el nuevo planeamiento territorial y urbanÍstico de
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ISSN 2340-5457 Volumen XIV, (2021)
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EL NUEVO PLANEAMIENTO TERRITORIAL Y URBANÍSTICO DE EXTREMADURA.
THE NEW SPATIAL AND URBAN PLANNING OF EXTREMADURA
Santiago Rosado Pacheco1
Revista Científica Monfragüe Resiliente. http://www.unex.es/eweb/monfragueresilente
Editada en Cáceres, Dpto. Arte y Ciencias del Territorio de la Universidad de Extremadura. Elaborada conjuntamente con las Universidades de Lisboa y la Autónoma de México
Recibido: 14/09/2021 Aceptada versión definitiva: 18/10/2021
1 Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Rey Juan Carlos
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RESUMEN:
El presente trabajo analiza la nueva regulación sobre el planeamiento territorial y
urbanístico en la ley de Ordenación Territorial y Urbanística Sostenible de
Extremadura que entró en vigor en 2018. El estudio se centra en los nuevos principios,
los conceptos de cada instrumento urbanístico, ordenación del territorio y urbanismo,
procedimientos judiciales y régimen jurídico que se introducen en la última regulación,
con nivel de derecho, de la Comunidad de Extremadura. El estudio establece la
regulación general del Estado y la nueva regulación autonómica. Al final se explica
cual es el conjunto de normas que debe estar en la planificación del uso del suelo para
su implementación.
Palabras clave: regulación territorial del Estado, ordenación del territorio, directriz
para la ejecución urbanística.
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ABSTRACT
The present paper analizes the new regulation over land and town planning content in
the law “de Ordenación Territorial y Urbanística Sostenible de Extremadura” wich
entered into force in 2018. The study focus over de new principles, concepts of each
planning instrument, land-use and town plannings, legal proceedings and legal system
introduce for the last regulation, with level of law, of the Comunidad de Extremadura.
The study sets up the general regulation of the State and from the new regional
regulation. At the end isw explained the set of rules must be in land-use planning for
his implementation.
Keywords: land regulation of the State, regional planning, guideline for planning
execution.
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1. INTRODUCCIÓN.
Como declara la propia exposición de motivos de la LOTUS “La denominación
de la Ley constituye ya una declaración de intenciones. Su propia nomenclatura, de
Ordenación Territorial y Urbanística Sostenible de Extremadura, escenifica
claramente que se parte de lo mayor, el tejido sobre el que se definen nuestros núcleos
de formación, la organización y vertebración territorial, hasta llegar a lo menor pero
no menos importante: el hecho urbano”, es decir, se opta por un sistema de
planificación de arriba abajo, apoyada en un núcleo de principios de “Ordenación
Sostenible” (contenidos en el art. 10 de la LOTUS: Sostenibilidad, movilidad y
accesibilidad, conservación del patrimonio cultural, eficiencia energética y perspectiva
de género).
Sin embargo, la LOTUS hereda de la regulación anterior, aunque con algunas
novedades en cuanto a instrumentos planificadores y régimen de competencias, un
sistema, en esencia, muy parecido al anterior. Esta orientación es deudora, en buena
medida, de la concepción dual del planeamiento mantenida por el Tribunal
Constitucional, un aspecto como política y otro como competencia o técnica de realizar
la competencia. Aquí interesa resaltar que como declaró el Tribunal Constitucional “la
idea de ordenación del territorio nació justamente de la necesidad de coordinar o
armonizar los planes de actuación de distintas Administraciones” (STC n.º 149/1991,
F.J. 1), que es el sentido en que se expresa la propia Exposición de Motivos de la
LOTUS: “Coordinación de las administraciones: Es necesario coordinar todos los
intereses sectoriales bajo una visión integradora, para ello la Ley reconoce una
comisión de coordinación intersectorial para la agilización y simplificación de los
procedimientos urbanísticos y territoriales”.
El resultado de la opción que ha seguido la LOTUS se concreta en un sistema
vinculado a una pieza de cabecera que recoge los criterios de ordenación sostenible
que deben seguir todos los planes de ordenación de Extremadura,
independientemente de que de su lectura (art. 10 LOTUS) se podrían establecer
diferenciaciones de los mismos, unos predicables de la ordenación territorial y otros
de la ordenación urbana, aunque también un conjunto de indicadores, planteados
como objetivos de la ordenación territorial y urbanística para asegurar modelos
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sostenibles que, de acuerdo con el artículo 11, deberán fijarse reglamentariamente. A
ello, han de sumarse los estándares e indicadores del artículo 12 de la LOTUS, que
lo son de mínimos, a falta de determinaciones de planeamiento territorial o
reglamentarias: Densidad, subdividido en “densidad de población” (DP) y “densidad
de viviendas” (DV); Zonas verdes, subdividido, en “zonas verdes del sistema general,
urbano o supramunicipal” (ZVG) y “zonas verdes del sistema local” (ZVL); Dotaciones
públicas, subdividido en “suelo destinado a dotaciones públicas del sistema general”
(SDG) y “suelo destinado a dotaciones públicas del sistema local” (SDL).
Teniendo en cuenta lo anterior, la LOTUS regula dos nivelas de ordenación:
-el primero, se corresponde con la planificación supramunicipal de titularidad de la
Comunidad Autónoma, e integra, por un lado, la “Ordenación Territorial General”, es
decir, las Directrices de Ordenación Territorial y los Planes Territoriales, cuyo objeto
consiste en asegurar una ordenación y organización racional del territorio, y, de otro,
“la Ordenación Territorial de Desarrollo”, esto es, el Plan de Suelo Rústico, el Plan
especial de Ordenación del Territorio. Junto a esta distinción, se incluye un
instrumento, ya conocido, de intervención directa de la Comunidad: los Proyectos de
Interés Regional para la ejecución de obras que permitan usos o actividades con
vocación supramunicipal;
-el segundo, se corresponde con el nivel de la planificación municipal, de la
ordenación urbanística, que se estructura en un planeamiento estructural y otro de
detalle, conforme a su regulación, que es el Plan General Municipal que, a su vez,
posee unos instrumentos complementarios del planeamiento general que son “Los
Planes Especiales” y los “Catálogos”. Pero, como no podía ser de otra forma, la
LOTUS también regula lo que ahora se denominan “instrumentos de desarrollo
general cuyo objeto es establecer o modificar determinaciones de ordenación
detallada: Planes Parciales, Estudios de Detalle, Ordenanzas Municipales y Normas
Técnicas de Planeamiento.
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2. LA PLANIFICACIÓN DE LA ORDENACIÓN DEL TERRITORIO
Desde la adopción de la Carta Europea de 1983, se entiende por ordenación del
territorio “la expresión espacial de la política económica, social, cultural y ecológica de
toda sociedad” que tiene como objetivos: a) el desarrollo sostenible; b) la mejora de la
calidad de vida; c) la gestión responsable de los recursos naturales y el
medioambiente; d) la utilización racional y equilibrada del territorio. Expresión de
estas determinaciones son los contenidos de los artículos 10, 11 y 12 de la LOTUS.
Sin embargo, esta amplia definición, que ha de ser entendida como política, ha
sido concretada para Extremadura por el artículo 8 del REPLANEX, vigente en cuanto
no se oponga a la propia Ley, con el establecimiento de un objeto: “La ordenación del
territorio tiene por objeto la organización estructural del territorio…mediante
determinaciones, de carácter vinculante u orientativo, reguladoras de los factores
condicionantes de la ocupación y utilización del suelo para usos y actividades de
ámbito de servicio y trascendencia supramunicipal y formalizadas en los
correspondientes instrumentos…”.
Esta proposición normativa del Reglamento se encuentra en la línea expresada
por el Tribunal Constitucional en su temprana Sentencia n.º 77/1984 al declarar que
la Ordenación del Territorio “tiene por objeto la actividad consistente en la delimitación
de los diversos usos a que puede destinarse el suelo o espacio físico territorial” (F.J.
2), debiéndose considerar como una técnica de coordinación (Menéndez Rexach), es
decir, la Comunidad Autónoma, en cuanto titular de la competencia, ordena las
diferentes facultades que despliegan las distintas Administraciones sobre el mismo
territorio.
De la regulación legal y reglamentaria sobre la ordenación del territorio, se pueden
extraer las siguientes características:
1ª. La planificación del territorio es una “función pública” (“la actividad de
ordenación territorial es una función pública que comprende la planificación territorial
mediante la organización y regulación de la ocupación, transformación y utilización del
suelo natural, en desarrollo de las políticas social, ambiental y económica de la CAEX,
conforme al interés general y según el principio de desarrollo sostenible” -art. 3. 1
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LOTUS-), en perfecta concordancia con el artículo 4.1 del Texto Refundido del Estado
7/20152, de competencia de la Comunidad Autónoma (art. 7.2 del Estatuto de
Autonomía); ahora bien, enmarcada, de acuerdo con una temprana Jurisprudencia
constitucional, con un límite por arriba, esto es, la existencia de competencias a favor
del Estado que condicionan la “ordenación del territorio” (ya desde la STC n.º
149/1991, FJ 1º) y otro límite por abajo, es decir, el reconocimiento del contenido
esencial de la autonomía municipal garantizada institucionalmente (también desde la
STC n.º 214/1989, FJ 3º);
2ª. La planificación del territorio como función pública es ejercida por los diferentes
órganos de la Comunidad de Extremadura bajo el “principio de coordinación”, principio
constitucional recogido en el artículo 103.1 de la CE y en el artículo 3 de la Ley
40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público. Este principio de
coordinación en materia de ordenación del territorio se instrumentaliza en
Extremadura a través del Decreto de la Comunidad n.º 50/2016, de 26 de abril, de
atribuciones de los órganos urbanísticos y de ordenación del territorio, y de
organización y funcionamiento de la Comisión de Urbanismo y Ordenación del
Territorio de Extremadura. Aquí destaca, porque a dicho Decreto se refiere la propia
Exposición de Motivos de la LOTUS, la apelación a que la Comisión de Urbanismo,
además de tratar de configurarla como un sistema de apoyo a la autonomía local, por
la inclusión como miembros de la misma a un representante de cada Diputación
Provincial y a tres representantes de la Federación Extremeña de Municipios y
Provincias, integra a las Oficinas Técnicas Urbanísticas (aunque en el Decreto se les
denomina “Oficinas de Gestión Urbanística de las mancomunidades de municipios”).
Este respeto a la “autonomía local” es dudoso, en tanto que ya no es obligada la
participación de las entidades locales en el procedimiento de elaboración de las
Directrices de Ordenación Territorial, ya que basta con un “informe no vinculante” de
la Comisión de Urbanismo y Ordenación del Territorio sobre el avance de dichas
Directrices (art. 19.1, b) de la LOTUS) y, tampoco, se requiere la colaboración de las
Administraciones locales, en los otros instrumentos de ordenación del territorio, ya que
2 El art. 4 del Texto Refundido ordena literalmente que “La ordenación territorial y la urbanística son funciones
públicas no susceptibles de transacción…”
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es suficiente con una “audiencia expresa” a los municipios afectados en el
procedimiento de aprobación de los Planes Territoriales (art. 25. 3 de la LOTUS), un
“trámite de audiencia” de los municipios del ámbito de los Planes de Suelo Rústico
(art. 29.3 de la LOTUS) y en los Planes Especiales de Ordenación del Territorio (art.
34. 3 de la LOTUS) y, por último, un “informe” de los municipios afectados por
Proyectos de Interés Regional (art. 40.2, c) de la LOTUS). Como declara la propia
Exposición de Motivos de la LOTUS al referirse a los Planes Territoriales “La
confluencia de intereses sectoriales en el territorio ha dejado, en la práctica, poca
capacidad de decisión municipal sobre el mismo”.
Se debe añadir que la Comunidad Autónoma dictó la Ley 2/2018, de 14 de febrero,
de coordinación intersectorial y de simplificación de los procedimientos urbanísticos y
de ordenación del territorio, declarada complementaria por la propia LOTUS, que
regula un procedimiento optativo (art. 2.2 establece: “En el acuerdo de aprobación
inicial de los instrumentos de planeamiento territorial o urbanístico se podrá renunciar
expresamente al trámite de coordinación intersectorial establecido en esta ley”) de
coordinación intersectorial ante una Comisión cuyo objeto consiste en integrar los
intereses de los organismos sectoriales con interés global propio para este tipo de
instrumentos de planificación y ordenación del territorio. En definitiva, se trata de la
asunción por parte de la Comisión de Coordinación Intersectorial de una parte del
procedimiento de aprobación de los instrumentos de planeamiento urbanístico y
ordenación del territorio en lo que respecta a la incidencia de la ordenación estratégica
(incidencia de la legislación sectorial, medioambiental, carreteras, patrimonio
histórico, etc.), en concreto, desde que se procede a la aprobación inicial hasta la
emisión de los informes estratégicos (informe general de coordinación, informes
sectoriales, declaración medioambiental estratégica), una vez emitidos por los
organismos competentes, según cada instrumento planificador, podrán continuar el
procedimiento de aprobación definitiva.
En definitiva, la legislación sobre ordenación del territorio en Extremadura ha
apostado por lo que se conoce como una coordinación orgánica, o a través de órganos
administrativos, con el objetivo claro de proceder a una importante simplificación de
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los procedimientos administrativos en la elaboración y aprobación de los instrumentos
de ordenación territorial (art. 4. 1 y 2 de la LOTUS).
Pero junto a ello, también, perfila la colaboración entre Administraciones públicas
mediante el “principio de cooperación”, es decir, el establecimiento de relaciones
jurídicas en pie de igualdad entre ellas, de forma voluntaria, utilizando dos conceptos
jurídicos bien conocidos: la celebración de “convenios” entre las mismas o la
constitución de “consorcios”, y la prestación de asistencia técnica y económica a la
actividad urbanística de los municipios, reforzando la red territorial de las Oficinas
Técnicas Urbanísticas (cuyas funciones se establecerán reglamentariamente) (art. 4.
3 y 4 de la LOTUS).
3ª. Como establece el art. 4 del Texto Refundido 7/2015, el ejercicio de la potestad de
ordenación territorial deberá ser motivado, con expresión de los intereses generales a
que sirve. Se suele identificar este aspecto como un contrapeso a la calificación del
carácter público de la ordenación territorial (Díaz Lema). En consecuencia la LOTUS,
en su artículo 17.2, establece que las “Directrices de Ordenación Territorial” tienen
como objetivo: a) definir un modelo territorial que ordene y regule, con carácter
estratégico, los procesos de ocupación del territorio por las actividades económicas y
sociales; b) fijar el marco de referencia de los demás instrumentos de ordenación
territorial; c) definir el marco territorial que permita y asegure la integración y la
coordinación de las políticas sectoriales de la administración pública. Todo ello con
los consiguientes estudios y determinaciones que extensamente se contienen en el
mencionado precepto (art. 17 de la LOTUS), y que vienen a constituir la denominada
Memoria. Sin embargo, al menos para las Directrices de Ordenación Territorial, parece
poco efectiva esta obligación impuesta a la ordenación territorial, ya que el particular
no puede controlar la discrecionalidad de las mismas, por su rango jurídico formal de
Ley.
