Nivel CONTROL DE CALIDADMacro Acreditación de calidad Inspección de calidad Competencia de calidadTipografía

ORIENTACIÓN AL CLIENTEpara la,gestión

Servicio externoServicio internode calidad

~n el SectorServicios adminis- !Público Nivel Funciones Funciones

Fundiones Actividad detrativos centraliza- Servicios situados IMicro esenciales de movilización control interno y en un merc ado I

Isociales dos. individualesdel gobierno de recursos de servicio común

y monopolistas competitivoIICon Con Con Con Con Con I Con Con I Con ICon Con Conclientes clientes clientes clientes clientes clientes I clientes clientes ¡ clientes ~lientes clientes clientesexternos internos externos internos externos Internos externos Internos externos Internos externos inlernos

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Como acahamos de ver. la puesta en cuestión del propio Estado y su nece-sidad de reconfiguración produce la puesta en cuestión de la propia Adminis-tración y. como mecanismo de supervivencia (BAÑÓN. en prensa). el surgi-miento de su necesaria «reinvención') o búsqueda de nuevos sistemas delegitimación. Al propio tiempo. la deslegitimación de la Administración afec-la en unfeedbuck perverso al resto de instituciones estatales. las cuales. en unmodelo de Estado omnipresente. ocupan un papel secundario o. armenos. demenor relieve que el del poder ejecutivo con su Administración. La Adminis-tración, pues. se encuentra enfrentada a una necesidad de explicar sus inter-venciones. justificar sus actuaciones, hacer frente a las inevitables consecuen-cias perversas de sus programas, ceder parcelas de gestión al sector privado yno gubernamental manteniendo. eso sí, la responsabilidad por los resultados.dar respuesta, en definitiva, a las contradictorias demandas de hacer y no hacerque la sociedad le reclama (RAMOS. 1995).

Estas tensiones, como no podía ser menos. van a afectar profundamente alsujeto Administración Pública. el cual se descoyunta en un intento de estar pre-sente y no estarlo, dar respuestas en todos los territorios. ser Oex..ibley. al tiem-po, controlable, etc. De ahí que un análisis de la Administración pública noSenfrente a la necesidad de distinguir entre la Administración central. a su vezsubdividida entre ministerios centrales y agencia o módulos, los entes instru-mentales (GARRIDO FAl.l.A. 1993) o los entes paraguhernamentales (HODO y

SlIurrERT, 1988), a su vez tremendamente subdivididos. y donde podríamosencontrar incluso organizaciones privadas con fines públicos (como las funda-

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• • •LA~1ODERNI/.AClÓNDELAADMINISTRAC¡ÚNCOMOINSTRUMENTO...

ciones O ciertas asociaciones). Tamhién será necesario dislinguir enlre lasAdministraciones inlernacionales. con creciente peso (LANE y ERss(JN. 1994), y.

las nacionales. en proceso de redefinición (BAÑ()N y TAMAYO.1(95). las regio-nales. ("Onlllodalidades diversas pero, indudahlemente. ocupando puestos hastaahora reservados al cenlro (ELAZAR. 1987) y las locales. ineludibles en la pres-tación de los servicios básicos y de los propios del Estado de bienestar (ROSE,1984). ToLlo cllo en un contexto en el que no existen fmnleras fijas que indi-quen «donde finaliza lo púhlico y comienza lo privado» (LANE y ERSSON. 1994,p. 363), sobre todo. porque no parece daro que exista un monopolio del inlerésptÍblico para las organizaciones creadas por el Estado. no ya en re/ación a lasorganizaciones no-gubernamentales (ONGs). las cuales cumplen misiones detransformación humana y social (DRUCKER,1989. pp. 284 ss.) axiológicamenteno distinguibles de las actuaciones plÍblicas. sino incluso en relación a organi-zaciones privadas con fines comerciales. cuyo «swkeholder map" las acercaenormemenle a las organizaciones plÍblicas en su configuración de intereses aconsiderar para eslablecer sus estrategias (CARROLL. 1989, p. 64).

No obslante, es la realidad difusa parece <¡ue marcha por un camino delque se podrían definir direcciones. No parece que e/ camino sea de tendenciahacia lo nacional y estata/izado, ni de tendencia hacia el fortalecimiento de lasburocracias centrales. Por el contrario. se pueden observar lres tendencias:

- Tendencia hacia mayor presencia en la gestión plÍblica de las organi-zaciones no puramenle burocrátiéas o gubernamentales.

- Tendencia hacia un mayor peso en la definición de polílicas de lasorganizaciones internacionales o confederaciones de Estados.

- Tendencia hacia una mayor presencia de lo regional y local en la con-figuración de los problemas sociales, de ahí el incremento de respues-las políticas de base regional y local.

Los orígenes de estas dos üIlimas tendencias podrían eslar conectados. Engeneral, la necesidad de respuestas globales ante problemas globales (BOBBIO.1995) justificaría la mayor presencia de estas instituciones internacionales. lascuales, a su vez, introducen importantes problemas de legitimación democrá-.tica además de limitar las posibilidades de discusión sobre qué clase de Esta-do queremos en casa (LANE y ERssoN, 1994). Al tiempo, esla relativa pérdidade peso del nivel nacional produce la blÍsqueda de identidad en el nivel regio-nal, con el consiguienle desarrollo de las respuestas a este nivel (MORtN,1995). para lo que surgen eliles regionales dispuestas a ofrecer el correspon-diente liderazgo (ACRANOFF, 1993). En cualquier caso, los aspectos idiosin-cráticos tienen un peso importantísimo para explicar cada situación.

182

CAPÍTULO VII

LA FRAGMENTACIÓNDE LAS ORGANIZACIONES PÚBLICAS

Las Administraciones públicas territoriales están sufriendo un proceso defragmentación, vinculado a tendencias individualizadoras. en función de áreaso materias concretas. que transfonna el mapa de la Administración Y difuminasu pretendida identidad. Las causas son muy diversas.

A. LAS CAUSAS: ANÁLISIS TRADICIONALES

En primer lugar. han existido explicaciones basadas en la idiosincrasia decada país, afirmando que la forma en que cada nación afronta el método degestión y provisión de servicios públicos está conectada a su peculiar historiay cultura (CHAPMANy DUNSIRE, 197\). especialmente en los aspectos institu-cionales. Ciertamente, esta afirmación no se puede rechazar, aun cuando con-viene matizarla diciendo que, aunque existen fenómenos nacionales específi-cos, éstos no explican tendencias internacionales hacia el mayor peso deempresas u organizaciones no gubernamentales prestando servicios públicos(HOOD y SCHUPPERT,1990. p. 96). O la documentada tendencia de organiza-

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••I.AMODI:RNIZACI()NDE LAADMINISTRACIÓNCOMO INSTRUMENTO...

ciones inlernacionales -corno la OCDE- o confcder;¡ciones -corno I;¡ UniónEuropea- a crear lambiéll en su seno enles illstrumentales que se escapan a lasrígidas normas establecidas para el conjunlo (HILF. 1988).

Olra teoría afirma que lo CJueexiste es un fenómeno más dellradicionaldilema de la Adminislración entre venlaj;¡s y desventajas de un sistema ce/llrali-zado. En consecuencia. se (ralaría de un fenómeno en el que se manifiesta eltriunfo de las lesis más descenlralizadoras. sin perjuicio de que. posteriormente.se relame a la cenlralización (I-/rx)U y SClfUPI'ERT,1990. p. 97). La Adminislra-ción cenlralizada y general (core bureaucmcy) liel)(: indudables ventajas, así:

1. Sus norm;¡s de conlrol imponen fuer1es presiones ;¡ favor de políticasinlegrales y coherentes.

2. Su estmclura jerárquica arraslra un;¡ fuel1e necesidad de respuestas alas demand;¡s de los respons;¡hles polílicos.

3. Sus reglas de reclulamiento y permanencia minimizan la influenciadel favoritismo y la politización en el reclulamiento. despido y promoción.excepto para puestos de la cúpula de la organización (PERROW, citado porHooo y SCIIUI'I'ERT,1988, p. 15).

Al tiempo, posee desventajas, así:

l. Lentitud en la torna de decisiones, pues (iene que superar procedi-miemos complejos y detallistas.

2. Dificultades para evaluar el rendimienlo.3. Aversi6n al riesgo y la innovación por ser más penoso el castigo por

equivocarse que el premio por acel1ar (1-/000 y SCIIUPPERT,1988, p.15).

Frente a esta eDre bureaucracy. las organizaciones no públicas y las orga-nizaciones públicas instrumentales poseen indudables ventajas, como:

l. Al no requerir la superación de procedimientos de decisión lan com-plejos, las decisiones son más rápidas.

2. La evaluación de las actuaciones de es las organizaciones es más sen-cilla de realizar.

3. Al no tener procedimientos tan complejos de selección y recluta-miento, personas de gran talento pero que no aceptan métodos rígidos deselecci6n ni ol1odoxias en la configuración de su saber pueden ser atraídas alsector público o a áreas de inlerés colectivo.

Las desvenlaj<ls son, también, c1ar<ls,así:

l. La inexistencia de presiones para integrar polílicas con el resto de lasorganizaciones públic<ls.

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•LAFRAGMENTACJÚNDE LASORGANIZACIONESPÚBLICAS

2. ralla de inlercambio de información e incluso posibilidad de connic-10 con olras organizaciones públicas o no gubernamentales.

3. Riesgos de favoritismo político y corrupción.4. . Incentivos para solucionar sus propios problemas transformándolos

en otras clases de problemas. incluso endosándolos a otras organizaciones(1-1001)y SCIIUI'I'ERT.1990. pp. 97-9R).

No obstante, esta teoría no acaba de explicar por qué se producen las ten-.dencias a favor de la descentralización y, sobre todo, de la gestión indirecta enuna sola dirección, cuando lo normal es que cada organización tuviera suspropios rilmos y lendencias.

Finalmente, otras teorías afirman que la lendencia se explica en funciónde las actividades desarrolladas. Así, al desarrollarse enormemente las activi-dades sociales propias del Estado de bienestar (ROSE, 1984) Y ser más adecua-da la gestión por organizaciones no gubernamentales de este tipo de progra-mas, la tendencia se explicaría por la necesidad de buscar la organización másadecuada para cada actividad. Esta afirmación sería aceptable en relación alos programas sociales pero no parece clara en relación a otro tipo de activida-des para las que no está claro qué tipo de organización es la más adecuada.como por ejemplo las actividades de prestación de servicios públicos talescomo el gas, agua o electricidad, donde parece más importante la compelenciaque el tipo de organización que produce los servicios (SEGURA, 1989).

Por ello, la utilización del modelo hasta ahora defendido como causa dela modernización o cambio en las organizaciones públicas entendemos expli-ca mejor el fenómeno antes citado.

B. LAS CAUSAS: EXPLICACIÓN QUE SE PROPONE

En primer lugar, la complejidad de las sociedades actuales impitle sisle-mas de 'control vertical o único por parte de una entidad separada de la reali-dad a controlar. En este momento, el sistema social varía y las estructuras decontrol tienen que variar con él (KICKERT, 1993, p. 194). Además, las socieda-des actuales, profundamente dinámicas y complejas, provocan constantes fra-casos del gobierno en su intento de controlar y dominar tan confusa realidad:la constante diferenciación de los sistemas sociales, esa oUlopoiesis con suconsiguiente cierre autorreferencial, define unos límites a las pretensiones deconstrucción voluntarista de unidades sociales y procesos (MAYNTZ. 1993.p. 16). Finalmente, la diversidad a nivel micro (individual), meso (organiza-

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••I.AMODERNIZACIÓNDELAADMINISTRACIÓNCOMOINSTRUMENTO...

ción y geslión) y macro (regiones) es una característica de nuestro tiempo,(KOOIMAN, 1993. pp. 40-41). con lo que, siguiendo la primera ley de la ciber-nética de Ashby. tendrclllos quc concluir que sólo con variedad se puede hacerfrcnle a la varicdad (DUNSIIlE. 1993. p. 23). Por todo ello, la AdministraciónPública ha de reconocer su incapacidad para poseer todo el poder y conoci-mienlo que le permit¡1 dirigir sociedades tan complejas y reconocer el peso dela denominada sociedad civil, con todo lo que implica la mulua interdepen-dencia (KOOIMAN.1993). De ahí. la importancia que cobra el principio de sub-sidiariedad en la organización actual de los servicios públicos (HooD y SCHUP-PERT, 1988).

Segundo, las transformacioncs de todo tipo sufridas por las sociedadesmodernas y. en particular. por las más desarrolladas han provocado una radi-calización de la crisis de idenlidad de la Administración de la que habló en sumomento WALDO(1955). El dcsarrollo del Estado social arrastró una profun-da corriente nacionalizadora o reguladora que provocó la presencia descono-cida de lo plíblico en la producción de bienes y servicios. así como en la regu-lación de las actividadcs privadas. Este fenómeno, por virtud del cual elEstado invade la sociedad civiltransfonnó el análisis sociológico politizándo-lo y el político sociologizándolo (COTAREI.O.1990. p. 34), transfonnó el Dere-cho administrativo y aun el Derecho privado civil y el mercantil. Sin lugar adudas, transformó la identidad del sujcto Administración Pública y el conjun-to de sus actividades.

La /legada de la denominada crisis del Estado de bienestar. a través de susmuy numerosas manifestaciones. bien la crisis fiscal o la crisis de valores, laglobalización de la economía o el eSludio de los fallos de lo público, produce,a su vez, un profundo corrimiento de lerreno hacia lo privado, la marca deconfianza en la acluación pública deja ahora. con su bajada, un amplio lerrito-rio en proceso de redefinición o, incluso, reinvención. Emerge la confianza enel mercado y sus posibilidades de eficiencia, se cxplicitan de mil maneras loserrores de la actuación plíblica en términos económicos y sociales (FRIEDMANy FRIEDMAN, 1992). se radiografía el Estado y se observa la presencia de unarealidad que no se conforma con la visión ideal de centro configurador delinterés colectivo, finalmente, se expande una desconfianza ante los represen-tantes políticos y las burocracias públicas que día a día se refuerza (HooD ySClll1PPERT, 1988).

De todas formas, este lerrilorio por donde aún transita el sector público vaa exigir en la labor de redefinición un cuidado exquisito para evitar permanen-cias dañosas o retiradas intempestivas. En resumen. la presencia o despedidade lo público exige un análisis caso por caso, que refuerza las tendencias a la

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•LAFRAGMENTACiÓNDELASOJ(GANIi'.ACIONESPUlll.ICAS

crisis de identidad y a la imposihilidad de establecer unos criterios fijos quedibujen el área de dominio público.

Tercero, a esta compleja realidad es preciso sumar la crisis del posili\'is~ino jurídico y. con ello, del Estado de Derecho. Las normas se usan con finesque no revelan la omnipresencia del interés colectivo, las regulac ionesdemuestran en muchas ocasiones la innuencia de grupos de interés que confi-guran su articulado (STIGLER, 1975). el Parlamento se convierte en un podersubsidiario del ejecutivo por razones de menores conocimicntos técnicos y dclcontrol de las maquinarias de los partidos. en última instancia se con vierteparcialmente en «un órgano de legitimación del poder político» (COTARELO.1990. p. 166). Mientras. los grandes postulados del Estado social continúanperviviendo en numerosas Constituciones como letra impresa imposible dehacer efectiva en las sociedades del año 2000. Ante todo ello. por una parte. sesolicita la liberalización y la reducción de normas, por otra, la propia Admi-nistración juega con las normas. consciente de su uso de las mismas, situandoa las organizaciones públicas fuera o dentro del Derccho público sin aparentelimitación .

Cuarto. En general, y afectando a todas las consideraciones previas. esnecesario reconocer que la visión de la realidad Administración sufre las con-secuencias de la multiplicidad de visiones parciales que permite. La dinámica.complejidad y diversidad social exigen un análisis interdisciplinario de laAdministración Pública (KOOtMAN, 1993).

Para entender tal fenómeno es necesario comprender que no es lo mismaacceder al concepto Administración Pública configurado como actividad queestudiado como sujeto que actúa. Tampoco es indifereflle analizar tal conceptodesde un punto de vista normativo o descriptivo. No es lo mismo exponer lo quedebe ser la Administración que describir lo que cs. Por otra parte, C0l110 todoconcepto, la Administración Pública. surge en una lengua y en las tradicionesculturales de esa lengua. Esto implica que aparece conectada con los valorescívicos e instituciones políticas del país en el que se analiza (ZILLE~, 1993 l.Además. corno toda realidad social, se encuentra inserta en un proceso histórico(BAENA, 1985),10 cual ocasiona que lo que parecía obvio hace algún tiempodeje de serlo en otro tiempo posterior, que allí donde se estimaba debía encon-trarse la Administración hace veinte años hoy se considere un lugar intransitablepara la misma. Finalmente, y sin pretender agotar todas las posibles altcrnativas.la Administración Pública es sujeto de Derecho y, por c110, se analiza desde dmundo del Derecho; tiene que ver con la prestación de servicios y el cómo hac.:rlas cosas (ROSE, 1980), de ahí la importancia del monogement para analizar1:l(MENDOZA, 199 I.ECIIEB..\RRfA. 1993); es un sujeto económico imponantísimo

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•LAMODERNIZACI(ÍNDELAADMINISTRAClÓ"COMOINSTRUMENTO",

que se analiza desde el punto de vista económico, no sólo a nivel macro sinotambién a un nivel microeconómico (O'KEAN, 1993); además, tiene que ver conel comportamiento de sus agentes, con sus sistemas de valores y la actualizaciónde los mismos (Dupuy y TIIOENIG,1994), de ahí su análisis desde la sociología;finalmente, también tiene que ver con el poder, de ahí que se estudie desde lospresupuestos de la Ciencia Política (SUflIRATS,1990-91), Por todo elfo, es mejorno dar una definición en una sola frase, ya que daría más problemas que solu-ciones (WALDO, 1955).

El desarrollo de la sociedad del conocimiento produce que los estudios sobrela Administración proliferen. Dichos estudios provienen, además, de muy dife-rentes campos y disciplinas. Con elfo, el objeto de estudio recibe la peculiar Con-figuración de la disciplina que lo estudia, ¡ldemás de los condicionamientos cul-turales del país donde el estudio se desarrolla y de la época en la que el mismosurge. Por otra parte, la crisis del Estado de bienestar provocó que el consensosobre la dimensión y fines de la Administración se quebrara, con lo que, desde elpunto de vista normativo, las discrepanciac; acerca de lo que debe ser la Adminis-tración son poco menos que irreconciliables. A su vez, la propia crisis del Estadode Derecho genera un profundo debate sobre Administración y Derecho público,buscándose nuevas fuentes de legitimación, diferentes a la de la mera ejecuciónde la ley, para estas organizaciones. Para ternlinar, el propio concepto de burócra-ta se encuentra en crisis, al encontrarse en crisis el propio Estado, el cual otorga-ba a los escalones superiores de la Administración una identidad y capacidad dedecisión innegables '. Hoy en día, esa identidad se halla profundamente afectadapor las técnicas del sector privado y la capacidad de decisión se encuentra conti-nuamente retada por una sociedad civil en proceso de rehabilitación.. Una de las más inteligentes respuestas a este dilema de la identidad ha sidoel de obviar el análisis del sujeto Administración Plíblica y acudir a lo que losgobiernos hacen o dejan de hacer (OYE, citado por SUBIRATS,1990-1991), atodo aquello que llega tras la úhima promesa electoral y el úllimo grito de vic-toria en la noche que sigue a la jornada de votaciones (STARUNG, 1993, p. 1).En suma, analizar las políticas públicas, con sus actores, en tanto en cuantoestos últimos inOucncian la toma de decisiones y participan en la implantacióny evaluación de las mismas. así como las reglas formales e informales con lasque actúan las organizaciones públicas en cada una de las políticas analizadas(SUBIRATS,1989; 1990-91). Desde esta perspectiva. la actuación administrativase ha de analizar a través de las políticas públicas. Éstas se centran en resolvero mejorar problemas sociales (DRYZEKy RIPf.EY, 19R8) y, en consecuencia, a

1 Incluso. s~gún HEGEL.una ~Iic.a ('SprcírlCtI y superior a la del rrslo de' los suhdilOS dd ESlado.

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~AClO~ DE LAS OR(;ANllACiONI:S I'ÓBLltl':S

través del análisis de estas políticas se cumplen funciones descriptivas y/oprescriptivas, intenlando conlrihuir a la mejora en el diseño y ejecución de laspoI ít icas. correspondientes.

En ese contexto, el debate sobre el sujeto Administración no tendría senti-do, aunque sí pudiera atenderse a los aclores propios de la política de moder-nización, bien sea estudiando a los partidos y sus líderes (ROSE, 1980), hien alos burócratas (PETERS, 1985), bien a los grupos de interés, que participan enIOdo el proceso de las políticas públicas (RICIIARDSONy JORDAN, 1979) o hiena todos juntos en las prácticas neocorporatistas (SCIIMITTER y LEMBRl;CH.1982) en ,<los triángulos de hierro» (JORDAN, 1981) en las policy commulliries(HECLO y WII.DAVSKY,1974) o en los issue netIVork,s (HECLO, 1978).

Desde este modelo de an:ílisis, centrado en la actividad, la definición deAdministración Pública podría ser la del proceso a través del cual se obtienenlos recursos y son, después, usados para hacer frcntc a los prohlemas con quese encuentra una comunidad política (STARLtNG, 1993, p, 1). La moderniza-ción de esta actividad incorporaría cambios en la forma en que se obtienen losrecursos y cambios en el modelo cómo son utilizados posteriormente dichosrecursos para hacer frente a los problemas sociales. El análisis de la moderni-zación podría realizarse de forma inductiva, procediendo, posteriormente. auna sistematización de los rasgos comunes existentes en las innovaciones rea-lizadas en torno a políticas concretas. O bien, procediendo deductivamentesobre la base del análisis de las políticas y sus mélOdos correspondientes. t-(

Sin embargo, tanto un metodo como et OIIU •••••ú•••••1 ••nr; •..uh""'~- ~".-

explicación de las causas que producen estas transformaciones. Sin perjuiciodel papel que la propia política de modernización pueda tener en la configura-ción de cambios políticos por sí misma (Lowt, citado por REGONINI,1990-91.p. 83), la importancia de las variables externas a la propia política, así comolas transformaciones existentes en el conjunto del sistema político, configuranla modernización como una variable dependiente, en este momento histórico.

Todo ello nos lleva al punto clave de este epígrafe, lo fundamental delfenómeno modernizador es que pone en cuestión el propio sujeto de referencia.la Administración Pública. Lo básico es que la organización fornlal Adminis-tración, aquella sede donde se residencian formalmente las políticas a concebir.elegir e implantar, está sujeta a profundo debate sobre dónde debe llegar, quédebe realizar, cómo debe ejecutarlo y. lo más importante en este momento, sies el depositario del interés general. Por esta razón, el debate sobre la identidadde la Administración, que podía ser relativamente obviado a través del análisisde las políticas o de la consideración de la Administración como actividad aanalizar y perfeccionar, reaparece con toda su potencialidad y carga ideológica.

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••LA MeJllIJ{NIZACI(JN DE LA ADMINISTRACiÓN COMO INSTlllJMENTO ...

La modernización, scgún una visión ampliamente extcndida hasta elmomento. lenía que ver con forlllas, hien con cómo oblene.r los ohjctivos polí.ticos con el menor gasto y la mayor eficiencia posible (POLl.lT, 1993;R/clIAlms, 1995). bien con cómo satisfacer al cliente usuario de los serviciospúblicos (RrClIAlWs. 1995). Sin cmbargo. la modernización. tras esas formas,está planteando una completa reformulación o reinvención de la Administra-ción Pública (OS/lORNEy GAEIlI.ER, 1994). Y esta reformulación liene induda-bles componentes ideológicos. En función del componente ideológico que seescoja. el concepto de Administración Pública como sujeto de actuación podráser el de una empresa de segurid;ld o el de una institución al servicio de laactualización de los derechos humanos. el de una organización cedida a laselites tecnocráticas o una organización sobre la que se ejerce innuencia en ladefinición de los objetivos y en cómo conseguirlos, aunque para ello se nece-siten expertos al servicio de la sociedad civil mAlIl., 1987). Por ello. <<losrecientes debates sobre la modernización de la Administración Pública se hanido transformando progresivamente en debales sobre modelos de Estado»(BnuGuÉ, AMOI{()S. GOMÁ, 1994, p. 42).

Con todo ello, el coneeplo Adminislración Pública como sujeto va a tenerque ser replanteado. De hecho, el análisis de la realidad de las Administracio-nesPlíblicas contemporáneas nos muestra una tremenda preocupación por losaspectos institucionales del sujcto (MENY y TIIOENIG, 1990-91). Ahora bien,con carácter previo a la opción normativa, procederemos a describir los rasgosde fragmentación y difusión de las Administraciones Públicas y los problemasque plantean. Como ya hemos afirmado, muchos de estos rasgos de fragmen-tación son Fruto de la crisis del Estado social y de las transformaciones econó-micas y sociales de la socieclad actual; otros son frulo de la crisis y necesidadde renovación de la democracia, finalmente, la propia crisis del Estado deDerecho y, como consecuencia, del Derecho administrativo, ha provocadootras fragmentaciones. Al final es tremendamente difícil definir los límites dela Administración Pública, o, dicho de otra fonna, delimitar donde empieza lopúblico y acaba lo pri\'ado. (NIGRO y NIGRO, 1981). Por ello, en esta tesis sedefiende que el objeto de la disciplina Administración Pública son las institu-ciones administrativas y la propia esfera »tíblica.

