las emisiones de gases de efecto invernadero y a la concreción de
medidas de adaptación y mitigación de los efectos del cambio climático. Temática esta
íntimamente relacionada con la protección de las masas forestales (nativas o
implantadas) atento su calidad de sumideros naturales para contribuir a la disminución
de los efectos del cambio climático.
La Agenda 21, plan de acción para el Desarrollo Sustentable acordado en la
Cumbre Mundial de las Naciones Unidas realizada en Río de Janeiro en Junio de
1992, también fue firmada por Argentina. En su capitulo II secciones 11 y 12 establece
las pautas para la lucha contra la deforestación y desertificación.
En 1996 entró en vigor la Convención de las Naciones Unidas de lucha contra
la Desertificación constituyendo el primer y único marco legalmente vinculante a
escala internacional que ha sido creado para hacer frente al problema de la
desertificación. La Convención se fundamenta en los principios de participación,
colaboración y descentralización, y ha sido suscrito por 192 países, entre ellos
Argentina que por ley Nacional 24.704 de Octubre de 1996 la ha ratificado.
Esta problemática de deforestación y desertificación se haya directamente
relacionado con la protección y explotación de los bosques nativos, a partir de que
con la deforestación irracional y/o la sustitución de los mismos por zonas de cultivos
agrícolas se producen efectos negativos con el consecuente perjuicio social, ambiental
y económico que ello produce.
A partir de la reforma de la Constitución Nacional en 1994 y con la
incorporación de los llamados presupuestos mínimos ambientales en el artículo 41 de
la nueva Constitución, se comenzaron a dictar las leyes Nacionales de Presupuestos
Mínimos Ambientales las cuales han introducido el paradigma ambiental en forma
definitiva a la legislación Nacional, con fuerte penetración en las legislaciones
provinciales.-
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La ley de Presupuestos Mínimos de Protección Ambiental de los Bosques
Nativos ha marcado un hito en la protección de los mismos y será analizada en el
presente trabajo.
A partir de esta ley, varias provincias Argentinas han ido receptando los
principios e institutos plasmados en la misma dictando, adaptando y/o reformulando
las legislaciones provinciales produciendo la internalización de los mismos en forma
definitiva a los plexos normativos provinciales.
Pero además de estas modificaciones legislativas, nuestro más alto tribunal, la
Corte Suprema de Justicia de la Nación ha realizado un aporte invalorable que será
analizado en detalle.
Como colorario del desarrollo hecho, exponemos en breve síntesis, una
introducción al Pago por Servicios Ambientales tanto en término general como
particularmente referido a los Bosques, describiendo algunas posibilidades de cobro
por estos Servicios y beneficios de los mismos.-
Todo esto será desarrollado en el presente trabajo con la firme intención de
realizar una contribución que pueda servir para el conocimiento de la legislación
Argentina y que a la postre pueda aportar, a nivel regional, para la concreción de
propuestas normativas, programas, proyectos, estrategias y directrices que garanticen
la protección y la integridad del medio ambiente en el ámbito del Mercado Común del
Sur (MERCOSUR).-
2.- Antecedentes Legislativos Nacionales y Provinciales en la regulación
de los Bosques en la Republica Argentina.-
El presente capitulo, tiene por finalidad, demostrar el actual estado de situación
de los Bosques Nativos en la Republica Argentina.
Primordialmente, la intención del mismo, es recorrer y analizar las normas que
regulan este recurso, y el estado de avance jurídico tanto a nivel Nacional como a nivel
Provincial que se ha producido.
A esta altura es importante hacer algunas aclaraciones.
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Nuestra principal Ley que estableció un marco de protección al recurso forestal,
es la Ley 13.273 de Defensa de la Riqueza Forestal.
Se trata de una ley de adhesión provincial del año 1948, destinada a la
defensa, regeneración, mejoramiento y ampliación de los bosques. Su referencia a los
bosques o tierras forestales es tanto para aquellos ubicados en propiedades privadas
como publicas.
En la mencionada ley, se establece una clasificación de los bosques que será
desarrollada en extenso mas abajo.
Mas adelante en el tiempo, y en lo que importa a esta breve introducción,
encontramos la sanción de la Ley 26.331 de Presupuestos Mínimos de Protección
Ambiental de Bosques Nativos.
La misma fue sancionada el 28 de noviembre de 2007 y no deroga
expresamente el régimen anterior, ya que entendemos que apunta a la protección de
una categoría de bosques (bosque nativo) que en el régimen de la Ley 13.273 se
encontraba incluido dentro de los denominados bosques protectores.
Por lo que, podemos dejar establecido, que en nuestro país, conviven dos
regimenes de protección forestal, dados por normas distantes en el tiempo en lo que
hace a su sanción y de características disímiles, que provocan un entramado
normativo con una complejidad particular.
A esto ultimo nos referimos cuando observamos que la Ley 26.331 es una ley
de Presupuestos Mínimos, que se enmarca en el tipo de leyes establecidas por el
articulo 41 de la Constitución Nacional, que son dictadas por el Congreso de la Nación,
de obligatoriedad de aplicación en todo el territorio y con la posibilidad de ser
Complementadas por Leyes Provinciales, todo esto en clara diferencia con la Ley
13.273 cuya característica es ser una ley de Adhesión.
2.a.- Antecedentes a nivel Nacional.
El régimen forestal en nuestro país se encuentra regulado por leyes nacionales
y provinciales según la ubicación de las tierras.
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Los primeros antecedentes sobre la materia, los encontramos en los Códigos
Rurales (Cod. Rural Prov. de Bs As 1865) que establecieron disposiciones relativas a
la guarda, conservación y fomento de los bosques fiscales. “Entre otras prohibía la tala
de maderas y de leña, la elaboración de carbón de palo y la extracción de cascas
curtientes y de materias tintóreas y textiles sin la autorización del P.E. “.-
La ley de tierras públicas 4167 del año 1903 contenía disposiciones referentes
a bosques fiscales nacionales. Esta ley establecía que el PE podía conceder hasta
10.000 hectáreas por el 10 % del valor de la madera. Los arrendatarios no tenían
derecho a la explotación de los bosques, sólo se les permitía efectuar las acciones
necesarias para la construcción de sus cercos y leña de consumo. Asimismo podían
obtener la concesión para la explotación industrial del bosque abonando un canon
adicional de 10 %. Estas tierras no podían destinarse a la agricultura o ganadería.
Como enseña Brebbia, esta ley pretendía contener un plan administrativo
dirigido a la conservación y al aumento de la riqueza forestal. En ella quedaban
comprendidos los terrenos con montes de la Nación y de las provincias,
municipalidades, corporaciones o particulares que así lo solicitaran. Se trataba de un
régimen de adhesión.
En el año 1948 fue sancionada la ley Nacional 13.273 que declara de interés
público la defensa, mejoramiento y ampliación de bosques.
Esta ley en su artículo 2 define al bosque como “toda formación leñosa, natural
o artificial, que por su contenido o función sea declarada en los reglamentos
respectivos como sujeta al régimen de la presente ley”.
Asimismo define a la tierra forestal, como aquella que por sus condiciones
naturales, ubicación o constitución, clima, topografía, calidad y conveniencias
económicas, sea declarada inadecuada para cultivos agrícolas o pastoreo y
susceptible en cambio, de forestación, y también aquellas necesarias para el
cumplimiento de la presente ley.
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Y declara de utilidad pública y sujetos a expropiación, cualquiera sea el lugar
de su ubicación, los bosques clasificados como protectores y/o permanentes y los
inmuebles necesarios para realizar obras de forestación y reforestación, tendientes al
mejor aprovechamiento de las tierras, que será ordenada por el Poder Ejecutivo previo
informe pertinente y demás requisitos que establece la ley de expropiación.
La norma establece que quedan sometidos a sus disposiciones “los bosques y
tierras forestales que se hallen ubicados en jurisdicción federal; los bosques y tierras
forestales de propiedad privada o pública ubicados en las provincias que se acojan al
régimen de la presente ley y los bosques protectores y tierras forestales que
respondan a algunas de las condiciones especificadas en el artículo 8º, ubicados en el
territorio provincial, siempre que los efectos de esa calidad incidan sobre intereses que
se encuentren dentro de la esfera de competencia del gobierno federal, sea porque
afecten al bienestar general, al progreso y prosperidad de dos o más provincias o de
una provincia y el territorio federal o a la defensa nacional”.
El artículo 7 clasifica a los bosques en cinco categorías, a saber:
Protectores: aquellos que por su ubicación sirvieran, conjunta o
separadamente para: a) Fines de defensa nacional; b) Proteger el suelo, caminos, las
costas marítimas, riberas fluviales y orillas de lagos, lagunas, islas y prevenir la
erosión de las planicies y terrenos en declive; c) Proteger y regularizar el régimen de
las aguas; d) Fijar médanos y dunas; e) Asegurar condiciones de salubridad pública; f)
Defensa contra la acción de los elementos, vientos, aludes e inundaciones; g)
Albergue y protección de especies de la flora y fauna cuya existencia se declare
necesaria.
Permanentes: todos aquellos que por su destino, constitución de su alboreda
y/o formación de su suelo deban mantenerse, como ser: a) Los que formen los
parques y reservas nacionales, provinciales o municipales; b) Aquellos en que
existieren especies cuya conservación se considere necesaria; c) Los que se reserven
para parques o bosques de uso público, El arbolado de los caminos y los montes de
embellecimiento anexos disfrutarán del régimen legal de los bosques permanentes.
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Experimentales: a) Los que se designen para estudios forestales de especies
indígenas; b) Los artificiales destinados a estudios de acomodación, aclimatación y
naturalización de especies indígenas o exóticas.
Montes especiales: los de propiedad privada creados con miras a la
protección u ornamentación de extensiones agrícolas, ganaderas o mixtas.
Producción: los naturales o artificiales de los que resulte posible extraer
periódicamente productos o subproductos forestales de valor económico mediante
explotaciones racionales.
La ley preveía un régimen forestal común, un régimen especial que se aplicaba
a los bosques protectores y permanentes y un régimen de bosques fiscales referido a
aquellos que formaban parte del dominio privado del Estado.
Como lo ha sostenido Brebbia, estos regímenes suponen restricciones y
limitaciones al dominio que importan un sistema mas riguroso especialmente
para los bosques protectores y permanentes.
El régimen común establecía normas aplicables a todo bosque cualquiera sea
su ubicación y clasificación. Entre las disposiciones más importantes se encontraba la
prohibición de la devastación de bosques y tierras forestales y la utilización irracional
de los productos forestales.
Asimismo prohibía la iniciación de trabajos de explotación sin la previa
conformidad de la autoridad de aplicación. Para ello los propietarios, arrendatarios,
usufructuarios o poseedores a cualquier título de bosques, debían presentar un plan
de trabajo, salvo las excepciones establecidas en la norma.
En otro orden, prescribía la obligación de la prevención y lucha contra los
incendios forestales. Toda persona que tomara conocimiento tenía la obligación de
denunciarlo a la autoridad más próxima quienes debían trasmitirla con urgencia y sin
previo pago. En tal sentido las autoridades tenían facultades para convocar a los
habitantes de la zona para que contribuyan a la extinción. Esta obligación constituía
una carga pública.
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En relación al trasporte de productos debía encontrarse marcados y realizarse
con las guías correspondientes.
Las personas que se dedicaban al corte, elaboración, extracción
industrialización o comercio debía estar inscriptos y llevar los libros y documentos que
establecía la reglamentación.
Los planes de forestación y reforestación debían ser aprobados por la
autoridad previo estudios técnicos y económicos.
El régimen especial relacionado a bosques protectores y permanentes debían
ser inscriptos en un registro y traía aparejado restricciones tales como comunicar el
cambio de régimen, conservar y repoblar el bosque, realizar la explotación con
sujeción a las normas que se aprobaran y requerir autorización para el pastoreo y
permitir a la autoridad realizar las labores de forestación o reforestación que estimare
procedentes.
En relación al régimen fiscal, la ley declara que los bosques que formaban
parte del dominio privado del Estado eran inalterables. La explotación de estos
bosques quedaba sometida al pago de un aforo fijo móvil o mixto que se estableciera
para cada caso.
Los bosques protectores y permanentes solo podían ser sometidos a
explotaciones mejoradoras. Para ello debía practicarse un relevamiento forestal, la
aprobación de un plan dasocrático y el deslinde, mesura y amojonamiento del terreno.
Fondo Forestal: La ley en su capítulo sexto creó el fondo forestal para costear
los gastos que demandare su cumplimiento.
Este fondo se encontraba integrado entre otros, por los siguientes recursos: las
sumas asignadas en el presupuesto anual o en leyes especiales, el producido de los
derechos, adicionales y tasas creadas por la ley, los aforos por explotación de los
bosques fiscales nacionales, multas, comisos, indemnizaciones, derechos de
inspección, permisos, peritajes y servicios técnicos en los bosques y tierras forestales,
el producido de los derechos de inspección a la explotación de bosques fiscales
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nacionales, provinciales o comunales de las provincias adheridas, la extracción de
productos de bosques particulares y/o extensión de guías para su transporte, el
producido por la venta de productos y subproductos forestales, plantas, semillas, etc,
las contribuciones voluntarias de las empresas, sociedades, instituciones, y
particulares interesados en la conservación de los bosques, y las donaciones y
legados, las rentas de títulos e intereses de los capitales que integran el fondo forestal.
Fomento y Exenciones: La norma establecía un régimen de fomento a
través de exenciones, sistema de crédito, reducción de tarifas, premios y primas
entre otros.
Quedaban eximidos del pago de impuestos los bosques y montes artificiales.
Las tierras con bosques protectores o permanentes y las tierras forestales
situadas en las zonas especificadas en el artículo 8º sometidas a trabajo de
forestación o reforestación, quedaban exceptuadas del pago de la contribución
inmobiliaria en la parte pertinente si se encontraban ubicados en jurisdicción nacional,
y del 50 % o la cantidad que especifiquen los convenios respectivos si pertenecieren a
jurisdicción de las provincias.
Se hallaban liberadas del impuesto a los réditos las utilidades que se invirtieran
en nuevas plantaciones forestales y en mejoras silvícolas.
En relación al crédito, la ley disponía que el Banco de la Nación Argentina y el
de Crédito Industrial acordarían a los particulares créditos de carácter especial para
trabajos de forestación y reforestación, industrialización y comercialización de
productos forestales.
Entre las normas de fomento se encontraban: la creación de mercados de
concentración de productos forestales para facilitar operaciones, tipificar calidades y
dimensiones, individualizar procedencia y atender las necesidades con consumo a
precios razonables, reglamentación del tráfico de productos forestales de modo que
tengan la mayor elaboración industrial en la zona de producción; instalación de
secaderos y aserraderos de maderas en distintas regiones del país, así como también
las industrias poco conocidas o inexistentes destinadas al aprovechamiento de los
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productos forestales naturales, creación de establecimientos de investigación y
enseñanza de curtidos de cueros con la colaboración de las entidades respectivas,
implantación de seguro contra incendio de bosques; distribución gratuita de simientes,
estacas y plantas.
Autoridad de Aplicación: La ley creó como órgano de aplicación la
Administración Nacional de Bosques dependiente del Ministerio de Agricultura de la
Nación.
Entre sus competencias podemos destacar: administrar el fondo forestal y los
bienes que se le asignen, confeccionar el mapa forestal y mantenerlo actualizado,
realizar estudios de técnica y de economía forestal de los bosques, tierras forestales,
sus productos y subproductos para la defensa, mejoramiento, ampliación y explotación
racional del patrimonio forestal, fiscal y privado, y de índole tecnológica y económica
para la comercialización y aplicación industrial de los productos y subproductos
forestales, fijar planes de forestación y reforestación, proponer al Poder Ejecutivo la
creación de colonias forestales y mixtas, consorcios para la prevención y lucha contra
incendios y plagas de los bosques y/o trabajos de reforestación y de cooperativas
forestales tendientes al arraigo y mejoramiento de las condiciones de vida de los
pobladores de zonas forestales; fomentar el estudio de los problemas forestales, la
ejecución de trabajos de defensa, mejoramiento y ampliación de bosques y difundir la
educación forestal, instalar y mantener viveros forestales y estaciones experimentales
y escuelas de ayudantes forestales, realizar estudios especiales sobre adaptación y
ampliación de especies indígenas y exóticas y planificar la formación de tres cortinas
forestales de Norte a Sur del país, distribuir gratuitamente o a precios de fomento,
simientes, estacas y plantas forestales; ejercer la administración de los bosques y
tierras forestales del Estado Federal y de las provincias, municipios y entidades
autárquicas que le sean conferidos y también los de propiedad particular, cuyo
usufructo se expropie, adoptar las medidas necesarias para prevenir, combatir y
circunscribir los incendios de los bosques y todas las conducentes a la sanidad forestal
y llevar estadística forestal completa.
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Instituto Forestal Nacional: La ley 20.531 creó el Instituto Forestal Nacional
IFONA, como sucesor de la Administración Nacional de Bosques. Este organismo
tenía capacidad para contratar y administrar bienes, demandar y comparecer en juicio
y realizar todo acto jurídico para el cumplimiento de sus fines.
3.- Ley de Presupuestos Mínimos de Protección de Bosques Nativos Nº
26.331.
Analizaremos bajo este título las principales características de la presente
Ley de Presupuestos Mínimos de Protección de Bosques Nativos Nº 26.331 y su
Decreto Reglamentario Nacional N° 91/2009, efectuando también un breve repaso
sobre los principales institutos que ella contiene.
En el mismo sentido, ensayaremos un estudio algo más pormenorizado acerca
de lo que consideramos las fortalezas y debilidades sobre cada punto de la regulación
anotada; lo que será de suma utilidad a fin de valorar, comparar y proponer mejoras
respecto de la legislación protectoria que estamos analizando.
Leyes de Presupuestos Mínimos en la Argentina.
La República Argentina, ha adoptado la forma de gobierno federal,
introduciendo en materia ambiental a partir de la reforma constitucional del año 1994
ciertas particularidades en el reparto de competencias ambientales.
Así, la Constitución Nacional determina en su artículo 1° que “la Nación adopta
para su gobierno la forma representativa republicana federal”. Concordantemente, el
artículo 121 establece que “las provincias conservan todo el poder no delegado por
esta Constitución al Gobierno federal”, y en el mismo sentido, el artículo 124 dice:
“Corresponde a las provincias el dominio originario de los recursos naturales
existentes en su territorio”.
En una primera aproximación, se observa claramente, que el constituyente ha
determinado atribuir la competencia originaria respecto a los recursos naturales a las
provincias o estados federales y que ellas conservarán esa facultad, en tanto no lo
deleguen en la Nación.
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No obstante, el artículo 41 de la Constitución Nacional, establece una
delegación de facultades de las provincias a la Nación, otorgándole al Congreso
Nacional la competencia para dictar en materia ambiental “las normas que contengan
los presupuestos mínimos de protección, y a las provincias, las necesarias para
complementarlas , sin que aquellas las leyes de presupuestos mínimos ambientales”.
De esta manera, resaltamos el particular reparto federal constitucional en
materia ambiental, por el cual le corresponde a la Nación determinar los mínimos de
protección ambiental y a las provincias dictar las normas maximizadoras y
complementarias, dando como resultado la necesidad de establecer un federalismo de
concertación (FRIAS, Pedro: “Introducción al Derecho Público Provincial”, BsAs.,1980)
entre las competencias nacionales y provinciales en la regulación ambiental.
Por último, es del caso señalar lo determinado por la Ley 25675 General del
Ambiente, de la Republica Argentina, en su artículo 6°, respecto de las normas de
presupuestos mínimos, diciendo que “Se entiende por presupuesto mínimo,
establecido en el artículo 41 de la Constitución Nacional, a toda norma que concede
una tutela ambiental uniforme o común para todo el territorio nacional, y tiene por
objeto imponer condiciones necesarias para asegurar la protección ambiental. En su
contenido, debe prever las condiciones necesarias para garantizar la dinámica de los
sistemas ecológicos, mantener su capacidad de carga y, en general, asegurar la
preservación ambiental y el desarrollo sustentable.”
Dentro de este marco de competencias federales, la Nación ha dictado en el
mes de noviembre del año 2007, Ley 26.331 de Presupuestos Mínimos de Protección
Ambiental de Bosques Nativos y en el mes de enero de 2009, su Decreto
Reglamentario Nacional N°91/2009.
3.a.- Principales Características de la Ley 26.331. Propósitos y objetivos
generales.
La Ley de Presupuestos Mínimos de Protección Ambiental de Bosques Nativos
Nº 26.331, enumera sus propósitos en el artículo 1° cuando expresa: “La presente ley
establece los presupuestos mínimos de protección ambiental para el enriquecimiento,
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la restauración, conservación, aprovechamiento y manejo sostenible de los bosques
nativos, y de los servicios ambientales que éstos brindan a la sociedad.”
Asimismo, en su artículo 2°, determina el objeto de la regulación,
circunscribiéndose, como lo hemos explicado anteriormente, a proteger
únicamente a los bosques nativos. Entonces, decide que se consideran bosques
nativos a los ecosistemas forestales naturales compuestos predominantemente por
especies arbóreas nativas maduras, con diversas especies de flora y fauna asociadas,
en conjunto con el medio que las rodea-suelo, subsuelo, atmósfera, clima, recursos
hídricos-, conformando una trama interdependiente con las características propias y
múltiples funciones, que en su estado natural le otorgan al sistema una condición de
equilibrio dinámico y que brinda servicios ambientales a la sociedad, además de los
diversos recursos naturales con posibilidad de utilización económica.
La ley 26.331, es la primera Ley de la Nación Argentina, que regula
aspectos de los servicios ambientales; en ese sentido cabe resaltar que la
República del Paraguay, en el año 2006, dictó la Ley 3001 de “valoración y retribución
de servicios ambientales”.
Los servicios ambientales son definidos en el artículo 4°, como “los
beneficios tangibles e intangibles, generados por los ecosistemas del bosque
nativo, necesarios para el concierto y supervivencia del sistema natural y
biológico en su conjunto, y para mejorar y asegurar la calidad de vida de los
habitantes de la Nación beneficiados por los bosques nativos.”. Asimismo, non
enumerados los principales servicios ambientales que proveen los bosques
nativos, a saber: regulación hídrica; conservación de la biodiversidad,
conservación del suelo y de calidad del agua; fijación de emisiones de gases
con efecto invernadero; contribución a la diversificación y belleza del paisaje;
defensa de la identidad cultural, entre otros.