El artículo 18.2 de la LOTUS incorpora la regulación de otro instrumento de
ordenación territorial, “las Directrices Complementarias de Ordenación Territorial”,
configuradas como un instrumento de desarrollo y, a la vez flexible, de las Directrices
de Ordenación Territorial, ya que pueden estar constituidas por determinaciones de
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aplicación directa, directrices o recomendaciones de desarrollo, pudiendo ser de
carácter general o limitarse a un área geográfica determinada o circunscribir su objeto
a uno o varios aspectos concretos. Estas Directrices Complementarias, que deberán
contener la correspondiente memoria informativa y justificativa, ya si pueden ser
controladas, por parte del particular, ante la jurisdicción contencioso-administrativa,
como consecuencia de su rango reglamentario.
Al resto de los instrumentos de ordenación del territorio, también, se les impone
desde la LOTUS el deber de estar motivados a través de las correspondientes
determinaciones y memorias (art. 24 para el Plan Territorial, art. 28 para el Plan de
Suelo Rústico, art. 33 para el Plan Especial de Ordenación del Territorio, y art. 38 para
los Proyectos de Interés Regional) y, por su carácter, pueden ser controlados por el
particular ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa.
4ª. El Texto Refundido del Estado 7/2015, garantiza el derecho a la información de los
ciudadanos y de las entidades representativas de los intereses afectados por los
procesos urbanísticos, y el artículo 2.1, c) de la LOTUS lo rubrica garantizando, en la
actividad de ordenación territorial y urbanística, una amplia y efectiva participación
ciudadana y los derechos de información e iniciativa de las personas y de las
entidades constituidas para la defensa de sus intereses. Todo ello se recoge en el
articulado de la ley referente a los procedimientos de elaboración de los diferentes
instrumentos de ordenación del territorio (art. 19.1, d), art. 24, 1, b), art. 29, 3; art. 34.3
y art. 40, 2, c) de la LOTUS)
5ª. Los instrumentos de ordenación territorial son vinculantes tanto para las
Administraciones Públicas y para los ciudadanos, como para los planes, programas y
proyectos de la Administración pública y de las personas.
6ª. Todos los instrumentos de ordenación territorial pueden contener tres tipos de
determinaciones: “de aplicación directa” y, por ello, vinculan en todos sus términos;
“Directrices”, esto es, vinculantes en cuanto a los fines que luego serán concretadas
por las Administraciones públicas según la correspondiente competencia;
“Recomendaciones” es decir, orientaciones que deben seguir las Administraciones
públicas y los mismos ciudadanos (la LOTUS expresa dos ejemplos de forma
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indiciaria, como la evitación de barreras arquitectónicas y urbanísticas o medidas para
eliminar los tendidos aéreos, pero caben cualesquiera otras);
7ª. Además, se percibe que se organizan de forma jerárquica y piramidal, de manera
que:
a) Las Directrices de Ordenación Territorial se aprueban por la Asamblea de
Extremadura, en forma de Ley (art. 18.3 de la LOTUS), ya que son el instrumento de
ordenación territorial de conjunto o global de la Comunidad Autónoma con eficacia en
la totalidad del territorio de Extremadura. Sin embargo, pueden ser desarrolladas por
“Las Directrices Complementarias de Ordenación Territorial”, ahora con rango
reglamentario (deben ser aprobadas por Decreto del Consejo de Gobierno, art. 19, f)
de la LOTUS) y están constituidas por un conjunto de determinaciones bien de
carácter general o limitadas a un área geográfica determinada o circunscribirse a uno
o varios aspectos concretos (art. 18. 2 y 4 de la LOTUS).
b) los Planes Territoriales están sometidos jerárquicamente a las Directrices
desarrollando los criterios establecidos a tal fin por ellas, para ámbitos
supramunicipales3, son aprobados por Decreto de la Junta de Extremadura (art. 25.5
de la LOTUS). Pero, en este mismo nivel, la LOTUS regula un nuevo instrumento de
ordenación territorial: “El Plan Especial de Ordenación Territorial” que tiene por objeto
ampliar, regular detalladamente y complementar o, en su caso, modificar las
determinaciones de los Planes Territoriales que se establezcan reglamentariamente y
deben contener determinaciones adecuadas a su finalidad concreta, que se
ejecutarán mediante proyectos de obras y planes de gestión y servicios, sin embargo,
a pesar de su eficacia modificativa de una norma superior (Plan Territorial aprobado
por Decreto) se aprueban por una norma reglamentaria inferior: Orden del cargo que
ostente la competencia en materia de ordenación del territorio (art. 34.5 de la LOTUS)
lo que no dejará de traer algunos problemas en el próximo futuro y que requerirá para
su solución de una importante jurisprudencia;
3 De acuerdo con el art. 22 de la LOTUS el ámbito del Plan Territorial comprenderá términos municipales
contiguos y preferentemente completos cuyas características físicas, funcionales y socioeconómicas conformen un
área coherente de planificación territorial, aunque se pueden incluir, excepcionalmente, municipios no contiguos.
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c) Los Planes de Suelo Rústico realizan la ordenación pormenorizada del suelo rústico
de todos o parte de los municipios de un Plan Territorial por ámbitos contiguos, con la
finalidad de asegurar la protección del interés supramunicipal. Su ámbito será
coincidente con el del Plan Territorial que desarrolla o parte de él, se aprobará por
“Resolución” (Orden de la Consejería) del Cargo que ostente la titularidad de la
competencia en materia de ordenación del territorio (art. 29. 5 de la LOTUS);
d) Los Proyectos de Interés Regional, aunque se aprueban por Decreto de la Junta
de Extremadura (en virtud del art. 40. F) de la LOTUS), se encuentran jerárquicamente
subordinados a las Directrices de Ordenación Territorial (principio de jerarquía
normativa art. 9.3 CE), a los Planes Territoriales (aunque desde el punto de vista
formal poseen la misma posición, ya que también se aprueban por Decreto), debiendo
ser compatibles con la protección que dispensen las leyes de defensa del
medioambiente, del patrimonio histórico y demás leyes sectoriales.
3. LOS INSTRUMENTOS DE LA ORDENACIÓN DEL TERRITORIO
3.1 LAS DIRECTRICES DE LA ORDENACIÓN TERRITORIAL.
El artículo 17 de la LOTUS contiene un concepto legal de las DOTEX al definirlas
como “el instrumento de ordenación territorial del conjunto de la comunidad autónoma”
y su esencia radica en que “definen los elementos de la organización y estructuración
de la totalidad del territorio de Extremadura”, siendo su rango jurídico formal el de
“ley”. En principio se trata de un instrumento global para todo el territorio y único,
aunque admiten ser desarrolladas mediante “Directrices Complementarias de
Ordenación Territorial” que tendrán un rango jurídico formal de “reglamentos” (art. 18.
2 y 4 de la LOTUS).
Las DOTEX tienen como objetivos la definición de un modelo territorial que ordene
y regule, con carácter estratégico, los procesos de ocupación del territorio por las
actividades económicas y sociales. Pero, también, establecen el marco de referencia
los demás instrumentos de ordenación territorial, definiendo el marco territorial que
permite y asegure la integración y la coordinación de las políticas sectoriales de la
Administración pública.
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Del hecho de que se aprueben por la Asamblea de Extremadura, y de acuerdo con
los términos de su Reglamento en forma de Ley, se desprende que no pueden ser
impugnadas ante la jurisdicción contencioso-administrativa, por lo que solo cabe el
recurso de inconstitucionalidad contra las Leyes ante el Tribunal Constitucional (arts.
31 y ss. Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre).
Las determinaciones de las DOTEX ocupan el vértice de la pirámide de la
ordenación territorial y urbanística, quedando vinculado cualquier instrumento público
o acción pública o privada situada por debajo de las mismas con incidencia territorial
o que ocupen o utilicen el suelo. Por ello, es indudable que representan el más
importante contenido político sobre la ordenación del territorio de Extremadura4.
No obstante, la Ley autonómica regula de manera flexible su contenido, de manera
que pueden contener tres tipos de determinaciones: a) las de aplicación directa que
vinculan en todos sus términos, incluidos los instrumentos previos vigentes, que
requerirán la adaptación conforme a las previsiones del planeamiento territorial; b) las
“directrices” que sólo vinculan en cuanto a fines a obtener, correspondiendo a las
Administraciones públicas establecer y aplicar las medidas concretas para llevarlas a
4 Mediante el Decreto 91/2013, de 4 de junio, de la Junta de Extremadura se acuerda la formulación de las
Directrices de Ordenación Territorial de Extremadura, pretendiéndose para la totalidad del territorio de la
Comunidad Autónoma de Extremadura:
a. La formulación del conjunto de determinaciones que ordenen y regulen, con carácter estratégico, los
procesos de ocupación del territorio por las distintas actividades económicas y sociales, consolidando y
potenciando, desde una opción sostenible del desarrollo, la distribución equilibrada de estos procesos en
los emplazamientos idóneos y adecuados al interés general.
b. La definición del marco territorial que permita y asegure la integración y coordinación de las políticas
sectoriales
Prever las acciones territoriales que requieran la acción conjunta de diferentes Administraciones Públicas,
estableciendo las bases suficientes para celebrar los convenios o acuerdos de cooperación que resulten necesarios.
La parte dispositiva del Decreto autonómico ordena que: “El avance de Directrices deberá estar redactado para
su correspondiente aprobación en el plazo máximo de doce meses a contar desde la publicación del presente
decreto en el Diario Oficial de Extremadura”. Todo parece indicar que el citado Avance fue publicado en
noviembre de 2015, existiendo ya un documento inicial estratégico para la solicitud de la evaluación ambiental de
mayo de 2017. Véase sobre los intentos de elaboración de las Directrices, JIMÉNEZ BARRADO, Víctor: “La
ordenación territorial de Extremadura en el ámbito de la EUROACE”, en POLÍGONOS, Revista de Geografía n.º
29 (2017), págs. 286 a 290.
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cabo; y c) las “recomendaciones” que son orientaciones que deben seguir las
Administraciones públicas y las personas (físicas y jurídicas) , pero con la salvedad
del cumplimiento de los objetivos de la ordenación territorial por otros medios (la
LOTUS pone como ejemplos de estas recomendaciones las referentes a la
accesibilidad y supresión de barreras arquitectónicas y la eliminación de tendidos
aéreos, pero caben cualquiera otras).
Ya muy avanzado el año 2021, aparece el “Avance” de las DOTEX (con 77
directrices y 6 anexos) en la página SITEX del Gobierno de Extremadura, así como el
Estudio Ambiental Estratégico (ordinario), ambos documentos aprobados, con la
incorporación de las prescripciones de la LOTUS, con fecha 27 de julio de 2020 por la
Consejera de Agricultura, Desarrollo Rural, Población y Territorio5.
3.2. EL PLAN TERRITORIAL.
También la LOTUS en su artículo 21.1 nos proporciona un concepto legal del “Plan
Territorial” al calificarlo como un instrumento de planificación y ordenación del
territorio, pero para “ámbitos supramunicipales” y en desarrollo de los criterios
establecidos a tal fin en las DOTEX, a las que está jerárquicamente subordinado.
A la vez, el mencionado precepto establece el objeto del Plan Territorial que es el
establecimiento de los elementos básicos de la organización y estructura del territorio
en su respectiva área, constituyéndose en el marco de referencia para el desarrollo y
coordinación de las políticas, planes, programas y proyectos de las Administración
pública y de las actividades de las personas (físicas y jurídicas). No obstante, para
evitar equívocos con la propia terminología urbanística (ya que existen, por ejemplo,
las áreas de reparto con otro significado bien distinto), el precepto debería haber
calificado el área, es decir, establecer que se trata de un “área geográfica”, como así
rezaba, con corrección, en la derogada LSOTEX.
El contenido del Plan Territorial aparece regulado de manera muy extensa en el
artículo 21. 3 de la LOTUS girando en torno a diversos vectores como: a) el
diagnóstico del territorio; b) la definición pormenorizada del sistema de asentamientos;
c) la cuantificación, localización y criterios de diseño de los sistemas de estructura
territorial; d) protección del paisaje, cielo, recursos naturales y patrimonio histórico y
cultural; e) normas e indicadores de sostenibilidad para los instrumentos de
ordenación urbanística; f) criterios con perspectiva de género; g) la posibilidad de
5 Véase sobre DOTEX, ANTONIO-JOSÉ CAMPESINO FERNÁNDEZ, JOSÉ-CARLOS SALCEDO
HERNÁNDEZ, VÍCTOR JIMÉNEZ BARRADO: “Extremadura: Tres décadas de autogobierno sin Directrices
de Ordenación Territorial”, Revista de Estudios Extremeños (2018), Tomo LXXIV, número 1, págs. 517-552.
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redacción de Planes Especiales de Ordenación del Territorio; g) criterios para la
redacción del “Plan de Suelo Rústico”.
Al parecer, la experiencia obtenida con la redacción de planes territoriales bajo la
vigencia de la derogada LSOTEX, ha aconsejado introducir el artículo 22 que
consagra la regla de que “el ámbito del Plan Territorial” debe comprender un conjunto
de términos municipales contiguos y preferentemente completos de características
parecidas que conformen un área (geográfica) coherente, y, sólo excepcionalmente,
con informe favorable de la Comisión autonómica de urbanismo, se podrá incluir algún
municipio que no sea contiguo.
Quizás, la parte más importante del Plan Territorial es la necesidad de que incluya
criterios y normas de carácter urbanístico para garantizar la coherencia entre la
ordenación urbana de cada municipio con las determinaciones de ordenación
territorial, con indicadores y estándares urbanísticos y las zonas de suelo rústico
(zonificación) en las que podrán establecerse nuevos desarrollos urbanísticos.
Teniendo en cuenta que el Reglamento de Planeamiento anterior sigue vigente
(Decreto de la Junta 7/2007, de 23 de enero), éste debe ser reinterpretado con las
prescripciones de la LOTUS, ya que contiene una importante regulación de detalle
sobre los planes territoriales. De esta manera, la previsión del artículo 16 sobre que
Los Planes Territoriales no podrán clasificar suelo, debe ser entendida como
derogada, ya que la LOTUS, en su artículo 23.2, establece literalmente que “Así
mismo (Los Planes Territoriales) habrán de delimitar las zonas de suelo rústico en las
que podrán localizarse, en su caso, nuevos desarrollos urbanísticos”. Esta
delimitación viene por lo tanto a constituirse en una clasificación, la única que cabe,
creando “suelo urbanizable”, ya que el rústico y el urbano, como se ha expuesto, son
situaciones previas definidas “ex lege”, por lo que otorga a este tipo de plan la
posibilidad de clasificar suelo, suelo urbanizable proveniente del suelo rústico. Todo
ello reforzado por la prescripción del artículo 23. 3 de la LOTUS al ordenar que las
determinaciones de carácter urbanístico de los Planes Territoriales prevalecerán, en
todo caso, sobre las de planeamiento urbanístico y será de directa aplicación desde
la entrada en vigor de aquellos.
