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CUESTIN SOCIAL, DESARROLLO Y HEGEMONA EN LA ARGENTINA DELOS AOS SESENTA. EL CASO DE ONGANA1
Arturo Claudio Laguado Duca
Departamento de GobiernoIOG-A
RESUMEN
El artculo aborda los conflictos discursivos alrededor de la cuestin social y eldesarrollo entre las elites de gobierno y los grupos de poder durante eldesarrollismo argentino post-peronista. Por cuestiones de espacio se har nfasisen el gobierno de Ongana. Se argumentar que la crisis de gobernabilidad quecaracteriz al perodo tiene que ver con la dificultad de las elites de poder paraacordar en un discurso hegemnico alrededor de estos temas. El anlisis empricomostrar una constante: la permanencia en el tiempo de una narrativa liberalenfrentada a todo intento de regulacin estatal y el fallido intento de constitucinde una narrativa alternativa a travs del significante desarrollo.
Palabras clave: Argentina- Ongana- Desarrollismo- Polticas sociales-Narrativa liberal
ABSTRACTThis paper explores the discursive conflict between the power groups and elites ofState around the social question during post-Peronist development policy inArgentina. It argues that the way in which the social question has been settled byliberals and desarrollistas was an important cause of the governability crises thathas distinguished those years. The empirical findings shows the permanence in thetime of a liberal narrative facing any attempt to State regulation and the failedattempt the formation of an alternative narrative through meaning development.
Key words: Argentina- Ongana- desarrollismo- Social Policies. Liberalnarrative.
I. Introduccin
La descripcin de la inestabilidad poltica durante los aos sesenta en Argentina
es ya un lugar comn. En este trabajo se argumentar que la crisis de
1Este artculo recoge partes de la tesis doctoral suma cum laude La construccin de la cuestin social
durante el desarrollismo argentino, presentada a la UBA para optar al ttulo de doctor. Publicado en
Universitas Humanstica N 70. Rev. del Departamento de Sociologa y Antropologa de la Facultad de
Ciencias Sociales,Pontificia Universidad Javeriana. Bogot, 2 semestre de 2010
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gobernabilidad que caracteriz al perodo tiene que ver con la dificultad de las
elites de poder para acordar en un discurso hegemnico alrededor de la cuestin
social y el desarrollo.
El anlisis emprico mostrar una constante: la permanencia en el tiempo de una
narrativa liberal enfrentada a todo intento de regulacin estatal. Esta narrativa se
constituye en un fenmeno de larga duracin que, partiendo del siglo XIX, se
proyecta durante todo el siglo XX e, incluso, durante la primera dcada del XXI.
El artculo abordar los conflictos discursivos alrededor de la cuestin social y el
desarrollo entre las elites de gobierno y los grupos de poder durante el
desarrollismo argentino post-peronista. Por cuestiones de espacio se har nfasis
en el gobierno de Ongana, aunque las referencias abarcarn un perodo de
tiempo ms extenso.
El corpus se recogi de diarios y revistas que representaban a los grupos de poder
La Nacin, La Prensa, Primera Plana, entre otros- partiendo de que es all donde
se constituyen los enunciadores legtimos de los discursos polticos, sea porque
alguna forma de capital torna relevante su discurso, sea porque el propio capital
simblico acumulado por estos medios de comunicacin produce actores.
En ellos relevamos el discurso de los partidos polticos, las corporaciones de la
produccin, las elites de gobierno, intelectuales orgnicos y distintas
organizaciones de la sociedad civil. El slo hecho de su presencia en estos
medios de comunicacin garantiza la relevancia social de sus discursos, su papel
como enunciadores legtimos.
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II. Elementos tericos
Tres operadores conceptuales guiaron la construccin del problema y la
recoleccin de material emprico, a saber: violencia simblica y, ms
especficamente, nominacin (Bourdieu, 1990); articulacin (Laclau, 1996, 2005) y
narrativa (Somers, 1994, 1996).
La cuestin social es, ontolgicamente, una cuestin poltica ya que en ella se
definen los derechos asociados a la pertenencia a la comunidad poltica. Pero lo
es tambin, porque su tratamiento se da en el campo poltico (Bourdieu, 1999). Es
en dicho campo, donde se construye el monopolio de los discursos legtimos sobre
el mundo social, i.e. sobre la divisin legtima de la sociedad. Es all, tambin,
donde los intelectuales orgnicos ponen en juego su capital simblico,
proporcionando la eficacia performativa de los discursos sobre lo social.
A ese poder de constituir desde la enunciacin una visin del mundo social que
lleva consigo una accin sobre el mundo, Bourdieu lo llama violencia simblica
legtima (1999). Poder casi mgico que obtiene lo mismo que la fuerza por efecto
de la movilizacin social y que, en cuanto es menos reconocido, ms poderosa es
su accin constitutiva sobre el mundo.
Ese fenmeno, resultado del ejercicio de la violencia simblica y que Gramsci
llam hegemona- es claramente perceptible en el poder de nominar. Es decir, en
el acto poltico que, por efecto de la definicin, permite constituir lo social como
resultado de la lucha por imponer clasificaciones tiles desde la perspectiva de los
enunciadores. El carcter performativo de la nominacin en la definicin del
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mundo social, permiti definir los temas que, durante el desarrollismo argentino, se
asociaron a la cuestin social.
Aplicando un tours de forcegramsciano a las ideas de Bourdieu, asociar a esa
imposicin de una nominacin oficial tendiente a construir el sentido comn sobre
el mundo social, a la idea de hegemona propuesta por Ernesto Laclau. Lo que
nos lleva a complejizar esa definicin inicial.
La violencia simblica no es el resultado de asignar un significado a un
significante, no es una operacin descriptiva. Lo que podemos llamar la operacin
nominativa, cumple su funcin hegemnica por la articulacin retrica de varios
significantes.
El concepto de articulacin permite establecer las cadenas significantes entre
elementos cuya identidad se modifica en la prctica retrica, construyendo puntos
nodales que fijan el sentido de los significantes, evitando su flotacin. Esos puntos
nodales dan sentido, retrospectivamente, a los distintos significantes articulados
en la cadena cuya identidad se modifica en la prctica articulatoria. Fijar diferentes
significantes a travs de una serie de desplazamientos retricos, significa imponer
como lgicas y necesarias una serie de articulaciones, cumpliendo as la
operacin hegemnica por excelencia.
