allan brewer cariasallanbrewercarias.com/wp-content/uploads/2007/08/458.-ii... · 2018. 2. 22. ·...
Post on 16-Nov-2020
8 Views
Preview:
TRANSCRIPT
LA DESCENTRALIZACIÓN POLÍTICAEN LA CONSTITUCIÓN DE 1999:
FEDERALISMO y MUNICIPALISMO(UNA REFORMA INSUFICIENTE Y REGRESIVA)*
por: Allan R. Brewer-Carías
SUMARIO
1. LA DEMOCRACIA Y LADESCENIRALIZACIÓN DELPODERu LASEXIGENCIAS DE REFORMA POLÍTICA EN EL PROCESO CONSTITUYENTE DE
1999l. Participación y PoderLocal2. La democracia y losniveles intermedios dedescentralización3. El NuevoFederalismo
A La distribución territorial de lascompetenciaspúblicasB. La descentralización progresiva decompetenciasC. La distribución territorial delpoder tributario y el régimen de financiamiento de las
Entidades TerritorialesD. La organización separada delPoderPúblico estadalE. Lasnuevas relaciones intergubemamentalesy lasolución de conflictos entrelosPode
resF. La necesidadde conservar elSenado y el régimen bicameral del Congreso
4. El nuevoMunicipalismoA La necesaría superación del uniformismo municipalB La organización politica delMunicipioC. La inserción delMunicipio enelmarcodelproceso de descentralización politicaD. Los instrumentos departicipaciónpolítica localE. La organización Municipal de Caracas, capital de laRepública
m. EL RÉGIMEN DE DISTRIBUCIÓN TERRITORIAL DEL PODER PÚBLICO EN LACONSTITUCIÓN DE 1999I. LaformafederaldelEstada
A. La distribución vertical delPoderPúblico: Nacional, Estadaly MunicipalB. La "Federación Descentralizada H
C. Lasprincipios delEstado FederalD. La Asamblea Nacional Unicameraly la eliminación delSenadoE. Lascompetencias delPoderPúblico
2. Lascompetencias exclusivasA. Lascompetencias exclusivas delPoderPúblico Nacional
a. Lasrelaciones internacionalesb. Lascuestiones de seguridady defensac. El régimen de lossimb%spatriosd. El estatuto de laspersonas
Ponencia para el las D' Congreso de la Col/femlda Iberoamericana de Academias de las CienciasJurídicasy Sociales, Valencia, España 14a 16deDiciembre de2000.
313
e. El régimen de la división territorialf El régimen de losPoderes Públicos Nacionalesg. El régimen de la economíah. El régimen de la seguridad sociali. El régimen delcaneo y lastelecomunicacionesj. La legislación general
B. Las competencias exclusivas delPoderMunicipal3. Las competencias concurrentes
A. La orgamzacion de losPoderes Públicos de losEstados y Municipiosa. La organización de losPoderes de losEstadosb. La organización de losMunicipios
B. La administración de lajusticiaC. El régimen, administracióny aprovechamiento debienespúblicos
a. Bienesdeldominio públicob. Bienes deldominio privado
D. El régimen de laseguridadyprotección ciudadana: policíay administración de riesgosE. Régimen deldesarrollo económico
a Ordenación y promoción deldesarrollo económico y socialb. Promoción deldesarrollo ruraly seguridadalimentariac. Ciencia y tecnolagiad. Información económico-socialy comerciale. Serviciospúblicosdomiciliarios
F. Régimen deldesarrollo sociala Asistencia y protección socialb. SaludY sanidadc. Viviendad. Educacióne. Cultura y potrimonio histórico
G. Régimen dela infraestructura y de la ordenación del territorioa. Ordenación del territoriob. Ambientec. Urbanismod. Obras públicase. Vialidadf. Transporte
4. Las competencias residuales5. Elprincipio descentralizado en lascompetencias delPoderPúblico
IV. EL FINANCIAMIENTO DE LA DESCEN1RALIZACIÓNl. Las competencias tributarias
A. Competencias tributarias nacionalesB. Competencias tributarias estadalesC. Competencias tributarias Municipales
2. El situadoconstitucional3. Las asignaciones económicas especiales4. El Fondode Compensación Interterritorial5. Las transferencias, subvenciones o asignaciones nacionales
21. A MANERA DE CONCLUSIÓN EL PROBLEMA DEL ESTADO FEDERAL DESCENTRALIZADO CON UN MARCO CENTRALISTA Y WS ESFUERZOS INSTITUCIONALES QUE DEBEN HACERSE PARA EL FORTALECIMIENTO DE LOS ESTADOS
314
I. J4,DEMOCRACIA y LADESCENTRALIZACIÓN DELPODER
La elección y funcionamiento de una Asamblea Constituyente en
democracia yen paz, como sucedió en Venezuela en 1999, y sin que se
hubiese producido una ruptura fáctica del ordenconstitucional y político
como siempre había ocurrido en el pasado, en nuestro criterio, planteaba
a la Asamblea lo que consideramos era su principal y gran objetivo en
materia de reforma política, que no podía ser otro que el perfecciona
miento de la democracia mediante el reforzamiento de la descentraliza
ciónpolítica' .
La democracia, comorégimen político, sepudoimplantar enVene
zuelaapartirde 1958, después delprimerintento en losañoscuarenta, gra
ciasalsistemapolítico delEstado Centralizado de Partidos que se diseñó, .
y que atribuyó a los partidos políticos el monopolio de la representativi
dad y de la participación políticas. En las primeras décadas del periodo,
es decir, en los años sesenta y setenta, el sistema, sin duda, permitió la
democratización del país que, para esos años, era el de menor tradición
democrática en AméricaLatina. Ese sólohechocomenzó a plantear nue
vas exigencias de democratización, es decir, exigencias de más represen
tatividad (no sólode lospartidos) y de más participación (no sólo a través
de los partidos) que el sistema no fue capazde satisfacer, entre otros as
pectos, por la incomprensión del liderazgo partidista durante las dos úl
timas décadas, de introducir las reformas necesarias que pudieran permi
tir la evolución del sistema.
Ellocondujo a la crisisterminal delsistema político deEstado Cen
tralizado de Partidos y de sus principales actores, los partidos políticos,
que hemos presenciado en los últimos años, lo que condujo a la necesi
dad de convocar una Asamblea Nacional Constituyente'.
Asilo plantearnos durante las sesiones de la Asamblea Nacional Constituyente: Véase Allan R Brewer
Carlas, "Propuesta sobrela forma federal delEstado en la nuevaConstitución: NuevoFederalismo y Nue
voMunicipalisrno" enDebate Constituyeue, (Apoz1eB a laAsamblea Nacional Constituyente), Torno1,(8
agosto-S septiembre), Caracas 1999,págs. 155a 170). Véase también, Alían R Brewer-Carlas El reforza
miento de laformafederal delEssado Venezolano en laNueva Consutudán: Nuevo Federalismo y Nuevo
Municipalismo, Ponencia presentsdaen The Intemational Conference onFereralism in anEraof globaliza
tíon",Québec, Canadá octubre 1999(mimeo), 13págs.
2 Véase ABan R Brewer-Carlas "Reflexiones sobre la Crisis delSistema Político, sussalidas democn\ticas y
la convocatoria a unaConstituyente", presentación del librode la Academia de Ciencias Políticas y Socia
les,LosCandidatos Presidenciales anre la Academia, Ciclo de Exposiciones 10-18agosto de 1998,Cara
cas,págs. 9 a 66.
315
Ahorabien,perfeccionar la democracia, hacerlamás representativay más participativa, exigíatransformar radicalmente el sistemade EstadoCentralizado de Partidos y trastocarlo por un Estado Descentralizado yParticipativo. Ello,por supuesto, incidíaen la médulade cualquier Constitución, que es la organización territorial delPoder y, eh nuestro caso,enel reforzamíento delFederalismo y delMunicipalismo.
Lo queeraclaroesqueparahacerfa democraciamásparticipativa, nobastaba incorporar al sistema político mecanismos de democracia directa(referendos, iniciativas populares, audiencias públicas), sino que, por sobretodo, era necesario acercar el poder al ciudadano, de maneraque estepudieraefectivamente participar. Ello implicaba y exige, ante todo, distribuirel Poder Público en el territorio, es decir, descentralizarlo y ponerlo tancerca del ciudadano como fuera posible, para que pueda participar en laconducción de los asuntos públicos: Lamentablemente, la Constitución de1999 no atendió estos requerimientos y en cuanto a la forma federal delEstado, significó, en realidad, un, retroceso.
n. - LAS EXIGENCIAS DE REFORMA pOLíTICA EN EL PROCESO CONSTITUYENTE DE 1999
l .. Participación y PoderLocal
En efecto, la participación es y ha sido posible en las sociedadesdemocráticas por la cercanía delpoder al ciudadano, y ello sólose lograanivel local.
Debe tenerse presente, por ejemplo, que en Franciaexisten36.400comunas (Municipios), con un promedio de 1.593 habitantes por Muni-'cipio. En Suiza, país 10 veces más pequeño que Francia, existen 3.019Municipios, con un promedio de 2.319 habitantes por Municipio. EnEspaña existen 8.097 Municipios, son un promedio de 4.817 habitantespor Municipio. En Alemania, con una población, el doble quela de Espafia, y un territorio algo menor, existen 16.098 Municipios, con un promedio de 5.094habitantes por Municipio. En Canadá, existen5.000Municipios con un promedio de 6.000 habitantes por Municipio, y en losEE.UU., con una población 9 vecesmayor que la de Canadáy un territorio relativamente igual, existen 39.000 Municipios con un promedio de6.744habitantes por Municipio. Esto es lo que nos muestran las sociedades democráticas contemporáneas.
316
La situación en nuestros países de América Latina es distinta: porejemplo, enColombiasóloexisten1.033 Municipios, con un promediode35.818 habitantes por Municipio; en Brasil, con una población 5 vecesmayor que la de Colombia, hay 5.000 Municipios, con un promedio de31.800 habitantes por Municipio. En Argentina existen 600 Municipios,con un promedio de 58.333 habitantes por Municipio; y en Venezuelasólo existen 332 Municipios, con un promedio de 66.667 habitantes porMunicipio, entre los mayores promedios del mundodemocrático.
Así, en contraste con las sociedades democráticas del mundo desarrollado, en nuestros países el Municipio está tan alejado del ciudadanoque no hace posible ni real la participación política, que es lo normalenaquellas.
Portanto, lareformapolíticaen Venezuela, parahacer de la democracia Una forma de vida cotidiana, efectivamente participativa, tenia ytiene que apuntarhacia la municipalización del país, haciendo del Municipio, como lo dice la Constitución de 1999, "la unidad políticaprimaria.de la organización nacional" (art. 168).
Sin embargo, todavía esta por diseñarse un Nuevo Municipalismoquesupereeluniformismo legislativo actual, quehaceinaplicable elesquema organizativo municipal, excesivamente burocratizado y diseñado 'paragrandes aglomeraciones urbanas, a las pequeñas comunidades y centrospoblados que estánávidas de participación y queno la encuentran. Con talpropósito, obligatoriamente, en el futuro, deben diseñarse diferentes regímenes municipales para la organización, gobiemo y administración de losMunicipios, atendiendo a las condiciones de población, desarrollo económico, capacidad para generar ingresos fiscales propios, situación geográfica, elementos históricos y culturales y otrosfactores relevantes, que reflejela organización democrática diferenciada y responda a la naturaleza propia de la vida local. Ello estabaprevisto en la Constitución de 1961 cornouna potestaddel legislador (art. 27); ahora, en laConstitución de 1999, seha establecido como una obligación impuesta constitucionalmente al legislador (art. 169), cuyocumplimiento no puedeeludirse.
2. La democracia y los niveles intermedios de descentralización
Pero distribuir el Poder Público a nivel local y diseñar un NuevoMunicipalismo como instrumento políticopara la participación democrá-
317
tica, exige, por supuesto, organizar los niveles intermedios del PoderPúblico en el territorio, pues de lo contrario, la reforma conduciria a máscentralización del Poder, por la imposibilidad de descentralizar ciertaScompetencias hacia el pequeño ámbito municipal. Por ello, en todas lassociedades democráticas contemporáneas, paralelamente al desarrollo delmunicipalismo y del gobierno local, se han organizado niveles de PoderPúblico descentralizados, de carácter intermedio en el territorio, ubicadosentre el PoderCentral (Nacional) y el PoderLocal(Municipal).
