curso de desarrollo profesional dimensión jurídica de las
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Curso de Desarrollo ProfesionalDimensión Jurídica de las
Políticas de Suelo
Medellín, Colombia
2-6 de Mayo de 2011
Martim O. Smolka
Marco General de las Políticas Urbanas en América Latina
.
Medellin, Mayo de 20111
Martim O. Smolka
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Presentación
Trazos notables de las políticas urbanas
Singularidades
Generalidades
Un análisis del marco de la política urbana y de suelos en América Latina
Proposiciones a ser revisitadas
Medellin, Mayo de 2011 Martim O. Smolka 2
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La regulación del uso del
suelo siempre aumenta
el bien estar social
Los vacíos urbanos
son un problema!
La especulación
(inmobiliaria) es
la culpable!
Los planes no son
respetados por que los
agentes son delincuentes
No hay recursos
(no es problema
del urbanista)
La pobreza urbana es la
causa de la informalidad
(un problema extra urbano)
Los pobres no
pueden y no deben
pagar impuestos
Medellin, Mayo de 20113
Martim O. Smolka
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Preguntas – 1Temas Jurídicos subyacentes?
¿Cuánto vale la iniciativa de regular usos del suelo urbano? O, la de ¿definir los vectores de crecimiento urbano?¿Por qué es tan difícil de financiar
infraestructura que valoriza las áreas afectadas más que su costo?¿Por qué la regularización de tenencia y/o
urbanística parece no mitigar la informalidad?
Medellin, Mayo de 2011 4Martim O. Smolka
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Preguntas – 2Temas Jurídicos subyacentes?
¿Por qué los precios del suelo informal es a veces más alto que el formal?¿Qué tiene que ver los altos precios del
suelo con la pobreza urbana?¿Qué tiene de ver el mercado de tierras
con la informalidad?¿Qué tiene de ver la pobreza urbana con la
informalidad? O ¿la informalidad con la pobreza urbana?
Medellin, Mayo de 2011 5Martim O. Smolka
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Singularidades?
Generalidades?
Medellin, Mayo de 2011 Martim O. Smolka6
Posible hablar de rasgos comunes
o
Cada caso es un caso?
Políticas de Suelo en América Latina
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Mi País
Mi país por su legado cultural, historia, geografía etc. es único e esta viviendo
un momento único
Pero también comparte los principales
trazos comunes a otros países de AL …
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• Estatización de la TierraCuba
• No existencia de Impuesto predial
El Salvador
• Privatización de suelo ejidalMexico
• Liberalidad urbanísticaPanamá
8
Singularidades - 1
Medellin, Mayo de 2011 Martim O. Smolka
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• Municipios unidades de la federaciónBrasil
• Programa de subsidio a la vivienda;Chile
• Tradición con la contribución de ValorizaciónColombia
• Tradición cooperativa para el acceso a la viviendas Uruguay
9
Singularidades - 2
Medellin, Mayo de 2011 Martim O. Smolka
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Cada caso es un caso?
En mi Jurisdicción los
precios del suelo están
subiendo como en ningún
otro lugar del mundo
Aquí los agentes
del mercados se
comportan ‘raros’
Otra racionalidad!
Deja vu?
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Algunas características
notables del funcionamiento
del mercado de tierra urbano
en América Latina
Mercado/s?
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‘Déja vu’ - rasgos comunes•Comparación internacional
•Comparación con suelo informal – sin servicios
Precios muy altos por suelo servido
•100 anos de favelas en Río (Valladares)
• Indicadores – aumentando o disminuyendo?
Informalidad persistente y notable
•Fuerte diferenciación intra-urbana - Las ‘Belindias’ y escalas
•Segregacion vs exclusion
Marcada segregación residencial
•Reserva de valor - protección social
•Tiempos de procesamiento
•Tierras Fiscales?
Retención significativa del suelo
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Martim O. Smolka
13
Una vez visto un caso, se han visto todos!