C. LOS DIFUSOS LÍMITES JURÍDICOS

Hasta hace rriativamente poco, la Administración Plíblica de los paísescontinentales sc intentaba distinguir por su sometimiento al Derecho Público,

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•I.A I'RA(;~fl.:,l.'.n(J:'J (JI: I.AS O/tGANIZAClONES 1'1)lIl.1CAS

frente al resto de las or¡!aniLaciones y particulares. sometidos al Derecho pri-vado. Por ello. la diferenciación fundamental podría realil.arse desde el puntode vista del Derecho aplicable. Todo ello sin perjuicio de las difcrencias exis-tentes entre los distintos Derechos nacionales (ZILLER, 1993. p. 279). Estasituación era diferente para la Administración anglosajona. pues. en principio.estaba sometida al Derecho privado.

Estas dos afirmaciones. sin embargo. tienen que ser profundamente mati-zadas. En primer lugar, porque toda la Administración Pública de los paísescontinentales no estaba sometida al Derecho Público. En segundo lugar. por-que a pesar de la influencia de Dicey, en Inglaterra ha existido y existe unDerecho administrativo, aunque sólo sea en la medida en que la Administra-ción ha gozado de poderes exorbitantes con relación al Derecho común en suslitigios con particulares (SCIlWARZE, 1992).

Esta distinción en hase al Derecho aplicable, sobre lo que constituye o noAdministración Pública, encuentra en la Europa de la Unión un nuevo impul-so. Esta situación se produce porque el legislador comunitario se encuentracon la necesidad de evitar que los Estados miembros jueguen con la configu-ración formal de las organizaciones y empresas públicas para no ser aFectadospor la normativa europea y obtener con ello una posición privilegiada, bien através de la regulación y concesión de derechos exclusivos o a través de laobtención de ayudas públicas. hien en la distorsión dclmercado único favore-ciendo a empresas a través de subvenciones encubiertas. bien contratando conempresas nacionales lo que debería ser sacado a concurso en todo el territorio

de la Unión.Por esta razón. la Unión Europea ha lanzado el reto de definir. a sus pro-

pios efectos, qué constituyen los "Organismos de Derecho Público» y quéconstituyen las «Empresas públicas». Así, la Directiva 891440/CEE de 18 dejulio, relativa a la coordinación de los procedimientos de adjudicación de loscontratos públicos de obras de los Estados miembros. establee e que son Orga.nismos de Derecho Público aquellos que reúnen las siguientes condiciones:1) Que su creación sea consecuencia de la voluntad de dar respuestas a necesi-dades de interés general y no a necesidades de carácter mercantil; 2) Que esténdotados de personalidad jurídica; 3) Que su actividad esté financiada mayori-tariamente por el Estado. los enles territoriales u organismos de DerechoPúblico: o bien aquellos cuya gestión se halle sometida a un control por partede estos úilimos o cuyo órgano de administración. dirección o vigilancia estécompuesto por miembros. de los cuales más de la mitad sean nombrados porel Estado, Entes territoriales y otros organismos de Derecho Público. Comovemos, la voluntad de trazar una línea neta. a efcclos de la contratación de

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Desde un punto de vista económico, especialmente para la contabilidadnacional y la hacienda pública, el concepto utilizado es el de sector público.

LAI'KAGMENTACI(lNDE LASOKC;,,;o.;IZAClONESPlIIlLlCr\S

la cmprcsa () menos ingresos del Estado. y dicha instrucción tiene (jUl' ~eraprobada por el órgano de dirección de la empresa. debido a la influenciadominante del Estado, por ejemplo. porque tenga derecho de vcio sobre lilStarifas impuestas', nos encontramos ante un Estado que eSlá incumpliendo laprohibición de las ayudas de Estado y. en consecuencia, atentando contra elprincipio de libre competencia (ARIÑO. 1994). En este caso, la prcsencia de lopúblico se rastrea sobre la base del derecho de velO a las tarifas, en otros CISOSse podría rastrear por su capacidad regulaloria. Con ello, se puedcn introducirdentro del sector público las empresas reguladas, empresas en las que la pro-piedad pública podría llegar a ser nula.

Esta amplitud del concepto de hasta donde llega el sector público, que.como vemos, puede incluir empresas reguladas o, incluso, fundaciones apa-rcntcmente privadas, no encuentra su corrclato en los Derechos internos: lospaíses de la Unión Europea tienen actuaciones muy diversas al respecto. perosí se observa una tendencia a reducir el espacio de lo público. y esta reducciónse realiza, entre otras acciones, a través de la privatización (TI~ISll.19S7;TIIIEMEYER, 1986). La privatización de una empresa pública no quiere d.:ciren el Derecho comunitario que ésta deje de estar en el sector público si semantiene un importante accionariado público, o se conceden privilegios adicho accionariado público (ZILLER, 1994). Además, tras las privatizacionesen el sector de servicios públicos surge una fuerte regulación para garantizarlos servicios esenciales (VILLAR, 1993), con lo que las empresas privatizadassiguen sometidas al sector público en aspectos de regulación ciertamenteimportantes, con lo que se podría producir una inOuencia dominante. ~o obs-tante, internamente, las empresas privatizadas salen del sector público en elmomento en que se pierden la mayoría de las acciones o el control evidentepor parte del Estado o las Administraciones territoriales. Con ello. nos encon-tramos con la primcra quiebra del sistema. Pur ulla parte, el Derecho comuni-tario muy amplio, por otro, el Derecho nacional, muy vinculado a una con.cepción económica de lo público, esencialmente vinculada a criterios decontabilidad nacional, como ahora veremos.

LAMODERNIZACI(¡NDELAADMINISTKACI(¡NCOMOI~STKlJMENT()...

obras, entre organismos plíblicos y privados, eSlá claramente expuesta, y ellosobre la base de «dos crilerios sustanciales y no formales -la financiación y elcontrol de la entidad-» (AKIÑO, 1994, p. 71).

Esta amplísima definición, con la que se pretende que todo el sector públi-co de los países de la Unión se somela a unas normas comunes en materia deselección de conlralistas de obras y publicidad de las mismas, encuentra conti-nuación en la definición de lo que constiluye una empresa púhlica. Así, elar1ículo 2 de la Directiva 801723/CEE, relativa a la transparencia de las rela-ciones financieras entre los Estados miembros y las Empresas públicas, consi-dera a éstas como «cualquier empresa en la que los poderes públicos puedanejercer, directa o indirectamente, una influencia dominante, en razón de lapropiedad, de la participación financiera o de las normas que la rigen» l. Elconcepto de influencia dominante trata de incorporar al concepto de lo públi.co a toda empresa en la que los poderes públicos o disponen de la mayoría delcapital suscrito, o de la mayoría de los votos o pueden designar a más de lamitad de los miembros del órgano de dirección, administración o vigilancia(ARIÑO, 1994, p. 70). Con ello, se intenla conseguir que todas las empresas delos países miembros, tanlo públicas como privadas, se ajusten estrictamente alas reglas de mercado (publicidad de subsidios, de acuerdos restrictivos de lacompelencia, de «abusos» de posición dominante, etc.) (ARIÑO, 1994, p. 70).

Y ello, además, cualquiera que sea la forma o régimen jurídico de laempresa correspondiente; es decir, que conforme a la jurisprudencia del Tri-bunal de Justicia de la Comunidad Europea, para que una organización seaconsiderada empresa pública no es necesario que ésta tenga personalidad jurí-dica propia, pudiendo incluso ser considerado corno tal un órgano integradoen la Administración de un Estado miembro).

Por todo ello, podemos decir 'lue, a efectos del DeredlO comunitario, seconsideran como pLihlicas emprcsas o incluso organismos que, a efectos delDerecho interno español. no serían tales, y todo ello en base a criterios como«inOuencia dominanle del seclor público» o «control de gestión o del órganode dirección». Podríamos resumir esta primera aproximación alterna diciendoque para la Unión Europea es pública toda organización donde el sector públi-co tenga una propiedad mayoritaria o una inOuencia dominante.

Más aún, si una empresa en la que el sector público no tiene propiedadmayoritaria, recibe una instrucción gubernamental para que aplique una tarifaespecial a ciertas empresas o producciones, a cambio de una compensación a

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D. LOS LÍMITES EN LA ECONOMÍA PÚBLICA

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I Duce. L. 1995/35. 19HUJ Asunlo IIHlH~. SC:Illr-ncia de 1(1 dc: JUHIO lIr ItJK1. A!li!toc l.ollsitlc:.ó. 1.:.llllhit'lI. a /;. llUcl:cián General tJc CHJH'l)5

l:sp3ñub anles de ~r Organislllo Autónumo ,le l'arje-lc:r comercial.

192

OC'ci'ii,\n de l'dC' fehrero ..le 198~. ~(lhrC' I;uira plt:rl'(l"nciallit' l!;¡~ n:llural p:lra h" hUrlinlltor('~ h('lbndr','~

(DOCE. 97. de 4 de ,hril de 1995).

19~

•LA M( lIH-:RNI/A( .1(lN 1>1:LA AI>MINISTRAnÚN COMO INSTRUMENTO ...

El seclor público liene uos granues protagonistas, por una parte. las Auminis-traciones Públicas y. por olra, las empresas plíblicas. Con respecto a las pri-meras, no parecen existir granues dudas en cuanto a su identificación. pudien-do ser uefinidas corno ,das oferentes de hienes y servicios públicos nodestinados a la venta y como intérpretes de las operaciones de redistribuciónde la renta y riquezas nacionales» (Papeles de Economía espa;iola, 1989.p. 76). Estas Administraciones se articulan en tres subsectores: Administra-ción Cenlral, Administraciones subcentrales y Seguridad Social. La consoli-dación de actividades expresa In actividad de las Administraciones púhlicasdentro de una economía.

El problema con las empresas públicas es más complejo. Para la ONU \la diferencia entre empresa plíblica y privada está hasada en que la propiedady/o el control de la empresa caiga de parle pLÍblica o privada. Ciertamente. elconcepto de control es tremendamenle ahierto. por lo que se requiere unamayor delilllit¡¡ción del mismo, en lal sentido, la propia ONU, a través delMPSS6, afirma que el control se refiere a la posibilidad de definir las polílicasde empleo y de inversión de la empresa y a que este control se efectúe deforma continuada, pues se estima que la creación de una empresa pública tienesenlido para servir a políticas a largo plazo, corno son las políticas económi-cas y sociales a las que se puede servir a través de este medio.

En cualquier caso, las definiciones nacionales de empresa pública respon-den a criterios bastante heterogéneos, con lo cual, se hace difícil definir qué eslo que constituye o no el sector plíblico en cada país. Los cinco criterios másutilizados (PATIIIRANE y BLADES, 1982) son: 1. La propiedad pública de laempresa. 2. La permanencia intencionada de la empresa en el sector público.3. El dominio del mercado; en tal sentido, la explotación de monopolios ycuasi-monopolios sirve en Francia para definir el campo de la empresa públi-ca.4. El nivel de las adminislraciones plíblil'as del que dependen; así, Canadáy Egipto excluyen de las empresas públicas las de ámbito municipal y local.5. La dimensión de la empresa, considerando, por ejemplo, el número de tra-bajadores; la India sería un ejemplo de uso de este criterio.

En general, una aproximación más operativa para la delimitación del sec-tor pLÍblico consiste en acudir a los sistemas de contabilidad nacional. Los sis-temas más importantes de contabilidad definen las unidades económicas enbase a su función principal y las agrupan en siele sectores (Eoo, 1989, p. 68):administraciones plíblicas, sociedades y cuasi-sociedades no financieras, ins-

, A SfJltm ofNmiOllU1 Auuunl. Pub. ONU, Nuc\'a York.. 19óK.

, Drtlft Manual (In ruMie Sn(nr Srmir,iCJ. Jluh. ONU. SllESAlSTAI S5/kEV.1

194

• •LA mAGMEN1ACI(¡N DE LAS (JHGANIZACIONES PÚBLICAS

tituciones financieras de crédito, empresas de seguros. instituciones pri vadassin fines de lucro, hogares y resto del mundo. El prohlema. una vez más. estíÍ -...c.

en sabcr qué sociedades y empresas son públicas y cuáles privadas. El criteriode la ONU, anteriormente mencionado. da una solución que, como vimos. esmás restrictiva que la que el Derecho comunitario establece. No obstante. ypara complicar aún míÍs las cosas. el SECE (Sistema Europeo de Cuentas Eco-nómicas Integradas) no distingue entre empresas públicas y privadas. auncuando siga la calificación contable antes mencionada. Con ello, tendríamosque distinguir, entre las empresas. aquellas quc son sociedades y l'uasisocie-dades no financieras, instituciones financieras de créuito y empresas de segu-ros y, posteriormente, proceder a definir cuáles son públicas y cuáles privadas.caso por caso, enulllerando, fiualrnentc, las empresas plíhlicas, (ÁI.V.\REZ

BLANCO, 1982). Así lo hace la Intcrvención General de la Administración del

Estado en Espaiia en cada período presupuestario.En España, se sigue, esencialmente, el criterio marcado por la ONU. Y sc

consideran sociedades estatales las que están participadas en uo porcentajeigualo superior al 50 por lOO, y también, aquellas empresas que, sin estar par-ticipadas mayoritariamente, están sometidas a un «indiscutible dominio políti-co» (Eoo, 1989. p. 70), como ocurre con Telefónica, la cual mantiene la figu-

ra del Delegado del Gobierno.Desde un punto de vista presupuestario y de control de cuentas, el sistema

se complica especialmente por la proliferación de entes instrumentales detodo tipo, muchos de ellos con presupuestos de carácter estimativo y que fun-cionan en régimen de Derecho privado en gran parte de sus aClividades. EnEspaña, esta realidad tiene consecuencias de fragmentación y complejidad

ciertamente espectaculares.En el sistema español, la «expresión «sector público» cs de nparición reln-

tivamente próxima y guarda relación COIl la clasificación establecida en lacontabilidad nacional a efectos de delimitar los distintos agentes económicosque intervienen en los procesos de creación. transferencia y consumo de larenta nacional» (MARRÓN. 1993, p. 6). En tal sentido, se intentan delimitar lasactividades económicas públicas para diferenciarlas de las de naturaleza pri-vada. El desarrollo del déficit público requiere hoy, más que nunca, una clari-ficación de qué actividades contribuyen al mismo y cuáles no. No obstante, apesar d"e su importancia. no es sencillo definir lo que son actividades econó-micas públicas. En general, se consideran corno tales las realizadas por losentes públicos, pero, como ya hemos enunciado, esta catalogación de entes noes sencilla. Para poder considerar a un ente como público se pueden tener encuenta: l. La forma jurídica que adopta el ente; 2. Sus objetivos o final ida-

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•LA 1\1OIlEHNIZACI(lN IlE LA AIlMINISlHACI(¡N COMO INSTlUlMENTO ...

des; 3. Si Stl creacic'lJl es ("filiOde tllI proccso de dcscollccnlraciÓII de servi-cios; 4. Si StI actllaciólI ell /dacitÍlI a le/ceros se rige por IIO/lIlaS de Oen:choprivado o pUl lIorlllas de Dere(;ho plíblico; 5. Si los productos que obtiene olos servicios que presta son objelo de tina compraventa en el mercado; 6. Sisu régimen dc IInanciación es púhlico; 7. Si atllia o no en régimen de mono-polio de oferta (MARRÓN, 1993).

Con lodo ello, nos encanlramos anle tina dificullad evide/lIe. cual es la deseleccionar panímelros y, en función de ellos. eslablecer una línea de demar-cación: al final, esta línea de úemarcación estableciúa legalmente permitirátener unos crilerios adecuados de funcionamiento y de control. Por desgracia,la línea se hace de muy difícillrazado y, cuando se realiza, se encuentra fre-cuentemente sobrepasada por razones de muy diverso tipo. En España, laConstitución hace referencia en repetidas ocasiones al concepto «sector públi-co». Así, el artículo 128.2 establece que mediante ley se podrá reservar al«Sector plÍhlico» recursos o srrvicios esenciales. El anículo 134.2 establece

, que Jos Presupuestos Gcncmlcs del Estado illcluir;ín la tOlaliuud de los gastose ingresos del «seclor público eSlalal». O el anículo 136, que establece que elTribunal dc Cuenlas es el supremo órgano IIscalizador de las cuentas y de lagestión económica del Estado, así como del «sector público».

Pues bien. cuando se trata de definir cn concrelo este Sector Público nosencontramos con que la Ley Orgánica 2/1982. de 12 de mayo, del Tribunal deCuentas considera enles del sector plÍblico. en su artículo 4.°;

a) La Adminislracián del Estado.b) Las Comunidades Autónomas.e) Las Corporaciones Locales.ti) Las Entidades GeslOras de la Seguridad Local.e) Los Organismos Autónomos.

fJ Las socied¡ldes estalales y dcmás empresas pliblicas.

Por su parte, la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 1995',establece en su artículo primero que cn los PrcsupucSlos Gcncrales del Estadose integran:

a) El presupueslo dd Estat.lo.b) Los presupuestos de los organismos autónomos del Estado de carác-

ter administrativo.

e) Los presupuestos de los organismos autónomos t.lel Estado de carác-ter comercial, industrial, IInanciero o análogo.

) uy 41/1994. de 30 dr cJicie'lI1brr ( .. nOE .• d(' .' t de diriclIlhre).

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•LA FIlM;MI:N'lACI(¡N DI' LAS OIH ;ANI/.A('IONLS 1't'IIlI.ICAS

ti) El prcsllplleslo de la Seguridad social.1'1 Los prcsupuestos de los siguielltes entes del sector püblico cstalaL

cuya normativa específica confiere carácter limitalivo a los créúitos de su pre-supuesto de gastos:

Consejo de Seguridad Nacional.Consejo de Administración del Patrimonio Nacional.Inslituto Español de Comercio Exterior.Consejo Económico y Social.Agencia Estatal de Administración Tributaria.Instituto Cervantes.Agencia de Protección de Datos.

f) El presupuesto del ente público Radio Televisión Española y di: lassociedades estatales para la gestión de los servicios públicos de radiodifusióny televisión.

g) Los presupuestos de las sociedades estutales de cuníclCr lTICI'ClIllIiLIr) Los presupuestos de las restantes elltidades de Derecho público a que

se refiere el artículo 6 del texto refundido de la Ley General Presupuestaria.En concreto. aquí se incluyen 15 entes de todo tipo, desde Ferrocarriles de VíaEstrecha hasta la Escuela Ollcial de Turismo, y 29 más dedicados a activida-des portuarias.

Finalmente. habría que incorporar Jos gastos de funcionamiento e inver-siones del Banco de España (art. 7).

Como se ve. el sistema se ha complicado. nuevos entes surgen y, al IInal.la delimitación del gasto público se diversifica y. hasta un cierto punto. se pier-de control en todos aquellos supuestos en los que el presupuesto es estimativo.Por otra parte, existe una proliferación de tipos jurídicos que no parecen tencruna coherencia con los fines a los que sirven (GARRIDOFALLA. 1993). La crisisde identidad parece, pues, que continúa. sobre todo por la vía de estos entesinstrumentales de todo tipo que acumulan especificidades de regulación sinque se vea clara su coherencia.

E. LOS ENTES INSTRUMENTALES

Los entes instrumentales tienen una larga historia administrativa quealcanza su culminación con el desarrollo del Estado de bienestar, viviendohoy día un convulso período en el que las corrientes privatizadoras marcan suposible ocaso.

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•I.A ~lOI>ERNIZACI()NDE I.AAIlMINISTlIACI(¡J\COMOINSTRUMENTO...

l. Antccedcntes históricos

El mercantilismo ya consiucrú la C1caciún dc empresas pliblicas como uninstrulllcllto para el dcsarrollo económico nacional (Papeles de EconomíaEspañola. 1989). Desde una perspectiva anglosajona. los Commisiollers o/SClI'ers en la Edad Media y las Illlílliples administraciones ad !loc creadas enel ámbito local en el siglo XIX(VU.I.AR, 1993) serían ejemplos de lo áncladode esta tradición. consislente en crear organizaciones públicas encargadas dela prestación directa de servicios al ciudadano con una cierta aUlonomía degestión. Ciertamente. es en el siglo xx y sobre todo con el desarrollo del Esta.do de bienestar cuando se produce la mayor proliferación de este tipo de entespliolicos (BAENA, 1984). En la Europa de la Unión. esta prolifer¿\ción es unarealidad innegable. En general. no existe una lógica clara entre función a desa-rrollar y estatuto jurídico o tipo utilizado, además de sufrir importantes tensio-nes entre los principios de control y los de nexibilidad (ZIU.ER. 1993). Cierta-mcnte. el sistema anglosajón, más Oexible, permite actuaciones que en elmarco de las adlllillistraciones continentales superan difícilmenle su integra.ción en el sistema jurídico vigente. En cualquier caso, C0ll10 consecuencia delas transformaciones sociales vividas a lo 1;lrgo. sobre todo, de los úIlimosdoscientos años, la generación de entes instrumentales ha sido espectacular.En el origen de lal fenómeno es necesario recordar los procesos de industriali-zación y concentración de población. con su consiguiente demanda de servi-cios públicos (ENTRENA, 1960. p. 83). Esta demanda de servicios públicos y.al1le todo, la conciencia de que no dar respueslas a las mismas podría ocasio-nar males mayores (como fenómenos revolucionarios), llevó a que desdeAdministraciones conservadoras como la victoriana en Inglaterra o la de Bis-marck en Alemania se comenzaran a plalllear respuestas directas a la peticióno necesidad de servicios. En un principio, es el poder local el que da respues-tas a estas necesidades, hien sea a través de la /I1unicipalización de serviciosbien a través de monopolios privados regulados. En Inglaterra, esta tensión seva inclinando sobre todo entre 1870 y 1901 a favor de la municipalización deservicios (Vfl.LAR, 1993). Cuando el poder local se ve superado por estademanda de servicios y, sobre tollo, cuando se produce la gran depresión aque da lugar la crisis de 1929, el Estado empieza a surgir como el responsableanle la sociedad de esta provisión de servicios. Para ello, fue preciso un impor-tante cambio de valores sociales y la consiguiente elllronización de (<lacues-tión social» (COTARELO, 1987, pp. 10-11). Así surgen las public corporationen el Reino Unido, siendo la primera el Puerto de Londres (1908). En el ori-gen de las mismas, además de las ya mencionadas. se encuentran las siguien-

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•LAFRAG:v1ENTAClÓ!'lDE LASOH(;ANIZAClONESI'UIII.ICAS

tes razones (VII.LAR. 1993. pp. 47-49): Primero. los monopolios naturalesrequieren un control pllhlico dc la planificación a largo plalll y un control delas decisiones. que han de hasarse en el interés social. Segundo, la hurm:raL'iapúhlica de los departamentos ministeriales no permite una gestión eficaz deestos servicios. sin que la Administr:lción local. por su reducido tamalio.pueda dar respuestas suficientes y equitativas. Tercero. es necesario combinarla gestión comercial con la responsabilidad y el control público. Cuarto. con-viene evitar la polilización y. por ello. el control directo del Parlamento. Enconsecuencia, surgen estas p/lblic corpoHllio/l con cometidos de reg.ulación )'producción de bienes y servicios. como la respuesta estatal a una demanda decobertura de necesidades básicas que la sociedad reclama y exige del Estado.

En Estados Unidos. corno consecuencia del New Deal. surge en 1933 laTennessee Valley Authority. un nuevo concepto de organización pública.caracterizada por ser una corporación pública. regional y autónoma. cuyocometido esencial era el desarrollo de planes regionales (HARGROVE, 1990).Su capacidad amplia de acción llevó a esla organización a desarrollar un pro-grama de aclividades ciertalllente cspectaculares. induyenc\o la generación yventa de clectricid¡¡d ¡¡ la mitad de precio que las compaiiías privadas o crean-do la Electric Home amI Farm Authority para proporcionar préstamos a bajointerés de forma que los granjeros pudieran comprar instrumental y equiposeléctricos sin grandes costes (LILlENTIIAL. 1944).

2. Análisis comparativo

Procederemos. a continuación. a analizar la situación actual en diversospaíses desarrollados, en relación al fenómeno objeto de estudio en este epígra-fe: los entes instrumentales.

a) £" Fra/lcia, existen miles de establecimientos públicos del Estado y lascorporaciones locales. El modelo régie es el propio para ello. las régie.puedenser directas, en cuyo caso no se diferencian de los otros servicios; indirectas. eneste supuesto las organizaciones encargadas del servicio poseen autonomía admi.nistrativa y financiera, Consejo de explotación. dirección y presupuesto propio:finalmente. pueden ser interesadas. en este caso se trata de un contrato con unorganismo público ti organización privada que se encarga del servicio, no enrégimen de concesión sino como gerente del mismo (ZILLER, 1993).

