el estado de la reforma del estado en am é rica latina eduardo lora
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El Estado de la Reforma El Estado de la Reforma del Estado en Amdel Estado en Améérica Latina rica Latina
Eduardo LoraEduardo Lora
Congreso de Estudiantes de EconomiaBucaramanga, Octubre, 2007
Banco Interamericanode Desarrollo
2
El gran mito:El gran mito:
• Las reformas institucionales fueron descuidadas durante las décadas del “Consenso de Washington”.
3
Una revolución silenciosaUna revolución silenciosa
• Los rasgos viejos: – intervencionista en lo económico– cortoplacista en lo social– burocrático y centralizado– otorgador de favores y privilegios
• Los nuevos rasgos:– promotor del mercado y de la eficiencia– promotor de la inversión en capital humano– descentralizado y cercano a los ciudadanos– responsable, transparente, sujeto a controles.
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El Estado de la Reforma del Estado El Estado de la Reforma del Estado een América Latinan América Latina
• Motivación
• El alcance de las reformas institucionales
• Los resultados de las reformas institucionales
• La economía política de las reformas institucionales
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El Estado de la Reforma del Estado El Estado de la Reforma del Estado een América Latinan América Latina
• Motivación
• El alcance de las reformas institucionalesEl alcance de las reformas institucionales
• Los resultados de las reformas Los resultados de las reformas institucionalesinstitucionales
• La economía política de las reformas La economía política de las reformas institucionalesinstitucionales
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¿Qué motiva a escribir un libro sobre la ¿Qué motiva a escribir un libro sobre la Reforma del Estado en América Latina?Reforma del Estado en América Latina?
• No hay desarrollo económico o social sin buenas instituciones públicas
• Poco desarrollo de la teoría y la evidencia empírica sobre cuáles son las instituciones más relevantes
• Poca información que permita comparar las instituciones públicas de países diferentes
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Objetivos del libroObjetivos del libro ::
• Describir y medir el alcance de las reformas institucionales en las principales áreas de actividad del Estado
• Evaluar los resultados principales, dado sus objetivos más importantes.
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Cómo abordar la reforma del Estado Cómo abordar la reforma del Estado en 500+ páginasen 500+ páginas
1. Instituciones políticas y la organización del estado• Sistema político• El aparato judicial• La reforma administrativa.
2. Instituciones fiscales• Instituciones presupuestarias• Las políticas e instituciones tributarias • El marco que regula las relaciones entre diferentes niveles de
gobierno (nacional, regional, local).
3. Políticas económicas sectoriales• Propiedad e instituciones de regulación de los servicios de
infraestructura, • Propiedad e instituciones de regulación del sector financiero• Instituciones y políticas de promoción industrial.
4. Políticas sociales• Sistemas pensionales y de protección social• Instituciones para la educación.
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El Estado de la Reforma del Estado El Estado de la Reforma del Estado een América Latinan América Latina
• IntroducciIntroducciónón
• El alcance de las reformas institucionales
• Los resultados de las reformas Los resultados de las reformas institucionalesinstitucionales
• La economía política de las reformas La economía política de las reformas institucionalesinstitucionales
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Grandes cambios de Grandes cambios de instituciones polinstituciones polííticasticas
• Elecciones presidenciales (de 5 a 20 paises)• Doble vuelta en 13 países• Reelección permitida en 9 paises • Rediseño de sistemas electorales
(buscando mejor representación)• Introducción de listas abiertas (acercando
los electores a los políticos)• Independencia del sector judicial• Mayor poder del legislativo.
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Instituciones políticas: la Instituciones políticas: la reforma más reforma más importanteimportante a las instituciones políticas fue a las instituciones políticas fue la democratizaciónla democratización
PaísAño de la transición
democrática (TD)1País
Año de la transición
democrática (TD)1
Mexico 1917 Bolivia 1982
Costa Rica 1949 Honduras 1982
Colombia 1958 Argentina 1983
Venezuela 1958 El Salvador 1984
Jamaica 1962 Brasil 1985
Trinidad y Tobago 1962 Guatemala 1985
Barbados 1966 Uruguay 1985
República Dominicana 1966 Surinam 1987
Guyana 1966 Panamá 1989
Bahamas 1973 Paraguay 1989
Ecuador 1979 Chile 1990
Perú 1980 Nicaragua 1990
Belize 1981
Fuente: IDB, 1997 y compilación de los autores basada en información oficial.
1Año de la independencia, en el caso del Caribe.
