costa rica: informe de equidad - commitment to...
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Costa Rica: Informe de Equidad
Febrero 2014
Eduardo Ortiz-Juárez Yoriko Yasukawa
Ministerio de Hacienda San José, Costa Rica
Febrero 5, 2014
Colaboradores
• Kryssia Brade (PNUD Costa Rica) • Alberto Castañón (BUAP) • Alfredo González Reyes (PNUD, DRALC) • George Gray Molina (PNUD, DRALC) • Nora Lustig (Tulane University) • Gabriela Mata (PNUD Costa Rica) • Gerald Mora (PNUD Costa Rica) • Eduardo Ortiz-Juárez (PNUD, DRALC) • Manrique Saenz (Ministerio de Hacienda, Costa Rica) • Pablo Sauma (Universidad de Costa Rica) • Juan Diego Trejos (Universidad de Costa Rica) • Yoriko Yasukawa (PNUD Costa Rica)
A la gente le preocupa la desigualdad
26.6 23.6
26.7 28.2
42.9 43.2
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90%
100%
Ahora comparado con 15 años atrás
Próximos 15 años
NS/NR
Mayor
Igual
Menor
Desigualdad social
34.2
29.3
17.6
16.2
2.7
¿Cuánto se cumple en la práctica la frase que dice: en Costa Rica pagan más impuestos los que más tienen?
Nada
Poco
Algo
Mucho
NS/NR
64% indica que se cumple poco o nada
43% considera que la desigualdad social hoy es mayor que antes
Población de Costa Rica se percibe mas desigual que antes
Fuente: SNU, “Encuesta Nacional Post 2015”, Junio 2013.
Fuente: PNUD. INDH 2013, a partir de datos de ENCON 2008.
“Costa Rica presenta e n 2 0 1 3 u n a d i ferencia de 16 puntos con respecto a l p r o m e d i o 1 9 9 5 - 2 0 1 3 ( 6 9 ) , siendo el país de la r e g i ó n q u e h a perdido más apoyo a la democracia.“ I n f o r m e Latinobarómetro 2013
80 83
69
83
71 77 78
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2006
2007
2008
2009
2010
2011
2013
Preferencia por la democracia en Costa Rica 1/ (porcentaje que responde "la democracia es
preferible a cualquier otra forma de gobierno") 1996-2013
Existe reserva en el apoyo a la democracia
La linea roja representa el promedio en el periodo. 1/ Se refiere a la pregunta “Con cuál de las siguientes frases está Ud. más de acuerdo? La democracia es preferible a cualquier otra forma de gobierno. En algunas circunstancias, un gobierno autoritario puede ser preferible a uno democrático. A la gente como uno, nos da lo mismo un régimen democrático que uno no democrático.” Fuente: Informe Latinobarómetro 2013.
62.1
56.4
37.1
Apoya pagar menos impuestos para tener más dinero (1)
Apoya pagar más impuestos para ayudar a personas pobres (2)
Apoya dejar de pagar contribuciones a la CCSS (3)
(% que responde "de acuerdo" y "muy de acuerdo")
La gente apoya pagar impuestos para ayudar a las personas pobres
(1) Pregunta: "Supongamos que Usted tiene la oportunidad de pagar menos impuestos para recibir más dinero, ¿estaría de acuerdo o en desacuerdo con aprovechar esa oportunidad?" (2) Pregunta: "Supongamos que a Usted le piden pagar más impuestos para mejorar programas públicos de educación y salud dirigidos a las personas más pobres del país, ¿estaría de acuerdo o en desacuerdo con pagar ese aumento de los impuestos?" (3) Pregunta: "Supongamos que Usted no usa los servicios de salud que ofrece la Caja Costarricense de Seguro Social. Debido a esto le proponen dejar de rebajarle más el seguro social de su salario, ¿estaría de acuerdo o en desacuerdo con esta posibilidad?" Fuente: PNUD-Costa Rica. INDH 2003. A partir de la ENCON-08
Estructura
I. ¿Cómo ha afectado el crecimiento a la estratificación social?
II. ¿Qué factores han incidido en la pobreza y la desigualdad?
III. ¿Es progresiva la distribución tributaria y del gasto social?
IV. ¿Cómo lograr mayores y mejores impactos?
V. Recomendaciones de política pública
Crecimiento económico…
Fuente: FMI, World Economic Outlook Database (Octubre 2013).