Esta orientación viene confirmada de manera rotunda por la propia Exposición de
Motivos de la LOTUS cuando declara, al hablar de los Planes Territoriales, que:
“La confluencia de intereses sectoriales en el territorio ha dejado, en la práctica,
poca capacidad de decisión municipal sobre el mismo…se identifica la zonificación
elaborada por los Planes Territoriales como válida para establecer la clasificación,
categorización y regulación del suelo rústico”.
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El Plan territorial se aprueba por Decreto del Consejo de Gobierno de la Junta, del
que se dará cuenta a la Asamblea de Extremadura.
3.3 INSTRUMENTOS DE DESARROLLO DE LA ORDENACIÓN TERRITORIAL.
La LOTUS es consciente de la gran singularidad del territorio de la Comunidad
Autónoma cuando declara en su Exposición de Motivos que : “La ley actual no
solamente acusa un problema coyuntural derivado del contexto de crisis económica,
sino también estructural, consecuencia de la necesidad de atender a nuestra realidad
territorial de núcleos urbanos dispersos en nuestro vasto territorio y poco poblados,
con escasa dinámica de crecimiento, en los que lo rural constituye la mayor parte de
nuestro territorio”.
Por ello, la LOTUS estrena dos nuevos instrumentos de ordenación del territorio,
esta vez de detalle, dándoles un contenido que trata de romper la visión tradicional de
los aprovechamientos o usos tradicionales del suelo rústico y, además, trata de salir
al paso para el rescate de los asentamientos humanos de naturaleza residencial o
productiva, bajo la filosofía según la cual la articulación y análisis territorial debe
comprender el ecosistema que incluye a las personas. Estos nuevos instrumentos son
“El Plan de Suelo Rústico” y “El Plan Especial de Ordenación del Territorio”.
3.3.1. EL PLAN DE SUELO RÚSTICO.
Como es habitual, la LOTUS nos proporciona un concepto legal del mismo, en su
artículo 27.1, declarando que es el instrumento de desarrollo de los Planes
Territoriales para la ordenación pormenorizada del suelo rústico de todos o parte de
los municipios de un Plan Territorial por ámbitos contiguos, con la finalidad de
asegurar la protección del interés supramunicipal en la conservación del paisaje, de
los recursos naturales, de los bienes de dominio público y del patrimonio cultural.
Se trata de un Plan de iniciativa pública, es decir, se redacta a instancia de los
municipios de su ámbito, con las mismas exigencias establecidas para instar la
redacción del Plan Territorial. Y su contenido gira en torno a tres ideas claves: a)
Categorización de la totalidad del suelo, esto es, el establecimiento de los usos que
podrán ser desarrollados; b) el régimen jurídico de cada categoría, en el sentido que
ya hemos expuesto al hablar del régimen del suelo rústico; y, c) la identificación y la
delimitación aproximada de las áreas sujetas a servidumbre para protección del
dominio público y la funcionalidad de las infraestructuras públicas.
La interacción del Plan de Suelo Rústico con el planeamiento urbanístico se
resuelve a favor de las determinaciones del mismo que se imponen a los instrumentos
de ordenación urbanística en vigor de los municipios que lo hayan asumido y, además,
serán aplicables en los municipios que carezcan de planeamiento y en los que sólo
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posean “Proyecto de Delimitación de Suelo Urbano” y no hayan solicitado su inclusión
en el correspondiente Plan de Suelo Rústico.
Se aprueba por Resolución de la Consejería competente en ordenación del
territorio y urbanismo, mediante Orden.
3.3.2. EL PLAN ESPECIAL DE ORDENACIÓN DEL TERRITORIO.
También el artículo 31.1 de la LOTUS contiene una definición legal de este tipo de
plan cuando decolara que es el instrumento de desarrollo de los Planes Territoriales
que tiene por objeto ampliar, regular detalladamente y complementar, o en su caso,
modificar las determinaciones de los Planes Territoriales que se establezcan.
Este tipo de plan se ejecuta mediante “proyectos de obras y planes de gestión y
de los servicios que correspondan” que serán redactados y aprobados por los
organismos administrativos competentes y entidades procedentes por razón de la
materia.
Aunque, los Planes Especiales de ordenación del Territorio pueden responder a
cualquier objeto de ordenación, la LOTUS hace expresamente referencia (art. 32) a
los asentamientos en suelo rústico (bien residenciales o productivos) que se prevean
o hayan sido identificados en los Planes Territoriales.
Se aprueban por Orden de la Consejería competente en materia de ordenación del
territorio.
3.4 LOS PROYECTOS DE INTERÉS REGIONAL: INSTRUMENTO DE
INTERVENCIÓN DIRECTA.
Los Proyectos de Interés Regional (en adelante PIRs) están definidos legalmente
en el artículo 35. 1 de la LOTUS, como “instrumento de intervención directa en la
ordenación territorial que diseña, con carácter básico, para su inmediata ejecución,
obras de infraestructura, servicios, dotaciones e instalaciones que se declaren de
interés regional debido a su peculiar utilidad pública o interés social”.
Lo cierto, es que los PIRs constituyen un instrumento complejo en la legislación
autonómica extremeña porque, si bien se encuentran regulados como un instrumento
de ordenación del territorio, descienden a ciertos contenidos propios de la planificación
urbanística al poderse dar en cualquier clase de suelo (rústico, urbanizable y urbano),
y, además, también la LOTUS, de forma indirecta, les reconoce la potestad de
establecer una “clasificación y calificación del suelo” (art. 42.2, a) de la LOTUS), y,
como ordena el artículo 40.4 de la LOTUS, “la aprobación de los PIRS producirá los
efectos propios de los planes urbanísticos, previstos en esta ley”. A la vez, este
instrumento al constituir en esencia un proyecto de obras, entran de forma clara en el
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ámbito de la ejecución del planeamiento. Este dato atrae sobre la figura toda la
problemática de la ordenación del territorio, la planificación urbanística y la ejecución
del planeamiento, unido a diferentes incoherencias contenidas en la propia LOTUS a
la hora de su regulación.
En efecto, la Exposición de Motivos de la LOTUS declara literalmente que “no
conllevan obras de urbanización”, para, luego, establecer en el artículo 35.1, in fine
“El Proyecto debe incluir las obras de urbanización y conexión que sean necesarias
para asegurar el correcto funcionamiento de las instalaciones que sean su objeto”.
Esta incoherencia debe ser resuelta a favor de lo prescrito en el texto regulador, ya
que el valor de la Exposición de Motivos es meramente indiciaria y explicativa, pero lo
que vincula es el precepto correspondiente. En consecuencia, sí caben en los PIRs
las obras de urbanización.
La naturaleza de ordenación territorial le viene a los PIRs por su vocación
supramunicipal y por el interés regional al regular (la LOTUS utiliza el muy impreciso
término “diseña”), con carácter básico y para su inmediata ejecución, obras y servicios
en cualquier clase de suelo y comprender terrenos en uno o varios términos
municipales, con excepción de suelo rústico que tenga algún tipo de protección
especial o posea valores ambientales que sean incompatibles con el desarrollo del
correspondiente PIR (la redacción de la LOTUS en su art. 35. 2 es muy desafortunada,
al establecer: “con excepción de suelo no urbanizable protegido que tenga algún tipo
de protección…”, puesto que “el suelo no urbanizable” no existe en la LOTUS). De
forma reiterativa, el artículo 37 de la LOTUS (Cautelas) establece que cuando el suelo
rústico protegido sea objeto de un PIR, sólo podrá aprobarse cuando los usos y
actividades que contemple sean congruentes con los valores objeto de protección,
requiriendo el informe favorable (por lo tanto, vinculante) del organismo que ostente
la competencia sectorial por razón de dichos valores.
Naturalmente, como el objeto de los PIRs está establecido en su definición legal
(obras de infraestructura, servicios, dotaciones e instalaciones de interés regional) el
artículo 37 (Cautelas) establece una prohibición llena de sentido: “Los PIRs no podrán
abordar nuevos desarrollos urbanísticos”, Estos requerirán en todo caso de la
aprobación del plan urbanístico que corresponda”.
Los PIRs son, a partir de la LOTUS (art. 35.3), sólo de promoción pública, y
constituyen un instrumento versátil por la diversidad de objetos que pueden contener,
así: a) infraestructuras de comunicaciones, de telecomunicaciones, de planes
hidrológicos, de gas, de energía eléctrica, de aguas y residuos; b) equipamientos
públicos de gran relevancia territorial y ámbito supramunicipal destinados a la
provisión directa de los ciudadanos; c) instalaciones industriales y terciarias de bienes
y servicios de relevancia territorial y ámbito supramunicipal que no tengan acomodo
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en el planeamiento urbanístico vigente; obras y servicios resultantes de la
colaboración entre Administraciones Públicas.
De acuerdo con lo ordenado por el artículo 36. 3 de la LOTUS, los PIRs se
encuentran jerárquicamente subordinados a las DOTEX y a los Planes Territoriales, a
pesar de que éstos últimos tienen un rango jurídico formal igual, es decir, ambos se
aprueban por Decreto del Consejo de Gobierno. Como expresa el artículo 36.1, las
determinaciones de los PIRS vinculan directamente a los Planes Generales
Municipales, Planes de Suelo Rústico, Planes Especiales de Ordenación del Territorio
y Planes con incidencia en la Ordenación del Territorio que les afecten, siendo
ejecutables y directamente aplicables sin que sea preciso que éstos estén adaptados.
La LOTUS, en su artículo 42, regula un régimen de caducidad/sanción que
declarará, mediante Decreto del Consejo de Gobierno, para los siguientes supuestos:
a) el incumplimiento de las condiciones impuestas en el acuerdo de aprobación; b) el
transcurso de dos años desde su aprobación definitiva sin que se hubiera iniciado su
ejecución o cuando iniciada se interrumpa, sin la concurrencia de causa justificada; c)
la imposibilidad de cumplir las previsiones contenidas en el proyecto; y, b) la
modificación sustancial de las condiciones que motivaron la ejecución del proyecto.
3.5 LOS PROCEDIMIENTOS DE ELABORACIÓN DE LOS INSTRUMENTOS DE
ORDENACIÓN TERRITORIAL (CUADROS).
I. Procedimiento de
Elaboración de las
DOTEX
ACTOS ÓRGANOS CONTENIDO
Acuerdo de
redacción
motivado, con
objetivos y plazos,
con designación
de la dirección
técnica
Formulación
Decreto de la
Junta de
Extremadura
(DOE)
Dirección Técnica
Consejería que
ostente la
competencia de
ordenación
Elabora Memoria
con diagnóstico
del
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territorial de
Extremadura territorio, criterios
generales,
memoria de
difusión y
participación
pública
Documentación
gráfica
A)Comisión de
Urba. Y
Ordenación del
Terr.
Informe
preceptivo y no
vinculante sobre
el avance
Avance
B)Consejero/a
que ostente la
competencia de
OT aprueba Avance y Anteproyectos
Consultas
sectoriales,
proceso
participativo
Información Consejería
Sobre el Avance 2
meses mínimo
pública en DOE
Alegaciones
Entidades
Públicas y
privadas Alegaciones, sugerencias y
Particulares Alternativas
Anteproyecto de DOTEX
Consejero/a
competente en OT
Aprueba las
DOTEX como
proyecto de ley) y
las remita a la
Asamblea para su
tramitación como
ley
Proyecto Consejo de
Gobierno
Aprobación Asamblea de
Extremadura Ley 20.1,g)
LOTUS
definitiva
de la Asamblea de
Extremadura
(DOE y BOE)
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II. Procedimiento de elaboración de los Planes Territoriales
ACTOS ÓRGANOS CONTENIDO
Requisito Consejero/a competente
Acuerdo de redacción y Audiencia a las
Corporaciones
previo (Resolución)
Locales afectadas, y plazos, nombramiento
de la Comisión de redacción
Comisión ad hoc
Memoria informativa, de
participación, de
ordenación, evaluación
ambiental, estudio
económico, normativa y
documentación gráfica
Formulación (Consejería competente O.T.)
Dirección Técnica Comisión ad hoc
Asume la dirección y garantiza
participación de todas las AAPP
afectadas y Ayuntamientos
Aprobación inicial Consejero/a competente en OT
Con las determinaciones del art . 17 del Reglamento de Planea- miento
Comisión de urbanismo Informe preceptivo no vinculante
Información pública Consejería
exposición 2 meses mínimo, en DOE
y 2 periódicos
Redacción definitiva Consejería
a la vista de sugerencias, alternativas
y reclamaciones
Informe Comisión de Urbanismo Preceptivo y no vinculante
Remisión al Consejo de Gobierno
Examina el plan territorial y decide
Aprobación definitiva Consejo de Gobierno Decreto (DOE)
III. Procedimiento de elaboración de los Planes de Suelo Rústico
ACTOS ÓRGANOS CONTENIDO
Requisito Consejero/a competente
Acuerdo de redacción y a instancia de las
Corporaciones
previo (Resolución)
Locales afectadas, y plazos, nombramiento
de la Comisión de redacción
Comisión ad hoc
Memoria informativa, de
participación, de
ordenación, evaluación
ambiental, estudio
económico, normativa y
documentación gráfica
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Formulación (Consejería competente O.T.)
Dirección Técnica Comisión ad hoc
Asume la dirección y garantiza
participación de todas las AAPP
afectadas y Ayuntamientos
Aprobación inicial Consejero/a competente en OT
Con las determinaciones del art . 17 del Reglamento de Planea- miento
Comisión de urbanismo Informe preceptivo no vinculante
Información pública Consejería
Audiencia municipios y exposición 2
meses mínimo, en DOE
y 2 periódicos, (en caso de
tramitación abreviada 1
mes)
Redacción definitiva Consejería
a la vista de sugerencias, alternativas
y reclamaciones
Informe Comisión de Urbanismo Preceptivo y no vinculante
Aprobación definitiva Por Resolución del Consejero/a
competente en OT
Orden de la Consejería
(DOE)
IV. Procedimiento de elaboración del Plan Especial de Ordenación del Territorio.
ACTOS ÓRGANOS CONTENIDO
Requisito Consejero/a competente Acuerdo de redacción
previo (Resolución) (DOE)
Memoria informativa, de
ordenación, evaluación
ambiental, estudio
económico, normativa y
documentación gráfica
Formulación (Consejería competente O.T.)