A ello, precisamente, responde laforma federal del Estadoy también,precisamente por ello, por ejemplo, Alerríania, Suiza, Canadáy losEE.UU. sonEstados Federales; yasimismo, precisamenteporello,losotrosEstados democráticos, antiguamente Estados Unitarios, se han organizado territorialmente como Estados Regionales, creándose regiones políticas con autoridades electas (Consejos Regionales) como sucede en Italiay Franciao Comunidades Autónomas como en España A ello tambiénresponde la última de las grandes reformas políticas democráticas europeas, como la que está ocurriendo en el Reino Unido, tradicionalmentemontado sobreun gobierno locai fuerte y extendido, con la devolución alos antiguos reinos de autonomías territoriales, lo que se ha reflejado enla elección de losParlamentos en Escocia y Gales.
La descentralización política en dos niveles, por tanto, es la formaadecuada para organizar el Poder Público en sociedades democráticas,con un nivel intermedio autónomo y con autoridades locales extendidasen todo el territorio. Por ello, en el mundo occidental no existendemocracias que no tengan un esquema territorial de descentralización delPoder Público. Puede decirse que no existen ni han existido jamás autocracias descentralizadas, por lo que la descentralización es un fenómenopropio de la democratización y una condición de sobrevivencia y perfeccionamiento de lasdemocracias.
Venezuelanodebería escapar a estefenómeno. Después de 40 añosde democracia, para que ésta pueda sobrevivir como régimenpolítico, laorganización descentralizada del Estado es ineludible, y para ello no necesitamos inventar o trasplantar instituciones constitucionales de otrospaíses. Nuestra historia ha estado condicionada tanto por el federalismocomopor el municipalismo, aún cuando nuncarealizados en democraciaefectiva. Esasinstituciones nospertenecen por historia y por derecho propio, por lo que lo que teníamos que hacer en el momento constituyente
318
de redefinición del Estado para la democracia, era perfeccionar dichosesquemas de distribución vertical del Poder Público y de organizacióndelEstado.
Lo que queda claro es. que a pesarde la crisis terminal del sistemapolítico de Estado Centralizado de Partidos, y del proceso constituyentede 1999, puede decirse que aún tenernos democracia, precisamente gracias a las reformas políticas descentralizadoras que rápidae incoherentemente se comenzaron a desarrollar desde 1989, y que son las que debieron profundizarse.
Ello debió constituir el punto medular de la nueva Constituciónpues, en definitiva, una Constitución es un pactopara la organización delPoder y del Estado. Sin embargo, la Constitución de 1999, lamentablementeno atendió estos requerimientos.
3. El Nuevo Federalismo
Como se dijo, la forma federal del Estado venezolano nos haacompañado durante toda nuestra historia constitucional, desde 1811hastanuestros días, aúncuando no se hayaactualizado comoinstrumentopara la participación democrática.
Sinembargo, en el proceso constituyente de 1999 era cuando debíahacerse de la Federación el instrumento para la Revolución Democráticaque necesitaba el país, para lo cual el PoderPúblico tenía que ser efectivamente descentralizado territorialmente, de maneraque se organizara enlostresniveles territoriales: Nacional, Estadal y Municipal, en forma compartida. Ello planteaba las siguientes exigencias que en nuestro criterio,debieron habercondicionado la redacción delnuevo textoconstitucional.
A. La distribución territorial de lascompetencias públicas
En primer lugar, se planteaba la necesidad de establecer una efectiva y clara distribución de competencias estatales entre la República(poder Nacional), los Estados (poder Estadal) y los Municipios (poderMunicipal), de manera de revertir la tendencia histórica de los últimos150años, de reducción y vaciamiento de las competencias de los Estadosy, por tanto, asignar competencias exclusivas tanto a la República, a losEstados y a losMunicipios, acordes con lasrealidades contemporáneas.
319
Una de las formas de fortalecer al Poder Nacional era y es deslastrar a la República de competencias que bien y más eficientemente sepueden cumplir a nivel estadal, al cual también debían ir competenciasque históricamente se habían atribuido a los Municipios, las cuales, siestos debían multiplicarse con regímenes diferenciados, más cerca delciudadano y de las comunidades, debían ubicarse en el nivel intermediode la descentralización delpoder. Sin embargo, en esta materia muy pocose varió del régimen constitucional de 1961, salvo para centralizarmáscompetencias a nivel nacional.
B. La descentralización progresiva de competencias
Además de las competencias exclusivas de cada nivel territorial,debíanprecisarse las competencias concurrentes entre los diversos nivelesterritoriales, y dado que las mismas, en las últimas décadas, habían sidoprogresivamente nacionalizadas (asumidas por el Poder Nacional), debíadefinirse la políticade descentralización territorial de las mismas, en forma progresiva, afirmándose dichapolíticacomo una políticanacional, Eneste aspecto, debe tenerse en cuenta que es el Poder Nacional el que sedescentraliza, por lo que la misma debe ser una política nacional, comoincluso ahorase la define en el artículo 158de la Constitución de 1999.
C. La distribución territorial del poder tributario y el régimen definanciamiento de lasEntidades Territoriales
Entre las materias altamente centralizadas durante los últimos 100afios, ha estado la materia tributaria, la cual fue progresivamente asumidapor el Poder Nacional y asignada en gran parte, en forma marginal ydeformada, en los últimos afios, al nivelmunicipal. '
Unapiezaesencial en la.organización territorial del Poder PúblicoydelEstado, teníaqueserla racional y eficiente distribución del poder tributario, de manera que se ubicasen en la República los tributos realmentenacionales (bnpuesto sobre la Renta,N A, impuestos a los hidrocarburosy a la minería), y se distribuyeran territorialmente otros tributos, por ejemplo, los específicos al consumo y sobretasas a los tributos nacionales, enlos Estados; perfeccionando la asignación de tributos a los Municipios, denuevo, conforme al régimendiferenciado de'laorganización municipal quedebe establecerse. Enesta materia, sin embargo, nada se avanzó constitu-
320
cionahnente y, al contrario, se produjo mayor centralización tributaria anivelnacional.
En todo caso, es claro que la distribución territorial del Poder Tributario nunca puede tenercomo norte formar autarquías territoriales. Noexiste enelmundo, organización territorial del PoderPúblico que no tenga mecanismos altemos de financiación alas entidades territoriales confondos nacionales. Por ello, la figura del Situado Constitucional, queadquirió originalidad constitucional en Venezuela en forma definitiva apartir de la Constitución de 1925, y que ha inspirado reformas constitucionales recientes en otros países (Colombia, por ejemplo), tenía quemantenerse como un porcentaje de los ingresos tributarios nacionalespara ser distribuido entre los Estados y a través de éstos, entre los Municipios, comosucedió efectivamente en la Constitución de 1999.
La sobrevivencia del Situado Constitucional, por supuesto, no podía significar el abandono a otras fuentes de financiamiento complementariasy compensatorias que se han venido desarrollando, pero vinculadasa la política de descentralización de competencias públicas, como elFondoIntergubemamental para la Descentralización (FIDES) en su concepción original (1993) y las Asignaciones Económicas Especiales, reformuladas. La Constitución de 1999, en todo caso, previó nuevos y diversos fondos para el fmanciamiento de las entidades territoriales, perodesligados de la política de transferencia de competencias.
D. La organización separada delPoderPúblico estadal
Vigorizar el nivel intermedio de Poder en el territorio, con lluevascompetencias y poder tributario, exigía organizar el PoderPúblico Estadalconforme alprincipio de la separación depoderes. Por ello, elPoderEjecutivo(Gobernadores) tenía quecontinuar separado delPoderLegislativo (lasantiguas Asambleas Legislativas denominadas en la Constitución de 1999como Consejos Legislativos Estadales) e, incluso, del PoderJudicial, cuyadescentralización también debíaserpartede la reforma política.. ,
En particular, a pesar de los proyectos' en contra, el órgano 'legislativo estada! debía y tenía que existir, siendo esencial la previsión de sucomposición democrática. En las últimas décadas, ciertamente que lasAsambleas Legislativas fueron el reducto del activismo partidista local,pero básicamente porque el sistema electoral para la elección de los Di-
321
putadosfue diseñado para que los partidos fuesen los que tuviesen representación, que era lo que debía cambiarse de raíz. Debió haberse diseñado una democracia regional más representativa, para lo cual estimamosque los diputados a las Asambleas debían ser electos uninominalmente,en circunscripciones uninominales que debíanpreverse en el territorio decada Estado, tantas como diputados fueran a elegirse. Así podía lograrseque los Consejos Legislativos Estadales fueran entidades representativasde todos los confines territoriales de cada Estado, y que cada Diputadorespondiera a los electores de la circunscripción dondese los eligiera, quedebía abarcar varios Municipios. Ello, sin embargo, no se adoptó en laConstitución de 1999, y más bien se limitóla autonomía de los Estados alpreverse que una ley nacional debe regular la organización y funcionamiento de los Consejos Legislativos de losEstados (art. 162).
E. Las nuevasrelaciones intergubemamentales y la soluciónde conflictos entrelosPoderes
Una efectiva distribución del Poder Públicoentre el nivelnacionaly el nivel estadal, imponia nuevas formas de relaciones políticas de carácter intergubemamenta1, fundamentadas en la autonomía políticade lasentidades territoriales cuyas autoridades, por supuesto, tenían que seguirsiendoelectas democráticamente.
Debíaactualízarse, por tanto, elprincipio constitucional de que "losEstados son entidades autónomas e iguales en lo político" como 10 decíael artículo 16 de la Constitución de 1961, y lo repiteel artículo 159 de laConstitución de 1999; lo que excluye cualquier tipo de tutela y controlpolítico del PoderNacional sobre losEstados.
Lasnuevas relaciones intergubernamentales, en todocaso, requeríande nuevos órganos del Poder, entreellos, el Consejo Federal de Gobiernocreado enla Constitución de 1999, queparalelamente al Consejo de Ministros,puedepermitir la coparticipación efectiva y no tutelada PoderNacional-Poder Estadal en la conducción y diseño de laspolíticas públicas.
Además, debía tenerse en cuentaque el fortalecimiento de los poderes territoriales, originaria conflictos entrepoderes, lo cual es natural ynormal en una Federación o en cualquier esquema de descentralízaciónpolítica del Poder Público, que debían encontrar canales expeditos desolución. En los EE.UU., por ejemplo, ha sido la Corte Suprema, como
322
juez constitucional, la institución que ha ido moldeando el Federalismo, ylo mismo ha correspondido, en la República FederalAlemana, al Tribunal Constitucional Federal, y al Tribunal Constitucional en el Estadoespañol de Autonomías.
En consecuencia, la institucionalización de una SalaConstitucionalen el Tribunal Supremo de Justicia, creadapor la Constitución de 1999,es una pieza esencial del Nuevo Federalismo venezolano, para la solución expedita de los conflictos.
F. La necesidad de conservar el Senado y el régimen bicameraldel Congreso
El establecimiento de la formade EstadoFederalcon efectivadescentralización política, como sucede en todos los países desarrollados ydescentralizados del mundo, exigía que se conservara la estructura delórgano legislativo nacional con dos Cámaras, una de las cuales (normalmente, el Senado) fuera el instrumento de participación política igualitariadelasentidades territoriales en la definición de las políticas nacionales.Con voto igual en una CámaraFederal es que puede hablar de igualdadde losEstados.
Por ello, estimamos que resultaba necesario e indispensable, en lanueva Constitución y como consecuencia de la reafirmación de la formafederal del Estado, la conservación del Senado y del bicameralismo, demaneraque la formade elección, tantode Diputados comode Senadores,debía reflejar la representación territorial necesaria. Sin embargo, en uncontrasentido federal, el Senado quedó eliminado. en la Constitución de1991, organizándose una Asamblea Nacional Unicameral,
4. El nuevo Municipalismo
Como antes se señaló, la pieza esencial para hacer de la democracia un régimenmás representativo y más participativo, es decir, una forma de vida cotidiana del ciudadano, es acercando el poder a las comunidades. Sólo se puede participar efectivamente en los asuntos públicos enuna democracia a nivel local, y ello se lograubicando el gobierno localcerca del ciudadano. Para ello hay que reafirmar el concepto sociopolítico del Municipio como la unidadprimariay autónoma para el ejerciciode la democracia y laparticipación política.