La empresa pública francesa es una de las más potentes de Europa. auncuando ha sufrido un proceso de transformaciones ciertamente violento en losúltimos quince años. Así. a través de la Ley de nacionalizaciones. de 1I de

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l.A MOIJEHNIZAC/()NIlE LA AIlMINISTHAClONCOMO INSTHlJMENTO.

fehrero de 1()X2. se estahlece la nacionalización al lOO por lOO de la prácticatOlalidad del sistema bancario y de los siete grupos industriales franceses másimportan les (ROIlHíGIJEZ ONlJAHZAy RUBIO GU[RHEllO, 1989, p. 437). Mástarde, sin embargo, a través de la Ley de 2 de julio de 1986, se procede a lan-zar un programa de privatizaciones m,ís amhicioso aún que e! de nacionaliza_ciones previo. En él se estableció la privatización de 65 sociedades frenle a las47 nacionalizadas en 1982, pero, ademoís, «dado que esas empresas ostenta-ban a su vez participaciones diversas, se elevaba a 1454 el mí mero de socieda-des afectadas por lales operaciones, lo que suponía alrededor del 57 por 100del tal al de las sociedades en que el Estado mantenía la propiedad total omayoritaria» (RODRIGIJEZONDARZAy RutllO GUERRERO, 1989, p. 439). Esteproceso de privatizaciones se ha mantenido y aun reforzado con el cambio demayoría gohernante. aun cuando este proceso aparece combinado con unaimportanle tendencia hacia la reestructuración y reorganización del sectorplÍblico, ya surgida al amparo de la ley de privatizaciones (BANCE y MONNIER,1986, p. 202). En cualquier caso. el peso de la empresa pública alÍn continúasiendo enorme en el conjunto del empleo y producción francesa.

b) E" Alel/lllnia. existen más de cien corporaciones (Kijrpersc!uJjten).establecimientos (Afwaltl'll) y fundaciones (S'iffllflgl'nj de Derecho públicofederales y mi llares en los Uinder (ZIU.ER, 1993). Por otra parte, la empresapública manliene un peso impOrlanle en la economía alemana, aun cuandoesle país. con la reunificación. ha procedido al mayor empeño privatizador yde reestructuración del sector público europeo (HESSE, 1993). En cualquiercaso, la privatización en la antigua República Federal se eSlá llevando a cabocon caulela. buscando que el análisis de los costes y beneficios. en cada caso,sea el que defina la actuación a seguir (BREDE y HOPPE. 1986). Situación quetiene su origen en el hecho de que tras la segunda guerra mundial no hubonacionalización de seclores o compañías industriales ni fueron recogidas porel Estado compañías privadas con dificullades financieras, lo cual permiteahora un debate más sereno. La problemática de la antigua República Demo-crática es completamente diferenle. exigiendo medidas dráslicas de privatiza-ción así como una reconversión total de la economía existente. lo cual se ins-cribe en el proceso global de inslilucionalización. basado en la transferenciade los modelos gemlano occidentales al este (HESSE, 1993).

c) En/talia exislenmás de cuarenla mil Enti Publici y, de ellos, diez milmás o menos penenecen al Estado (ZII.IFR, 1993). Esta proliferación de enteses fruto de un pensamiento polílico-económico y de una realidad fáctica cier-tamente idiosincrática.

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•LA FRM;~1ENT'\CJ()N DE LAS OR(;ANII.,\C10NLS PLIIII.ICAS

En relación al pensamiento político-económico es necesario desta~ar lagran figura de Nitti, el cual «estaba convencido de que la sociedad modernadebía asignar un gran papel al Estado. pero estaba convencido también de queesta tarea no podía ser confiada a una panicular emanación suya: la Adminis-tración Pública. De manera que proyectó -tal vez sería más exacto decir quecompartió el proyecto-, y sobre todo favoreció la creación de las primerasentidades característicamente públicas, pero COIl una actuación típica de lossujetos privados» (PRODI. 1989, p. 452). De esta forma, surge una Administra-ción italiana en la que una multiplicidad de organismos surgen de su seno perono forman parte de la Administración Pública strictu seml/. sino que actúan deforma autónoma y en el marco del Derecho privado. La primera de estas insti-tuciones «fue el Instituto Nacional de Seguros. que nació cuando Italia era unEstado liberal de régimen monoírquico» (PRODl, 1999. p. 452). En relación conlos hechos, la empresa pública italiana surge, esencialmente. como conse-cuencia de la relación entre sistema bancario y sistema industrial existente enItalia desde fines del siglo XIX. La banca italiana. poco a poco, terminó pose-yendo paquetes de control de las empresas a las que financiaban y ya en losaños veinte ejercía el papel de holding industrial frente al conjunto de empre-sas en las que participaba. Cuando a la crisis de reconversión postbélica de finde la primera guerra mundial, se sumó la revaluación de la lira y la crisis de1929, los bancos perdieron la liquidez y el gobierno fascista se encontró conla necesidad de salvar los bancos. Para ello, se concedieron fuenes anticiposdesde la Banca D'ltalia y se creó el IRI: «una entidad pública que cargó conlas deudas contraídas por los bancos con la Banca D'ltalia. asumió la adminis-tración de las empresas que se habían convertido en propiedad de los bancos yrestituyó al mercado aquellas empresas para las cuales fue posible encontrarcompradores» (PROD!, 1989. p. 453) .

La empresa pública italiana se encuentra, como no. sometida también a unproceso de redimensionamiento Y privatización. Los vaivenes políticQs italia-nos, sin embargo, han afectado al ritmo y a la conceptualización existente trasel proceso de privatización. Lo que sí parece inevitable es la transformación delas funciones que la empresa pública cubría en Italia. Estas funciones. sobretodo durante los años sesenta y setenta. se centraban en sostener el volumentotal de. inversiones. sostener los niveles de ocupación. favorecer el desarrollodel mezzogiomo. atenuar el connicto social y aman igual' las consecuencias ticlas crisis petrolíferas (STEFANI. 1986; PROD!. 1989). En la actualidad, la bús-queda del saneamiento. la racionalización de las eslructuras. el soporte de lossectores de elevada innovación, la potenciación de las redes de infraestructuray la intemacionalización aparecen como las metas de la empresa pública ita-

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••LA~f()I>I'RNIZAn()NIlE 1.'\ AI>MINISTRACIl"¡r-;COMOINSTRUMENTO...

liana (PROIlI, I ()SC». El pmhlcma sn;í el de (ofl\eguir que los olllnipresentesproblemas políticos, sindicales y de equilibrio terrilorial permitan tan sugestivoprograma (STEI'ANI, 1986). Mientras tanlo, poderosas fuer7.:ls se mueven afavor de un acelerado programa privatizador (DE:\TE, 1995).

d) El Reino Unido, por su parte, posee también un elevado número deorganizaciones públicas instrumentales, eso sí, en proceso de reducción(entre 1979 y 1983, el gobierno Talcher redujo en 500 el número de «quan-gos») (GREEN\VOOOy WILSON, 1989). La Administración Pública británica sedivide en tres tipos de instituciones: 1) Los Departamentos del Gobierno cen-tral, atendidos por funcionarios y encahezados por un cargo político responsa-ble de su labor ante el Parlamento. 2) Las autoridades locales, gestionadaspor oficiales organizados en departamentos y que son responsables ante losConcejales. 3) Los Consejos, servidos por diferentes miembros nombradosI/d !loc, lfue son organil.aciones responsables, por regla general, de una solamisión, emplean personal propio y ejercen sus funciones o bien de maneracOlllpletamcnte autónoma y resJlonsable :lI1te la ley o bien con un relativo con-trol por parte de los minislros o las autoridades locales. Aquí se incluyen lasindustrias nacionalizadas, las empresas de servicio público y las corporacio-nes públicas (lONES, 1993).

Estos consejos, parte de ellos conocidos como "quangos», incluyen no sóloorganismos de ejecución, sino también organismos consultivos e, incluso, Tribu-nales especiales (ZILLER, 1993). Su autonomía es muy amplia y, en los casos enque es total, no se puede decir que dependan del gobierno. Dichos Consejos ges-tionan aproximadamente el3 por 100 del gasto público y el 1,8 por 100 del PIB.En el período 1979/1980 gestionaron el 2 por 100 del PIB. En 1993 tenían800.000 empleados y el 15 por 100 del empleo público total, mi.:ntras que en1979-80 llegaron a tener cerca de 2 millones, casi un tercio de dicho empleopúblico. En 1993, existían 605 propuestas de reforma de los consejos regulado-res, en aras a fortalecer la política de desregulación (OCDE, 1993).

El Illodelo británico de aCluacil)n pública en los últimos años, todos elloshajo mandato conservador, se ha caracterizado, cntrc otros fOlclores, por lareducción del papel gestor de las administraciones locales y por la privatiza-ción de empresas públicas (VILLAR, 1993). Dejando de lado el primer aspectomencionado, en relación al segundo de los factores es conveniente tener encuenta que, aun cuando se han producido privatizaciones en las empresaspúblicas que gestionaban los servicios públicos relacionados con el agua, elgas, la electricidad, la aviación civil, los aeropuel1os y la construcción aeronáu-tica, estando pendientes el carbón y el ferrocarril (JONES, 1993), se ha sustitui-

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•LA1'I{¡\(jMENTAO(¡NlJE LAS()J{(j!\NI/.Al'IONESI'l"nll.ICAS

do didla gestión directa de los servicios por una regulación de la l'alitlad. lospn:cios y la competitividad. como paso previo al libre mercado (VILL\R. 1993-).En general, la reducción del número de los Consejos en la Administración bri-tánica se debe, ante todo. a este fenómeno privalizador. No obstante. parte delos Consejos, sobre todo aquellos que no intervienen en la producción de bie-nes y servicios y realizan funciones reguladoras. no sólo se mantienen sinoque, incluso, incrementan su número (HOOD y SCIIUI'PERT, 1988) Y su papel.especialmente cuando recogen competencias procedentes de la Administraciónlocal, a la que se retiraron funciones para ser entregadas a estos entes públicos(lONES, 1993) y cuando se crean expresamente para regular la prestación deservicios públicos por parte de empresas privadas (VII.LAR, 1993). Por ello. seha podido decir que los entes reguladores son el más poderoso órgano delactual Estado británico (BISIlOP, KAv y MAYER, 1994).

En cuanto a los métodos de privatización, éstos han sido, sohre toelo. detres tipos (AUROMEIT,1986): En primer lugar, la privatización formal. consis-tente en la venta de acciones de empresas pt'lhlicas; segundo. la privalizaciónfuncional, por la que se transfiere la gestión de tareas públicas al sector priva-do, manteniendo la competencia; tercero, la privatización híbrida o cold pri-I'Qtizarion. consistente en intentar asimilar las empresas públicas a las priva-das en la medida de lo posible. bien alterando su status legal y formaorganizativa o las conductas, bien vendiendo parte de la empresa o integrandola empresa, a través de fusión, en una joint ¡'enture con el sector privado.

En general. se pueden distinguir tres fases de privatización (VILL\R.1993). En la primera, se privatizan empresas que no producen bienes esencia-les. como «Jaguar», «Sealink Ferries», «Cable and Wirelers», «British Aeros-pace)), «British Rail Hotels» ... En la segunda, se produce la mayor venta deacciones de la historia, con la privatización de «British Telecom». en 1984.introduciéndose, además, la privatización de un servicio público. Más larde, apesar de la oposición contra ello (ABROMElT, 1986), se privatiza «Briti~h Gas»en 1986. En 1987, el «Truslee Saving Bank» y «Rolls Royce». En la lercerafase, que dura hasta nuestros días, se produce el intento de privalizar «BritishPctroleulll», (llIe al coincidir con el hundimiento de los lIIercaúos bursátilesinternacionales sufrió contratiempos que llevaron a actuaciones no propias delrespeto al mercado, como la garantía del Banco de Inglaterra de que adquiriríatodas la~ acciones no colocadas. En 1989 se privatizó el suministro de agua yelectricidad. En 1991 se enajenaron los puertos. Hoy en día se sigue trabajan-do en la privatización del transporte ferroviario. En general, desde un puntode vista de eficiencia, se puede decir qlle la privatización, a corto plazo. hasido positiva, sobre todo donde existió competitividad, que la información

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•LA MOllFHNIZ.'\C1ÓNDE LA AOMINISTHAC!ÚNCOMOINSTHUMENTO...

dada por los IlIereados fillalleicros ha sido conveniente para mejorar la gestióny que el conlrapeso ha sido un control vía regulación inefici.enle. inefectivo ydemasiado caro en lérminos económicos (BISIIOI'. KAYy MAYI:R. 1994).

e) En Olro.r países lambién se reproduce este fenómeno. si bien Con unconlenido peculiar en cada lino de ellos. Así. en Holanda. existe una gran canti-dad de Consejos consultivos y órganos de asesoramiento que se podrían illcluirdentro de la calegoría de los entes instnllnentales (ZILLER. 1993). En general.es preciso enlender eSla peculiaridad dentro del «énfasis de la sociedad holan-desa contemporánea en las formas, relacionadas con los medios de comunica-ción, de persuasión y legitimación» (ROSENTIIAI.y RO/lOHGIl.1993. p. 66).

En conjunto, la sociedad holandesa, lIlullicullural y con diferenles religio-nes, ha lenido la necesidad de encontrar métodos de diálogo y comunicaciónque, en el ámbito de la Administración Pública han reforzado el papel consul-tivo y asesor de los entes instrumelltales. Por otra parte, eSla Administraciónha entendido la crisis del ESlado autosuficiente. de ahí su apertura a la socie-dad civil a través de lo que se ha denominado «el gobierno por poderes»(ROSENTIlAI.y ROBORGII, 1993, p. 69). Esle modelo de actuación de indudableatractivo se sitúa más allá de las actuaciones privatizadoras y busca, a travésde las rulinas de colaboración con el sector privado, la coproducción y lassoluciones solidarias a los problemas comulles.

De todas forlllas, también Holanda vivió a principios de la década de 1980su experiencia privóllizadora. Con Ull lriple ohjelivo: la retirada de :íreas de laactividad económica, corno el seclor bursátil, la reducción de la carga delgobierno y el descenso del presupuesto plíblico (ROSENTIIAI.y ROBORG", 1993).Así, se produjo la venIa de agencias l>líhlicas COIIIOCorreos y Telecolllunicacio-nes y la Oficina de la Moneda. También se vendieron acciones de KLM o de lasMinas ESlalales holandesas.

La realidad holandesa es, hasla cierto punto, semejante, en este aspectoconcrelo, a la danesa. En Dinamarca, también, existe un gran número de Con-sejos asesores independientes (ZILLER, 1993). Las relaciones de cooperaciónentre el seclor público y privado también son bastante fuertes. Al igual que enBélgica, donde a la realidad estructural de las Régie como ente instrumental,se suma un importanle sislema de cooperación enlre el seclor público y el pri-vado, a través de la gestión indirecta en áreas como la educación o la sanidad,las concesiones de servicios públicos, la gestión mixta de empresas encarga-das de servicios esenciales o los sistemas de apoyo plíhlico a sectores estraté-gicos. pero dejando la geslión en manos del seClor privado (EscARMELLE yHuJOE!.. 1986).

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•LAFRAGMENTAOé>NDE LASORCiANIZAClO"ES1't"1IlI.lCAS

3. Los entes instrumentalcs cn España

La Administración instrumental también ha tenido un desarrollo iI11por-tanle en España. No obstante. el hecho de que en este país se produjera unaexplosiva combinación entre la construcción de un modesto Estado social. deacuerdo COIIel mandato constilucional. y la presellcia de datos de IOdo tipoque mostraban la crisis del citado Estado. ha provocado que el actual deb:llesobre los entes instrumentales recoja en sí. como un crisol. todas las contra-dicciones propias del paradójico fenómeno. Como ya dijimos antes. desde unaperspectiva internacional. el origen de estos entes se tiene que buscar en elsurgimiento de nuevas necesidades sociales y en la asunción por el Estado dela obligación de dar respuesta a las mismas (VILLAI<. 1993). Como quiera quela Administración tradicional. organizada en departamentos y con una estruc-tura fuertemente burocrática. no permitía dar respuestas a estas nuevas necesi-dades sociales, surgieron los entes instrumentales (BAENA, 1985). La entroni.zación de la cuestión social (COTARELO,1987) y el consiguiente desarrollo delEstado de bienestar tuvo como consecuencia la proliferación de eSle tipo deentes que trataron de dar respuestas a las nuevas necesidades sociales desdeuna primacía moral de la actuación pública sobre la privada. La necesidad debuscar una nueva legitimación. frente a la tradicional. estuvo. pues. en el ori-gen del fenómeno. La legitilIlólción por resultados (G,\llCíA PELAyo.1982) y laconsiguiente entronización del principio de eficacia produjeron. respuestasdiversas en las Adminislrólciones del Estado de hienestar. y una de ellas. qui-zás la más espectacular, fue la proliferación de los entes instrumentales.

En España, la Constitución estableció en su artículo 1.01 que «España seconstituye en un Estado social y democrático de Derecho». Y. como cOllse-cuencia, se empezó a construir IIn Estado democrático, un verdadero Estadode Derecho' y un Estado social. Sin perjuicio de las contradicciones que eSlaconstrucción simultánea arrastra y sobre la que existe enonne literatura. locierto es que la expresión constitucional actúa sobre la Administración con elánimo de obligarla a hacer efectivos los derechos contenidos en el capítulo IIIdel título 1, que son los "Principios rectores de la política social yeconómi.ca», principios que manifiestan la voluntad constitucional de un Estado social.La resultante esencial, a nuestros efectos, es que si por una parte es preci~oconstrliir un Estado social y. por otra. una de las consecuencias propias delEstado social fue la proliferación de entes instrumentales, la conclusión lógica

• r:Aisl~n numrrosas opiniunC's rn1f~ nue~mos adminislr¡ni\üaas. que ("t"n~illcral1 que' dur.amc 1•• ultirn:l fl"e d," :JdiCl.ildura fr.1nquisla )'3 cAislia un E!lot3do de Dcrc."cho. En IUrJO ca~o.no erro «.IUe'~l: pudiera c(lnsidcr3r C(lfThl un ~ tld:.drr,'Estado de Derecho.

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•LA MOOERNIZACl6N DE LA ADMINISTRACIÓN COMO INSTRUMENTO ...

es que en España se luvo que producir la proliferación de entes o, al menos, laIcndcncia hacia dicha proliferación.

A nueslros cfcctos, el gran cambio que produce el necesario desarrollode un ESlado Social e intervencionisla (al menos en mMeria de regulación),es la modificación del arlículo 6 de la Ley General Presupuestaria de 1977.En virtud de la disposición adicional 14 de la Ley 44/1983, de 28 de diciem-bre, que aprobó los PresupueslOSGenerales del ESlado para 1984, ya se hablóde la posibilidad de una participación directa o indirecta del ESlado osus OO.AA. en las sociedades mercantiles públicas. y en el Texlo Refundidode la Ley General Presupueslaria, aprobado por Real Decreto Legislati-vo 10911/988, de 23 de diciembre, se estableció que las sociedades estataleseran (art. 6.1):

«a) Las sociedades mercanliles en cuyo capital sea mayorilaria la parti-cipación (,directa o indirecla» de la Administración del Estado o de sus Orga-nismos Autónomos y demás Entidades estala les de Derecho público.

b) Las Enridades de Derecho plíblico, con personalidad jurídica que porLey hayan de.ajustar sus actividades al ordenamienlo jurídico-privado.»

Más adelante, expresamente eSlahlcce ql/e dichas sociedades estatales seregirán por las normas de Derecho mercanlil, civil o laboral y que las Entida-des de Derecho público pueden participar en las sociedades mercantiles delartículo 6.I.a.

Finalmente, introduce una gran modificación en su punto 5 (art. 6) dondedice: «El resto de Entes del Sector Público estatal no incluidos en este artículoni en los anteriores, se regirá por su normativa específica. En lodo caso, seaplicarán a los citados Entes las disposiciones de la presente Ley que expresa-mente se refieran a los mismos y, con carácter suplelorio, las relativas a mate-rias no reguladas.en sus normas específicas». Dichos Entes no parecen sersociedades estatales, sino nuevos tipos que se regulan expresamente por susnormas.

En general, los Enles de Derecho plíhlico parecen representar una opciónclara por recoger lo mejor de los dos mundos (público y privado) y evitar lopeor de los mismos. Así, se mantiene una financiación pública y, en ocasio-nes, se ejercen privilegios públicos, por otra pane, se utilizan las fónnulas deges,lión privada, más flexihles. Allicmpo, se evitan conlroles públicos estable-cidos por el Derecho adminislralivo y conlroles mercanliles establecidos porla legislación mercanlil (SALA,1992).

Por su parte, alguno de los nuevos «Enles», parecen referirse a lo que enel sistema público anglosajón se denomina [ndependent Regulalory Commis-

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•:.~I..~.:..

•I.A FRAGMENTACIÓN DE LAS ORC'ANIZAClONES PÚ81.1CAS

sions o, en algunos supuestos, Federal Agencies "~o En realidad. son Adlllinis-tr:ll:iones que se pretende que sean indcpendienles, es dccir. no controladas - ..[por cl gobierno y con una relativa ausencia de adscripción a la AdministraciónplÍblica propiamente dicha. Su objeto es gestionar servicios que deben teneruna neutralidad partidista en su configuración, pues, de lo contrario, se :¡tcnta-ría contra principios del régimen constitucional vigente, caracterizado por unintento de establecer un régimen objetivo de contienda electoral o un uso nopartidista de la economía nacional. Los ejemplos lípicos serían: el Banco deEspaña, RTVE, la Comisión Nacional del Mercado de Valores. elc ...

No obstante. dada la indefinición, podría incluirse cualquier tipo de ser\'i-cio, incluso esenciales del Estado, dentro de estos Entes y gestionarlo con laspeculiaridades de régimen jurídico que la Ley creadora establezca. Así ocurrecon la Agencia Tributaria, que se define como un ente público de los delartículo 6.5. de la Ley General Presupuestaria, y a la que se otorgan una scriede peculiares reglas de funcionamiento.

Desde el punto de visla de la indeterminación de lo que constituye o ,ioAdministración Pública, esta complejidad y la correspondiente huida del Dere-cho administrativo introduce un importante factor de confusión, pues es muydifícil determinar hasta donde llega o no el sistema de garanlías '" que esteDerecho reconoce a los ciudadanos. lo cual obligará a un estudio caso por caso.con la consiguiente inseguridad y clara indefinición. La sumisión al Derechoadministrativo no es. pues, un criterio delimitador aplicable para diferenciar elsector público del privado. Ciertamente, dicho problema no existe ni con laAdministración del Estado strictu sensu ni con la Seguridad Sociai ni con losOrganismos Autónomos, pues éstos están sometidos en gran medida. al Dere-cho público. Además, la presenle Ley 30/1992, de 26 de noviembre, incluyeexpresamente estas organizaciones -organismos autónomos- en su ámbito deaplicación cuando ejerzan potestades administrativas, aunque sus normas decreación sometan parte de su actividad al régimen jurídico privado. Finalmen-te. la jurisdicción contencioso-administrativa aparece como el ámbito en el quedeben dirimirse los conflictos con estos organismos, con ciertas excepcionesparciales (contratos civiles de la Administración, etc.). El problema aparececon la~ sociedades estatales y los denominados entes del sector público estatal.

" Como muy bien nos recuerdan los profesores GARRIDO fALLA Y "'1-_k~A~I)I ..7. PASTR4.:"Ii.\ (19t))). el prcC'('Jc:nh: Jc:C'~aetipo de entes eSlaría en la InlC'rSI;J1CCOInrnC'rn Cornmissjon. creada en ISR7. cUlI1isión ind('pcntfiC'01~ que. ~)~Ic .•n"f.

mcnlc. Irndria impon antes contiouador.ls. quC' están en el origen dd Dcrccho atfminislrati\'o e$r;sdnunidcn~e.10 Sobre este tema. que más addanlc IUlaremos. existe' una abundante lücr:llura compilada con los 2 1Onl(H Jt."

homenaje al profesor Cla\'cro Art\ato .•..dirados por eh"itas. f\-bdrid. 199~.,.'un cllilUlo de .-\c1mi"iJrraritin l,ulnlmrfl:.,I.

Libro IImn~"ai~ D Mmlllrl ¡-,,,nriJen Cltll'UCJ A ,ha/lI.

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LA I'I(,\CMI;NTAU(}N DE LAS OR(;,\NI/.AClONES I'UIlI.I("'\<;

des lecnológicas o de redes de distribución no aportahks por el <,¡;etnrpúhlico.fue recomendahle su venta a multinacionales del sector (ejemplo SEAT. SKESECOINSA). h) La colocación de paqul'te;; de acciones en holsa. En estc.supuesto se preh:nde diwrsificar fuentes de finan(:iaciún Ydi<,ciplinar 1;1 ~l'S.tión mediante el control que el mercado de capitales puede ejerccr ¡cJcmploGESA. ENCE. ENlJESA. REPSOL. IBERIt\). e) La desregulat:ión (l apertu-ra de mercados. con la que se pret~nde estimular la competencia y que vit'nemuy innuenciada por las políticas de la Unión Europea. Así. se ha procedido ala desregulación del sistema bancario. del mercado de valores. de los trans-portes y de las telecomunicaciones.