Metodolgicamente, si a travs del concepto de nominacin se identificaron los
temas considerados relevantes para la construccin de la cuestin social en el
desarrollismo argentino, la nocin de articulacin permiti reconstruir las cadenas
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equivalenciales tejidas alrededor de dichos temas, posibilitando desentraar la
construccin retrica tendiente a imponer un discurso hegemnico.
Por otra parte, las articulaciones discursivas sobre la cuestin social, se insertan
en relatos de mayor alcance y nivel de elaboracin que, partiendo de una
explicacin histrica de la formacin del pas, se proyectan hacia horizontes
futuros. Es decir, se inscriben en estructuras narrativas que, apropindose del
prestigio de la historicidad, proponen un discurso elaborado donde las definiciones
de la cuestin social surgen como consecuencia lgica de la narrativizacin de la
historia del pas (Somers, 1996).
Una estructura narrativa, parte del diagnstico de una crisis presente
fundamental en toda narrativa- de la cual se extraen ciertas conclusiones
normativas, para explicarla por el pasado y extrapolarla hacia el futuro. La
crisis/diagnstico toma as toda su fuerza normativa constituyndose en el centro
de una trama causal donde los tres momentos inicio, crisis, solucin- son
narrativizados, recurriendo al prestigio otorgado por una supuesta explicacin
cientfica.
El diagnstico la crisis- se torna as el eje de la narrativa permitiendo la
construccin del problema y derivando de ste las alternativas de solucin. La
imposicin de una narrativa ser el ltimo paso del proceso de hegemonizacin dela cuestin social al incorporarla en discursos con pretensiones explicativas de
ms largo alcance temporal y socio-espacial.
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Con estos tres operadores conceptuales se abord la pregunta por la definicin
que hizo el desarrollismo de la cuestin social, los elementos que se articularon en
su definicin y las narrativas en pugna en que se inscribieron.
III. El discurso liberal durante el desarrollismo
Cuando se abre el perodo desarrollista en Argentina, la cuestin social estaba
fuertemente colonizada por la narrativa nacional popular, articulada alrededor del
significante justicia social2.
El desarrollismo de Frondizi trat de proponer articulaciones diferentes alrededordel significante desarrollo. Pero desarrollo estuvo fuertemente disputado por los
grupos de poder que recogan la narrativa liberal, mientras las elites de gobierno
trataron sin xito de imponer una narrativa diferente a la liberal y a la justicialista.
Varios temas condensaron ese desacuerdo. La cuestin social fue uno de ellos
que, a su vez, estuvo atravesado por los lmites de la intervencin estatal y la
democracia.
Para los grupos de poder la sublevacin contra Pern era una revolucin contra la
intervencin estatal y su intento de regular la sociedad; incluyendo claro est, las
polticas sociales. En su lugar propusieron una narrativa que mantena las
articulaciones clsicas producidas por el liberalismo decimonnico: principalmente
2La bibliografa sobre el discurso del peronismo es extenssima. Desde un enfoque terico similar aunque
con preocupaciones diferentes- puede consultarse, entre muchos otros, el clsico libro de Vern y Sigal
(2004). Desde otros enfoques son sugestivos los trabajos de Tenti Fanfani (1987 y 1989). Ninguno de ellos,
sin embargo, aborda directamente el problema que ac nos planteamos. Sobre el discurso del desarrollismo
y lo social en Argentina hay poca investigacin. Algunas referencias pueden encontrarse en Altamirano
(1989), Grassi (1989), Smulovitz (1998) y Gerchunoff (2007). Sobre Ongana es destacable el trabajo de De
Riz (2000); mientras que Sigal (1991) presenta la dcada desde la perspectiva de los intelectuales.
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la separacin entre economa y poltica, donde la primera, por ser natural, tendra
una primaca sobre el mundo artificial de la segunda. En su discurso, el Estado
perteneca a este universo de lo inventado. Su estatus ontolgico era menor, y por
tanto, debera evitar intervenir en el natural desenvolvimiento de la economa. En
ese marco, la cuestin social deba reproducir las diferencias introducidas por el
mercado. Tambin all la intervencin estatal ah deba respetar esos lmites
naturales.
El relato liberal era lineal. Parta de la poca del centenario como edad dorada
(cuando la sociedad civil se desenvolva libremente), la crisis se asociaba a la
intervencin estatal (llamada la dictadura); y el horizonte estaba dado por la
recuperacin de la libertad que se articulaba con desarrollo a travs del libre
comercio, desenvolvimiento de la iniciativa privada e incremento de la
productividad.
La cuestin social atrapada en esa narrativa- fue planteada principalmente en
negativo. En ese discurso, donde la racionalizacin-liberalizacin de la economa
jugaba un papel central, se definieron los temas que hacan a ella:
-el problema del trabajo fue reenviado al sindicalismo y, a su vez, articulado con
dos temas caros al discurso liberal: racionalizacin econmica y libertad. El
sindicalismo se constitua en problema quaenemigo de la libertad de asociacin ydel contrato libre; de la productividad por la indisciplina que generaba entre los
trabajadores,
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poltica en la economa, es decir, de la demagogia. A esa demagogia se reenva la
intervencin del Estado en la cuestin social.
Al tratar los grupos de poder la cuestin social en negativo freno al desarrollo,
demagogia- renunciaban a interpelar al pueblo y, por tanto, a construir un discurso
hegemnico alternativo que, por otra parte, tampoco contaba con un contexto de
plausibilidad ante la reciente experiencia peronista.
IV. La narrativa hbrida de la Revolucin Argentina
La narrativa desarrollista tambin subsumi la cuestin social a lo econmico, perode manera diferente. Sin articularla a un discurso de derechos, la cuestin social
fue puesta como precondicin para el desarrollo. En la prctica signific que las
demandas populares podan ser suspendidas en aras del desarrollo.