323
A. La necesaria superación del uniformismo municipal
Para ello,como se dijo,resultaba esencial la previsión de la necesaria diferenciación organizativa dei régimenmunicipal, de manera que lasgrandes concentraciones urbanas tuvieran un régimen adecuado con lavida urbana, pero que tambiénse pudieraorganizarel régimen y gobierno localen lospequeñoscentros pobladosy en las áreasrurales.'
A veces se pasa por alto que nuestropaís, territorialmente hablando, y a pesar de que el gruesode la población esté concentrada en centrosurbanos, tieneuna vocación rural, que ha sido totalmente olvidadapor loslegisladores desdeCaracas al organizar la vida local.
Sólo diferenciando los regímenes de organización municipal, súperando el nocivo y burocratízado uniformismo organizativo actual (diseñado para los grandes Municipios urbanos) es que puede pensarse enmultiplicar el número de entidades locales municipales. Por ello, no teniasentido la constitucionalización de las divisiones territoriales que pudieran tener los Municipios, como Parroquias. A pesar de que esto últimoquedó en la Constitución de 1999, sin embargo, se estableció el principiode la diferenciación de regímenes municipales, como antes se dijo.
B La organización políticadelMunicipio
Establecida la diferenciación de los diferentes regímenes para laorganización, gobierno y administración de los Municipios, atendiendo alas condiciones de población, desarrollo económico, situación geográfica
. y otros factores de importancia, la separación orgánicade Poderesa nivelmunicipal no tendríaque ser necesariamente generalizada.
Estimamos que en los grandes y medianos municipios, debía establecerse la separación orgánicaentre el Poder Ejecutivo Municipal, atribuido al Alcalde, y el Poder Legislativo Municipal, atribuido al ConcejoMunicipal; pero dicha separación resultaba totalmente inapropiada enpequeñosMunicipios que bien podían ser gobernados por una Junta de 3ó 5 Miembros. La Constitución de 1999, lamentablemente, uniformizóexcesivamente esaformadeorganizaciónmunicipal, loqueen la Constituciónde 1961 era competencia del legislador.
Por otra parte, sea que se trate de la elección de los Miembros deConcejosMunicipales o de las referidas Juntas Municipales, estimamos
324
que era indispensable cambiar de raíz la forma de elección para hacerlasmás representativa de las comunidades que conformen el territorio municipal. Por ello, la elección, en este nivel local; tambiéntenía que ser uninominal, en circunscripciones electorales uninomínales; dividiéndose elterritorio municipal en tantas circunscripciones como candidatos a elegir.Esto,sin embargo, no se acogió en la reformaconstitucional.
C. La inserción del Municipio en el marco del proceso dedescentralización política
El Municipio, como entidad política primaria y autónoma dentrode la organización nacional, tenía que ser tratado como una pieza territorial más en el proceso de descentralización, a cuyo cargo esté la atenciónde los asuntos de la vida local.
Para ello,no sólohabíaque reformular las competencias municipales, sino encuadrar el ejercicio de la potestad tributaria municipal dentrodel esquema tributario de la Nación, para evitar el carácter confiscatorioque en algunos casos han tenido algunos impuestos municipales. En estesentido, la Constitución de 1999 establece potestades del PoderNacional,que si bienpuedencontribuir a controlar estadeformación, conducen a unexcesivo centralismo. .
D. Los instrumentos de participación política local
La posibilidad efectiva de participación política no es sólo posiblecon la municipalización delpaís,multiplicando las autoridades locales conregímenes diferenciados, sino estableciendo mecanismos de participacióncotidianas, como las consultas o audiencias públicas, las iniciativas popularesy los referendos locales, los cuales debían ser unapieza esencial delNuevo Municipalísmo. En tal sentido, la Constitución de 1999establecióreformas importantes que establecen la basepara el desarrollo de era participación.
, -.,
E. La organizacion Municipal de Caracas, capital de la República
La capitaldelaRepúblicanuncahabíasidoobjetodeun tratamientoorganizativo cónsono con la capitalidad, excepto, quizás, cuando se organizó inicialmente, en 1863, el Distrito Federal.
325
Sin embargo, esa concepción había quedado superada en el esquema del constitucionalismo contemporáneo, y en el caso concreto deCaracas, habíasido rebasada por la realidad urbanade la capital. Caracas,por tanto, como ciudad metropolitana no tenía un régimen municipalcónsono con las exigencias de una gran urbe, y ello, definitivamente,debíaresolverse en la nuevaConstitución.
Podía, por ejemplo, crearse una nuevaentidad político-territorial, elDistrito Capital, con el territorio del Distrito Federal que podía entoncesdesaparecer, y el de losMunicipios Sucre, Baruta, El Hatillo y ChacaodelEstado Miranda, que podían haber sido desagregados del mismo. En dicho Distrito Capital podía entonces organizarse un gobierno municipal ados niveles: un nivel Metropolitano con un Alcalde Metropolitano y unConcejo Metropolitano; y un nivel municipal, con los actuales y otrosMunicipios que debíanresultar de la división del actual Municipio Libertador. El nivel metropolitano, por supuesto, debía mezclar competenciasque correspondían a los Estados y que, además, podíancorresponder a losMunicipios en otrasáreasdelpaís.La Constitución de 1999no logróestableceruna nuevaentidad en la división político territorial, Caracas, y conservando la división política tradicional del territorio, organizó un sistemade gobierno municipal a dos niveles en el Vallede Caracas.
En todo caso, la clave en la organización de estos dos niveles degobiemo municipal en la Capital, por supuesto, está en la distribución decompetencias en los mismos: los asuntos metropolitanos deben corresponderal nivelsuperior (comopor ejemplo, el transporte urbano metropolítano, el ordenamiento urbanístico al nivel del Plan de Ordenación Urbanística, la coordinación la policía municipal, el Acueducto Metropolitano,la disposición de la recolección de residuos sólidos, el suministro de electricidad) y los asuntos estrictamente locales al nivel inferior municipal(por ejemplo, el transporte municipal, la circulación, el plan local y elcontrol urbanístico, la seguridad vecinal, el mantenimiento local).
m. EL RÉGIMEN DE DISTRIBUCIÓN TERRITORIAL DEL PODER PúBLICO EN LA CONSTITUCIÓN DE 1999
1. Laformafederal delEstado
Conforme a la tradición constitucional venezolana, la ConstituoiónPolítica,contenida en el textode 1999, conservó la organización del Esta-
326
do con forma federal, mediante un sistema de distribución del Poder Público en tres niveles: Nacional, Estadal y Municipal, atribuyendo su ejercicioa diversos órganos, y asignando competencias exclusivas en los tresniveles, además de las competencias concurrentes entre ellos, y algunascompetencias residuales e implicitas.
A. La distribución vertical del PoderPúblico: Nacional, Estadaly Municipal
En las Constituciones Venezolanas, la forma federal del Estadoconcretizada en la distribución vertical del Poder Público, comenzó aexpresarse formalmente en la Constitución de 1858, que estableció que"El Poder Público se divide en Nacional y Municipal" (art. 9). Posteriormente, en la Constitución de 1901 se retomó la fórmula, expresándose que "El Poder Público se distribuye entre el Poder Federaly el Poderde los Estados" (art. 29), lo que se repitió en todas las Constitucionesposteriores hasta la de 1925, en la cual se agregó al Poder Municipalasí:"El PoderPúblicose distribuye entreel PoderFederal, el de los Estados yel Municipio" (art. 51).
La norma se repitió en las Constituciones posteriores 'hasta que enla Constitución de 1947se invirtió la enumeración así: "El Poder Públicose distribuye entreel PoderMunicipal, el de los Estados y el Nacional. .."(art. 86), lo que se repitió en la Constitución de 1953 (art. 40) y ahora serecogeen la Constitución de 1999.
La Constitución de 1961 no utilizó la fórmula tradicional y se limitó a señalar que "Cada una de las ramas del Poder Público tienen susfunciones propias... " (art, 118), aludiendo, sin duda, a las ramas Nacional, Estada1 y Municipal, pero sin enumerarlas.
En el textoconstitucional, en todo caso,se puedenencontrar disposiciones que se refieren, en general, al PoderPúblicoo al "Estado"y que,por tanto, rigen respecto de los órganos de los tres niveles territoriales; ydisposiciones específicamente destinadas a cadauno de los niveles, sea ala República, a losEstados o a losMunicipios.
B. La "Federación Descentralizada"
De acuerdo con 10 anterior, el Estado venezolano, durante toda suexistencia desde 1811, ha tenido una formaFederal, lo que implicael re-
327
conocimiento de autonomías territoriales en el nivel intermedio, es decir,de los Estados federados y, antes de 1864, de las entonces denominadasProvincias. En esa fecha, el triunfo de la Revolución Federalprecisamentecondujo a la adopción definitiva de la forma federal del Estado, que sustituyó a la fórmula mixta de 1830, que a la vez había sustituido a la "Confederación" de 1811; adoptándose la denominación de la República como''Estados Unidosde Venezuela", la que se conservó hasta 1953.
Pero la Federaciónvenezolana, a partir de 1901, cuando se produjoel colapso del sistema de Estado Federal liberal que se había instauradoen 1864, comenzó a ser una Federacióncentralizada, habiéndose centralizado el Estado en todos los órdenes. El centralismo estatal continuó apesar del cambio políticode 1946y 1958, desarrollándose apartir.de esafecha la forma democrática de la Federación centralizada que hemostenido en las últimasdécadas.
La gran transformación política que había que establecer en laConstitución de 1999 era,por tanto, sustituirefectivamente la FederaciónCentralizada por una FederaciónDescentralizada Grandes esfuerzos sehicieron en la materia,pero la reformay profundización de la descentra- ,lizaciónpolíticacomo forma de perfeccionar la democraciaque debió serel tema central del debate constituyente, no pasó del nominalismo expresado tanto en el Preámbulo como en el artículo 4 que precisa que "LaRepúblicaBolivariana de Venezuelaes un Estadofederal descentralizadoen los términos consagrados por esta Constitución"; fórmula más o menos similar a la del.artículo 2 de la Constitución de 1961 que decía que"La República de Venezuelaes un Estado federal, en los términosconsa-gradospor esta Constitución". .
En uno u otro caso, "los términos consagrados por-laConstitución"son la clave para determinarefectivamente el grado de descentralizacióndel Estado y, por tanto, de la Federación; y la-comparación entre unos yotros"términos"revelamuy poca diferencia,
En la Constitución de 1999, salvo en el nominalismo, no se avanzómayormente enrelación conlo que existía en el textode 1961. En realidad,sóloseconstitucionalizaronaspectos ya establecidos en la Ley OrgánicadeDescentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder Públicode 1989, que ya teníarango de ley constitucional en lo que sereferíaala transferencia.a losEstados de competencias delPoderNacional.. . ." "
328
Pero no hubo los avances y transformaciones necesarias para hacerrealidad la descentralización de la Federación, como por ejemplo, era elcambio necesario en la distribución de los recursos tributarios hacia losEstados; y más bien se retrocedió institucionalmente al eliminarse el Senado y establecerse una Asamblea Nacional Unicameral (art, 186), Y al. .permitirse la limitación por Ley nacional de la autonomía de los Estados(art, 162)Yde los Municipios (art. 168) lo que es negar, de entrada, la ideamisma de descentralización política que está basada en el concepto deautonomía territorial, precisamente entrelos entespolíticos-territoriales.
En. consecuencia, la denominación de "FederaciónDescentralizada" para identificar la forma del Estado. es, sin duda, un avance nominal,pero en los términos establecidos en la Constitución, lo que no significarealmente avance alguno, sino consolidación y mantenimiento parcial dereformas que se veníanrealizando desde 1989, con algunosretrocesos.