Finalmente, cabe destacar, la suma trascendencia que la norma le otorga a los
principios preventivo y precautorio, como principios de política ambiental,
diciendo en su artículo 4° que deberá: “Hacer prevalecer los principios precautorio y
preventivo, manteniendo bosques nativos cuyos beneficios ambientales o los daños
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ambientales que su ausencia generase, aún no puedan demostrarse con las técnicas
disponibles en la actualidad”.
3.b.- Instrumentos para la protección de los Bosques Nativos en la Ley
26.331
La presente ley de presupuestos mínimos, introduce herramientas que
permitirán articular las acciones, a fin de alcanzar los propósitos y objetivos
establecidos.
La efectiva implementación de dichos instrumentos o herramientas, requiere
una aceitada articulación institucional, de concertación y de estrecha cooperación,
entre las autoridades con competencias nacionales y locales.
En ese sentido, el Decreto Reglamentario Nacional 91/2009, otorga, un amplio
campo de acción al Consejo Federal de Medio Ambiente (COFEMA), resultando el
ámbito de concertación por excelencia, ya que en su seno conviven todos los
organismos locales y nacionales con competencias ambientales.
Por lo tanto, surgen de la presente ley, los siguientes instrumentos:
El Ordenamiento Territorial de Bosques Nativos.
La ley ordena la realización en el término de un año de un ordenamiento
territorial de los bosques, que deberá establecer las diferentes categorías de
conservación en función del valor ambiental de las unidades de bosques nativos
y de los servicios ambientales que prestan. En ese sentido el Decreto
Reglamentario establece que la actualización del Ordenamiento deberá ser
quinquenal.
Estará a cargo de cada Jurisdicción, la realización y la actualización periódica
del mencionado ordenamiento. Corresponderá a la Autoridad Nacional brindar la
asistencia técnica, económica y financiera necesaria para la tarea y, a tales fines,
analizará el avance de los respectivos procesos de Ordenamiento de Bosques
(Decreto 91/2009).
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Dicha categorización se instrumentará a través de la identificación de las
correspondientes parcelas con colores; donde el rojo indicará aquellos bosques
de muy alto valor de conservación; el amarillo, bosques de mediano valor de
conservación; y el verde corresponde a los bosques de bajo valor de
conservación. En función de esta categorización se establecen los usos
permitidos y prohibidos.
Así, aquellos bosques encuadrados en la categoría I (roja) no pueden ser
desmontados ni ser objeto de aprovechamiento sustentable. Los de la categoría II
(amarilla) no pueden ser desmontados pero sí respecto a ellos puede autorizarse el
aprovechamiento sustentable. Finalmente los de la categoría verde pueden ser
desmontados total o parcialmente y ser autorizado su aprovechamiento sustentable.
Por último, el Decreto Reglamentario amplia la obligación de la Nación, en el
seno del COFEMA, de instar a la aplicación coherente de las categorías de
conservación, en especial en aquellas jurisdicciones que comparten ecorregiones.
Programa Nacional de Protección de los Bosques Nativos.
Con relación al presente Programa, la Ley de Presupuestos Mínimos establece
que deberá promover y ejecutar, políticas activas de estímulo y planes de
reforestación, restauración ecológica de bosques nativos degradados y las medidas de
aprovechamiento sustentable de los bosques nativos que sean necesarias, indicando
como objetivo la promoción del manejo sostenible de los bosques de II y III categoría,
con adecuación a cada ambiente y jurisdicción, considerando a las comunidades
originarias.
La responsabilidad en la ejecución del presente Programa descansa en la
Autoridad de Aplicación Nacional, debiendo la Nación brindar a las Autoridades
Jurisdiccionales, la asistencia en relación a las capacidades técnicas para posibilitar el
cumplimiento de los respectivos Planes de Manejo Sostenible locales.
En el mes de abril de 2009, la Secretaria de Ambiente de la Nación dicto la
Resolución 256/2009, por la cual da creación al “Programa Experimental de Manejo y
Conservación de los Bosques Nativos 2009”.
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Argentina
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Autorizaciones para el desmonte y aprovechamiento sostenible.
El desmonte ha quedado prohibido a partir de la sanción de la presente norma
para aquellos bosques nativos de I (rojo) y II (amarillo) categoría.
No obstante, previa autorización, que deberá ser otorgada por la Autoridad
Jurisdiccional, estará permitido el desmonte de los Bosques Nativos de categoría III
(verdes).
Así, la ley 26331 (Art. 17) establece que cuando se solicite la autorización para
realizar desmontes deberán realizarse de acuerdo a un Plan de Aprovechamiento del
Cambio del Uso del Suelo, el cual se elaborará de acuerdo a las pautas que imponga
la Autoridad Local, la que consecuentemente someterá el mismo a evaluación y
aprobará en caso de corresponder.
Asimismo, la Autoridad local instrumentará un Registro para la inscripción de
los profesionales que avalen los mencionados Planes.
En aquellos casos, en que las solicitudes de permiso sean para realizar manejo
sostenible de los bosques nativos de categoría II y III, el interesado deberá presentar
un Plan de Manejo Sostenible de Bosques Nativos, el cual de manera previa a su
autorización deberá ser evaluado por la autoridad jurisdiccional.
Cabe destacar, que la ley supone que cuando existan actividades no
sostenibles desarrolladas por pequeños productores y/o comunidades campesinas
relacionadas a los bosques nativos, la Autoridad local deberá asistir técnica y
financieramente a fin de propender a la sustentabilidad de las mismas.
Evaluación de Impacto Ambiental.
La ley impone que la Autoridad local, será responsable de someter a un
procedimiento de impacto ambiental, todos los pedidos de autorización para el
desmonte y de aquellos autorizaciones para aprovechamiento sostenible que tenga el
potencial de causar impactos ambientales significativos.
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Argentina
Mayo de 2011 20
Asimismo, estará obligada la Autoridad Local a informar a la Nación de los
procedimientos de evaluación de impacto ambiental que desarrolle, y una vez
analizado cada Estudio de Impacto ambiental interpuesto, en conjunto con los
resultados de las audiencias públicas, deberá emitir una Declaración de Impacto
Ambiental, que aprobará o denegará el referido estudio, y de la cual se dará
información a la Autoridad Nacional.
Participación ciudadana. Audiencias públicas.
Se establecen audiencias en procesos de decisión vinculados con el
ordenamiento ambiental de los bosques y de la evaluación de impacto ambiental de
los desmontes y de aquellos proyectos de manejo sostenible que puedan causar
impactos ambientales significativos.
En este caso, la presente Ley remite a la Ley 25675 General del Ambiente,
siendo obligación de cada jurisdicción previa a la emisión de cualquier autorización de
proyectos de desmonte, cumplir con lo previsto por la mencionada Ley General sobre
el procedimiento de Audiencias o Consultas Públicas.
Asimismo, deberá darse cumplimiento a lo dispuesto por otra ley de
presupuestos mínimos, la ley 25831 de Régimen de Libre Acceso a la Información
Pública Ambiental, poniendo de resalto, en particular el derecho al acceso de los
pueblos originarios, campesinos o indígenas.
Poder de Policía
El control cumplimiento de la presente Ley, y de las condiciones en base a las
que se otorgaron las correspondientes autorizaciones es responsabilidad de la
Autoridad Local.
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Argentina
Mayo de 2011 21
La norma regula sanciones administrativas consistentes en multas,
apercibimientos, suspensión o revocación de autorizaciones, que conjuntamente con
el procedimiento sumarial previo, serán competencia de la jurisdicción local.
Complementariamente, se crea un Registro Nacional de infractores que
impedirá a quienes figuren en el mismo sea por infracciones a leyes forestales
ambientales nacionales o provinciales, obtener autorizaciones de desmonte o
aprovechamiento.
Comunidades indígenas, campesinas y pequeños productores.
Es destacable la especial consideración que otorga la ley a los derechos de las
comunidades indígenas, campesinas y pequeños productores.
Se prevé que cuando estas comunidades realicen aprovechamientos en
superficies menores a 10 hectáreas, la presente norma no será de aplicación (artículo
2°); también, cuando realicen actividades no sostenibles, las autoridades de aplicación
deberán prestarle asistencia técnica a fin de propender a la sustentabilidad de las
mismas (artículo 21°); y asimismo, menciona particularmente el derecho a participar en
las audiencias públicas de las presentes comunidades.
Fondo Nacional para el Enriquecimiento y la Conservación de los
Bosques Nativos.
Tal vez el punto central de la efectividad de la Ley 26331 y su avance más
relevante y novedoso resida en este Fondo Nacional, cuyo objeto será
compensar los servicios ambientales que prestan las jurisdicciones que
conservan los bosques nativos.
Es obligación de las jurisdicciones locales, para ser participadas en la
distribución de los fondos, tener aprobado por Ley Provincial, su Ordenamiento de
Bosques Nativos.
De manera conjunta, la Autoridad Nacional y las locales, determinaran las
sumas que corresponda pagar a cada una de las jurisdicciones.
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Argentina
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Asimismo, las Autoridades locales estarán obligadas a informar a la Nación, su
Régimen de Ordenamiento de Bosques Nativos y la documentación que acredite su
clasificación.
La Autoridad Nacional ejercerá el control sobre lo presentado e informado por
las jurisdicciones y será administradora del mencionado Fondo, juntamente con las
autoridades jurisdiccionales que hayan presentado sus correspondientes leyes
provinciales de Ordenamiento de Bosques Nativos.
Por último las jurisdicciones beneficiadas en la repartición de los fondos,
deberán rendir anualmente un informe detallado sobre el destino de los fondos
recibidos, lo que estará sujeto a fiscalización por parte de la Autoridad Nacional.
No obstante considerarse a este Plan como fundacional, vertebral, e
imprescindible para el cumplimiento de los objetivos de la presente ley, la
misma carecía de precisiones sobre la proveniencia de los fondos para
sustentarlo. El Decreto Reglamentario 91/2009 vino a subsanar dicha
imprevisión, regulando la fuente presupuestaria que daría sustento al plan y
colocando en cabeza de la Autoridad de Aplicación Nacional, la administración
de dichos fondos.
Estado Actual de la Protección de los Bosques Nativos en
Argentina
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3.c.- Cuadro de Fortalezas y Debilidades de la Ley Nº 26.331
Artículos a Analizar Ley 26.331 Fortalezas Debilidades
¨ARTICULO 1º — La presente ley
establece los presupuestos mínimos de
protección ambiental para el
enriquecimiento, la restauración,
conservación, aprovechamiento y manejo
sostenible de los bosques nativos, y de los
servicios ambientales que éstos brindan a
la sociedad. Asimismo, establece un
régimen de fomento y criterios para la
distribución de fondos por los servicios
ambientales que brindan los bosques
nativos.¨
Establecimiento de un
Presupuesto Mínimo para la
protección de los bosques
nativos.
Falta de determinación en
relación al alcance de
estos presupuestos
mínimos y surgen
diferencias de criterio en
relación al alcance de la
reglamentación de cada
provincia.
¨ARTICULO 2º — A los fines de la
presente ley, considéranse bosques nativos
a los ecosistemas forestales naturales
compuestos predominantemente por
especies arbóreas nativas maduras, con
diversas especies de flora y fauna
asociadas, en conjunto con el medio que
las rodea —suelo, subsuelo, atmósfera,
clima, recursos hídricos—, conformando
una trama interdependiente con
características propias y múltiples
funciones, que en su estado natural le
otorgan al sistema una condición de
Amplitud en la definición de
Bosques nativos, permitiendo
englobar el servicio que
prestan a otras especies.
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Argentina
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Artículos a Analizar Ley 26.331 Fortalezas Debilidades
equilibrio dinámico y que brinda diversos
servicios ambientales a la sociedad,
además de los diversos recursos naturales
con posibilidad de utilización económica.
Se encuentran comprendidos en la
definición tanto los bosques nativos de
origen primario, donde no intervino el
hombre, como aquellos de origen
secundario formados luego de un
desmonte, así como aquellos resultantes de
una recomposición o restauración
voluntarias.
Quedan exceptuados de la aplicación de la
presente ley todos aquellos
aprovechamientos realizados en superficies
menores a DIEZ (10) hectáreas que sean
propiedad de comunidades indígenas o de
pequeños productores.¨
¨ARTICULO 3º — Son objetivos de
la presente ley: a) Promover la
conservación mediante el Ordenamiento
Territorial de los Bosques Nativos y la
regulación de la expansión de la frontera
agropecuaria y de cualquier otro cambio de
uso del suelo;b) Implementar las medidas
necesarias para regular y controlar la
Estipula expresamente la
prevalencia de los principios
precautorios y preventivos,
manteniendo a los bosques
nativos por los beneficios de
estos o por el daño ambiental
que se generase.
Se acotan los objetivos,
sin tener presente la
importancia de establecer
conceptos amplios y no
restrictivos.
Estado Actual de la Protección de los Bosques Nativos en
Argentina
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Artículos a Analizar Ley 26.331 Fortalezas Debilidades
disminución de la superficie de bosques
nativos existentes, tendiendo a lograr una
superficie perdurable en el tiempo; c)
Mejorar y mantener los procesos ecológicos
y culturales en los bosques nativos que
beneficien a la sociedad; d) Hacer
prevalecer los principios precautorio y
preventivo, manteniendo bosques nativos
cuyos beneficios ambientales o los daños
ambientales que su ausencia generase, aún
no puedan demostrarse con las técnicas
disponibles en la actualidad; e) Fomentar
las actividades de enriquecimiento,
conservación, restauración mejoramiento y
manejo sostenible de los bosques nativos.¨
¨ARTICULO 4º — A los efectos de la
presente ley se entiende por:
- Ordenamiento Territorial de los Bosques
Nativos: A la norma que basada en los
criterios de sostenibilidad ambiental
establecidos en el Anexo de la presente ley
zonifica territorialmente el área de los
bosques nativos existentes en cada
jurisdicción de acuerdo a las diferentes
categorías de conservación.
- Manejo Sostenible: A la organización,
administración y uso de los bosques nativos
de forma e intensidad que permita
Establecimiento de un
ordenamiento territorial,
permitiendo la identificación
de los bosques nativos y su
consecuente protección sin
necesidad de búsqueda en
detalle.
Si bien la ley trata de ser
clara en cuanto a sus
conceptos, se olvida que
la conceptualización
muchas veces delimita el
alcance y efectos de una
ley.
Estado Actual de la Protección de los Bosques Nativos en
Argentina
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Artículos a Analizar Ley 26.331 Fortalezas Debilidades
mantener su biodiversidad, productividad,
vitalidad, potencialidad y capacidad de
regeneración, para atender, ahora y en el
futuro, las funciones ecológicas,
económicas y sociales relevantes en el
ámbito local y nacional, sin producir daños
a otros ecosistemas, manteniendo los
Servicios Ambientales que prestan a la
sociedad.
- Plan de Manejo Sostenible de Bosques
Nativos: Al documento que sintetiza la
organización, medios y recursos, en el
tiempo y el espacio, del aprovechamiento
sostenible de los recursos forestales,
maderables y no maderables, en un bosque
nativo o grupo de bosques nativos, para lo
cual debe incluir una descripción
pormenorizada del terreno forestal en sus
aspectos ecológicos, legales, sociales y
económicos y, en particular, un inventario
forestal con un primer nivel de detalle tal
que permita la toma de decisiones en
cuanto a la silvicultura a aplicar en cada
una de las unidades de bosque nativo y a la
estimación de su rentabilidad.
- Plan de Aprovechamiento del Uso del
Suelo: Al documento que describe el objeto
del aprovechamiento y especifica la
organización y medios a emplear para
garantizar la sustentabilidad, incluidas la
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Argentina
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Artículos a Analizar Ley 26.331 Fortalezas Debilidades
extracción y saca.
- Desmonte: A toda actuación
antropogénica que haga perder al "bosque
nativo" su carácter de tal, determinando su
conversión a otros usos del suelo tales
como, entre otros: la agricultura, la
ganadería, la forestación, la construcción de
presas o el desarrollo de áreas
urbanizadas.¨
¨ARTICULO 5º — Considéranse
Servicios Ambientales a los beneficios
tangibles e intangibles, generados por los
ecosistemas del bosque nativo, necesarios
para el concierto y supervivencia del
sistema natural y biológico en su conjunto, y
para mejorar y asegurar la calidad de vida
de los habitantes de la Nación beneficiados
por los bosques nativos.
Entre otros, los principales servicios
ambientales que los bosques nativos
brindan a la sociedad son:
- Regulación hídrica;
- Conservación de la biodiversidad;
- Conservación del suelo y de
calidad del agua;
- Fijación de emisiones de gases
Establecimiento del concepto
de servicios ambientales
generados por los
ecosistemas de los bosques
nativos que repercuten en el
beneficio humano.
Posibilidad de confundir,
los servicios ambientales
con un sistema de
subsidios a las provincias
que poseen bosques
nativos, no permitiendo
cumplir el fin último de la
ley.
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Argentina
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Artículos a Analizar Ley 26.331 Fortalezas Debilidades
con efecto invernadero;
- Contribución a la diversificación y
belleza del paisaje;
- Defensa de la identidad cultural.¨
¨ARTICULO 6º — En un plazo
máximo de UN (1) año a partir de la sanción
de la presente ley, a través de un proceso
participativo, cada jurisdicción deberá
realizar el Ordenamiento de los Bosques
Nativos existentes en su territorio de
acuerdo a los criterios de sustentabilidad
establecidos en el Anexo de la presente ley,
estableciendo las diferentes categorías de
conservación en función del valor ambiental
de las distintas unidades de bosque nativo y
de los servicios ambientales que éstos
presten.
La Autoridad Nacional de Aplicación
brindará, a solicitud de las Autoridades de
Aplicación de cada jurisdicción, la
asistencia técnica, económica y financiera
necesaria para realizar el Ordenamiento de
los Bosques Nativos existentes en sus
jurisdicciones.
Cada jurisdicción deberá realizar y
actualizar periódicamente el Ordenamiento
Como medida de aplicación
en las Provincias impone a
las jurisdicciones, a que en el
plazo de 1 año establezcan
un ordenamiento territorial.
A criterio del
implementador de
políticas de protección
ambiental, este plazo
puede ser considerado
excesivo.
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Argentina
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Artículos a Analizar Ley 26.331 Fortalezas Debilidades
de los Bosques Nativos, existentes en su
territorio.¨
¨ARTICULO 7º — Una vez cumplido
el plazo establecido en el artículo anterior,
las jurisdicciones que no hayan realizado su
Ordenamiento Territorial de Bosques
Nativos no podrán autorizar desmontes ni
ningún otro tipo de utilización y
aprovechamiento de los bosques nativos.¨
Establecimiento de una
sanción que prohíbe la
explotación de los bosques a
las provincias que no hayan
realizado el ordenamiento.
Falta de rigurosidad y de
difícil implementación de
la sanción.
¨ARTICULO 8º — Durante el
transcurso del tiempo entre la sanción de la
presente ley y la realización del
Ordenamiento Territorial de Bosques
Nativos, no se podrán autorizar
desmontes.¨
¨ARTICULO 9º — Las categorías de
conservación de los bosques nativos son
las siguientes:
- Categoría I (rojo): sectores de muy alto
valor de conservación que no deben
transformarse. Incluirá áreas que por sus
Establecimiento de
categorías de conservación
No realiza una aclaración
en relación al criterio con
el cual se fija el valor de
conservación de cada
categoría.
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Argentina
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Artículos a Analizar Ley 26.331 Fortalezas Debilidades
ubicaciones relativas a reservas, su valor
de conectividad, la presencia de valores
biológicos sobresalientes y/o la protección
de cuencas que ejercen, ameritan su
persistencia como bosque a perpetuidad,
aunque estos sectores puedan ser hábitat
de comunidades indígenas y ser objeto de
investigación científica.
- Categoría II (amarillo): sectores de
mediano valor de conservación, que
pueden estar degradados pero que a juicio
de la autoridad de aplicación jurisdiccional
con la implementación de actividades de
restauración pueden tener un valor alto de
conservación y que podrán ser sometidos a
los siguientes usos: aprovechamiento
sostenible, turismo, recolección e
investigación científica.
- Categoría III (verde): sectores de bajo
valor de conservación que pueden
transformarse parcialmente o en su
totalidad aunque dentro de los criterios de
la presente ley.¨
¨ARTICULO 11. — Será Autoridad
de Aplicación en jurisdicción nacional la
Secretaría de Ambiente y Desarrollo
Necesidad de poner de
manifiesto la necesidad de
un trabajo coordinado
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Argentina
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Artículos a Analizar Ley 26.331 Fortalezas Debilidades
Sustentable de la Nación o el organismo de
mayor jerarquía con competencia ambiental
que en el futuro la reemplace.¨
entre las autoridades de
aplicación de la Nación y
las Provincias.
¨ARTICULO 12. — Créase el
Programa Nacional de Protección de los
Bosques Nativos, el que será ejecutado por
la Autoridad Nacional de Aplicación:
a) Promover, en el marco del Ordenamiento
Territorial de los Bosques Nativos, el
manejo sostenible de los bosques nativos
Categorías II y III, mediante el
establecimiento de criterios e indicadores
de manejo sostenible ajustados a cada
ambiente y jurisdicción;
b) Impulsar las medidas necesarias para
garantizar que el aprovechamiento de los
bosques nativos sea sostenible,
considerando a las comunidades indígenas
originarias que los habitan o dependan de
ellos, procurando la minimización de los
efectos ambientales negativos;
c) Fomentar la creación y mantenimiento de
reservas forestales suficientes y
funcionales, por cada eco región forestal del
territorio nacional, a fin de evitar efectos
ecológicos adversos y pérdida de servicios
ambientales estratégicos. Las citadas
Necesidad de legislar una
auditoria permanente de
este programa y sus
fondos de financiamiento.