La retrica de la modernizacin que construy el desarrollismo, supedit la
cuestin social a un problema tcnico, con lo cual tambin dej poco espacio para
la interpelacin al pueblo; sin embargo esa retrica defendi la legitimidad de la
intervencin del Estado. Pero, relegando la cuestin social a una precondicin del
desarrollo, permiti que la narrativa liberal impusiera los temas.
Sin embargo, aunque todos los gobiernos articularon desarrollo con
industrializacin y regulacin estatal, cada uno de ellos lo hizo de manera
diferente, lo que marc las caractersticas de cada administracin.
El gobierno de Ongana no fue una excepcin. Inicialmente recogi el discurso
liberal sobre la cuestin social, tanto en los temas que propuso disciplinamiento
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sindical, racionalizacin pensional, villas miseria-, como en la manera de
articularlos: desarrollo con modernizacin, racionalizacin, reduccin del gasto
pblico, privatizacin, estabilidad monetaria. Pero, a medida que la Revolucin
Argentina defini su narrativa, introdujo nuevas articulaciones entre desarrollo y
cuestin social.
Esta narrativa se materializ en su propuesta de los tres tiempos de la Revolucin:
econmico, social y poltico. Este proceso es el que se abordar en este trabajo.
La Revolucin Argentina construir su discurso del desarrollo abandonando la ya
tradicional referencia a la Alianza para el Progreso que entonces comenzaba su
fase decadencia- para incorporarlo en la Doctrina de Seguridad Nacional y el
Desarrollo.
Confluyeron en l retricas insertas en distintas narrativas. Desde la liberal que
insista en la primaca de la economa sobre la poltica, o en la indisciplina de la
clase obrera como causa del estancamiento econmico, hasta aquellas de
raigambre corporativa encarnadas en el discurso de la comunidad organizada.
Krieger Vasena encarn esta narrativa liberal que Ongana incorpor en su
discurso de los tres tiempos secuenciales de la Revolucin. En el del ministro
Borda y su peculiar concepcin de la participacin confluan aquellas construidas
por la derecha nacionalista (Laguado Duca, 2006) junto con una peculiar
interpretacin de los postulados de la encclica Populorum Progressio (De Riz,
2000).
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El mensaje de la Junta Revolucionaria dirigido al pueblo de la Repblica el 28 de
junio de 1966, titulado Causas y Objetivos de la Revolucin y el Acta de la
Revolucin, emanada el mismo da, no aportaron grandes innovaciones
discursivas respecto a los ataques que la Accin Coordinadora de Instituciones
Empresariales Libres ACIEL-, los editoriales de distintos peridicos o, incluso
lderes polticos como Frondizi, haban hecho al gobierno de Illia.
Retomando la narrativa en boga, los comandantes imputaban a la administracin
derrocada la definitiva prdida del rumbo del ser nacional. Las causas: el
electoralismo, el estatismo asfixiante, el vaco de autoridad que haban
desembocado en la opcin como sistema, generando la divisin de los
argentinos. Este diagnstico recoga casi textualmente la mayora de los
elementos desarrollados por la narrativa liberal (crisis, demagogia, vaco de
autoridad, estancamiento econmico, estatismo, grandeza dilapidada). La solucin
propuesta tampoco era novedosa: la modernizacin econmica y poltica.
En lo laboral se permitira el funcionamiento de las organizaciones sindicales
mientras se ajusten en su accin a los fines especficos para los cuales han sido
creadas, es decir, prohiba su accionar poltico, realizando una vieja demanda de
las corporaciones de propietarios. En el mbito de la poltica de bienestar social3,
se procedera a su organizacin, poniendo en funcionamiento un Sistema
3El bienestar social se defina como un importantsimo campo de la actividad nacional, que abarca
primordialmente la seguridad social, la salud pblica y la vivienda.
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Argentino de Seguridad Social, se mejorara la salubridad, y eliminara las causas
que retardan el aumento de las unidades de vivienda4.
El discurso liberalemitido principalmente por ACIEL, y amplificado en las pginas
de La Prensa y La Nacin-, que desde la administracin Frondizi vena
presionando a las elites de gobierno, poda identificarse con estos documentos de
la Revolucin Argentina. No haba en ellos articulaciones diferentes o, al menos,
los significantes centrales de la Revolucin mantenan tal nivel de indeterminacin
que cualquier interpretacin era posible. La intervencin del Estado que prometan
los comandantespor medio una adecuada poltica de estructura y de la poltica
social- no chocaba con la narrativa liberal. El nfasis en la reorganizacin de la
seguridad social era una demanda que los grupos de poder haban hecho desde
tiempo atrs, y nadie saba qu significaba una poltica de estructura. Nunca se
haba cuestionado, tampoco, que el Estado se hiciera cargo de la poltica social.
Cuatro meses despus de haber asumido el mando, el presidente aclaraba sus
ideas de gobierno prometiendo la superacin de la ineficiencia, las estructuras
anacrnicas y los intereses creados. Sin definir los sujetos que encarnaban estas
negatividades, Ongana pudo mantener an una cierta ambigedad cuando
anunci una serie de medidas, algunas de corte desarrollista, tendientes a
impulsar la industrializacin, junto a otras reclamadas por las corporaciones desde
haca aos: racionalizacin administrativa, transferencia al sector privado de
algunas empresas estatales, reordenamiento fiscal, reorganizacin aduanera y
portuaria y, para adentro de pocos das, ferroviaria.
4Polticas del Gobierno Nacional, en Selzer (1973: 307/310)
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El recorte del gasto pblico y la devolucin de las empresas al sector privado, se
justificaron por la necesidad de combatir la inflacin. En su lugar, se prometa
apertura y facilidades para el capital extranjero. Otra vez La Nacinproducir una
editorial destinada a alabar cada una de las iniciativas del presidente5.
El reiterado nfasis en el combate contra la inflacin y la reduccin del gasto
pblico coincidan tambin con la preocupacin de Oneto Gaona, Secretario
General de la Unin Industrial Argentina, quien haba pedido al gobierno que se
ocupara prioritariamente de ese tema6. Tambin ACIEL y la Confederacin
Econmica Argentina CGE-, a pesar de sus discrepancias, aplaudieron la
reorganizacin de la vida nacional que se prometa.