Mención especial merece la organización de los servicios públicos comola electricidad. el gas y las telecomunicaciones. El sistema español se ha hasa-do en una declaración de servicio público. con el consiguiente monopolioestatal y. posteriormente. un sislema de protección y reforzamiento de lasgrandes empresas públicas del sector. de forma que puedan. cuando la inevita-ble liberalización europea llegue, competir con las grandes empresas interna-cionales (VII.I.AR. 1993). Los problemas que este sistema arrastra son funda-mentalmente dos: Por una parte. no se garantiza la calidad del servicio si noexiste un estatuto que obligue a las empresas públicas en cuasimonopolio aprestar servicios en tiempo y calidad suficientes. con las consiguientes posibi-lidades por parte de los ciudadanos de reclamar una indemnización en casOcontrario (VILLAR. 1993). Por otra. los tradicionales defectos de la empresapública. arrastran a precios elevados que pueden producir graves daños a laeconomía nacional. entre otros medios a través de la deslocaliz.ación d",empresas, las cuales, en un conlexto de globalización como el aCllla!. buscanlos menores costes de mantenimiento y. al encontrarlos, deciden trasladar susede de país o invertir en otro país en lugar de en el país más caro en precio~de electricidad, gas. telecomunicaciones. etc. (BARCIELA. 1994). Precis:HlIcn-te. el país europeo a la .cabeza en esa política de atracción de inversionesmediante bajos precios de la energía y desregulación laboral y financiera e~

Gran Bretaña.Por otra parte. en España. a pesar de la necesidad de ganar tiempo para

constituir empresas nacionales en condiciones de competir. la desregulaeiónpoco a poco se va introduciendo. como consecuencia de la influencia comuni-taria. Desregulación que ya es evidente en el campo de las telecomunicacio-nes y de los hidrocarburos y que en el campo de la distribución de energíaeléctrica aparece C0ll10 línea estratégica de perfiles nítidos, lo cual exige laseparación de los negocios de generación y distribución. aunque la titularidadjurídica coincida. En cualquier caso. las presiones corporativas y de interes"'s12,88.0

• SCCIOf púhlic:o cmprc!'I.1rial C'n el ('unjunltl,,1t' la CCClllOl1lia 1I(l "Clil'ula.

LA MOIlI;RNII.ACI(IN IlE LA AIlMINISTRAC/ÚN Cm10 INSTRUMENTO,

con respecto a los cuales exiSIC un amplio debate doctrinal sobre el sistellla degarantías. su sumisión y conlrol por palle del Estado 11,

JunIO a esta tendencia al desarrollo de los ellles del <;eetor plíblieo y las<;ociedades estalalc<;. en gran medida abortada hoy en día por las dificultadesfinancieras del Estado español. exisle un proceso de redefinición de la empre-sa Illíblica. La actividad eXlrapre<;upue<;taria que implican las empresas públi-cas. en España. se sillÍa. cn el marco de la Unión Europea en una situacióninlermedia (Papeles de Economía Española. 1989). con una tendencia hacialos puestos bajos del ranking I~.

I lislóricamente, para la emprcsa pública española, han existido al menostres periodos diferentes que conviene destacar (GARCíAFERN,\NDEZ.1989). Elprimero. corresponde a la creación de las <:omisiones del Plan de Desarrollo(1973-1976). en el que se institucionaliza el juego de los grupos de presión.los cuales marcan las líneas esenciales de la política industrial española. con-virticndo al INI cn mero instrumento al servicio de la misma. bien por omi-sión bien haciéndose cargo de los despojos de las industrias una vez enrique-cidos los citados grupos. El segundo, el período de gobierno de la UCDcaracterizado por una lógica nasada cn dar prioridad a las soluciones políticasfrente a la racionalidad empresarial (1977 -1982). La lercera, caracterizada porel pragmatismo y el intento de resolver los problemas de la empresa públicasobre la base de cuatro tipos de actuaciones: emergencia del beneficio comocrilerio de base. desregulación de determinados tinglados montados por gru-pos de presión, renovación de cuadros en J¡isempresas públicas y multinacio-nalización.

Aun así, duranle los gobiernos socialistas se mantuvieron criterios ideoló-gicos que atemperaron la posible opción privatizadora y que hicieron que éstafueran. no prioritaria. Las aCluaciones en este senlido privatizador fueron detres tipos (ZULlMA FERNÁNDEZ.1989): a) La venta lotal de empresas. Aquí seincluyen aquellas actuaciones privatizadoras basadas en el pequeño valorestratégico de las empresas enajenadas o por su pequeño tamaño relativo y eltipo de actividad desarrollado; así como las empresas en las que. por necesida-

11 Dadus lus (((CIII\ indc~C:3dm pro..Ju(,'iJlI'" pUl r!r>tu~rnl('s, ni'll" ulla Itlllit."lIl"ia guht-m:anlC'lIlal. .,hora. a \u climi-n:lI,."itinCll11l0lipos pusihll:s: allllcnm a:o.i ('unSI;a •.'11L'IrW)'ct;!(llk 1...(')"lIc Or~ ••n¡lación y t=uncionamienlo de: la Adminis-Iración GCflcr,d dd ESladn. rrrit"nlCIllt:nle itprnhaJo por ti COII\(jll tll" Mini ••fw'

l~ Sel;lin el Cenun Europeu de ElIll'fCSóI l'uhhl"3.. eo IlJ9.l. la media de la ClE en esta 11131edaes la siguienle:

Porcentaje asalariados. Pt)fI:COlilJ( \'alc)f ariadidl) hrulU Pun.:C''''''jC' (onnación hruta de capital fijo8.9 10,'} I~,(,

~. E~pariJ li(,lle los siguil"llIcS d.llUS en CSla!'l \ ;¡riablcs:

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••I.AM()f)I:HNI/ACI()NIJ': LA"IJ~lINISII<,\C1(¡,\jCOMOINSTHlJMENTO...

de grupo aCllían como nn tremendo freno para reducir este conjunto de nOr-Illas en hase a las cuales cierlos sectores de la pohlación h.an consolidado susprivilegios (GAHCíA FERNÁNDEZ, 1989). No obstante, conlo .en el resto deEuropa. la desregulación en las finanzas, transporle, Ielecomunicaciones. rela-ci(lIles laborales, vivienda, ele .. es un fenómeno imparable. por ahora.

L,IS líneas de futuro para el seclor ptíhlico empresarial en España no apa-recen muy claras en su sentido positivo. aunque sí parece existir consensosobre donde no acudir; así. no se debe acudir donde el mercado puede funcio-nar razonablemente, lampoco se debe acudir a sectores estructuralmenle invia.bIes ni donde la concesión o regulación direcla pueden cumplir las funcionesde la intervención plíblica (RAYMONDy (jON/."I.EI PÁRAMO,19X9). Un análi-sis de fUluro coneclado a los criterios de la mayoría política en el gobierno,hasta abri I de 1996, moslraba las siguienles líneas de aCluación: Primera, unfreno a la expansión del seclor público empresarial. Segunda. una lendenciade la empresa estalal a situarse en el ámbito de los monopolios naturales. Ter-cera, una mayor apertura al accionariado privado. Cuarla, el saneamiento yliquidación de empresas inviables, junio il la no sustitución de la iniciativa pri-vada en caso de fracaso de estil líllima (MARTíN MATEO,citado por V/LLAR,1993). A ello. podríamos añadir la tendencia hacia una cierta regionalización.como consecuencia de las competencias autonómicas en materia de desarrolloeconómico y la multinacionalización de industrias desarrollada al amparo dela protección arancelaria (GARCíAFEnNÁNDEz. 1989).

Finahnenle, Corno consecuencia de la crisis económica de los úlrimos tresaños. y el consiguienle incremenlo del déficit público. que en 1993 fue del 7,5por 100 para ellotal de las Administraciones Plíhlicas y en 1994 del 6, 7 por 100,ratio qLle ha lIev:ldo a superar por primera vez ellímile del endeudamienloadmilido en las condiciones de convergencia. en concrelo, el 62,7 por 100 delpm (ALCAIDE, 19Y5b), el Gobierno se vio en la necesidad de lanzar u.n nuevoprograma de privalizaciones, con lo que podríamos añadir. corno una tíllimacaracterística del modelo anlerioflncnle vigente, la vinculación del seclorpúblico empresarial a la ineludible reducción del déficil púhlico. Ello implicó:1) Sacar a bolsa olro paquele de accioues de REPSOL, en concreto el 15por 100, y. en el fUIUro, de ENDESA y de olras empresas de Patrimonio delESlado. 2) Inlentar que grupos privados con inlereses empresariales. financie-ros y de desarrollo terrilorial se incorporen al proceso de gestión de eslasempresas (ZAFRA. 1995). Junto a ello, se intemó garanlizar a Iravés del sislemade golden share el control del gobierno, con el objelivo de mantener la españo-lidad de 105 procesos industriales que pudieren verse afectados por las privali-zaciones» (ZAFRA, 1995, p. 3). En concrelo, la Ley de privalizaciones prevé

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•LAFf{¡\(;~lI:NTACI()NDE LlIS l)f{(;ANl/i\C10NESI'l'III1.1CAS

reservar al Gobierno el couHol de las actividaJes que considere fundamentales.y vinculado a ello, se preveía constituir en (odas estas empresas un mideoduro de control nacional público-privado. Así. se tenía previsto actuar en Tetc"-fónica. donde el Estado podría retirarse hasla sólo lener una participación del 5por lOO al 7 por 100 de las acciones. dejando que el accionista principal fueraun núcleo conslilUido por Argentaria. BBV y La Caixa ". Para terminar conesla descripción. el úllimo movimiento gubernamental consistió cn hacer desa-parecer el INI y el Instituto Nacional de Hidrocarburos. creando para lasempresas renlables del seclor público induslrialuna sociedad de cartera -Socie-dad Estalal de Participaciones Industriales (SEPI)-. donde se incorporaronREPSOL y el grupo TENEO; dicha sociedad asumió t()(.Iala deuda previa. Conello. se facilitó la continuación de las políticas privatizadoras. Al tiempo. paralas sociedades no rentables. se creó la Agencia Industrial del Estado. que incor-pora a todas las empresas con contralO-prograllla más la siderurgia.

La conclusión final de todo este proceso es que el principio de eficiencia.propio de las sociedades del Estado de bienestar en crisis. va a marcar elactuar. en gran medida. del sector público español cara al futuro. máxime trasel cambio de gobierno y la voluntad expresada por el mismo de avanzar en unproceso de privatizaciones controladas.

4. Conclusiones

Los entes instrumentales ya no constituyen la única esencial respuesta alas demandas variadas y camhiantes de las sociedades desarrolladas: muydiversos instrumentos de respuesta aparecen ahora en la «cesta de compra"de las organizaciones públicas contemporáneas, Probablemente. bajo el influ-jo del principio de eficiencia. una parte de ellos. en concreto, las empresaspúblicas y los entes públicos. sufrirán un recorte en los próximos años. acer-cando Europa a la realidad estadounidense. Los defectos evidentes de estetipo de organismos públicos hacen difícil su defensa generalizada. :\sí. la plu-ralidad de objetivos. con la frecuente presencia de factores políticos en latoma de decisiones de geslión. la propia imprecisión de los objetivos finan-cieros y comerciales. la dificultad de resolver la tensión entre el necesariocontr~1 público y la flexibilidad que requieren. la presencia de fondos públi-cos ante la amenaza de quiebra. o su actuación en monopolio en múltiplescasos (ARIÑO. 1981-1994; MARTíN-RETORTILLO. 1988). Además, en tanto encuanto organizaciones. están constituidas por personas con sus propios inte-

11 EntK\'ista 3 Cindido Vtl:iZquC1. pf('sidt:ntt del Grupo Telefónica £1 Patf. NegC'Cios. 23 de abril de lf:19S.

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• •I.A MOl >l'RNIZACH1N 1>1:LA M)~.lINISTRACI()N CC)MO INSTlWMI:NTO ...

reses; cuanuo al carácler aUlónomo de eslas organizaciones se une el ejerci.cio de potestades de imperio o adlllinistralivas, el poder depositado en manosde funcionarios o empleados plíblicoc; no sujelos a conlrol dirccto es cllorme,y eslos empleados 110dejan de ser personas que buscan satisfacer sus necesi.dades de seguridad, presligio y aUloafirmaeión, que inlenlan garantizarse unmínimo de predicción en su fUluro y que desean tener el podcr e influencia aque se creen merecedores (MAYNTZ, 1985; PnorFER, J 992). Todo ello, en con-jUllto, erea una irnp0rlante caja negra para la necesaria labor de control dema-;crálico de las organizaciones públicas.

Frente a esta visión negativa de los enles instrumentales, sin embargo, espreciso reconocerles, también, sus aspectos positivos. Esta visión po.sitiva sebasaIía en la importancia en las sociedades al:luales de dos principios. Éstos sonel de subsidiariedad y el de redundancia. El principio de subsidiariedad estableceque las tareas públicas deben realizarse al nivel más cercano posible al ciudadanoy l:OlIel menor uso posible de poder plÍblico, en función del problema que requie.re la actuación colectiva (Haoo y SUUI'PERT,1988, p. 250). Este principio expre-sa una de las tendencias bá.sicas de la actuación pública hoy en día. El desarrollode la l:omplejidad en nueslras sociedades, la heterogeneidad de los grupos socia-les con su exigencia de respuestas adapladas a su necesidad y la capacidad de losgrupos de interés para requerir unidades adminislrativas que sirvan a sus deman-das, fUlldamenran con claridad la exigencia de organizaciones centradas en pro-blemas y servicios concretos, frenle a las grandes burocracias ministeriales, inca-pacitadas para el análisis específico y deta/lisla de necesidades. Además, lasociedad admile cada vez con menor tolerancia el ejercicio directo del poderpúblico, con lo que organizaciones instrumentales, que no ejercen nOnTlalmenteil11peri/ll11, Son mejor aceptadas que aquellas que lo ejercen.

Por otra parte, el principio de redundancia (LANDAU, 1993) que reconoce,CO/110ya vimos, la importancia de que diversas organ!zaciones públicas pue-dan actuar en un mismo ámbito a efeclos de minimizar riesgos yde llegar atodos los clientes posibles, así como las implicaciones en términos de eficien-cia que una adecuada compelilividad elllre organizaciones redundantes puedeproducir (MtRANDA y LERNER, 1995), nos obligan a replanteamos el valor delos entes instrumenlales. En el ámbito local, empresas públicas pueden serconvenientes para eslahlccer liria CO/llpclcnda con privadas cn la producciónde servicios. En el ámbilo eSlalallambién pueden forzar una competitividadcon las empresas privadas, produciendo información de relieve sobre costes ybeneficios en áreas de servicios plíblicos esenciales.

Dados sus «pros» y sus «contras» es preciso reconocer que los entes ins-lrumentales Son un mal necesario con el que habrá que seguir contando en el

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I.A mAl ;MENTA<:I(lN !lE LAS OR( ;ANIZA("IONES I'(JIlI.IC¡\S

fuluro. Ello nos obliga a establecer una<; conoil:iones a su liSO411l'pCrll1il;lnreforzar los valores positivos de los mismos minimizando los negativos.

ROSE (1976) di<;tinguió lres categorías de al:llIaciún pública:

Aquellas definidoras del ser o esencia del Estado (policía, servicios extc-riores, justicia), en general conectadas a la intervención en re!ación a los bienespúblicos puros; aquellas consistentes en la movilización de recursos (onr;¡spúhlicas, gestión de servicios públicos esenciales ... ) normalmente vinculadas ala regulación y gestión de monopolios naturales; y aquellas de.carál:ter social(sanidad, educación, servicios de asistencia social...) no vinculadas a bienespúblicos puros ni a monopolios naturales. Estas categorías nos permiten seiia-lar que el área de definición del ser del Estado es un límite que los entes instru-mentales no deben traspasar, situándose, por cllo, en el Mea de la moviliWt'iónde recursos o en el área social, aun cuando en esta última, las organizacionesprivadas sin fines ele lucro pued:m ser una mejor solución en detern1Ínadas cir-cunstancias (Hooo y SCllurPERT, 1990), Ni el principio de subsidiarieuad justi-ficaría su presencia en actividades de definición, pües en ellas se ejercen potes.tades de imperium; ni el principio de redundancia lo apoyaría, pues en ellas noexiste competitividad posible y, ni siquiera, posihle duplicación.

Por otra parte, las dificultades de controlar estos entes plantean el problc:lllade que o se introducen mecanismos de control típicos de las burocracias (presu-puestario, financiero, de personal) y, con ello, desaparece su razón de ser -vin-culada a la flexibilidad e inmediatez de respuesta- o se utilizan otros métodosde control que permitan controlar sin paralizar. Estos métodos podrían ser(HOOD y SClIUPI'ERT,1988): 1. Control a través de la participación orgánica delos usuarios, bien en Consejos de administración o en comisiones. 2. Controt através del mercado (para los productos) o a través de los mercados de capitales.3. Control a través de la participación en la dirección de diferentes niveles degobierno. o de diferentes grupos con posibilidad de veto (especialmente, enórganos de carácter internacional). 4. Control a través de la competitividad.bien para obtener fondos presupuestarios bien para controlar un mercado, conotras unidades públicas o con empresas privadas. 5. Control a través de la eva-luación por otras unidades gubernamentales, bien para obtener fondos bien pararecibir acredilaciones de calidad (BOVAIRO,1995). En cualquier caso, estos ente~requieren un control que garantice que el interés público que llevó a su creación(ARlÑo, 1994) no es desviado hacia intereses privados o partidistas.

Por todo ello, habrá que analizar con cuidado cuándo y cómo utilizar esto~medios de gestión, que son un medio y no un fin (SEGURA, 1989) Y que comotales deben ser comparados en costes y beneficios con el resto de los rnedio~

21~

-~.

•I.AMODERNIZACIÓN/lE LAADMINISTRAClÚNCOMO INSTlWMENTO...

posibles de actuación pLÍblica para su uso sólo cuando sea convenienle y nece-sario y denlro de unos necesarios límites legales (Be JRRAJO,1993).

F LOS CENTROS DE ImSPONSAnILIDAD y LAS AGENCIAS

La crisis de idenlidad lambién ha afeclado a la propia Adminislraciónminislerial. la cual ha encontrado en su tradicional sislema de organizaciónburocrálico-departamenlal importantes rémoras para su proceso de moderni-zación y búsqueda de eficacia (BASTOS. 1994, p. 57).

l. La crítica al modelo Imrocr:iticu-dcpart:lJIICnlal

Numerosos estudios han demostrado ios prohlemas que el modelo hurocr<Íli-ca comportaba para las organizaciones privadas. En concreto. los rasgos delmodelo burocrálico lípico han sufrido crÍlicas !líen docurnenladas y definidas.muchas de las cuales han pasado al modelo de organización público. Así. la divi-sión especializada dellrabajo (WEDER. 1979. pp. 731-732). desarrollada y defen-dida con ardor por TAYI.OR(1993) fue criticada entre aIras razones por la tenden-cia a la alienación y el despilfarro de potencialidades que para el ser humanocomporta (KUKSDERG, 1992. pp. 64-67). La jerarquía rígida. con la consiguienteunidad de mando (FAYOL.1993) desconoce el papel importantísimo de las redesinfonnales en las organizaciones (PFIFFNERy SIlERWOOD.1960) además de cho-car fronlalmente con la especialización derivada de la sociedad del conocimien-10, la cual no pennile tal modelo jerárquico (Torr'l:R. 1992); modelo que. además.no exisle en Administraciones públicas donde el fenómeno corporativo privilegialas relaciones de complicidad entre miembros del mismo cuerpo (Dupuy y Tllo-EN/G.1994. pp. 44 Y ss.). La reglamenlación exhausliva de lodos los :LSpeCtosdelas funciones de la organización (WEBER, 1984, pp. 716-717) da lugar a que losindividuos concretos tienden a acluar de acuerdo :\ las rutinas que tienen enco-mendadas. con una incapacidad disciplinada (MERJON. 1964). Y una tendencia ala desresponsabilización y falla de iniciativa. En una realidad como la actual, enla que la lendencia a considerar al ciudadano como cliente de los servicios requie-re flexibilidad y adaptación es preciso reforzar las tendencias naturales del fun-'cionariado. a pesar de las normas. al «arreglo negociado con los usuarios de losservicios» (Dupuy y TIIOENIG. 1994. p. 61) a aquella «ilegalidad úlil» de quehablaba Luhman (MAY!'ITZ.1985). por ello. el modelo reglamentista es profunda-mente crilicado.

214

•~'.:.

•LAFRAGMENTACJ()N.IlE l.ASOHGANIZACIONESI'LIDI.IC¡\S

Todo ello se ha incorporado al lenguaje de la Administración. la cualintenta desvincularse de los aspeclos m:ís negativos del modelo organizat iyoburocnítico sin saber cómo. El punto de mira fundamental en los procesos de: .modernización ha sido el Departamenlo ministerial. Así. se considera que(MAP. 1990. pp. 27 Y ss.): 1. Los Departamentos ministeriales no se estm.:-turan por áreas funcionales claramente definidas y completas; por otra parte.la consideración del Departamento ministerial como unidad administrativa esinadecuada. pues es diferente el aspecto político de un único titular respon~a-ble del área del aspecto organil'.ativo que requiere difcrentes unidades o cen-tros de imputación. 2. En esle modelo no existe una concepción organizati\"aque adecue la estructura de las diferentes unidades a las tareas propias decada una. 3. Existe una confusión de funciones entre los niveles sra!! y losde línea. 4. Se produce una insuficiente definición de las funciones y los cri-terios organizativos en las unidades situadas por debajo de la SubdirecciónGeneral. 5. Existe una insuficiente programación de la acti vidad materialpor parte de los centros gestores. 6. Lns unidades de servicios comunes seencuentran lejos de los problemas de los gestores Y actúan reacliva y no pre-

visionalmente.Por lodo ello. es necesario buscar un nuevo modelo organizativo que

permita hacer frente a la percibida inadecuación del modelo vigente y. enconcrelO. que delimite funciones y favorezca la responsabilización de lasunidades en torno a unos objetivos bien delimilados (STEWART y WALSH.1992). Además. esla respuesta ya no se busca en la creación de entes instru-mentales con una potente autonomía de gestión. muchas veces con perso-nalidad jurídica propia. separados de los ministerios. sino dentro de laAdministración (PUATZKY. citado por ZII.LER. 1993). Aquí. una vez más. seobserva cómo la necesidad de eficiencia y control del gasto y patrimoniopúblicos producen una respuesla organi7.aliva dislinla a las propias del

Estado social.Para conseguir estos ohjetivos. las líneas generales de actuación han sido:

£1) El reforzamienlo de las unidades de línea. ampliando las competenciasoperativas de las mismas. b) La sustitución de los controles jerárquicos inme-diatos por controles de segundo orden (la definición de objetivos. el estableci-miento 'de indicadores de gestión. los controles de estos indicadores) Y decarácter finalista (evaluación de políticas y programas. sistemas de incentivosy represalias por cumplimiento o incumplimiento de objetivos asignados).e) La conlractualización de las relaciones entre las unidades de gestión y 105

Ministerios o unidades planificadoras y de decisión (ECHEBARRíA. 1993).

215

• • •

216

" 1:.<•• 'ulonomi" "~Ú,,la OeDF. (IY'U). ,< «"". <n <1dlS<rio de I'I'OIi/l,. <n 1, fonn,ci<ln y. ,nbre lodo. <n l.adaptación d(' los ~aJarios al IIIcrc3do.

LA ~f{)I)mNIIACI(¡N /lE LA MlMINISTR,\C)(JN COMO INSTRUMENTO ...

En resUlIlell. se ha huscado Ulla leSlllJCsla basada en la especializaciónorganizativa. rasgo puralllellle hllrocf<Ítico. para evitar los prohlemas deri_vados de 1,1 desre\polISabilización y falta de iniciativas. Sustiluyendo lajerarquía de imposición por un modelo wlllraclual enlre cúpulas organiza_rivas. En cualquier caso. los /llodelos dc aClllación elegidus de un país aotro varían.

-~.

e) 1:'1 sislel//(( jrlllu:h'

Muy en la línea de las aCluaciones descritas previamente. se encuelllran«los cenlros de responsahilidad» franceses. El modelo de modernización fran-cés, que se inicia con la'circular Rocard de febrero de 1989. tiene como IlIlO

de sus grandes hitos el sislema de cenlros de responsabilidad (OeDE, 1993).Estos centros son, en realidad, servicios ministeriales dotados de autonomíarelativa. con objetivos cuantificados de carácter trienal (ZII.LER. 1993). ~Hsen concreto. se trata de dar respuestas desde dentro del propio sistema deAdministración centralizada y jerarquizada a través de una flexihilización delos lazos con el Departamento y de una sustitución de la orden por el contrato.Este sistema está compuesto por cinco elementos (TO~NERRE, 1991): Primero.un servicio con características bien definidas; con ello. se pretende evitar queservicios de competencias difusas, compartidas y difícilmente definibles. entérminos de objetivos. puedan incorporarse. por ahora. al sistema. Segundo.un Jefe del servicio que esté en condiciones de asumir las responsahilidadesque comporta el sistema y que voluntariamente asuma las mismas. previa con-sideración de su capacidad y liderazgo efectivo. Tercero, unos objetivos clarosy consensuados. Ello implica una adecuada aceptación por parte de quienesvan a tener que proceder a cumplirlos. así como unos datos de confrontaciónpara proceder. posteriormente, a la evaluación de la consecución de los mis-mos. Cuarto, un contrato entre el servicio correspondiente y su Ministerio yuna convención entre el Ministerio citado y el Ministerio horizontal de coor.dinación (el de reforma administrativa). Quinto. una evaluación o control aposleriori; al finalizar el ejercicio se comprobarán los resultados obtenidospor el centro de responsabilidad.