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Argentina
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Artículos a Analizar Ley 26.331 Fortalezas Debilidades
reservas forestales deben ser emergentes
del proceso de Ordenamiento Territorial de
los Bosques Nativos en cada eco región y
podrán incluir áreas vecinas a los bosques
nativos necesarias para su preservación;
d) Promover planes de reforestación y
restauración ecológica de bosques nativos
degradados;
e) Mantener actualizada la información
sobre la superficie cubierta por bosques
nativos y su estado de conservación;
f) Brindar a las Autoridades de Aplicación
de las distintas jurisdicciones, las
capacidades técnicas para formular,
monitorear, fiscalizar y evaluar los Planes
de Manejo Sostenible de los Bosques
Nativos existentes en su territorio, de
acuerdo a los criterios de sustentabilidad
establecidos en el Anexo. Esta asistencia
estará dirigida a mejorar la capacidad del
personal técnico y auxiliar, mejorar el
equipamiento de campo y gabinete y el
acceso a nuevas tecnologías de control y
seguimiento, promover la cooperación y
uniformización de información entre
instituciones equivalentes de las diferentes
jurisdicciones entre sí y con la Autoridad
Nacional de Aplicación.
g) Promover la aplicación de medidas de
conservación, restauración,
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Artículos a Analizar Ley 26.331 Fortalezas Debilidades
aprovechamiento y ordenamiento según
proceda.¨
¨ARTICULO 13. — Todo desmonte
o manejo sostenible de bosques nativos
requerirá autorización por parte de la
Autoridad de Aplicación de la jurisdicción
correspondiente.¨
Requerimiento de
autorización de desmonte por
parte de la autoridad de
aplicación local.
Es necesario que en esta
ley de presupuestos
mínimos se precisen los
requisitos mínimos para
las autorizaciones.
¨ARTICULO 14. — No podrán
autorizarse desmontes de bosques nativos
clasificados en las Categorías I (rojo) y II
(amarillo).¨
Establecimiento de la
prohibición de desmonte en
categorías I y II del artículo 9.
¨ARTICULO 15. — Se prohíbe la
quema a cielo abierto de los residuos
derivados de desmontes o
aprovechamientos sostenibles de bosques
nativos.¨
Prohibición de quema.
Excesiva amplitud en su
redacción.
¨ ARTICULO 22. — Para el
otorgamiento de la autorización de
desmonte o de aprovechamiento sostenible,
Establecimiento de un
estudio de impacto ambiental
específico para la actividad
Necesidad de adecuación
del concepto de "impactos
ambientales significativos"
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Artículos a Analizar Ley 26.331 Fortalezas Debilidades
la autoridad de aplicación de cada
jurisdicción deberá someter el pedido de
autorización a un procedimiento de
evaluación de impacto ambiental.
La evaluación de impacto ambiental
será obligatoria para el desmonte. Para el
manejo sostenible lo será cuando tenga el
potencial de causar impactos ambientales
significativos, entendiendo como tales
aquellos que pudieran generar o presentar
al menos uno de los siguientes efectos,
características o circunstancias:
a) Efectos adversos significativos
sobre la cantidad y calidad de los recursos
naturales renovables, incluidos el suelo, el
agua y el aire;
b) Reasentamiento de comunidades
humanas, o alteraciones significativas de
los sistemas de vida y costumbres de
grupos humanos;
c) Localización próxima a población,
recursos y áreas protegidas susceptibles de
ser afectados, así como el valor ambiental
del territorio en que se pretende ejecutar el
proyecto o actividad;
d) Alteración significativa, en
de manejo sostenible de
bosques.
de conformidad con lo
establecido en la
Constitución Nacional en
su artículo 41 y la ley
25675 Ley General del
Ambiente.
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Artículos a Analizar Ley 26.331 Fortalezas Debilidades
términos de magnitud o duración, del valor
paisajístico o turístico de una zona;
e) Alteración de monumentos, sitios
con valor antropológico, arqueológico,
histórico y, en general, los pertenecientes al
patrimonio cultural.¨
¨ARTICULO 24. — El Estudio del
Impacto Ambiental (EIA) contendrá, como
mínimo y sin perjuicio de los requisitos
complementarios establecidos por cada
jurisdicción, los siguientes datos e
información:Q¨
Dentro de su norma posee
una descripción de un
alcance mínimo para el
Estudio de Impacto
Ambiental.
¨ARTICULO 26. — Para los
proyectos de desmonte de bosques nativos,
la autoridad de aplicación de cada
jurisdicción garantizará el cumplimiento
estricto de los artículos 19, 20 y 21 de la
Ley 25.675 —Ley General del Ambiente—,
previamente a la emisión de las
autorizaciones para realizar esas
actividades.¨
Establecimiento de la
participación ciudadana en
función de lo establecido por
la ley general del ambiente
25.675.
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Argentina
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Artículos a Analizar Ley 26.331 Fortalezas Debilidades
¨ARTICULO 28. — Corresponde a
las Autoridades de Aplicación de cada
jurisdicción fiscalizar el permanente
cumplimiento de la presente Ley, y el de las
condiciones en base a las cuales se
otorgaron las autorizaciones de desmonte o
manejo sostenible de bosques nativos.¨
Necesidad de establecer
un trabajo coordinado
entre la Autoridad de
aplicación de la Nación y
las Provincias.
¨ARTICULO 29. — Las sanciones al
incumplimiento de la presente ley y de las
reglamentaciones que en su consecuencia
se dicten, sin perjuicio de las demás
responsabilidades que pudieran
corresponder, serán las que se fijen en
cada una de las jurisdicciones conforme el
poder de policía que les corresponde, las
que no podrán ser inferiores a las aquí
establecidas.¨
Enumera en su
reglamentación las
infracciones a la ley, no
siendo conveniente
adoptar un carácter
restrictivo de infracciones.
¨ARTICULO 30. — Créase el Fondo
Nacional para el Enriquecimiento y la
Conservación de los Bosques Nativos, con
el objeto de compensar a las jurisdicciones
Crea el fondo Nacional para
la conservación de bosques
nativos.
Necesidad de establecer
los mecanismos de
funcionamiento del fondo
y la forma en que será
Estado Actual de la Protección de los Bosques Nativos en
Argentina
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Artículos a Analizar Ley 26.331 Fortalezas Debilidades
que conservan los bosques nativos, por los
servicios ambientales que éstos brindan.¨
aplicado.
La ley 26.331 y su Decreto Reglamentario
Ley 26.331 Decreto reglamentario
ARTICULO 1º — La presente ley establece
los presupuestos mínimos de protección
ambiental para el enriquecimiento, la
restauración, conservación,
aprovechamiento y manejo sostenible de los
bosques nativos, y de los servicios
ambientales que éstos brindan a la
sociedad. Asimismo, establece un régimen
de fomento y criterios para la distribución de
fondos por los servicios ambientales que
brindan los bosques nativos.
ARTÍCULO 1°.- A los fines de la Ley Nº 26.331,
del presente Reglamento y de las normas
complementarias, entiéndese por:
a) Enriquecimiento: La técnica de restauración
destinada a incrementar el número de
individuos, de especies o de genotipos en un
bosque nativo, a través de la plantación o
siembra de especies forestales autóctonas
entre la vegetación existente. Cuando no se
cuente con especies autóctonas adecuadas al
estado de regresión del lugar, con el objeto de
estimular la progresión sucesional, puede
incluir a especies alóctonas o exóticas, no
invasoras, hasta tanto las especies autóctonas
Estado Actual de la Protección de los Bosques Nativos en
Argentina
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Ley 26.331 Decreto reglamentario
se puedan desarrollar adecuadamente.
b) Restauración: El proceso planificado de
recuperación de la estructura de la masa
original.
c) Conservación: El manejo del bosque nativo
tendiente a mantener y/o recuperar la
estructura original.
ARTICULO 2º — A los fines de la presente
ley, considéranse bosques nativos a los
ecosistemas forestales naturales
compuestos predominantemente por
especies arbóreas nativas maduras, con
diversas especies de flora y fauna
asociadas, en conjunto con el medio que las
rodea —suelo, subsuelo, atmósfera, clima,
recursos hídricos—, conformando una trama
interdependiente con características propias
y múltiples funciones, que en su estado
natural le otorgan al sistema una condición
de equilibrio dinámico y que brinda diversos
servicios ambientales a la sociedad, además
de los diversos recursos naturales con
posibilidad de utilización económica.
ARTÍCULO 2°.- Quedan comprendidos en el
concepto de bosque nativo, aquellos
ecosistemas forestales naturales en distinto
estado de desarrollo. Los palmares también se
consideran bosques nativos.
Se encuentran comprendidos en la
definición tanto los bosques nativos de
origen primario, donde no intervino el
A los fines de la Ley, del presente Reglamento
y de las normas complementarias entiéndese
Estado Actual de la Protección de los Bosques Nativos en
Argentina
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Ley 26.331 Decreto reglamentario
hombre, como aquellos de origen
secundario formados luego de un desmonte,
así como aquellos resultantes de una
recomposición o restauración voluntarias.
por:
Quedan exceptuados de la aplicación de la
presente ley todos aquellos
aprovechamientos realizados en superficies
menores a DIEZ (10) hectáreas que sean
propiedad de comunidades indígenas o de
pequeños productores.
a) Especie arbórea nativa madura: Especie
vegetal leñosa autóctona con un tronco
principal que se ramifica por encima del nivel
del suelo.
b) Bosques nativos de origen secundario:
Bosque regenerado naturalmente después de
un disturbio drástico de origen natural o
antropogénico sobre su vegetación original.
c) Comunidades indígenas: Comunidades de
los Pueblos Indígenas conformadas por grupos
humanos que mantienen una continuidad
histórica con las sociedades preexistentes a la
conquista y la colonización, cuyas condiciones
sociales, culturales y económicas los distinguen
de otros sectores nacionales y están total o
parcialmente regidos por tradiciones o
costumbres propias, conforme lo establecido en
el artículo 75 inciso 17 de la CONSTITUCIÓN
NACIONAL, los tratados internacionales sobre
la materia y la normativa vigente.
d) Pequeños productores: Quienes se dediquen
a actividades agrícolas, apícolas, ganaderas,
Estado Actual de la Protección de los Bosques Nativos en
Argentina
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Ley 26.331 Decreto reglamentario
forestales, turísticas, de caza, pesca y/o
recolección, que utilicen mano de obra
individual o familiar y que obtengan la mayor
parte de sus ingresos de dicho
aprovechamiento.
e) Comunidades campesinas: Comunidades
con identidad cultural propia, efectivamente
asentadas en bosques nativos o sus áreas de
influencia, dedicadas al trabajo de la tierra, cría
de animales, y con un sistema de producción
diversificado, dirigido al consumo familiar o a la
comercialización para la subsistencia. La
identidad cultural campesina se relaciona con
el uso tradicional comunitario de la tierra y de
los medios de producción.
La situación jurídica de los pequeños
productores será asimilable, a los efectos de la
Ley y el presente Reglamento, a la de las
Comunidades Indígenas.
A efectos de hacer valer la excepción prevista
en el último párrafo del artículo 2° de la Ley, así
como a efectos de requerir los beneficios que
prevé la Ley y el presente Reglamento,
resultará suficiente respecto de las
Comunidades Indígenas, acreditar
fehacientemente la posesión actual, tradicional
y pública de la tierra en el marco de la Ley N°
26.160 y su normativa complementaria.
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Argentina
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Ley 26.331 Decreto reglamentario
ARTICULO 3º — Son objetivos de la
presente ley:a) Promover la conservación
mediante el Ordenamiento Territorial de los
Bosques Nativos y la regulación de la
expansión de la frontera agropecuaria y de
cualquier otro cambio de uso del suelo;b)
Implementar las medidas necesarias para
regular y controlar la disminución de la
superficie de bosques nativos existentes,
tendiendo a lograr una superficie perdurable
en el tiempo; c) Mejorar y mantener los
procesos ecológicos y culturales en los
bosques nativos que beneficien a la
sociedad; d) Hacer prevalecer los principios
precautorio y preventivo, manteniendo
bosques nativos cuyos beneficios
ambientales o los daños ambientales que su
ausencia generase, aún no puedan
demostrarse con las técnicas disponibles en
la actualidad; e) Fomentar las actividades de
enriquecimiento, conservación, restauración
mejoramiento y manejo sostenible de los
bosques nativos.
ARTICULO 3°-Sin reglamentar
ARTICULO 4º — A los efectos de la
presente ley se entiende por:
ARTÍCULO 4°.- Los términos “Ordenamiento de
los Bosques Nativos” y “Ordenamiento
Territorial de los Bosques Nativos” son
utilizados con el mismo significado y alcance en
el marco de la Ley y del presente Reglamento.
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Argentina
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Ley 26.331 Decreto reglamentario
- Ordenamiento Territorial de los Bosques
Nativos: A la norma que basada en los
criterios de sostenibilidad ambiental
establecidos en el Anexo de la presente ley
zonifica territorialmente el área de los
bosques nativos existentes en cada
jurisdicción de acuerdo a las diferentes
categorías de conservación.
Entiéndese por “Plan de Aprovechamiento del
Uso del Suelo” al documento que contiene la
planificación de actividades productivas que
implican un cambio en el uso de la tierra
mediante el desmonte, la descripción de los
objetivos y especificaciones sobre la
organización y medios a emplear para
garantizar la sostenibilidad de los recursos
suelo, agua y biodiversidad.
- Manejo Sostenible: A la organización,
administración y uso de los bosques nativos
de forma e intensidad que permita mantener
su biodiversidad, productividad, vitalidad,
potencialidad y capacidad de regeneración,
para atender, ahora y en el futuro, las
funciones ecológicas, económicas y sociales
relevantes en el ámbito local y nacional, sin
producir daños a otros ecosistemas,
manteniendo los Servicios Ambientales que
prestan a la sociedad.
- Plan de Manejo Sostenible de Bosques
Nativos: Al documento que sintetiza la
organización, medios y recursos, en el
tiempo y el espacio, del aprovechamiento
sostenible de los recursos forestales,
maderables y no maderables, en un bosque
nativo o grupo de bosques nativos, para lo
cual debe incluir una descripción
pormenorizada del terreno forestal en sus
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Argentina
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Ley 26.331 Decreto reglamentario
aspectos ecológicos, legales, sociales y
económicos y, en particular, un inventario
forestal con un primer nivel de detalle tal que
permita la toma de decisiones en cuanto a la
silvicultura a aplicar en cada una de las
unidades de bosque nativo y a la estimación
de su rentabilidad.
- Plan de Aprovechamiento del Uso del
Suelo: Al documento que describe el objeto
del aprovechamiento y especifica la
organización y medios a emplear para
garantizar la sustentabilidad, incluidas la
extracción y saca.
- Desmonte: A toda actuación antropogénica
que haga perder al "bosque nativo" su
carácter de tal, determinando su conversión
a otros usos del suelo tales como, entre
otros: la agricultura, la ganadería, la
forestación, la construcción de presas o el
desarrollo de áreas urbanizadas.
ARTICULO 5º — Considéranse Servicios
Ambientales a los beneficios tangibles e
intangibles, generados por los ecosistemas
del bosque nativo, necesarios para el
concierto y supervivencia del sistema natural
y biológico en su conjunto, y para mejorar y
asegurar la calidad de vida de los habitantes
de la Nación beneficiados por los bosques
ARTÍCULO 5°.- La Autoridad Nacional de
Aplicación con participación del Consejo
Federal de Medio Ambiente (COFEMA)
elaborará guías metodológicas a los fines de
valorizar los servicios ambientales definidos por
la Ley Nº 26.331, en el marco del Programa
creado en el artículo 12 de la Ley referida.
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Ley 26.331 Decreto reglamentario
nativos.
Entre otros, los principales servicios
ambientales que los bosques nativos
brindan a la sociedad son:
- Regulación hídrica;
- Conservación de la biodiversidad;
- Conservación del suelo y de calidad del
agua;
- Fijación de emisiones de gases con efecto
invernadero;
- Contribución a la diversificación y belleza
del paisaje;
- Defensa de la identidad cultural.
ARTICULO 6º — En un plazo máximo de UN
(1) año a partir de la sanción de la presente
ley, a través de un proceso participativo,
cada jurisdicción deberá realizar el
Ordenamiento de los Bosques Nativos
existentes en su territorio de acuerdo a los
criterios de sustentabilidad establecidos en
el Anexo de la presente ley, estableciendo
las diferentes categorías de conservación en
función del valor ambiental de las distintas
unidades de bosque nativo y de los servicios
ARTÍCULO 6°.- La Autoridad Nacional de
Aplicación analizará la consistencia del avance
de los respectivos procesos de Ordenamiento
de los Bosques Nativos, a fin de brindar la
asistencia técnica y financiera.
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Ley 26.331 Decreto reglamentario
ambientales que éstos presten.
La Autoridad Nacional de Aplicación
brindará, a solicitud de las Autoridades de
Aplicación de cada jurisdicción, la asistencia
técnica, económica y financiera necesaria
para realizar el Ordenamiento de los
Bosques Nativos existentes en sus
jurisdicciones.
La Autoridad Nacional de Aplicación, con
participación del Consejo Federal de Medio
Ambiente (COFEMA), promoverá las acciones
tendientes a lograr un nivel de coherencia entre
las categorías de conservación que
establezcan aquellas jurisdicciones que
comparten ecoregiones.
Cada jurisdicción deberá realizar y actualizar
periódicamente el Ordenamiento de los
Bosques Nativos, existentes en su territorio.
El Ordenamiento de Bosques Nativos de cada
Jurisdicción deberá actualizarse cada CINCO
(5) años a partir de la aprobación del presente
Reglamento, conforme las pautas que al efecto
determine la Autoridad Nacional de Aplicación,
con participación de las Autoridades Locales de
Aplicación.
El grado de detalle para la generación del
Ordenamiento de los Bosques Nativos de cada
jurisdicción debe ser como mínimo de UNO EN
DOSCIENTOS CINCUENTA MIL (1:250.000).
ARTICULO 7º — Una vez cumplido el plazo
establecido en el artículo anterior, las
jurisdicciones que no hayan realizado su
Ordenamiento Territorial de Bosques
Nativos no podrán autorizar desmontes ni
ningún otro tipo de utilización y
ARTICULO 7°. Sin reglamentar
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Argentina
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Ley 26.331 Decreto reglamentario
aprovechamiento de los bosques nativos.
ARTICULO 8º — Durante el transcurso del
tiempo entre la sanción de la presente ley y
la realización del Ordenamiento Territorial de
Bosques Nativos, no se podrán autorizar
desmontes.
ARTICULO 8°. Sin reglamentar
ARTICULO 9º — Las categorías de
conservación de los bosques nativos son las
siguientes:
ARTÍCULO 9°.- En la Categoría I, que dado su
valor de conservación no puede estar sujeta a
aprovechamiento forestal, podrán realizarse
actividades de protección, mantenimiento,
recolección y otras que no alteren los atributos
intrínsecos, incluyendo la apreciación turística
respetuosa, las cuales deberán desarrollarse a
través de Planes de Conservación. También
podrá ser objeto de programas de restauración
ecológica ante alteraciones y/o disturbios
antrópicos o naturales.
- Categoría I (rojo): sectores de muy alto
valor de conservación que no deben
transformarse. Incluirá áreas que por sus
ubicaciones relativas a reservas, su valor de
conectividad, la presencia de valores
biológicos sobresalientes y/o la protección
de cuencas que ejercen, ameritan su
persistencia como bosque a perpetuidad,
aunque estos sectores puedan ser hábitat
de comunidades indígenas y ser objeto de
Las actividades a desarrollarse en la Categoría
II, deberán efectuarse a través de Planes de
Conservación o Manejo Sostenible, según
corresponda.
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Ley 26.331 Decreto reglamentario
investigación científica.
- Categoría II (amarillo): sectores de
mediano valor de conservación, que pueden
estar degradados pero que a juicio de la
autoridad de aplicación jurisdiccional con la
implementación de actividades de
restauración pueden tener un valor alto de
conservación y que podrán ser sometidos a
los siguientes usos: aprovechamiento
sostenible, turismo, recolección e
investigación científica.
Las actividades a desarrollarse en la Categoría
III, deben efectuarse a través de Planes de
Conservación, Manejo Sostenible o de
Aprovechamiento del Cambio de Uso del Suelo
según corresponda. Se entiende que la
transformación, sea ésta parcial o total, es la
actividad de desmonte definida por el artículo
4° de la Ley.
- Categoría III (verde): sectores de bajo valor
de conservación que pueden transformarse
parcialmente o en su totalidad aunque
dentro de los criterios de la presente ley.
Las actividades permitidas en cada categoría,
incluyen las contempladas en las de mayor
valor de conservación.
En caso de duda respecto de la afectación de
un predio en forma total o parcial, se optará por
la categoría de mayor valor de conservación.
Entiéndese por “recolección” a la actividad de
colecta de todos aquellos bienes de uso
derivados del bosque nativo, que puedan ser
sosteniblemente extraídos en cantidades y
formas que no alteren las funciones
reproductivas básicas de la comunidad biótica.
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Ley 26.331 Decreto reglamentario
Entiéndese por “bosque nativo degradado o en
proceso de degradación” a aquel bosque que,
con respecto al original, ha perdido su
estructura, funciones, composición de especies
y/o su productividad.
ARTICULO 10. — Será Autoridad de
Aplicación el organismo que la Nación, las
provincias y la ciudad de Buenos Aires
determinen para actuar en el ámbito de cada
jurisdicción.
ARTÍCULO 10°.- Cada jurisdicción deberá
notificar a la Autoridad Nacional de Aplicación
el organismo que se desempeñará como
Autoridad Local de Aplicación.
ARTICULO 11. — Será Autoridad de
Aplicación en jurisdicción nacional la
Secretaría de Ambiente y Desarrollo
Sustentable de la Nación o el organismo de
mayor jerarquía con competencia ambiental
que en el futuro la reemplace.
ARTÍCULO 11.- Compete a la Autoridad
Nacional de Aplicación conforme con las
disposiciones de la Ley y del presente
Reglamento:
a) Aprobar el Ordenamiento de los Bosques
Nativos de la jurisdicción nacional, a propuesta
de los organismos que los administran, en
articulación con la jurisdicción en la que se
encuentra el bosque;
b) Elaborar el Programa Nacional de Protección
de los Bosques Nativos, articulando con el
Consejo Federal de Medio Ambiente
(COFEMA);
Estado Actual de la Protección de los Bosques Nativos en
Argentina
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Ley 26.331 Decreto reglamentario
c) Promover la implementación de planes que
contemplen la asociación entre universidades
nacionales, instituciones académicas y de
investigación, municipales, cooperativas,
organizaciones de la comunidad, colegios
profesionales, sindicatos y en general personas
jurídicas sin fines de lucro, asociaciones de las
comunidades indígenas, comunidades
campesinas y pequeños productores,
articulando con las jurisdicciones provinciales;
d) Actualizar el Inventario Nacional de Bosques
Nativos, como máximo cada CINCO (5) años,
arbitrando los mecanismos necesarios para su
financiamiento;
e) Implementar un sistema de monitoreo que
verifique el cumplimiento de los planes de
conservación, manejo y aprovechamiento del
cambio de uso del suelo.
f) Controlar los informes provinciales de
cumplimiento de los Planes de Conservación,
de Manejo Sostenible y de Aprovechamiento
del Cambio de Uso del Suelo.
g) Toda otra facultad derivada de la Ley y del
presente.