Aunque las diferencias en el discurso de las dos confederaciones de industriales
no eran menores, ambas intersecaban con el de la Revolucin Argentina. La
modernizacin que se articulaba con significantes como desarrollo integral,
estructuras anacrnicas, transformacin, obras de infraestructura- pareca haberse
constituido, por un momento, en un significante vaco a partir del cual las elites
econmicas, los formadores de opinin y las elites de gobierno, podran construir
un proyecto hegemnico.
Pero no slo el horizonte de la modernizacin produca consenso entre los grupos
de poder: tambin en el diagnstico haba acuerdo.
En su memoria dada a conocer en 1967 y comentada en una detallada editorial de
La Nacin, la Bolsa de Comercio propone, nuevamente, una explicacin del
5La Nacin, 09/11/1966. El mensaje presidencial. Editorial.
6La Nacin, 03/09/1966. Fue celebrado con diversos actos en todo el pas el da de la industria.
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fracaso del desarrollo argentino. Despus de recordar las sucesivas devaluaciones
ocurridas durante el gobierno de Arturo Illia, el encarecimiento de los servicios
pblicos y de los salarios, el deterioro de la infraestructura, etc., con su
concomitante resultado inflacionario, saludaba la iniciativa de la Revolucin
Argentina de reorganizar la vida poltica y econmica para suprimir las causas de
la inflacin y, particularmente, de acabar con el Estado empresario.
Tambin ACIEL destacaba los logros del primer ao de la Revolucin. Para la
Accin Coordinadora de Instituciones Empresariales Libres, este xito se debi a
una serie de medidas de liberalizacin de la economa y la imposicin de la
disciplina en el mundo del trabajo y de la Universidad, y el ataque decidido a la
inflacin7. Esta entidad reitera los reclamos que haba levantado desde su
fundacin: reduccin del gasto pblico, modificacin del rgimen impositivo,
solucin definitiva del problema ferroviario, adems de la derogacin de la Ley de
Asociaciones Profesionales y la promocin de la construccin de viviendas. Para
concluir con una demanda: ante la ausencia de partidos polticos, y del Poder
Legislativo, las entidades como ACIEL constituyen la opinin pblica, por lo que
deben ser consultadas y odas por el gobierno antes de tomar medidas
fundamentales para el pas8.
En trmino similares se expresaba el Dr. Oneto Gaona. El discurso del vocero de
la Unin Industrial Argentina UIA- pareca enunciado desde el gobierno, a quien
7La Prensa, 23/06/1967, p.9. ACIEL celebr ayer el nuevo aniversario de su fundacin.
8Ibd.
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sugiere reformar el ineficiente sistema pensional y la legislacin laboral en funcin
de los sanos principios de la productividad.
En septiembre de 1967 la UIA volver a expresar su apoyo a la Revolucin
Argentina. Esta vez los industriales, en tono crtico, exigen modificaciones
profundas a la legislacin previsional, a la impositiva y a la que rega a las
empresas del Estado. Consciente de su impopularidad, recurra a la inflacin y la
modernizacin para justificarlas9. Entre tanto, la editorial de La Nacindestacaba
el apoyo del mundo de la empresa a los planes econmicos en marcha, en
trminos similares10. La Cmara de Comercio, insista que el cambio de
estructuras del cual hablaba el gobierno consista en la privatizacin, pero no solo
de las empresas que daban prdidasv.gr ferrocarriles-, sino tambin de aquellas
que producan magros supervit11.
Las manifestaciones de adhesin de los empresarios al gobierno continuarn
durante todo el ao de 1967, aunque las voces crticas se irn perfilando en el
perodo. En todo caso, la articulacin entre desarrollo, modernizacin, combate a
la inflacin, y funcin subsidiaria del Estado ante la actividad privada fue un punto
de coincidencia entre empresarios y elites del gobierno.
Modernizacin se contrapona a inflacin como algo obvio. A travs de sta se
construir una cadena de equivalencias donde las demandas de la narrativa liberalsern ms claramente perceptibles. En el significante inflacinse condensaban los
9La Nacin, 02/09/1967, p.1 y 3. Con varios actos fue celebrado el da de la industria.
10La Nacin, 05/09/1967, El Estado debe modernizarse. Editorial.
11Ibd. Para una posicin similar de la UIA, vase La Nacin, 22/12/1967, Menos gastos y menos
impuestos, Editorial.
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reclamos de reduccin del Estado especialmente la privatizacin de servicios
pblicos-, el control de la indisciplina laboral, el incremento de salarios, y la
presin impositiva. Brevemente, el desmantelamiento de lo que quedaba del
Estado peronista, como se explicitaba desde las editoriales de La Prensa12.
En la cadena de equivalencias negativas modernizacin, en la narrativa liberal, se
articulaba tambin con demagogia. No exista contradiccin entre el discurso
liberal y la suspensin de la poltica que varios acadmicos han atribuido al
gobierno de Ongana.
Planificacin y cambio de estructuras
A medida que la Revolucin Argentina fue definiendo su propia narrativa, los
significantes desarrolloy modernizacin fueron articulndose con otros que, poco
a poco fueron ganando centralidad: planificaciny cambio de estructuras. A partir
de entonces, el romance de Ongana con los grupos de poder entrar en crisis.
Cuando Osiris Villegassecretario del Consejo Nacional de Seguridad, CONASE-
seal que se requera voluntad para romper la inercia que nos ha adormecido, y
energa para modificar las estructuras anacrnicas que entorpecen la voluntad de
cambio, La Prensa record que no era la inercia adormecedora el origen de los
problemas nacionales, sino justamente el cambio de estructuras intentado por la
12Manuel Tagle La Prensa, 1966.p.8, La inflacin y el complejo que la produce. La CYCIP y FIEL presentarn
argumentos similares
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tirana depuesta en 1955. No fue diferente la posicin de Primera Planaque tanto
haba hecho para preparar la llegada de Ongana al gobierno
Esta oposicin no desalent a los idelogos de la Revolucin, que articulaban
desarrollo con planificacin y bienestar social. Y todo ello con seguridad
nacional13.