Dirección Técnica Comisión ad hoc
Asume la dirección y garantiza
participación de todas las AAPP
afectadas y Ayuntamientos
Aprobación inicial Consejero/a competente en OT
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Comisión de urbanismo
Informe preceptivo y vinculante de la
Comisión de Urbanismo
Por Resolución (DOE)
Información pública Consejería
Audiencia municipios y exposición 2
meses mínimo, en DOE
y 2 periódicos, (en caso de
tramitación abreviada 1
mes)
Redacción definitiva Consejería
a la vista de sugerencias, alternativas
y reclamaciones
Informe Comisión de Urbanismo Preceptivo y vinculante
Aprobación definitiva Por Resolución del Consejero/a
competente en OT
Orden de la Consejería
(DOE)
V. Procedimiento de elaboración de los PIRs
ACTOS ÓRGANOS CONTENIDOS
Requisito previo Administración competente por
razón del objeto del PIR Solicitud Declaración de
Interés Regional
Justificación, identificación de la
entidad pública promotora,
Localización de obras, término o
términos municipales,
características, impacto
ambiental, paisaje, plazos.
Estudio económico, memorias,
proyectos técnicos
Solicitud Promoción pública
Aprobación inicial
Consejería competente en razón
de la materia
Portal de transparencia de la
Junta de Extremadura
Publicación del
expediente y
documentación del
PIR
Información pública, 2 meses
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Informe de los
municipios afectados
Valoración de las
alegaciones e
informes
Consejería competente por razón
del objeto Rectificaciones procedentes
Informe Comisión de Urbanismo Vinculante
Documentación complementaria
Presentación Art. 39 LOTUS
Aprobación Decreto Consejo de
Objeto, alcance de la declaración
de interés regional, organismo de
ejecución, modificación de la
ordenación territorial afectada,
plazos y ayudas
definitiva Gobierno (DOE)
4. EL PLANEAMIENTO URBANÍSTICO.
4.1. INTRODUCCIÓN.
Como ya se ha puesto de manifiesto, el sistema de ordenación territorial elegido
por la LOTUS aún tiene un segundo escalón o, si se quiere, un subsistema, que se
corresponde con la tradicional planificación municipal de la ordenación urbanística que
se despliega, bajo la legislación del Estado (Texto Refundido 7/2015), de la propia
legislación autonómica del suelo (LOTUS y REPLANEX) y, por último, bajo los
instrumentos de ordenación del territorio (DOTEX, Planes Territoriales, Planes de
Suelo Rústico, Planes Especiales de Ordenación del Territorio y PIRs.) en dos clases
de instrumentos:
a) El Plan General Municipal y sus instrumentos complementarios (Plan Especial
y Catálogo);
b) Los instrumentos de desarrollo del planeamiento: Plan Parcial, Estudio de
Detalle, Ordenanzas Municipales de Edificación y Urbanización, y las Normas
Técnicas de Planeamiento.
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Del mismo modo que el supuesto de la ordenación territorial, este segundo escalón
de planeamiento urbanístico se somete a los principios a los que ya hemos aludido:
Sostenibilidad; Movilidad y Accesibilidad; Conservación del Patrimonio Cultural;
Eficiencia Energética; y, por último, Perspectiva de Género. Todo ello, de acuerdo con
los indicadores y estándares establecidos en los artículos 11 y 12 de la LOTUS, que
lo son como mínimos y deben ser recogidos en el planeamiento.
Por otro lado, el planeamiento urbanístico viene regulado en nuestro derecho de
acuerdo con ciertos principios rectores que han de estar siempre presentes, así:
a) la ordenación urbanística es una función pública que comprende la planificación
municipal mediante la ordenación, organización, ejecución y gestión de los
planes, y la regulación y control de las edificaciones, usos y actividades (art.
3.2 de la LOTUS);
b) el ejercicio de la ordenación urbanística deberá ser motivado (art. 4.1 del Texto
Refundido del Estado 7/2015), en un claro intento de reducir la discrecionalidad
administrativa, con expresión de los intereses generales a que sirve, afectando,
por ello, a la propia clasificación del suelo (suelo urbanizable) y a las cuestiones
sociales, medioambientales y de sostenibilidad a que se refiere el artículo 3 del
Texto Refundido del estado 7/2015;
c) el régimen urbanístico de la propiedad del suelo es estatutario y resulta de su
vinculación a concretos destinos, en los términos dispuestos por la legislación
sobre ordenación territorial y urbanística (art. 3.3 de la LOTUS: “La
ordenación… urbanística delimita las facultades y deberes del derecho de
propiedad del suelo conforme al destino de este”), no otorgándose derecho a
exigir indemnización, salvo la excepción del artículo 48, b) del Texto Refundido
del estado 7/20156;
d) la participación ciudadana, garantizando los derechos de información e
iniciativa de las personas y de las entidades constituidas para la defensa de
6 Art. 48, b: “Dan lugar en todo caso a derecho de indemnización las lesiones en los bienes y derechos que resulten
de los siguientes supuestos: b) Las vinculaciones y limitaciones singulares que excedan de los deberes legalmente
establecidos respecto de construcciones y edificaciones, o lleven consigo una restricción de la edificabilidad o el
uso que no sea susceptible de distribución equitativa”.
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sus intereses (art. 2.1, g de la LOTUS y sus correlativos del Texto Refundido
del Estado 7/2015).
Pero, junto a los anteriores, no deben perderse de vista los principios propios
de la planificación urbanística, esto es:
a) la planificación urbanística se somete a la limitación territorial del concreto
término municipal (no obstante, cabría una interpretación excepcional,
mediante la cual un Plan General Municipal pudiera extenderse a otro término
o términos municipales colindantes, por la remisión del art. 46. 2 de la LOTUS
a los Planes Territoriales -art. 22.1 de la LOTUS- por motivos de coherencia en
la planificación territorial7);
b) la flexibilización del contenido del planeamiento, diferenciando la ordenación
estructural, que establece el modelo de ciudad y su adecuación a los planes de
ordenación territorial, y la ordenación detallada que plantea la forma de la
ciudad al desarrollar las determinaciones del Plan General Estructural;
c) el principio de coordinación de competencias de las Administraciones públicas,
así como la cooperación y asistencia económica, técnica y administrativa entre
las mismas, siempre de carácter voluntario, a través de las figuras del “convenio
de colaboración” o la constitución de “consorcios”.
Conviene señalar que, teniendo en cuenta estos principios, el REPLANEX, aún
vigente en cuanto no se oponga a la LOTUS, en su artículo 23 nos proporciona una
definición normativa de lo que ha de entenderse por “ordenación urbanística”, así,
establece: “La ordenación urbanística tiene por objeto la disposición de los usos
concretos del suelo urbano, urbanizable y no urbanizable (hoy rústico) para la idónea
configuración de los espacios urbano, rústico y natural y el eficaz y funcional desarrollo
en ellos de las actividades públicas y privadas conformes con el destino del suelo,
previendo, organizando y programando, cuando proceda, los procesos pertinentes de
transformación del suelo mediante la urbanización y la edificación”.
7 El precedente se encuentra en la ya derogada LSOTEX, en su art. 69. 1: “Cuando la ordenación coherente del
desarrollo urbanístico municipal haga indispensable la de terrenos pertenecientes a término o términos
municipales colindantes, el Plan General Municipal podrá extenderse a ellos…”.
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Independientemente de la inclusión de un tipo de suelo “el natural” que no aparece
regulado, ni en la legislación recientemente derogada, ni en la vigente (y todo parece
indicar que debe corresponderse con el suelo rústico con algún nivel de protección),
esta definición normativa pretende subrayar como esencial en el planeamiento
urbanístico “la operación de clasificación concreta de los usos del suelo” (aunque ya
se ha expuesto que otros instrumentos de ordenación, como el Plan Rústico, van
hurtando esta competencia a los planes generales municipales) conforme a los
destinos del mismo en conexión con las actividades a desarrollar, con la previsión del
procedimiento de transformación del suelo (paso de lo rural a urbano), pero, aun
siendo importante, esta definición olvida otros cometidos expresamente recogidos en
la legislación, como la delimitación del contenido concreto del derecho de propiedad,
impedir la desigual distribución de beneficios y cargas, la participación en las
plusvalías, etc.).
Sin embargo, y teniendo en cuenta lo anterior, la concepción de la “ordenación
urbanística” es de mucho calado, hasta el punto que la vigente LOTUS ha introducido
un cambio metodológico en este ámbito con respecto a la legislación anterior, de
manera que primero regula de forma genérica las determinaciones de dicha
ordenación que se predican de la propia clasificación de los instrumentos de
ordenación que realiza el artículo 44 de la propia ley, para regular con posterioridad
cada instrumento de planeamiento.
De esta forma establece dos grandes grupos de determinaciones:
1) “De ordenación estructural” cuyo objetivo es definir el modelo urbano del núcleo
y su adecuación a las políticas territoriales, por tanto, de competencia de la
Administración autonómica. Este dato sobre la competencia de la Comunidad
Autónoma, no sólo viene respaldado en la propia legislación positiva, sino que
tiene un importante fundamento jurisprudencial que ha consolidado la doctrina
según la cual la autonomía municipal es incuestionable en las determinaciones
discrecionales de los planes de ordenación urbanística que no incidan ni
afecten a asuntos o materias de interés de la Comunidad Autónoma, de manera
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que tal autonomía municipal ha de subordinarse a la supramunicipal
comunitaria, cuando las mismas afecten a los intereses públicos de las CCAA8.
Precisamente este es el punto de inserción del valor preeminente o, si se
quiere, jerárquico, de la “ordenación estructural contenida en los diferentes
instrumentos de ordenación” y es, además el fundamento de que la LOTUS
(art. 49.3, h), arts. 51.8, 52. 6) otorgue la facultad de control de los mismos a
través de su aprobación definitiva a la Administración de la Comunidad
Autónoma, en relación con la extensa regulación sobre ordenación estructural
contenida en los artículos 45. 2 de la LOTUS y 25 del REPLANEX:
-las “directrices del modelo de evolución urbana y la ocupación del territorio: es
decir, la fijación de las normas o criterios determinantes de los elementos del
desarrollo urbano “a medio plazo” (sistemas generales, espacios libres,
equipamiento comunitario) siembre sobre la base de la sostenibilidad. Además,
este aspecto es la pieza que permite adecuar la ordenación municipal con la
política territorial de la Comunidad Autónoma expresada en la ordenación del
territorio, así como con la legislación sectorial;
-la identificación del suelo urbano y la clasificación del suelo urbanizable del
municipio: esto es, se trata de la operación realizada por los instrumentos de
ordenación mediante la que éstos sujetan un determinado terreno (por
identificación y clasificación) al régimen legal derivado de una clase y categoría
del suelo según la LOTUS (art.6 y arts. 1 a 7 del REPLANEX)
-la categorización, ordenación y regulación del suelo rústico (salvo si está
asumido un Plan de Suelo Rústico): de forma motivada, los instrumentos de
ordenación tienen la posibilidad de establecer las siguientes categorías (art. 9.2
de la LOTUS):
a) “Suelo rústico protegido”: su finalidad es la protección de valores existentes
(tales como ecológicos, naturales, paisajísticos, culturales y otros
análogos);
b) “Suelo rústico restringido” su finalidad consiste en evitar riesgos, al tratarse
8 Véase la Sentencia del tribunal Supremo de 21 de febrero de 1994, muy didáctica, y Sentencia del Tribunal
Supremo de 15 de febrero de 1999, entre otras muchas.
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de áreas de suelo vulnerables, debiéndose evitar o limitar usos, actividades,
edificaciones y posibles desarrollos urbanísticos;
c) “Suelo rústico con asentamiento tradicional” su finalidad radica en preservar
formas tradicionales de ocupación humana;
-la delimitación de los sectores en suelo urbano y urbanizable con indicación
de objetivos, criterios y condiciones básicas de ordenación, como mínimo el
“uso global”, el aprovechamiento, las cesiones obligatorias y la modalidad de
ejecución: se trata de una delimitación “indicativa” del perímetro geométrico de
los sectores y unidades de actuación integrales o simplificadas (en suelo
urbanizable, en suelo urbano, áreas de reforma interior, actuaciones aisladas,
etc.) para su adecuación a la estructura urbana, estableciendo las secuencias
lógicas en su desarrollo. Pero, también, se trata de la división del territorio en
zonas diferenciadas según los usos, es decir, residencial, industrial, terciario,
dotacional y zonas verdes, siendo el “uso global” el genérico mayoritario
asignado a un sector o ámbito. Y, además, del régimen de cesiones
obligatorias, ha de establecerse la modalidad de gestión, es decir, la opción
entre la gestión directa por parte de la Administración competente o la gestión
indirecta a través de la figura del “agente urbanizador”.
-el señalamiento de los sistemas generales de rango supramunicipal en
desarrollo de los Planes Territoriales: como los instrumentos de ordenación,
sobre todo el Plan General Municipal, es comprensivo del territorio municipal
en toda su extensión, es frecuente, que se proyecte sobre sistemas generales
supramunicipales y sobre bienes de dominio público no municipal, es decir, de
titularidad de otras Administraciones públicas, por lo que, en consecuencia es
necesario tener en cuenta la legislación sectorial y general sobre el patrimonio
público que, en general, imponen servidumbres y limitaciones y que, a través
del procedimiento de elaboración de los instrumentos de ordenación, da
entrada a éstas Administraciones para que puedan colaborar en los mismos
(Comisión de Coordinación Intersectorial u otras Administraciones sectoriales);
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-el señalamiento de los sistemas generales urbanos en los núcleos de
relevancia territorial (núcleos de más de 5.000 habitantes): es decir, la
definición básica para parques y jardines, equipamientos y redes,
infraestructuras que aseguren la coherencia y racionalidad del desarrollo
urbanístico y suficientemente definido para que permita la regulación detallada
de la red secundaria de reservas del suelo dotacional público. De fondo es
importante que se establezca adecuadamente ya que los sistemas generales
se imputan a toda la ciudadanía y, por ello, a cargo de la Administración,
mientras que los locales se predican de los propietarios del sector y, por ello,
se imputan a los mismos.
-la delimitación de las áreas de reparto y delimitación de sus aprovechamientos,
donde proceda: Es decir, consiste en la regulación concreta del instrumento de
equidistribución de beneficios y cargas derivados de la propia ordenación
urbanística estableciendo una división artificial de los terrenos, para asignar
luego el aprovechamiento urbanístico con la configuración de cuotas abstractas
de propiedad en el área de reparto9, pero, también, el establecimiento de usos
globales y compatibles, así como la definición de las intensidades edificatorias
y densidades residenciales máximas;
-la ordenación de tráfico intenso y aparcamientos, de acuerdo con lo dispuesto
en la Disposición Adicional Segunda de la LOTUS, intentando dar respuesta a
lo que se ha denominado el “urbanismo comercial”, esto es, dar respuestas
estructurales a los conjuntos de edificios, instalaciones, espacios públicos y
sistemas de comunicación viaria que dotan a la ciudad de áreas donde se
produce una gran afluencia de público, y que recupera el documento relativo al
“Estudio de Intensidad de Tráfico” de los Planes Parciales”, gracias a una
jurisprudencia clave de nuestro Tribunal Supremo (Sánchez Goyanes);
9 Por ello, el art. 35 del REPLANEX establece que: “El área de reparto es la superficie de suelo urbano o suelo
urbanizable comprensiva de los terrenos para los que el planeamiento urbanístico establece un mismo
aprovechamiento medio, sobre la base de una ponderación de los usos y las edificabilidades atribuidos a aquellos,
por encontrarse en circunstancias urbanísticas semejantes”.