ARTICULO 12. — Créase el Programa
Nacional de Protección de los Bosques
Nativos, el que será ejecutado por la
Autoridad Nacional de Aplicación, y tendrá
ARTÍCULO 12°.- Créase en el ámbito de la
Autoridad Nacional de Aplicación, la actividad
presupuestaria denominada “Programa
Nacional de Protección de los Bosques
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Ley 26.331 Decreto reglamentario
los siguientes objetivos: Nativos”. La SECRETARÍA DE AMBIENTE Y
DESARROLLO SUSTENTABLE de la
JEFATURA DE GABINETE DE MINISTROS
será su Unidad Ejecutora, a través de la
Subsecretaría con competencia en la materia.
a) Promover, en el marco del Ordenamiento
Territorial de los Bosques Nativos, el manejo
sostenible de los bosques nativos
Categorías II y III, mediante el
establecimiento de criterios e indicadores de
manejo sostenible ajustados a cada
ambiente y jurisdicción;
b) Impulsar las medidas necesarias para
garantizar que el aprovechamiento de los
bosques nativos sea sostenible,
considerando a las comunidades indígenas
originarias que los habitan o dependan de
ellos, procurando la minimización de los
efectos ambientales negativos;
c) Fomentar la creación y mantenimiento de
reservas forestales suficientes y funcionales,
por cada eco región forestal del territorio
nacional, a fin de evitar efectos ecológicos
adversos y pérdida de servicios ambientales
estratégicos. Las citadas reservas forestales
deben ser emergentes del proceso de
Ordenamiento Territorial de los Bosques
Nativos en cada eco región y podrán incluir
áreas vecinas a los bosques nativos
Estado Actual de la Protección de los Bosques Nativos en
Argentina
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Ley 26.331 Decreto reglamentario
necesarias para su preservación;
d) Promover planes de reforestación y
restauración ecológica de bosques nativos
degradados;
e) Mantener actualizada la información
sobre la superficie cubierta por bosques
nativos y su estado de conservación;
f) Brindar a las Autoridades de Aplicación de
las distintas jurisdicciones, las capacidades
técnicas para formular, monitorear, fiscalizar
y evaluar los Planes de Manejo Sostenible
de los Bosques Nativos existentes en su
territorio, de acuerdo a los criterios de
sustentabilidad establecidos en el Anexo.
Esta asistencia estará dirigida a mejorar la
capacidad del personal técnico y auxiliar,
mejorar el equipamiento de campo y
gabinete y el acceso a nuevas tecnologías
de control y seguimiento, promover la
cooperación y uniformización de información
entre instituciones equivalentes de las
diferentes jurisdicciones entre sí y con la
Autoridad Nacional de Aplicación.
g) Promover la aplicación de medidas de
conservación, restauración,
aprovechamiento y ordenamiento según
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Argentina
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Ley 26.331 Decreto reglamentario
proceda.
ARTICULO 13. — Todo desmonte o manejo
sostenible de bosques nativos requerirá
autorización por parte de la Autoridad de
Aplicación de la jurisdicción correspondiente.
ARTÍCULO 13.- Las Autoridades Locales de
Aplicación remitirán informes anuales a la
Autoridad Nacional de Aplicación conforme a
los requisitos mínimos y esenciales que
determine, dando cuenta de las autorizaciones
de desmonte o manejo sostenible otorgadas en
el ámbito de las respectivas jurisdicciones.
ARTICULO 14. — No podrán autorizarse
desmontes de bosques nativos clasificados
en las Categorías I (rojo) y II (amarillo).
ARTÍCULO 14.- En las Categorías I y II podrá
autorizarse la realización de obras públicas, de
interés público o de infraestructura tales como
la construcción de vías de transporte, la
instalación de líneas de comunicación, de
energía eléctrica, de ductos, de infraestructura
de prevención y control de incendios o la
realización de fajas cortafuego, mediante acto
debidamente fundado por parte de la autoridad
local competente. Para el otorgamiento de
dicha autorización, la autoridad competente
deberá someter el pedido a un procedimiento
de Evaluación del Impacto Ambiental.
ARTICULO 15. — Se prohíbe la quema a
cielo abierto de los residuos derivados de
desmontes o aprovechamientos sostenibles
de bosques nativos.
ARTÍCULO 15.- Las Autoridades Locales de
Aplicación deberán promover el uso eficiente y
rentable de los residuos provenientes de
desmontes o de aprovechamientos sostenibles.
Estado Actual de la Protección de los Bosques Nativos en
Argentina
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Ley 26.331 Decreto reglamentario
A fin de cumplir debidamente con el objetivo de
conservación de los bosques nativos
establecido en la Ley, también podrán autorizar
prácticas ígneas de eliminación de residuos
vegetales, sólo en aquellos casos en los que la
acumulación de residuos provenientes de
desmontes o aprovechamientos sostenibles se
transforme en una amenaza grave de incendio
forestal, debiendo coordinarse acciones con los
organismos competentes en materia de manejo
de fuego en la jurisdicción de que se trate.
La Autoridad Nacional de Aplicación impulsará
un Plan de Desarrollo de la Energía de
Biomasa, el cual formará parte del Programa
Nacional de Protección de los Bosques
Nativos.
ARTICULO 16. — Las personas físicas o
jurídicas, públicas o privadas, que soliciten
autorización para realizar manejo sostenible
de bosques nativos clasificados en las
categorías II y III, deberán sujetar su
actividad a un Plan de Manejo Sostenible de
Bosques Nativos que debe cumplir las
condiciones mínimas de persistencia,
producción sostenida y mantenimiento de
los servicios ambientales que dichos
bosques nativos prestan a la sociedad.
ARTÍCULO 16.- Sin reglamentar.
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Argentina
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Ley 26.331 Decreto reglamentario
ARTICULO 17. — Las personas físicas o
jurídicas, públicas o privadas, que soliciten
autorización para realizar desmontes de
bosques nativos de la categoría III, deberán
sujetar su actividad a un Plan de
Aprovechamiento del Cambio de Uso del
Suelo, el cual deberá contemplar
condiciones mínimas de producción
sostenida a corto, mediano y largo plazo y el
uso de tecnologías disponibles que permitan
el rendimiento eficiente de la actividad que
se proponga desarrollar.
ARTÍCULO 17.- Sin reglamentar.
ARTICULO 18. — Los Planes de Manejo
Sostenible de Bosques Nativos y los Planes
de Aprovechamiento del Cambio de Uso del
Suelo deberán elaborarse de acuerdo a la
reglamentación que para cada región y zona
establezca la Autoridad de Aplicación de la
jurisdicción correspondiente, quien deberá
definir las normas generales de manejo y
aprovechamiento.
ARTÍCULO 18.- Las categorías “región” y
“ecoregión” son utilizadas con el mismo
significado y alcance en el marco de la Ley y
del presente Reglamento.
Los planes requerirán de la evaluación y
aprobación de la Autoridad de Aplicación de
la jurisdicción en forma previa a su ejecución
y deberán ser suscriptos por los titulares de
la actividad y avalados por un profesional
habilitado, inscriptos en el registro que se
llevará al efecto en la forma y con los
alcances que la Autoridad de Aplicación
A los fines de la Ley, del presente Reglamento
y de las normas complementarias entiéndese
por “zona” al ámbito espacial sometido a
alguna de las categorías de conservación
establecidas en el artículo 9° de la Ley.
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Argentina
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Ley 26.331 Decreto reglamentario
establezca.
La Autoridad Nacional de Aplicación propiciará
la concertación entre las Autoridades de
Aplicación Locales con relación a los
contenidos de las normas generales de manejo
y aprovechamiento forestal sustentable
comunes a todas las ecoregiones forestales y
las particulares de cada una de ellas.
ARTICULO 19. — Todo proyecto de
desmonte o manejo sostenible de bosques
nativos deberá reconocer y respetar los
derechos de las comunidades indígenas
originarias del país que tradicionalmente
ocupen esas tierras.
ARTÍCULO 19.- Sin reglamentar.
ARTICULO 20. — En el caso de verificarse
daño ambiental presente o futuro que
guarde relación de causalidad con la
falsedad u omisión de los datos contenidos
en los Planes de Manejo Sostenible de
Bosques Nativos y en los Planes de
Aprovechamiento de Cambio de Uso del
Suelo, las personas físicas o jurídicas que
hayan suscripto los mencionados estudios
serán solidariamente responsables junto a
los titulares de la autorización.
ARTÍCULO 20.- Sin reglamentar.
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Argentina
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Ley 26.331 Decreto reglamentario
ARTICULO 21. — En el caso de actividades
no sostenibles desarrolladas por pequeños
productores y/o comunidades campesinas
relacionadas a los bosques nativos, la
Autoridad de Aplicación de la jurisdicción
que corresponda deberá implementar
programas de asistencia técnica y financiera
a efectos de propender a la sustentabilidad
de tales actividades.
ARTÍCULO 21.- Los programas de asistencia
técnica y financiera deberán comprender
también a las Comunidades Indígenas.
ARTICULO 22. — Para el otorgamiento de
la autorización de desmonte o de
aprovechamiento sostenible, la autoridad de
aplicación de cada jurisdicción deberá
someter el pedido de autorización a un
procedimiento de evaluación de impacto
ambiental.
ARTÍCULO 22.- En los casos de proyectos de
manejo sostenible, el titular del proyecto deberá
presentar un Informe Preliminar que permita a
la Autoridad de Aplicación de la jurisdicción
determinar si el proyecto es susceptible de
generar alguna de las situaciones
contempladas en los incisos a) al e) del artículo
22 de la Ley. Sólo en caso afirmativo el titular
del proyecto deberá presentar un Estudio de
Impacto Ambiental.
La evaluación de impacto ambiental será
obligatoria para el desmonte. Para el manejo
sostenible lo será cuando tenga el potencial
de causar impactos ambientales
significativos, entendiendo como tales
aquellos que pudieran generar o presentar al
menos uno de los siguientes efectos,
características o circunstancias:
La Autoridad Nacional de Aplicación
determinará, con participación de las
Autoridades Locales de Aplicación los
contenidos mínimos y esenciales del Informe
Preliminar.
a) Efectos adversos significativos sobre la
cantidad y calidad de los recursos naturales
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Argentina
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Ley 26.331 Decreto reglamentario
renovables, incluidos el suelo, el agua y el
aire;
b) Reasentamiento de comunidades
humanas, o alteraciones significativas de los
sistemas de vida y costumbres de grupos
humanos;
c) Localización próxima a población,
recursos y áreas protegidas susceptibles de
ser afectados, así como el valor ambiental
del territorio en que se pretende ejecutar el
proyecto o actividad;
d) Alteración significativa, en términos de
magnitud o duración, del valor paisajístico o
turístico de una zona;
e) Alteración de monumentos, sitios con
valor antropológico, arqueológico, histórico
y, en general, los pertenecientes al
patrimonio cultural.
ARTICULO 23. — En el procedimiento de
evaluación de impacto ambiental la
autoridad de aplicación de cada jurisdicción
deberá:
ARTÍCULO 23.- Las Autoridades Locales de
Aplicación deberá remitir en forma anual un
informe a la Autoridad Nacional de Aplicación,
de acuerdo a los requisitos mínimos y
esenciales que la misma determine, en el que
se detallen:
a) Informar a la Autoridad Nacional de
Aplicación;
a) Tipo, cantidad y descripción, incluyendo
superficie y categoría de conservación, de los
proyectos presentados;
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Argentina
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Ley 26.331 Decreto reglamentario
b) Emitir la Declaración de Impacto
Ambiental;
b) Síntesis de las Declaraciones o
Certificaciones de Impacto Ambiental emitidas,
especificando las autorizaciones de desmonte y
las de aprovechamiento, de acuerdo a un
formulario mínimo y esencial;
c) Aprobar los planes de manejo sostenible
de los bosques nativos;
c) Síntesis de los Planes de Manejo Sostenible
y Planes de Aprovechamiento del Cambio de
Uso del Suelo aprobados, de acuerdo a un
formulario mínimo y esencial;
d) Garantizar el cumplimiento de los
artículos 11, 12 y 13 de la Ley 25.675 —Ley
General del Ambiente— y de lo establecido
en la presente ley.
d) Síntesis de los proyectos de manejo
sostenible en los que se hubiere resuelto no
requerir la presentación de Estudio de Impacto
Ambiental, de acuerdo a un formulario mínimo
y esencial;
e) Descripción sumaria de las audiencias
públicas y consultas realizadas.
ARTICULO 24. — El Estudio del Impacto
Ambiental (EIA) contendrá, como mínimo y
sin perjuicio de los requisitos
complementarios establecidos por cada
jurisdicción, los siguientes datos e
información:
ARTÍCULO 24.- El Plan de Manejo Sostenible
de los bosques nativos al que se refiere el
inciso c) del artículo 24 de la Ley, para los
casos de desmonte, deberá entenderse a todos
sus efectos como un Plan de Aprovechamiento
para el Cambio de Uso del Suelo.
a) Individualización de los Titulares
responsables del proyecto y del Estudio del
Impacto Ambiental;
En los Estudios de Impacto Ambiental deberá
analizarse la relación espacial del Plan de
Aprovechamiento para el Cambio de Uso del
Suelo en el contexto de la cuenca hidrográfica
local.
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Argentina
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Ley 26.331 Decreto reglamentario
b) Descripción del proyecto propuesto a
realizarcon especial mención de: objetivos,
localización, componentes, tecnología,
materias primas e insumos, fuente y
consumo energético, residuos, productos,
etapas, generación de empleo, beneficios
económicos (discriminando privados,
públicos y grupos sociales beneficiados),
números de beneficiarios directos e
indirectos;
c) Plan de manejo sostenible de los bosques
nativos, comprendiendo propuestas para
prevenir y mitigar los impactos ambientales
adversos y optimizar los impactos positivos,
acciones de restauración ambiental y
mecanismos de compensación, medidas de
monitoreo, seguimiento de los impactos
ambientales detectados y de respuesta a
emergencias;
d) Para el caso de operaciones de desmonte
deberá analizarse la relación espacial entre
áreas de desmonte y áreas
correspondientes a masas forestales
circundantes, a fin de asegurar la coherencia
con el ordenamiento previsto en el artículo
6º;
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Ley 26.331 Decreto reglamentario
e) Descripción del ambiente en que
desarrollará el proyecto: definición del área
de influencia, estado de situación del medio
natural y antrópico, con especial referencia a
situación actualizada de pueblos indígenas,
originarios o comunidades campesinas que
habitan la zona, los componentes físicos,
biológicos, sociales, económicos y
culturales; su dinámica e interacciones; los
problemas ambientales y los valores
patrimoniales. Marco legal e institucional;
f) Prognosis de cómo evolucionará el medio
físico, económico y social si no se realiza el
proyecto propuesto;
g) Análisis de alternativas: descripción y
evaluación comparativa de los proyectos
alternativos de localización, tecnología y
operación, y sus respectivos efectos
ambientales y sociales. Descripción y
evaluación detallada de la alternativa
seleccionada;
h) Impactos ambientales significativos:
identificación, caracterización y evaluación
de los efectos previsibles, positivos y
negativos, directos e indirectos, singulares y
acumulativos, a corto, mediano y largo
plazo, enunciando las incertidumbres
asociadas a los pronósticos y considerando
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Ley 26.331 Decreto reglamentario
todas las etapas del ciclo del proyecto;
i) Documento de síntesis, redactado en
términos fácilmente comprensibles, que
contenga en forma sumaria los hallazgos y
acciones recomendadas.
ARTICULO 25. — La autoridad de aplicación
de cada jurisdicción, una vez analizado el
Estudio de Impacto Ambiental y los
resultados de las audiencias o consultas
públicas, deberá emitir una Declaración de
Impacto Ambiental a través de la cual
deberá:
ARTÍCULO 25.- A los efectos de cumplir con el
deber de información establecido en el inciso b)
del artículo 25 de la Ley, debe observarse lo
dispuesto en el artículo 23 del presente.
a) Aprobar o denegar el estudio de impacto
ambiental del proyecto;
b) Informar a la Autoridad Nacional de
Aplicación.
ARTICULO 26. — Para los proyectos de
desmonte de bosques nativos, la autoridad
de aplicación de cada jurisdicción
garantizará el cumplimiento estricto de los
artículos 19, 20 y 21 de la Ley 25.675 —Ley
General del Ambiente—, previamente a la
emisión de las autorizaciones para realizar
esas actividades.
ARTÍCULO 26.- Las jurisdicciones
determinarán el procedimiento de participación
pública, conforme a la naturaleza y magnitud
del emprendimiento.
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Ley 26.331 Decreto reglamentario
En todos los casos deberá cumplirse con lo
previsto en los artículos 16, 17 y 18 de la
Ley 25.675 —Ley General del Ambiente— y
en particular adoptarse las medidas
necesarias a fin de garantizar el acceso a la
información de los pueblos indígenas,
originarios, de las comunidades campesinas
y otras relacionadas, sobre las
autorizaciones que se otorguen para los
desmontes, en el marco de la Ley 25.831 —
Régimen de Libre Acceso a la Información
Pública Ambiental—.
ARTICULO 27. — Toda persona física o
jurídica, pública o privada, que haya sido
infractora a regímenes o leyes, forestales o
ambientales, nacionales o provinciales, en la
medida que no cumpla con las sanciones
impuestas, no podrá obtener autorización de
desmonte o aprovechamiento sostenible.
ARTÍCULO 27.- La información será remitida
conforme los requisitos mínimos y esenciales
que determine la Autoridad Nacional de
Aplicación.
A tal efecto, créase el Registro Nacional de
Infractores, que será administrado por la
Autoridad Nacional de Aplicación. Las
Autoridades de Aplicación de las distintas
jurisdicciones remitirán la información sobre
infractores de su jurisdicción y verificarán su
inclusión en el registro nacional, el cual será
de acceso público en todo el territorio
nacional.
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Argentina
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Ley 26.331 Decreto reglamentario
ARTICULO 28. — Corresponde a las
Autoridades de Aplicación de cada
jurisdicción fiscalizar el permanente
cumplimiento de la presente Ley, y el de las
condiciones en base a las cuales se
otorgaron las autorizaciones de desmonte o
manejo sostenible de bosques nativos.
ARTÍCULO 28.- La Autoridad Nacional de
Aplicación y las Autoridades Locales de
Aplicación coordinarán acciones de
fiscalización y control.
ARTICULO 29. — Las sanciones al
incumplimiento de la presente ley y de las
reglamentaciones que en su consecuencia
se dicten, sin perjuicio de las demás
responsabilidades que pudieran
corresponder, serán las que se fijen en cada
una de las jurisdicciones conforme el poder
de policía que les corresponde, las que no
podrán ser inferiores a las aquí establecidas.
ARTÍCULO 29.- Constituyen infracciones a las
disposiciones de la Ley:
Las jurisdicciones que no cuenten con un
régimen de sanciones aplicarán
supletoriamente las siguientes sanciones
que corresponden a la jurisdicción nacional:
a) La realización de acciones que violen el
Ordenamiento de Bosques Nativos aprobado
por la jurisdicción;
a) Apercibimiento;
b) La realización de desmontes,
aprovechamientos o cualquier otra de las
actividades sometidas a permiso, sin mediar la
correspondiente autorización por parte de la
Autoridad Local competente;
b) Multa entre TRESCIENTOS (300) y DIEZ
MIL (10.000) sueldos básicos de la categoría
inicial de la administración pública nacional.
c) La realización de acciones u omisiones
contrarias a los Planes de Aprovechamiento del
Cambio de Uso del Suelo, a los Planes de
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Ley 26.331 Decreto reglamentario
El producido de estas multas será afectado
al área de protección ambiental que
corresponda;
Aprovechamiento Sostenible y a los Planes de
Conservación, aprobados por la Autoridad
Local de Aplicación;
c) Suspensión o revocación de las
autorizaciones.
d) El incumplimiento de las condiciones
establecidas por la Declaración de Impacto
Ambiental emitida por la Autoridad Local
competente;
Estas sanciones serán aplicables previo
sumario sustanciado en la jurisdicción en
donde se realizó la infracción y se regirán
por las normas de procedimiento
administrativo que corresponda,
asegurándose el debido proceso legal, y se
graduarán de acuerdo a la naturaleza de la
infracción.
e) El falseamiento de datos o información en
los Planes de Aprovechamiento del Cambio de
Uso del Suelo, en los Planes de Manejo
Sostenible, en los Planes de Conservación, en
los Estudios de Impacto Ambiental, en las
solicitudes de asistencia técnica y financiera,
así como en toda otra información que deba ser
aportada a las autoridades competentes;
f) Toda otra infracción a las disposiciones de la
Ley, así como las que establezcan las
jurisdicciones locales.
A los fines de considerar la naturaleza de la
infracción, se tendrán en cuenta circunstancias
agravantes o atenuantes.
ARTICULO 30. — Créase el Fondo Nacional
para el Enriquecimiento y la Conservación
de los Bosques Nativos, con el objeto de
compensar a las jurisdicciones que
conservan los bosques nativos, por los
servicios ambientales que éstos brindan.
ARTÍCULO 30.- Créase en el ámbito de la
Autoridad Nacional de Aplicación la actividad
presupuestaria denominada “FONDO
NACIONAL PARA EL ENRIQUECIMIENTO Y
LA CONSERVACIÓN DE LOS BOSQUES
NATIVOS”, que será administrado conforme lo
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Ley 26.331 Decreto reglamentario
establecido en los artículos 32 y 36 de la Ley.
asta la aprobación del Presupuesto Nacional
correspondiente al ejercicio del año DOS MIL
DIEZ (2010), los aportes que se destinen al
Fondo Nacional para el Enriquecimiento y la
Conservación de los Bosques Nativos, se
imputarán transitoriamente a la actividad
presupuestaria creada en el artículo 12 del
presente.