El plan de desarrollo 1970-1974 anunciado por el Consejo Nacional de Desarrollo,
CONADE recoga algunos de estos postulados, concedindole un mayor espacio
a lo social, hasta el momento ambiguamente vinculado con el desarrollo sin
apartarse de los temas que tradicionalmente haba planteado el discurso liberal.
En este plan se reconoce por primera vez que las polticas centradas en la
eficiencia descuidaron sus efectos nocivos en cuanto a ocupacin, salarios y
situacin de la empresa de capital nacional. La eficiencia debe ser considerada
con un criterio global, que abarque toda la economa14. Adems del incremento
de la inversin en salud pblica y educacin, el plan prometa una mayor
participacin de los asalariados en el ingreso nacional.
Estos anuncios fueron cuestionados por la UIA, que acot que el criterio de la
eficiencia debe prevalecer sobre el ocupacional, que debe ser su lgico resultado,
pues el pleno empleo decan los industriales- es resultado del desarrollo y ste,
13La Prensa, 13/03/1969, p.9. Continuaron las exposiciones de los directores regionales. Por otra parte,
los militares consideraban que el planeamiento era una actividad intrnseca a los hombres de armas. Cfr. La
Nacin, 13/07/1969, p.4, supl. El planeamiento militar y estatal en la poca presente. Tte.General (RE)
Benjamn Rattembach14
La Nacin, 20/02/1970, p.1-7-18, Anuncia el CONADE el plan de desarrollo; 11/04/1970, p.9, Sobre el
plan de desarrollo habl del Dr. Zalduendo.
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de la productividad. Primera Plana, La Nacin y La Prensa hicieron suyas estas
crticas15.
Las reticencias ante el nfasis planificador coincidirn con una renovada ofensiva
del discurso antiestatista a partir de 1968. El presupuesto anunciado para ese ao
por el ministro de economa fue cuestionado por la Cmara Argentina de
Comercio, la UIA y la Sociedad Rural, quienes reclamaron alivio impositivo,
disminucin del dficit fiscal y menor intervencin del Estado, mientras La Nacin
criticaba el dirigismo del gobierno16.
Posteriormente, medidas como el impuesto a la tierra improductiva
enrgicamente rechazado por la Sociedad Rural y la poderosa Confederacin de
Asociaciones Rurales de Buenos Aires y La Pampa CARBAP-, quienes
apostrofaban al gobierno diciendo que lo que quiere el hombre de campo, es slo
que lo dejen trabajar-; el acuerdo de precios criticado por la UIA que
consideraba que si el gobierno comprimiera sus gastos y redujera impuestos, los
precios bajaran-; y la ley de abastecimiento, acrecentaron esos rechazos.
Aunque las corporaciones empresariales mantendrn su apoyo al gobierno hasta
bien entrado 1968, su discurso intersecar cada vez ms puntualmente con el de
Ongana: al final, slo los unir el combate a la inflacin. A travs de este punto de
confluencia, la UIA reclamar insistentemente la reduccin de los gastos delEstado y, sobre todo, lo que llamaba decisiones en el campo salarial, i.e.
15La Nacin, 08/05/1970, p.8, Aspectos del Plan de Desarrollo, editorial; Primera Plana, 27/05/1969, N
335, p.21 Plan de desarrollo: al ver, vers. El semanario haba conocido los borradores del Plan antes de su
presentacin pblica.16
Primera Plana, 02/01/1968, N 262, p.20/23. Presupuesto 1968; a medida de quin?. Tambin La
Nacin, 21/03/1967, p.6. Lasfluctuaciones econmicas. Editorial.
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moderar los aumentos. Superada la crisis, la narrativa liberal optaba por recordar
la fragilidad de los logros alcanzados por la Revolucin, pues segn la entidad, el
nico ganador de las reformas introducidas era el Estado, que haba multiplicado
sus ingresos a costa del esfuerzo privado. La Cmara Argentina de Comercio y
ACIEL sostuvieron una posicin idntica en sus respectivas memorias17. Esta
ltima entidad -con mucho, la que sostuvo un discurso ms reticente a la
planificacin- no dejar de advertir al gobierno los riesgos en que incurra:
primero, la creacin inflacionaria de dinero, cualquiera sea su fin; segundo, la
distorsin del proceso del mercado y su suplantacin por los mtodos del
intervencionismo autoritario y la planificacin burocrtica; tercero, la creciente
estatalizacin de la vida econmica18.
El tiempo social y la comunidad
Si modernizaciny cambio de estructurasse articulaba con planificacin, ambas lo
hacan a su vez, con la organizacin de la comunidad. Y si el nfasis de la
Revolucin Argentina en la planificacin gener la hostilidad de la narrativa liberal,
el comunitarismo levant an ms rechazos. Diferendo ms importante cuanto
esta faceta del discurso de la Revolucin Argentina es la que ms explcitamente
vincul el desarrollo con la cuestin social.
17La Nacin, 10/08/1968, p.6, Beneficio estatal. Editorial; 27/04/1968, p.6. Al margen de un discurso
ministerial. Editorial; 10/11/1968, p.1-14, Momento favorable para Argentina; 16/05/1970, p.7,
Declaracin de ACIEL sobre la situacin del pas.18
La Nacin, 04/07/1969, p.1-12, ACIEL pide continuidad en lo econmico.
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La retrica de desarrollo y modernizacin del discurso comunitarista comenzaba
con la crtica al sistema poltico, pero sta fue ms all de las invectivas contra la
demagogia en que inicialmente liberales y desarrollistas parecan encontrarse. El
comunitarismo implic tambin nuevas articulaciones asociadas al desarrollo
econmico, pues la revolucin no tiene del desarrollo un concepto materialista, ni
lo concibe como una meta econmica, sino que considera que la economa es un
medio al servicio de un fin ms alto: el hombre en su plenitud espiritual, fsica y
moral19.
En su intento de construir una narrativa propia, la Revolucin coincida con los
liberales en que el pas haba perdido su grandeza a causa de la demagogia y del
electoralismo que se haban colado con los mecanismos de la democracia formal.