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-la ordenación de instalaciones y actividades peligrosas, es decir, la previsión
de la correcta localización sobre usos y actividades peligrosas, dándose
entrada a la legislación sectorial (muy profusa, tanto desde el punto de vista
estatal como autonómico) en relación con las actividades conocidas como
MINP (molestas, insalubres, nocivas y peligrosas del antiguo Reglamento de
30 de septiembre de 1961, prácticamente derogado en casi todas las CCAA.);
-los objetivos de la formulación del planeamiento de desarrollo: En efecto, los
instrumentos de ordenación general y complementarios deben fijar como
contenido mínimo de cada sector susceptible de un instrumento de ordenación
de desarrollo (Plan Parcial, Estudio de Detalle, Ordenanzas municipales y
Normas Técnicas de planeamiento) los objetivos respecto al conjunto de la
ciudad, los usos dominantes e incompatibles, las intensidades en las
operaciones de reforma interior y las unidades de actuación del suelo urbano y
el suelo urbanizable, así como la determinación del aprovechamiento medio de
los distintos sectores;
-la evaluación de la sostenibilidad urbana mediante la cuantificación de los
estándares existentes y las medidas de mejora de los indicadores urbanísticos
de sostenibilidad urbana de la Ley y, en su caso, de los Planes Territoriales;
-la identificación de los ámbitos y situaciones de fuera de ordenación derivados
de las determinaciones estructurales;
-la reserva de viviendas de protección oficial en aplicación de las políticas de
vivienda y legislación estatal, es decir, las determinaciones precisas para
garantizar que se destine a la construcción de viviendas sujetas a un régimen
de protección pública que, cuando menos, autorice a la Administración pública
para tasar su precio, u otros usos de interés social a los que sea aplicable, por
cualquier título (precio tasado de venta o alquiler), el suelo suficiente para cubrir
las necesidades previsibles en el primer decenio de vigencia del instrumento
de ordenación urbanística.
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2) “De ordenación detallada”, que desarrollan la ordenación urbanística
pormenorizada de las determinaciones de ordenación estructural hasta el grado
suficiente que permita la ejecución. Como afirma el artículo 45.1, b) de la
LOTUS su aprobación es de competencia municipal lo que viene a constituir
una garantía de cierta autonomía local. La LOTUS, para toda clase de
instrumentos de ordenación urbanística, impone un mínimo en el contenido de
las determinaciones detalladas que son, primero, “en suelo urbano el trazado
pormenorizado del diseño urbano con viales, espacios públicos destinados a
espacios libres o dotaciones públicas y espacios privados”, y, en segundo lugar,
los “usos pormenorizados y ordenanzas tipológicas de ordenación”, y, por
último la “identificación de los ámbitos y situaciones de fuera de ordenación
derivadas de las determinaciones detalladas” (art. 45.3). Sin embargo, es el
artículo 26 del REPLANEX, establece con mayor precisión este tipo de
determinaciones que nunca puede modificar el contenido de las
determinaciones estructurales, aunque se considera que “el mero ajuste de las
delimitaciones de los sectores no se considera una modificación siempre que
no afecte a suelo rústico protegido o restringido y no afecte a una superficie
superior al 15% del suelo incluido en los sectores” (art. 48.2 de la LOTUS). De
esta forma, el contenido se perfila así:
a) El trazado de la red “secundaria” de comunicaciones propias del sector o
unidad de ejecución, detallando sus alineaciones y rasantes y las
características de su enlace con el sistema general previsto en las
determinaciones estructurales;
b) La división en zonas de ordenación urbanística10, señalando los usos
pormenorizados y ordenanzas tipológicas (altura, número de plantas sobre y
bajo rasante, retranqueos, volúmenes, etc.) mediante definición propia o por
remisión a los Criterios de Ordenación Urbanística;
10 El RPLANEX establece que: “Se define como Zona de Ordenación Urbanística (ZOU) aquella área de suelo
que presenta un tejido urbano característico y diferenciado, por disponer de un determinado uso global o un uso
pormenorizado mayoritario y tipologías edificatorias homogéneas”.
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c) La fijación de reservas para dotaciones públicas del sistema local con los
estándares establecidos como mínimos en la propia LOTUS.
d) La división, en su caso, conforme a la regulación estructural indicativa, en
unidades de actuación, señalando para las de urbanización las condiciones
objetivas y funcionales que ordenen la secuencia de su puesta en servicio;
e) La fijación de las reservas para dotaciones públicas de acuerdo con los
estándares mínimos establecidos por la Ley;
f) La precisión de las características y el trazado de las galerías y redes de
abastecimiento de agua, alcantarillado, energía eléctrica y otros servicios, y su
enlace a las redes municipales (de forma optativa ya que se pueden diferir al
Proyecto de Urbanización).
g) La parcelación de los terrenos o el régimen a que deba ajustarse en función de
las tipologías edificatorias previstas para cada zona.
4.2 EL PLAN GENERAL MUNICIPAL: LA DEFINICIÓN Y LOS PRINCIPIOS
DEL PLAN GENERAL MUNICIPAL.
El artículo 46. 1 de la LOTUS establece la definición legal del PGM: “El Plan
General Municipal tiene por objeto establecer la ordenación urbanística de los
municipios de Extremadura y la planificación de su desarrollo”.
Se puede mantener que la LOTUS sigue optando por mantener la denominada
“cultura del plan”11, de manera que el PGM se encuentra en el centro del sistema de
planificación territorial y urbanística y, en consecuencia, debe tenerse por correcta la
consideración tradicional de que se trata de un instrumento que sirve para concretar
las previsiones abstractas y generales contenidas en la normativa del Estado y de la
Comunidad Autónoma en relación con un terreno determinado, esto es, un término
municipal. En este sentido, el Plan representa el clásico escalonamiento de fuentes
del derecho, es decir, la norma que de forma más precisa regula una determinada
11 A la que ya se refirió la derogada LSOTEX en su exposición de motivos.
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situación, en la secuencia: Leyes, Reglamentos, Ordenación Territorial, Plan
Urbanístico, de donde se deriva su indiscutible naturaleza normativa.
Pero a lo anterior es necesario añadir que el PGM también es un instrumento
que sirve de cauce para que la Comunidad Autónoma (art. 148. 3ª CE) y el Municipio
(art. 140 CE) desplieguen su competencia sobre la definición del uso del suelo de
acuerdo con el interés general, determinando las facultades y deberes del derecho de
propiedad conforma a su destino (art.11.1 del Texto Refundido del Estado 7/2015 y
art. 4 de la LOTUS), por lo que en él ha de darse la necesaria colaboración entre
Administraciones públicas (principios de coordinación y cooperación).
Po otra parte, no se debe dejar de lado que el PGM también resulta enmarcado
en las previsiones del art. 3 TR 7/2015, es decir, enmarcado en el principio de
desarrollo territorial y urbano sostenible (uso racional de los recursos naturales
armonizando los requerimientos de la economía, el empleo, la cohesión social, la
igualdad de trato y de oportunidades, la salud, seguridad y medio ambiente), en varios
sentidos: a) de asegurar la conservación de la naturaleza, el paisaje y el patrimonio
cultural, y se destine sólo el suelo preciso para la transformación urbanística, y se
evite la especulación; b) la ocupación eficiente del suelo, con un fuerte control público;
c) la prevención de riesgos para la seguridad y salud públicas; d) la prevención y
minimización de la contaminación del aire, el agua, el suelo y el subsuelo. No obstante,
las previsiones de la LOTUS, en ocasiones, van más allá de lo estipulado por el propio
Texto Refundido del Estado, como pone de manifiesto la regulación del artículo 10 de
la misma, a que ya hemos aludido, sobre “los criterios de ordenación sostenible”.
También, la LOTUS establece cual es la el ámbito de aplicación del PGM, es
decir, como regla general “el término municipal”, aunque, como se ha manifestado,
puede excepcionalmente ser mayor en función de algunas previsiones de los Planes
Territoriales.
Y, aún, se debe añadir que la LOTUS somete de manera expresa el PGM a dos
principios esenciales: a) la definición de la estructura y el modelo del núcleo urbano
en función de sus características; y, b) un mínimo contenido necesario (que para todos
los municipios son las determinaciones estructurales del art. 45. 2, letras a), b), c), d),
g), h) e i), y para los municipios de relevancia territorial todas las letras del art. 54.2,
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y, además, la justificación del cálculo del aprovechamiento y los coeficientes
homogeneizadores.
Por otro lado, la regulación de la composición del PGM es dual: “El Plan General
Estructural” y “El Plan General Detallado”. El estructural, además de incorporar las
previsiones sobre las determinaciones estructurales que se proyectan sobre todos los
instrumentos de ordenación urbanística, debe contener: a) un análisis y diagnóstico
del plan desde la óptica ambiental, social y económica; b) los objetivos generales del
modelo territorial y urbano; c) las estrategias de revitalización del núcleo existente y
las alternativas de ordenación; d) las estrategias y normas de ordenación para
favorecer la cohesión social y la ordenación con perspectiva de género; y, e) las
normas, recomendaciones o criterios de desarrollo de la ordenación detallada, y el
régimen transitorio hasta la aprobación definitiva del Plan General Detallado.
Como no puede ser de otra forma, el Plan Detallado desarrolla las
determinaciones del “Estructural” y, también, está sometido al principio de “mínimo
contenido necesario” es decir, la ordenación detallada del suelo urbano y del suelo
urbanizable si lo hubiere, y la normativa de aplicación que regule la ordenación,
ejecución y gestión del plan.
4.3 LA DOCUMENTACIÓN DEL PLAN GENERAL MUNICIPAL.
Como consecuencia de la división introducida por la LOTUS en la regulación
del PGM, en estructural y detallado, se ha producido una doble regulación para la
documentación necesaria para cada uno de ellos, así se contiene la regulación para
el estructural en el artículo 47.3, y para el detallado en el art. 48. 4, siguiendo vigente
la contenida de forma más concretada por los artículos 42 a 51 del REPLANEX.
Desde luego, una pieza esencial y necesaria es la “documentación” precisa
para definir y justificar las determinaciones del PGM que se formaliza en soporte
escrito, gráfico e informático, y sobre las que se pueden realizar las siguientes
consideraciones:
a) La memoria informativa, de análisis y diagnóstico: documento de capital
importancia por estar dotado de un valor superior de naturaleza interpretativa
sobre las determinaciones del plan y su expresión gráfica. Contiene dos partes:
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1) la memoria informativa, incluyendo el estudio de impacto ambiental, sobre
las características básicas y generales del territorio municipal en el momento
de elaboración del Plan; y, 2) la memoria de fundamentación, es decir, la
motivación del plan en la que se expresa la descripción del modelo territorial
por el que se opta (criterios básicos de ordenación estructural, criterios básicos
de ordenación detallada, densidad de tráfico y movilidad, evaluación socio-
económica cuando hay gasto público y evaluación analítico-financiera, caminos
escolares y perspectiva de género).
Como consecuencia de la amplia concepción discrecional que se le ha
otorgado a la facultad del planeamiento, “la memoria” se ha convertido en una
pieza esencial al significar la vía para cumplir la obligación legal de motivar el
planeamiento (art. 4.1 TR 7/2015: “El ejercicio de la potestad de ordenación
territorial y urbanística deberá ser motivado, con expresión de los intereses
generales a que sirve”) convirtiéndose, por ello, en una vía para el control del
PGM ante los Tribunales de lo contencioso-administrativo (SSTS, de 25 de abril
1986, de 13 de febrero de 1992, de 18 de septiembre de 2009, entre otras).
b) Los planos de información y de ordenación: los de información tiene por objeto
conocer, de forma gráfica e informática y a escala adecuada, el punto de partida
del nuevo planeamiento que se pretende, así deberán contener: la estructura
catastral vigente, la topografía del terreno, usos, aprovechamientos y
vegetación existente, infraestructuras, redes generales de servicios y bienes de
dominio público, estado actual-zonificado-de los núcleos de población
consolidados, clasificación del suelo en el planeamiento aún en vigor y grado
de ejecución. Los planos de ordenación tienen por objeto conocer, de forma
gráfica e informática y a escala adecuada (mínimo 1:2000), la propuesta de
ordenación que va a realizar el nuevo PGM, debiendo por ello reflejar tanto las
determinaciones estructurales como las detalladas y su integración en la
estructural. Cómo mínimo deben expresar: calificación de todos los terrenos y
su destino urbanístico –en particular, los calificados para viviendas de régimen
de protección pública-, definición de la red secundaria y, en su caso, básica de
reservas de suelo dotacional público, trazados de galerías y redes (que se
pueden remitir al Anteproyecto del Proyecto de Urbanización correspondiente),
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delimitación-si procede- de unidades de ejecución, parcelación orientativa,
afecciones, otros aspectos en beneficio de la ordenación detallada.
No se debe olvidar que su necesidad es también esencial, de manera
que su falta o insuficiencia son un motivo de control del PGM ante los Tribunales
de lo contencioso-administrativo (STS de 2 de diciembre de 2003).
c) Las normas urbanísticas y fichas de planeamiento, desarrollo y gestión: Las
normas urbanísticas contienen las reglas técnicas y jurídicas que, de forma
articulada, regulan las actuaciones urbanísticas que puedan tener lugar en el
término municipal, ya se refieran a la gestión, la edificación o la implantación
de actividades en cualquier case de suelo. Además, deberán distinguir la
ordenación estructural y las recomendaciones de desarrollo (PG estructural) de
la ordenación detallada (PG detallado).