ARTICULO 31. — El Fondo estará integrado
por: ARTÍCULO 31.- Sin reglamentar.
a) Las partidas presupuestarias que le sean
anualmente asignadas a fin de dar
cumplimiento a la presente ley, las que no
podrán ser inferiores al 0,3% del
presupuesto nacional;
b) El dos por ciento (2%) del total de las
retenciones a las exportaciones de
productos primarios y secundarios
provenientes de la agricultura, ganadería y
sector forestal, correspondientes al año
anterior del ejercicio en consideración;
c) Los préstamos y/o subsidios que
específicamente sean otorgados por
Organismos Nacionales e Internacionales;
d) Donaciones y legados;
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Argentina
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Ley 26.331 Decreto reglamentario
e) Todo otro aporte destinado al
cumplimiento de programas a cargo del
Fondo;
f) El producido de la venta de publicaciones
o de otro tipo de servicios relacionados con
el sector forestal;
g) Los recursos no utilizados provenientes
de ejercicios anteriores.
ARTICULO 32. — El Fondo Nacional para la
Conservación de los Bosques Nativos será
distribuido anualmente entre las
jurisdicciones que hayan elaborado y tengan
aprobado por ley provincial su Ordenamiento
de Bosques Nativos.
ARTÍCULO 32.- La superficie de los bosques
nativos de dominio nacional, que se encuentre
en el ámbito de otra jurisdicción, se computará
como Categoría I de la superficie de la
jurisdicción, en relación a lo dispuesto en los
incisos a) y c) del artículo 32 de la Ley.
La Autoridad Nacional de Aplicación
juntamente con las autoridades de
aplicación de cada una de las jurisdicciones
que hayan declarado tener bosques nativos
en su territorio, determinarán anualmente las
sumas que corresponda pagar, teniendo en
consideración para esta determinación:
a) El porcentaje de superficie de bosques
nativos declarado por cada jurisdicción;
b) La relación existente en cada territorio
provincial entre su superficie total y la de sus
bosques nativos;
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Ley 26.331 Decreto reglamentario
c) Las categorías de conservación
declaradas, correspondiendo un mayor
monto por hectárea a la categoría I que a la
categoría II.
ARTICULO 33. — Las Autoridades de
Aplicación de cada Jurisdicción remitirán a la
Autoridad Nacional de Aplicación su
Ordenamiento Territorial de Bosques
Nativos y la documentación que la
reglamentación determine para la
acreditación de sus bosques nativos y
categorías de clasificación.
ARTÍCULO 33.- Las Autoridades Locales de
Aplicación de las provincias que aprueben por
ley su Ordenamiento de Bosques Nativos,
deberán remitir a la Autoridad Nacional de
Aplicación:
a) Copia certificada de la ley de aprobación del
Ordenamiento de Bosques Nativos y de su
publicación;
b) Información cartográfica que permita
individualizar con precisión las TRES (3)
categorías de conservación establecidas;
c) Información referida al nivel de coherencia
de las categorías de conservación respecto de
las provincias limítrofes que hayan aprobado
por ley su Ordenamiento de Bosques Nativos.
ARTICULO 34. — La Autoridad Nacional de
Aplicación, a los efectos de otorgar los
beneficios por los servicios ambientales,
podrá constatar periódicamente el
mantenimiento de las superficies de
bosques nativos y las categorías de
ARTÍCULO 34.- Sin reglamentar.
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Argentina
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Ley 26.331 Decreto reglamentario
conservación declaradas por las respectivas
jurisdicciones.
ARTICULO 35. — Aplicación del Fondo. Las
Jurisdicciones aplicarán los recursos del
Fondo del siguiente modo:
ARTÍCULO 35.- Las respectivas redes de
monitoreo deberán estar integradas a los
sistemas en red a nivel regional y nacional.
a) El 70% para compensar a los titulares de
las tierras en cuya superficie se conservan
bosques nativos, sean públicos o privados,
de acuerdo a sus categorías de
conservación. El beneficio consistirá en un
aporte no reintegrable, a ser abonado por
hectárea y por año, de acuerdo a la
categorización de bosques nativos,
generando la obligación en los titulares de
realizar y mantener actualizado un Plan de
Manejo y Conservación de los Bosques
Nativos que deberá ser aprobado en cada
caso por la Autoridad de Aplicación de la
jurisdicción respectiva. El beneficio será
renovable anualmente sin límite de períodos.
b) El 30% a la Autoridad de Aplicación de
cada Jurisdicción, que lo destinará a:
1. Desarrollar y mantener una red de
monitoreo y sistemas de información de sus
bosques nativos;
2. La implementación de programas de
asistencia técnica y financiera, para
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Argentina
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Ley 26.331 Decreto reglamentario
propender a la sustentabilidad de
actividades no sostenibles desarrolladas por
pequeños productores y/o comunidades
indígenas y/o campesinas.
ARTICULO 36. — El Fondo Nacional para la
Conservación de los Bosques Nativos será
administrado por la Autoridad Nacional de
Aplicación juntamente con las autoridades
de aplicación a que se refiere el artículo 32,
quienes dictarán las normas reglamentarias
al efecto. La Autoridad nacional arbitrará los
medios necesarios para efectivizar controles
integrales vinculados a la fiscalización y
auditoría por parte de la Auditoría General
de la Nación y la Sindicatura General de la
Nación, según lo dispuesto por la Ley
24.156.
ARTÍCULO 36.- Los costos de la
administración conjunta del Fondo Nacional
para el Enriquecimiento y la Conservación de
los Bosques Nativos, y los necesarios para
coadyuvar a la ejecución del Programa
Nacional de Protección de los Bosques
Nativos, que no podrán exceder el DIEZ POR
CIENTO (10%) del Fondo referido, deberán
deducirse de la actividad presupuestaria creada
en el artículo 30 del presente.
El Fondo Nacional para el Enriquecimiento y la
Conservación de los Bosques Nativos creado
por la Ley Nº 26.331, podrá ser instrumentado
mediante un Fideicomiso para su
administración, a ser operado por la banca
pública, cuyo objeto será el cumplimiento de las
mandas de la Ley y del presente Reglamento.
Hasta la efectiva instrumentación del
Fideicomiso funcionará con asignaciones
presupuestarias anuales.
Estado Actual de la Protección de los Bosques Nativos en
Argentina
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Ley 26.331 Decreto reglamentario
La Autoridad Nacional de Aplicación,
conjuntamente con las Autoridades Locales de
Aplicación, en el ámbito del Consejo Federal de
Medio Ambiente (COFEMA), determinará la
instrumentación y reglamentación del Fondo
Nacional para el Enriquecimiento y la
Conservación de los Bosques Nativos, de
acuerdo a los criterios establecidos por los
artículos 32 y 36 de la Ley Nº 26.331.
A los efectos de la administración financiera y
los sistemas de control, el Fondo Nacional para
la Conservación de los Bosques Nativos se
regirá por las disposiciones de la Ley Nº 24.156
y su reglamentación.
ARTICULO 37. — La administración del
Fondo realizará anualmente un informe del
destino de los fondos transferidos durante el
ejercicio anterior, en el que se detallarán los
montos por provincias y por categorías de
bosques, el cual será publicado
íntegramente en el sitio web de la Autoridad
Nacional de Aplicación.
ARTÍCULO 37.- Sin reglamentar.
ARTICULO 38. — Las jurisdicciones que
hayan recibido aportes del Fondo Nacional
para la Conservación de los Bosques
Nativos, deberán remitir anualmente a la
Autoridad Nacional de Aplicación un informe
que detalle el uso y destino de los fondos
recibidos. La Autoridad Nacional de
ARTÍCULO 38.- La Autoridad Nacional de
Aplicación establecerá el grado de detalle
mínimo y esencial que deberá contener el
informe relativo al uso y destino de los fondos
recibidos que deberá remitir cada una de las
jurisdicciones que los hayan recibido.
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Argentina
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Ley 26.331 Decreto reglamentario
Aplicación instrumentará los mecanismos
correspondientes a los efectos de fiscalizar
el uso y destino de los fondos otorgados y el
cumplimiento de los requisitos y condiciones
por parte de los acreedores de los
beneficios.
Deberá preverse la posibilidad de realizar
tareas de fiscalización conjunta entre la
Autoridad Nacional de Aplicación y las
Autoridades Locales de Aplicación.
La falta de cumplimiento por parte de una
jurisdicción en cuanto a la elevación de los
informes requeridos, salvo causa justificada,
suspenderá la tramitación de los beneficios;
manteniéndose la misma hasta tanto se
regularice la presentación de los informes en
mora. Pasados SEIS (6) meses, se devolverá a
la jurisdicción originaria.
ARTICULO 39. — Los artículos de este
capítulo hacen al espíritu y unidad de esta
ley, en los términos del artículo 80 de la
Constitución Nacional.
ARTÍCULO 39.- Sin reglamentar.
ARTICULO 40. — En los casos de bosques
nativos que hayan sido afectados por
incendios o por otros eventos naturales o
antrópicos que los hubieren degradado,
corresponde a la autoridad de aplicación de
la jurisdicción respectiva la realización de
ARTÍCULO 40.- Los trabajos de recuperación y
restauración en los bosques nativos que hayan
sido degradados por incendios o por otros
eventos naturales o antrópicos motivados por
causas imputables a su titular, podrán ser
ejecutados por el Estado Nacional o Provincial
Estado Actual de la Protección de los Bosques Nativos en
Argentina
Mayo de 2011 72
Ley 26.331 Decreto reglamentario
tareas para su recuperación y restauración,
manteniendo la categoría de clasificación
que se hubiere definido en el ordenamiento
territorial.
según corresponda, con cargo al titular y/o
responsable del siniestro o directamente por
estos con la supervisión de la autoridad
competente. En todos los casos se mantendrá
la categoría de conservación del bosque que se
hubiere definido en el Ordenamiento de los
Bosques Nativos efectuado.
ARTICULO 41. — Las Autoridades de
Aplicación de cada jurisdicción determinarán
el plazo en que los aprovechamientos de
bosques nativos o desmontes preexistentes
en las áreas categorizadas I y II adecuarán
sus actividades a lo establecido en la
presente ley.
ARTÍCULO 41.- Sin reglamentar.
ARTICULO 42. — El Poder Ejecutivo deberá
reglamentar la presente ley y constituir el
Fondo al que se refiere el artículo 30 y
siguientes en un plazo máximo de
NOVENTA (90) días desde su promulgación.
ARTÍCULO 42.- Sin reglamentar.
ARTICULO 43. — El Anexo es parte
integrante de esta Ley. ARTÍCULO 43.- Sin reglamentar.
ARTICULO 44. — Comuníquese al Poder
Ejecutivo. ARTÍCULO 44.- Sin reglamentar.
Estado Actual de la Protección de los Bosques Nativos en
Argentina
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4.- Legislaciones Provinciales que regulan los Bosques Nativos.-
4.a.- Leyes Protectoras de Bosques Nativos en las Provincias Argentinas.-
La situación respecto a la regulación de los bosques nativos en las provincias
de nuestro país, ha tenido un viraje a partir de la entrada en vigor de la ley de
Presupuestos Mínimos de Protección de los Bosques Nativos numero 26.331.
Es que hasta ese momento no se contaba con un texto del carácter enunciado,
esto es de Presupuestos Mínimos, pero que ha su ves instara a las jurisdicciones
locales a formular el Ordenamiento de los Bosques Nativos existentes.
Para graficar, transcribimos los artículos pertinentes: Art. 6. - En un plazo
máximo de UN (1) año a partir de la sanción de la presente ley, a través de un proceso
participativo, cada jurisdicción deberá realizar el Ordenamiento de los Bosques Nativos
existentes en su territorio de acuerdo a los criterios de sustentabilidad establecidos en
el Anexo de la presente ley, estableciendo las diferentes categorías de conservación
en función del valor ambiental de las distintas unidades de bosque nativo y de los
servicios ambientales que éstos presten. La Autoridad Nacional de Aplicación brindará,
a solicitud de las Autoridades de Aplicación de cada jurisdicción, la asistencia técnica,
económica y financiera necesaria para realizar el Ordenamiento de los Bosques
Nativos existentes en sus jurisdicciones. Cada jurisdicción deberá realizar y actualizar
periódicamente el Ordenamiento de los Bosques Nativos, existentes en su territorio.
Art. 7. - Una vez cumplido el plazo establecido en el artículo anterior, las jurisdicciones
que no hayan realizado su Ordenamiento Territorial de Bosques Nativos no podrán
autorizar desmontes ni ningún otro tipo de utilización y aprovechamiento de los
bosques nativos. Art. 8. - Durante el transcurso del tiempo entre la sanción de la
presente ley y la realización del Ordenamiento Territorial de Bosques Nativos, no se
podrán autorizar desmontes.
A esta altura es dable destacar que no todas las provincias han cumplimentado
con lo ordenado.
Estado Actual de la Protección de los Bosques Nativos en
Argentina
Mayo de 2011 74
De los últimos relevamientos normativos consultados hemos podido determinar
que algunas provincias ya tienen vigente sus leyes reglamentarias del Ordenamiento
Territorial de Bosques Nativos.
Las mismas son: Chaco (Ley n° 6.409), Jujuy (Decreto n° 2.187), Salta (Ley n°
7.543), San Luis (Ley n° IX-0697-2009), Santiago del Estero (Ley n° 6.942), Santa Fe
(Ley n° 12.366) Tierra del Fuego (Resolución n° 339-09).
Sin perjuicio de lo expuesto, hay otras jurisdicciones que se encuentran
transitando el proceso para llegar al dictado de la normativa correspondiente.
Tal es el caso de:
1) Catamarca que posee un avanzado proyecto de Ordenamiento;
2) Córdoba que cuenta con un proyecto de Ordenamiento que esta siendo
desarrollado y ejecutado por la Unidad Ejecutora de de Ordenamiento Territorial de
Bosques Nativos creada por la Resolución n° 328/08 dependiente de la Secretaria de
Ambiente de Córdoba;
3) Formosa que cuenta con una muy novedosa y saludable propuesta que
nuclea en el denominado Programa de Ordenamiento Territorial de los ambientes
rurales de la Provincia de Formosa (POT-For), no solo dar cumplimiento a lo
establecido por la Ley 26.331 sino también establecer criterios que permitieran
alcanzar en forma simultanea , los siguientes objetivos: a. alcanzar un fuerte
incremento en las superficies cultivadas con distintas especies; b. implementar una
sólida política de conservación de los recursos naturales de toda la provincia, áreas
boscosas y no boscosas; c. fortalecer a los sectores de menos recursos: pequeños
productores y comunidades aborígenes; d. dejar establecidas reglas claras para todos
y un régimen de seguridad jurídica.
4) La Pampa que posee la Resolución del Ministerio de la Producción de dicha
provincia mediante la cual y hasta tanto se tratada y promulgada la Ley que apruebe el
Ordenamiento Territorial de los Bosques Nativos, determina que es necesario ajustar
las necesidades de la actividad del bosque nativo pampeano, teniendo en cuenta las
Estado Actual de la Protección de los Bosques Nativos en
Argentina
Mayo de 2011 75
características de conservación y productividad propias de la provincia, asegurando
los objetivos de la Ley 26.331. Dicha Resolución fue emitida por el Ministerio de
Producción por ser este la Autoridad de Aplicación en la materia;
5) Misiones que posee un Proyecto que se encuentra en etapa de desarrollo
coordinado por el Ministerio de Ecología, Recursos Naturales Renovables y Turismo.
Sin perjuicio de ello, hay que destacar que, probablemente Misiones sea la provincia
con más fuerte participación en la regulación de su riqueza forestal. Prueba de ello es
la completísima y pionera Ley 854 del año 1977 que reglamenta el Régimen Legal de
Bosques y Tierras Forestales;
6) Neuquén que a través del trabajo realizado por la Unidad Ejecutora
Provincial dependiente del Ministerio de Desarrollo Territorial, definió una propuesta de
Ordenamiento Territorial que ya ha sido aprobada mediante Resolución 1078/09,
respetando los lineamientos de la ley 26.331;
7) Santa Cruz, que al igual que otras provincias, a través de la Resolución
166/09 creo la Unidad Ejecutora Provincial a fin de llevar adelante los informes y
trabajos necesarios para el cumplimiento de lo establecido en la Ley de Presupuestos
Mínimos. Dicha Unidad ya ha presentado el denominado Estudio Técnico, el cual ya
ha sido aprobado por la Resolución n 470, la cual además determina que el
mencionado Estudio será completado al efectuarse el trabajo final, el cual tomara en
cuenta la opinión de los diversos actores implicados en el desarrollo económico-social
sustentable de la zona cordillerana, de influencia del bosque nativo;
Un caso especial lo encontramos en la Provincia de Corrientes la cual, a través
del Poder Ejecutivo Provincial, dicto una norma que se encuentra suspendida y
tachada de inconstitucional por una resolución judicial, que brevemente y en sus
aspectos más salientes comentamos.
La apertura de la instancia judicial en la Provincia de Corrientes se realiza a
partir de la presentación que hace la Fundación Reserva del Ibera de un amparo
contra el Estado Provincial.
Estado Actual de la Protección de los Bosques Nativos en
Argentina
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La resolución en cuestión emana del Superior Tribunal de Justicia de la
Provincia, quien es la máxima autoridad judicial local.
El objeto principal de la acción es que se declare inconstitucional el Decreto
numero 1439/09 del Poder Ejecutivo Provincial por el cual se realizaba el
Ordenamiento Territorial de los Bosques Nativos, tal como lo exige la ley de
Presupuestos Mínimos 26.331.
Los motivos que dan lugar a la mencionada acción es la forma y la persona que
regulo en esta primera instancia, el Ordenamiento Territorial de los Bosques Nativos:
esto es por Decreto y a través del Poder Ejecutivo.
Es que claramente tanto el articulo 41 de nuestra Constitución Nacional, como
los artículos 56, 58 y 63 de la Constitución de la Provincia de Corrientes determinan
que la regulación de tales actividades, no pueden realizarse por decreto ni por
ninguna otra forma de resolución que no sea una ley en sentido formal, es decir
emanada de la Legislatura.
Profundizando un poco mas en los argumentos de la resolución adoptada, nos
encontramos en principio con una reseña somera de las actuales normas que regulan
la materia ambiental a nivel nacional.
Asi se menciona que “�A partir de la reforma constitucional de 1994, el art.
41 de la Constitución Nacional determina que en materia ambiental, corresponde
a la Nación dictar las normas que contengan los presupuestos mínimos de
protección, y a las provincias, las necesarias para complementarlas, sin que
aquéllas alteren las jurisdicciones locales �”
Para continuar expresando “�En el orden local, el constituyente en la
reforma constitucional del 2007 estableció todas las normas complementarias de
los presupuestos mínimos fijados por el Congreso de la Nación Argentina debía
ser sancionadas por la Legislatura Provincial�”
De este entramado normativo se concluye que “�no cabe duda que toda
disposición tendiente a complementar los presupuestos mínimos en materia de
Estado Actual de la Protección de los Bosques Nativos en
Argentina
Mayo de 2011 77
protección ambiental para el enriquecimiento, la restauración, conservación,
aprovechamiento y manejo sostenible de los "bosques nativos" deberá serlo por
ley dictada por la Legislatura Provincial y no por decreto. La circunstancia de
que el decreto en cuestión haya sido remitido a la Legislatura con fecha 17/11/09
para su posterior tratamiento no hace otra cosa que reforzar la idea de su
invalidez constitucional�”
Es que directamente se deriva de ello que “�existe un vicio formal de
origen en el decreto Nº 1439/09 por haber sido dictado por una autoridad, que de
acuerdo a la Constitución correntina, se encuentra inhabilitada para dictar
normas complementarias en materia de protección ambiental, pues el
constituyente correntino puso expresamente en cabeza del Poder Legislativo el
"deber" de sancionar las normas complementarias de los prepuestos mínimos
en materia de protección ambiental�”
Creemos importante la expresa mención de esta Resolución Judicial, porque
como se podrá apreciar en la reseña que supra hemos consignado, algunas provincias
no han utilizado la figura de ley emanada por la Legislatura para complementar la Ley
de Presupuestos Mínimos, y realizar su Ordenamiento Territorial de Bosques Nativos.
Y entendemos sin más, que no sería saludable, que la técnica a utilizar para el
cumplimiento de los objetivos determinados por la ley de Presupuestos Mínimos, sean
posteriormente y en masa, discutidos en el ámbito judicial y a través de acciones
legales.
Por último, debemos mencionar que no se posee información respecto del
estado actual de los procesos normativos de las provincias de Buenos Aires, La Rioja,
Entre Ríos, Mendoza, Río Negro y Chubut.
5.- Jurisprudencia. Análisis del fallo “Salas”
5.a.- Datos de la sentencia: Salas, Dino y otros c. Provincia de Salta y Estado
Nacional. Publicado en Sup. Adm. 2009 (febrero), 49 - LA LEY 2009-A, 420 - DJ
18/03/2009, 660 - LA LEY 06/05/2009, 10, con nota de Diego A. Dolabjian; Gustavo A.
Szarangowicz; LA LEY 2009-C, 256, con nota de Diego A. Dolabjian; Gustavo A.
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Argentina
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Szarangowicz; LA LEY 20/05/2009, 5, con nota de María Eugenia Di Paola; José
Esain; LA LEY 2009-C, 472, con nota de María Eugenia Di Paola; José Esain; LLP
2009 (junio), 567, con nota de Diego A. Dolabjian; Gustavo A. Szarangowicz; LA LEY
06/11/2009, 5, con nota de Andrea Mendivil; LA LEY 2009-F, 467, con nota de Andrea
Mendivil.
5.b.- Tribunal: Corte Suprema de Justicia de la Nación. Fecha: 29/12/2008.