La maldita especulación
Todos los asentamientos informales son iguales
Solo los idiotas pagan
impuestos
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Uno visto …todo visto?
Medellin, Mayo de 2011 Martim O. Smolka14
Todos los asentamientos informales son iguales solo cambian de dirección
Podría ser Rio, Caracas, Bogotá, Lima etc.
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Síntesis
Acceso a suelo no es problema a suelo servido si es problema;
Precios elevados del suelo servido?
La insuficiente oferta de suelo servido a precios accesibles.
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Políticas urbanas – 1 Rasgos comunes a los países de América Latina
La tributación inmobiliaria
• Comparación internacional!
La recuperación de plusvalías generadas públicamente
• Mas retorica que practica - ref AL vs EUA
• Pudor en el cobro vs. Compensaciones generosas al expropiar
La diseminación de infraestructura y servicios urbanos,
• Reconocidamente sub-inversión y sesgada a las áreas nobles Ba
jo d
ese
mpe
ño
en
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Políticas urbanas - 2 Rasgos comunes a los países de América Latina
El suministro de alternativas de vivienda para los pobres -exclusión espacial
• Localización problemática
• Dificultad de aceptar la inclusión social urbana
El enfrentamiento de la delincuencia urbanística
• Tolerancia
• “É ilegal e daí” - (ex- alcalde de Rio de Janeiro)
Altos costos de transacción
• Permisos, etc.
• 2 a 5 anos para aprobar un proyecto de lotificacion?
Ba
jo d
ese
mpe
ño
en
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Dificultad de generalizarDistintos países - distintos matices
Regulación de derechos de propiedad;
• Perú - ritos sumarios de titulación
• Otros países apenas empiezan
Derechos sobre plusvalías del suelo atribuidas a una acción urbanística pública;
• Brasil - Estatuto de la Ciudad;
• Colombia – Ley 388
Otros
• Los procedimientos y derechos públicos en las expropiaciones
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Análisis de SWOT o FADO
Fortalezas Amenazas
Debilidades Oportunidades
‘Tour de Force’!
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Fortalezas Predominio de relaciones de mercado;
• Mercantilizacion – todo a venta
Vigor de los capitales de promoción;
• Segmento de alto ingreso!
Tradición de planeación urbana en AL;
• Trazados de la ciudad colonial ibero-americana
• Intervenciones publicas
Otros
• Adaptabilidad a cambios
• Creatividad innovaciones
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Debilidades
Sacralización de la propiedad privada;
• Baja incidencia fiscal sobre valores inmobiliarios;
• Absolutización de los derechos (de propiedad)
Sesgo esteticista en la Planeación urbana
• Baja consideración a temas socio-económicos
• Brasilia?
Disfunciones del mercado del suelo
• Competencia desleal entre operadores del mercado informal y formal
• Alta ganancia en la urbanización pero bajo intereses de privados
• Precios del suelo informales >formales!
Falta de continuidad administrativo
• Proyectos corto plazo – aborto de experiencias e.g. el Urbanizador Socia en Porto Alegre
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Oportunidades
Valor de mercado de la iniciativa de regulación y intervención urbana;
• Regulatoria –cambio de normativa
• Costo de la inversion en infraestrutura y servicios (mas bajo que la valorizacion- ref Shoup
‘Si se puede’ – legislación mas permisiva que se supone;
• Contribucion de Valorizacion en casi toas las constutuciones
• Principio del enriquecimiento sin justa causa
Mark-up en mercado de suelo
• Posibilidad de auto-financiación (la paradoja del NO ALCANZA)
• Capacidad de pago – pobres ya pagando! (la informalidad es cara)
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Amenazas
Inmediatismo administrativo
• Dividendos políticos de iniciativas e.g Subsidios en Metroviviendasvs USME en Colombia
Fragmentación de la planeación urbana
• Del plan al proyecto; (‘de lote en lote, se logra un… despelote’!)
• Vulnerabilidad a interés particulares
Resistencias a cambios: los 3 I’s
• Interés, Ideología, Ignorancia!