Las normas urbanísticas son de una importancia capital porque, además
de encerrar en sus determinaciones un instrumento normativo de aplicación a
cada clase de suelo (y del mismo modo las fichas cuando contengan
determinaciones normativas “ex novo”), se constituyen en el elemento que
dirime las posibles contradicciones entre las diferentes determinaciones del
plan (por ejemplo, diferencias entre la parte gráfica y la parte literaria del PGM),
de acuerdo con lo declarado jurisprudencialmente. El REPLANEX establece un
contenido mínimo prolijo de las normas urbanísticas para cada clase de suelo,
pero, quizás, debe destacarse el contenido mínimo, independientemente de su
remisión a las Ordenanzas Municipales de Policía, Edificación y Urbanización,
de las Normas Urbanísticas Generales, así deben contener: a) la regulación
común a los distintos usos de desarrollo posible en cada clase de suelo; b) la
regulación general de tipologías y sistemas de medición de los parámetros
edificatorios, establecimiento de condiciones de habitabilidad y dimensiones de
los elementos constructivos; c) la regulación general de los elementos
constitutivos de la red básica de reservas; d) el régimen de protección y las
servidumbres de los bienes de dominio público ubicados en el término
municipal; e) las fichas resumen individualizadas a cada zona, unidad de
actuación y sector; f) las instrucciones aclaratorias de los documentos que
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integren el plan; g) el régimen transitorio del planeamiento anterior y asumido
por el nuevo y la edificación existente; h) el sistema de conexión entre las
normas urbanísticas y las transitorias y las determinaciones representadas
gráficamente en la planimetría a que unas y otras se refieran.
d) El Catálogo de Bienes Protegidos: este instrumento documental tiene unas
características propias muy acusadas y novedosas, siendo de gran importancia
en el Derecho Urbanístico de Extremadura, aunque curiosamente la LOTUS lo
silencia en el contenido documental mínimo del PGM (arts. 47.3 y 48. 4), sin
embargo, el artículo 52. 1 de la LOTUS lo define como: “Los Catálogos son
instrumentos complementarios de ordenación urbanística que complementan
las determinaciones del planeamiento relativas a la conservación, protección o
mejora del patrimonio urbanístico, arquitectónico, histórico, cultural,
arqueológico, etnográfico y similares”.12
Tradicionalmente, como consecuencia de la regulación contenida en el
ya derogado para Extremadura Reglamento de Planeamiento de 1978 (RD
2159/1978) donde se le calificaba como “Documento Complementario del
planeamiento especial” (“mero documento” dice la STS de 9 de abril de 1984),
se ha venido manteniendo su naturaleza de mero registro administrativo (en el
mismo sentido que el Catálogo de Montes, por ejemplo) para la inmatriculación
de determinados bienes urbanísticos. Sin embargo, parece ya imposible
mantener esta posición desde la entrada en vigor del REPLANEX, donde,
además de su función documental y de registro, parece contener un valor
normativo indiscutible, ya que: 1) El art. 84 de forma indubitada ordena que:
“regulan la conservación, rehabilitación y protección de los bienes inmuebles y
espacios…”, es decir, crea derecho objetivo aplicable para los bienes que
queden inmatriculados en el mismo, lo que se corrobora por el art. 88 del mismo
Reglamento al regular las “Determinaciones de los Catálogos”, es decir, normas
sobre conservación, rehabilitación y protección”, que naturalmente
12 El art. 85 contiene una regulación más detallada y nos expresa en qué consiste su verdadera función: “Los
Catálogos de Bienes Protegidos identifican y regulan la conservación, rehabilitación y protección de los bienes
inmuebles y los espacios considerados de interés artístico, histórico y paleontológico, arqueológico, etnológico,
arquitectónico o botánico, y los conceptuados bien como determinantes o integrantes de un ambiente
característico o tradicional, bien como representativos del acervo cultural común o por razones paisajísticas”
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desarrollarán (secundum legem) o, en su caso, complementaran (intra legem)
la legislación sectorial correspondiente; 2) tanto el artículo 52.3de la LOTUS
como el propio reglamento regulan un procedimiento de aprobación del
Catálogo que puede coincidir con el del Plan de Suelo Rústico, el del PGM
(Plan Parcial, sólo en el REPLANEX), Plan Especial, pero, también, puede
aprobarse independientemente por las normas establecidas en un futuro
reglamento, aunque, en todo caso, con “informe previo” de la Comunidad
Autónoma con un régimen de silencio positivo. Por ello, el Catálogo tendrá el
valor normativo que corresponda al Plan de que forme parte debiendo siempre
figurar en el PGM, pero también puede tener valor normativo
independientemente, cuando no forme parte de un concreto plan de ordenación
urbana; 3) por último, para su aprobación el reglamento impone una
documentación mínima exactamente igual a la de los planes de urbanismo, es
decir: Memoria informativa y justificativa, Estudios complementarios, Planos de
información y de situación, Fichas individuales, Normativa de aplicación y
Planos prospectivos.
El artículo 52.2 de la LOTUS establece que las determinaciones del
catálogo relativas a los bienes de interés cultural y a los bienes incluidos en el
inventario del patrimonio histórico y cultural de Extremadura serán
determinaciones de ordenación estructural, mientras que el resto tienen la
consideración de determinaciones detalladas. Por último, el Registro de Bienes
y Espacios Catalogados se gestiona en la Dirección General de Urbanismo y
Ordenación del Territorio (art. 6. 2, h) Decreto 314/2007, de 26 de octubre.
4.4 EL PROCEDIMIENTO DE APROBACIÓN DEL PGM.
PROCEDIMIENTO APROBATORIO DEL PGM
PROCEDIMIENTO I (Aprobación conjunta plan estructural y detallado)
Municipio
Acuerdo de redacción de PGM Formulación
Aprobación,
Alcalde (art. 21.1,
a) LBRL,
liderazgo político)
Municipio
Aprobación del avance del
PGM estructural, y Documento
de inicio de trámite ambiental con remisión Avance, por Municipio, Alcalde o Pleno
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al órgano ambiental
Municipìo
Aprobación Inicial del PGM estructural
y Plan detallado
suspensión de licencias Pleno del A.
2 años máximo
Pleno del A.
Municipio
Información pública no inferior
a 45 días
Pleno del A.
Municipio
Remisión potestativa a la CCI, o
solicitud de informes sectoriales
(3 meses)
Órgano Ambiental
Evaluación ambiental (máximo 4 meses)
Órgano ambiental de
la Junta de Extr.
Municipio
Aprobación provisional del Plan estructural y
detallado, junto con Evaluación Ambiental Pleno del A.
Junta de
Extremadura
Aprobación definitiva del PGM
estructural
Consejería
Competente
Junta de Extremadura Informe sobre PGM detallado Dirección General
Municipio
Aprobación definitiva del PGM
detallado
Pleno del A.
Junta de Extremadura
Publicación del PGM en DOE
PROCEDIMIENTO II (REDACCIÓN INDEPENDIENTE DEL PGM ESTRUCTURAL Y DETALLADO
PROCEDIMIENTO I
Municipio Acuerdo de redacción del PGM Alcalde
Municipio
Aprobación del Avance del PGM
Estructural y Documento inicio de
Tramitación ambiental Alcalde o Pleno
Municipio
Aprobación inicial PGM
estructural
Suspensión de licencias
(máximo 2 años) Pleno
Municipio
Información Pública (no
inferior a 45 días)
Pleno
Municipio
Remisión potestativa a CC o
Solicitud de informes sectoriales (tres meses desde
Solicitud) Pleno
Junta de
Extremadura
Evaluación ambiental No superior a 4
meses Órgano ambiental de
la Junta
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Municipio
Aprobación provisional del
PGM estructural y
evaluación ambiental
Pleno
Junta de
Extremadura
Aprobación definitiva PGM
estructural
Consejería
competente
Junta de
Extremadura
Publicación en el DOE
II. PROCEDIMIENTO DE APROBACIÓN DEL PGM DETALLADO
Municipio
Aprobación inicial PGM
detallado
(no más de 1 año
desde el Plan
estructural)
Pleno del A.
Municipio
Información pública No inferior a 1 mes Pleno
Municipio Solicitud de informes sectoriales
(se evacúan en 3 meses)
Órganos públicos
competentes
Municipio
Aprobación Provisional Pleno
Junta de Extremadura
Informe vinculante de
afectación al PGM
estructural
Dirección
General
Junta Extremadura
Informe
vinculante
medioambi
ental DG medio
ambiente
Municipio
Aprobación definitiva Pleno
Junta de
Extremadura
Publicación en el DOE
4.5 LOS EFECTOS DE LA APROBACIÓN DE LOS INSTRUMENTOS DE
PLANEAMIENTO GENERAL.
La LOTUS, en su artículo 50, establece una extraña diferenciación en la
regulación de los efectos de la aprobación del Plan Estructural y del Plan Detallado,
cuando en puridad son los mismos. En efecto, para ambos cuerpos del Plan General
una vez aprobado:
a) Vincula los terrenos, edificaciones, construcciones e instalaciones al destino
que resulte de las determinaciones del plan, de manera estructural y detallada,
pero un proceso de “legis executio”, es decir, una concreción de la regulación
abstracta y general, contenida en el Texto Refundido del Estado y en la LOTUS,
sobre un determinado territorio, logrando así su ordenación urbanística;
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b) La declaración en situación de fuera de ordenación de las edificaciones,
construcciones o instalaciones de acuerdo con las reglas del artículo 142 de la
LOTUS. En efecto, esta calificación supone incluir a tales bienes bajo un
régimen congelado, ya que no se permite realizar obras de consolidación,
aumento de volumen, modernización o que permitan un incremento de su valor
desde la óptica de la expropiación. Sin embargo, si se permiten las pequeñas
reparaciones que exija la higiene, el ornato y la propia conservación del
inmueble;
c) La obligatoriedad del cumplimiento de sus disposiciones por todas las
personas o entidades, esto es, como consecuencia de que gran parte del Plan
General Municipal tiene valor de norma, por lo que su vinculatoriedad obliga,
de acuerdo con el principio de legalidad, a su cumplimiento tanto por parte de
las Administraciones públicas como por los particulares;
d) La ejecutoriedad de sus determinaciones a los efectos de la aplicación por la
Administración pública de los medios de ejecución forzosa, lo que pone de
manifiesto que parte del contenido de los PGMs poseen un valor de acto
administrativo;
e) La declaración de utilidad pública e interés social y la necesidad de ocupar
terrenos, edificaciones, etc., a efectos de expropiación forzosa;
f) La publicación integra del Plan estructural y del Plan detallado.
4.6 LA VIGENCIA, LA EXTENSIÓN Y LA REVISIÓN DE LOS
INSTRUMENTOS DE PLANEAMIENTO GENERAL.
También el artículo 50 de la LOTUS establece la vigencia indefinida de los
instrumentos de planeamiento General, una vez cumplidos los requisitos de
aprobación y publicación, pero como consecuencia del factor de dinamismo social que
implica el propio planeamiento urbanístico sobre los territorios concretos, la ley
establece mecanismos para poder alterar el contenido del mismo, a partir del primer
año de su vigencia (salvo para su adaptación a los Instrumentos de Ordenación
Territorial), a través de la revisión y la modificación, aunque esta ley no nos dice
cuando procede una u otra.
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Pero, en un intento de limitación de la discrecionalidad administrativa, la LOTUS
exige que para el supuesto de la revisión se deben dar las condiciones que el PGM
determine y siempre que concurran dos circunstancias: a) la modificación del modelo
urbano definido, y/o b) la modificación que por sí misma o por acumulación de las
aprobadas desde su vigencia, impliquen un incremento superior al 50 por ciento del
suelo.
De esta orientación se puede extraer, siguiendo nuestra tradición legislativa
sobre esta materia y la propia regulación del REPLANEX, que la revisión consiste en
la alteración de los objetivos del plan, así como de las determinaciones relativas a la
definición del esquema de la articulación territorial y a cualesquiera de los criterios
territoriales básicos a que se refieren los artículos 11 y 17 del citado Reglamento,
mientras la modificación consiste en cualquier alteración de las determinaciones de
los instrumentos de ordenación territorial distinta de la que deba tener lugar en forma
de revisión de éstos.
Claro está que de la naturaleza normativa de los planes, éstos se estructuran
bajo el principio de jerarquía normativa, lo que determina que la alteración de un plan
de rango superior produzca la adaptación del plan inferior, esto es, si se altera o entra
en vigor un plan de ordenación territorial se debe adaptar la ordenación urbanística.
Cualquiera de los dos conceptos, modificación o revisión, deben llevarse a cabo
a través de los trámites prescritos para la aprobación del instrumento de ordenación
urbanística, imponiéndose para el PGM el correspondiente documento refundido de
manera que se mantenga actualizado (art. 50.4 de la LOTUS).
4.7 EL PLAN ESPECIAL.
El artículo 51 de la LOTUS contiene la definición legal del Plan Especial al
establecer que: “Los Planes Especiales son los instrumentos complementarios de
ordenación que tienen por objeto la implantación o regulación pormenorizada de usos
o actividades urbanísticas especiales en cualquier clase de suelo. Podrán formularse
en desarrollo de los instrumentos de ordenación urbanística, o con carácter
independiente, y podrán contener determinaciones estructurales y detalladas”.
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El Plan Especial es un instrumento de gran potencialidad y que viene a romper
la visión jerarquizada del planeamiento urbanístico general, a pesar de la utilización
en su definición del término “desarrollo”, ya que puede modificar tanto las
determinaciones estructurales como las detalladas del Plan General Municipal; y,
además, puede tener carácter independiente (autónomo), pero ciñéndose a un listado
establecido por la LOTUS (art. 51.2), por lo que, en realidad, se intenta establecer una
tipología de los mismos, expresando las distintas funcionalidades a que están
dirigidos, de manera que pueden establecer, adecuándose a la ordenación territorial:
a) la ordenación y protección de conjuntos históricos, zonas arqueológicas y
cualquier otro ámbito declarado “Bien de Interés Cultural”;
b) la ordenación de la movilidad y la accesibilidad;
c) la ordenación de actividades turísticas o productivas;
d) el desarrollo de actuaciones de rehabilitación, renovación y regeneración
urbanas;
e) el desarrollo de sistemas generales;
f) la protección del paisaje;
g) la regulación de asentamientos en suelo rústico;
h) cualquier otro análogo.
El REPLANEX (art. 75) deja bien sentado que el Plan Especial complementa,
desarrolla o mejora, en este último caso modificando, las determinaciones del
planeamiento general, por lo que el instrumento se sitúa con claridad dentro de la
subdivisión de la ordenación urbanística. En consecuencia, este tipo de plan se
encuentra inserto en la potestad de planeamiento, por lo tanto, se trata de una función
pública y, por ello, corresponde la promoción, tramitación y aprobación a las
Administraciones públicas, aunque, y de forma expresa, el art. 126 RPLANEX permite
a los particulares “promover” los Planes Especiales de Ordenación cuando formen
parte de un “Programa de Ejecución” o acompañen una “Actuación de Rehabilitación
Integrada”.
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4.7.1 LOS TIPOS REGLAMENTARIOS DEL PLAN ESPECIAL.
La regulación reglamentaria de este instrumento permite establecer que existe
un “régimen general de determinaciones para los distintos tipos del Plan Especial”, y
un “régimen específico de determinaciones” según el tipo de Plan Especial.
Se debe tener en cuenta que los Planes Especiales pueden ser de “Desarrollo”
y de “Complemento y/o Mejora (modificativo)”, lo que nos dará el sentido de las
determinaciones que debe incluir cada tipo de Plan Especial. De esta manera se
puede establecer que el Plan Especial de desarrollo lo es del planeamiento existente
(PGM), por lo que sólo determinará la “ordenación detallada”. El Plan Especial de
complemento (porque falten determinaciones en el PGM) y/o de mejora (modificativo)
contendrá determinaciones tanto de ordenación estructural como de ordenación
detallada.