Elemento clave de todo el proceso es el contrato de gestión (CLASSE.1992), a él se incorpora un presupuesto previo. en el que conSlan los medios

LA l'RAGMENTACI(¡N DE LAS ORGA:\IIA(I()\;rS "I"nIUCAS

En Alemania. la respuesta que conecla con el sistema de :llltonomi7.al'ión.por resultados es el denominado Rc¡;il!/lIIlemehllll'll, o empresas hajo adm ¡nis-tración. En ellas. alrededor de una docena a nivel federal (entre ellas. laImprenta federal) y m:ís numerosas en los fijlll/n; no se dispone de personali-dad jurídica pero sí de una amplia autonomía organizativa y presupuestaria.-por ejemplo. tienen un presupuesto de gastos estimativus (ZILLEll. 1993). Noobstante, no aparece entre las prioridades del gobierno alemán este tipo deactuaciones, salvo en lo que pudieran comportar de reducción de oficinasgubernamenlales (HESSE. 1993).

b) /:"/ si.\"It'IIIU alemtÍl/

Análisis eOOlparalivo

E/.risll!/IUl Jileco

2.

a)

La organización de la bllrocraci;j sueea responde. desde basr.tIlle allles deqne se prodlljcfélJl lo.s fCIIÓ'"enos ,nodl'lniz;l(lores. a la división competencialelllre unidades ministeriales reducidas y encargadas de la planificación ydiseño de políticas y, por otra parle, una prolija red de agencias encargadasde gestionar tales polílicas. Los <'::1I1Ibiospolíticos vividos en Suecia con elacceso al poder de una mayoría de cenrro-derecha y la posterior reconquistadel mismo por parte socialdelllócrata no han modificado esta peculiar confi-guración de la organización burocrálica sueca. aun cuando sí se ha producidoalgún cambio de maliz. Así, durante el mandato del cenlro-derecha se inlentócontrolar el gaSlo en las agencias, procediéndose a cambiar el sistema presu-pueslario, de forma lal que por las Ir:lIIsferencias estala les se pagaban intere-ses o que los fondos para inversiones se obtenían por préstamos según mer-cado (OCDE, 1993).

En general, el modelo sueco ha manifeslado un problema esencial: eldel cOl1lrol político y la coordinación entre agencias (ECHEBARRíA, 1993).Para superar eSle grave problema. sin. por ello. perder las ven lajas de flexi-bilidad l/ue el modelo olorga. se ha planleado una triple respuesta; por unaparle, se ha reforzado la auronomía de la agencia, sobre todo en materia depersonal, dentro de los Iímiles financieros ", por aIra, se han reforzado lossistemas de cOlllrol a Iravés de un avallzado Sistema de auditorías de resul-lados, basado en un informe simplificado auual y en un informe en profun-didad cada tres años, conectado a un plan financiero trienal; finalmenle, seha creado el Fondo Nacional para el Desarrollo Administrativo, que finan-cia programas de reforma en los que parricipan varias agencias (GUSTAFS-SON. 1995).

21"::

•I.A I\lO/JERN/ZAC/(lNDEl.AAD~lIN1STR'\(",()'ICOMO lNSTlWMENTO...

llIaleriaks que reqllcrir;Í el celllro para llevar adclanle SIISohjelivos. Sohre lahase de esle cOlllrato. las organizaciolles implic<Juas geslionan con aUlonomíael presupueslo concedido. p"diendo revertir al cenlro de responsabilidad losmayores ingresos oblenidos en la gestión, además de poder inlroducir un sis-lema de conlabilidad analítica que les permila conocer mejor sus gas los eingresos. Los programas de objelivos permilen. p"es. IIna desconcenlraciónimpor!<Inle de compelencias (OCDE. J 9CJ1). Las convenciones con duraciónIrien:I' ralifican, en Sil caso, las cOlldiciollCS del cOlllralo. Normalmenle. estasconvenciones se silúan en el marco del plan anual de modernización de losMinislerios.

El objetivo cenlr:1I consisle en dar respueslas al grave problema exis-lcnle. en lodas las organizaciones burocráticas. de la desconexión enlreburócratas y c1ienles, así como la lendeneia a la falla de iniciativas y des-motivación. Con este sisleJlla se pretende mejorar la mOlivación del perso-nal. pues éste va a lener claros unos objelivos eXlernos y va a ser remune-rado (en los organismos comerciales) en función del cumplimiento de lalesobjelivos y. por olra parte, va a pOlenciar el control de calidad de las presla-ciones incorporando la medición cuantilaliva de la consecución de objeli-vos, cuando sea posible, así como la percepción de calidad por parle de losciudadanos (F/ALA/RE, 1993).

Así como, en 1991, exislían aproximadamenle unos oehenla y cincocenlros de responsabilidad, lo cual denolaba un cierlO carácler residual,alconlrario que la generalización exislenle en el modelo brilánico(Zllt.ER, 1993), la pOlenciación del sislema por el gobierno Balladur hallevado a su eXlensión a 207 cenlros a los que hay que añadir unos 700proyeclos de servicio. Finalmenle, convendría deslacar la imporranlepresencia de la Administración periférica en los proyeclos de moderni-zación (projecl.f de sen'ice). así como de la Administración desconcen-lrada (SER/EYX, 1994).

d) El sistema holandés

En Holanda, a diferencia de otros p¡líses normalmenle cilados por susproyeclOs mOdernizadores, las inicialivas para la refurma POlílica yadllli-nislrativa lienen un origen parlamenlario más que gubernamenlal (ROSENT-HALy ROBORGII, 1993). En concrelo, desde la comisión parlamenlaria ad!loe se han arriculado un conjunlo de propueslas de reforma entre las quedes laca la reducción del número de Minislerios, lo cual ha provocado unconsiderable debale. y la concesión de UII mayor aUlonomía para las agen-cias ejecutivas, propuesla que goza de un mayor consenso. Eslas agencias, a

218

• •I.AFRA(;MENTAClóNDI' LASOR(;ANlí'.AClONESI'ÜnUCAS

través dc un contrato dc gcsliún. procedcn a cumplir sus objl:livos con unamayor aUlonomía que la que tcndrían si formaran parle dcl ))cparralllcnt9 -~.stricfU sCIl.Hi. con lo que se responsabilizan de la consecución de sus o!'l.kti-'Jos a cambio de una mayor liberrad de gestión (VAN DE DONK. citado porBASTOS. 1994). En úllima inslancia, la innuencia del modelo sueco se dcjapercibir en las propueslas y actuacioncs holandesas (RlJSENTlI.\L yROlloIHal. 1993).

e) El sistema británico

Dentro de la estrategia global de modernización del gobicrno brilánico.la inicialiva de los IIcxt steps consliluyó el tercer gran paso hacia la Iransfor-mación de la Administración británica. precedido por la búsqueda de di-ciencia en los servicios a través de los escrutinios llevados a cabo por la (ffi-ciency unit y por las reformas que buscaban el compromiso dc laAdministración en la reducción de los costes y la consecución de objelivospreviamenle definidos, cuyo principal vehículo fue la Finontial Mana.~ement !lIitiatÍl'e (METCALFE, 1993a). ESla iniciativa tiene su origen en elinforme IBBS (1988) el cual critica la uniformidad de pagas, grados y estruc-turas de promoción y propone:

a) Que cada organización se adaple a sus objelivos, con lo que se pretende que sus sislemas y estructuras sean coherenles con su negocio.

b) Que se cree una red de agencias que lleven adelante las funcionesejecutivas del gobierno dentro de un marco de recursos y unas polílicas esta-blecidas por los Departamenlos.

c) Que cada direclor de estas agencias, que incluso podrían llegar a sernon-departmellfal bodies. lenga objetivos operativos y aulonomía en los reclu-tamienlos de personal, pagas, grados y estntcturas.

Este informe se convirtió en la base de un ambicioso programa de responsa-bilización de las agencias. Ya en 1988 había 29 actividades dispuestas a.ser con-vertidas en agencias, entre ellas, la Driver and Yehicle Licensing Direclorale.Passport Office o el Meteorological Office (GREENwOOO y WILSON, 1989); elproyeclo gubemamenta) es que 213 del cÍ\'¡¡service tenga el status de agencias enlos próximos diez años (desde 1988); hoy en día existen más de 90 agencias, conel 75 po.r lOOdel personal total del civil sen 'ice. bajo esle sistema (TERRY, ) 995).

En relación a las agencias ejecutivas se han planteado muy numerosos pro-blemas. En primer lugar, existe una magnificación del Iradicional problema decoordinación inlerdepartamental, el cual ya de por sí requiere profundo análisisy proyeclos de mejora (METCALFE, 1988). No obstanle. la información recípro-

219

•LAMOIlU<NIZACl6NDE LAADMINISTRA('IÓNCOMOINSTlH'MENTO",

ca y lus sistemas de eonsull:J entre minislerios están bastante desarrollados enGran Uretaiia lo cual puede facilitar esta labor de coordinac;ión eutre agencias(Z/I.LEI{, 11)f)3). dc lodas furmas. fall,lría aún superar diversos ~scalones parallegar a lener estrategias gubernamentales de conjunto y un buen sistema defijación de prioridades, La conciencia de la interdependencia. en cualquiercaso. pone en cuestión la autonomía de las agencias, las cuales deben conside_rar «el desarrollo y gesti6n de una red c1ahorada de relaciones externas Conolras organizaciones y personas ... La gestión de la interdependencia continúasiendo un problema para los organismos» (METC¡\f.FE, 1993b, p. 133).

Otro de los problemas que planlean las agencias es el del necesario cam-bio de cultura. Estas unidades. si quieren desarrollar lodo su potencial, necesi-tan un fuerte proceso de lransformación interna en las actiludes y comporta-mienlos de sus miembros, para ello. se requiere un liderazgo transformadorque aproveche las ventajas de los cambios estructurales (FLYNN.GREY Y lEN-KtNS. 1990). En esle marco, se refuerza la inversión en formación, se premianlas habilidades gestoras y se desarrolla el sistema de peljomlOnce-relafed pay(UUTCIlERy DRE\VRY,1991, p. 228).

No obst;lIlle. tal vez el problema que más preocupa es el de la pérdida decontrol por parte de los Ministerios así como el debale de hasta dónde puedellegar la delegación de funciones (METCALFEy RICIlARDS,1990; GREENWOODy WILSON, 1989). The Treasury no admile grandes cambios en el sistema degeslión. con lo que. cn gran medida. las agencias se somelcn a un fuerte escru-tinio y a una definición clara de objetivos a cambio de pequeños cambios ensu modelo de geslión. La discusión sobre si las agencias debían constiluirsecomo 11011(/{'JIartmflllal /Jodi('s, a pesar de que el informe Ibbs lo dejaba abier-to (1988), se cenó Iras un año de discusión con la conclusión de que debíanpennanecer en el seno de los departamentos minisleriales (ZIt.lER, 1993). Unavez más, el principio de eficiencia primó sobre el de eficacia. Ahora, lo que noestá claro es si el conlrol minislerial pennite o no funcionar como red autóno-ma a las agencias. sobre todo cuando se vincula este problema al de la respon-sabilidad del director de la agencia (GREER, 1992). En su informe, IBBSconsi-dera que la forma de accountability de cada agencia debe establecerse casopor caso (1988); Así, aunque ahora cada jefc de agcncia responde directamen-te ante el Parlamenlo de la geslión que viene desarrollando (para ello existenlos correspondientes Comilés), y recibe correspondencia direcla de los parla-mentarios, quien retiene la responsabilidad fonnal por las políticas desarrolla-das es el ministro, con lo cual, parece evidente que su intervención en la ges-lión está garantizada (GREENwOODy WIlSON, 1989). No obslante, la opciónde permitir a las agencias constituirse en IIoll-departmelllal bodies o «quan-

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•l.AFRAGMENTACI()~DELASORGANIZACIONESI'lilll.lCAS

gos". cn la lcrminología de Olros, abre enormes prohlemas ue control finan-cicro Y posihilidadcs de patronazgo y corrupción. con lo cual el debate cntreOexibilidau y control parece inclinarse hacia un conlrol menor pero control alfin y al cabo (PUATZKY, 1992).

Finalmente. el prohlema que se planteó cuando. bajo el mandato de 1\-lar-garet Thatcher, se intentó abrir los puestos directivos de la Administración apolíticos provcnienles del mundo de la cmprcsa privada. con ell:aso espCl:-tacular del nombramiento de Sir Derek Rayner como direl:IOr de la EfficicncyUnit (METCALI'Ey RICII/\RDS, 1990), volvió a estallar ante la posibilidad deintegrar como directores de las agencias a este tipo de personal, lo cual choca-ba con las tradiciones del civil sen'ice británico (BUTCIIERy DREWRY.1991);sin embargo, la política de nombramientos de jefes de agencias deja ver lavictoria del corporativismo funcionarial británico. que obtiene la inmcnsamayoría de dichos puestos directivos (Ztl.LER, 1993; p. 1992) I~.

En la actualidad, las agencias ejecutivas se enfrentan al reto de hacer rea-les los objetivos de la cuarta y última fase, por ahora, del gran proyecto deIransformación de la Administración oritánica. Esta fase se hasa en el conccp-to de cliente, en la gestión a través del mercado y en el cambio cultural haciauna Administración destinada a la satisfacción del cliente (RICtlAIWS. 199-l).Para ello, se establecen y publican estándares de calidad y se crean mecanis-mos de reclamación y compensación por incumplimientos. así como se pro-mociona la concurrencia pública-privada o entre servicios públicos, así comola subcontratación (OCDE. 1993). Las iniciativas de las agencias, en este con-texto, se deben basar en dos grandes principios (BRL'GlIl~,A"IORÓS. GO\IÁ.1994): el gettillg e/oser o aproximación de la Administración a sus clientes yelleaming frolll o implicación más directa de los clientes en la configuraciónde los servicios y su calidad.

f) El sistema espmiol

Al hablar de los entes instrumentales, ya hicimos referencia a alguna delas acciones del gobierno español en este tipo de procesos de responsabiliza-ción. No obstante, lo característico de la opción que ahora analizamos es lapermanencia de las unidades dentro de la personalidad jurídica de la Adminis-tración del Estado o de la Administración regional, en su caso. En este campo.en España, tal vez por la configuración, al tiempo, del Estado social, se produ-jo una cierta confusión y una ausencia de debate previo sobre si se debía man

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LA MOIJERNIZACJ()N (JI. LA AIl~lI/1,'ISTf{ACI(j;\" COMO INSTRUMENTO ...

tener dentro o fuera de la citada personalidad jurídica fas unidades desconcen_Iradas. Así. cuando se habla de la opción por los mÓdulos, algunos confundenesta opción con la de fas Agencias. como la Agencia Trihutaria, en la que elotorgamienlo de personalidad jurídica a la JIIisma hace que ésta se silúe dentrodellllarco de los ellles instruJllcntales y no de las ullidades dc rcsponsabiliza_ciólI.

Denlro de las opciones propias del epígrafe ahora estudiado, en España seha efectuado un buen proceso de reflexión y análisis que. curiosamenle. trasseis años de debate y relalivo consenso no ha sido implantado. En el docu-mento denominado «Reflexiones para fa modernización de la Administracióndel Estado» (1990) consta expresamente como modelo propuesto el sistemade módulos. En él, el Ministerio es concebido como cartera ministerial inte-grada por módulos departamentales. El módulo se configura como una unidadde gestión autónoma sobre un área completa de actividad administrativa. locual implica que dicho módulo es el responsable de la ejecución de la políticadepartamental en el sector, que tiene capacidad para adoptar las decisiones degestión y manejar los medios humanos, financieros y materiales que le corres-pondan (en el marco de los controles horizonlalcs pertinentes y, con unaestructura flexihle para que pucda a(Je¡:uarse al lipo de actividad encomenda-da) (MAP. 1990).

La venlajas lécnicas de este sistema son que promueve la eficacia y la res-ponsabilidad por resullados, al poderse establecer un plan de objetivos autóno-mo y coherente, pemlitiendo con ello una mayor vinculación entre los emplea-dos y su unidad de encuadramiento. En cuanto a las venlajas políticas, seríadestacable la posibilidad de separar, al menos formalmente. fas ámbitos políli-cos y de geslión, así como asegurar la continuidad de la acción administrativaaun cuando se produzcan cambios de unidades ministeriales (MAP, 1990).

A pesar de que el sistema está perfeclamente diseñado no ha podidoimplanlarse todavía. La anterior unificación de los Ministerios de Justicia eInlerior pudo significar la primera clara implanlación del modelo; no fue así,aun cuando la configuración de unas definidas Secretarías de Estado, comomódulos de gestión, y la permanencia de la Subsecretaría bajo dependenciadirecta del Minislro podría asimilarse siquiera parcialmente al modelo pro-puesto, del que le alejó la mantenida celllraJización de los servicios comunes.esta vez en tomo a una Subsecretaría común a las Secretarías de ESlado. Talvez. la naturaleza del Ministerio y los graves problemas de comlpción denun-ciados en el mismo hicieran dcsislir de los propósitos L1csconcentradores a losresponsables de organización, en cualquier caso, el modelo sigue sin implan-

222

• •LA FRA(jMENTAClÓN DE I.AS ORGANIZACIONES I'llllUCAS

larse plenamente. y no parece que el gobierno actual lo asuma como una prtO-ridad de su polílica organizativa.

3. Conclusiones

Así como los en les instrumentales manifestaban desventajas desde elpunto de vista de la dicicncia, del control parlamcntario, y de las ~arantí;ls delos ciudadanos frente a tales organizaciones públicas. las unidades de respon-sabilidad también tienen sus inconvenientes. Dado que hemos hecho referenciaa sus ventajas, procederemos a una enumeración de sus desventajas '": Primero.la fragmentación del servicio público entre muy diferentes unidades, con laconsiguiente difuminación del concepto de interés general. Segundo. las difi-cultades de coordinación entre tales unidades. Tercero. la contractualizacióngenera por su parte rigidez y dificultades de adaptación en un entorno cam-biante. Cuarto. la posible aparición de fenómenos de corrupción vinculados ala competitividad y a la debilitación de la ética del servicio por la comercializa-ción de las prácticas administrativas. Quinto. la separación entre quienes pien-san y quienes actúan produce un fenómeno perverso de desvinculación de J:¡realidad para los primeros y de alicnaciün () lIIanipulaciün de datos por partc delos segundos. Sexto y úllimo. la responsabilización por los c1ienles a las agen-cias. en base al incumplimiento de objetivos o de calidades. puede producirfenómenos de represalia por parte administrativa o juegos de presión por partede los clientes. que no benefician al interés colectivo.

Nuevamente. habrá que analizar con cuidado sus ventajas e inconvenien-les. intentando evitar los últimos con medidas adecuadas. Es evidente que senecesita investigación en esta materia. Con respeclo a las dos desventajasseñaladas en primer y segundo lugar en estas conclusiones, el reforzamientode los mecanismos de coordinación interdepartamentales puede dar respues-tas interesantes. METCALFE(1988) estableció una escala de coordinación que.adecuadamente trabajada en todos sus niveles por la Administración: puededar buenos resultados. Esta escala liene nueve pasos: 1. La acción indepen-diente de cada Ministerio. 2. La información recíproca entre Ministerios (yagencias). Aquí se puede mejorar mucho aplicando entre otras las tecnologíasde la información. 3. Consulta entre Ministerio (y agencias). También serequiere .en este campo una profunda mejora de los sistemas de archivo ydocumentación. 4. Prevención de divergencias entre Ministerios (y agencias).La información y consuha mutua. así como la construcción de redes de fun-

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• • •LA MODERNIZAUÓN DI' I.A ADMINISTRACiÓN COMO INSTRUMENTU ... '

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cionarios implicados en políticas comunes y su adecuada formación ayudarán ,mucho a ello. 5. Búsqueda de acuerdos interministeriales. La práctica de lasrelaciones y la gestión intergubernamental puede enseñar mucho en esteaspecto para conseguir acuerdos inlemos. 6. El arbitraje de diferencias entreMinisterios (y agencias). Los mecanismos jurídicos y procedimentales debenasegurar que existe un diálogo en condiciones de igualdad e intentar buscar elconsenso frellle a la decisión tle suma cero. 7. Fijación de normas comunes alos Ministerios y agencias. La planificación estratégica en el nivel de las polí-ticas interministeriales es un campo que requiere investigación y donde sepueden encontrar soluciones eficaces. La participación de los implicados auncuando exista un Ministerio de coordinación (Zn.tER, 1994), puede ser esen-cial para el éxito del proceso. 8. Fijación de las prioridades gubernamentales.Curiosamente, este nivel depende de que los niveles inferiores funcionen tam-bién adecuadamente, pues gran parte de la infornlación Ouye de abajo arriba ytransversalmente. 9. Estrategia gubernamental de conjunto. Éste sería elpunto óptimo de la escala pero no es independiente del resto sino consecuen-cia de que los pasos anteriores se cumplan.

Al final, la esencia de la gestión pública actual consiste en saber mantenerlos equilibrios entre los diferentes intereses en presencia, de forma que ningúndesequilibrio ponga en peligro todo el sistema (DUNSIRE,1993). Ello requiereun diseño de conjunto basado en la autonomía de las partes, pero donde nofalle el leve y constante actuar del Estado evitando los desequilibrios -inter-nos y externos- peligrosos para la sociedad entendida como un todo.

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CAPÍTULO VIII

INTERNACIONALIZACIÓN y DESCENTRALIZACIÓN

Como ya se esbozó al principio de esta tercera parte, uno de los rasgosclaramente perceptibles de la Administración moderna es el de la relativa pér-dida de importancia de lo estatal frente al crecimiento de peso de lo interna-cional, regional y local. Si en algún ejemplo de Estado esta afirmación es evi-dente, éste es el del Estado napoleónico (DELCAMP,1994). A dicho modelo deEstado, basado en una concentración de poder y competencias en un centroúnico, la realidad actual le extirpa poder y le arranca competencias hacia elexterior del Estado-nación y hacia otras unidades gubernamentales internas .

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En relación con la internacionalización de los poderes, los ejemplos sonmúltiples y avasalladores, desde la ampliación de la Unión Europea o la firmadel Tratado del Libre Comercio a la creación de la Organización Mundial delComercio (OMC) y el peso cada vez mayor del Fondo Monetario Internacio-nal (FMI) o la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos(OCDE). Las causas de este fenómeno habría que encontrarlas en las tenden-cias generales a la globalización de que hablamos al comienzo de este texto.

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A. LA lNTERNACIONALlZACIÓN

•LAM(11lFl<NIZAClI'¡NDELAI\DMINIST!<AClÚNCOMO INSnWMENTO...

Por IIna parte. el desalTollo del capilalislllo exige úrganos de control dc lasreglas del jucgo. y dichos órganos no pueden ser sino internacionales. El capi-talismo file. desde sus orígcnes. un asunto de la economía mundial y su inter-nacionalizaciún esl<Íen su propia esencia (WI\LLERSTEIN.citado por GIDDENS.1994). El control de unas mínimas reglas de juego reclama órganos como elFMI o. ahora. la OMC que garanticen un acompasado caminar de las econo-mías mundiales. Por otra parte. y vinculado al fenómeno anterior. la necesidadde oblener las mayores áreas de intercambio posibles arrastra a la competitivi-dad enlre grandes bloqnes. línicos sujetos capaces de obtener condiciones dereciprocidad cn sus inlercambios (DRucKER. 1999). Esta presencia de grandesbloques de países que establecen acuerdos internos de libre comercio y. a lavez. negocian. en condiciones de imponer criterios. con otros bloques y Esta-dos. es una de las causas del desarrollo de los órganos internacionales y lacorrespondiente pérdida de poder de las Administraciones cenlrales. Junto aello. la amhición por eslar presenles en la economía del conocimiento y Josservicios ha arraslrado a los grandes intereses económicos a defender políticas.de desregulación que impedían o limitaban la presencia estatal en tales áreasde negocio (EsCARMELLEy HUJOEL. 1986). Dichas políticas de desregulaciónse han exportado internacionalmente. produciendo un avance importantísimode las transacciones comerciales en áreas previamente reservadas con exclusi-vidad al sector público. Como consecuencia. se ha hecho necesario establecerórganos internacionales que controlen el respeto a las reglas del libre comer-cio en este campo.