Año de la transición a la democracia
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En varios países se introdujo el En varios países se introdujo el sistema de doble vuelta para las elecciones para las elecciones presidencialespresidenciales
Reformas a los sistemas de elección presidencial
País Mayoritario con segunda
vuelta Segunda vuelta con umbrales reducidos
Pluralista Año de la
modificación
Brasil X 1988
Bolivia Xa 1990Colombia X 1991Argentina X 1994República Dominicana X 1994Nicaragua X 1995 1999 Uruguay X 1997Ecuador X 1998Chile X —
Costa Rica Xb — El Salvador X — Guatemala X — Honduras X — México X — Panamá X — Paraguay X —
Perú Xc — Venezuela X — Total 9 4 5
Fuente : Payne y otros, 2006.
Notas :
b. El umbral es el 40% de los votos.
a. Si ningún candidato obtiene la mayoría de los votos, el Congreso elige al presidente de los dos candidatos con mayor votación en la primera vuelta.
c. La Constitución de 1979 adoptó un sistema mayoritario (pluralista), pero este sistema no se aplicaría durante la primera elección en 1980. En esta oportunidad se aplicó un sistema de segunda vuelta con un umbral reducido del 33% para triunfar en la primera vuelta. En caso contrario, el Congreso debería decidir quién sería el ganador de entre los dos candidatos con el mayor número de votos. El resultado fue que Fernando Belaúnde Terry llegó a la presidencia con el 45% de los votos.
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...y se permitió la reelección ...y se permitió la reelección presidencialpresidencial
Países Reeleccióna
Argentina Brasil
Colombiab
República Dominicana Venezuela
Costa Rica Ecuador Nicaragua Perú
Fuente : Lora (2007). Capítulo 2.
b) Reelección habilitada en 2005.
Reelección
Notas : a) Se refiere al último cambio hasta 2004. Para mayores detalles, ver el capítulo 2, cuadro 2.3.
Inmediata
No inmediata
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Grandes cambios en las Grandes cambios en las instituciones fiscalesinstituciones fiscales
• Instituciones presupuestarias:– Reglas numericas– Fortalecimiento de la autoridad del ejecutivo
• Descentralización fiscal:– Gasto descentralizado: del 16% al 25%– Descentralización de responsabilidades– Controles al endeudamiento
• Instituciones tributarias– IVA: genera de 1/3 a ½ del recaudo total– Modernización de las administraciones
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La descentralización del gastoLa descentralización del gasto
Descentralización del gasto(Gasto Subnacional / Gasto Nacional, porcentaje)
0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 50
Panamá
Costa Rica
Nicaragua
Paraguay
El Salvador
Guatemala
Honduras
Chile
Uruguay
Ecuador
Perú
Bolivia
Venezuela
Mexico
Colombia
Brasil
Argentina
1996 2004
Fuente: IDB, 1997 y cálculo de los autores basándose en encuesta del BID de 2004 sobre descentralización.
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El IVA es hoy la mayor fuente de El IVA es hoy la mayor fuente de recursos tributariosrecursos tributarios
I ngresos tributarios por tipo de impuesto (como porcentaje del PIB )
IVA
Impuestos sobre los ingresos
Impuestos sobre el comercio exterior
Indirectos
Otros impuestos
0%
2%
4%
6%
8%
10%
12%
14%
16%
19
85
19
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19
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19
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19
89
19
90
19
91
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19
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98
19
99
20
00
20
01
20
02
20
03
Fuentes : Cálculos del autor basados en GFS y en las consultas del artículo IV del FMI para 1985-1989. Para 1990-2003, las oficinas de estadística de cada país, excepto J amaica y Trinidad y Tobago, cuyos datos son de las consultas del FMI , artículo IV, y de los informes “Recent Economic Developments”.
IVA ColombiaIVA Colombia
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Otras Otras áreasáreas importantes de importantes de reformareforma
• Privatización y regulación de servicios públicos
• Regulación y supervisión financiera• Pensiones: de reparto simple en
sistemas públicos a capitalización individual con diversos arreglos
• Protección social: sistemas de transferencias condicionadas
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Pensiones: de reparto simple a Pensiones: de reparto simple a capitalizacicapitalización individualón individual
Sistemas y países Tipo Tipo
Público
Modelo Sustitutivo Privado
Chile: Mayo 1981 Brasil b
Bolivia: Mayo 1997 Cuba b
México: Sept. 1997 GuatemalaEl Salvador: Mayo 1998 HaitíR. Dominicana: 2003-06 HondurasNicaragua a Panamá b
Paraguay
Modelo Paralelo Público/Privado Venezuela b
Perú: J unio 1993Colombia: Abril 1994
Modelo Mixto Público/Privado
Argentina: J ulio 1994Uruguay: Abril 1996Costa Rica: Mayo 2001Ecuador a
Fuente: Mesa-Lago 2004a, actualizado a la fecha.