C. Losprincipios delEstado Federal
Toda Federación, sea Centralizada o Descentralizada, está montadasobreun principio de la distribución territorial del Poder Públicoque con"forme al artículo 136 de la Constitución, es "entre el Poder Municipal, elPoder Estadaly el PoderNacional". La coherencia y unicidad del Estadoy su organización políticaexige que dicha distribución del Poder se rija,conforme lo indicael artículo 4 de la Constitución, "por los principios deintegridad territorial, cooperación, solidaridad, concurrencia y corresponsabilidad".
Es decir, la distribución territorial del Poder Público no puede, enforma ni caso alguno, atentar contra la integridad territorial de la República, cuyo territorio no puede ser afectado por el principiodescentralizador, lo que impide cualquier intento separatista de parte de las entidadespolíticas que componen el Estado.
PQr otraparte, la distribución del Poder Públicoentre la República,los Estados y los Municipios, exige la cooperación entre los diversosniveles territoriales para alcanzar en conjunto, los fines del Estado (art.136); por ello los principios de la concurrencia y corresponsabilidad detodo ente públicohacia los mismos fines superiores del Estado. Ademásestá el principio de la solidaridad entre las entidades políticas, de manera
329
que los deberes de algunas de ellas que no puedan ser cumplidos, no ex\ c1uye la asunción de losmismospor lasotrasentidades políticas.
Ademásde los anteriores principios, el artículo 165 de la Constitución, que se refiere a las competencias concurrentes entre los tres nivelesterritoriales del Poder Público (República, Estados y Municipios), exigeque las mismas sean desarrolladas mediante leyes de bases dictadas porla Asamblea Nacional y leyes de desarrollo aprobadas por los Estados,legislación que debe estar orientada por los principios de interdependencia, coordinación, cooperación, corresponsabilidad y subsidiariedad.
En cuanto al principio de interdependencia, este implica que los niveles territoriales, en el ejercicio de las competencias concurrentes, debentenerrelaciones de dependencia, unosrespecto de otros, en formarecíproca y-mutua, pare lo cual la coordinación de esfuerzos es fundamental. Estacoordinación debe realizarse, fundamentalmente por un órgano intergubemamental que es el Consejo Federal de gobierno (art. 185).
Por últimose destaca elprincipio de la subsidiariedad en la distribuciónde competencias. Si "el PoderPúblico se distribuye entreel PoderMunicipal, el Poder Estadal y el Poder Nacional", "colocados en esteorden según su cercanía con el ciudadano, sujeto protagónico de estemodelo de democracia participativa" según lo expresa la Exposición deMotivos de la Constitución; el principio de asignación de competenciadeberia estar en el primernivel, el municipal, debiendo ser asumidas lasmismas en niveles superiores, sólo en forma subsidiaria, cuandono puedan efectivamente desarrollarse a nivellocal.
D. La Asamblea Nacional Unicameraly la eliminación delSenado
El Poder Legislativo Nacional se ejerce por la AsambleaNacionalcornocuerpounicameral, El Capítulo 1del TítuloV de la Constitución de1999 cambió así, radicalmente, la tradición bicameral que camcterizó alos órganos del Poder Legislativo Nacional desde 1811, y establece unasola CámaraLegislativa lo que, como se ha dicho, es contradictorio conla forma federal del Estado. En una CámaraFederal o Senado, en realidad, es que tendria sentido la disposición del artículo 159 que declare alos Estados como entidades políticas iguales.Esa igualdad sólopuede sergamntizada en una CámaraFederal, donde haya igual representación de
330
cada uno de los Estados, independientemente de su población, para participar igualitariamente en la definición de las políticas nacionales.
Con la eliminación del Senadoy el establecimiento de una Asamblea Nacional Unicameral, en esta forma, se establece una contradiccióninstitucional entre el Federalismo y la descentralización política.
E. La organización de losPoderes Públicos
a. La organización de losPoderes Públicos Nacionales
Conforme al artículo 136 de la Constitución, el Poder Público Nacional se divide en "Legislativo, Ejecutivo, Judicial, Ciudadano y Electoral", y a su organización se destina el Título V (De la organización delPoder PúblicoNacional) (arts. 186a 298), correspondiendo a la AsambleaNacional el legislar "sobre el funcionamiento de las distintas ramas delPoderNacional"(art. 187,1).
Debe sefialarse, en cuanto a los nuevos PoderesPúblicosNacionales que crea la Constitución de 1999, que el Poder Electoral es siemprenacionaly en cuanto al Poder Ciudadano, el Micisterio Público y el Defensor del Pueblo sor instituciones nacionales. En cuanto a la ContraloríaGeneral de la República, es un órgano nacional, pero ello no excluyequeen los Estados y Municipios se organiceun Poder Contralor, dado que laConstitución prevé la existenciade Contralorías Estadalesy Municipales(art. 163) YMunicipios (art. 176).
En cuanto al Poder Judicial, debe recordarse que la organizacióny ,administración de la justicia se nacionalizó desde 1945 en Venezuela,habiendo constituido, durante las últimas décadas, una competencia exclusivadel PoderNacional.
Esto, sin embargo, ha variado en la Constitución de 1999, estableciéndose un principio de distribución de competencia entre los tres niveles del Poder Público en la materia, lo que se corroboracon la previsióndel artículo 269 de la Constitución que prevé la organización del PoderJudicial en forma tal que se pueda "promover la descentralización administrativay jurisdiccional" del mismo.
En efecto, corresponde al Poder Nacional, conforme al artículo156, ordinal 31, la "organización y administración nacional de la justicia", Esta redacción significa que también podria haber una administra-
331
ción estadal y municipal de la justicia; lo que se corroboraa nivel municipal al atribuir, el artículo 178 de la Constitución" a los Municipios,competencia en materiade 'Justicia de paz" pero "conforme a la legislación nacional aplicable" (ord. 7).
Por ello, el artículo 258 establece que "la ley organizará la justiciade paz en las comunidades", debiendo los jueces de paz ser elegidos porvotaciónuniversal, directay secretaconforme a la ley.
b. La organización de losPoderes de losEstados
Conforme a la Constitución, a nivel de los Estados se distinguendos Poderes: el Poder Legislativo atribuido a los Consejos LegislativosEstadales y el Poder Ejecutivo, atribuido a los Gobernadores de Estado, yun órgano con autonomía funcional, que es la Contraloría Estadal quepuede ser configurada comoPoder Contralor.
Conformeal artículo 164 de la Constitución, corresponde a los Es- 'tados, "dictar su Constitución para organizar los Poderes Públicos, deconformidad con lo dispuesto en la Constitución".
Sin embargo, conforme al artículo 162 de la Constitución, una leynacional debe regularel régimende la organización y funcionamiento delos Consejos Legislativos Estadales, que es uno de los Poderes Públicosestadales. Se estableció, así, una distribución de competencia entre elPoder Nacional y el Poder Estadal para organizar los Poderes PúblicosEstadales, lo cual es una limitación, sin precedentes en la historia constitucional, de la autonomía de los Estados. Sin embargo, el proyectode leynacional respectivo debe ser sometido a consultade los Estados, a travésde sus Consejos Legislativos, en forma obligatoria; y a través de estos, aconsulta de la sociedad civil (art. 206). No se prevé en la Constituciónalguna otra excepción a la autonomía organizativa estadal, por lo que nocompete a la Asamblea Nacional dictar ley alguna, por ejemplo, sobreContralorías Estadales.
c. La organización de losMunicipios
Conformeal artículo 169de la Constitución, la organización de10sMunicipios y demásentidades locales se debe regir por la Constitución,por ras normas que para desarrollar los principios constitucionales esta-
332
blezcan las leyes orgánicas nacionales y por las disposiciones legalesquede conformidad con aquellas dictenlos Estados.
Además, como se dijo, la legislación que se dicte para desarrollarlosprincipiosconstitucionales relativos a los Municipios y demás entidades locales, tanto la que se dicte a nivel nacionalcomo la que se dicteporlos Estados, debe establecer diferentes regímenes para la organización,gobierno y administración municipal, incluso en lo que respecta a la determinación de sus competencias y recursos, debiendo establecer las opciones para la organización del régimen de gobierno y administraciónlocal que debe corresponder a losMunicipios con población indígena.
Por tanto, la competencia organizativa municipal se ha distribuidoentre el Poder Nacionaly el Poder de los Estados,lo que se reafirmaen elartículo 164,ordinal2 que atribuye a los Estados, competenciapara establecer "la organización de sus Municipios y demás entidadeslocalesy sudivisiónpolíticoterritorial, conformea la Constitucióny a la ley".
F. Las competencias del PoderPúblico
Ladistribuciónvertical delPoderPúblicoentreel PoderMunicipal, elPoder Estadaly el PoderNacional, en los términos definidos en el artículo136delaConstitución, conduce aunadistribución decompetencias entre losdistintos órganos del Poder Público. Por ello, en la Constitución se precisan las competencias que corresponden a los órganosque ejercenel PoderPúblicoNacional, el PoderPúblicoEstataly elPoder PúblicoMunicipaL
Esta distribución de competencias está establecida en los artículos156,164,167, 178y 179de la Constitución, cuyo contenido permitedistinguir competencias exclusivas, competencias concurrentes; competenciasresiduales y competencias implícitas en los tresnivelesdel PoderPúblico.
2. Las competencias exclusivas
Las competencias exclusivas, como su nombre lo indica, son lasatribuidas a cada uno de los niveles territoriales del Poder Público paraser ejercidas en forma exclusiva y excluyente por sus órganos constitucionales. En la Constitución, estas competencias exclusivas se atribuyenbásicamente al Poder Nacional y al Poder MunicipaL El Poder Estadal,en realidad, no tiene competencias exclusivas de orden sustantivo.
333
A. Las competencias exclusivas delPoderPúblico Nacional
En la misma tradición del artículo 136de la Constitución de 1961,el artículo 156de la Constitución de 1999enumera un conjunto de competencias del Poder Nacional, la mayoríaconcurrentes con los otros PoderesPúblicos y algunas exclusivas, que son las siguientes:
a. Las relaciones internacionales
1. La política y la actuación internacional de la República (art. 152 Ysigts.).
Adicionalmente se debe agregar la competencia para la aprobacióny ratificación de los tratados intemacionales (art. 154)
b. Las cuestiones de seguridady defensa
2. La defensa y suprema vigilancia de los intereses generales de la República, la conservación de la paz públicay la recta aplicación de laleyen todoel Territorio Nacional.
7. La seguridad, la defensa y el desarrollo nacional (arts. 326 Ysigts.)
8. La organización y régimen de la FuerzaArmadaNacional (arts. 328Ysigts.)
30. El manejo de la política de fronteras con una visiónintegral del país,quepermita lapresencia de la venezolanidad y el mantenimiento territorialy la soberanfa en esosespacios (arts. 15Y327).
c. El régimen de lossímbolos patrios
3. La bandera, escudo de armas, himno, fiestas, condecoraciones yhonores de carácter nacional (art 8).
d. El estatuto de laspersonas
4. La naturalización, la admisión, la extradición y expulsión de extranjeroso extranjeras (art. 38).
5. Losservicios de identificación
e. El régimen de la división territorial
10. La organización y régimen del Distrito Capital y de las dependenciasfederales (arts. 17Y18).
334
Adicionalmente- conforme al artículo 16, también corresponde alPoderNacional la división político-territorial de la República, la creacióny régimende los Territorios Federales y el régimenmunicipal (art. 169).
f El régimen de losPoderes Públicos Nacionales
21. La organización y administración nacional de lajusticia,el MinisterioPúblico y el Defensor delPueblo.
Además, corresponde alPoderNacional, la legislación sobrela organización y funcionamiento de todos los órganos del PoderPúblico Nacionaly de los demás órganos e instituciones nacionales delEstado(ord. 32).
g. El régimen de la economía
11. La regulación de la bancacentral, del sistema monetario, de la moneda extranjera, del sistema financiero y del mercado de capitales; laemisión y acuñación de moneda.
15. El régimen del comercio exterior y la organización y régimen de lasaduanas.
El régimen y administración de las minase hidrocarburos, el régimende las tierras baldías, y la conservación, fomento y aprovechamientode losbosques, suelos, aguasy otrasriquezas naturales delpaís.
El Ejecutivo Nacional no podrá otorgar concesiones mineras portiempoindefinido.