Finalmente. la conciencia de que existen problemas mundiales. corno elmedio ambiente, el armamento nuclear o la explosión demográfica obliga aprácticas de cooperación que. a veces. se plasman en órganos encargados degarantizar el cumplimiento de los acuerdos (GIDDENS. 1994). Al tiempo. ladependencia enorme que tienen los países de la tercera ola del conjunto devariables que pudieran producir aIteraciones internas en los equilibrios socia-les y económicos. les lleva a eSlablecer organismos internacionales de controlde la infonnación y las economías en el conjunto de los países del planeta. asícomo, especialmente. en los propios países desarrollados.

La experiencia europea es clara y determinante en relación a estas varia-bles. La Unión Europea nació con vocación interna de cooperación esencial-mente económica. sin embargo. poco a poco, se ha convertido en un instru-mento de negociación hacia el exterior muy importanle. Gracias a él seconsiguen condiciones de reciprocidad que los países miembros por sí solosno alcanzarían. Esto obliga a ceder parcelas de poder a este órgano de nego-ciación internacional en un mundo de grandes bloques económicos. Por otra

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•INTEKNACI(lNAUZAClÓNy DESCENTRt\I.II.ACI(lN

parte. la inlernacionalización de los (!l'safíos le hace intervenir (on cada vt'zmayor relieve en el orden internacional (GKOUX YMI\NIN. 19K5). Así. la int's-tabilidad en el este de Europa tras la caída del comunismo refuerza sus ((1Ill-petencias en materia de cooperación política y económica con terceros pai~es.además de abrir el debate sobre la seguridad de las fronteras de los país~~ dela Unión. De forma imparable. va adquiriendo nuevos retos que. a niveln;Kio-nal. no se pueden resolver. Gran parte de sus desafíos actuales sólo se enti~n-den desde esta perspectiva (AI.OECOA. 1994). por ejemplo. la definición deuna política de defensa común, la transformación de las políticas exteriores enpolítica exterior conllín. su parricipación en la reforma de la Carta de lasNaciones Unidas, el plan de competitividad europeo. la quinta ampliación olas políticas medio-ambientales y de inmigración.

Junto a la Unión Europea. también existe el Consejo de Europa, con unafinalidad de reforzamiento de los valores democráticos en todo elárea euro-pea (no sólo de la Unión). En este momento de transformaciones políticas enla Europa del Este. dicho organismo puede cumplir un papel esencial (L\NE YERSSON, 1994). O la OTAN. con un papel importantísimo en las estrategias dedefensa común.

En resumen, que existe una conciencia de la interconexión de las socieda-des y los Estados, una preocupación común por los problemas globales queobligan a esta internacionalización de decisiones. Pero, al tiempo. esta intema-cionalización abre el desafío de la legitimación interna. de la necesidad de cons-truir en el interior de los países una buena percepción de la capacidad de cadaEstado para resolver los problemas más inmediatos de sus ciudadanos. Elloexplica, entre otros factores. la regionalización y el respeto a la autonomía localque se expande con matices por el mundo desarrollado. En el caso de la UniónJ;:uropea esta necesidad de legitimación es doble. Por una parte. y ésta es tre-mendamente difícil, la de la propia Unión. Por otra. la de cada Estado. La UniónEuropea es consciente de la necesidad que tiene de legitimar su presencia antecada ciudadano de la Unión, ciudadano que no elige a los miembros de la Comi-sión y que sufre las decisiones sin capacidad de presión directa ante ese abstrac-to y lejano ente. Por ello. consciente de su necesidad de legitimación se marcacomo retos de cara al futuro (ALDECOA, 1994): la puesta en marcha de la UniónEconómica y Monetaria. la consolidación de la cohesión económica y social. elreconocimiento político de las regiones. o la profundización democrática en latoma de decisiones. Todo ello podría tener su culminación con la aprobación deuna Constitución Europea (RODRÍGUEZIGLEStAS,1993). La situación es diferen-te en Estados Unidos, donde el sistema federal ya había recogido la importantepresencia a efectos legitimadores de los gobiernos sub nacionales.

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•LA~l<)1 II'HNIZACI(JNDE LAAIlMINISTRi\n(INCOMOINSTRUMENTO...

A nueslros cfCclOS. lo quc es fundamcntal es la concicncia desdc la UniónEuropea de la impollancia del hecho regional y local. cOfll:iencia que lambiénlicuen ciellos ESlados por sí mismos (IJELCi\MI', 11)1)4) y que lienc su origenen una necesidad de legitimación difícilmenle alcanzable dcsde Bruselas odesde la capilal del Estado correspondiente. En úllima instancia. desde la Con-federación europea y desde gran pal1e de sus ESlados se es consciente de queen un mundo como el actual su supervivencia está vinculada a la legitimidadobtenida por las Administraciones de los niveles inferiores. La legitimaciónsuma y no resta, en es le sentido.

13. LA ()ESCENTI~ALJZACIÓN

Uno de los fenómenos más claros y persistentes. en los últimos años, enlas Adminislraciones IJlíblicas de los Estados desarrollados consiste en la ten-dencia hacia la descenlralización. Un adecuado análisis del citado fenómenoobliga. en primer lugar, a tralar de definir sus causas.

l. Las causas

Tras considerar las dislinlas teorías que, en relación a esta área de estudiose han desarrollado, podemos considerar como causas del fenómeno tal y comose conoce hoy en día las siguientes: En primer lugar, las tendencias históricas ycullurales; no obstanle, aquí es preciso reconocer la idiosincrasia de cada país ysu marco constitucional y legal (MENYy WRIGIIT, 1985, p. 7). Las actuacionesde cada Estado tienen que ver con su propio origen y tradiciones, entorno polí-lico. sistema económico, etc. En España, por ejemplo. existe una tradición deautonomía local y de acuerdos negociados entre el rey y sus provincias (fueros)que tienen raíces muy profundas y anliguas (ELAZAR, 1987). Por otra parte, lasnaciones-Estado modernas son de dos calegorías. aquellas que otorgan U[laidentidad política a naciones preexisten les y aquellas que fueron desarrollad, ~en sentido de idcllIidlld IHlcionllllllticlllPO que ulh¡uirían identidad política.Alemania es el ejemplo prololípico dc la primera calegoría mencionada, GranBrelaña de la segunda (hAZAR. 1987). Los países de la primera categoría seorganizan en lomo al conceplo allhussiano de política: «el al1e de asociar a loshombres con el fin de establecer, cultivar y conservar entre ellos la vida socia!»(TRUYOL, 1975, p. 110). Los segundos, entorno al concepto de Estado sobera-no de Bodino: «Estado es un recto gobierno de varias familias y de lo que leses común Con poder soberano» (TRUYOL, 1975, p. 101). Su aproximación al

228

• •INTERNAClONALlZAClÓNy DESCENTRi\I.IZi\ClÓN

hecho regional es esencialmente difercnte. aun cuando. como veremos, ello noimpide la tendellcia a rCUlIllll'er la imponallcia de las regiones y de lo local.m;íxilllc cn c1l11arcu de la Unión Europca.

Segundo. la complejidad y diversidad social y cultural no hace sino r<.'for-zarse. Dicha complejidad y diversidad promuevc actuaciones púhlicas qu<.' seadapten a las peculiaridades de cada caso, frente a la indiferenci •• por lo especí-fico (KOOIMi\N, 1993). La necesidad de dar respuestas específicas promll~'\'e laentronización del principio de subsidiariedad, por virtud de tal principio. lasactuaciones públicas se deben realizar al nivclmás cercano posible al ciudadano(HOOD y SCIIUPPERT,1988). La subsidiariedad implica que lo que puede resol.verse a nivel local no debe solucionarse a nivel nacional. Este principio es unode los principios esenciales que se pretendió que marcara la acción de la CEE.de ahí que, entre otras razones, en base a lal principio se pueda justificar la crea-ción del Comité de las Regiones en el Tratado de Maastricht (ALDECOA. 1994).En general, puede decirse que la complejidad de los requerimientos que sehacen hoy en día al seclor público exigirán la continuidad y, en su caso, el rdor-zamiento de múltiples niveles de toma de decisiones para sacar ventaja de lafucrl.a de cada uno de ellos frenle a su peculiar problema (OArES, 1990).

Tercero, la acusación tantas veces aceptada de que los órganos regionaleso locales pueden ser redundantes, choca frontalmente con la ventaja de lareducción de riesgos que la duplicación y redundancia ofrecen (LA:-;D/\l.1993). En unas sociedades corno las actuales, donde el riesgo dela actuaciónhumana es casi incontrolable (GIDDENS, 1994), dicha duplicación no debe serconsiderada como algo per se negativo. Por otra parte, la dinámica de la ges-tión intergubernamentallleva a que cada unidad de gobierno. donde hay dupli.cación, se centre en un diferente segmento de mercado (CARRILLO, 1995).garantizando una permanencia donde antes podía no haberla. Por ello, laredundancia y sus efectos positivos serían otra de las causas del fenómenoobjeto de estudio.

Cuarto, en un entorno de bloques económicos en competencia,.Ia regiónse convierte en un marco idóneo para la planificación económica así como elnivel político más adecuado para la implantación de políticas estructurales(ALDECOA, 1994). Por otra pal1e. la competición entre regiones y localidadespara obtener recursos e inversiones, crear puestos de trabajo y fortalecer labase impositiva I en la localidad o región correspondiente, obliga a un mejorgobierno y a un desarrollo de la capacidad de gestión que puede ser positi\.o

I l3 Icoria del fl.'daalismo f"' •...al l'on\idrra que el moddo d~urganilaci6n federal rs superior desde Id punl,' JI.'\'i~13 C'conc'mic:o. siempre que los C'nt~S Icrriloria!c's sr ocupen de' IahnrC'l' dt: :Jsic;naci,~n dC' r('cur~os. drj:mdo al E'I:ld,'l:J:"

funciones de rcdisuibuciún de' r('nta y cSlabililaciún ('conómica fSt.RRA""O. tQS9).

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•1.'\ I-I(JDERNIZ!\C1()NDELAADMINISTRACiÓNCOMO INSTRlII-1ENTO...

para el conjunlo de la sociedad (Mol{(;AN, I()X9). La difererKiación de unida_des de gobierno permile. seglín ciertas leorías. la comparación entre unos yOIIOS molidos de gcslión. lo cual. a su vez. permile revelar las preferencias delos ciudadanos en la relación enlre impuestos y tasas. por una parte. y bienes_lar. por otra (CI.ARKE. 197 1; BRENNANy l3uCI/ANAN.1980). En su conjunto, elrespeto a la diferencia y a la autonomía de las decisiones que competen, deacuerdo con el principio de la subsidiariedad, a las autoridades suhnacionales,favorece el des¡mollo económico. la innovación y la responsabilización de losrespectivos gobiernos. Alliempo. permile comprohar el papel de lo plíblico enlos procesos de desalTollo. todo ello, evidenlemente. en el marco de los «ine-ludihles debates ideOlógicos» (MORGAN, 1989, p. 315). Finalmente, conviertea los Estados y gobiernos locales en laboratorios de prueba de innovacionesCilla gestión (OI\1'ES, 1990. pp. 52-53).

()uinlo. el Estado social proporciona, a pesar de su crisis de desarrollo, unaamplia variedad de servicios. además de asumir responsabilidades de lodo lipo,lo cuarle lleva a ejercer amplios poderes de regulación y conlrol. En cualquiercaso, para qlle la provisilSn de servidos sea real y las responsabilidades se con-viertan en actuaciones concrelas, el Eslado necesÍla algo más que definir políti-cas, liene que implantarlas. Esla implalllaci611 se lielle que hacer a lodos losniveles del territorio, de ahí que las burocracias centrales necesilen la colabora-ción del nivel regional y local para la implanlación de las políticas propias delESlado social. Este gobielllo del Estado de bienestar es un gobielllo que, a dife-rencia del liberal, reconoce como nonna de aCluación la interdependencia, <<laspolílicas unen lo que las Constituciones separan» (ROSE, 1985, p. 21).

Curiosamenle, este argumenlo puede servir para explicar. en parle, porqué un Estado C0l110el británico, idiosincráticamente unitario, al tener ungobiel1lo con el objetivo de acabar con el Estado de bienestar. rompe las tradi-cionales buenas relaciones con la Adminislración local e intenta reslableccrlas relaciones jer¡jnlllÍl:as (V/LLAR, 1993), lodo ello con la meta de conlrolar elgasto público local, para lo cual también se aprovecha de la competencia entregobiel1los y las fórmulas privalizadoras. Precisamente, en Estados Unidos,donde el sistema conslitucional no permile relaciones de jerarquía entre elgohierno federal y los ESlados, el intento de Rragan de reducir el gas lO públi-co y el volumen del gobierno se basó en una estrategia de desregulaci6n yreforzamicnlo de las responsabilidades de dichos Estados, pomposamente eti-quelada como devolución de poder a los ESlados y al pueblo (WRIGHT. 1988).

A Iravés de ella se pretendió reducir el papel de la burocracia eslatal en lagestión de los fondos y subvenciones a los gobiel1los estalales, responsabili-zando plenamenle de su geslión a las unidades subnacjonales (a través de

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•INTFRNAClON!\I.Ii't\l'IÓNy IlESCENTRAI.IZACIÓN

block xralll.~ o suhvenciones ahiertas). esta responsabilización vino acompa-ñada de una desregulación y de un mcnor crccimiento de los fondosa trans!"e-. ---:,.rir unido a un crecimiento enorme de las necesidades el1 el origen de esos fon-dos (especialmente. programas como Medicaid y Medicare). con lo que.finalmente. los gobicrnos estatales se tuvieron que responsabilizar de recortesen programas o cn gastos de gestión a cambio de mayor libertad de uso de losfondos (WALKER. 1991). En conjunto. las relaciones intergubernamentales seredujeron al reducirse las transferencias finalislas y la necesaria cooperación(KtNCAIO. 1990). La teoría de fondo que llevó a esta defensa del federalismoera la de que la descentralización es un mélOdo para controlar el crecimientodel sector público. si se fomenta la competilividad entre Estados por ver quienofrece menos impuestos (BRENNANy I3lJCIIANAN.1980). como ya antes antici-pamos. Dicha teoría no ha acabado de ser demostrada (OAlES. 1(90) en lapráctica.

Sexlo. como consecuencia del desarrollo tecnológico y la importancia dela opinión plÍblica se ha producido un fenómeno de gran relieve social. cual esel de la multiplicación de la información escrita y las cadenas de radio y tele-visión local o regional. Este norecimiento de la información regional y localrequiere. a su vez. órganos de gobierno con conocimiento de las realidadesespecíficas del territorio que tomen las medidas adecuadas frente a los proble-mas denunciados y que legitimen su actuación frente a los medios de comuni-cación subnacionales (GOOORICH,1983). En consecuencia, la opinión públicalocal y regional exige gobiel1los de su mismo nivel que asuman la responsabi-lidad frente a los problemas que se plantean en ese específico territorio. Cier-tamente. la propia generación de órganos de gobierno a lal nivel tambiénreforzará la producción de noticias que afecten a tales órganos .

Séptimo, la propia complejidad de la sociedad actual hace muy difícil queuna norma estalal pueda considerar las nllíltiples peculiaridades de todos losgrupos y territorios afectados. Al mismo tiempo, en una sociedad que cadavez acepta menos el uso de la fuerza (HOODy SUUPPERT,1990). se ha'ce nece-sario reforzar la conexión de la norma con el poder que la fundamenta (PECES-BARIlA. 1991). poder que est:) constituido por. entre otros. los ciudadanos.organizaciones sociales y funcionarios c.1elterrilorio específico donde ésta hade aplicarse. La norma. en última instancia. será mlís efectiva cuanto mayorprobabilidad tenga de ser aceptada por la colectividad a quien se dirige(HELLER. 1983). Pero para ello, la colectividad tiene que poder intervenir en laadaptación o elaboración de la norma. y ello requiere órganos legislativos y degobiel1lo propio. que adapten la norma a la necesidad específica del territorioafectado. sólo así el Derecho podrá cumplir su objetivo de lograr la conviven-

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•LAI\IOJ)L1lNIZIIl'IÚN111: LA!IlJ~IINfHI<AU()NC()~1O INSTI({I~I¡'NT(J,..

cia pacífica. ordenada y jusla (ANSlJÁfHOlII. 1994), Por lodo ello, la propiaesencia del Derccho reclama niveles de crcación que permilan su adaptación alas necesidades concretas de la pohlación afc,lada y ello, a su vCZ.exige pode-res Icgislativos o rcglamcntarios a nivel suhnacional. Todo esto, por SUpucSlo,denlro del rcspclo a unos principios y normas comunes a todos los tcrritorios,que garanticcn la seguridad jurídica. la igualdad y la solidaridad necesariaspara el funcionamiento del Estado (ZAwíVAR y CASTELLS,1992),

Octavo, la democracia local hunde sus raíces en la historia; más allá delos reconocimientos legales, las comunidades locales en Europa exislieron yexisten como «entes autónomos capaces de autogobierno y ejerciendo talautogobierno» (BLJRGESS.1986, p, 26), En Estados Unidos, el gobierno localtuvo en sus orígenes un profundo carácler democrático, de ahí que se crearancomunidades con voluntad de llevar a cabo modos de organización social dis-tintos a los habituales (comunidades anarquistas, religiosas, utópicas) o que seconstituyeran sobre la base de promover ciertos valores (cOI'el/ol/t cities), demodo que quienes formaban parte dc la wlllunidad lo hacían por compartirunos principios comunes, como quien fornla parte de una asociación volunta-ria (FERRtS, 1993), En todos los ordenamientos del mundo se «admite y prote-ge la existencia de comunidades locales más o menos autónomas a las que serewnoce capacidad y potcsladcs para la geslión de sus asuntos» (DE LACLJÉ-TARA, 1991, p, 20),

La crisis del modelo de Estado hegeliano y la preocupación por buscarfórmulas no convencionales y antieslatales de organización socio-política hapuesto de moda. de nuevo, la sociedad civil y, con ella, la importancia de losgobiernos locales,

Así, las leorías de ARENOT(1977). y su preocupación por un dcbale políti-co direclo, no intermediado, en la sociedad civil, silúan en un lugar central a lademocracia local. Desde diferente perspectiva ideológica, pensadores situa-dos en el liberalismo defienden la aUlonomía local como instrumento de res-ponsabilización social ante los gastos plíblicos y frente al crecimienlo de lasburocracias estalales, germen de enorme ineficicncia y peligro para la dcmo-cracia (BRENNANy BLJClIANAN,1980),

Por otra parte, la idea federal parte del principio de que las institucionespolíticas y sociales, así corno las relaciones se establecen mejor a lravés deacuerdos, paclos y discusiones, en ÍJllima inslancia, se crce que los seres huma-nos son capaces de tomar decisiones constitucionales (ELAZAR, 19R7, p, 33).

Por ello, esta fornla de gobierno debe combinar una estructura y un proce-so, proceso que incluya un sentido de pertenencia a una unidad superior. mani-festado a través de la voluntad de cooperación negociada y basada en una con-

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•INlERNACI!mAI.lZAClÓNy DES('ENTRAI,IZAl'IÚN

fi:lI1za cn la negociación abierta cntre las partcs y cn la acomodación lit: inle-reses (ELAZAR, 1987. p, 67), Todo ello hace que en una situación de crisis d~1 --emodelo de Estado jerárquico y piramidal, csta forma de gobierno se adapteJl\ejor a di,ha crisis que aquellas que mantiencn postulados unitarios y ccntra-lizados. Ello no implica que todo país deba utilizar cste modelo de ESlado,pero sí explica las tendencias a la descentralización y a la mayor considera-ción de las peculiaridades regionales y locales, En resumen. la necesidad derelegitimación de la democracia pasa por un cierto federalismo social y cultu-ral (ELAzAR. 1987), aunque no necesariamente legal y constitucional. En cual-quier caso, hoy en día, la región es un elemento determinante en la profundi-zación y legitimación democrática, ofreciendo un nivel de participación muynecesario (ALDECOA, 1994),

2. Anólisis comparado

Ante todo este clímulo de factores que arrastran al soslenimiento del fede-ralismo, donde existe, o a la descentralización, donde hubiere gobierno unita-rio y centralista, las respuestas de los diferentes Estados modernos han sido,en general, proclives a la aceptación de este fenómeno, con la consiguienteadopción de medidas legales, políticas y/o constitucionales que favorecierantal adaptación al ciclo histórico, Procederemos a un análisis muy general delfenómeno en Estados Unidos y la Unión Europea.

a) Estados Unidos

El modelo estadounidense de gobierno federal responde a las característi.cas básicas que tal modelo federal comporta, En primer lugar, tiene que ver«con la necesidad de la gente y de las comunidades políticas de unirse parapropósitos comunes pero permaneciendo separados para preservar sus identi.dades respectivas» (ELAZAR. 1987. p, 33), En consecuencia. existe un ciertogrado de unidad y un cierto nivel de diversidad protegido constitucionalmen-te, Segundo, dentro de sus respectivos ámbitos de poder. las unidade.s sonlibres de perseguir los fines que elijan siempre y cuando no destruyan límiteso acttíen sobre la esfera de otra unidad (RuFUs, 1956), Tercero, tanto el gobier-no nacional como los subnacionales tienen control sobre los recursos finan-cieros, de fonna que puedan autofinanciar el ejercicio de sus respectivas fun-ciones (RUFUS, 1956), Cuarto, existe un equilibrio en la distribución de lasfunciones de gobierno (RUFUS, 1956), Quinto, existe un proceso compartidode toma de decisiones y de ejecución de las mismas (ELAZAR, 1984), Dentro

•I.A MOIlU<NIZACI!'lN1>1: I.AAIlMINISTRAClÓNCO~10INSTRUMENTO...

de esle modelo. la cooperación cnlre el gohic-rno federal y los Estados ha exis-lido desde siempre. No ohslante. existen metamorfosis que ~onviene detallar.

El gobierno nacional. en concreto el Congreso, que es e.n el modelo deseparación de poderes estadounidense quien esencialmente define las políti-cas, liene hoy en día tres funcioncs esenciales: facilitador. inhibidor e inicia-dor (ZIMMERMAN,1992). Est¡¡s tres funciones expresan una modificación delpapel del mismo desde los orígenes del modelo -cuando el Congreso centrabasu acluación en la primera ue las funciones detalladas- a la realidad actual,mucho más compleja. Como fa<.:ililador. el Congreso proporciona asistenciafinanciera (préstamos. subvenciones. garalllías ... ) y asistencia técnica parapromover unos servicios plíblicos de calidad a nivel subnacional. Como inhi-bidor, cmplea sus poderes de anulaci6n de las normas lo<.:¡¡lesy eSlalales (totalpreelllptioll) que regulan aspectos de la realidad de forma contraria a la regu-lación nacional. Como iniciador. dida normas que proporcionan el marcopara nuevos programas de regulación que afectan a los gobiernos locales yregionales y que éstos tendrán que desarrollar (es la partial preel/lption). Lasbases jurídicas en que se fundamenta el desarrollo de estos nuevos papelesson (ZIMMERMAN.1992): J. La «dáusula de supremada» de la ley nacional.2 .. EllJiU (1Ri¡;hts o declaración de derechos fundamentales. al que se aña-den las «Enmiendas Catorce y Quince». que contienen principios de igualdadde prorecci6n. dehido proceso y otras d¡íusulas sobre uerechos individuales yciviles. todo ello fa<.:ul!ando al gobierno nacional para actuar protegiendo talesderechos frenle a normas eSlatales y locales. 3. La «cláusula de comerciointerestatal», que da poder al Congreso para regular el comercio entre Esta-dos. 4. El poder del Congreso para la imposición y el gasto en aras al bienes-lar general.

Por todo ello. se ha hablado de una transformación, desde el federalismocooperativo al federalismo coercitivo (KI:\CAID, 1990). aun cuando la realidades más complcja. A eslas circunstancias convendría añadir la interpretaciónjudicial de las normas constitucionales, que han favorecido en lérminos gene-rales la actuación nacional (LEACIl y O'ROURKE. 1988). Interpretación que semantiene aun cuando parece existir un deseo de centrar el acrivismo judicialen las relaciones intergubernamentales (HICKOK. 1990) y últimamente. dereducir el papel judicial y dejar que sea la política la que resuelva los conflic-los (AGRANOFF, 1993).

Las razones en que se basa este des;¡rrollo tienen que ver con las transfor-macioncs sociales, c(.;onólllicas y lecnol6gicas a <¡ue hemos hecho referenciaen eSfas p¡íginas. Por una parte. la necesidad de garantizar los derechos civilesen loda la nación obligó a intervencioncs coercitivas sobre ESlados o comuni-

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•fNTEI<NACfONt\l.l7.AClÓNy IJESCENTRALl/.ACI(JN

dades que no asumían esta obligación (por ejemplo. por motivos ra<.:istas). Porotra. las necesidades de defensa nacional y relaciones exteriores requirieroncierta concentración de poderes. Finalmente. todo un conjunto de actual-ionesen materias como el medio ambiente, la prolección social, el desarrollo tecno-lógico o la inmigración no podían enfrentarse ;1 nivel eslatal o local. con ello.se hizo necesario establecer unos estándares mínimos en la regulación de estaSáreas, sQbre todo en medio ambiente (CONL.AN. 1991; AGRAMlFF. 1993). Estatendencia hacia un mayor peso federal en ciertas materias. coincide con eldesarrollo en el marco de la Unión Europea de un conjunto de competenciascomunitarias cada vez mayor en áreas similares. dado el más adecuado trata-miento a nivel superior y para garantizar niveles de uniformidad interest;¡talque favorezcan al bienestar colectivo.

