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Alejandra Ríos Cázares

1. La importancia de las definiciones

2. Qué es una institución y tipos de instituciones

3. Lo que no es una institución

4. Para qué sirven, qué resuelven

5. Cambio y evolución institucional

6. Perspectiva (o implicaciones) del análisis

institucional.

La multiplicidad de definiciones y

adjetivos

• El problema de las definiciones maximalistas

Se incluyen en un mismo concepto demasiados atributos. El problema

principal es que se llena tanto el concepto de adjetivos que pierde referente

empírico.

• El problema de las definiciones minimalistas Recupera los elementos esenciales y permitir preguntas

empíricas sobre los adjetivos (el peligro es omitir atributos

esenciales).

(… el problema de las definiciones)

(Del lat. institutĭo, -ōnis). 1. f. Establecimiento o fundación de algo.

2. f. Cosa establecida o fundada.

3. f. Organismo que desempeña una función de interés público, especialmente benéfico o docente.

4. f. Cada una de las organizaciones fundamentales de un Estado, nación o sociedad. Institución monárquica, del feudalismo.

5. f. desus. Instrucción, educación, enseñanza.

6. f. pl. Colección metódica de los principios o elementos de una ciencia, de un arte, etc.

7. f. pl. Órganos constitucionales del poder soberano en la nación.

“Las instituciones son las reglas del juego en una sociedad o, más formalmente, son las limitaciones ideadas por el hombre que dan forma a la interacción humana”

(Douglas North)

Las instituciones son reglas y procedimientos que estructuran la interacción social al delimitar y habilitar el comportamiento de los individuos o actores.

(Helmke & Levitsky, 2007)

Instituciones formales

Instituciones informales

¿cómo distinguir unas de otras? Varias posturas:

1. Instituciones informales = cultura o tradición

2. Instituciones informales = No relativas al estado

3. Instituciones informales - Auto-impuestas.

Instituciones informalesReglas socialmente compartidas, usualmente no escritas, que son creadas, transmitidas y hechas valer por canales o mecanismos ajenos a los oficiales (entendiendo como oficiales aquellos que están legalmente reconocidos).

Instituciones formalesReglas y procedimientos que son creados, comunicados y hechos valer por mecanismos aceptados como oficiales.

(Helmke & Levitsky, 2007)

Lo común:• Los actores o individuos involucrados reconocen a la

institución como un lineamiento de conducta

• Toda institución cuenta con un mecanismo por el cual se hace valer.

• Romper las reglas o los patrones conlleva una consecuencia creíble

La distinción:• El adjetivo clave es oficial

Instituciones formales: estándares de conducta

plasmados en blanco y negro, producidos de acuerdo a

procedimientos establecidos previamente por

autoridades reconocidas como tales (o que cuentan

con la investidura legal para elaborar dichos

estándares).

Instituciones informales: no siguen, justamente, esas

formalidades

(Brinks, 2003)

Instituciones formales ≠ organizaciones

Organizaciones son asociaciones de individuos o actores que se unen bajo ciertas reglas o criterios con fines determinados. La distinción es clara: las organizaciones son actores, no instituciones.Reglas ≠ jugadores

Instituciones informales ≠• Instituciones formales débiles

• Comportamientos regulares, pero que no representan una convención

• Cultura (valores compartidos)...

Las instituciones informales (y las formales) refieren a expectativas compartidas

Responden a una serie de “modelos mentales compartidos” que son una visión del mundo.

Estos modelos mentales permiten comparar visiones distintas y proporcionan herramientas ante situaciones no previstas.

Las instituciones, usualmente, responden a estos modelos mentales.