La Ley establecerá un sistema de asignaciones económicas especialesen beneficio de los Estados en cuyo territorio se encuentren situadoslos bienes que se mencionan en este numeral; sin perjuicio de quetambiénpuedan establecerse asignaciones especiales en beneficio deotrosEstados.
17. El régimende metrología legal y control de calidad
18. Los censosy estadísticas nacionales.
21. Laspoliticas macroeconómicas, financieras y fiscales de la República.
Además, corresponde al Poder Nacional la legislación antimono-polio (art. 113) Yla que regulelos ilícitos económicos (art. 114).
h. El.régimen de laseguridad social
22. El régimeny organización del sistema de seguridad social.
335
1. El régimen del correo y las telecomunicaciones
28. El régimende servicio de correoy de las telecomunicaciones, así como el régimeny la administración del espectro electromagnético
J. La legislación general
32. La legislación en materia de derechos, deberes y garantíasconstitucionales; la civil, mercantil, penal, penitenciaria, de procedimientos yde derecho internacional privado; la de elecciones; la de expropiaciónpor causade utilidad pública o social; la de créditopúblico; la de propiedad intelectual, artística e industrial; la del patrimonio cultural yarqueológico; la agraria; la de inmigración y poblamiento; la de pueblos indígenas y territorios ocupados por ellos; la del trabajo, previsión y seguridad sociales; la de sanidadanimaly vegetal; la de notarias y registro público; la de bancos y la de seguros; la de loterias,hipódromos y apuestas en general; la de organización y funcionamiento de los órganosdel PoderPúblicoNacionaly demás órganoseinstituciones nacionales del Estado; y la relativa a todas las materiasde la competencia nacional.
Al tratarse de legislación que se refiere al régimencivil de propiedad sobrebienes, tambiéncompete al PoderNacional la legislación sobreel dominio públicode las costas (art. 12), las aguas (art. 304) Ylas riquezas del subsuelo (art. 12).
B. Las competencias exclusivas delPoderMunicipal
Dentro de la extensa enumeración de competencias de los Municipios que contiene el artículo 178 de la Constitución, la mayoríade carácter concurrente, pueden identificarse como competencias exclusivas delPoderMunicipal, sólolas siguientes:
- espectáculos públicos (ord. 3)
- cementerios y servicios funerarios (ord. 6)
Sin embargo, a pesar de la exclusividad, la autonomía municipalen cuantoal ejercicio de las competencias municipales queda sujetaa laslimitaciones que establezca la ley nacional (art, 168), lo que es un negaciónde la propiaautonomía.
336
3. Las competencias concurrentes
La mayoría de las competencias que se atribuyen en los artículos156, 164y 178a los tres niveles territoriales del Poder Público, son competencias concurrentes entre la República, los Estados y los Municipios,o entre la Repúblicay los Municipios o la República y los Estados.
Estas materias objeto de las competencias concurrentes, conformeal artículo 165 de la Constitución, deben ser reguladas mediante leyes debases dictadas por el Poder Nacional, lo que puede conducir a un condicionamiento excesivo por parte del Poder Nacional de los otros poderesterritoriales; y leyes de desarrollo aprobadas por los Estados.
Sobre estas leyes, la Exposición de Motivos de la Constitución in-dica lo siguiente:
"En cuanto a las competencias concurrentes se adopta la experiencia de Derecho Comparado en materia de descentralización y se asume que las leyesnacionales tienela naturaleza de leyesbases,en las que se establecen conceptos generales, básicos y orientadores; y las leyesestadales son leyes de desarrollo de esosprincipios básicos, lo quepermitirá mejores condiciones para ladelimitación de competencias".
En todo caso, la legislación sobre las competencias concurrentesdebeestarorientadapor losprincipios de interdependencia, coordinación,cooperación, corresponsabilidad y subsidiariedad; y cuando se dicte porel PoderNacional, la Asamblea Nacional, obligatoriamente debe someterdichas leyes a consultade los Estados, a través de los ConsejosLegislativos (art: 206).Los Consejos Legislativos de los Estados tambiéntienen lainiciativa legislativa; ante la Asamblea Nacional, respecto dé las leyesrelativas a los Estados (art.204,8).
Dichascompetencias concurrentes se pueden agruparasí:
A. El régimen, administración y aprovechamiento de bienesPÚblicos
a. Bienesdel dominio público
La Constitución estableció el régimen del dominio públicopara loshidrocarburos y yacimientos mineros (art. 12),para lascostasmarinas(art,12)y para las aguas (art. 304). En cuanto al dominio públicominero y dehidrocarburos se declaró como de la República, con lo cualpuede decirse
337
que se nacionalizó la titularidad de dichodominiopúblico,el cual desde laConstituciónde 1864correspondíaa losEstados. La misma titularidad de laRepúblicase prevé respecto de las costasmarinasy de las aguas (Nación).
Ahora bien, conformea la Constitución, si bien corresponde al Poder Nacional el régimen y administración de las minas e hidrocarburos(art. 156,16); también corresponde a los Estados el régimen y aprovechamiento de minerales no metálicos, no reservados al Poder Nacional;así como las salinas,de conformidadcon la ley (art. 164,5).
En cuanto a las aguas, la política nacional y la legislación en lamateria se atribuye al Poder Nacional (art. 156,23); lo que implica quecorresponde a los Estados la política estadal en materia de aguas y a losMunicipios, la políticamunicipalen la materia.
b. Bienesdeldominio privado
Las tierras baldías, conforme al Código Civil, constituyen bienesdel dominio privado de los Estados (art. 542).La ConstituciónatribuyealPoder Nacional el régimen de las tierras baldias (art. 156,16)Ya los Estados "la administración de las tierras baldías" (art. 164,5). La intencióndel Constituyente fue, así, devolverle a los Estados la administración delas tierras de su dominio privado, lo cual se había nacionalizado desde elSiglo XIX. Sin embargo, la Disposición Transitoria Decimoprimera estableció que "hasta tanto se dicte la legislación nacional relativa al régimen de las tierras baldías, la administración de las mismas continuarásiendo ejercidapor el Poder Nacional,conformea la legislaciónvigente",es decir, conformea la Ley de TierrasBaldías y Ejidos.
En cuanto a los ejidos, se considerancomo bienes del dominio privado de los Municipios, regidos por lo dispuesto en el artículo 181 de laConstitución, en el cual se prevé la competencia para legislar sobre losmismos, de los propios Municipios mediante Ordenanza, y del PoderNacional mediante ''una legislación que se dicte para desarrollar los principios" establecidos en la Constitución.
B. El régimen de la seguridad y protección ciudadana: policíay administración de riesgos
El artículo 55 de la Constitución garantizael derechode toda persona a la protección por parte del Estado a través de los órganos de seguri-
338
dad ciudadana regulados por ley, :frente a situaciones que constituyenamenaza, vulnerabilidad o riesgo para la integridad física de las personas,sus propiedades, el disfrute de sus derechos y el cumplimiento de sus deberes. La normaasigna al Estado la obligación de proteger, y la expresión"Estado"comprende la totalidad de los entes que conforman su organización política, como Estado FederaL En consecuencia, esta obligación corresponde, concurrentemente, a la República, a los Estados y a los Municipios, como lo confirma expresamente el artículo 332 de la Constitución,tanto por lo que se refíere a la policía comoa la administración de riesgosy emergencias.
En cuanto a la policía, además, el PoderNacional tienecompetencia en materiade policíanacional (art. 156,6), correspondiendo al Ejecutivo Nacional, organizar de conformidad con la ley un cuerpo uniformado de policíanacional (art. 332). El PoderEstadal tienecompetencia para"la organización de la policía y la determinación de las ramas de esteservicio atribuidas a la competencia municipal, de conformidad con laLey" (art. 164,6) Yel Poder Municipal tiene competencia en materia de"prevención y protección vecinal y servicios de policía municipal, conforme a la legislación nacional aplicable" (art. 178,7). Además, se atribuye a los Municipios competencia en materiade servicios de "proteccióncivil"(art. 178,4) y de "servicios prevención y protección, vigilancia ycontrol de los bienesy las actividades relativas a las materias de la competencia municipal" (art. 178,5).
Esto implica, también, una concurrencia de competencias en materia de administración de riesgos y emergencias: el artículo 156, ordinal 9atribuye al Poder Nacional el régimen de la administración de riesgos yemergencias, y el artículo 332 encarga al Ejecutivo Nacional, de conformidad con la ley, organizar un cuerpo de bomberos y administración decarácter civil y una organización de protección civil y administración dedesastres, como parte de los órganos de seguridad ciudadana. La mismanorma considera como una competencia concurrente de los Estados yMunicipios la función de los órganos de seguridad ciudadana, por lo queaquellos, conforme con el artículo 164,8 y 178,4,5, Y7, de conformidadcon la legislación nacional, puedenestablecer los servicios respectivos.
339
C. Régimen del desarrollo económico
La legislación básica enmateria de economía, como se ha dicho,es una competencia exclusiva del Poder Nacional. Sin embargo, el régimen de ordenación y promoción del desarrollo económíco es competencia concurrente de los tresniveles territoriales de gobierno.
a. Ordenación y promoción del desarrollo económico ysocial
Los artículos 112, 299, 308, 309 Y310 de la Constitución atribuyen competencia al "Estado" para promover la iniciativa privada confacultad para dictarmedidas paraplanificar, racionalizar y regularla economía e impulsar el desarrollo integral del país; promover el desarrolloarmónico de la economía nacional; proteger la artesanía e industrias populares; velarpor la creación y fortalecimiento del sector turístico nacional;y protegery promoverla pequeñay medianaindustria.
De nuevo, la atribución al "Estado" de estas competencias exigeprecisarque dicha expresión comprende a los diversos niveles territoriales que conforman la organización políticadel Estado: la República, losEstados y los Municipios. Por tanto, aquí tambiénse trata de una competenciaconcurrente quese corrobora en otrasnormasconstitucionales.
En efecto, la Constitución asigna a la Asamblea Nacional la competenciaparaaprobar las líneas generales delplande desarrollo económico ysocial (art. 187,8) Y atribuye al Presidente de la República competenciapara formular el Plan Nacional de Desarrollo y dirigir su ejecución previaaprobación de la Asamblea Nacional (art. 236,18). Ello implica, por supuesto, quepuedey debehaberplanes estadales y municipales de desarrollo,para lo cual los Estados y Municipios tienen competenciaPor ello,encada Estadodebe existir un Consejo Estadal de Planificación y Coordinación (art. 166) Y en cada Municipio, un Consejo Local de Planificación(art. 182). Los Municipios, además, tienen competencia, en cuanto concierne a la vida local, en materia de ordenación y promoción deldesarrolloeconómico y social (art. 178). .
Por otra parte, como órgano intergubemamental, el Consejo Federal de Gobierno tiene la misión de planificar y coordinar las políticas yacciones de los tres niveles territoriales para el desarrollo del proceso dedescentralización (art. 185).
340
En particular, en materiaturística el PoderNacional tiene asignadacompetencia para la política nacional y legislación en materiade turismo(art. 156,23), por lo que la política estada1 y municipal en la materia corresponde a los Estados y Municipios. En especial, a estos últimos seasignacompetencia en materiade turismo local(art. 178,1).
b. .Promoción deldesarrollo ruraly seguridadalimentaria
Los artículos 305, 306 Y307 de la Constitución tambiénatribuyenal "Estado" obligaciones de promover el desarrollo rural integral; promover las condiciones para fomentar la actividad agrícola y la agrículturasustentable, a fin de garantizar la seguridad alimentaria, y alcanzarniveles estratégicos de autoabastecimiento; protegerlas comunidades y asentamientos de pescadores artesanales; proteger y promover las formasasociativas y particulares de propiedad, y velarpor la ordenación sustentable de las tierras de vocación agrícola, Estasobligaciones del "Estado",de nuevo, corresponden en forma concurrente a la República, a los Estados y a losMunicipios.