En cualquier caso, la tendencia a usar la regulaci<ín sin acompañarla defondos suficientes para sostener sus acciones es uno de los grandes peligrosque se abaten sobre el federalismo estadounidense. pues cargan a los Estadoscon un peso financiero y de gestión indebido, y sin ningún coste para el Con-greso que. adcmás. con ello. refuerza su imagen ante la opinión plíblica (CON-

LAN,1991)_El avanzado sistema federal estadounidense ha requerido adecuaciones al

paso del tiempo que marcan un camino centralizado aparentemente inverso alque están siguiendo los países de la Unión Europea. No obstante. convienematizar lo siguiente_ En primer lugar, Estados Unidos. a pesar de su suprema-cía militar y económica, tiende cada vez más a actuar en el marco de \Ina coo-peración internacional, cediendo parte de sus poderes a cambio de una adop-ción de decisiones cooperativa (así, su participación en el G_7., la firma delTratado de Libre Comercio, la cooperación con las Naciones Unidas y paísesde la OTAN en sus últimas acciones militares ... ). Segundo, el mayor peso delgobierno federal no implica quitar poder a los Estados. al contrario, el usoexpansivo de los poderes de preemptioll por parle nacional ha reforzado elpoder de los Estados (ZtMMERMAN, 1992). Con la excepción del uso de la pre-emptioll total, en general, esta actitud del Congreso ha sido positiva para lasrelaciones intergubernamentales. El Congreso ha sido consciente de que unaactitud totalmente coercitiva o que no favorezca la participación de los Esta-dos no puede producir éxito en los Estados'Unidos dada la amplia diversidadde las opciones locales y regionales y la ausencia de poderes de implantaciónpara el gobierno federal (ZIMMERMAN.1992. p. 197).

Todo ello demuestra que. en un contexto de cambio COl1l0 el prcsente. 1:1adaptación del principio de subsidiariedad a las constantes transformacionesse realiza de fonlla más adecuada donde existen diferentes niveles de gobier-

•LAMOI)U<NIZA("J(JNI lE LAADMINISTRA("J()NCOMOINSTJWMENTO...

no, un marco legal que protege su autonomía y un espíritu de cooperación ydiálogo enlre las diferentes unidades, espírilu que se podría denominar defederalismo cullural y social (ELAzAR, 1987). Por aIra parte. el cada vezmayor desarrollo de la acción de gobierno requiere no sólo la cooperacióndel sector privado o no guhernamental, sino tamhién el de todas las unidadesde gobierno implicadas en su implantación efectiva (ROSE, 1985). Este con-junIO de circunstancias han llevado a la configuración de un federalismo que,frente ¡II tradicional, se caracleriza por (A(ó1~ANOIT,1993): 1. Una preocupa-ción esencial por las pautas de conducla entre gobiernos, mienlras compartenla realización de las cada vez más numerosas y prolijas funciones guberna-mentales. 2. Una mayor coparticipación en la toma de decisiones. 3. Unaconciencia mayor de la interdependencia, frenle a la visión clásica del fede-ralismo centrada en la independencia. 4. Una mayor presencia de las sub-venciones abiertas frente a las finalislas, con la consiguienle mayor libertadde decisión a nivel eSlatal y local. 5. Una mayor intervención nacional en lafijación de estándares mínimos. sustituyendo los de los gobiernos estatales ylocales. Esta intervención se realiza mediante la actividad del Congreso y losTribunales, en lugar de medianle la actividad de la hurocracia. 6. Un énfasismayor en las relaciones de trabajo y en hacer que los programas funcionen enlugar de en el marco legal-conslitucional.

Las relaciones entre el gobierno nacional y los gobiernos locales han esta-do marcadas por el papel que los Estados tienen en la relación con sus Admi.nistraciones locales. Aun así, ha existido una fuerte cooperación, sobre tododesde la década de 1930. Esta cooperación ha sido fundamentalmente técnicay financiera (AGRANOFF, 1993). No obstante, la creciente dependencia de losgobiernos locales con respecto a la ayuda federal fue combatida durante elmandato de Reagan, quien a través de la Tax Reform ACl de 1986, redujo laayuda federal a los gobiernos locales e impuso límiles a su capacidad paraestablecer exenciones fiscales (Me MANUS, 1990).

Los gobiernos locales, desde la perspectiva de la provisión de servi.cios, son las unidades de gobierno con un mayor impacto en la vida diariade los ciudadanos estadounidenses (ZIMMERMAN, 1992). Estos gobiernoslocales son de dos tipos básicamente, aquellos de interés general (sobretodo condados y ciudades) y aquellos de inlerés especial (el lipo máscomún es el distrilo local escolar); los primeros ostentan una amplia autori-dad fiscal y responsabilidad en el gasto, los segundos tienen unas funcionesclaramente definidas y unas limitadas fuentes de recursos (FERRIS, 1993).En total, existen más de 80.000 uniebdes de gobierno local, enlre los másde 3.000 condados, 19.000 ciudades, 16.000 pllehlos, 14.000 óSlritos es('o-

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• •INTERNAClONI\I.IZI\C1ÚN y DESCENTR¡\(.fI.I\C!ÓN

lares y 29.000 distritos especiales (para la provisión de agua. para extin-ción de inccndios, aeropuertos, etc.). (ZIMMERMAN. 1992; OSTROM. BISII y -.L

OSTlWM,1988).La Constitución de los ESlados Unidos no contcnía previsiones con res-

pecto a los gobiernos locales, por lo que en su origen las legislaturas estatalesfueron omnipotentes para definir los poderes que podían ejerccr las Adminis-traciones locales. Pero, con el paso del tiempo. numerosas Constitucionesestatales fueron enmendadas con la finalidad de restringir los poderes estata-les y proporcionar mayor poder discrecional a las Administraciones locales deinterés general (ZIMMERMAN,1992). En la actualidad, este rasgo de descentra-lización interna es uno de los dos rasgos esenciales en las relaciones Estados-Administración Local. El otro rasgo es el de la cada vez mayor presencia demandatos estatales afectando a las unidades locales (PAGANO, 1990). Aquí.nuevamente observamos la tendencia a la regulación por parte de la unidadterritorial superior sobre la inferior, como ocurre con el Congreso y los Esta-dos. Con ello se pretende garantizar tarnbién unos estándares mínimos en polí-ticas de salud, higiene o medio ambiente. Al igual que les pasa a los Estadoscon respecto al gobierno federal, el gran problema es quién corre con el costede estos servicios y regulaciones (ZIMMERMAN. 1992). La complejidad racial ycultural de un país como Estados Unidos necesita de unas unidades localesflexibles a dichos cambios culturales y raciales, de forma que transformacio-nes en las mayorías raciales y religiosas permitan la adaptación correlativa delas políticas y programas aplicables a la zona y el territorio; esto se ha conse-guido gracias al flexible sistema existente (ELAZAR, 1987; OATES, 1990), elcual constituye las corporaciones municipales como creaciones voluntariaspara servir los intereses de los ciudadanos que lo deseen, actuando comoempresas de negocio, los condados como creaciones preestablecidas y novoluntarias para servir a los intereses de administración de cada Estado, y losdistritos especiales como unidades independientes de propósito único que sur-gen para evitar limitaciones impositivas en ciudades. eliminar el control polí-tico de la provisión de ciertos servicios y conseguir economías de escala(AGRANOFF, 1993).

Evidentemente, tan prolija organización conlleva problemas de confusióny duplicación, de ahí que las relaciones interlocaJes sean una de las mayoresnecesidades para una adecuada gestión al nivel local, siendo la reorganizaciónmetropolitana una solución, aunque con limitaciones (AGRANOFF,1986; 19901.

Para concluir, la imagen que nos deja el modelo estadounidense es la d.:un sistema en continua y pragmática adaptación desde la conciencia de lainterdependencia.

•LA M( 1I11.HNIZACII')N 111.LA AIJMINISTHACI(¡N COMO INSTHlJlI.1LNTO ...

h) /,(/ Uniún ¡::lIl"Ol'l'll

En diciembre de 1991. los enlonces doce miembros de la Comunidad Euro-pea decidieron reforzar el concepto de la «Europa de los ciudadanos» a travésde la creación del «Comité de las Regiones». Ya anteriormente, el Consejo deEuropa aprobó la «Carta Europea de la aulonomía local y regiona/>" que entróen vigor el I de septiembre de 1l)1l8. La citada Carta fue firmada por veinticua-tro países y ha sido ratificada por diecinueve " constituyendo en la actualidaduna de las puellas de entrada al Consejo de Europa (DELCAMP,1994). Con ello,dicho Consejo, dedicado al fortalecimiento de la democracia en Europa, reafir-ma que las democracias local y regional son fundamentos de las democraciasnacionales.

En el Tratado de Maastricht, al definirse el Comité de las Regiones, sehasa su existencia cn la btísqucda de un fomento de la «unión cada vez másestrecha entre los pueblos de Europa, en la que las decisiones se tomen de lafomla más próxima posible a los ciudadanos». Nuevamente, su creación tiendea reducir el déficit democrático de la Unión Europea (ALDECOA,1994), fomen-tando la presencia de esle nuevo foro de discusión que tendrá voz aunque novoto en las grandes decisiones europeas. Así. sus informes serán preceptivos entemas como salud, educación, transportes y. en general, en aquellos temas queafeclan más di recIamente a los ciudadanos. Una de las características delComilé es que eSlá compuesto por repn:sentantes tanto de las regiones como delas administraciones locales, lo cual augura una difícil convivencia (SUÁREZ.1994), máxime cuando la pluralidad de situaciones de partida y la difícil equi-paración entre representantes regionales de los diferentes Estados (se conside-ran representantes regionales tanto los de un [¡¡/l{/er alemán como los de uncondado inglés) '. harán compleja la toma de decisiones.

No obstanle, el aspecto esencial a tener en cuenta está vinculado al propiofenómeno del reforzamiento de peso decisorio de los órganos de la UniónEuropea en la definición de las políticas esenciales de los Estados miembros,así como a la curopeización del sistema de generación de políticas, con lodolo que ello implica de difusión de intereses nacionales y ncgociación (ANDER-SENY EUASSEN, 1993). Con ello, se produce un fenómeno de «pinza,) al mode-lo unitario-nacional de toma de decisiones que, aun siendo relativo, transfor-ma enomlemente el modelo tradicional. Si se analiza en qué medida afecta el

1 Ni la r"mMtlll ni. pu' ~IIPUC~lu. la han r~lifit:at.Jo Gran Un:la,ia e hlanJa.

1 In~lalerra. Fram;ia. lIalia 'i Alemania licnt'1l 24 ,rpu'sclllanlcs cada UIIO, Akmania 10\ distribu)'c Cnlrc 21 que'(,p,csclIlan:a los liindtr. I qu(' rrprcscllla él los dislrilOs pro\'inl"iaJcs y 2 a los municipios. Francia da 14 asientos a los

,rprcsC'ntanlcs d~ 135 regiones. 6 3 1m Consejos Generales c.kpallamenlalcs y 4 a los municipios. El Reino Unido. 10 a JosCondados ()' Regiones cs.cocesa.') y 14 a los 1I111ni('ipius. Fuclllc: Dirccl"i6n Gel1croil de Cuoreración. MAP. 1994.

2lR

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•INTFHNAClONAI.IZAClÓN y 11I:SCF.NTRA!.I/.AClóN

proceso de integración curopea al sistema dc gestión y decisión pública de \;tsAdministracioncs nacionales, sc observan. al menos. cinco grandes transfor.maciones (BAÑÚNY TAI\1AYo,1994): -~

1. La formulación de políticas se realiza por redes europeas. Al ticmpo.los grupos de interés trasladan su centro de actuación y los intereses de losgrupos políticos internos se amplían; este fcnómcno ya fue percihido cn Esta-dos Unidos al tiempo que el gobierno federal iha asumiendo competenciassobre políticas novedosas ° que requerían un ámhito de análisis superior al delEstado (ZIMMEHII1A\,1992).

2. La agenda de problemas y las soluciones a los mismos se generan. engran medida, en Europa. arrastrando, a veces. a la Administración nacional aámbitos de actuación que no se consideran como prioritarios.

3. Las tecnologías de análisis y gestión se curopeizan. ofreciendo unaforma de trabajo, en gran medida, homogénea.

4. La dependencia de fondos europeos se incrementa, con lo que lasestrategias para la obtención y reparto de los mismos son cada vez más impor-tantes.

5. La presencia de normas comunitarias. marcando el camino a seguiren el tratamiento de temas de lo más diverso, es objeto de un constante creci-miento, con la consiguiente reducción de peso nacional en el diseño de nume-rosas políticas. Todo ello, al conectarse con el necesario informe precepti\.odel Comité de las regiones. va a permitir a las Administraciones regionales ylocales participar en la definición de políticas básicas para los Estados miem-bros. Ello sin perjuicio de su imprescindible cooperación en la fase de implan-tación de las mismas. En resumen, la presencia de representantes regionales ylocales en los centros dccisorios de una Unión Europea con cada vez mayorpeso en la formulación de políticas nacionales producirá. a su vez, un reforz:l-miento del papel de estos representantes en la arena política de cada paísmiembro. con la consiguiente potenciación de los fenómenos descentralizado-res (todo ello con los debidos matices, derivados de la idiosincrasiá de c:ldapaís y sistema constitucional).

Sin perjuicio de los fenómenos europeos mencionados, en numerosos pai-ses de la Unión se están produciendo fenómenos relacionados con el trat:l-mient~ de las estructuras territoriales que conviene analizar.

Alemania, en tanto que país federal. no necesita proceder a descentralizaren entes regionales competencias de la n:lción. El propio concepto de dcscen-tralización sería inadecuado para un país federal, pues tal concepto se refiere auna transferencia de poder del preexistente centro a la periferia, hecho imposi-

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•LAMOI>I'HNIZI\C10NI>El.AADMINISrKACI()NC()~l() INSTKUMENlO.

ble en un modclo federal donde el ccntro es consecucncia de la Volunlad decicrta unidad de fa perifcria (fKoMONT. 1993). No ohslante. Alemania ha mos-trado recientementc su fe en cl sislema federal de organización durante el pro-ceso de reunificación. La anligua República Democrática ha sido organizadade forma idénlica en sus estmcturas inslitucionales ¡Idministralivas que la Ale-mania occidental (""SSE, 1993). Para ello, se han consliluido cinco nuevosUüuler y se ha garanli~.ado una aUlonomía local a los anliguos Icrrilorioscomunistas con el eSlablecimienlo de 7.563 municipios (Gemeinden) y 189c1islrilos provinciales (/,wulkl"l'iJl') idénticos en su estructura y competencias alos del oeste (EISEMIIEKGy WELZ, 1994).

Sobre el modelo alemán planean los problemas típicos de los ESlados fede-rales, en panicular, la lemlencia a la cenlralización que los nuevos retos tecno-lógicos, medio-ambientales y sociales provocan, y las desigualdades entre losdiferentes Liindcr, Con las consiguientes tensiones entre los contribuyenles yrecerrores nelOS. Fenómenos :Illlhos t:unhjén prC!;Cnlcsen Estados Unidos (allícon las tensiones entre ESlados IIm'cs y ESlados llape I/OIS) (AGRANOFF,1993).

No obstante, dichas tensiones aparecen hoy día magnificadas por la incorpo-ración de los nuevos liillder y, en lomo a ellac;, se producirá la discusión sobre larefonna lerritorial que «algunos esperan que pueda conducir a unos Estados másviables, financiera, económica y administralivamenle» (lIEssE, 1993, p. 78). Encualquier caso, el modelo federal ha favorecido enonnemenle la reunificacióngracias a sus enormes posibilidades democrálicac; y de cooperación.

A su vez, el sislema alemán reconoce personalidad jurídica y autonomíaadministraliva a los enles locales, los cuales lienen que disponer de órganos ele-gidos por sufragio universal direclo, si bien, sólo tienen competencias atribui-das, es decir, aquellas que le atribuye el legislador (ElsE~mERGy WELZ, 1994).ESlos enles locales son de dos lipos, los Gemeinden o municipios y los /...and-kreise o distrilos provinciales (87 grandes metrópolis son asimiladas a estos dis-tritos y se denominan, Stadlkreise) (ZILLER, 1993). El gobiemo federal no lienepresencia en los dislrilos provinciales pero sí cada ESlado, que tiene su propiaAdministración periférica (Lwulrat.l'lImt). la cual ejerce el control de legalidadsobre los actos de los enles locales (EISEMIJERGy WELZ, 1994). Por su volumende gaslo y personal (más del 30 por 100 del 101al) los entes locales alemanesconslituyen una pieza esencial de su Adminislracián Plíblica (ZILlER, 1993).

Podernos concluir diciendo que, en su conjunlo, el sislema alemán es elmás desarrollado de Europa en lénninos de democracia territorial.

Francia. El país del ESlado napoleónico por excelencia ha procedido, enlos LÍllimos años, a un esfuerzo de descentralización cierlamenle importan le.

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•INTEKNAClONAI.li'.ACJÓNy IlESCENTRAI.IZACl()N

El método ha consislido en una decisión del Estado central de deshacers~' dealguna de sus compelencias por razones de eficacia y de profundiza~'ióndemocrática (DEI.CAMP, 1994). ESlas competencias se han lransferido a laS'autoridades territoriales democráticamente elegidas. La profundidad tilo"lasmedidas adoptadas ha sido de tal relieve que algunos autores han comparaJoel sistema francés con el est¡ldounidense y llegado a la conclusión de que enFrancia se ha introducido un ••federalismo administrativo» (DI;. Bl<lJyn';¡.I<.cilado por ZILLER, 1993).

La estruclUra institucional dellerrilOrio francés se caracteriza por la ~'\is-lencia de Ires niveles distintos de colectividades territoriales: Los municipios(COIlIll/lI/l('S). los depanamenlos y (as regiones. Los municipios franceses sonnumcrusísimos, en total 32.627, con una media dc I.son habitantes por Illunici-pio, lo cual ha llevado a reforzar sus sistemas de libre cooperación, a efectos deconseguir economías de escala que hagan viable el funcionamiento y pro\'isiónde servicios municipales (DELCAMI',1994). A lal efecto. la ley dc () de febrero de1992 insliluyÓ en cada departamento una comisión para la cooperación intlo"flllU-nicipal. Los departamentos, por su parte, son un total de 96 en la metrópoli y 4en ullramar, con una media de 595.000 habitanles. Los ciudadanos de cada cir-cunscripción eligen un Consejo general del departamento, por escrutinio unino-minal a dos vueltas. Los elegidos Jo son por 6 años y se renuevan por mitadescada tres años según una ley de 18 de enero de 1994. Los consejeros eligen alpresidente del Consejo general, el cual es el responsable de una serie de servi-cios que se le han transferido desde el Estado (DELeAMI" 1994).

Las regiones son 22 metropolitanas, 8 de ultramar y una espccial (Córce-ga), con una media de 2.500.000 habilanles. Cada región posce un Consejoregional, elegido por sufragio directo por seis años, pero por escrutinio pro-porcional con listas. A su vez, el Consejo elige :11Presidente regional. queejerce funciones descentralizadas. Tanto en el caso de los departamentos comoen el de las regiones, los órganos territoriales coexisten con la Administraciónperiférica del Estado representada por los Prefectos (ZII.LER, 1993) ..

Los rasgos escnciales del modelo francés se pucdcn rcsumir en los siguien-tes elemenlos constitutivos: l. El reconocimiento constitucional de las colecti-vidades descentralizadas (DELCAMP, 1994), sobre todo a partir de la re\'isiónconslitucional de 25 de junio de 1992. 2. La supresión de las tutelas. de fonnaque el control por parte del centro sobre las administraciones territoriales serealiza casi exclusivamente por los tribunales. De esta forma, Francia es elLÍnico país europeo donde se establece es le sistema tan abierto de relaciones(ZIt.LER, 1993). La LÍnicaexcepción es en el ámbito policial. de organización deelecciones y similares, ámbitos en los que la Administración local actúa en

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•LA ~f(" Jl:IlNII.¡\("/{"¡N /lE '''' ADMINISTRACIÓN COMO INSTRUMENTO

nomhre dd ESlado (J)1.1.(",\~1I'. 1l)l).I) . .l. La prohihiri6n de un sis!cma jerarqui_zado de relaciones entre las propias coleclividaúcs lerritoriales (Zn.LER, 1993),circunstancia que abre el difícil problema de conseguir la armonización y coo-peración entre los distintos niveles sin acudir a la tutcla del Estauo (DEI.CAMI),1994).4. El establecimiento de una distribución de competencias pUl' bloques,entre las dislintas unidades (ZII.LER, 1(94); esta dislribución se realiza bajo laguía del principio de subsidiariedad, de forma que a cada unidad le correspon-dan las competencias que mejor puede gestionar. Así (MAAlLEAU. 1994), a losmunicipios se les atribuyen competencias urbanísti.cas y de equipamienloinmediato de la comunidad; a los deparlaml'ntos, una misión de solidaridad,con la gestión de servicios de acción social y la de redistribución entre munici-pios; a las regiones, las de planificación, infraestructuras regionales y acción ydesarrollo económico; al Estado, las grandes funciones de soberanía y defini-ción general de políticas. 5. El reconocimiento de la posible diversificaciónestalularia, de forma que, en función de las circunstancias se puedan establecerestatutos particulares (ejemplo, París. Córcega. territorios de ultrnmar). inclusoen relación con ciertas funciones, como la educación (así, se crean los consejosdepartamcntales y académicos de la educación general) (C1.AssE, 1992). 6. Lag/oha/ización de las dotaciones financieras estatales para las colectividadesterritoriales, con lo que prácticamcnte se impide la dirección estatal a través delas suhvenciones finalistas' (ZILI.ER. 19(4), aun cuando genera el problema dela coordinación y arnlOnización de políticas (DELCAMP, 1994).7. El reconoci-miento de una importante autonomía financiera para los entes locales, ya queno se establecen límites al endeudamienlo ni se marcan excesivos límites impo-sitivos locales, aun cuando alguno existe para favorecer a las empresas y la.agricultura (MAHILEAlJ, 1994); esta situación ha producido importanles prohle-mas de desequilibrios lerritoriales, a los que una reciente ley de diciembre de1994 pretende poner límites estableciendo que el total de recursos por habitan-te de una colectividad territorial no podrá ser superior al 120 por 100 ni inferioral 80 por 100 de la media nacional (DELCAMP, 1994).

En cualquier caso, el modelo francés de descentralización está en plenoproceso de consolidación y tendrá que Superar los problemas propios de tanimportante relO; en esencia, construir un modelo de cooperación, alenuar losfenómenos de descquilibrio que comp0rla y vencer las resistencias culturalesque en la burocracia vecina tal modelo provoca; todo cIJo, en el marco de unaUnión Europea volcada a favor de un mayor peso de las regiones y munici-pios en la definición de las políticas esenciales (DEI.EBARRE,1992).

, E!\.I;J)lIUL'lJan rcdul'¡t1a~ al ~.6 pur 100 l.!l" las lrallsr(,II:lIcias t'Slal;l1cs (Dnc:.ulr. 199,n

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•INTEllNAClON/IJ.lZAClÓN y DESCENTIl¡\I.I/.AClÚN

Reino Vnido. En contra de todas las telll!cncias intl'ln:tcion:tll's. el Ih'inoUnido presenta un curioso caso de centralización denlro de un Estado y:\ depor sí unitario. Es preciso. para entender cómo se produce el fenómeno. rc\"or-dar la característica fundamental del sistema conslitucional brit<Ínico: el R.:inoUnido es gobernado por un solo soberano y un único Parlamento. sin que \":l:is-la ninguna garantía constitucional a favor de las colectividades lerritori;lIes(WARAURTON,1994). El Parlamento, en consecuencia. puede efectuar todoslos cambios que estime precisos en la organización y competencias de laAdministración descentralizada, sin que exista, por lo demás. ningún TrihunalConstitucional al que acudir en caso de controversia (7.1II.1:R, 1994). Los Olrospaíses, además de Inglaterra, que forman el Reino Unido -Escocia. Paí$ deGales e Irlanda del Norte- no poseen instituciones de autogobierno. aun cuan-do existen tres Ministerios para regular las relaciones entre el Estado Centraly las autoridades locales de cada una de ellas (GI{E(::'-IW()OJ) y Wtl.SON, 19~N).

Los entes locales británicos son, a nivel municipal, los consejos de dimito(296 en Inglaterra, 37 en País de Gales, 53 y 3 islas en Escocia y 26 en lrl:mdadel Norte), los distritos metropolitanos, que para las grandes aglomeracionesinglesas se constituyen en ente local que ejerce (as fUllciones descentralizadas(son 36 actualmente) y la ciudad de Londres, formada por 32 distritos(Boroughs) que funcionan con gran autonomía tras la disolución, en 1985. delConsejo del Gran Londres. A nivel supramunicipal. subsisten los consejos decondado (39 en Inglaterra, 8 en Gales y 9 en Escocia). encargados de compe-tencias a veces concurrentes con los de los distritos (como las de archivo. bellasartes o desarrollo económico). (WARBURTON,1994). Ycon un cierto nivel $upe-rior en jerarquía competencial y medios sobre los distritos ~(ZILLER, 1993).