Notas :
b Reformas paramétricas aprobadas recientemente o en proceso.
Sistemas públicos (no reformados estructuralmente
Sistemas y países
Sistemas de pensiones en América Latina, 2005
a En Nicaragua suspendido indefinidamente por el alto costo de la transición; en Ecuador pospuesto debido a recurso de inconstitucionalidad.
Sistemas reformados estructuralmente
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Programas de transferencias Programas de transferencias condicionadascondicionadas
Source: Handa, Sudhanshu and Benjamin Davis. 2006. “The experience of conditional cash transfers in Latin America and the Caribbean”. Table 1 and 2. (1). Current GDP in US$ for 2004 or 2005. (2). Average household size assumption: 5 individuals x household.
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Pero en tres áreas las reformas Pero en tres áreas las reformas institucionales no han avanzado institucionales no han avanzado muchomucho
• Educación... sin embargo– Sistemas e instituciones de evaluación– Descentralización de responsabilidades– Múltiples innovaciones (cupones, contratos de
desempeño, colegios por concesión)
• Salud: Colombia es una excepción• Laboral: protección y seguridad social para la
minoría.
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El Estado de la Reforma del Estado El Estado de la Reforma del Estado een América Latinan América Latina
• IntroducciIntroducciónón
• El alcance de las reformas institucionalesEl alcance de las reformas institucionales
• Los resultados de las reformas institucionales
• La economía política de las reformas La economía política de las reformas institucionalesinstitucionales
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Los resultados de las Los resultados de las reformasreformas
1. Areas de reforma difíciles de juzgar– Objetivos en conflicto:
• Reformas políticas: representación vs. efectividad
– Poco conocimiento de las reformas y sus resultados:• Reforma administrativa
– Prematuro emitir juicios:• Política industrial.
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• Reformas con efectos difíciles de juzgar:– Objetivos en conflicto: reforma de las instituciones políticas:
Paísa Representación Efectividad Participación
Argentina + + Bolivia Brasil Chile Colombia + – – México + – Paraguay + Perú + República Dominicana – + Uruguay Venezuela + Fuente : Payne y otros, 2006. Nota : a. Los países excluidos no tienen Senado.
Efectos teóricos esperados de las reformas: Senado
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Los resultados de las Los resultados de las reformasreformas
2. Reformas exitosas: han logrado los objetivos buscados
– Instituciones fiscales: disciplina fiscal– Regulación de los servicios financieros:
estabilidad y prevención de riesgos– Privatización y regulación de servicios de
infraestructura: eficiencia– Nuevas formas de protección social:
capital humano.
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Diversos grados de privatizaciDiversos grados de privatizacióón pero n pero un resultado en común: eficiencia un resultado en común: eficiencia
Privatización en América Latina, 1990-2000
0 2 4 6 8 10 12 14 16 18
Uruguay
Costa Rica
Bahamas
Ecuador
Barbados
Colombia
Honduras
Nicaragua
Chile
Trinidad y Tobago
Jamaica
México
República Dominicana
Venezuela
Belice
Guatemala
Brasil
El Salvador
Argentina
Guyana
Panamá
Bolivia
Perú
Paraguay
Ingresos de privatización acumulados como porcentaje del PIB
Fuente: Chong y Lópes de Silanes (2005a).
Eficiencia operativa después de la privatización
-40
-20
0
20
40
60
80
100
120
Bolivia Brazil Chile México Perú
Cam
bio
por
cent
ual
Costo por unidad Relación de ventas a activos Ventas por empleado
Fuente : Chong y López-de-Silanes, 2005.
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Programas de transferencias Programas de transferencias condicionadas: efectos en capital condicionadas: efectos en capital humanohumano
Source: Handa, Sudhanshu and Benjamin Davis. 2006. “The experience of conditional cash transfers in Latin America and the Caribbean”. Table 3. Check: the indicator was evaluated. Star: unambiguous impact in the expected direction.