Por otra parte, el Poder Nacional tiene competencia para dictar lalegislación agraria (art. 156,32) Y definir la política nacional en materiade seguridad alimentaria (art. 156,23) Y en materiade producción agrícola, ganadera, forestal y pesquero (art. 25). Por tanto, los Estados y Municipios tienen competencia, respectivamente, para definir la política estadal y municipal en materiade seguridad alimentaria y para la producciónagrícola, ganadera, pesqueray forestal.
c. Ciencia y tecnología
El artículo 110de la Constitución tambiénatribuye al "Estado" diversas obligaciones y misiones en materia de ciencia, tecnología, conocimiento, innovación y sus aplicaciones y los servicios de informaciónnecesarios por ser instrumentos fundamentales para el desarrollo económico, socialy político delpaís, con obligaciones de fomento y desarrollode esas actividades. De nuevo, el "Estado", comprende a la República,los Estados y Municipios, entidades que, por tanto, tienen competenciaconcurrente en la materia
341
d. Información económico-social y comercial
El artículo 156, ordinal 18de la Constitución atribuye al PoderNacional competencia en materia de "censos.y estadísticas nacionales". Enconsecuencia, losEstados y Municipios tienen competencia concurrente encuanto a censos y estadísticas estadales y municipales, respectivamente.
En cuanto a lapublicidad comercial, el artículo 178, ordinal 3°de laConstitución atribuye a losMunicipios competencia en lamateria"encuanto concierne a los intereses y fines específicos municipales". Por tanto, elPoderNacionaly elPoderEstadal tienen competencia enlamateriaencuantoconcierne a losfines específicos nacionales o estadales, respectivamente.
e. Servicios públicosdomiciliarios
En materiade servicios públicos domiciliarios, la competencia expresa conforme a la Constitución, es concurrente entreel PoderNacionaly los Municipios.
En efecto, el artículo 156, ordinal 29 atribuye competencia al Poder Nacional, para establecer el régimen general de los servicios públicosdomiciliarios y, en especial, electricidad, agua potable y gas. Los Municipios, por su parte, tienencompetencia en materiade aseo urbano y domiciliario, comprendidos los servicios de limpieza, de recolección y tratamiento de residuos, así como en materia de servicios de agua potable,electricidad y gas doméstico, alcantarillado, canalización y disposición deaguas servidas (art. 178, ord.4 y 6).
Encuantoa losEstados, estostienen competencia genérica en materia de creación, régimen y organización de los servicios públicos estadales(art. 164, ord. 8), pero sin indicación constitucional de cuáles son dichosservicios.
D. Régimen del desarrollo social
En el campodel desarrollo social, conforme a lasprevisiones constitucionales, puede decirse que todas las competencias asignadas a losórganos del Estado son de carácter concurrente entre la República, losEstados y Municipios.
342
a. Asistencia y protección social
Conforme a los artículos 75 a 81 de la Constitución, el "Estado"tiene un conjunto de obligaciones tendientes a asegurar la protección delas familias y de quienes ejerzan lajefaturade la familia; a garantizar asistenciay protección integral a la maternidad; a protegerel matrimonio entre hombrey mujer; a asegurar protección integral a losnifios y adolescentes y a promoversu integración progresiva a la ciudadanía activa; a crearoportunidades para estimular el tránsito productivo de losjóvenes a la vidaadulta, su capacitación y acceso al primer empleo; agarantizar a los ancianos el pleno ejercicio de sus derechos y garantías, as! como atenciónintegral; respecto de los discapacitados, a garantizar el respeto a su dignidad humana, la equiparación de oportunidades, condiciones laboralessatisfactorias y promover su formación, capacitación y acceso al empleoacorde con sus condiciones.
Todas estas responsabilidades, sin duda, corresponden en formaconcurrente tanto a la República como a los Estados y Municipios. Lalegislación nacional en la materia corresponde al Poder Nacional, peropor ejemplo, la Constitución atribuye en forma expresaa los Municipios,competencia en materiade servicios de proteccióna la primeray segundainfancia, a la adolescencia y a la tercera edad, así como en materia deservicios de integración familiar del discapacitado al desarrollo comunitario (art. 178,5). Estos servicios públicos de asistencia y protecciónserían también, en los términos del artículo 164,8 de la Constitución, servi- .cios públicos estadales.
b. Saludy sanidad
Las obligaciones públicasen materiade salud, conforme a los artículos 83, 84 Y85 de la Constitución, tambiénse atribuyen al "Estado", esdecir, tanto a la República como a los Estados y Municipios.
El artículo 156,23, por otra parte, atribuye al Poder Nacional competenciaen materiade políticas y servicios nacionales de salud. En particular los artículos 84 Y85 precisancomo competencia del Poder Nacional el establecimiento de un Sistema Público Nacional de Salud. Enconsecuencia, los Estados y Municipios tienen competencia en materiade políticas y servicios estadales y municipales de salud.
343
El PoderNacional, además, tienecompetencia para dictar la legislación sobre sanidad animal y vegetal (art. 156, 32) Y los Municipiostienencompetencia expresa en materiade. salubridad y atención primariaen salud(art. 178,5). En cuanto alas Estados, los servicios de salud serían servicios públicos estadales (art. 164,8).
c. Vivienda
El artículo 82 asigna al "Estado en todos sus ámbitos" la obligación de satisfacer progresivamente el derecho de toda persona a la vivienda; por lo que ella corresponde, en forma concurrente, a la República,a los Estados y a losMunicipios.
Además, la Constitución atribuye competencia al Poder Nacionalen materia de políticanacional y la legislación en materia de.vivienda(art. 156,23), por lo que los Estados y Municipios tienencompetencia enmateriade políticas estada1es y municipales de vivienda, respectivamente. Además, los Municipios tienen competencia expresa en materia devivienda de interés social (art. 178,1) Ydé aplicación de la política inquilinariaconforme a la delegación prevista en la ley nacional (art.178).
r
d. . Educación
Los artículos 102 a 109 de la Constitución también asignan unconjunto de obligaciones al "Estado" en materia de educación, lo queconlleva a que la competencia en la materia es concurrente entre la República, los Estados y losMunicipios. .
El artículo 156,24 atribuye al Poder Nacional las políticas y losservicios nacionales de educación. En consecuencia, los Estados y Municipios tienen competencia, respectivamente, para las políticas y losservicios estadales y municipales de educación. Los servicios de educación, por tanto también serían servicios públicos estadales en los términos del artículo 164,8 y en cuanto a los Municipios, el artículo 178,5 lesatribuye competencia expresa en materia de educación preescolar.
e. Cultura y patrimonio histórico
Losartículos 98a 191 de la Constitución establecen también un conjunto de obligaciones, asignadas al "Estado", en materia de culturaYpatrimonio histórico, cultural y arquitectónico lo que lasconfigura comounacompetencia concurrente entre laRepública, losEstados y los Municipios.
344
El artículo 156,32 de la Constitución le asigna al Poder Nacionalcompetencia para dictar la legislación en la materia. Los servicios culturales constituirian servicios públicos estadales, en los términos del artículo 164,8 de la Constitución; y el artículo 178,ordinales 1 y 5 le atribuyenen forma expresaa los Municipios, competencia en materia de actividades e instalaciones culturales y de patrimonio histórico.
E. Régimen de la infraestructura y de la ordenación del te. rritorio
a. Ordenación del territorio
El artículo 128 de la Constitución atribuye al Estado competenciaen materia de ordenación territorial, razón por la cual se trata de unacompetencia concurrente entre la República, los Estados y los Municipios. Además, el artículo 156,23 de la Constitución le atribuye al PoderNacional competencia en cuanto a las políticas nacionales y la legislación en materia de ordenación de territorio, por lo que a los Estados yMunicipios les corresponde la política estadal y municipal, respectivamente, en la ordenación del territorio de las respectivas entidades. Adicionalmente, el artículo 178 le atribuye expresamente a los Municipioscompetencia en materiade ordenación territorial.
b. Ambiente
En igual forma, los artículos 127 a 129 de la Constitución le asignan al "Estado" competencias en materia ambiental, lo que la configuracomo una competencia concurrente entre la República, los Estados y losMunicipios. El artículo 156,23 de la Constitución, además, atribuye alPoder Nacional competencia en cuanto a las políticas nacionales y lalegislación en materiade ambiente yaguas, por lo que los Estadosy Municipios tienencompetencia en materiade políticas estadales y municipales en la materia. Además, el artículo 178,4 le atribuye en forma expresaa los Municipios competencias en materiade protección del ambiente ycooperación eón el saneamiento ambiental.
c. Urbanismo
El PoderNacional tienecompetencia para el establecimiento, coordinación y unificación de normas y procedimientos técnicos para obras de
345
ingeniería, de arquitectura y de urbanismo y la legislación sobre ordenación urbanística, parques, jardines, plazas, balnearios, otros sitios de recreación, arquitectura civil, nomenclatura y ornato público (art. 178,1).
Se trata, por tanto, de una competencia concurrente entre el PoderNacional y el PoderMunicipal.
d. Obras públicas
El artículo 156,20 de la Constitución le atribuye competencias alPoderNacional en matería de obras públicas nacionales. En consecuencia, las obras públicas estadales y las obras públicas municipales soncompetencia, respectivamente, de losEstados y Municipios.
e. Vialidad
El PoderNacional tiene competencia, conforme al artículo 156,27de la Constitución en matería de sistema de vialidad y de ferrocarrilesnacionales. En consecuencia, los Estados y los Municipios, tienen competencias en materiade sistema de vialidad y de ferrocarriles estadales ymunicipales, respectivamente.
Además, los Estados tienen competencia para la ejecución, conservación, administración y aprovechamiento de las vías terrestres estadales(art. 164,9) Ypara la conservación, administración y aprovechamiento decarreteras y autopistas nacionales, en coordinación con el Ejecutivo Nacional (art. 164,10). En cuanto a los Municipios, tienen competencia expresaen materia de vialidad urbanay de circulación y ordenación del tránsito de vehículos y personas en lasvías municipales (art. 178,2).
f. Transporte
El artículo 156, ordinal 26 de la Constitución atribuye al PoderNacionalcompetencia en cuantoal régimen de la navegación y del transpor- .te aéreo, terrestre, marítimo, fluvial y lacustre, de carácter nacional; delos puertos, aeropuertos y su infraestructura. En consecuencia, el régimendel transporte de carácter estadal y municipal es competencia de los Estados y Municipios, respectivamente. Además, el artículo 164,10 atribuye competencia a los Estados para la conservación, administración yaprovechamiento de los puertos Y- aeropuertos nacionales; en coordinación con el Ejecutivo Nacional; y al artículo 178,2 de la Constitución le
346
atribuye competencia expresa a los Municipios, en materia de transportepúblico urbano de pasajeros.
Por otraparte, elPoderNacional tienecompetencia para las políticas nacionales y la legislación en materia naviera, (art. 156, ordinal 23),por lo que los Estados y Municipios también tendrían competencia enmateria de política naviera estadal y municipal, respectivamente.
4. Lascompetencias residuales
Conforme a la tradición de los sistemas federales, los Estadostienen competencia en todo lo que no corresponda de conformidad con laConstitución a la competencia nacional o municipal (art.l64,ll). Es loque se denomina la competencia residual de losEstados.
Sin embargo, en virtud de la competencia implícita a favor delPoder Nacional establecida en el artículo 156,33 de la Constitución, el residuo a favor de los Estados puederesultar muy exiguo y dependiente delPoder Nacional. Dichanorma, en efecto, atribuye competencia al PoderNacional en toda otra materia que la Constitución atribuya al Poder PúblicoNacional, o que le corresponda porsi índole o naturaleza.
Además, como excepcionalmente ocurrió en laConstitución centralistay autoritaria de 1953, la Constitución de 1999 estableció una competencia residual a favor delPoder Nacional auncuando reducida a la materia tributaria al asignarle atribución en materia de impuestos, tasas y rentasno atribuidos a losEstados y Municipios por la Constitución y la ley.
5. El principio descentralizado en las competencias del PoderPúblico
La Constitución de 1999, en su texto, sin duda está impregnada dedescentralización: el artículo 4 declara al Estado como Federal Descentralizado; el artículo 6 precisa queel gobierno de la República y de las demásentidades políticas debe ser descentralizado; y el artículo 16garantiza quela Ley Orgánica relativa a la división política del territorio nacional debegarantizar la descentralización político-administrativa.
La descentralización, por otra parte, se declara como una políticanacional, que debe profundizar la democracia, acercando al poder a lapoblación, creando las mejores condiciones, tan.to para el ejercicio de la
347
democracia como para la prestación eficaz y eficiente de los cometidosestatales (art. 158).