Entre los mas altos de la región
-2.00
0.00
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4.00
6.00
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10.00 20
00
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2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
Cambio % del PIB en Costa Rica, América Central y ALC; 2000-18
Costa Rica América Central América Latina y el Caribe
… que reconfigura
Durante las ultimas dos décadas, al menos desde dos métricas: • Líneas internacionales de medición: descenso de la
proporción de personas con menos de $4 dólares al día.
• Líneas oficiales de medición: descenso de la incidencia de pobreza durante 1990-94, y relativa estabilidad desde entonces.
• Expansión inequívoca de la clase media.
0 5
10 15 20 25 30 35 40 45 50
87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 12 13
EHPM ENAHO
% de población para el criterio internacional, y % de hogares para el oficial por estratos; Costa Rica 1987-13
Pobreza extrema oficial Pobreza total oficial Estrato inferior (< $4) Vulnerabilidad ($4-10) Clase media ($10-50)
… que reconfigura
Fuente: INEC (1987-13), y PNUD con base en CEDLAS (1992-09).
Vulnerabilidad ante la
crisis
26.4 31.4
41.1 38.3
39.1
32.5
27.4 32.5 60.2
54.4 42.5 40.0
31.7 16.6
9.0 8.8
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90
100
Uruguay Argentina Chile Costa Rica América Latina y el
Caribe
América Central
Guatemala Nicaragua
% de población por estratos en países seleccionados; c.2011
Estrato inferior (< $4) Vulnerabilidad ($4-10) Clase media ($10-50) Residual (> $50)
(4º país con mayor clase media)
Fuente: PNUD con base en CEDLAS.
(Con retos de protección)
Fuente: PNUD con base en CEDLAS.
Pobreza (< $4) Vulnerabilidad ($4-10) Clase media ($10-50) 2002 2009 2002 2009 2002 2009 Ingreso per cápita del hogar (dólares PPA) 65.0 83.8 186.5 225.1 533.6 656.7 Indicadores demográficos y geográficos Tamaño del hogar 4.3 4.1 4.1 3.8 3.5 3.4 Promedio de menores de 12 años en el hogar 2.2 1.9 1.6 1.4 1.0 0.8 Tasa de dependencia 3.4 3.1 2.6 2.2 1.9 1.7 Indicadores laborales Tasa de desempleo (%) 17.6 27.3 7.0 9.9 3.2 3.8 Con seguro de salud por parte de su trabajo (%) 42.4 37.3 66.7 64.7 81.5 81.2 Definición productiva de formalidad Formal 28.2 29.0 50.7 52.6 68.9 71.1 Informal 71.8 71.0 49.3 47.4 31.1 28.9 Total 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 Definición de formalidad basada en el derecho a pensión Formal 24.6 25.9 46.7 46.7 60.3 62.8 Informal 75.4 74.1 53.3 53.3 39.7 37.2 Total 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0
… aunque con poco efecto en la distribución
7.1
5.1 4.3 4.2 4.4 4.5 4.5
5.2 6.2
9.0
5.4
0
2
4
6
8
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 Deciles de ingreso
Cambio % promedio anual del ingreso per cápita; Costa Rica 2000-09
Crecimiento por decil Crecimiento promedio
Fuente: PNUD con base en CEDLAS.
Potencial efecto de las transferencia
s
Efecto mayor en deciles
superiores; anula el efecto
distributivo
Poco efecto en la distribución En la reconfiguración social dominó el efecto crecimiento
Fuente: PNUD con base en CEDLAS.
-28.4% -0.5%
83.0%
-2.5% -0.4%
128.4%
29.5% 38.3% 39.6%
-11.7 -7.8
6.8
-8.0
-6.1
-22.0 -13.4 -7.7
Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panamá ALC América Central
% de contribución de cada efecto al cambio en pobreza; c.2000-10
Efecto crecimiento Efecto redistribución Cambio en estrato bajo (< $4)
La desigualdad permaneció sin cambios en la última década
-2.64 -2.37
-1.99
-1.35 -1.24 -1.17 -1.07 -1.03 -0.91 -0.91 -0.79 -0.74 -0.72 -0.67 -0.47
-0.27 -0.20 -0.10
0.09 0.14
0.61
-3.0
-2.5
-2.0
-1.5
-1.0
-0.5
0.0
0.5
1.0
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Cambio % anual en el coeficiente de Gini
Fuente: Lustig et al. (2013); Sauma y Trejos (2013); y PNUD con base en CEDLAS.