Los modelos mentales compartidos facilitan la comunicación si el que habla y el que escucha comparten esquemas de entendimiento (bagaje cultural e histórico)

Conforme la comunicación aumenta, los modelos mentales tienden a converger

… y es ésta comunicación lo que permite alas instituciones y a las ideologías desarrollarse

¿Régimen político?• Régimen presidencial

• Régimen federalista

¿Sistema electoral?• Mayoría simple

• Representación proporcional

• Mixto

Clientelismo

“Dedazo”

“Vendaje de pies”

Las instituciones formales o informales

1. Determinan una estructura de incentivos

2. Reducen incertidumbre

3. No existen en el vacío

Las instituciones establecen una estructura

estable (pero no necesariamente eficiente) de

la interacción humana. Al hacerlo proporcionan

información a los actores. La información a su

vez disminuye la incertidumbre y permite que

los actores ajusten sus expectativas de acuerdo

a su aversión al riesgo.

Cooperación• Dilema del prisionero: Decisiones que son

racionales (maximizar el interés individual) producen resultados irracionales para la colectividad (disminuyen el bienestar de todos) “La tragedia de los comunes”:

Asignaciones presupuestales

Coordinación. Múltiples equilibrios óptimos Vendaje de pies

Problemas de agencia (riesgo moral y selección adversa)

No reconocimiento• Reformas administrativas

No certeza de la consecuencia (por

ejemplo, sanción creíble)• Rendición de cuentas

R

(Objeto)

A

(sujeto activo)

C

(ciudadano)

B(destinatario)

Énfasis en la dimensión administrativa Análisis de cuatro procesos clave:

• Dos variables: autonomía (incentivos) y suficiencia de recursos (capacidades)

Gestión y órganos garantesInstancias de evaluaciónContralorías estatalesEntidades de Fiscalización Superior

InformaciónEvaluaciónControl internoControl externo

• Fuentes: Análisis de legislación, estructuras y presupuestos. Cuestionarios directos y solicitudes de información.

Evaluación+

Control interno

+Control externo

Ciudadano

Eficiencia de la burocracia y mejora de

las decisiones de política

Garantía de información

Derecho de acceso a la información reconocido en las normas, pero sin garantías:• ausencia de lineamientos generales para producir y

sistematizar la información gubernamental (gestión de archivos)

• los órganos garantes tienen autonomía limitada en la práctica y recursos insuficientes

Se reforman las reglas, pero no se fortalece a quien las hace valer

La evaluación se delega a dependencias estatales ya existentes

Predominan instrumentos aislados que no están integrados en una estrategia deliberada y que suelen presentar un sesgo hacia el control presupuestal y el cumplimiento de metas operativas.

El vínculo entre la evaluación del desempeño gubernamental y las decisiones de política no es evidente.

Mecanismo de información interna. Sin vínculos con el ciudadano.

Autonomía comprometida debido a problemas de diseño institucional

Los recursos humanos y financieros no corresponden con la magnitud del mandato

Énfasis en el control contable (agenda restringida) y claro sesgo punitivo

Retos comunes para imponer sanciones en firme, lo que debilita su capacidad disuasiva

El gobierno exige cuentas de sus funcionarios, pero hay una débil

vocación pública

Control legislativo débil: requiere legisladores proactivos que no cuentan con instrumentos para hacer efectivos ciertos mecanismos de control

Énfasis en la fiscalización de cuenta pública (sesgo hacia la verificación contable y legal)

Autonomía reconocida, pero endeble Agudo problema de recursos (amplio universo de sujetos

fiscalizables) Limitaciones para incidir

Poca capacidad de incidencia, débil control

Evaluación

Control interno

Control externo

Ciudadano

Decisiones de política

Gestión de la burocracia

Información

Los actores políticos responden a una mezcla de incentivos formales e informales.

Las instituciones informales pueden tener efectos sistemáticos en los resultados de las reglas formales

Instituciones informales pueden crear o fortalecer los incentivos para cumplir con reglas formales

Resultado/

Efectividad

Instituciones formales

efectivas

Instituciones

formales

inconsecuentes

ConvergenteComplementarias

(Transparencia)

Sustitutos

(concertacesiones.)