5.c.- Hechos: Un grupo de personas, comunidades indígenas y asociaciones
criollas interponen acción de amparo contra la Provincia de Salta y el Estado Nacional,
con el objeto de: 1) Pretensión de fondo: a) Se disponga el cese inmediato y definitivo
de los desmontes y talas indiscriminadas de los bosques nativos situados en los
departamentos de San Martín, Orán, Rivadavia y Santa Victoria de la provincia de
Salta. b) Se declare la inconstitucionalidad y nulidad absoluta e insanable de las
autorizaciones de desmontes otorgadas y se prohíba otorgarlas en el futuro. c) Se
imponga a las demandadas el deber de recomponer y restablecer el ambiente al
estado anterior a la producción del daño y, en caso de no resultar ello técnicamente
factible, se fije una indemnización sustitutiva a favor de los actores, sin perjuicio de lo
que corresponda a otros afectados y al Fondo de Compensación Ambiental creado por
la ley 25.675. 2) Pretensión cautelar: Solicitan los actores una medida cautelar por la
cual se ordene el cese provisional del desmonte y la tala de bosques nativos en la
zona referida durante la sustanciación del juicio.
Como dato particular del caso debemos anotar que el Estado Provincial había
otorgado un grandísimo número de permisos para desmontes durante el último
trimestre del año 2007, momento previo a la sanción de la ley de presupuestos
mínimos de protección ambiental de los bosques nativos nº 26.331 (sancionada el
28.11.2007, promulgada el 19.12.2007 y publicada el 26.12.2007).
5.d.- Normativa en juego: Constitución Nacional (en especial arts. 16, 17, 29,
31, 41, 42, 43, 75, inciso 17), Ley General del Ambiente Nº 25.675 (en especial arts. 4,
11, 27 y cc), la ley de presupuestos mínimos de protección ambiental de los bosques
nativos nº 26.331, tratados internacionales en la materia, normativa procesal local.
Estado Actual de la Protección de los Bosques Nativos en
Argentina
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5.e.- Dictamen de la Procuradora – Incompetencia de la Corte para el
tratamiento de la pretensión principal (sentencia de fecha 29/12/2008): Puede
concluirse del dictamen de la Procuradora General de la Corte que dicho tribunal no
resultaría con competencia originaria para resolver el proceso de amparo que se le ha
presentado en virtud de la norma prevista en el art. 117 de la Constitución Nacional.
Para así dictaminar, la Procuradora observa las siguientes cuestiones relativas
a la competencia originaria subjetiva y objetiva de la Corte. A saber:
- El Estado Provincial y la Provincia de Salta no son por sí solos en forma
autónoma aforados a la competencia originaria de la Corte. No basta que ambas
formen en este caso un litisconsorcio pasivo. Es necesario que la materia en cuestión
sea de carácter federal
- La materia del caso en cuestión no reviste carácter federal. Los diferendos
relativos al ejercicio del poder de policía ambiental se rigen por el derecho público local
y deben ser de competencia de las autoridades provinciales.
No existe en el caso “Salas” la afectación de recursos naturales
interjurisdiccionales. Por lo tanto, estamos frente a un caso de derecho local que no
reviste carácter federal.
Luego de propiciar la incompetencia de la Corte para resolver la cuestión de
fondo, el dictamen, en su último párrafo, deja abierta la posibilidad para que el tribunal
dicte la medida cautelar en caso que lo considere pertinente, cuestión que se termina
receptando finalmente en el fallo.
La procuradora sustenta esta posibilidad en el dispositivo del Código Procesal
Civil y Comercial nacional que permite el dictado de medidas precautorias por un juez
incompetente si así lo aconsejaren las circunstancias y urgencia del caso (art. 196
CPCC).
5.f.- La sentencia de la Corte (fecha 29/12/2008) hace lugar a la pretensión
cautelar:
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El Superior Tribunal se avoca al tratamiento de la cuestión sometida a decisión
pero difiriendo el tratamiento de la declaración de su competencia para entender en el
fondo del asunto.
Se atribuye el conocimiento y posterior pronunciamiento acerca de la cuestión
cautelar basándose en que se encuentran en juego en el caso derechos y garantías
constitucionales que requieren la urgente actuación del tribunal so pretexto de ser
vulnerados por completo.
Asimismo entiende el tribunal que se encuentran presentes los presupuestos
clásicos relativos a las medidas cautelares: peligro en la demora y verosimilitud en el
derecho. A ellos les suma un principio característico y rector de la materia ambiental
como lo es el precautorio (positivizado en el art. 4 de la ley general del ambiente nº
25.675 y, en lo específico, en el art. 3 inc. d) de la ley 26.331 de presupuestos
mínimos de protección ambiental de los bosques nativos).
Por ello, ordena la paralización de los desmontes y talas de bosques nativos en
los departamentos de San Martín, Orán, Rivadavia y Santa Victoria, autorizados por la
Provincia de Salta durante el último trimestre del año 2007 tal como se había solicitado
en el escrito de demanda.
Pero además de lo ya expuesto, como mecanismo novedoso de participación
(aunque ya lo había implementado en el conocido caso “Mendoza” sobre la
contaminación del río Matanza-Riachuelo) el tribunal dispone la comparencia de las
partes a una audiencia pública a los efectos de recolectar información y explicaciones
acerca del caso, la que finalmente se termina realizando el 18 de febrero de 2009.
5.g.- Sentencia de la Corte (fecha 26/03/2009) – El estudio de impacto
ambiental acumulativo o integral: Luego de llevada a cabo la audiencia dispuesta en
el pronunciamiento anterior (puede verse en versión digital el video de la misma en
http://www.cij.gov.ar/multimedia.html), la Corte dicta un nuevo fallo confirmatorio y a la
vez ampliatorio del anterior.
Vale destacar que en esta instancia ya se encontraba vigente la ley nacional de
presupuestos mínimos de protección de los bosques nativos (nº 23.661) y que la
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provincia de Salta había dictado su propia ley de ordenamiento territorial de bosques
nativos, receptando la manda contenida en el art. 6 de la norma nacional.
Por un lado mantiene la Corte, a pesar del cuestionamiento efectuado por la
provincia de Salta, la medida cautelar de la suspensión de los permisos de tala y
desmonte dispuestos en la resolución previa.
Sigue el tribunal fundamentando su decisión en el principio precautorio
ambiental y confirma, luego de las alegaciones de las partes en la audiencia pública,
que “se configura entonces, una situación clara de peligro de daño grave porque
podría cambiar sustancialmente el régimen de todo el clima en la región, afectando no
sólo a los actuales habitantes, sino a las generaciones futuras. Este perjuicio, de
producirse, sería además irreversible, porque no habría manera alguna de volver las
cosas a su estado anterior.
Existe, entonces, un peligro claro de daño irreversible y una ausencia de
información relativa a dicho perjuicio (2º considerando)”.
Se efectúa también una interesante interpretación acerca de la opción entre
proteger el ambiente frente a propiciar el desarrollo económico. Plantea la Corte que
no debe darse esta discusión en términos confrontativos sino complementarios: “no
debe buscarse oposición entre ambos, sino complementariedad, ya que la tutela del
ambiente no significa detener el progreso, sino por el contrario, hacerlo más
perdurable en el tiempo de manera que puedan disfrutarlo las generaciones futuras (2º
considerando)”.
Por otra parte, el Superior Tribunal ingresa al análisis de otro instituto de
derecho ambiental: el estudio de impacto ambiental “acumulativo o integral”.
En este sentido se destaca que se han otorgado los permisos de tala
evaluando la ingerencia que cada uno en particular puede llegar a producir pero sin
tener en cuenta de ningún modo el efecto acumulativo que la tala de aproximadamente
un millón de hectáreas de bosques pueden producir al medio.
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Es por ello que ordena la provincia, con apoyo de la Secretaría de Ambiente y
Desarrollo Sustentable de la Nación y participación de las comunidades que habitan la
región, la realización de un estudio de este tipo y a presentarse en el plazo perentorio
de noventa días.
Así, “dicho estudio deberá concentrarse en el análisis del impacto ambiental
acumulativo de la tala y desmonte señalados, sobre el clima, el paisaje, y el ambiente
en general, así como en las condiciones de vida de los habitantes. Deberá proponer
asimismo una solución que armonice la protección de los bienes ambientales con el
desarrollo en función de los costos y beneficios involucrados. En tal sentido, deberá
identificar márgenes de probabilidades para las tendencias que señale, valorar los
beneficios relativos para las partes relevantes involucradas y las generaciones futuras
(3º considerando)”.
Por último, destacamos como interesante la cita de la ley general del ambiente
(nº 25.675) que hace la Corte a los efectos de fundamentar su “activismo judicial” en el
presente caso.
Se apoya en este sentido en las facultades instructorias que otorga al juez el
artículo 32 de la ley mencionada en los siguientes términos: “El juez interviniente podrá
disponer todas las medidas necesarias para ordenar, conducir o probar los hechos
dañosos en el proceso, a fin de proteger efectivamente el interés general”.
5.h.- Sentencia de la Corte (fecha 14/09/2010). Poder de Policía.
Competencia Originaria de la Corte Suprema de Justicia de la Nación.-
En el marco de este proceso, el letrado apoderado de la parte actora, junto con
nueve personas que invocan su condición de demandantes en la causa y de
integrantes de la “Mesa de Tierras del norte de Salta”, denuncian que se estaría
violando la medida cautelar dictada por la Corte.
Afirman que diversos miembros de las comunidades que representan habrían
observado que los desmontes continuaron pese a la decisión adoptada. Además
sostienen que se habría violado el decreto 2789/2009, en cuyo art. 1º establece que
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“Durante el plazo de vigencia de la ley 26160, no podrán ejecutarse las autorizaciones
de desmontes pendientes de realizaciónQ”.
La Corte resolvió que el planteo referido a los desmontes que habrían
continuado pese al anterior pronunciamiento de la Corte y a la supuesta violación del
decreto 2789/2009 de la Provincia de Salta, deberá realizarse ante las autoridades
locales pues se vincula directamente con las facultades inherentes al poder de policía
asignado expresamente en el art. 3° del decreto mencionado al Ministerio de Ambiente
y Desarrollo Sustentable local, en su condición de autoridad de aplicación de la ley
7543 (art. 36), al que le compete asegurar el efectivo cumplimiento de la prohibición
que se denuncia violada, y teniendo en cuenta que no se advierte que el art. 15 de la
constitución provincial contradiga o altere la finalidad, sentido o espíritu del art. 75, inc.
17 de la Constitución Nacional, de manera tal que se justifique la competencia
originaria de la Corte Suprema.
5.i.- Breve comentario al caso.
El precedente jurisprudencial en comentario fue elegido por su actualidad y
trascendencia en el ámbito jurídico argentino, además del impacto que ha tenido sobre
la realidad de una provincia de nuestro país.
Recordemos que la magnitud del daño que podría haberse producido de
prosperar los desmontes y talas autorizados sería altísima en lo espacial (más de un
millón de hectáreas de una provincia), en lo temporal (los daños se seguirían
generando hacia el futuro), en lo personal (miles de personas se verían perjudicadas
en sus patrimonios individuales), además de afectar diversos componentes del hábitat
tales como especies forestales, animales, recursos hídricos, aire y esencialmente el
clima de toda una región.
Reseñamos a continuación algunas ideas e institutos ambientales que se han
tenido en cuenta y desarrollado en el caso tomado por la Corte Suprema de Justicia de
la Nación que estamos analizando.
5. j.-Las comunidades indígenas – Principio de equidad intergeneracional.
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Este caso posee una gran relevancia respecto de la protección de los derechos
fundamentales de las comunidades originarias habitantes de los terrenos afectados
por los permisos de tala y desmonte en los bosques salteños.
Son dichas comunidades las que han accionado en este caso (se pueden ver
en los videos de las audiencias a uno de sus representantes exponer ante la Corte) en
defensa de su hábitat en virtud de la potestad que les reconoce el art. 75, inc. 17 de la
Constitución Nacional y pactos internacionales que en forma concordante destacan su
preexistencia en estas tierras y en el aprovechamiento y protección de los recursos
naturales.
La ley nacional de presupuestos mínimos para la protección de los bosques
nativos al crear el Programa Nacional de Protección de Bosques Nativos, ejecutado
por la Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable de la Nación, comprende a las
comunidades indígenas señalando entre sus objetivos: "b) Impulsar las medidas
necesarias para garantizar que el aprovechamiento de los bosques nativos sea
sostenible, considerando a las comunidades indígenas originarias que los habitan o
dependan de ellos, procurando la minimización de los efectos ambientales negativos
(art. 12)”.
Además, en su artículo 19 la misma norma señala que todo proyecto de
aprovechamiento o desmonte de bosque nativo deberá reconocer y respetar los
derechos de las comunidades indígenas originarias del país que tradicionalmente
ocupen esas tierras.
También destaca el tribunal que estos daños que producen las talas y
desmontes sobre el ambiente en cuestión no sólo afectan a los actuales habitantes del
territorio salteño sino que lo hacen también respecto de las generaciones que en un
futuro lo hagan.
Se pone un particular énfasis en la evitación de daños ambientales irreversibles
que tornen inhabitable al medio para el futuro.
Este principio también se encuentra positivizado en la Ley General del
Ambiente a través de su artículo 4º en los siguientes términos: “Los responsables de la
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protección ambiental deberán velar por el uso y goce apropiado del ambiente por parte
de las generaciones presentes y futuras”. El dispositivo, además tiene su basamento
constitucional en el artículo 41 de la Carta Magna.
5.k.- Medida cautelar – Aplicación del principio precautorio ambiental.
Resulta interesante destacar que a los efectos de fundamentar la ya
mencionada medida cautelar de paralización de los desmontes y talas que se
producirían por los permisos otorgados durante el último trimestre del año 2007, el
Tribunal se apoya en el denominado principio precautorio ambiental.
El mismo se encuentra mencionado en la ley general del ambiente nº 25.675
argentina en su art. 4º en los siguientes términos: “Cuando haya peligro de daño grave
o irreversible la ausencia de información o certeza científica no deberá utilizarse como
razón para postergar la adopción de medidas eficaces, en función de los costos, para
impedir la degradación del medio ambiente".
Luego y en lo específico, el principio también fue receptado por la ley de
bosques nativos argentina en su art. 3º, inc. d: “Hacer prevalecer los principios
precautorio y preventivo, manteniendo bosques nativos cuyos beneficios ambientales
o los daños ambientales de su ausencia generase, aún no puedan demostrarse con
las técnicas disponibles en la actualidad”.
Vemos entonces que se ha reinterpretado el concepto de la “verosimilitud en el
derecho” a la hora de aplicarlo a las medidas cautelares que tienen por objeto la
protección de un bien ambiental como lo son los bosques nativos.
En este sentido se ha hecho jugar al principio precautorio como contorno y
justificativo de la decisión adoptada en el caso.
El tribunal ha encontrado acreditada la existencia de un peligro grave e
irreversible que podría generarse en el medio con las autorizaciones de talas y
desmontes ya otorgadas por le gobierno provincial.
Entonces, haciendo uso de las particulares herramientas que le confiere al juez
la legislación ambiental, el tribunal consideró que la ausencia de certeza respecto de si
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el conjunto de los permisos otorgados efectivamente generarían un perjuicio grave e
irreparable no era óbice para actuar precautoriamente y así decidió suspenderlos
hasta tanto se pruebe que los mismos no serán dañosos para el ambiente.
5.l.- El procedimiento de evaluación de impacto ambiental acumulativo o
integral.
Ya adelantamos que una de las ideas más novedosas que introduce la
sentencia en comentario es la del procedimiento de evaluación de impacto ambiental
acumulativo o integral.
Es que advierte claramente la Corte que los estudios presentados respecto de
las afectaciones al ambiente que podrían haber producido los permisos de desmontes
considerados en forma individual sólo brindan un panorama parcial e insuficiente.
Podría concluirse al analizar cada permiso en esta forma que el mismo no
genera un perjuicio ambientalmente relevante que justifique la paralización de los
desmontes en la zona determinada por cada uno.
Sin embargo, el problema surge al merituar el alcance general de los efectos
negativos que podría traer aparejado la concesión de cientos de permisos de tala y
desmonte sobre alrededor de un millón de hectáreas de bosques nativos en toda la
provincia.
A los efectos de solucionar esta cuestión y recolectar información para poder
decidir el caso, el Tribunal ordena a la provincia la confección de este estudio que
“deberá concentrarse en el análisis del impacto ambiental acumulativo de la tala y
desmonte señalados, sobre el clima, el paisaje, y el ambiente en general, así como en
las condiciones de vida de los habitantes. Deberá proponer asimismo una solución que
armonice la protección de los bienes ambientales con el desarrollo en función de los
costos y beneficios involucrados. En tal sentido, deberá identificar márgenes de
probabilidades para las tendencias que señale, valorar los beneficios relativos para las
partes relevantes involucradas y las generaciones futuras (Considerando 3º del fallo
de fecha 26.03.2009)”.
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El informe deberá presentarse en un plazo de 90 días a partir de la notificación
de la sentencia.
Juzgamos como positiva esta idea del tribunal de requerir a las partes
elementos que lo ilustren acerca de la cuestión de fondo a decidir ya que se trata de
problemas técnicos complejos con una alta repercusión social.
5.ll.- La audiencia pública.
Otra institución que consideramos interesante destacar es la de la audiencia
pública como mecanismo participativo y democrático a través del cual el tribunal puede
recepcionar las alegaciones de todas las partes del juicio y conocer sus posturas al
respecto.
Ello, además de formar la conciencia del magistrado respecto del tema que le
toca decidir, contribuye a un acercamiento entre las posiciones de las partes en un
acto único, concentrado y público como lo fue la audiencia celebrada en fecha
18.02.2009.
La inmediación que se genera respecto del tribunal es interesante así como lo
es la publicidad del caso (la audiencia fue filmada y puede ser vista por cualquier
integrante de la sociedad) a los efectos del control por parte de la sociedad cuando de
casos sensibles, colectivos y, en lo particular, ambientales se trata.
No sólo los letrados patrocinantes de las partes procesales tuvieron posibilidad
de exponer. También lo han hecho los representantes de las comunidades indígenas
que ocupan los terrenos de la provincia de Salta afectados.
Con ello el tribunal ha podido percibir de parte de una fuente inmejorablemente
directa la magnitud del problema que generan los desmontes y talas del bosque
salteño.
El mecanismo que reseñamos tiene su origen en el sistema judicial de los
Estados Unidos y también fue utilizado en otros casos tramitados por ante la Corte
argentina. Como ejemplos en materia ambiental: caso “Mendoza” sobre el
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saneamiento de la cuenca río “Matanza-Riachuelo” y caso “INVAP” sobre el
tratamiento de residuos peligrosos.
5.m.- Las facultades ordenatorias del juez ambiental dentro del proceso.
En el fallo en comentario, la Corte hace uso de las facultades ordenatorias e
instructorias que le confiere el art. 32 de la ley general del ambiente nº 25.675 en los
siguientes términos: “el juez interviniente podrá disponer todas las medidas necesarias
para ordenar, conducir o probar los hechos dañosos en el proceso, a fin de proteger
efectivamente el interés general”.
Así, entendemos, ha dispuesto todas las medidas necesarias y urgentes que el
caso requería para la salvaguarda de los bosques nativos en cuestión.
Ello lo ha hecho independientemente de dirimir o no su competencia originaria
para entender en el fondo del asunto teniendo en cuenta la importancia de los bienes
en juego y la necesaria actuación rápida, eficaz y protectoria del bien colectivo. Es
decir que ha postergado la resolución sobre su competencia para entender en el fondo
del asunto privilegiando la urgencia existe a los efectos de proteger el ambiente.
Además, también el tribunal ha actuado independientemente y aún más allá de
lo solicitado por las partes en el pleito ya que la realización de un estudio de impacto
ambiental acumulativo no había formado parte de la pretensión de la actora.
Sin embargo, la Corte entendió procedente dicha exigencia y así se lo solicitó a
la provincia de Salta. Curiosamente, para fundamentar este tema, citó en la resolución
de fecha 26.03.2009 el siguiente pasaje del art. 32 de la ley general del ambiente nº
25.675: “el juez podrá extender su fallo a cuestiones no sometidas expresamente a su
consideración por las partes".
La paradoja en este punto radica en que el párrafo citado había sido derogado
por el Poder Ejecutivo Nacional mediante decreto 2413/2002.
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Dicho veto fue motivo de crítica de la doctrina especializada. Entre otros,
Roland Arazi afirma que “Si el derecho no es disponible, si la protección del medio
ambiente compete a todos, incluso al juez, no se justifica el respeto irrestricto al
principio de congruencia propio de los sistemas dispositivos. (:) El fundamento del
decreto 2413/2002 para observar esa parte de la ley 25.675 (respeto al principio de
congruencia) no es válido en el caso, pues el proceso ambiental se rige por reglas
propias distintas del proceso común”1.
Luego, esta irregularidad fue rápidamente subsanada por una resolución
aclaratoria del Tribunal de fecha 27.03.2009 en la que cita el párrafo correcto del
artículo y que mencionáramos más arriba en este título.
Luce interesante este accionar de la Corte ya que hace uso de las
herramientas y técnicas que contribuyen a moldear el perfil que debe exigirse al juez a
la hora de enfrentarse a las particularidades que presenta un caso ambiental.
5.n.- Conclusión.
Como corolario del análisis del precedente “Salas” diremos que el mismo ha
constituido un avance en la efectiva implementación del derecho ambiental en el
marco jurídico argentino.
En tal sentido, el decisorio ha aplicado institutos y principios de derecho
ambiental a la materia forestal reinterpretando conceptos e ideas con el objeto de
prevenir daños graves e irreversibles.
Al hacer lugar a la medida cautelar solicitada argumentando la decisión
principalmente el principio precautorio ambiental, el tribunal claramente ha tomado una
postura protectoria y conservacionista, independientemente haber postergado la
resolución acerca de su competencia originaria para entender el fondo del asunto.
La Corte ha utilizado mecanismos procesales novedosos tales como las
facultades ordenatorias e instructorias del proceso así como también ha innovado en
1 Arazi, Roland. “El Derecho Procesal Ambiental”. Revista de Derecho de Daños, 2008-3. Pag. 92,93.
Edit. Rubinzal Culzoni, diciembre de 2008.
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la utilización de procedimientos ampliamente participativos como lo son las audiencias
públicas.
Además, se ha generado en el caso en comentario un verdadero diálogo entre
los poderes del Estado Argentino, en especial entre el Judicial y el Ejecutivo. La
postura de requerir informes y estudios al gobierno provincial, con asistencia del
nacional, que ha tomado la Corte sigue los lineamientos ya esbozados, por ejemplo,
en el precedente “Mendoza”2 referido al saneamiento de la cuenca “Matanza –
Riachuelo” o en el caso “Badaro”3 al tratar la cuestión de los ajustes previsionales (en
este caso las exhortaciones han sido dirigidas también al Poder Legislativo).