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Los resultados de las Los resultados de las reformasreformas
3. Reformas que han funcionado en unos sitios y en otros no:
– Instituciones judiciales• Mas independencia, pero en países con peores
sistemas políticos menos predictibilidad y eficiencia
– Instituciones y políticas tributarias• Efecto en recaudo según administracion
tributaria, confianza en instituciones, cultura de evasion
• Poca sostenibilidad política
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En materia tributaria el progreso se En materia tributaria el progreso se detuvo en muchos padetuvo en muchos paííses ses
Ingresos tributarios
6
7
8
9
10
11
12
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1985
1986
1987
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2002
2003
2004
p
Por
cent
aje
del P
IBAmérica Latina
Colombia
Fuentes: Cálculos del autor basados en Estadísticas Financieras Oficiales (EFO) y consultas para 1985-1989 del FMI, artículo IV. Para 1990-2004, las oficinas de estadística de cada país, excepto Jamaica y Trinidad y Tobago, cuyos datos son de las consultas del FMI, artículo IV, y de los informes “Recent Economic Developments”.
Índice de neutralidad(escala 0-1)
0.3
0.4
0.5
0.6
0.7
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
América LatinaColombia
Fuentes : Cálculos del autor basados en GFS y en las consultas del artículo IV del FMI para 1985-1989. Para 1990-2003, las oficinas de estadística de cada país, exceptoJamaica y Trinidad y Tobago, cuyos datos son de las consultas del FMI, artículo IV, y de los informes “Recent Economic Developments”. Para las tasas de impuestos sobre los ingresos corporativos y personales y el IVA, PricewaterhouseCoopers, “Corporate and Individual Taxes, Worldwide Summaries”, varios años. Para los aranceles, Lora (2001); Banco Mundial (2005) y cálculos del Departamento de Integración del BID basados en la World Integrated Trade Solution.
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Los resultados de las Los resultados de las reformasreformas4. Reformas con resultados
desalentadores o inesperados:
– Instituciones de seguridad social: – Fueron procesos drásticos con grandes costos
fiscales sin mayores resultados en cobertura.
– Privatizaciones de algunos sectores:– Difícil establecimiento de sistemas de regulación
adecuados a las condiciones de mercado y posibilidades institucionales de los países, en especial los países pequeños.
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El Estado de la Reforma del Estado El Estado de la Reforma del Estado een América Latinan América Latina
• IntroducciIntroducciónón
• El alcance de las reformas institucionalesEl alcance de las reformas institucionales
• Los resultados de las reformas Los resultados de las reformas institucionalesinstitucionales
• La economía política de las reformas institucionales
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La economía política de las reformas institucionales: La economía política de las reformas institucionales:
el momento, el empaquetamiento y la secuenciael momento, el empaquetamiento y la secuencia
• El momento, ¿cuándo ocurren las reformas?
– Cuando el balance de poder está fuertemente a favor de los ganadores potenciales
– Las crisis facilitan las reformas: crisis del Estado en los 80s
– Oleadas de innovación:• Pensiones 1993-97• Leyes de Responsabilidad Fiscal ~2000• Reformas tributarias estructurales 1990-94• Programas de transferencias condicionadas ~2000• …pero otras no ocurren en oleadas: judicial,
administrativa– Oportunismo: confluencia de condiciones políticas
favorables y liderazgo político
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La economía política de las reformas institucionales: La economía política de las reformas institucionales:
el momento, el empaquetamiento y la secuenciael momento, el empaquetamiento y la secuencia
• El empaquetamiento: ¿juntas o separadas?
– Empaquetar es una forma de ofrecer compensaciones cruzadas y remover vetos
• Liberación comercial con liberación financiera
– Pocas reformas institucionales empaquetadas• Pensiones y salud en Colombia: excepción única
– En cambio, mucha framentación, en contra de la integridad del proceso:
• Reforma pensional sin reforma fiscal• Privatización sin regulación• Descentralización por pedazos (transferencias,
responsabilidades, control del endeudamiento).
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La economía política de las reformas institucionales: La economía política de las reformas institucionales:
el momento, el empaquetamiento y la secuenciael momento, el empaquetamiento y la secuencia
• La secuencia, ¿en qué orden, a qué ritmo?
– En las reformas económicas: antes de la liberación de capitales debe ir la regulación financiera y la disciplina fiscal
– En las reformas institucionales, se trata de reducir los problemas de la fragmentación:
• Las reformas incompletas generan costos que pueden desviar de los objetivos:– Descentralización sin control del endeudamiento
• …pueden generar anticuerpos– Privatizaciones sin regulación adecuada
– Sin embargo, hay muy pocos casos de retroceso en la reforma del Estado.
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La reforma del Estado ha La reforma del Estado ha sido una revolucisido una revolución ón
silenciosa, silenciosa, que aque aúún esta incompleta, n esta incompleta, pero que ha resistido muy pero que ha resistido muy
bien los intentos de bien los intentos de reversión.reversión.
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