DivergenteAcomodaticias

(presidencialismo chileno)

Competitivas

(reglas de la mafia)

¿Por qué?

Cuando dejan de funcionar (cambio o

desaparición de necesidades).

Interacción de instituciones con

organizaciones (continua adaptación)

¿Cómo?

Usualmente incremental, no discontinuo.

Cambio gradual: sistema electoral

mexicano

Cambio “abrupto”: el vendaje de pies

Las hipótesis usuales: Modernización Emancipación femenina Coordinación y organización social

El fin del vendaje de pies ocurre en unageneración como respuesta a tresacciones: Alternativas nuevas Costos de persistir Compromiso de cambio

C1 C2

R1 2

2

0

0

R2 0

0

1

1

Cambio gradual: sistema electoral

mexicano

Cambio “abrupto”: el vendaje de pies

Cambio en incentivos: entidades de

fiscalización

¿Qué había y cómo funcionaba?• Contaduría mayor de Hacienda

• Dependiente del Congreso (comisión de

vigilancia) en organización interna, definición

del plan de trabajo, etc.

• Inocua… en general, aunque resultaba también

un instrumento potencial de manejo político

Reformas constitucionales (o de ley secundaria) a partir del 2000…• de CMH a Entidad de Fiscalización Superior

Cambios• Procedimientos de nombramiento y remoción

• Gestión

• Organización

… pero no en todos los casos y no al mismo tiempo

Cambios en incentivos1. Hipótesis del cambio: concentración o

dispersión del poder (#partidos políticos)

Cambios en costos• Cambios cosméticos

• Cambios reales

Campeche Nuevo León

¿Cambio? Dispersión No

Gobierno sin

mayoria

No

Dominio priista (en declive)No

¿Reforma?Si (06/00)

Iniciativa Legislativa

Aprobada por mayoría

No

Características Previo elecciones estatalesIntención del PAN

No discusión

“Razones” de la

reforma

Incertidumbre del partido

dominante

Estrategia de prevención

Certeza de control

Calidad/

Consecuencias

“Sólida”

BlindajeDébil

2006-2009

[Si (08/06) Legislativo

Unanimidad]

Después de elecciones

intermedias

Certeza de desventaja

Sólida

Las reformas institucionales relacionadas con la

habilidad de fiscalización de las legislaturas

estatales ocurren en dos circunstancias:

Incertidumbre electoral (¿quién prevalece?)

Influencia limitada del poder ejecutivo

Reforma institucional como estrategia de

prevención de los grupos que pierden influencia.

Reducir discrecionalidad de oponentes políticos.

El efecto puede ser positivo, pero es secundario.

OJO: se explica el cambio no la efectividad.