Teniendo en cuenta la regulación de los PERIs, parece claro que la
determinación estructural sobre “el modelo territorial” que contiene el PGM es
intocable por parte del Plan Especial, en cierta medida al ser deudor de las previsiones
de Ordenación Territorial, por lo cual se convierte en un límite al complemento y/o a
la modificación estructural realizada por este último. Por lo demás, el art. 77
REPLANEX ordena que: “Los Planes Especiales de Ordenación establecen las
mismas determinaciones que los instrumentos de planeamiento que complementen,
mejoren o modifiquen, sin perjuicio de las determinaciones específicas que demanda
su objeto concreto…”.
El RPLANEX establece todo un listado de determinaciones específicas por
cada tipo de Plan Especial. Así:
a) Plan Especial Dotacional: ha de establecer cuantas determinaciones
idóneas sean necesarias para el cumplimiento del objeto (crear y ampliar
reservas de suelo dotacional), refiriéndose a todo tipo de equipamiento
público no previsto en el PGM en cualquier clase de suelo y cuyo impacto
territorial no exija la formulación de un PIR;
b) Plan Especial de Infraestructuras y Comunicaciones: ha de incluir
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-el control de la incidencia territorial que produzca,
-la regulación de retranqueos a los predios colindantes y accesos a los
mismos,
-la regulación de conexiones o enlaces entre vías públicas,
-las previsiones que faciliten la implantación selectiva de instalaciones para
mejora de la funcionalidad de las infraestructuras y vías de comunicación,
-las medidas que restrinjan la implantación o el desarrollo urbanístico
perturbador del uso público de las dotaciones,
-las medidas para la modernización de los medios e infraestructuras de
saneamiento o abastecimiento,
-la protección y regularización de caminos, sendas y veredas, precisos para
la accesibilidad de los conjuntos naturales o urbanos;
c) Plan Especial Paisajístico, Ambiental o Natural: ha de incluir las
determinaciones sobre los usos del suelo mediante las previsiones que se
recogen previamente en la legislación sectorial (así la Ley autonómica
8/1988 –modificada por la Ley 9/2006- de conservación de la naturaleza),
en garantía de la sostenibilidad y la conservación de los procesos
ecológicos esenciales;
d) Plan Especial de protección y conservación de inmuebles, conjuntos o
jardines de interés cultural o arquitectónico: han de incluir
-la identificación de los elementos de interés cuya preservación se pretende,
-la regulación de la composición y el detalle de construcciones o jardines,
-la ordenación de la estructura parcelaria que ha de preservar la histórica,
salvo que se justifique su alteración,
-las previsiones sobre plantación y conservación de especies vegetales
características del lugar;
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e) Plan Especial de usos protegidos (vinculación de áreas, parcelas, solares
a construcción o rehabilitación de viviendas u otros usos sociales de
naturaleza pública): ha de incluir
-la identificación de áreas, parcelas, solares vinculadas al régimen de
protección oficial o pública,
-el régimen de protección de los terrenos de acuerdo con la normativa
sectorial,
-las medidas para la conservación, estética y funcionalidad en caso de
rehabilitaciones,
-la regulación de la composición y los detalles constructivos y jardines, en
caso de rehabilitación;
4.7.2 REFERENCIA AL PLAN ESPECIAL DE REFORMA INTERIOR
(PERI).
La LOTUS ya no hace ninguna referencia específica al Plan Especial de
Reforma Interior, quedando un tanto difuminado en la clasificación de finalidades de
este instrumento complementario que recoge el artículo 51. 2 de la misma (conjuntos
históricos, zonas arqueológicas, movilidad, actividades turísticas o productivas,
rehabilitación, renovación, regeneración urbana, etc.), pero como puede elaborarse
en cualquier clase de suelo, conviene entresacar aquel cuya finalidad se proyecta
sobre áreas concretas de suelo urbano que se denomina Plan Especial de Reforma
Interior , siguiendo la terminología del REPLANEX , estableciendo dos reglas: una
material y otra funcional, sobre el ámbito del mismo, de forma que el PERI
comprenderá una manzana (como mínimo), un barrio y hasta un núcleo urbano
completo (art. 65.1), pero atendiendo a criterios de racionalidad y justificando su
coherencia con la integración del entorno urbano inmediato (art. 65.2).
De acuerdo con el artículo 63 del REPLANEX, la finalidad del PERI es
“renovar”, “mejorar” o “preservar”, para lo cual se rescata de nuestra legislación
tradicional (Real Decreto 2329/1983, de 28 de julio, rehabilitación del patrimonio
residencial y urbano) dos conceptos jurídicos: a) el “Área Integrada”, es decir, los
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terrenos urbanizados cuya urbanización sea preciso “completar”, o “renovar” o
“sustituir”; y, b) el “Área de rehabilitación preferente”, es decir, los terrenos de suelo
urbano a “recuperar” o “revitalizar” del patrimonio arquitectónico y urbano existente.
Como consecuencia de la raquítica regulación del PERI en la LOTUS (art. 51.2,
d), de donde se podría extraer una clasificación, según se trate de operaciones de
rehabilitación, de renovación o de regeneración urbanas), el REPLANEX, con una
regulación mucho más extensa, se ve obligado a proporcionar una clasificación de los
PERIs y, por ello, un régimen jurídico diferenciado, de manera que pueden existir:
a) PERIs de Desarrollo, cuyo objeto es el clásico de los PERIs en nuestra
tradicional legislación urbanística que concreta las determinaciones del PGM
estableciendo la ordenación detallada del ámbito que comprenden,
determinaciones que vienen concretadas en el art. 26 REPLANEX (regulación
general de la ordenación detallada). Naturalmente, en estos supuestos, la
ordenación estructural contenida en el PGM se despliega de forma jerárquica
sobre las determinaciones detalladas del PERI.
b) PERIs de Mejora cuyo objeto, más radical, es acomodar la ordenación detallada
y, en su caso, los criterios y objetivos establecidos por el PGM a nuevas
circunstancias relevantes sobrevenidas urbanísticamente, modificando una y,
en su caso, otros para optimizar la calidad ambiental o la cohesión social del
espacio urbano, adecuar la capacidad de servicio de las dotaciones públicas o
potenciar la utilización del patrimonio edificado. En estos supuestos los PERIs
son normativamente tan poderosos como el PGM, rompiéndose la
jerarquización entre planes urbanísticos, por el criterio de la especificidad, ya
que, además de modificar los criterios y objetivos de la ordenación detallada del
PGM, pueden modificar la ordenación estructural del mismo (art. 25
REPLANEX), aunque deba justificarse tal modificación, incluso, como
importante novedad, pueden reclasificar el suelo rústico en suelo urbanizable
(aunque con la terminología anterior a la LOTUS “reclasificar terrenos de suelo
no urbanizable común como suelo urbano no consolidado”), aunque todo ello
sometido a la limitación de respetar “las directrices definitorias del modelo de
evolución urbana”.
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4.8 LOS INSTRUMENTOS DE DESARROLLO DEL PLANEAMIENTO.
4.8.1. EL PLAN PARCIAL.
Como ha sido tradicional en nuestro Derecho urbanístico el Plan Parcial se
configura en la normativa extremeña como un instrumento de desarrollo del
planeamiento general y, a la vez, responde a los principios del planeamiento
urbanístico que se han señalado (es una función pública, requiere motivación,
sometido a la flexibilidad, se abre a la participación ciudadana, etc.). Quizás, la
característica más señalada del Plan Parcial es su sometimiento a las
determinaciones estructurales del PGM, que viene a desarrollar, y siempre ha de ser
previo al mismo, como con buen criterio ha venido a introducir el artículo 53.2 de la
LOTUS y que se reedita en el artículo 52. 2 RPLANEX. Aunque, como se ha dicho, el
Plan Parcial forma parte de la función pública propia del Municipio, admite la
posibilidad de que los particulares puedan promover el mismo para el supuesto de que
forman parte de un “Programa de Ejecución”, figura híbrida de nuevo cuño en la
normativa de Extremadura, que determina y organiza la actividad de urbanización
sobre un espacio concreto y estableciendo unas condiciones para su gestión, siendo
esto así gracias a lo dispuesto en el artículo 53. 3 de la LOTUS al disponer que: “Los
Planes Parciales señalarán el carácter indicativo de aquellas determinaciones que
puedan ajustarse o alterarse mediante los instrumentos de gestión o ejecución, sin
precisar una modificación”. De esta manera, existe la opción de que cuando el Plan
Parcial se contenga en una operación compleja del “Programa de Ejecución” se
pueden diferir las determinaciones detalladas al “Anteproyecto” o, en su caso, al
“Proyecto de Urbanización” correspondiente sobre la precisión, para el sector o para
las unidades de actuación, de las características y el trazado de las galerías y redes
de abastecimiento de aguas, alcantarillado, energía eléctrica y otros servicios, así
como su enlace con las redes municipales existentes.
El artículo 53 de la LOTUS establece la definición legal de este tipo de plan, al
declarar que: “Los Planes Parciales son los instrumentos de ordenación urbanística
que tienen por objeto establecer o modificar la ordenación detallada de un sector de
suelo urbano o de suelo urbanizable, con las determinaciones precisas para habilitar
la ejecución”. Teniendo en cuenta esta dualidad y, además, la regulación contenida en
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el artículo 52.1 del REPLANEX, se puede establecer la siguiente clasificación de los
Planes Parciales:
a) el Plan Parcial de desarrollo detallado del PGM, por no contener este
último las determinaciones de ordenación detallada para un sector
completo de suelo urbano o urbanizable, convirtiéndose así en el
presupuesto normativo de la ejecución del planeamiento;
b) el Plan Parcial que modifica o mejora el PGM, modificando las
determinaciones de su ordenación detallada, aunque siempre para
mejorar (optimizar) la calidad ambiental del espacio urbano o la
capacidad de servicio de las dotaciones públicas, con respeto al
modelo estructural definido en el PGM, y como establece ahora el
REPLANEX “cuando así lo justifiquen circunstancias socio-
urbanísticas sobrevenidas” (art. 53.3). Pero no podrá, en ningún caso,
modificar las determinaciones estructurales establecidas en el PGM,
salvo ajustes en la delimitación del sector que no supongan una
diferencia de más del 15% de la superficie total del sector. Ello
significa que la LOTUS se ha hecho eco de la corriente doctrinal sobre
la especialidad o competencia de los planes urbanísticos que vienen
a matizar el principio de jerarquía entre los mismos (sólo vincula la
ordenación estructural), flexibilizándolo, lo cual, también, fue acogido
por la Jurisprudencia (STS de 2 de junio de 1992 y STS de 15 de
febrero de 1999).
En cualquier caso los Planes Parciales se despliegan sobre un sector
delimitado a partir y sobre la base de la incorporación de viales completos, tanto de la
red básica como secundaria, ejes medios de manzana o elementos fisiográficos de
relevancia con adecuación racional de los perímetros a la estructura urbana y
territorial propuesta por el PGM, sin depender de las lindes de la propiedad
preexistente. Como es lógico, el Plan Parcial es el instrumento urbanístico encargado
de definir la imagen final, en un sector concreto, de la ciudad (el urbanismo urbano
como declaraba la Exposición de Motivos de la derogada LSOTEX).
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En cuanto a las determinaciones que el Plan Parcial debe contener, el artículo
53.5 de la LOTUS, ordena que serán:
a) la delimitación del ámbito abarcando un sector previsto en el PGM y, en su
defecto, su delimitación de acuerdo con los criterios establecidos en el
artículo 5.6 (Administración Actuante; Unidad de Actuación,
Aprovechamiento Objetivo, Aprovechamiento Subjetivo, Aprovechamiento
Medio, Aprovechamiento Preexistente y Excedente de Aprovechamiento).
Además, en los sectores de suelo urbanizable deberán incluirse los
sistemas generales adscritos y las obras de conexión o refuerzo con las ya
existentes, externas al ámbito del sector;
b) la ordenación detallada del sector estableciendo la asignación de usos y
tipologías que favorezcan la diversidad y la cohesión social, reserva de
terrenos para zonas verdes. Espacios libres y otras dotaciones públicas.
Incluirá la delimitación de una o varias Unidades de Actuación Integral para
su ejecución y gestión.
Los Planes Parciales se formalizan, en soporte escrito, gráfico e informático, a
través de los documentos correspondientes, tales como la Memoria Informativa y
Justificativa; Planos de Información; Normas Urbanísticas; Catálogo de Bienes
Protegidos, en su caso; Planos de Ordenación; y los estudios que garanticen el
cumplimiento del derecho a la accesibilidad universal.
4.8.1 EL ESTUDIO DE DETALLE.
De acuerdo con lo establecido por el artículo 54 1 de la LOTUS, los Estudios de Detalle
“son instrumentos complementarios de la ordenación urbanística cuyo objeto es
concretar, modificar o reajustar, en el ámbito de manzanas o unidades urbanas
equivalentes, alguna o todas de las siguientes determinaciones de ordenación
detallada establecidas por el planeamiento general o de desarrollo:
a) Las alineaciones y rasantes de las edificaciones y viarios, excluidos los
sistemas generales;
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b) La ordenación y composición de volúmenes, alturas y fachadas de las
edificaciones, así como la eficiencia energética;
c) La ordenación y regulación de las actuaciones de las actuaciones
urbanísticas encaminadas a garantizar la accesibilidad universal, cuando se
ocupen espacios públicos de manera permanente.”
Es decir, en la consideración tradicional, se conceptúan como “planeamiento
urbanístico” y, por ello, se trata de normas o disposiciones generales. Este aspecto
tiene una cierta importancia, al menos desde el punto de vista procesal, ya que su
régimen de impugnación no es el de los actos administrativos sino el de las normas
administrativas, por lo que, en buena doctrina, no cabe la usual interposición de
recurso potestativo de reposición, algo que se suele ignorar por parte de los Tribunales
de lo contencioso-administrativo.
Por otra parte, desde la óptica del denominado “planeamiento en cascada”, los
Estudios de Detalle constituyen el último escalón del mismo, de ahí sus
peculiaridades, es decir, están sometidos a la jerarquía del Plan que concreta,
modifica o reajusta, y, además, éste tiene que prever expresamente su formulación,
así el artículo 92. 1 REPLANEX: “No podrán aprobarse Estudios de Detalle fuera de
los ámbitos o supuestos concretos para los que su formulación haya sido prevista, con
regulación expresa, por el Plan General Municipal, el Plan Parcial de Ordenación o el
Plan Especial de Reforma Interior correspondiente”. Pero, al mismo tiempo, los
Estudios de Detalle, están limitados competencialmente, esto es, sólo pueden regular,
en el marco de los planes indicados: a) las alineaciones, rasantes y viarios; b) los
volúmenes, alturas, fachadas, eficiencia energética; y, c) la accesibilidad universal.