Sin embargo, con un esquema de distribución de competenciasconcentrado en los niveles nacionales y localesy un conjunto de competencias concurrentes sometidas a las regulaciones del Poder Nacional, ladescentralización como política, queda en manos de los órganos del Poder Nacional. Para ejecutarla, sin embargo, la Constitución prevé losmecanismos de transferencias de competencias en cascada, desde el ámbito nacional haciael ámbitolocaly hacia las comunidades.
En efecto, el artículo 157 de la Constitución, establece que laAsamblea Nacional, por mayoría de sus integrantes, puede atribuir a losMunicipios o a los Estados determinadas materias de la competencianacional, a fin de promoverla descentralización.
Esta norma, que siguela líneaque se había establecido en el artículo 137 de la Constitución de 1961, permite la descentralización hacia losEstados de competencias nacionales tanto exclusivas como concurrentes.En el primercaso, de llegar a darse, bastaría la decisión de la mayoríadelos integrantes de la ASamblea Nacional para producir la modificaciónconstitucional prevista en la norma, 10 cual estimamos que no debióregularse así y más bien conservarse ,el voto calificado que establecía laConstitución de 1961.
Por otra parte, el artículo 165 de la Constitución establece que losEstados, a su vez, descentralizarán y transferirán a los Municipios los servicios y competencias que gestionen y que éstos estén en capacidad deprestar, .así como la administración de los respectivos recursos, dentro delas áreas de competencias concurrentes entre ambos niveles del POderPúblico. Corresponde a los Consejos Legislativos estadales regulardichosmecanismos de transferencia.
Porúltimo, el artículo 184de la Constitución precisaque la ley, quepuede ser nacional, estadal o municipal, debe crear mecanismos abiertosy flexibles para que los Estados y los Municipios descentralicen y transfieran a las comunidades y grupos vecinales organizados los serviciosque éstosgestionen, previademostración de su capacidad para prestarlos,promoviendo:
1. La transferencia de servicios en materia de salud, educa-ción, vivienda, deporte, cultura, programas sociales, ambiente, manteni-
348
miento de áreas industriales, mantenimiento y conservación de áreasurbanas, prevención y protección vecinal, construcción de obras y prestaciónde servicios públicos. A tal efecto, pueden establecer convenios cuyoscontenidos deben estarorientados por los principios de interdependencia,coordinación, cooperación y corresponsabilidad.
2. La participación delascomunidades ydeciudadanos o ciu-dadanas, a través de las asociaciones vecinales y organizaciones no gubernamentales, enlaformulación depropuestas de inversión ante las autoridadesestadales ymunicipales encargadas de la elaboración de losrespectivosplanes de inversión, así como en la ejecución, evaluación y control deobras, programas sociales y servicios públicos en sujurisdicción.
3. La participación en losprocesos económicos estimulandolas expresiones de la economía social, tales como cooperativas, cajas deahorro, mutuales y otras formas asociativas.
4. La participación de los trabajadores o trabajadoras y co-munidades en la gestión de las empresas públicas mediante mecanismosautogestionarios y cogestionarios.
5. La creación de organizaciones, cooperativas y empresascomunales de servicios, como fuentes generadoras de empleo yde bienestarsocial, propendiendo a su permanencia mediante el disefío de políticas en lascuales aquellas tenganparticipación.
6. La creación de nuevos sujetos de descentralización a ni-vel de las parroquias, las comunidades, los barrios y las vecindades a losfines de garantizar el principio de la corresponsabilidad en la gestiónpúblicade los gobiernos locales y estadales y desarrollar procesos autogestionarios y cogestionarios en la administración y control de los serviciospúblicos estadales y municipales.
7. La participación de las comunidades en actividades deacercamiento a los establecimientos penales y de vinculación de éstoscon la población.
IV. EL FINANCIAMIENTO DE LA DESCENTRALIZACIÓN
l. Las competencias tributarias
La primera de las fuentes de financiamiento de los entes territoriales en la Federación Venezolana-son los tributos. Sin embargo, en esta
349
materia, la Constitución de 1999siguió la tendencia constitucional anterior de vaciar a los Estados de competencias tributarias, y centralizó aúnmás el Estado al atribuir al PoderNacional potestad para regulary limitarel ejercicio de sus competencias, por los Estados y Municipios, lo queconstituye una contradicción con la declaración de los Estados y Municipios comoentidades autónomas (art. 159, 168).
A. Competencias tributarias nacionales
Corresponden al Poder Nacional, conforme al artículo 156 de laConstitución lassiguientes competencias tributarias:
12. La creación, organización, recaudación, administración y control delos impuestos sobre la renta, sobre sucesiones, donaciones y demásramosconexos, elcapital, la producción, el valoragregado, los hidrocarburos y minas, de los gravámenes a la importación y exportacióndebienesy servicios, los impuestos querecaigan sobreel consumo delicores, alcoholes, y demás especies alcohólicas, cigarrillos y demásmanufacturas del tabaco, y los demás impuestos, tasas y rentas noatribuidas a losEstados y Municipios porestaConstitución y la ley.
Además, corresponde al PoderNacional, conforme al mismo artículo'15610 siguiente:
14. La creación y organización de impuestos territoriales o sobreprediosrurales y sobre transacciones inmobiliarias, cuya recaudación y controlcorresponda a losMunicipios, de conformidad con esta Constitución.
Pero además de estas competencias tributarias propias, la Constitución asigna al Poder Nacional competencia expresa para intervenir enel ejercicio de las competencias tributarias de Estados y Municipios, aldisponer, el artículo 156, la competencia delPoderNacional para dictar:
13. La legislación para garantizar la coordinación y armonización de lasdistintas potestades tributarias, definir principios, parámetros y limitaciones, especialmente para la determinación de lostipos impositivos oalícuotas de los tributos estadales y municipales, así como para crearfondos específicos que aseguren la solidaridad interterritorial.
Además, corresponde al PoderNacional, mediante Ley, regular laparticipación de los Estados en los tributos nacionales (arts. 164,3 y167,6) Yasignar a los Estados impuestos, tasasy contribuciones especia-
350
les con el fin de promover el desarrollo de las haciendas públicas estadales (art. 167,5). En este último caso, de leyes que creeno transfieran ramos tributarios a favor de los Estados, las mismas podrán compensardichas asignaciones con modificaciones de los ramos de ingresos de losEstados, a fin depreservar la equidad interterritorial (art. 167,5).
En todos estos casos de leyes nacionales que se refinen a los Estados, la Asamblea Nacional está obligada a consultar a los Estados, a través de los Consejos Legislativos Estadales, antes de la sanción de lasmismas (art. 206).
B. Competencias tributarias estadales
La Constitución atribuye a los Estados competencia para la organización, recaudación, control y administración, de los ramos tributariospropios, según las disposiciones de las leyes nacionales y estadales (art.164,4), lo que implica una centralización marcada al sujetar dicha competencia a lo quedispongan las leyes nacionales.
En todo caso, la única competencia tributaria que se asignadirectamente a los Estados, es la creación, organización, recaudación, controly administración de los ramos de papel sellado, timbres y estampillas(art. 164,7). En tal sentido se declaran comoingresosestadales el producto de lo recaudado por ventadeespecies fiscales (art. 167,3).
De resto, los Estados no tienen otras competencias tributarias quelas que le puedanseries asignadas expresamente por ley nacional. Así elartículo 167,5 de la Constitución le atribuye a los Estados, como ingresos, los demás impuestos, tasas y contribuciones especiales que se leasignen por ley nacional, con el fin de promover el desarrollo de lashaciendas públicas estadales; pudiendo la ley nacional, además asignar alosEstados participación en lostributos nacionales (art. 164,3 Y167,6).
Los Estados, sin embargo, conforme al articulo 183 de la Constituciónen ningún casopueden:
1. Crearaduanas ni impuestos de importación, de exportación o de tránsito sobrebienesnacionales o extranjeros, o sobre las demásmateriasrentísticas de la competencia nacional.
2. Gravarbienesde consumo antes de que entrenen circulación dentrode su tenitorio.
351
3. Prohibir el consumo de bienes producidos fuera de su tenitorio, nigravados en forma diferente a losproducidos en él.
Los Estados, además, sólo podrán gravar la agricultura, la cría, lapesca y la actividad forestal en la oportunidad, forma y medida que lopermitala leynacional.
C. Competencias tributarias Municipales
De acuerdo con el artículo 170de la Constitución, los Municipiostienenlos siguientes ingresos tributarios:
l. Las tasas por el uso de sus bienes o servicios; las tasasadministrativas por licencias o autorizaciones; los impuestossobre actividades económicas de industria, comercio, servicios, o de índolesimilar,con las limitaciones establecidas en estaConstitución (art. 179,2).
2. Los impuestos sobre inmuebles urbanos, vehículos, es-pectáculos públicos, juegos y apuestas lícitas, propaganda y publicidadcomercial (art. 179,2).
3. El impuesto territorial rural o sobre predios rurales (art.179,2) el cual debe ser creado y organizado por el Poder Nacional, correspondiendo la recaudación y control a losMunicipios (art. 156,14).
4. El impuesto sobretransacciones inmobiliarias, el cualtam-biéndebesercreado y organizado por el PoderNacional, correspondiendola recaudación y control a losMunicipios (art. 156,14).
5. La contribución especial sobre plusvalías de las propie-dadesgeneradas por cambios de uso o de intensidad de aprovechamientocon que se veanfavorecidas por losplanes de ordenación urbanística (art.179¡2).
6. La participación en la contribución por mejoras y otrosramostributarios nacionales o estadales, conforme a las leyesde creación. .de dichos tributos (art. 179,3).
El artículo 180de la Constitución dispuso que:
"La potestad tributaria que corresponde a los Municipios es distinta y autónoma de las potestades reguladoras que esta Constitución o las leyes atribuyan al PoderNacional o Estada! sobre determinadas materias o actividades.
Las irununidades frente a lapotestad impositiva de losMunicipios, a favordelos demás entespolíticotenitoriales, se extiende sólo a las personas jurídicas
352
estatales creadas por ellos, pero no a concesionarios ni a otroscontratistas delaAdministraciónNacional o de losEstados.
Con esta norma se persiguió, por una parte,deslindar de la materiatributaria las potestades reguladoras del PoderNacional, en el sentido deque las actividades correspondientes a materias que puedan ser objeto deregulación por el Poder Nacional conforme al artículo 156 de la Constitución, no por ello quedanexentasde tributación municipal; y por la otraque la inmunidad tributaria de la República y de los Estados respecto.dela tributación municipal, se extiende a las personas jurídicas estatalescreadas por la República o por los Estados, pero no respecto de las empresas concesionarias ni a otros contratistas de las administraciones nacionalo estadal.
Por otraparte, los Municipios estánsometidos a las mismas limitaciones tributarias que los Estados previstas en el artículo 183 de la Constitución
2. El situado constitucional
El ingreso más importante de los Estados, está constituido por 10que le corresponda por "SituadoConstitucional".
Conformeal artículo 167,4 de la Constitución, el situado constitucional es una partída del Presupuesto Nacionalequivalente a un máximodel veinte por ciento del total de los ingresos ordinarios estimadosanualmente por el FiscoNacional.
En caso de variaciones de los ingresos del Fisco Nacional que impongan una modificación del Presupuesto Nacional, se efectuará un reajusteproporcional del situado.
En todo caso, el porcentaje del ingreso nacionalordinario estimadoque se destine al situado constitucional, no puede ser menor al quinceporcientodel ingreso ordinario estimado, para lo cual se debe tener en cuenta la situación y sostenibilidad financiera de la HaciendaPública Nacional, sinmenoscabode la capacidad de las administraciones estadalesparaatenderadecuadamente los servicios de su competencia (art.167,5)..
Esta partidadebe distribuirse entre los Estados y el Distrito Capitalen la forma siguiente: un treintapor ciento de dicho porcentaje por partesiguales, y el setenta por ciento. restante en proporción a la población de
353
cada una de dichas entidades. El monto del situado correspondiente alDistrito Capital, conforme a la Ley Especial del Distrito Metropolitanode Caracas de 2000, se asigna a estepero para ser invertido en el territorio delDistrito Capital.