Cambio gradual: sistema electoral

mexicano

Cambio “abrupto”: el vendaje de pies

Cambio en incentivos: entidades de

fiscalización

Cambio por difusión: transparencia

Aguascalientes 23-nov-09 Morelos 21-may-09

Baja California 12-ago-05 Nayarit 25-mar-08

Baja California Sur 30-nov-07 Nuevo León 30-sep-09

Campeche 15-jul-09 Oaxaca

15-Mar-08 / 23-Ago-

08 1

Chiapas 29-oct-08 Puebla 18-jul-08

Chihuahua 05-jul-08 Querétaro

30-Dic-08 / 21-Oct-09 2

Coahuila 26-jun-09 Quintana Roo 30-jun-09

Colima 05-Jul-08 / 21-Jun-03 1 San Luis Potosí 06-jun-08

Distrito Federal 13-Abr-09 / 03-Oct-08 1 Sinaloa 20-ago-08

Durango 13-jul-08 Sonora 14-ago-07

Estado de México 24-jul-08 Tabasco 26-dic-07

Guanajuato 10-Jun-08 / 19 -May-06 1 Tamaulipas 04-nov-09

Guerrero 14-oct-05 Tlaxcala 17-dic-09

Hidalgo 29-dic-06 Veracruz 27-jun-08

Jalisco 12-Jun-08 / 29-Dic-09 2 Yucatán 18-ago-08

Michoacán 16-jul-09 Zacatecas 30-ago-08

Estado 2004 2005 2006 2007 2008Aguascalientes

Baja California

Baja California Sur

Campeche

Chiapas

Chihuahua

Coahuila

Colima

Distrito Federal

Durango

Estado de México

Guanajuato

Guerrero

Hidalgo

Jalisco

Michoacán

Morelos

Nayarit

Nuevo León

Oaxaca

Puebla

Querétaro

Quintana Roo

San Luis Potosi

Sinaloa

Sonora

Tabasco

Tamaulipas

Tlaxcala

Veracruz

Yucatán

Zacatecas

El derecho de acceso a la información pública es efectivamente garantizado sólo:• Normas

• Procesos y herramientas

• Con un órgano técnico legalmente facultado y organizacionalmente habilitado para la tarea de velar por este derecho

0.000

0.100

0.200

0.300

0.400

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0.900

1.000

Calificación global usuario simulado

0.00

0.10

0.20

0.30

0.40

0.50

0.60

0.70

0.80

0.90

1.00

BC

CO

L

TAM

MIC

BC

S

MO

R

QR

O

CA

M

DG

O

PU

E

SON

CO

A

HG

O

YUC

SIN

GR

O

NA

Y

ZAC

CH

H

NLE

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JAL

OA

X

IFA

I

AG

S

GTO CH

S

QR

OO

TLA

X

TAB

VER SL

P

EDO

MEX D

F

Capacidad operativa Organización Capacidad directiva

47

48

49

50

¿?

¿?

Sistema de transparencia…

Para entender la lógica de operación y

decisión de una institución-organización.

# vetos

Capacidad

de cambio

# vetos

Estabilidad

Dispersión del poder de

decisión

Probabilidad de

problemas de

gobernabilidad

Para entender la lógica de operación y decisión de una institución-organización

Para entender la diferencia en el desempeño gubernamental y la provisión de servicios públicos entre localidades similares y próximas en geografía

Para entender la estabilidad de un régimen político, incluso uno autoritario (¿por qué hay autoritarismos que duran unos cuantos meses y algunos que persisten por décadas?)

Las instituciones son reglas que norman la

conducta de los individuos:

• Reconocidas

• Sanción

Reducen costos de transacción…

proporcionan información y al hacerlo reducen

incertidumbre – ajuste de expectativas

Pueden ser formales o informales (la diferencia

radica en el enforcement)

Las instituciones cambian… pero tambiénperduran (situaciones distintas)• En ambos casos, el punto central de la explicación

son los actores, sus incentivos y los costos del cambio

Las instituciones crean patrones de conducta –comportamiento sistemático que puede tenerconsecuencias tambien sistemáticas.(las instituciones formales e informalesinteractúan… y los resultados de la interacciónpueden ser positivos o negativos)

Haggard, Stephan y Mathew D. McCubbins. 2001. Presidents, parliaments, and policy. Cambridge, UK New York : Cambridge University Press

Helmke, Gretchen y Steven Levitsky (eds). 2006. Informal institutions and democracy: lessons from Latin America. Baltimore : Johns Hopkins University Press

Lupia Arthur, Mathew D. McCubbins y Samuel L. Popkin (eds). 2000. Elements of reason: cognition, choice, and the bounds of rationality. Cambridge ; New York : Cambridge University Press

Mackie, Gerry. 1996 “Ending Footbinding and Infibulation: A ConventionAccount,” American Sociological Review 61(6):999-1017.

Tsai, Lily. 2007. Accountability without Democracy. Solidary Groups and Public Goods Provision in Rural China. New York, NY : Cambridge University Press

alejandra.rios@cide.edu