¿Por qué?
En todos los países de la región:
• Cambios salariales positivos para trabajadores de menor ingreso fueron los responsables del descenso de la desigualdad (47% en promedio).
• Las transferencias públicas contribuyeron con 14% en promedio, y fueron la segunda fuente mas importante.
• En Costa Rica los resultados apuntan a otra dirección.
Descomposición de los cambios en desigualdad
Efecto de los salarios Crecimiento en actividades de sectores vulnerables…
Fuente: PNUD con base en CEDLAS.
1.7 1.9
0.8 0.7 0.5 1.3
0.8 -0.3
1.4 0.4
1.5 2.4
1.5 1.3
-1.0 0.0 1.0 2.0 3.0 4.0 5.0 6.0
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Ámbito geográfico
Sectorial Nivel educativo Tipo de trabajador
% promedio anual del salario real por hora; Costa Rica 2000-10
Efecto de los salarios Pero también (y en mayor magnitud) en:
1.7 1.9
0.8 0.7 0.5 1.3
5.0
0.8 -0.3
1.4 0.4
2.9
1.5 2.4
5.1
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Ámbito geográfico
Sectorial Nivel educativo Tipo de trabajador
% promedio anual del salario real por hora; Costa Rica 2000-10
Fuente: PNUD con base en CEDLAS.
Efecto de las transferencias
• No es posible identificar en las EHPM las mismas
fuentes de ingreso no laboral en todos los años para una descomposición desagregada.
– e.g. Transferencias no aparece en las EHPM de 1992 y 2009
• Pero sí es posible observar la incidencia de las transferencias (monetarias y no monetarias) en 2010 y aislar sus efectos sobre la distribución (en conjunto con el sistema impositivo).
Gasto social El país exhibe un nivel de gasto social relativamente alto (22.6%)
0.0
5.0
10.0
15.0
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25.0
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Argen-
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Brasil
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Costa Rica
ALC
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Gasto social y sus componentes (% respecto al PIB); c.2011
Educación Salud Seguridad y asistencia social Vivienda y otros Fuente: CEPAL
Recaudación
Y una carga tributaria similar al promedio regional (21.6%)
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25.0
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35.0
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Carga tributaria ajustada (% respecto al PIB); 2011
Impuestos directos Impuestos indirectos Seguridad social Otros Por recursos naturales
Fuente: BID & CIAT
Impacto distributivo de la política social
• Se realiza en el marco del Proyecto CEQ (Commitment to Equity).
• Proyecto de Tulane University (Nora Lustig) y Diálogo Interamericano (Peter Hakim).
• Diseñado para evaluar qué tan alineadas están las políticas de tributación y gasto para proveer un nivel mínimo de bienestar y reducir la desigualdad.
• Genera un diagnóstico detallado para gobiernos y
organizaciones multilaterales en sus esfuerzos por construir sociedades más equitativas.
CEQ - Objetivos
Análisis de incidencia para responder:
• Cuánta reducción de pobreza y desigualdad se puede lograr a través del gasto, los subsidios y los impuestos.
• Sobre quiénes recaen los impuestos y beneficios del gasto social (según clase socioeconómica, rural-urbano, raza, origen étnico, y género).
• Dentro de los límites de la prudencia fiscal, qué se puede hacer para alcanzar mayor progresividad de impuestos y transferencias (pro-pobres).
CEQ: Relevancia para política pública
1. Evaluación del sistema fiscal actual
– Impacto y progresividad de impuestos y transferencias. – Quiénes son los contribuyentes netos al “fisco”. – Equidad en acceso a educación y salud.
2. Evaluación de reformas potenciales
– Cambios en desigualdad y pobreza al cambiar estructura fiscal. – Quiénes se benefician de la expansión de pensiones no
contributivas. – Quiénes pierden con la eliminación de subsidios.
• Análisis exhaustivo de incidencia de los sistemas fiscales actuales.