Pero la solucin era diferente. Transformar el pas implicaba ms que medidas
econmicas la renovacin en profundidad de sus estructuras y la modernizacin
de los conceptos que gobiernan nuestra vida20.
La postulacin de los tres tiempos secuenciales de la revolucin econmico,
poltico y social- se inscriba en esa renovacin de estructuras. El primero de ellos
debera lograr la estabilidad, sentar las bases econmicas que permitirn iniciar la
verdadera revolucin en el siguiente tiempo.
Pero, qu era el tiempo social? Segn Ongana era la construccin de unacomunidad solidaria donde los ciudadanos se sintieran parte de una misma
19La Prensa, 28/06/1967, p.1-6. Sobre el desarrollo poltico habl el ministro del interior.
20La Nacin, 06/07/1968, p.20, Discurso de Ongana en la comida de los militares. Ver tambin, La Prensa,
28/06/1967, p.1-6. Sobre el desarrollo poltico habl el ministro del interior.
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Nacin, animados por los mismos ideales substanciales, unidos solidariamente
para una tarea que nos viene de la historia.
El tiempo social apareci temprano en el discurso de la Revolucin. Pero a medida
que el movimiento obrero y estudiantil comenz a desafiar con xito el proyecto de
Ongana, el tiempo social pas a ocupar ms lugar en su discurso. Ya en agosto
de 1968, ante las protestas de los trabajadores de la caa, el presidente le dio a
Tucumn la responsabilidad de adelantarse en el tiempo social 21. Los meses
posteriores al Cordobazo propiciarn su lanzamiento oficial.
En junio de 1969 el presidente declarara iniciada esta nueva etapa, por la cual se
alcanzara una autntica democracia representativa. En esa misma reunin de
gabinete, Ongana reiterara varias de sus temas. Por ejemplo la primaca de lo
tcnico sobre lo poltico, que llev a asignarle al Ministerio de Bienestar Social la
atencin de los conflictos sociales; o la preocupacin por la divisin introducida por
los partidos recordando que una comunidad dividida engendra su
autodestruccin, en tanto que unida multiplica su accin y asegura su eficiencia,
neutralizando la aparicin de los conflictos, muchas veces originados en el
desequilibrio de la distribucin de la riqueza; o la crtica a la racionalidad
econmica como fin ltimo de una sociedad22.
En septiembre, Ongana volva a definir el tiempo social como aquel donde semodificaran las estructuras sociales para una justa distribucin de la riqueza que
no implicaba slo mejora salarial, sino tambin la mejor organizacin de los
21La Nacin, 04/08/1968, p.1 y 8. "Donde hubo caos estableceremos el orden".
22La Nacin, 21/06/1969, p.1-10. Nuevos lineamientos para la accin gubernamental. Tambin De Imaz,
en La Nacin, /06/1969, p.1-14. El general Imaz dirigi un mensaje al pas.
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servicios asistenciales. A partir de entonces aumentan an ms las referencias a
la economa como instrumento a disposicin de lo social23.
Como sola suceder en el discurso de la Revolucin Argentina a causa de su
tendencia a sobrecargar los significantes, el tiempo social era muchas cosas: un
importante paso hacia el cambio de estructuras, un instrumento de participacin
comunitaria, de organizacin de los servicios asistenciales y de encuadramiento
de las organizaciones sociales. Pero, sobre todo, era integracin de la sociedad
por la solidaridad. Solidaridad como objetivo; integracin, como poltica, y
participacin, como forma de operar, como estrategia24. De las tres ideas fuerza
que defina Onganael espiritualismo solidarista, el voluntarismo integracionista y
la participacin como estrategia- slo la participacin se traducir en polticas
concretas.
La participacin de la comunidad que no debera quedar limitada a los rganos
tradicionales- se inscriba en el horizonte de cambio de estructuras del cual el
tiempo social era un momento. La subsidiariedad era el otro mecanismo del
cambio de estructuras. La participacin, orientada por del Sistema de
Planeamiento, permitira que la comunidad al organizarse tcnicamente,
superara los anacrnicos partidos polticos. La subsidiariedad, que el Estado slo
interviniera en aquellos sectores de la comunidad, donde ella no se satisface por
s, [y] da la idea clara de que existe, por un lado, una comunidad organizada que
23La Nacin, 2/09/1969, p.1-14, No existen precisiones para el tiempo poltico; 08/07/1969, p.1-6,
Ongana habl ayer a las Fuerzas Armadas.24
La Nacin, 2/09/1969, p.1-14, No existen precisiones para el tiempo poltico; ver; 21/09/1969, p.1-12,
La burocracia sindical antes que la burocracia poltica.
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se vale por s misma y, por otra parte, un Estado compuesto por la organizacin
del gobierno y la organizacin de la comunidad25.
El anuncio del advenimiento del tiempo social no fue bien recibido por los grupos
de poder. Tanto La Nacincomo ACIELentre otros- criticaron la disposicin del
gobierno a sumar a la Confederacin General del Trabajo, CGT previa
reunificacin- en este tiempoy, sobre todo, que dicho tiempo se confundiera con
aumentos salariales indiscriminados que ocasionaran la reaparicin de la inflacin.
La Nacin26 resumi la oposicin al tiempo social con la siguiente frmula: antes
de distribuir riqueza, hay que crearla; si no, se caera en el contrasentido de
distribuir pobreza. La demagogia ya haba demostrado lo peligroso de este
camino.
Posteriormente el presidente volver a puntualizar el papel de lo social en este
cambio de estructuras. En un farragoso discurso de ms tres horas, Ongana
volvi a definir los planes de la Revolucin Argentina para las estructuras
sociales. stos eran en lo fundamental: desarrollar la promocin de la cultura y la
educacin con especial nfasis en las zonas de frontera, erradicar las villas de
emergencia, poblar la Patagonia y reestructurar el sistema previsional, adems de
algunas iniciativas de menor trascendencia como la ley del deporte. Tambin
prometa la normalizacin de los sindicatos y la fiscalizacin del uso de sus
fondos.