Concluimos afirmando que seguramente el decisorio contribuirá a que en el
futuro todas las medidas gubernamentales que sean susceptibles de generar daños
ambientales o sobre las que simplemente exista incerteza sobre su inocuidad, deberán
ser testeadas bajo el prisma y el bagaje que aporta la legislación protectoria ambiental,
tanto de base constitucional, legal nacional e internacional.
6.- Análisis de los Servicios Ambientales de los Bosques y la
Implementación de Sistemas de Pago por Servicios Ambientales.
2 “Mendoza, Beatriz y otros c. Estado Nacional y otros. CSJN, 20.06.2006. Publicado en: LA LEY 11/07/2006, 4, con nota de Daniel Alberto Sabsay; LA LEY 2006-D, 281, con nota de Daniel Alberto Sabsay; DJ 2006-2, 706, con nota de Carlos Aníbal Rodríguez; LA LEY 29/06/2006, 29/06/2006, 8 - LA LEY 2006-D, 88 - IMP 2006-15, 1919 - LA LEY 2006-E, 41, con nota de Andrés Gil Domínguez; RCyS 2006, 1359 - LA LEY 2006-E, 318, con nota de Gala Barbieri; LA LEY 02/11/2006, 6, con nota de Leila Devia; Paula Noseda; Agnès Sibileau; LA LEY 2006-F, 355, con nota de Leila Devia; Paula Noseda; Agnès Sibileau; LA LEY 29/11/2006, 9, con nota de Pedro Zambrano; LA LEY 2006-F, 634, con nota de Pedro Zambrano; LA LEY 21/03/2007, 8, con nota de Néstor A. Cafferetta; LA LEY 2007-B, 424, con nota de Néstor A. Cafferetta;
3 “Badaro, Adolfo Valentín c. Administración Nac. de la Seguridad Social”. CSJN, 08.08.2006. Publicado en: LA LEY 14/08/2006, 14/08/2006, 7 - LA LEY 2006-D, 801 - DJ 23/08/2006, 1191 - LA LEY 30/08/2006, 7, con nota de Javier B. Picone; Eloy A. Nilsson; LA LEY 2006-E, 156, con nota de Javier B. Picone; Eloy A. Nilsson; IMP 2006-17, 2145 - DT 2006 (agosto), 1195, con nota de José M. Besteiro; LA LEY 08/09/2006, 5, con nota de Luis Emilio Ayuso; LA LEY 2006-E, 372, con nota de Luis Emilio Ayuso; LA LEY 2007-A, 74, con nota de Beatriz L. Alice; LA LEY 2007-A, 241, con nota de Néstor D. Robledo.
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En el presente capítulo se analiza el concepto e importancia de los servicios ambientales y las alternativas para instrumentar sistemas de pago por servicios ambientales, estudiando su implementación en la Región del Mercosur como herramienta que mejore la gestión tanto de áreas protegidas como de tierras privadas, equilibrando la deficiencia del sistema económico actual en términos de valorización y protección de la naturaleza.
6a. Introducción a los servicios ambientales.
¿Qué es un servicio
ambiental?
Los servicios ambientales (SA) son todos aquellos beneficios que las personas obtienen a partir de los ecosistemas, entre los más comunes el filtrado y potabilización del agua, la reducción del CO2 y generación de O2, la belleza escénica y la provisión de alimentos e insumos.
Desafío
Hoy en día, en general, estos beneficios no son tenidos en cuenta por las ecuaciones financieras de los proyectos y actividades en contacto, positivo o negativo, con la naturaleza.
Es necesario que la economía evolucione de un modo más amigable con el medio ambiente, de forma que incorpore dentro de su valor de producción al beneficio de los SA, asumiendo el costo de proteger al medio natural para asegurar la conservación y mantenimiento de la generación de estos servicios, en beneficio de su actividad y obedeciendo al principio del desarrollo sostenible.
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6a. Introducción a los servicios ambientales.
Clasificación
Los SA pueden clasificarse de dos modos, según el tipo de beneficio específico que generan, o según su funcionalidad ecosistémica.
Tipos de servicios ambientales
.Regulación y mantenimiento del ciclo hidrológico
.Almacenamiento y purificación de agua potable
.Regulación del clima
.Mitigación de desastres naturales
.Conservación de la diversidad biológica
.Belleza escénica (Paisajes)
.Alimentos e insumos ecológicos
Uno de los problemas ambientales, quizás el más grave que padece el planeta en la actualidad, es el calentamiento global. Básicamente consiste en el exceso de gases de efecto invernadero (GEI) liberados en la atmósfera, los cuales interrumpen la salida del planeta de una cantidad de rayos solares, aumentando la temperatura global. Entre los GEI más persistentes en la atmosfera nos encontramos con el dióxido de carbono (CO2).
Las estrategias más comunes para luchar contra esta crisis son
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6a. Introducción a los servicios ambientales.
Regulación climática
Regulación climática
reducir las emisiones de GEI y/o conservar y expandir la superficie mundial de bosques, ya que estos últimos, a diferencia de los seres humanos y animales, tienen la cualidad de absorber CO2 y transformarlo en oxígeno (O2) a través del proceso biológico de fotosíntesis.
De esta forma, los árboles ofrecen el servicio ambiental de regulación global climática, constituyéndose como ecosistemas de vital importancia en la lucha actual contra el calentamiento global.
Mecanismos de Desarrollo Limpio:
Actualmente el dueño de tierras con bosques prefiere económicamente talar y vender la madera, que conservarlos, ya que por esta última acción normalmente no tiene un retorno económico.
La preocupación mundial llevó a los gobiernos a idear estratégica para detener la tala de bosques, pudiendo citar a los Mecanismos de Desarrollo Limpio (MDL) planteados por el Protocolo de Kyoto, en sus distintas modalidades.
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6a. Introducción a los servicios ambientales.
Un MDL consiste en el desarrollo de iniciativas conducentes a la reducción de GEI en la atmósfera, entre ellas la conservación de los bosques. Por lo tanto un MDL puede constituir una herramienta útil como complemento de un sistema de pago por servicios ambientales.
Mitigación de Desastres Naturales
El planeta ha sufrido catástrofes natrales desde sus orígenes, desde terremotos hasta huracanes, inundaciones, tsunamis y maremotos, entre otros tantos. Podemos citar como ejemplo al suceso ocurrido en Japón hace solo semanas. A pesar de ello, su periodicidad en el tiempo siempre fue muy espaciada. Recientes estudios científicos han comprobado que factores ambientales adversos, como el calentamiento global, pueden facilitar de forma mediata la consecución de accidentes naturales de este tipo, siendo una prueba latente el aumento geométrico en cantidad y dimensión de huracanes en la zona sur de Estados Unidos y Centroamérica.
Una solución para evitar que los ecosistemas colapsen, o que los accidentes tengan menor magnitud, se debe mantener el mayor equilibrio ecológico posible. En tal sentido, existe una serie de SA que colaboran con el mantenimiento del equilibrio de los ecosistemas, mitigando los desastres naturales, por ejemplo la regulación climática a nivel global y la regulación hidrológica a escala regional.
La biodiversidad consiste en la existencia de distintas especies dentro de un ecosistema, desde micro-organismos hasta grandes
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6a. Introducción a los servicios ambientales.
Diversidad biológica
especies de animales y vegetales, aunque también se refiere a la variación dentro de una misma especie. En tal sentido, podemos aplicar la diversidad biológica en tres escalas: recursos genéticos, especies y ecosistemas.
Está demostrado científicamente que el nivel de biodiversidad es directamente proporcional a los beneficios ambientales y económicos generados, pudiendo destacar cuatro tópicos: productividad, resguardo, conocimiento y provisión de servicios ambientales.
En cuanto a la mayor productividad, aquellas especies con un código genético más variado, actuando de forma individual o en conjunto, propenden a generar un producto mayor cualitativa o cuantitativamente. Puede citarse como ejemplo la calidad de los frutos en plantas de igual especie ubicadas a mayor o menos distancia de áreas naturales, gracias a la polinización, entre otros factores posibles.
En cuanto al resguardo, especialmente dentro de una misma especie, se entiende que cada individuo es más o menos propenso a distintas plagas y enfermedades. Por ende, cuando una plaga o enfermedad ataca a una especie, no mueren todas, sino solo aquellas más débiles a ese factor externo, mientras que las sobrevinientes hacen más fuerte a la especie. Cuando la diversidad biológica es baja, puede que no haya sobrevinientes, extinguiéndose. Este caso ocurre normalmente con los productos agrícolas, aunque también vale destacar el ejemplo de los perros, donde se muestran más resistentes a enfermedades los mestizos (cruza) que los de pura raza.
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6a. Introducción a los servicios ambientales.
Diversidad biológica
El conocimiento tiene la ventaja de poder anticipar las pérdidas por debilidades en la especie como mejorar la productividad de las mismas. Es lo que sucede con el estudio y alteración de los recursos genéticos, pudiendo mejorar la resistencia y productividad de productos agronómicos, como el desarrollo de fármacos y remedios.
Por último, la relación entre la biodiversidad y los servicios ambientales se refiere a la importancia del mantenimiento de la diversidad de ecosistemas y especies para lograr una mayor prestación de SA.
En este sentido, se identifica la importancia de todas las especies que participan de un ecosistema, cada una con un rol. Si una de estas especies desaparece o se debilita, la ausencia en el rol que desempeña permitiría el avance desmedido de otras especies, pudiendo resultar en desequilibrios bruscos y pérdida de la calidad de ese ecosistema, disminuyendo asimismo de forma notable los servicios ambientales que se generaban a partir del mismo.
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6a. Introducción a los servicios ambientales.
Paisaje
Los paisajes son mucho más que la percepción visual de una combinación de formas, accidentes geográficos, vegetación y construcciones: comprenden en sí al conjunto de los elementos que forman parte del ambiente externo del hombre, tanto en los ámbitos naturales como en los pueblos y ciudades.
Así, la interrelación entre las construcciones, las calles y los espacios abiertos constituye una parte importante del paisaje humano que incluye la historia, el uso de la tierra, la cultura, la vida silvestre e incluso los cambios estacionales en el área.
Estos elementos se combinan para producir un carácter distintivo y afectan el modo en que el lugar es percibido, experimentado y valorizado en cada momento, ya que el vínculo entre el hombre y su paisaje no es estático sino dinámico: va evolucionando en forma constante como respuesta a los procesos humanos.
El paisaje como servicio ambiental esta compuesto por una serie de elementos, a veces naturales, otras veces culturales. Algunos
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6a. Introducción a los servicios ambientales.
paisajes tienen intervenciones antrópicas (construcciones), mientras que otros paisajes surgen a partir de un conjunto de elementos de la naturaleza, como puede ser una playa, un bosque, una pradera o un glaciar. Estos últimos son a los que les atribuimos la calidad de SA, en virtud de su composición natural, siendo especialmente valorados por el sector turístico, ya que constituyen un atractivo en sí mismos.
Muchos paisajes son importantes, a veces imprescindibles, para el turismo. En tales casos el menoscabo, reducción o eliminación de los paisajes resultaría en la pérdida parcial o total de sus servicios ambientales, reduciendo el atractivo turístico de la zona y restándole valor al área.
Alimentos e insumos
Históricamente, los asentamientos humanos se localizaron próximos a fuentes de alimentos y otros recursos de vital importancia para su desarrollo cotidiano, como elementos para armar herramientas, chozas, útiles, ropa y sustancias medicinales, entre otros.
En este sentido, también constituyen SA los bienes tangibles y renovables que proveen los ecosistemas, como es el caso de los alimentos o los insumos útiles como materia prima para distintas actividades productivas.
En los bosques, por ejemplo, se encuentran variadas fuentes de alimento (frutas, animales, especias, etc.), como bien insumos que el hombre puede utilizar como insumo principal de
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6a. Introducción a los servicios ambientales.
actividades productivas, como los productos no maderables (plantas medicinales, ecoturismo).
Bosques
Si bien el bosque no comprende un SA en sí mismo, es destacable la amplia gama de SA que genera, destacando la regulación climática e hídrica, la conservación de la diversidad biológica, ecoturismo y paisaje.
Clasificación funcional de los
servicios ambientales
.Servicios de provisión
.Servicios de regulación
.Servicios culturales
.Servicios de soporte
Los SA de provisión benefician a las personas a través del acceso a bienes tangibles, por ejemplo el agua potable, alimentos, insumos ecológicos y recursos genéticos, entre otros.
La mayoría de las ciudades se apoyan sobre ríos, bosques y sitios con tierras fértiles, justamente por su capacidad de generación de servicios ambientales fundamentales para el sostenimiento de su calidad de vida. A continuación se hace una
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6a. Introducción a los servicios ambientales.
Servicios de Provisión
breve mención a los casos más relevantes.
Los ríos proveen el agua potable necesaria para consumo humano, animal y riego, permitiendo cumplir con necesidades básicas de higiene, salud, cría de animales y riego de cultivos. Asimismo, en un plano mayor, sirve de fuente de energía primaria para el funcionamiento de represas hidroeléctricas, entre otros usos de gran escala.
Los bosques actúan como hogar de muchos animales y vegetales, siendo eslabones fundamentales de la cadena alimenticia en la cual el hombre se encuentra en su parte superior, viéndose beneficiado consecuentemente por todas las especies, desde las microscópicas hasta las de gran porte.
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6a. Introducción a los servicios ambientales.
Servicios de Regulación
Los SA de regulación generan beneficios intangibles, que propenden al mantenimiento de ecosistemas globales, regionales o elementos de los mismos. Se destacan los casos de la regulación hídrica y climática, entre otros.
Los bosques, por ejemplo, cumplen el rol fundamental de almacenar CO2 y emitir O2, contribuyendo en la lucha contra el calentamiento global. Asimismo, los bosques lindantes a cuencas hídricas actúan como reguladores de caudal.
Otro ejemplo sucede con los humedales, los cuales actúan como filtro y regulador de sedimentos y nutrientes de cuencas hídricas, purificando sus aguas.
Servicios Culturales
Los SA culturales se configuran a través de la mera existencia de especies o ecosistemas de alto valor, gracias a los cuales se beneficia una actividad productiva, como el ecoturismo, o se genera una cuestión de identificación cultural en grupos de personas o comunidades. Es el caso de los paisajes (ej. Glaciares) y monumentos naturales (ej. Ballenas).
Según estadísticas internacionales, el ecoturismo es una de las fuentes de ingresos más importantes de muchos países, y se mantiene en un aumento constante desde hace décadas. El turista paga para disfrutar de un servicio ambiental, el cual puede ser avistar y estar en contacto con diversas especies emblemáticas de flora y fauna (en especial las “macro especies” como tigres, leones, jirafas, ballenas, etc.), como por disfrutar de
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6a. Introducción a los servicios ambientales.
ambientes únicos, especiales (selvas, cataratas, costas, etc.) incluyendo en este último a los paisajes de gran belleza escénica.
Puede afirmarse que el costo de conservación de estos sitios y especies tiene potencial para generar un retorno económico mayor a partir del turismo ecológico. En tal sentido, es factible destacar los casos de países como Costa Rica o Kenya, muy conservadores de sus ambientes naturales, que llegan a recibir 1/3 de sus ingresos nacionales a partir del turismo internacional.
Servicios de Soporte
Algunos SA no generan un beneficio directo en las personas, sino que sirven como base para que otros servicios ambientales existan y puedan generarse. A estos SA los llamamos “de soporte”. Es el caso de la fertilidad de los suelos, por ejemplo, que permite el desarrollo de ecosistemas como bosques, pastizales y cultivos, entre otros, generadores de múltiples SA.
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6.b. Pago por servicios ambientales
¿Qué es un sistema de pago
por servicios ambientales?
Un sistema de pago por servicios ambientales (PSA) es la instrumentación legal a través de la cual el beneficiario de un SA se compromete a realizar aportes económicos de forma periódica y continua en el tiempo, en favor de aquella persona titular de dominio del ecosistema o elemento natural generador del SA.
Por ejemplo, si una represa hidroeléctrica se beneficia con los SA de regulación hídrica que proveen los bosques linderos a la cuenca, los representantes de dicha represa podrían pagarle a los dueños de las tierras sobre las cuales yacen estos bosques, para que no los talen, todo a través de un sistema de PSA.
¿Qué sentido económico tienen
los PSA?
El mantenimiento de los ecosistemas genera beneficios externos, de forma indirecta, en favor de terceros (ej. mayor disponibilidad de agua, mantenimiento de la biodiversidad, etc.). Los ejecutores de esta actividad no ven un retorno económico por los beneficios generados por la provisión indirecta de los SA asociados a su actividad. En este sentido, los sistemas de PSA representan un instrumento económico que internaliza los beneficios externos generados por dichas actividades.
En otras palabras los esquemas, sistemas o mecanismos de PSA están dirigidos a solucionar la falla de mercado para los SA y alcanzar una eficiente asignación de dichos servicios. Estas iniciativas deben acompañarse de un cambio de conducta para productores y consumidores de SA, de modo que tomen en
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6.b. Pago por servicios ambientales
cuenta y valoricen los beneficios generados por éstos.
Desafío
La mayoría de las veces, el costo económico de proveer un SA artificialmente es exorbitante. Aunque la solución parezca simple, la instrumentación de los sistemas de PSA representa uno de los retos científicos, económicos y sociales más grandes de nuestros tiempos.
Nuestra meta es manipular a la economía para lograr un consumo sustentable de los recursos naturales y la conservación de los SA de la naturaleza.
¿Cómo se instrumentan?
Primero se debe identificar al generador y beneficiario del SA, pudiendo ser uno o varios. Estas partes pueden celebrar libremente un acuerdo legal que asegure la prestación de un SA a cambio de un rédito en dinero o especie. De esta forma las partes de convierten de beneficiario en comprador y de generador en vendedor de SA.
La instrumentación legal se asimila claramente a un contrato jurídico de tipo comercial, a través del cual el vendedor se compromete a mantener en iguales o mejores condiciones un bien ecológico de su propiedad, garantizando la generación regular de sus SA, a cambio de un pago, en dinero o especie, a cargo del comprador, en forma periódica.
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6.b. Pago por servicios ambientales
¿Qué obligaciones genera un sistema
de PSA?
Sobre la parte vendedora pueden recaer obligaciones de hacer (actividades de mejora o mantenimiento, ej. Plan de manejo de un área natural) o de no hacer (ej. No talar un bosque).
Sobre la parte compradora recae la obligación de realizar el pago a favor de la parte vendedora, en las condiciones y formas contractualmente establecidas.
Compradores de servicios
ambientales
Los compradores de SA son aquellas personas físicas o jurídicas, públicas o privadas, que se benefician económicamente, expresa o tácitamente, en su actividad o en su vida cotidiana, gracias a determinados servicios generados a partir de uno o más ecosistemas. Puede darse el caso en que haya más de un comprador de SA en un mismo esquema de PSA, siendo compatible que unas personas sean físicas y otras jurídicas, unas públicas y otras privadas.
El beneficio económico puede manifestarse a través del valor agregado en una actividad comercial o a través de un ahorro.
En el caso del enriquecimiento, existe una relación directamente proporcional entre la prestación del SA y la rentabilidad de una actividad comercial.
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6.b. Pago por servicios ambientales
En el caso del ahorro, el SA cumple una función que suple la inversión eventualmente a cargo del beneficiario (ej. construcción de una planta potabilizadora ante la ausencia de un humedal).
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6.b. Pago por servicios ambientales
Vendedores de servicios
ambientales
Los vendedores de SA son aquellas personas, físicas o jurídicas, públicas o privadas, titulares de dominio sobre un ecosistema o elementos natural generador de SA, que deciden mantener dichos ecosistemas o elementos naturales intactos a cambio de un pago.
No todos los ecosistemas o especies generadoras de SA tienen un titular de dominio. Las ballenas o los pumas, por ejemplo, son res nullius (cosas sin dueño), y a pesar de generar SA culturales importantes para el turismo, no puede configurarse al vendedor de sus servicios.
Para identificar al vendedor, primero se debe localizar el origen de generación del SA, pudiendo determinar si existe una persona con derecho de dominio suficiente sobre el mismo.
En el caso de los bosques, humedales y áreas naturales protegidas, por ejemplo, determinar al vendedor es simple: recae sobre la persona con derecho a explotar económicamente los mismos.
En casos de SA culturales, por el contrario, puede dificultarse la identificación del vendedor, según su amplitud, ubicación y conformación. Si se intenta proteger un paisaje (ej. un acantilado), tan solo habría que identificar al titular del suelo. Por el contrario si fuese un recurso natural móvil (ej. una cascada) habría que identificar no solo al superficiario donde se ubica la caída de agua, sino también a los superficiarios aguas arriba que, de distintas formas, puedan alterar su caudal.
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6.b. Pago por servicios ambientales
Servicios ambiental de
ahorro
Los SA de ahorro son aquellos que cumplen una función de forma natural, facilitando la tarea del hombre de realizar obras para lograr el mismo servicio de forma antrópica, como el caso de una planta potabilizadora o un dique.
En estos, la valorización del SA equivale al costo de dichas obras. La ventaja de un sistema de PSA en este caso se refleja en pagos mínimos y periódicos, espaciados a largo plazo, y en forma ambientalmente preventiva, evitando la construcción necesaria de las obras.
Por ejemplo, ante la existencia de un río que provee de agua potable a una ciudad, los proyectos, emprendimientos o actividades que impliquen impactos negativos sobre el mismo causarán una pérdida de su condición potabilizadora (servicio ambiental). Este resultado perjudica a la ciudad, desde sus habitantes y su acceso deficiente a un recurso natural con calidad de servicio público, básico para el desarrollo personal y mantenimiento de condiciones de higiene, así como para actividades productivas que consumen agua, e incluso el Gobierno Municipal o Provincial, que a futuro deberán afrontar obras hidráulicas que compensen la ausencia del servicio de potabilización natural, ya que deben garantizar la provisión de agua potable.
Si los estudios ambientales previos tuviesen en cuenta el valor del SA prestado por el río, podría generarse un sistema en el cual distintos responsables de los impactos, junto a los beneficiarios de los SA, conserven el río.