• Huelga de inversión – Chantaje;
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El valor del suelo
No es generado por el propietario sino que por la colectividad;
• Ref. derechos del propietario
Afectado por las expectativas - el devenir de la ciudad!
• Ref. el plan maestro
El ‘suelo vale por el vuelo’
• Ref. normas y regulaciones urbanísticas
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Informaciones técnicas relevantes
• Inciden sobre el propietario;
• Bajan el precio de mercado;Capitalización
de las cargas fiscales
• Acumuladas o esperadas!Precio del suelo = plusvalías!
• (contemplada en todas constituciones?)
Plusvalías es un ‘enriquecimiento sin justa causa’
• Solo adquiridos con licencia formalizada
Expectativasno generan derechos
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Consideraciones - 1
• Ciudad formidable artefacto que distribuye costos y beneficios
Cualquiera intervención urbana tiene efectos
generalizados
• Reducción de expectativas sobre plusvalías para ´hacer ciudad´
Política fiscal es crítica para viabilizar la
planeación urbanística
• Socialización vs. Privatización de costos y beneficios
Alguien tiene y/o esta pagando por los costos de
la urbanización
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Difícil evaluar impactos
Dialogo urbanistas-fiscalistas
Resultados perversos
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Consideraciones - 2
• Regularización curativa aumentando la informalidad
Resultados no anticipados y/o perversos de las políticas
• Informalidad y pobrezaMala información … mala
decisión
• Entre Cuba e Panama una regulación ´civilizatoria´
Mercado de suelo imperfecto pero todavía imprescindible
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Atributos deseables para las políticas de ordenación territorial
• ‘KISS’?‘Implementabilidad’
• La brecha del sistema: la excepción que se generaliza
Universalidad
• Incidencia en la causa vs efecto -e.g. regularización /titulación!
Radicalidad
• Política … de las políticas
• Mas largo plazoSustentabilidad
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Desafíos para las políticas urbanas
Regulación excluyente;
In-sustentabilidad de la inclusión social
Financiación del desarrollo urbano;
Disfunciones en el mercado de suelo;
Informaciones inmobiliarias disponibles
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Comentarios finales
Si, se hizo!
• Avances importantes
Si, se puede!
• Mas que se supone
Si hay que superar
• Las 3 I’s - Interés, Ideología ...Ignorancia
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Precios e Uso del suelo – idiosincrasias?
‘Una transacción dos mercancías;
• => renta plus costo de ‘localización’
No producida?
• Suelo no es un problema – suelo servido si es problema
Demanda es … derivada;
• La importancia de la regulación, tecnología y preferencias
Propietario/ocupante no es responsable por su valor
• Ganancia sin ‘justa causa’
• Todo valor determinado por el que los otros usuarios hacen (inmerecido?)
Medellin, Mayo de 2011
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Determinación de los precios y usos del suelo
• El ‘trade-off’ entre renta y costo de transporteAccesibilidad
• Cambio de valor por acción de terceros sin transacciónExternalidades
• Suelo cautivo del su uso – largo plazo
• Incertidumbres a cerca del futuroExpectativas
• Restricciones al uso – ref. ‘productividad’Regulación
• Capitalización de la rentabilidad en el precioCarga Fiscal
Medellin, Mayo de 2011
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Objetivos
Mercado de tierra urbana: explicar las diferencias de precios y uso del suelo.
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Uso del Suelo Precio del Suelo Uso del Suelo
? ? ??
O
Medellin, Mayo de 2011
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Cambios de precios –ambigüedades
Atributo Intervenciones, políticas
Efecto en los precios
Arriba Abajo
Accesibilidad Inversiones en transportes
Mayor accesibilidad
Menos diferencias
Externalidad Derechos de propiedad ‘Windfalls’ Wipeouts
Expectativas Planeación Reduce tasa de descuento
Usos futuros pre-definidos
Regulación Densidades, zonificación, etc.