• Armoniza definiciones y metodologías para facilitar la comparaciones entre países.
• Propone nuevos indicadores: e.g. matrices de movilidad fiscal.
• Transparencia total en procedimientos metodológicos.
• Incidencia desagregada.
Características generales de CEQ
CEQ: Elementos básicos del análisis
• Se parte de un concepto de ingreso de mercado (pre-fiscal).
• Se le restan impuestos y suman transferencias para obtener el ingreso después de la acción fiscal.
• Se observa la evolución de la pobreza y la desigualdad a través de los conceptos de ingreso, y la distribución de los impuestos y beneficios.
¿Cuál es el efecto distributivo de estos niveles de gasto y
tributación? Como primer paso, se definen los ingresos:
Ingreso laboral y no laboral. Incluye remesas y otras transferencias privadas, pensiones de la seguridad social contributiva, autoconsumo, y renta imputada por
vivienda = Ingreso de mercado (IM)
— Impuestos al ingreso (directos) = Ingreso de mercado neto (IMN)
+ Transferencias directas = Ingreso disponible (ID)
+ Subsidios indirectos — Impuestos indirectos = Ingreso después de impuestos (IDI)
+ Transferencias en especie en salud y educación = Ingreso final (IF)
Fuente: Lustig & Higgins (2012) – Proyecto CEQ.
0.508 0.500 0.489 0.486
0.393
0.00
0.10
0.20
0.30
0.40
0.50
De mercado De mercado neto Disponible Después de impuestos
Final
Coeficiente de Gini para cada definición de ingreso
Efectos sobre la desigualdad
Fuente: Sauma & Trejos (2013) – Proyecto CEQ.
-‐1.6%
-‐3.7%
-‐4.3%
-‐22.6%
Mas importante el peso del gasto
social en “especie”
Efectos sobre la pobreza
24.7
5.3
19.7
4.8
21.9
6.7
20.5
6.5
0 5 10 15 20 25
Total
Extrema
Porcentaje de personas para cada definición de ingreso
De mercado De mercado neto Disponible Después de impuestos
24.7
5.3
19.7
4.8
21.9
6.7
20.5
6.5
0 5 10 15 20 25
Total
Extrema
Porcentaje de personas para cada definición de ingreso
De mercado De mercado neto Disponible Después de impuestos
24.7
5.3
19.7
4.8
21.9
6.7
20.5
6.5
0 5 10 15 20 25
Total
Extrema
Porcentaje de personas para cada definición de ingreso
De mercado De mercado neto Disponible Después de impuestos
24.7
5.3
19.7
4.8
21.9
6.7
20.5
6.5
0 5 10 15 20 25
Total
Extrema
Porcentaje de personas para cada definición de ingreso
De mercado De mercado neto Disponible Después de impuestos
Impuestos indirectos mas que compensan los
beneficios de las transferencias
Fuente: Sauma & Trejos (2013) – Proyecto CEQ.
Incidencia de transferencias públicas
0%
5%
10%
15%
20%
25%
30%
35%
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 Deciles de ingreso
Incidencia de transferencias monetarias (% de cambio en el ingreso de mercado de cada decil)
Total Pensiones no contributivas Avancemos Otras
Los beneficios se concentran en los primeros tres deciles
Fuente: Sauma & Trejos (2013) – Proyecto CEQ.
Incidencia de impuestos
-14%
-12%
-10%
-8%
-6%
-4%
-2%
0%
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 Deciles de ingreso
Incidencia de impuestos (% de cambio en el ingreso de mercado de cada decil)
Impuestos directos Impuestos indirectos
Y todos son pagadores de impuestos
Fuente: Sauma & Trejos (2013) – Proyecto CEQ.
Incidencia total
-30%
-20%
-10%
0%
10%
20%
30%
40%
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 Deciles de ingreso
Incidencia combinada (% de cambio en el ingreso de mercado de cada decil)
Ingreso de mercado neto Ingreso disponible Ingreso después de impuestos
-30%
-20%
-10%
0%
10%
20%
30%
40%
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 Deciles de ingreso
Incidencia combinada (% de cambio en el ingreso de mercado de cada decil)
Ingreso de mercado neto Ingreso disponible Ingreso después de impuestos
-30%
-20%
-10%
0%
10%
20%
30%
40%
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 Deciles de ingreso
Incidencia combinada (% de cambio en el ingreso de mercado de cada decil)
Ingreso de mercado neto Ingreso disponible Ingreso después de impuestos
Desde el decil 2 son pagadores netos
Fuente: Sauma & Trejos (2013) – Proyecto CEQ.