25La Nacin, 02/04/1968 p.1-20, Poner orden en el pas con perentoria urgencia.
26La Nacin, 13/04/1969, p.6, El arduo proceso econmico.
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Con excepcin de lo relacionado con el sector sindical, los planes sectoriales eran
los mismos que haba definido la Revolucin desde sus inicios y que hacan parte
del debate pblico desde el golpe de 1955. A pesar de la importancia que se le
atribua al inminente tiempo social, la Revolucin Argentina no atinaba a definir
claramente la cuestin social en su proyecto de desarrollo. Tampoco ayudaban
afirmaciones como estamos dando a la estructura todo lo social que una
estructura puede dar. La estructura, por si sola, no da. Despus tiene que venir
todo lo que sigue a las estructuras para que se d en la medida en que deba
realizarse. De lo cual concluye: Creemos que toda estructura es social27.
A medida que el presidente iba definiendo el cambio de estructuras, tambin
defina una narrativa propia que se diferenciaba de la liberal. Cada vez se
hipostasiaba ms el cambio de estructuras en un sentido diferente al de
modernizacin econmica, que tanta acogida tuvo al principio de su gobierno.
Paralelamente, su discurso se volva ms crtico de la sociedad de consumo y ms
distante del libre mercado: la solidaridad, en el sentido abstracto que
mencionamos ms arriba, pas a ocupar un lugar central28. Las referencias al
problema de la vivienda y a los hospitales comunitarios fueron reiteradas, pero la
relacin entre cuestin social y desarrollo termin difuminada en esa narrativa
participacionista.
Como respuesta al giro antiliberal que iba tomando la Revolucin, ACIEL, La
Nacin, La Prensa, Primera Plana, el Instituto de la Economa Social de Mercado,
27La Nacin, 24/01/1969, p.1-14, Reorganizacin del Estado a travs de tres sistemas
28La Nacin, 01/04/1970,p.1-14-20. Ongana inaugur la reunin de gobernadores.
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la Bolsa de Comercio, entre otras instituciones, cerraron filas ante el ataque al
liberalismo y criticaron el zarandeado cambio de estructuras, el comunitarismo,
la consejocracia. Paralelamente comenzaron a pedir definiciones sobre el tiempo
poltico29.
V. Conclusin
Los aos de Ongana mostraron con nitidez las limitaciones del discurso del
desarrollo para construir un consenso elitista sobre el cual pudiera cimentarse un
discurso hegemnico alternativo al justicialista. Resultado un tanto paradjico
cuando la Revolucin Argentina pareca en sus inicios, recoger todos los
elementos discursivos que los grupos de poder haban construido durante
dcadas de desencanto con los resultados de la democracia representativa.
Hacia 1966 Ongana contaba con un entusiasta apoyo de las corporaciones de
propietarios, de los medios de comunicacin que recogan sus discursos, de
importantes sectores de las clases medias, del peronismo y de varios partidos
polticos. La flotacin del significante desarrollo le concedi un tiempo de gracia.
Pero construir hegemona no es slo articular distintos significantes. Tambin
implica fijar uno de ellos como punto nodal i.e. establecer un significante vaco-
de la articulacin discursiva. Para ello no es suficiente un proceso de agregacin
equivalencial de demandas, sino que el mismo movimiento retrico debe
29Primera Plana, 07/05/1968, N280, p.13 Gobierno: un otoo violento; 20/08/1968, N295, p.13
Gobierno: la ilusin del consejalismo; La Nacin, 24/09/1969, p.8. En torno al zarandeado cambio de
estructuras. Editorial; 01/04/1970, p.1-14-2, Ongana inaugur la reunin de gobernadores; Primera
Plana, 13/05/1969, N333, p.9 El mecanismo de la participacin; 13/05/1969, N333, p.104. La hora de la
consejocracia, Ramiro de Casasbellas; La Nacin, 05/01/1969, p.6, Individualismo y colectividad.
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involucrar un momento de exclusin de otros discursos. Cuando el gobierno de
Ongana cumpli ese proceso, sus respaldos comenzaron a desvanecerse.
Inicialmente, cuando la Revolucin Argentina construy su definicin de desarrollo
vinculada estrechamente a modernizacin, no encontr obstculos en la narrativa
liberal. Slo falt un mayor nfasis en la libertad de comercio para que la
coincidencia fuera total. Esta cadena de equivalencias poco deca sobre la nocin
de lo social que manejaba el gobierno. En contraste, las asociaciones negativas
recogan casi todas las demandas del discurso liberal: demagogia, inflacin, crisis,
indisciplina obrera, vaco de autoridad, estancamiento econmico, estatismo,
grandeza dilapidada.
Sin conflicto, el significante modernizacin coloniz el discurso el desarrollo. Por
un tiempo pareci que las demandas de las corporaciones de propietarios y de los
medios de comunicacin, intersecaban plenamente con los planteamientos de las
elites de gobierno. Pero para la Revolucin Argentina, la modernizacin trascenda
la racionalizacin en los trminos en que la conceban las teoras econmicas
ortodoxas. Las elites de gobierno lo haban dicho varias veces: la modernizacin
implicaba el cambio de estructuras.
Para la narrativa liberal el cambio de estructuras que anunciara el gobierno slo
poda inscribirse en trminos de su propio discurso. Pero Ongana tena fantasasfundacionales. Adems, la historia reciente del pas haba demostrado la
imposibilidad de construir un proyecto de dominacin con pretensiones
hegemnicas, excluyendo al muy poderoso sindicalismo. Por si haca falta, el
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Cordobazo fue un sonoro recordatorio. El cambio de estructuras, junto con la
participacin de la comunidad, fue la manera en que la Revolucin Argentina
cortej al movimiento obrero, al tiempo que otorgaba a la cuestin social un lugar
en su discurso.
El discurso liberal haba renunciado a interpelar a las clases peligrosas como
producto de su desconfianza en el sistema electoral. En lo fundamental, planteaba
la cuestin social en negativo disciplinamiento del sindicalismo- o como un
epifenmeno del mercado antes de distribuir hay que crecer-. Su narrativa no
haba sido capaz de incorporar los profundos cambios introducidos por el
justicialismo.