Este objeto o potestad de los Estudios de Detalle se delimita tanto por la
Ley, como con más rigor por el REPLANEX, al establecer expresa y
negativamente lo que en ningún caso puede regular éste instrumento
urbanístico, por lo demás, complementario o de desarrollo, así, no puede: a)
modificar el destino urbanístico del suelo; b) incrementar el aprovechamiento
urbanístico del suelo, y, c) suprimir, reducir o afectar negativamente la
funcionalidad de las dotaciones públicas, aunque el reglamento, haciéndose
eco de las aportaciones jurisprudenciales, añade que “Las determinaciones de
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los Estudios de Detalle en ningún caso podrán ocasionar perjuicio a terceros,
ni alterar las condiciones de ordenación de los predios colindantes” (art. 92. 4
REPLANEX).
Quizás la novedad más importante en la regulación de los Estudios de Detalle
radique en la utilización por parte del art. 54. 1 LOTUS de los términos “concretar”,
“modificar” y “reajustar” ya que ello implica un cierto reconocimiento de la facultad
de regular “ex novo”, es decir, una regulación innovadora de algo no ordenado por
el Plan que es desarrollado por los Estudios de Detalle. El RPLANEX así parece
entenderlo, ya que de la mano de su art. 92.3, los Estudios de Detalle podrán crear
nuevos viales o calificar suelo para el establecimiento de las dotaciones públicas
que precisen la remodelación tipológica o morfológica del volumen ordenado,
como ya habían adelantado algunas Sentencias del Tribunal Supremo.
Por último, es necesario señalar que es en la regulación reglamentaria de los
Estudios de Detalle donde se establece el concepto jurídico de “Manzana” y
“Unidad Equivalente Completa”, así: a) la superficie de suelo, edificado o sin
edificar, delimitada externamente por vías públicas o, en su caso, por espacios
libres públicos por todos sus lados; y b) la superficie de suelo delimitada por vías
o espacios libres públicos al menos en el 50% de su perímetro y que, con entera
independencia de estar o no edificada o de ser o no edificable en todo o en parte,
cumpla una función en la trama urbana equivalente a la manzana.
4.8.2 LAS ORDENANZAS MUNICIPALES DE EDIFICACIÓN Y
URBANIZACIÓN.
La LOTUS, en su artículo 55, ha optado por potenciar de forma clara la
“regulación municipal” clásica, es decir, las Ordenanzas Municipales con el propósito
de aligerar los contenidos de los instrumentos de ordenación urbanística que no
tengan por objeto la regulación de los usos concretos del suelo, haciéndolo extensivo
a los ámbitos de la formulación de proyectos, ejecución material, entrega y
mantenimiento de las obras y servicios de urbanización. Por ello, establece su
definición legal al disponer que: “Las ordenanzas municipales de edificación y
urbanización tienen la finalidad de regular las aspectos morfológicos y ornamentales
de las edificaciones, las condiciones de las obras de edificación y urbanización, y las
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condiciones de las actividades susceptibles de autorización, todo ello sin contradecir
ni modificar las determinaciones del Plan General Municipal”.
Se debe dejar constancia de que, como es ya tradicional, la ley divide este tipo
de Ordenanzas en las de “edificación” y en las de “urbanización”. La característica
común de ambas es que se adoptan conforma a la legislación de régimen local, es
decir, forman parte de la potestad reglamentaria de los Ayuntamientos (art. 4 del RD
2568/86, de 28 de noviembre, aprobatorio del ROF), correspondiendo al Pleno su
aprobación (art. 22.2, d) de la Ley 7/1985, de Bases de Régimen Local). Es necesario
dejar sentado que las de Edificación tienen por objeto los aspectos morfológicos
(incluidos los estéticos) y otros aspectos (externos a la ordenación urbanística) de la
edificabilidad con sometimiento jerárquico a la regulación correspondiente sobre
salubridad, habitabilidad y calidad de las construcciones y edificaciones,
especialmente a la Ley del Estado 38/1999, de 5 de diciembre de Ordenación de la
Edificación (modificada por Ley 24/2001, de 27 de diciembre, y por Ley 53/2002, de
30 de diciembre) y la Ley extremeña 3/2001, de 25 de abril, de la calidad, promoción
y acceso de la vivienda y sus normas de desarrollo, debiendo ser, a la vez, compatibles
con el planeamiento. Las de Urbanización deben ajustarse a las regulaciones
sectoriales de los distintos servicios públicos y, en su caso a los “Criterios de
Ordenación Urbanística” de la Consejería competente.
4.8.3 Las Normas Técnicas de Planeamiento.
El artículo 56 de la LOTUS introduce esta novedad en el derecho urbanístico
extremeño, calificándolo, en la Exposición de Motivos de la Ley, como un instrumento
de desarrollo del Planeamiento, y será contenido en una Orden de la Consejería
competente en la materia, elaborada a propia iniciativa de la correspondiente
Dirección General o a propuesta de colectivos profesionales, previo informe de la
Comisión de Urbanismo y Ordenación del Territorio, con sometimiento a información
pública por un mes. En principio, todo ello parece indicar que nos encontramos ante
una norma de rango reglamentario dirigida al aspecto material de la elaboración y
ejecución de los planes. Sin embargo, del texto del precepto de la LOTUS “tendrán
por objeto la determinación de recomendaciones y criterios orientativos” se debe
extraer que se trata de instrucciones de carácter interpretativo, de dudosa vinculación
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normativa, como así lo declara de forma expresa la Exposición de Motivos “…con el
objeto de facilitar la interpretación de esta ley”.
El precepto señala algunos aspectos sobre los que debe recaer “calidad y
soluciones de planeamiento”, criterios sobre los procesos de participación, cohesión
social, perspectiva de género, urbanismo inclusivo, movilidad, metodologías de
incorporación de determinaciones de planeamiento, etc., pero sometidos a una
cláusula abierta “cualquier otra solución de interés general en el ámbito de la
elaboración y ejecución de los planes”13.
5. CONCLUSIONES.
Primera.- La LOTUS plantea un sistema de planificación de arriba abajo, apoyada
en un núcleo de principios de “Ordenación Sostenible” (contenidos en el art. 10 de la
LOTUS: Sostenibilidad, movilidad y accesibilidad, conservación del patrimonio
cultural, eficiencia energética y perspectiva de género).
Segunda.- Se regula por la nueva ley dos nivelas de ordenación: a) el primero se
corresponde con la planificación supramunicipal de titularidad de la Comunidad
Autónoma, e integra, por un lado, la “Ordenación Territorial General”, es decir, las
Directrices de Ordenación Territorial y los Planes Territoriales, cuyo objeto consiste
en asegurar una ordenación y organización racional del territorio, y, de otro, “la
Ordenación Territorial de Desarrollo”, esto es, el Plan de Suelo Rústico, el Plan
especial de Ordenación del Territorio. Junto a esta distinción, se incluye un
instrumento, ya conocido, de intervención directa de la Comunidad: los Proyectos de
Interés Regional para la ejecución de obras que permitan usos o actividades con
vocación supramunicipal; b) mientras el segundo, se corresponde con el nivel de la
planificación municipal, de la ordenación urbanística, que se estructura en un
planeamiento estructural y otro de detalle, conforme a su regulación, que es el Plan
General Municipal que, a su vez, posee unos instrumentos complementarios del
planeamiento general que son “Los Planes Especiales” y los “Catálogos”. Pero, como
no podía ser de otra forma, la LOTUS también regula lo que ahora se denominan
13 Sobre este complicado tema, puede verse la magnífica tesis doctoral de TARRÉS VIVES, Marc: “Normas
técnicas y ordenamiento jurídico” Universidad de Girona (2001), en especial págs. 250 en adelante.
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“instrumentos de desarrollo general cuyo objeto es establecer o modificar
determinaciones de ordenación detallada: Planes Parciales, Estudios de Detalle,
Ordenanzas Municipales y Normas Técnicas de Planeamiento.
Tercera.- La planificación del territorio viene regulada como una “función pública”,
de competencia de la Comunidad Autónoma (art. 7.2 del Estatuto de Autonomía);
ahora bien, enmarcada, de acuerdo con una temprana Jurisprudencia constitucional,
con un límite por arriba, esto es, la existencia de competencias a favor del Estado que
condicionan la “ordenación del territorio” (ya desde la STC n.º 149/1991, FJ 1º) y otro
límite por abajo, es decir, el reconocimiento del contenido esencial de la autonomía
municipal garantizada institucionalmente. La planificación del territorio como función
pública es ejercida por los diferentes órganos de la Comunidad de Extremadura bajo
el “principio de coordinación”, principio constitucional recogido en el artículo 103.1 de
la CE y en el artículo 3 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del
Sector Público, pero este respeto a la “autonomía local” es dudoso, en tanto que ya
no es obligada la participación de las entidades locales en el procedimiento de
elaboración de las Directrices de Ordenación Territorial, bastando con un “informe no
vinculante” de la Comisión de Urbanismo y Ordenación del Territorio sobre el avance
de dichas Directrices (art. 19.1, b) de la LOTUS) y, tampoco, se requiere la
colaboración de las Administraciones locales, en los otros instrumentos de ordenación
del territorio, ya que es suficiente con una “audiencia expresa” a los municipios
afectados en el procedimiento de aprobación de los Planes Territoriales. En definitiva,
la legislación sobre ordenación del territorio en Extremadura ha apostado por lo que
se conoce como una coordinación orgánica, o a través de órganos administrativos,
con el objetivo claro de proceder a una importante simplificación de los procedimientos
administrativos en la elaboración y aprobación de los instrumentos de ordenación
territorial.
Cuarta.- Todos los instrumentos de ordenación territorial pueden contener tres
tipos de determinaciones: “de aplicación directa” y, por ello, vinculan en todos sus
términos; “Directrices”, esto es, vinculantes en cuanto a los fines que luego serán
concretadas por las Administraciones públicas según la correspondiente competencia;
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“Recomendaciones” es decir, orientaciones que deben seguir las Administraciones
públicas y los mismos ciudadanos.
Quinta.- Se introduce un nuevo instrumento el Plan de Suelo Rústico que realiza
la ordenación pormenorizada del suelo rústico de todos o parte de los municipios de
un Plan Territorial por ámbitos contiguos, con la finalidad de asegurar la protección del
interés supramunicipal. Su ámbito será coincidente con el del Plan Territorial que
desarrolla o parte de él, se aprobará por “Resolución” (Orden de la Consejería) del
Cargo que ostente la titularidad de la competencia en materia de ordenación del
territorio.
Sexta.- La planificación urbanística se corresponde con la tradicional planificación
municipal que se despliega, bajo la legislación del Estado (Texto Refundido 7/2015),
de la propia legislación autonómica del suelo (LOTUS y REPLANEX) y, por último,
bajo los instrumentos de ordenación del territorio (DOTEX, Planes Territoriales, Planes
de Suelo Rústico, Planes Especiales de Ordenación del Territorio y PIRs.) en dos
clases de instrumentos:
a) El Plan General Municipal y sus instrumentos complementarios (Plan Especial
y Catálogo);
b) Los instrumentos de desarrollo del planeamiento: Plan Parcial, Estudio de
Detalle, Ordenanzas Municipales de Edificación y Urbanización, y las Normas
Técnicas de Planeamiento.
Séptima.- Se puede mantener que la LOTUS sigue optando por mantener la
denominada “cultura del plan”14, de manera que el PGM se encuentra en el centro del
sistema de planificación territorial y urbanística y, en consecuencia, debe tenerse por
correcta la consideración tradicional de que se trata de un instrumento que sirve para
concretar las previsiones abstractas y generales contenidas en la normativa del
Estado y de la Comunidad Autónoma en relación con un terreno determinado, esto
es, un término municipal. En este sentido, el Plan representa el clásico
escalonamiento de fuentes del derecho, es decir, la norma que de forma más precisa
14 A la que ya se refirió la derogada LSOTEX en su exposición de motivos.
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regula una determinada situación, en la secuencia: Leyes, Reglamentos, Ordenación
Territorial, Plan Urbanístico, de donde se deriva su indiscutible naturaleza normativa.
Octava.- También, la LOTUS establece cual es la el ámbito de aplicación del
PGM, es decir, como regla general “el término municipal”, aunque, como se ha
manifestado, puede excepcionalmente ser mayor en función de algunas previsiones
de los Planes Territoriales. Y, aún, se debe añadir que la LOTUS somete de manera
expresa el PGM a dos principios esenciales: a) la definición de la estructura y el
modelo del núcleo urbano en función de sus características; y, b) un mínimo contenido
necesario (que para todos los municipios son las determinaciones estructurales del
art. 45. 2, letras a), b), c), d), g), h) e i), y para los municipios de relevancia territorial
todas las letras del art. 54.2, y, además, la justificación del cálculo del
aprovechamiento y los coeficientes homogeneizadores.
Novena.- Por otro lado, la regulación de la composición del PGM es dual: “El
Plan General Estructural” y “El Plan General Detallado”. El estructural, además de
incorporar las previsiones sobre las determinaciones estructurales que se proyectan
sobre todos los instrumentos de ordenación urbanística, debe contener: a) un análisis
y diagnóstico del plan desde la óptica ambiental, social y económica; b) los objetivos
generales del modelo territorial y urbano; c) las estrategias de revitalización del núcleo
existente y las alternativas de ordenación; d) las estrategias y normas de ordenación
para favorecer la cohesión social y la ordenación con perspectiva de género; y, e) las
normas, recomendaciones o criterios de desarrollo de la ordenación detallada, y el
régimen transitorio hasta la aprobación definitiva del Plan General Detallado. Como
no puede ser de otra forma, el Plan Detallado desarrolla las determinaciones del
“Estructural” y, también, está sometido al principio de “mínimo contenido necesario”
es decir, la ordenación detallada del suelo urbano y del suelo urbanizable si lo hubiere,
y la normativa de aplicación que regule la ordenación, ejecución y gestión del plan.
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6. ABREVIATURAS.
Art.: Artículo.
CAEX: Comunidad Autónoma de Extremadura.
CCAA: Comunidades Autónomas.
CCI: Comisión de Coordinación Intersectorial.
CE: Constitución Española de 1978.
DP: densidad de población.
DOE: Diario Oficial de Extremadura.
DOTEX: Directrices de Ordenación Territorial.
DV: Densidad de viviendas.
FJ: Fundamento jurídico.
LOTUS: Ley de Ordenación Territorial y Urbanística Sostenible de Extremadura.
LSOTEX: Ley de Suelo y Ordenación Territorial de Extremadura.
OT: Ordenación del territorio.
PG: Plan General.
PGM: Plan General Municipal.
PERI: Plan Especial de Reforma Interior.
PIRs: Proyectos de Interés Regional.
RD: Real Decreto.
REPLANEX: Reglamento de planeamiento de Extremadura.
ROF: Reglamento de Organización y Funcionamiento de las Corporaciones
Locales.
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SDG: Suelo destinado a dotaciones públicas del sistema general.
SDL: Suelo destinado a dotaciones públicas del sistema local.
STC: Sentencia del Tribunal Constitucional.
STS: Sentencia del Tribunal Supremo.
TR: Texto Refundido del Estado.
ZOU: Zona de Ordenación Urbanística.
ZVG: Zonas verdes del sistema general, urbano o supramunicipal.
ZVL: Zonas verdes del sistema local.
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