Restringe la oferta
Menor aprovechamiento
Fiscal Impuestos, tasas, obligaciones etc.
Carga adicional por el uso
Efecto de Capitalización
Medellin, Mayo de 2011
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Efectos en los precios y usos del suelo resultante de cambios en:
Costos de transportes;
Normativa- regulación del uso del suelo;Densificación, zonificación, etc.
Populación, ingreso, tecnología constructiva;
Distribución de ingreso - %ricos/pobres;
Invasión de área vacante;
Centralidad urbana – shopping center;
Cargas fiscales;Medellin, Mayo de 2011 Martim O. Smolka 38
www.lincolninst.eduMedellin, Mayo de 2011 Martim O. Smolka39
Martim Oscar SmolkaSenior Fellow and Director
Latin America and the Caribbean Program
Lincoln Institute of Land Policy
113 Brattle Street
Cambridge, MA 02138, USA
Phone: 1- (617) 661-3016 eCt. 155
FaC: 1- (617) 661-7235
e-mail: msmolka@lincolninst.edu
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MercadoCriterio para asignar usuarios a lo
suelos/lotes disponibles Uno a uno: Trueque, negociación,
Muchos por muchos: Subasta
Oferta y demandaPrecios y cantidades
Dispuestos y aptos … especulación?
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Valor de mercado del cambio de la normativa … regalos!
ConceptoPrecio S$/m2
∆P/P %‘Regalo’
en US$ Ex ante Ex post
Suelo rural
a urbano2 10 400% 40.000
Densificación/
Verticalización100 180 80% 400.000
Zonificación
R->C200 400 100% 1,000,000
Terreno de 5000 m2
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Tod
o s
e m
erca
nti
liza!
Una invasión de tierras;
La vulnerabilidad a una bala perdida!
La expectativa de regularización futura;
La rápida liquidación legal de una transacción;
Una excepcionalidad en la normativa;
La impunidad por una densificación irregular;
El derecho de ocupar suelo publico;
...Ser vecino de ??
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Inscripción en la carretera de Lima a Paracas - Perú
@%&
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Incremento absoluto en el precio (US$/m²) de tierra según acceso a infraestructura y distancia al centro*
vs. Costos de Urbanización (US$/m²) **
Acceso adicional a Servicio
Distancia al centro Kms Costo de Inversión5-10 15-20 25-30
+ Agua 11.1 5.1 3.2 1.02
+ Pavimentación 9.1 4.8 3.4 2.58
+Alcantarillado 8.5 1.8 0.3 3.03
Fonte:
* - M.V. Serra, D. Dowall e D.M. da Motta – Analise do Mercado de solo urbano em Metropoles do
Brasil – a RM do Recife - Agosto de 2003 – pg 65, Banco Mundial, Cities Alliance, IPEA e FIDEM
** - Avaliação de Glebas. REVISTA CONSTRUÇÃO (2001) em Fev de 2001 - 1US$ = R$ 1.987
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Incremento del valor de la tierra depende de la
relativa escasez de servicios
% de la ciudad provisto del servicio0% 100%
Conexión entre la cobertura espacial de ciertos tipos deinfraestructura urbana y rentas o valor de la tierra
VC
V = incremento en el valor de la tierra
C = costo de la inversión
V/C=1
Mientras más esencial el
servicio, más externa la curva
Áreas debajo de la curva =
Plusvalías a ser recuperadas
Energía eléctrica
Pavimentación
AlcantarilladoAgua
Homeostasis
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Anomalía de sub-inversión de Shoup
Por qué es tan difícil financiar la
infraestructura pública que
aumenta el valor de la tierra
servida por mucho más que el
costo de la infraestructura
misma?