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6.b. Pago por servicios ambientales
Servicios ambiental de producción
Los SA de producción son aquellos generados por un ecosistema que, de forma principal, activa una actividad económica como el turismo. Es el caso de los SA culturales, como los paisajes, sitios de belleza escénica y monumentos naturales.
Para su valorización puede aplicarse el sistema de gasto de viaje, calculando el gasto total del turista, desde que sale de su hogar hasta que regresa, incorporando incluso el lucro cesante por las actividades productivas que deja de hacer por un determinado tiempo.
Servicio ambiental de mejora
Los SA de mejora son aquellos que benefician directamente el rendimiento de una actividad productiva, a partir de incrementos en su cantidad y/o calidad. Es el ejemplo de los productos agropecuarios, cultivos, frutales y alimenticios, entre otros.
El SA se valoriza a partir del valor agregado de los productos obtenidos. Por ejemplo, en mismas plantaciones de cítricos, la proximidad con áreas naturales contribuye a una mayor polinización, aumentando la calidad de la fruta, y en consecuencia su precio de mercado. Un segundo ejemplo ocurre con la industria pesquera, donde los peces y moluscos más grandes se encuentran en zonas de mejores condiciones
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6.b. Pago por servicios ambientales
naturales, ya sea por el alimento que allí encuentran, por la calidad de sus aguas o diversidad biológica, entre otros factores.
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6.c Sistemas de pago por servicios ambientales
en la Región del Mercosur
Beneficios
Los ecosistemas del Mercosur brindan una serie de SA importantes para el desarrollo de las economías regionales, sobretodo a partir de la agro-industria y el turismo.
Actualmente no existen casos concretos sobre el Mercosur donde se haya generado un sistema asimilable al de pago por servicios ambientales (PSA), donde aquella persona beneficiada decida incorporar dentro de sus costos productivos a la protección y conservación del sistema o elemento natural del cual surgen estos SA.
El desarrollo de sistemas de PSA sobre el Mercosur aumentaría el nivel de conservación de la naturaleza y sus SA. Puede afirmarse que el éxito de la aplicación de estos sistemas resulta en un doble beneficio ecológico y económico, tanto a favor de la naturaleza como de los sectores productivos vinculados a la misma.
Sobre el Mercosur existen diversos ecosistemas, desde, saltos y cataratas hasta acantilados y deltas, desde desiertos y montañas hasta playas y bosques, desde las cataratas del Iguazú hasta la mismísima selva Amazónica. La mayoría de estos sitios constituyen el hogar, permanente o transitorio, de miles de especies de flora y fauna de gran valor ecológico y económico.
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6.c Sistemas de pago por servicios ambientales
en la Región del Mercosur
¿Hay Servicios Ambientales en el
Mercosur?
Las aguas costeras de Argentina, Uruguay y Brasil, por ejemplo, forman variadas zonas de concentración reproductiva y crianza de peces, aves, bivalvos, mamíferos y crustáceos, y en algunas localidades hay extensas praderas de macroalgas y bancos submareales de moluscos.
Muchos de sus bosques hospedan variadas especies que pueden ser útiles tanto para actividades turísticas, como para regular la cadena trófica, servir de insumo para medicinas, alimento, industrias, etcétera.
Podría decirse que los principales SA que brindan los ecosistemas del Mercosur en general, y sus bosques en especial, son:
.purificación hídrica
.regulación climática
.provisión de alimentos e insumos
.mantenimiento de la diversidad biológica
.belleza escénica
¿Hay potencial en
El Mercosur tiene potencial para generar sistemas de pago por servicios ambientales a partir de la conservación de ambientes de bosques y humedales, áreas naturales protegidas, paisajes,
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6.c Sistemas de pago por servicios ambientales
en la Región del Mercosur
el Mercosur?
monumentos naturales y sitios con alto valor en belleza escénica.
¿Por qué debemos
conservarlos?
Porque el impacto que están sufriendo estos ambientes provocará de forma inevitable la reducción de los servicios ambientales, perjudicando a la flora y fauna, a las ANP y a sus paisajes, provocando la disminución del turismo en el Mercosur, con todo lo que ello implica, así como la pérdida de potencial del ciclo biológico de innumerables especies de interés ecológico y comercial, como sea la extinción y/o reducción de especies de importancia para actividades industriales.
Puede afirmarse que el costo económico de crear infraestructura que reemplace los servicios ambientales que normalmente generaba la naturaleza, es muy alto, siendo conveniente conservar estos ecosistemas y recursos en la actualidad, significando una ecuación económica conveniente, tanto por el ahorro, como por la continuidad de la generación de los SA.
Efectos
Los SA favorecen a personas o actividades productivas, según el tipo de SA, sus efectos y ubicación territorial. La mejor conservación de algunos ecosistemas redundaría en la generación constante o mayor de SA, manteniendo e incluso aumentando los beneficios de dichas personas o actividades, traducidos en ahorros o incremento de sus ganancias.
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6.c Sistemas de pago por servicios ambientales
en la Región del Mercosur
Por el contrario, la falta de protección o conservación de estos ecosistemas ocasionaría una menor generación de SA y una consecuente merma en determinadas actividades productivas. Los efectos más evidentes en el Mercosur podrían recaer sobre el turismo, la actividad agraria y la industria alimenticia.
Potenciales vendedores
.Humedales y Bosques
.Áreas Naturales Protegidas
.Belleza escénica
(esta lista no es excluyente)
Potenciales compradores
.Industrias pesqueras y forestales.
.Energía (represas)
.Prestadores de servicios turísticos (paisajes)
.Sector inmobiliario (paisajes)
.Estado Nacional, Provincial y Municipal
(esta lista no es excluyente)
A lo largo del Mercosur existe una cadena de humedales certificados por “Wetlands International”, que se prolongan desde
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6.c Sistemas de pago por servicios ambientales
en la Región del Mercosur
Humedales
el norte de Brasil hasta Tierra del Fuego.
Estos humedales proveen SA de purificación y regulación hídrica, atenuación de accidentes naturales, protección y conservación de recursos genéticos y diversidad biológica, conservación del paisaje y generación de alimentos especialmente para peces y aves en su mayoría de interés industrial o turístico.
El principal beneficio de las ciudades costeras se manifiesta a partir del acceso a agua potable y el filtrado de efluentes.
Agua potable y efluentes
La provisión de agua potable es uno de los servicios más importantes que brinda un humedal. Una parte importante del agua de los humedales infiltra y recarga los acuíferos, de donde luego se extrae por bombeo o presión atmosférica, pozos surgentes o semisurgentes. Esta agua está más limpia que en superficie, pues a pasado por un proceso de filtrado hasta llegar a la napa freática.
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6.c Sistemas de pago por servicios ambientales
en la Región del Mercosur
Desafortunadamente, los centros urbanos tienden a tomar más agua de la que necesitan realmente, y en algún momento pueden superar la capacidad de recarga de los humedales. Asimismo las ciudades liberan en los cursos fluviales sus efluentes cloacales, generando otro impacto negativo en el recurso hídrico.
Cuando comience a escasear el agua potable, los municipios, provincias e incluso el Estado Nacional, deberán tomar recaudos para la remediación del problema, requiriendo entre otras cosas la construcción de plantas potabilizadoras, construcciones sumamente costosas.
En tal caso el Gobierno debería prevenir el gasto, conservando los humedales, en vez que afrontar el costo de obras hidráulicas y actividades de remediación.
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6.c Sistemas de pago por servicios ambientales
en la Región del Mercosur
Áreas Naturales Protegidas y
Belleza Escénica
En el Mercosur existen variadas áreas naturales protegidas y existen proyectos de ampliación y creación de nuevas áreas. Asimismo existen numerosos sitios que, sin estar dentro del sistema de áreas protegidas, constituyen ecosistemas valiosos y paisajes únicos, con un alto valor de belleza escénica y diversidad biológica.
Las áreas naturales protegidas (ANP) y los paisajes proveen SA que benefician básicamente a la actividad de turismo, y en cierto modo a los emprendimientos inmobiliarios.
Turismo:
El ecoturismo se interesa especialmente por el nivel de conservación de las ANP, ya que constituyen uno de los atractivos naturales más importantes del Mercosur. En estos sitios los turistas pueden apreciar la naturaleza más fácil, como el avistaje de especies (ej. pumas, pingüinos, ballenas, yacarés, lobos marinos, aves migratorias, etc.) como el disfrute de sitios y paisajes únicos por su belleza.
El turismo tradicional depende masivamente de los ambientes donde la población busca esparcimiento, siendo el turismo en áreas naturales una modalidad en gran expansión. El Mercosur tiene numerosos sitios de gran interés para visitar, gracias a sus espacios normalmente abiertos, que suelen concentrar una gran
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6.c Sistemas de pago por servicios ambientales
en la Región del Mercosur
Áreas Naturales Protegidas y
Belleza Escénica
cantidad de fauna y que además se pueden recorrer con facilidad, lo cual muchas veces propicia las visitas guiadas.
El turista consiente un costo de viaje a veces muy alto, a fin de vivir estos sitios y disfrutar su especial riqueza escénica y natural, repletos de especies emblemáticas así como sus paisajes compuestos de accidentes geográficos únicos, como penínsulas, bahías, cataratas, selvas, desiertos y costas.
Siguiendo esta línea de pensamiento, no es erróneo pensar en que muchos turistas están dispuestos a gastar un poco más para contribuir en la mejor conservación de los ambientes que visitan. Tal acción puede instrumentarse a través de un costo adicional y voluntario en el servicio turístico (ej., hotel, excursiones, comidas), destinado a conservar un SA (ej. plan de manejo de un área natural, un paisaje, etc.).
Por ejemplo, un Hotel cercano a un área protegida, podría dar la opción de percibir un 2% adicional sobre el precio de la estadía, destinado a contribuir con el Plan de Manejo del área natural protegida (ANP) visitada por el huésped aportantes. En este sentido, sería óptimo que el aportante reciba un certificado o comprobante de su aporte voluntario, significando un incentivo para la conservación de SA.
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6.c Sistemas de pago por servicios ambientales
en la Región del Mercosur
Sector inmobiliario:
La región patagónica es una zona poco habitada, donde la mayor concentración urbanística se encuentra sobre la cordillera y sobre la zona costera. En esta última, existen sectores con un potencial inmobiliario más importante de lo común, gracias al paisaje natural y/o por su cercanía con ANP.
Ante la construcción de nuevos barrios en áreas sensibles, pueden generarse un tipo de sistema de PSA por el cual estos emprendimientos inmobiliarios incorporen parte del costo de conservación ambiental dentro de sus expensas.
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6.c Sistemas de pago por servicios ambientales
en la Región del Mercosur
Este sistema no significa solo un costo para los propietarios inmobiliarios, ya que con el aporte ara la conservación estarían manteniendo los SA de aquellos elementos ambientales que le dieron valor a sus propiedades.
Represas Hidroeléctricas:
En el Mercosur podemos encontrar represas hidroeléctricas instaladas y en funcionamiento. Es de común conocimiento que las represas, para lograr un buen rendimiento, necesitan constancia en el caudal hídrico del río.
Los ríos que benefician a las represas del Mercosur nacen y en
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6.c Sistemas de pago por servicios ambientales
en la Región del Mercosur
Industria Energética
su camino suelen atravesar bosques de todo tipo, los cuales son esenciales para la regulación hídrica del mismo, constituyéndose como generadores de SA a favor de las represas.
Un caso de estudio es el nexo entre la Represa Futaleufú, en Chubut, y los bosques del Parque Nacional Los Alerces, en la zona cordillerana de la misma Provincia, donde gracias a los SA generados por este último ecosistema, se logra un caudal fluvial constante y abundante, que termina beneficiando a la mayor generación eléctrica de la represa.
Otro caso es la Represa de Yacyretá, donde los bosques linderos al Río Paraná constribuyen con el caudal fluvial que termina por acumularse en el dique precio a los Saltos de Apipé, Ituzaingó, Corrientes.
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6.d Conservación privada de la naturaleza
y pago por servicios ambientales
Los PSA como incentivo para la
conservación privada de la naturaleza
La conservación privada de la naturaleza se presenta como una iniciativa innovadora para la protección de los ecosistemas, destacándose principalmente por la independencia funcional y económica que mantiene respecto de las autoridades ambientales del Estado. Este tipo de conservación puede instrumentarse jurídicamente de diversas formas, entre estas la servidumbre ecológica y el fideicomiso ambiental.
Una de las dificultades que presenta la figura de la conservación privada es el costo que debe asumir el responsable del área natural protegida, por lo cual se deben localizar todo tipo de incentivos viables a fin de reducir al máximo los costos de manejo del área. Entre estos podemos identificar a los sistemas de pago por servicios ambientales.
Mantener un área natural protegida (ANP) en condiciones de conservación óptimas significa, como recién mencionamos, el cumplimiento de un plan de manejo ambiental y estratégico, cuya ejecución tiene un costo económico.
En algunos casos los donantes / generadores de nuevas áreas protegidas de tipo privadas asumen los costos iniciales para su creación, e intentan dejar planteado un sistema a través del cual el área se vuelva autosuficiente institucional y/o económicamente, en todo o parte.
Entre las actividades generadoras de ingresos genuinos para ANP
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6.d Conservación privada de la naturaleza
y pago por servicios ambientales
encontramos el sistema de pago por servicios ambientales (PSA), pudiendo ser un buen complemento de actividades más comunes, como los servicios ecoturísticos y el acogimiento a promociones fiscales.
Ahora bien, en Argentina, la Ley 26331 de Bosques Nativos, refiere en muchos
de sus artículos que los bosques brindan “servicios ambientales” a toda la sociedad y
se propone conservarlos. Estos “servicios” son los beneficios que el bosque nativo trae
tanto para la naturaleza, como para las personas que cohabitan con ellos. En este
sentido, la ley valora explícitamente el aporte de los bosques nativos en la defensa de
las identidades culturales de campesinos y pueblos originarios
En el marco de lo que podríamos denominar un sistema de pago por servicios
ambientales, la ley fija la existencia de un Fondo Nacional para el Enriquecimiento y la
Conservación de los Bosques Nativos (Fondo Compensatorio). Esto implica que
asignará una cantidad de recursos a cada provincia para compensar a quienes sean
propietarios de las tierras donde se conserve el bosque nativo y para que desarrolle
programas que apoyen su conservación.
Se les otorgará sólo a aquellas provincias que hayan realizado su
Ordenamiento Territorial de Bosques Nativos. La compensación será mayor en las
áreas que se clasifiquen con categoría I (rojo), es decir que se deben conservar
totalmente.
El espíritu de dicha compensación se basa en el valor de los servicios
ambientales que proveen los bosques, tales como los beneficios hidrológicos, el
almacenamiento y secuestro de carbono y la conservación de la biodiversidad.
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Las dificultades de implementación práctica del Fondo Nacional plantea un
conjunto de desafíos, entre los cuales se destacan: la determinación de la base objeto
de compensación, la distribución del fondo entre los participantes y la forma de
financiamiento del mismo. En relación a la base objeto de compensación, la dificultad
reside en la determinación de cuánto "valen" los servicios ambientales. Si bien dicha
valoración es compleja y controvertida, la ley no establece ningún criterio específico
para tal fin, pudiendo llevar a conflictos en el futuro acerca del verdadero valor de la
conservación. Un aspecto vinculado a lo anterior y a tener en cuenta es que una
hectárea de bosque no provee la misma canasta de servicios ambientales en todas las
regiones. Aún cuando la ley fija la necesidad de establecer valores diferenciales según
la categoría de conservación de la tierra (alto valor y mediano valor), no se discuten
métodos para valorar la magnitud de tal diferencia.
En relación a la distribución del fondo entre las provincias, se presenta el
problema de que no existe un criterio consensuado de cómo asignar ponderaciones a
las categorías que la ley establece para su asignación: el porcentaje de superficie de
bosques nativos declarados, su relación con la superficie total de la provincia y las
categorías de conservación declaradas.
Por último, este fondo va a estar integrado por un porcentaje del presupuesto
anual nacional (no inferior al 0,3%), el 2% del total de las retenciones de los productos
primarios y secundarios provenientes del sector agrícola, ganadero y forestal y otras
fuentes de financiamiento menos relevantes como donaciones, legados, préstamos y
subsidios.
7.- Conclusiones generales.-
Hemos intentado a partir del presente trabajo realizar un análisis exhaustivo
respecto de la protección y explotación de los recursos forestales, en especial los
bosques nativos, en la Argentina.-
Esto partiendo de los antecedentes legislativos nacionales y provinciales más
relevantes que datan del siglo XIX (Código Rural de la Provincia de Buenos Aires, ley
Estado Actual de la Protección de los Bosques Nativos en
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Mayo de 2011 125
Nacional de Tierras Públicas), como del análisis de la legislación dictada durante el
siglo XX (Ley de la Defensa de la Riqueza Forestal), aún hoy vigente, y las dictadas
durante el siglo XXI (Ley de Presupuestos Mínimos Ambientales para la protección
Ambiental de los Bosques Nativos y las leyes provinciales).
Y haciendo especial hincapié en la ley de Presupuestos Mínimos Ambientales
para la protección Ambiental de los Bosques Nativos 26.331. De la misma se ha
desarrollo un análisis pormenorizado de cada uno de sus artículos resaltando sus
principales institutos.
Luego de ello, se remarcaron las fortalezas y debilidades sobre cada punto de
la regulación anotada, cuestión útil para valorar, comparar y proponer mejoras
respecto de la legislación protectoria que se ha analizando. Asimismo, se ha realizado
un cuadro donde se detallan los artículos de la ley con los propios del decreto
reglamentario de la misma.
A ello se le ha sumado el análisis del estado actual de la legislación provincial
derivada de la ley de Presupuestos Mínimos Ambientales para la protección Ambiental
de los Bosques Nativos 26.331. Se han destacado las provincias que cuentan con una
legislación aprobada como también se han mencionado los proyectos de ley existentes
en las jurisdicciones que aún no las tienen aprobadas. Asimismo, se ha comentado el
caso especial de la provincia de Corrientes donde el Poder Ejecutivo Provincial dictó
un decreto referido al ordenamiento territorial de los bosques nativos que hoy se
encuentra suspendido y tachado de inconstitucional por el Superior Tribunal de la
Provincia.-
Además, se ha realizado el análisis de la novísima jurisprudencia de la Corte
Suprema de Justicia de la Nación, última instancia de interpretación de la Constitución
Nacional y las leyes que en su consecuencia se dictan, referida a la explotación de los
bosques nativos y al alcance e interpretación de las normas ambientales, en especial a
la ley de Presupuestos Mínimos Ambientales para la protección Ambiental de los
Bosques Nativos 26.331.
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Argentina
Mayo de 2011 126
Por último, se ha realizado un análisis aproximatorio del Pago por Servicios
Ambientales, de manera general y tanto en el ámbito local como en la Región
MERCOSUR, y en referencia a la posibilidad de pago por estos Servicios que puedan
brindar los Recursos Naturales y los Bosques de manera puntual, destacando las
formas de posibilidad de implementación de dichos cobros y sus conceptos.-
Como conclusión de lo expuesto, podemos afirmar la normativa argentina ha
ido introduciendo, tanto a nivel nacional como provincial, el nuevo concepto de
desarrollo sostenible en consonancia con las Convenciones Internacionales y la
legislación comparada.
Ello a partir de la ratificación de la convenciones Internacionales en materia de
medio ambiente pero también a partir del desarrollo legislativo concretado en base al
artículo 41 de la Constitución Nacional reformada en 1994.
Este desarrollo legislativo produjo la definitiva introducción del paradigma
ambiental a la legislación Nacional y Provincial. Reflejo de esto es la ley de
Presupuestos Mínimos de Protección Ambiental de los Bosques Nativos ha marcado
un hito en la protección de los mismos y que incluye institutos propios y particulares
del Derecho Ambiental (ordenamiento territorial, plan de manejo sostenible y de
aprovechamiento de uso del suelo, autorizaciones para el desmonte, fondo para el
enriquecimiento y conservación de los bosques nativos, programa nacional de
protección, evaluación de impacto ambiental y participación ciudadana).
Como vemos a lo largo del trabajo se ha mudado en la legislación argentina de
un concepto netamente productivista y economista de defensa de la riqueza forestal
por cuestiones de desarrollo, encarnado en la ley 13.273, a un sistema de protección,
conservación y explotación de los bosques nativos signado por el manejo sostenible
de los mismos, teniendo en cuenta no solo los servicios económicos que prestan sino
los servicios ambientales que éstos brindan a la sociedad. Servicios éstos (regulación
hídrica; conservación de la biodiversidad, conservación del suelo y de calidad del
agua; fijación de emisiones de gases con efecto invernadero; contribución a la
diversificación y belleza del paisaje; defensa de la identidad cultural) que según la ley
son necesarios para el concierto y supervivencia del sistema natural y biológico en su
conjunto, y para mejorar y asegurar la calidad de vida de los habitantes de la Nación.
Estado Actual de la Protección de los Bosques Nativos en
Argentina
Mayo de 2011 127
Asimismo, se ampliado la concepción de bosque nativo, conforme el artículo 2
de la ley 26.331, no solo a lo atiente al recurso forestal en sí mismo, sino a las
especies de flora y fauna asociadas, en conjunto con el medio que las rodea -suelo,
subsuelo, atmósfera, clima, recursos hídricos-, conformando una trama
interdependiente con las características propias y múltiples funciones, que en su
estado natural le otorgan al sistema una condición de equilibrio dinámico y que brinda
servicios ambientales a la sociedad, además de los diversos recursos naturales con
posibilidad de utilización económica.
Y esto ha sido resaltado por nuestro máximo Tribunal, la Corte Suprema de
Justicia de la Nación, que ha realizado un aporte invalorable a la cuestión de la
protección de los bosques nativos a partir del dictado del fallo “Salas”. El mismo ha
constituido un avance notable en la efectiva implementación del derecho ambiental en
el marco jurídico argentino. En tal sentido la Corte ha resaltado y aplicado institutos y
principios de derecho ambiental a la materia forestal. Ha llevado a su máxima
expresión los mismos valorizándoles y reinterpretándolos de manera extraordinaria.
El principio precautorio, la necesidad de un estudio de impacto ambiental
acumulativo o integral, la participación ciudadana, el principio de equidad
intergeneracional y las facultades ordenatorias del juez ambiental dentro del proceso
son exaltados en la aplicación práctica realizada por la Corte y son hoy en la Argentina
máximas ambientales que no pueden ser dejadas de lado.
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