En todo caso, en cada ejercicio fiscal, los Estados debendestinar ala inversión un mínimo del cincuenta por ciento del monto que les corresponda por concepto de situado.
A los Municipios de cadaEstado les corresponde, en cadaejerciciofiscal, una participación no menor del veinte por ciento del situado y delos demás ingresos ordinarios del respectivo Estado.
La ley nacional debe establecer los principios, normas y procedimientos que propendan a garantizar el uso correcto y eficiente de losrecursos provenientes del situado constitucional y de la participaciónmunicipal en el mismo.
3. Las asignaciones económicas especiales
De acuerdo con el articulo 156,16 de la Constitución correspondeal PoderNacional, el régimen y administración de las minas e hidrocarburos; el régimen de las tierras baldias; y la conservación, fomento yaprovechamiento de los bosques, suelos, aguasy otras riquezas naturalesdelpaís.
Sin embargo, prevédichanormaque la Ley nacional debe establecer un sistema de asignaciones económicas especiales en beneficio de losEstados en cuyo territorio se encuentren situados los bienes antes mencionados sin perjuicio de que también puedan establecerse asignacionesespeciales enbeneficio de otros Estados.
En tal sentido es que se ha dictado la Ley de Asignaciones Económicas Especiales.
4. El Fondo de Compensación Interterritorial
Los Estados también tienen, como ingresos, los recursos provenientes del Fondo de Compensación Interterritorial (art.l67,6), el cualdepende del Consejo Federal de Gobierno.
EsteFondoestades1inado al financiamiento de inversiones públicaspara ptomoverel desarrollo equilibrado de las regiones, la cooperación y
354
complementacióndelaspolíticas e iniciativas de desarrollo de las distintasentidades públicas territoriales, y a apoyar especialmente la dotación deobras y servicios esenciales en las regiones y comunidades de menordesarrollo relativo.
El Consejo Federal de Gobierno, con base en los desequilibrios regionales debe discutir y aprobar anualmente los recursos que se debendestinar al Fondo de Compensación Interterritorial y las áreas de inversiónprioritaria a las cuales se deben aplicar dichos recursos.
5. Las transferencias, subvenciones o asignaciones nacionales
También seconsideran ingresos delosEstados, cualquier transferencia, subvención o asignación especial (art.167,6)de fondos nacionales, cemo los fondos específicos que aseguren la solidaridad interterritorial (art.156,13).
Entre estos Fondos puede ubicarse el Fondo Intergubernamentalpara la Descentralización (PIDES) establecido desde 1993.
V. A MANERA DE CONCLUSIÓN EL PROBLEMA DEL ESTADOFEDERAL DESCENTRALIZADO CON UN MARCO CENTRALISTA Y LOS ESFUERWS INSTITUCIONALES QUE DEBENHACERSE PARAEL FORTALECIMIENTO DE LOS ESTADOS
Comohemosdicho anteriormente, uno de losgrandes cambios po-líticos que debió propugnar la nuevaconstitución, era transformar definitivamente la Federación Centralizada que hemos tenido durante los últimos cien años, por una Federación Descentralizada, con una efectivadistribución territorial del poder hacia los Estados y Municipios. En talsentido debió apuntar la reforma constitucional, no sólo al concebirse laforma del Estado corno un Estado Federal Descentralizado (art. 4), sinoal preverse' a la descentralización política de la Federación como unapolítica nacional de carácter estratégico (art. 158).
Sinembargo, el resultado final delesquema constitucional de distribución territorial delPoder, no significó avance sustancial alguno respectodelproceso dedescentralización que se venía desarrollando durante la últimadécada en el país, al amparo de la Constitución de 19613
; y másbien,
3 Véase, en general,Al1anR Brewer-Carlas,lnfonnesobre laDescentralización ell Venezuela 1993, Memona delMinistra de Estado para la Descentralización, Carneas 1993.
355
en muchos aspectos ha significado un retroceso institucional. Por ello, la,denominación de ''Estado Federal Descentralizado", en definitiva, no pasade ser el mismo "desiderátum" inserto en la Constitución de 1961, haciaelcual se puede ir, pero queno se consolidó en el TextoConstitucional",
En este caso, incluso, el régimen se concibe en forma contradictoria, pues institucionalmente se limita en forma amplia la autonomía delos Estadosy Municipios, al remitirse su regulación a la Ley, y se lesionala igualdadde los Estados, al eliminarse el Senadoy, con ello,la posibilidad de la participación política igualitaria de los Estados en la conducción de las políticasnacionales.
En efecto, en la Constitución se estableció una organización unicameralde la AsambleaNacional (art. 186)que no sólo rompe una tradición que se remonta a 1811,sino que es contradictoria con la forma federal del Estado, que exige una Cámara Legislativa con representaciónigualitariade los Estados, cualquiera que sea su población, y que sirva decontrapeso a la Cámara de Representación popular según la poblacióndel país. La "eliminación"del Senado o Cámara Federal es, por tanto, unatentado contra la descentralización política efectiva, al extinguir el ins- .trumento para la igualación de los Estados en el tratamiento de los asuntos nacionales en la AsambleaNacional; y; además,un retrocesotanto enel proceso de formación de las leyes nacionales, como en el ejerciciodelos poderesde controlparlamentario sobre el Ejecutivo.
Por otra parte, la autonomia de los entes territoriales, Estados yMunicipios, exige su garantía constitucional, en el sentido de que nopuede ser limitada por ley nacionalposterior. De ello se trata al establecerse una distribución constitucional del Poder en el territorio. En laConstitución, sin embargo, la regulación del funcionamiento y la organización de los Consejos Legislativos Estadales se remite aIá ley nacional
. (art. 162), lo cual, además de contradictorio con la atribución de los Estados <le dictarse su Constitución para organizar sus poderes públicos (art.164, ord. 1), es una intromisión inaceptable del Poder Nacional en elrégimende losEstados.
4 VéaseATIan R Brewer-Carfas, "Reflexiones Criticas sobrela Constitución de Venezuela de 1999"en ellibro de laAcademia de Ciencias Políticas y Sociales, La Constitución de 1999, Caracas 2000,págs.63 a88
356
En cuanto a los Municipios, la autonomía municipal tradicionalmente garantizada en la propia Constitución, también se encuentra interferida, al señalarse que los Municipios gozan de la mísma, no sólo "dentrode los limites" establecidos en la Constitución, sino en la ley nacional (art.168), con lo cual el principio descentralizador básico, que es la autonomía,queda minimizado.
En cuanto a la distribución de competencias del Poder Público, losEstados materialmente carecen de competencias exclusivas sobre materias específicas, a pesar de que el artículo 164 hable, precisamente, de"competencias exclusivas". Las pocas de carácter material indicadas enel artículo 164, en realidad, son competencias concurrentes con el PoderNacional o con el Poder Municipal.
Indudablemente que en materia de competencias concurrentes, losEstados podrian y deberían asumir un conjunto de ellas, lo cual podrianhacer mediante leyestadal, salvo que las mismas estén siendo ejercidas ensu totalidad por el Poder Nacional, en cuyo caso debería producirse unatransferencia de competencias conforme al artículo 157 de la Constitución.
Pero en cuanto a las materias objeto de competencias concurrentes,no sólo la Constitución exige que sean reguladas mediante leyes de basespor el Poder Nacional, lo que implica la posibilidad de su condicionamiento por ese nivel (art. 165), sino que, en general, casi todas las materias de competencias concurrentes, en una forma u otra, están sujetas a loque disponga la ley nacional. Consideramos, sin embargo, que los Estados, independientemente de que se dicten las leyes de base, tienen competencia para desarrollar legislativamente las materias de su competenciaconcurrente, siempre que no afecten el ejercicio de las competencias porlos otros Poderes.
Por otra parte, en cuanto a la distribución de competencias entrelos entes territoriales, el proceso de descentralizaciórt exigía, ante todo, laasignación efectiva de competencias tributarias a los Estados, sobre todoen materia de impuestos al consumo, como sucede en casi todas las Federaciones. Los avances que el Proyecto de Constitución tenía en estaníateria, fueron abandonados en la primera discusión, y en la segundadiscusión se le quitaron a los Estados todas las competencias tributariasque se le habían asignado, con lo que se retrocedió al mismo esquemaque existía en la Constitución de 1961.
357
Es más, puede decirse que la Constitución de 1999 terminó de vaciar totalmente a los Estados de competencias tributarias. En efecto, conforme a la competencia residual a favor de los Estados prevista en laConstitución de 1961 (art. 17,7), podía sostenerse que existía una competencia tributaria originaria de los Estados en materiade impuestos al consumo, salvosi el PoderNacional, mediante ley, los creabacomo contribuciones nacionales (art. 136,8). Esto desapareció en la Constitución de1999, estableciendo, comoen general lo habíahecho la Constitución 1953(art. 60,29), una competencia residual a favor del PoderNacional, contraria al principio federal, en materiade impuestos, tasasy rentas no atribuidas a los Estados y Municipios por la Constitución o por la ley (art.156,12). En consecuencia, losEstados sólotienencompetencias tributariasen materiade papel sellado, timbres y estampillas como se había establecidoen la Ley Orgánica de Descentmlización de 1989, y nadamás.
De resto, los Estados podrían llegar a tener otros competencias tributarias pero dependiendo totalmente del PoderNacional, el cual tendríaque asignárselas mediante ley (art. 167,5).
En esta forma, los Estados siguendependientes del SituadoConstitucional, el cual puede incluso disminuirse, además de que se le fijó untope máximo (20% de los ingresos nacionales) que en la Constitución de1961 no tenía (sólohabíaun mínimo); y si bien se crea en la Constituciónel Consejo Federal de Gobierno (art. 185) como órgano intergubernamental, su organización por ley nacional puede conducira su controlporlos órganos nacionales.
Todo lo anterior muestmun cuadro poco alentador para el reforzamientode los Estados, pues ello depende de que la descentmlización política sea asumida como una política nacional. Lamentablemente, en lapráctica, lo que se aprecia es lo contrario: una tendencia centmlista en lasejecutorias del gobierno nacional que no permitenen fundamentar el proceso en decisiones nacionales.
Los Estados, sin embargo, a través de sus órganos, pueden y debentomar iniciativas y decisiones para actualizar la Federación Descentmlizada. Por ejemplo, no sólo deben organizar sus Poderes Públicos en susrespectivas Constituciones, incluidos los Consejos Legislativos Estadalessin esperarque se dicte la legislación nacional prevista en la Constitución,sino que deben exigirel cumplimiento de las normasconstitucionales que
358
garantizan la participación previade los Estados en el proceso de elaboración de leyesnacionales que los afecten. No debe olvidarse, que los Consejos Legislativos Estadales tienen la iniciativa de leyes relativas a losEstados (art. 204,8); Yque el artículo 206 de la Constitución exige, imperativamente, que los Estados sean consultados por la Asamblea Nacional,a través de los Consejos Legislativos, cuando se legisle en materias relativas a los Estados (art. 206). Además, la Constitución dispone que la ley,que debería seruna leyestadal, debeestablecer losmecanismos de consulta a la sociedad civil y demás instituciones de cada Estado, por parte delConsejo, en lasmaterias de legislación nacional relativas a losEstados.
En definitiva, en granparte, el futuro del proceso de descentralización y, consecuencialmente, 'de democratización, está en manos de lospropios Estados y de sus instituciones.
Conforme a10 anterior, enlíneas generales, elesquema de FederaciónCentralizada de la Constitución de'1961 no logró ser totalmente superadoen la nueva Constitución, y si bien se habla de descentralización, siguesiendoundesideratum, noactualizado. La granreformadel sistema político,necesaria e indispensable para perfeccionar la democracia, entodo caso,era desmontar el centralismo del Estado y distribuir el PoderPúblico en elterritorio; únicavía parahacerrealidad la participación política. Ello, sólo,justificaba el proceso constituyente; pero su decisión se pospuso y conello, se perdió la gran oportunidad de comenzara sustituir el Estado Centralizado porun Estado Descentralizado. La Asamblea Constituyente, parasuperar la crisis política, debió disefiar la transformación del Estado, descentralizando el poder y sentar las bases para acercarlo efectivamente alciudadano. Al no hacerlo, ni transformó el Estado ni dispuso 10 necesarioparahacerefectiva laparticipación.
359
top related