(Shoup 1994 p. 236)
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$ 4 5 0 , 0$ 5 2 6 , 3
$ 6 11, 2
$ 1. 4 7 9 , 3
$ 1. 6 5 6 , 8
$ 1. 8 6 4 , 8
$ 2 . 0 7 2 , 8
$ 2 . 2 8 0 , 9
$ 2 . 4 8 8 , 9
$ 2 . 6 9 6 , 9$ 2 . 6 9 6 , 9
$ 2 . 3 0 3 , 2
$ 3 . 2 13 , 7
$ 3 . 4 5 1, 3
$ 3 . 6 8 8 , 8 $ 3 . 6 8 3 , 0$ 3 . 7 7 3 , 4
$ 3 . 8 6 3 , 9$ 3 . 9 5 4 , 3
$ 4 . 3 4 5 , 4
$ 4 . 7 3 6 , 4
$ 6 . 0 0 1, 3
$ 4 . 8 7 9 , 9
$ 6 . 0 0 1, 3
$ 0,0
$ 1.000,0
$ 2.000,0
$ 3.000,0
$ 4.000,0
$ 5.000,0
$ 6.000,0
1990 ene-
93
f eb-
93
abr -
93
j un-
93
ago-
93
sep-
93
nov-
93
ene-
94
mar -
94
may-
94
j ul -
94
sep-
94
nov-
94
ene-
95
P e sos
Generación de incrementos de valor de suelo - Ciudadela Desepaz
Comportamiento del precio por mt2 entre 1990 y febrero de 1995
US$0.80
US$10.65
Cálculo de las incrementos de valor de suelo
Area Neta Urbanizable mt2……...1.900.000 Plusvalía por mt2........................... U$9.85
Plusvalía total aproximada ..........U$18.721.436.30
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Innovaciones - Referencias internacionales
• Puerto Madero – emblemático;Argentina
• BRT (‘metro de superficie’) SP/Curitiba; Brasil
• Programa de subsidio a la vivienda;Chile
• Participación en PlusvalíasColombia
• Vivienda social por privados Alta-vista?El Salvador
• Titulación masiva.Perú
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Creatividad: Innovaciones no tan conocidas
• CEPACs en Sao Paulo Brasil
• Programa inclusión social;Chile
• Metro-cable (Medellin)Colombia• Consignaciones en contribuciones de
mejoras (Cuenca);Ecuador
• Aval de bancos en regularizaciones;Honduras• Certificado de urbanización – para pago del
impuesto predial (Ciudad Juarez) Mexico
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Analisis economico del desarrollo de 1 ha en BogotaValor de venta por m2 de lote para vivienda = $100,000
Legal Ilegal
(1) % de ocupacion de 1 ha 53% 72%
(2) No de Lotes de 72 m2 resultantes 73 100
(3) Ingreso por venta de lotes 525 720
(4) Inversion en infraestrutura urbana 220 112
(5) Valor de compra de 1 ha en bruto 180 100
(6) Utilildad bruta estimada = (3)-(4)-(5) 125 508
(7) Ingresos publicos gerados (impuestos etc) 105 0
(8) Gastos publicos para desmarginalizacion 0 783Fonte: Sergio Mutis – Lonjas de Propiedad raiz de Bogota
*En milliones de Pesos de April 2002 (cambio 1US$=P$2,200)
Medellin, Mayo de 2011 52Martim O. Smolka
www.lincolninst.edu Martim O. Smolka54
La paradoja del ‘No alcanza’
Paga mucho mas por el lote
…Pero
De una manera que alcanza!
(le es ‘affordable!)
El ocupante de una área informal
Medellin, Mayo de 2011
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Complicidad entre fraccionador informal y ocupante
Ventaja para el comprador que no tiene como pagar precio mínimo cobrado por un lote formal;
Ventaja para el fraccionador que logra una mayor rentabilidad.
• Menor aporte de capital etc.