Lo anterior puede llevar a algunos individuos a situaciones menos favorables
Ingreso de mercado
Ingreso disponible Pobreza No pobreza
Indigencia (< $1.25)
Extrema ($1.25 - $2.5)
Moderada ($2.5 - $4.0)
Vulnerabilidad ($4.0 -
$10.0)
Clase media ($10.0 - $50.0)
Clase alta (> $50.0)
Suma horizontal
Indigencia (< $1.25) 57.6% 24.7% 10.5% 7.3% 0.0% 0.0% 100.0% Pobreza extrema ($1.25 - $2.5) 1.0% 57.9% 28.1% 13.0% 0.1% 0.0% 100.0% Pobreza moderada ($2.5 - $4.0) 0.0% 2.2% 69.5% 28.0% 0.3% 0.0% 100.0% Vulnerabilidad ($4.0 - $10.0) 0.0% 0.0% 0.9% 95.5% 3.6% 0.0% 100.0% Clase media ($10.0 - $50.0) 0.0% 0.0% 0.0% 2.8% 97.2% 0.0% 100.0% Clase alta (> $50.0) 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 14.0% 86.0% 100.0%
Ingreso de mercado
Ingreso después de impuestos Pobreza No pobreza
Indigencia (< $1.25)
Extrema ($1.25 - $2.5)
Moderada ($2.5 - $4.0)
Vulnerabilidad ($4.0 -
$10.0)
Clase media ($10.0 - $50.0)
Clase alta (> $50.0)
Suma horizontal
Indigencia (< $1.25) 69.6% 17.8% 6.2% 6.5% 0.0% 0.0% 100.0% Pobreza extrema ($1.25 - $2.5) 8.7% 56.7% 24.8% 9.7% 0.1% 0.0% 100.0% Pobreza moderada ($2.5 - $4.0) 0.0% 7.0% 70.1% 22.8% 0.2% 0.0% 100.0% Vulnerabilidad ($4.0 - $10.0) 0.0% 0.0% 3.4% 95.0% 1.6% 0.0% 100.0% Clase media ($10.0 - $50.0) 0.0% 0.0% 0.0% 9.1% 90.9% 0.0% 100.0% Clase alta (> $50.0) 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 34.8% 65.2% 100.0%
Fuente: Sauma & Trejos (2013) con base en Higgins & Lustig (2013) – Proyecto CEQ.
• Las transferencias directas contribuyen a reducir la pobreza, y en menor medida la desigualdad.
• El mayor impacto en desigualdad ocurre con transferencias no monetarias (gasto social en educación y salud “en especie”).
• La estructura tributaria actual contrarresta los beneficios de las transferencias públicas para ciertos grupos de población.
• Mantener (aumentar) el nivel actual de gasto social y/o de transferencias puede requerir: 1) de asignaciones diferentes al esquema actual; o 2) de mayores recursos.
En resumen
Vías potenciales
1. Universalizar el acceso a salud y educación secundaria
2. Asignaciones diferentes para garantizar recursos que permitan lo anterior.
3. Mayores recursos requiere de una reforma fiscal que maximice la recaudación, y minimice el impacto social a los mas vulnerables.
• ¿Cómo evaluar las distintas opciones de recaudación que cumplan estas dos últimas condiciones?
Micro-simulación de reformas fiscales: Simulador de Costa Rica
Características generales: • El simulador utiliza como base la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos
(ENIG) del 2004.
• A partir de los ingresos y gastos de la ENIG se estima, para cada hogar, la recaudación potencial del IGV y el ISR de asalariados y personas físicas con actividad lucrativa.
• El simulador del IGV identifica los bienes que conforman la CBA, servicios de salud y educación, servicios exentos, y los bienes y servicios gravados con 13%.
Resultados: • Bajo embargo temporal, para uso interno del Ministerio de Hacienda de
Costa Rica.
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