El gobierno de Ongana imagin una alternativa diferente. Quizs consciente de la
imposibilidad de construir un discurso hegemnico que se apoyara nicamente en
la represin en un contexto de alta movilizacin social, trat de incorporar la
cuestin social en su narrativa.
Sus iniciativas en el campo de la poltica social fueron numerosas, aunque de
signo diverso: constitucin de un poderoso ministerio de Bienestar Social, ley de
Obras Sociales, hospitales de la comunidad, erradicacin de villas de emergencia.
Estas medidas se articularon en torno de dos significantes que se haban
deslizados casi inadvertidamente en el discurso de la modernizacin: el cambio de
estructuras y la participacin de la comunidad. Alrededor de stos la Revolucin
Argentina construy su propia narrativa: el tiempo social.
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En ese marco se inscribi su discurso sobre la cuestin social. Sus efectos fueron
importantes. A partir de entonces, la Revolucin trascendi la administracin de
sectores sociales en los trminos demandados por el discurso liberal: erradicacin
de villas, solucin del tema pensional, reduccin del gasto en salud pblica y,
como siempre, disciplinamiento de los sindicatos y derogacin de la ley de
asociaciones profesionales.
Con la introduccin de la nocin de cambio de estructurasy de participacinen
oposicin a demagogia- el discurso del gobierno se diferenciaba de la narrativa de
los grupos que haban apoyado el golpe de Ongana. La oposicin a la demagogia
fue ms all del congelamiento de las elecciones demandado por los grupos de
poder para proscribir toda la poltica; en su lugar y en respuesta a la actividad
disolvente de los partidos obsoletos- se impulsara la participacin tcnica de la
comunidad en consejos tutelados por el Estado. El cambio de estructuras no se
resolvi en el achicamiento del Estado y el disciplinamiento de la clase obrera:
implic un tibio universalismo manifestado en la ley de obras sociales, intentos de
cooptar al movimiento sindical, control de precios.
Los significantes cambio de estructuras y participacin acotaron el sentido de
racionalizacin. El Estado, en lugar de reducirse, se fortaleca en su poder
decisional gracias a la planificacin y a los consejos de participacin comunitaria.
La seguridad nacional pretenda ser ms que una doctrina que justificara la
represin policial; implicaba tambin el encuadramiento de la poblacin, el
fortalecimiento del Estado y la desactivacin de los contextos favorables para el
crecimiento del enemigo interno. La recriminacin del ministro Borda a quienes lo
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acusaban de corporativista pero se alegraban de la restauracin del orden,
apuntaba a esta autonomizacin de la Revolucin Argentina.
La planificacin alcanzaba al mundo social con una concepcin fuertemente
instrumental dada por la participacin tcnica de la comunidad. Va participacin
comunitaria, lo social quedaba integrado al Estado prescindiendo de la poltica.
Las organizaciones intermedias reemplazaran, en adelante, a los partidos
polticos hasta la llegada del lejano tiempo poltico.
El rechazo a la demagogia y al electoralismo se inscriban as, en una narrativa
diferente a la liberal. La CGE, la UIA y ACIEL, autodenominados representantes
naturales de la opinin pblica en una situacin de suspensin electoral, tendran
que compartir ese espacio con una multitud de organizaciones intermedias
tuteladas por el Estado.
El lugar otorgado a las organizaciones intermedias alcanz tambin a la poltica
laboral. Del disciplinamiento se pas a la cooptacin. No slo no se derog la ley
de asociaciones profesionales, sino que la ley de obras sociales fortaleci el poder
de los sindicatos con la vana esperanza de atraerlos hacia el tiempo social.
Aunque la llegada del tiempo social signific la enunciacin de un discurso propio
sobre lo social, ste no fue ms all de la organizacin comunitaria. La cuestin
social, en ltima instancia, se resolvera por el fortalecimiento de la solidaridad
nacional en el seno de las organizaciones intermedias que, en los consejos de
participacin, definiran de comn acuerdo las acciones para el bien nacional
segn las pautas que le sugiriera el Poder Ejecutivo. Para el gobierno de Ongana
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el Estado deba ser el lugar donde se integrara la Nacin, tanto en sus aspectos
territoriales como culturales. La fractura de la sociedad se resolvera sin la
intervencin de la poltica: los componentes tcnicos permitiran la correcta
solucin de los conflictos sociales; los identitarios garantizaran la unidad nacional.
En este discurso nacionalitario la cuestin social volvi a perder su especificidad.
Si la cuestin social moderna fue definida en el marco de un discurso de derechos
socialdemcrata-, como resultado del pleno empleo -nacional-popular-, o como
accin del mercado liberal- o, incluso, como condicin del desarrollo Frondizi-;
Ongana introdujo otros elementos. Su perspectiva nacionalitaria de la sociedad
prioriz la pertenencia en trminos culturales a la comunidad poltica -cultura
occidental y cristiana, argentinidad- sobre los derechos inherentes a la ciudadana
(Marshall); la concepcin cristiana de solidaridad como deber de los ricos con los
pobres, en lugar de la solidaridad mediada por el Estado- entre diversos
colectivos que expresaban intereses diferenciados (Durkheim); la participacin
tcnica en la sociedad organizada, en reemplazo de la participacin de los
ciudadanos en la comunidad poltica para definir el equilibrio entre igualdad y
libertad. Todo esto enmarcado en un discurso modernizador. Brevemente:
modernizacin sin modernidad.
As definida la cuestin social, lo nico que mantuvieron en comn la Revolucin
Argentina y los grupos de poder, fue la negativa a inscribirla en el discurso de
derechos sociales que haba abierto el artculo 14 bis en 1957.
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A partir de la dictadura iniciada en 1976, el discurso liberal conocera otra poca
de romance con las elites de gobierno. El discurso desarrollista iniciara, en
cambio, una constante declinacin de la mano de los cambios acaecidos en el
mundo. El siglo XXI, sin embargo, reabrira el conflicto entre elites de gobierno y
grupos de poder. Argumentos muy similares sobre la cuestin social y el desarrollo
volveran a esgrimirse.
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