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Hechos estilizados: Formal vs informal
Formal Informal
Precio final/ m2 55 18
Infraestructura 20 5
Otros costos 10 2
Precio uso ag 3 3
Ganancia por m2 22 8
Tasa de Ganancia 67% 80%
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Tasa de ganancia efectiva Gleba de 10,000m2
Formal Informal
Aprovechamiento 55% 75%
Ingresos por venta de Lotes 302.500 135.000
Inversiones 181.500 75.000
Ganancia 121.000 60.000
Tasa de ganancia 67% 80%
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Costos mayores al ocupante
Transportes en la periferia son mas precarios y mas costosos que en las áreas centrales;
Servicios y infraestructura mas caros;
Lotes mas caros por sus atributos;
La informalidad es cara!
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Los 3 I’sIlustración: aumento de las cargas sobre el valor del suelo
Interés
Ignorancia
Ideología
Importante portafolio de terrenos –e.e. Desarroladores? Propietarios?
Posición contraria a intervención publica - e.g. Lonjas
Inflacionaria – transferible al precio - e.g. agentes en general
InerciaEl cambio de reglas puede esperar… (políticamente no oportuno)
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Discontinuidades administrativas
Estabilidad de las reglas del juego mas importante que tan extritas son las reglas;
Agentes apostando en el cambio de la política
• Subversión de las políticas;
• La amnistía N-1
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Motivação
Dialogo
UrbanistasTributaristas
Receta Calidad de vida
XDialogo
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Dialogo Tributaristas – urbanistas
Importancia
Ref instrumentos hibridos – CEPACS
Puerto Madero, Buenos Aires, aún no ha sido evaluado en cuanto a su contribución a la base económica y fiscal de la ciudad en su totalidad
Oportunidads :ni siempre reconocidas y/o aprovechadas
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Incidencia Instrumento Justificativa Inconveniente
Agencias‘gringos’
Prestamos ‘Verdugos de la globalizacion’
Generaciones futuras pagan!
Gobierno Central
Transferencias –otros impuestos
Urbanización problema social general
Opacidad fiscal origen-destino
Comunidad urbana
Impuesto a la Propiedad
ExternalidadesEffectos generales
Penaliza ICC
Ricos Interligadas Major capacidad de pago ‘Robin Hood’? exacerba diferencias
Ocupantes pobres Auto-ayuda Beneficiarios Sobre-trabajo
UsuarioTarifas
‘User charges’Paga por el uso Costo Mrg > CMed
Promotores Tajas de impacto o de desarrollo
Nueva ocupacion genera necesidad por servicios Paga pero no incide
Propietariode tierra
Tributo al valor del suelo/ plusvalías
Incremento resultante de valor del suelo Ningun!!!
Quien debe de pagar por los costos de la urbanización?
Infra-estructura y servicios urbanos
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El mejor negocio de la tierra es la tierra – compre aqui
www.lincolninst.eduMedellin, Mayo de 2011 Martim O. Smolka 67
Ocupación de un basurero en San Salvador
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Panama City skyline: Photo by Marcos Guerra, Smithsonian Tropical Research Institute - Ref Jason
Margolis article - May 22, 2007 http://www.theworld.org/?q=node/10252
Medellin, Mayo de 201170
Martim O. Smolka
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Comparación entre precios de m2 de terrenos urbanizados
RegionSalario minimo en US$
P/m2 de suelo
‘affordability’
Estados Unidos
960 38 >25 m2
AmericaLatina
200 70 <3 m2
Medellin, Mayo de 2011 Martim O. Smolka 71
www.lincolninst.eduMedellin, Mayo de 2011 Martim O. Smolka 72
Por que el precio de la tierra urbanizada es mas alto en America Latina?
Baja (AL) y no alta(EUA) carga fiscal sobre la tierra!
• Capitalización
Alta (AL)y no baja (EUA) regulación del uso de la tierra
• Áreas nobles - excesiva -> exclusión
• Insuficiente – periferias -> abusos
Baja (AL) y no alta(EUA) disponibilidad de infraestructura y servicios
• Casi -rentas? Se paga para no quedar sin …
Otros
• Custos de transação – burocracia etc.
• Información (insuficiencia e asimetría)
• Informalidad!
• Nexo formal-informal – contamina
• Precio alto también de la tierra informal
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