El gobierno local inglés liene orígenes l1Iuy antiguos y con importanteselementos de autogobierno. Los condados sin embargo fueron regidos hasta elsiglo XtXpor jueces de paz nombrados al efecto. Las competencias de las auto-ridades locales fueron creciendo hasta la década de 1930. a partir de esemomento, con el desarrollo del Estado de bienestar fueron perdiendo compe-tencias como la provisión de gas y electricidad, nacionalizados en 19-P y1948, o los servicios de salud -el National Health Service se creó en 1946(VtLLAR, 1993; WARBURTON,1994). Hoy, aún mantienen un importante con-junto de competencias (como la educación no universitaria) y emplean casidos tercios de los empleados públicos británicos, no obstante, conviene desta-car que los rasgos del sistema se caracterizan por:

) En concrclO. los •.:ondados .¡(ncn funcionc:s de planiflcacill" supc..'rl«l( ~ oric:nlacién e~trate¡;,ica ~ lo') di ~trilll'" •.\.~(w:upande los planes locales l ti (onuol del cJcsJn(lllo (WARBC5I10:"l. IlJ94).

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•LAMOIJEHNIZACI(¡NI)E LAADMINISfRIlc/(¡NCOMOINSTHl1MENTO...

1. La redefinición del papel del gohierno local (GHIIYy JENKINS. 1994).Esta redefinición implica la pérdida de compelencias y su transferencia a entesinstmmenlales independientes. de forma que, al reducir la dependencia política seincremente la eficiencia; un ejemplo de ello es la transferencia de las competen-cias de Iransp0l1e desde el Consejo del Gran Londres al «London passellgcr trans-pOI1hoard» (WIII<lllIf(ION.199'1) o la Iransfcrcllcia de las competencias de ense-ñanza universitaria a los Consejos de gobierno de las facultades o los Colegios deEducación Superior (JONES.1993). Tamhién implica eliminar la función de provi-sión del servicio típica de los entes locales. y su reducción al papel de definidoresdel servicio. que se presta por empresas privadas o por públicas. pero en concu-rrencia (GHIIYy JENKINS,1994). En el sCl."lorde la vivienda se han entregado porel gobierno ccntral imp<ll1anles subvcnciones a asocial."iones de construcción paraque produjeran vivienda pública, y desde 1987 sólo estas asociaciones no guber-namentalcs pucden conslnJÍr vivicnda sOl."ial(WIIRIlLJRIUN.1994); en el campo dela educación, se fomentó que las escuelas bajo dependencia /llunicipal huyeran detal control y se constituyeran. bajo l"Onlrol central, en organizaciones regidas porlos padres y gestores del colegio (GRAYy JENKINS,1994). La posibilidad finalsería eliminar las autoridades locales y que sea el mercado y el gobierno centralquienes dirigieran estos servicios (GHIIYy JENKINS.1994). En conjunto, se pre-tende reforzar las tendencias competitivas para la prestación del servicio, deforma que se consiga con ello una mayor eficiencia y cercanía al usuario; al cho-car esta pretensión con la realidad de una Administración local implicada en lagestión directa de los servicios, se ha optado por imponer desde el centro el mode-lo deseado. rompiendo. con ello, una larga tradición de relaciones interguberna-ment.1les (VII.LAR. 1993).

2. El desarrollo dc los mccanismos de control e intervención (WARBl1R-TON, 1994). En el Reino Unido, las autoridades locales sólo pueden hacer loque les permite la ley; no obstante, dentro del marco de la ley tienen una cier-ta libel1ad de actuación (ZILLER. 1993), libertad que ha sido reducida en aspec-tos sustanciales por iniciativa gubernamental. Así. el control del endeuda-miento es muy fuerte, dehiendu solicitar aulorizal."ión del Secretario de Estadopara endeudarse; los niveles de impuesto local son definidos por la autoridadlocal. pero el Secretario de Estado puede imponer unos límites en el únicoimpuesto recaudado a nivel local el cOllllcil laX. que sustituyó desde elIdeabril de 1993 al famoso Poli (ax; tamhién puede imponer el Secretario deEstado límites en los presupuestos que considere excesivos (21 entes localessufrieron tallimit¡lción en 1990-1991 y 14 en 1991-1992); el84 por 100 delos ingresos locales son recibidos desde el gobierno central, reduciéndose conello su autonomía financiera (WARBURTON,1994).

244

• •INTERNACIONAI.tZIICIÓNy I1ESCENTHAI.IZIICI(¡N

Ante todo ello, parcce evidcnte que la tcndencia a la centralizal."ión Y ruptu-ra de relaciones intergubernamentales es clara en el Reino Unido. El futuro apa-rece marcado por la reforma del sistema local. que tiene como objetivo tenerpara 1998 unificada la doble estructura territorial (condadOS y distritos) en unsolo ente lerritorial. y por la presencia de representantes localc<; en el Comité delas Regiones europeo. La primera circunstancia incrementa los peligros de leja-nía y ausencia de representatividad del sistema (WARBURTON.1994): la seg.unda.unida al peso actual de los partidos de oposición en la Administración local hri-tánica; abre vías de esperanza a un renacer del self. l;OI'Cl71mell/ británico.

O/ros países de /a Unión. El fenómeno descentralizador en la UniónEuropea no queda reducido a los países antes mencionados .-por supuesto. conla excepción británica-, sino que se ha generalizado con global persistenciapor el territorio europeo. Países esencialmenle centralistas y unitarios comoGrecia y Portugal han iniciado un proceso de creación de entes supramunici-pales claramente demostrativo de la tendencia al establecimiento de. al mcnos.tres niveles de gobierno (DELCAMP, 1994). En Portugal. los i1ClUales 18 distri-tos deberán ser transformados en las regiones previstas por la Constitución. deforma similar a las dos regiones autónomas (Madeira y Azores) ya existentes.con la natural diferencia de su carácter insular (BACELAR. 1994). En Grecia. sehan constituido recientemente. tras las correspondientes elecciones. los conse-jos provinciales que representan a las poblaciones de los S4 /lomos en 'que hasido dividida la nación, dichos nomos se asemejan más a las provincias espa-ñolas o departamentos franceses que a las regiones. las cuales son actualmen-te 13 (Peripheria) y corresponden a circunscripciones de acción estatal des-concentrada (BACOYANN1S,1994).

Incluso Irlanda, país fuertemente centralista. en la tradición británica. haprocedido a crear un conjunto de instituciones regionales. las cuales (son 8)están todavía bajo control central. No obstante. aparecen líneas de evoluciónque parecen indicar una voluntad de descentralización en la estela francesa(RIOHIlAIN, 1994). En cualquier caso. el ejemplo de transformación más radi-callo ofrece Bélgica. pues este país desde la modificación constitucional dc 5de mayo de 1993 se constituye como Estado federal compuesto por comuni-dades y regiones (DE BRUYCKERY DUJARDIN. 1994). Dicha transfonnación haafectatlo sin duda a los S89 municipios y 10 provincias existentes. dejándolesen un segundo plano mientras se construye el modelo federal.

Finalmente, y sin ánimo exhaustivo. Holanda ha dado muestras siempre.a pesar de su carácter unitario. de ser un país de fuerte vocación por las rela-ciones intergubernamentales de cooperación y por la aplicación sistemática de

- ..L".

3.

•LAMOllERNIZAClON!J1:LA¡\J)MINISTI(A('lc'INCOMOINSTlW~lI;NTO

la subsidiaricdilt.l en la gestión (KONIJNENIIEI.T, 1994). En la i1ctualit.lad, eSecspíritu ahierto, t.Icntro dc IIn Estado formalmente unitario, ha IIcv¡¡do a acuer_dos mctropolilanos de gran amplitud, lo cual h¡¡ permitido hablar de un fcnó-meno de regionalización il11portarllc (ROSENTlIALy ROIIORG, 1992). Todo ellosin modificaciones constitucionales, pero sobre la común volunlad de llegar amejorar la gestión desde la voluntad de cooperación. Actilud que las Adminis-tracioncs plihlicas suecas comparten, de ahí el fenómeno descentralizadorhacia la Administración Local.

I)cs('cnlralización en España

La lransfofmat:ión de un Estado t:cntr;dista y unitario en un Estado auto-nómico, ('aT:lcterizado por el desalTollo cada vez más evidente de rasgos fede-rales (Ac.;r{ANOFF,1993), es una de la grant.les transformaciones del Estado y laAdministración espnñola. Al tiempo, el apoyo social que esta nueva configu-ración del Estado cstá tcniendo es IIlJO de los dalas fundamentales para com-prender la transformación democrática y el importante grado de legitimidadde la propia democracia española (MONTUW y TORCAL, 1990). La existenciade una abundantísima literatura sobre el tema, especialmente desde la pers-pectiva jurídica., hace innecesario extenderse en la explicación estática delmodelo. Bastaría hacer hincapié en que el sistema español, tal y como se haconfigurado desde la aprobación de la Constitución de 1978, se caracterizapor una doble apuesta, la de la integración supranacional en Europa y la dedescentralización profunda en el inlerior (PAREJO, 1988).

a) El.fistema autonómico: rasg()Sfundamentales

La descentralización en España, desde un punlo de vista dinámico, incor-pora como elementos reseñables comparalivamente Jos siguientes:

l. La Constitución dio vía lihre al nacimiento de las COlllunidades Autó-nomas y admitió, aunque no impuso, su generalización en todo ellerritorio

• Vé;tsc las obras: l"/ Cuado (It 1m AUlufJ{JmiaJ: pt,daUUlcmámiccr,pclduutltral, CITEP. Madrid. 1981~ Organ;.;:udón T~rr;lUr;ul dtl fS/odo (Comunidades Autónomas). Dircn:ión General de lu Contencioso cJel Estado/lnslituto deESlucJios Fiscales. Madrid. 198~: El siJuma juridico dt las C"nfjlllúJud~s AUflinomas (E. AJA. direclor). Tecnos. Madrid.1985. Tambien: MUÑoz M.",CIIAOO.S., Onuho Público dt tas C",nunidu,/t'S Autótlomas. Ci\'it3S. Madrid. 1982; MART1N

REBOllO.l. (lJir). £I/,,'uro di' hu AulOmtll,iuJ TurilUliultJ. A:'lalllblea HegiunaVUni"'C'rsid3d de C301abria. Santander,1991: lÓM::z NIETO, F.o Ld Ad",iniJlwál)1I fu/JIi('o ni E.rpwia .. -\ríel. RarccJnna. IC)H9; (j"Rch Uf ENTfRRIA. E. Y ffR'

NÁNOf.1. T. R.. C",w ,Ir (}"'U/III Ad"I;'.'JlrfHil'". Chilas. ~'fadl íd. IIJH6. Finalruculc .• EI E~I¡uJ() AUllllIÓrnico hOYlt,L>vcum~"'uáo" Admin;Jlrulil'u 2.12.233. oCllIbrc líp)2'lI1arw JI)t)).

Para un anjli~i\ dL'\d~ d PUIllO de \'isI3 c(on6111ico véase: PCl/'rlrs dr ECtulOmio E.rpa;¡n/fl. mimo J~. 1988.Para un análi ••is desde ti punlo de \'isla de la modernización de bs Ce. AA. \'case: AUlnnom;r.t núm, 18. julio. 1994.

246

• •INllJ<N,\( -11 lNAl.I/AClI"NY IlE';(-"Nm,\I.11."'-I(¡N

(S,\NClIEZ MORÚN, 1994 J. La generalización quc se produjo posteriormente 1\0

ha ido acompañada de una claridad sohre el moúelo final. espet:ialmenle l'ndesarrollo competencial úe las mismas (PARUO, t988). aun cual1l1<>ya el dl'I\O;lI1inado Pucto Autonómico dc fehrero de 1992 ofreció una definición concretabasada en Ires objetivos: "equiparar suslancialmente las competencias detodas las Comunidades AUlónomas, dar cabida a las especificidades a Ira\'ésde las relaciones bilulerales, cuando éSlas sean necesarias; y desarrollar unfuncionamienlo racionalizado en las cuestiones que a lodos inleresan a travésde las relaciones mul.lilaterales» (HERNÁNDEZL,\FlJENTE y GO:-iZÁI.EZGAtKi,\.1993, p. 183). Con ello, se abandonó la otra opt:ión posible, basada en la Ill'go-ciación permanenle con los partidos nacionalistas sin que exista un posiblecierre del modelo de Estado ni una visión solidaria de wnjunlO. No obstante.los pactos políticos y los juegos de mayorías eSlán dando en cadu momcnlOinterpretaciones peculiares, es de esperar que siempre dentro de los límitesconstilucionales clellítulo VIII y su específico desarrollo u través de los Esta-tulOS de Autonomía, los cuales son leyes del Est;ldo y no son modificablesunilateralmente, hecho que fuerza a un concurso de voluntades propio de unmodelo basado en la interdependencia (ARM,()N, 1993). De todas formas, elreforzamiento de los contactos y acuerdos enlre gobiernos más que entre par-tidos políticos es una necesidad para el adecuado funcionamiento aulonómi-co (AGRANOFF,1993).

2. La obsesión fundamental durante estos primeros años de funciona-mienlo ha sido la del deslinde compelencial (PAREJO. 1988). La Constituciónespañola y los Estatulos de Aulonomía han dejado en una cierta indefiniciónla distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades (Mu!\:ozMACHADO, 1982) Y la inadecuada comprensión de este ineludible hecho pro-vocó entre los entes lerritoriales y el Eslado una continua lucha por conseguiruna definición nítida y estricta de competencias. La Sentencia del TribunalConstitucional de 3 de agosto de 1983, afirmando que existe una prefigura-ción absoluta del reparto competencial en la norma constilllciona1. provocóuna avalancha de conmctos jurisdiccionales de competencias " sobre lodo porparte aUlonómica, que sólo a partir de 1991 parece haberse atemperado. enparte como consecuencia de una estable política de colaboración llevada acabo por el gobierno socialisla (ZALDivAR y CASTELLS, 1992).

De.todas formas, la creencia en la posihilidad de una delimilación nílida ydefinitiva de compelencias, basada en la leoría de que existen intereses de los

1 En 19!Q las CC,:\.~ ,('curri~wn ~ de las '71 h:ycs aprobaJ.I:- rur el b,I.JJ". ,-n 14M.l Úh."h'" 11 tJ.: i.J~ ó.\~(1\ 1'1:"0';.

18 de l:Js67: en ItJ85. 23 d~ b'i ;7~ (O II)g8. 25 d~ las ..a4; en 1990. IUde 101:0<.;~. ) ,'U I'JtJl n~\~~Itcum\' ningunOJ ,k ..1'n :sprobJ..Jas. Fuente.: Uir. ..".-ciún Gral dl.' R¿gimcn Juridicu. MAP. EJwdúli.'",i,' c"tIllJli, Ihi.:.IJ. MadriJ. ;'11J1

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• • •

?.11)

INTERNAClONALlZACIÓNy DESCl:NTRALlZAClÓN

10 No inclu)'e los nuc\'OS lancln.11 Con~cjo de Política fiscal y Financiera: ••Acuerdos flara el desarrollo del si!'tcma de financiación J.: 13Se omu:"';-

dades Autónomas del quinquenio 1992-1996 ••. Madrid 1 de octubre dC' 1993. E~tc Acuerdo de tnns(crC'nciJ ha sido mf~:rindo por ti nocvo Gohierno dd ranidu Populal en la dilccci(jn dc ¡ncrememar el rorccnl:lje nign:..do;¡ \i('nas. C('lOlU:'':

dílJc~ Aulvnon\a~ hasta un 30 por 100. con C3pacidad nurmót1iva induid ••en ('~IC pnrcclIllljC'

-~-

MÁXIi\'Hl

154'2 (Bruselas)182'7 (Hamburgo)IOl)'2 (Baleares)112'7 (Abacia)137' 3 (Lombardía)

Bélgica .,................ IU',¡ (Valllllia)Alemania '" 94'S (Schlcswig.\-Iotstcin)España 53' S (Ceuta y Melilla)Francia 41'6 (Regiones de Ultramar)lIalia Slr7 (Calabria)FUF.NTf.:Comi,ión tic las Comllnidades Europeas, Regioncs cnlos años 1990, Ilroscla,.Lu~elllhurg(l I'NI,

(AGRANOFF. 1993). el cual permite al País Vasco y Navarra. a través de losconciertos económicos. ejercer la mayor parte de la función recaudalOria delEstado en dichos territorios. entregando al Estado un «cupo» o aportación alas cargas comunes. de acuerdo con un concierto bilateral (SERRANO. 1989).Sistema al que no se permite acceder al resto.

Por otra parte, existen importantes diferencias en la capacidad de gestiónentre unas administraciones autonómicas y otras. lo cual se manifiesta en suforma de articular la propia modernización de estructuras y procedimientos.

5, Vinculado al punto anterior, el sistema de ingresos y gastos existentese encuentra enfrentado a un doble reto. Por una parte. excepto en el PaísVasco y Navarra. existe una desvinculación casi total entre los ingresos Y losgastos autonómicos. El 90 por 100 de los ingresos autonómicos proceden detransferencias estatales (BAÑÓN Y TAMAYO. 1994), Esta desresponsabilizaciónen la búsqueda de ingresos es fruto del propio sistema. que fomenta la indife-rencia autonómica en el proceso de recaudación. Por ello. una de las medidasúltimamente adoptadas. ha sido la de transferir directamente hasta un 15por 100 de los ingresos obtenidos por el impuesto sobre la renta en el territo-rio autonómico. a la Comunidad Autónoma implicada ". Con eIlo. se intentafomentar la corresponsabilidad en la recaudación, Al tiempo. se abren laspuertas a un cierto desequilibrio territorial I.}ucdeberán ser adeclladal1lenl~cerradas (AGRANOFF.1993). Pero, por otra parte. la descentralización del gastoes muy alta: con lo que. ante las demandas ciudadanas. sobre todo consideran-

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CUADRO NlJM

RIQUEZA DE LAS REGIONES,/.ANDER y COl\1UNJJ)AUES I'OH HABITANTE.MEDIDO POR PODER DE COMPRA (MEDIA COMUNITARIA EN I'JK6-KK = 100)

r- PAís I MíNIMO

LA~l()DERNIZACI(iNDELA ADMINISTRACIÓNCOMOINSTRUMENTO...

ciudadanos como miemhros de un ESlado, perfeclamente difercnciahles y COnlradllcciélll cxplícila en cOlllpelellcias separadas (('''RUO, I9S8), es uno de losmás importantes impedimentos para la construcción de un fed.eralismo coope_rarivo'.

1 Las COlllunidades AlIllínomas (CC.AA.) carecell de inslrumento ade-cuado para su pal1icipaciéln en la l"orllJaciün de la posición que el Estado ha delrasladar a la Unión Europea (PI:REZCALVO, 1993) y, en general. para la deler-minaeión de los inlereses nacionales (PAREJ(). 1(88). En este sentido. aunquela práctica informal y las sentencias del Tribunal Conslitucional favorecen suparticipación. la reforma del Senado y su constilución como cámara de repre-sentación teITilorial se hace recomendable, sin que las reformas traducidas ensu reglamento, en 1994. sean suficicnlcs. Elmodclo alcmán. con una cámaraaira ilwulesral donde se sientan los representantes de los lAl/der. que intervie-ne activamente en el proceso de confección de las leyes y que. incluso. tienederecho de veto en numerosas materias (FROMONT, 1993). es un ejemplo en elque poder mirarse de cara al futuro'. Como un paso positivo en tal sentido.hay que saludar la participación de las CC.AA. en el Comilé de las Regioneseuropeo; dicha participación ayudará a inlegrar sus intereses en la definiciónde las políticas de la Unión.

4. Sobre todos los Estados federales y descentralizados planea comouna amenaza el desequilibrio económico y la desigualdad, En España. comono podía ser menos. éste es uno de los problemas fundamentales. En este sen-lido. España no es lino de los países europeos con mayor desigualdad interre-gional. Como puede verse en el cuadro núm. 1, su situación es intermedia.

No obstante. los efectos redistributivos del sistema de financiación auto-nómica. a pesar de las crílicas recibidas, han sido positivos. Incluso podríadecirse que si todas las Comunidades AUlónomas hubieran recibido el máxi-mo de competencias posihles, el efeclo de redistribución hubiera sido aúnmayor, por ello, se puede afirmar que "el Estado de las Autonomías es un fac-tor de reequilibrio territorial y de disminución de la desigualdad entre lasregiones» (ZAl.DíVAI~y CASTELLS.1992, p. 164). No obstante. esta afirmacióndehe ser marizada con el rrconocillliclllo de quc, alin hoy, cxisten importantesdesigualdades que ¡¡Clúan como una espnda de Damocles sobre el sislema.Enrre éstas. es de destacar el asimétrico sistema de financiación existente

• La jurisprudencia cOllsliluciúoal alt'lII:tIlJ in)islc una )' (ltra \"Cl con4u~ la afirmación de una competencia noimplica el nciamicnlo o dcsplazarniclllU ..le la (lIra c:ompct('ncia (O couOicto. Tod:l competencia rnlra en concordancia

con otR. pues su Iimüc ~iC'mrre es la cumpclcnc:ia del uIJo. po: 1,.'110.la cuop..'cación )' d mUlUO reconocimiento puedenproducir soluciones de $um¡¡ no cero« PARfJO. IlJ8IH.

t Pm un an~lisis de propuC''ila CUlKu"la di..' .((ulm3 .Id Sen;ulu. \'crlJ 1'1Út ,;ihJdu 12de nU'o'icmblc de 1994; pro-pue~l.a enrar&:Wa al Catc,-dni.lil"Hdc l1acrhu PuliliCl). D. I>i('go 1..\('("1 (;;)Ilic.lo

248

•LA ~'()[)U<NIZACI()N 1>1' LA ADMINISTI<ACI()N COMO INSTI<II!\1ENTO ...

do que las aUlonolllías van a ser las gestoras esenciales del Estado de hieneslar(BOIUA, citado por ZAl.DivAR y CASTFI.LS. 1992), los gohiernos autonómicosno lienen frenos conslilucionales que les evilen tener que rechazar lales pre-tcnsiones. Esta Silu;lción, considerando que dichos gohiernos salen de lasurnas y que, adell1;is, se est,in consolidando, ha provocado déficil presupuesta_rio cuya fuentc de financiación ha sido el endeudamienlo (ALCAIDE, 1995a).ESle endeudamiento, sumado al de los entes locales, produce una cifra COn-junla que, para septiembre de 1994, era de 6.283 miles de millones de pese las(el 9,1 por 100 del P.I.B.), seglÍn el Banco de España. De este endeudamicnlosólo el 20 por 100 corresponde a emisiones en el mercado de valores, mientrasque un 80 por 100 se financió a través de préstamos y créditos de bancos,cajas de ahorros, crédito oficial y financiación eXlranjera (ALCAIDE, 1995a). Apesar de las cifras, los años 1993 y 1994 marcan una lendencia a la estabiliza-ción (EZQlI!AGA, 1995).

6. Un dala a no olvidar C\Hindo se esludia el proceso de descenlraliza-ción español, es el del nacionalismo (ZALDíVARy CASTELLS,1992). ESle fenó-meno, que tiene orígenes hislóricos particulares, ha inlroducido factores delensión en el sistema tremendamente peligrosos. Sin olvidar la presencia deuna minoría que hace de la violencia lcrrorista su línico argumenlo, el proble-ma esencial que estos fenómenos nacionalistas plantean es el de su conexióncon el marco constilucion¡¡1 diseñado. En concreto, la defensa del hecho dife-rencial y de las singularidades, de forma continua e ilimilada, plantea impor-tantes conniclos con la aceptación de la Constitución y con el respelo tanto asu letra corno su espíritu (Rumo LI.ORENTE,1994). Si este respeto a las comu-nes reglas del juego no es claro y explícito, lodo el sistema estará en peligro.No obslante, existen datos que demuestran una clara «nacionalización de lavida española y la preferencia por el foclIs estalal sobre otros espacios denuestra vida política» (DE BLAS, 1993, p. 12).

1. Por su parte, la Administración del Estado, durante todo el proceso,se ha resistido a ceder parcelas de poder en el territorio, e incluso a compartirgestión con los nuevos entes terriloriales (SÁNCHEZMORÓN, 1994). Ya en1981, la Comisión de expenos sobre aUlonomías denunciaba que los Ministe-rios retenían más de lo que debían, los recursos se dislribuían inequilativa-mente, algunos cuerpos de funcionarios se resislían a la operación de lransfe-rencia, etc. En ~ran mediu¡¡, esl<ls afirmacioncs son todavía válidas en 1996.Por una pane, los directivos públicos de la Administración del Estado siguendiseñando las políticas esenciales del ESlado español sin una suficiente pani-cipación de los funcionarios autonómicos en tal diseño (ARENILLA, 1995). PoraIra, el análisis de la distribución de personal enlre las distintas Administra-

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•INTERN¡\C10NA!JI.AClÓN y DESCLNTRAl.Il.AClÚN

cíones Públicas nos muestra cómo. a partir del año 1986, el volumen de P':I"SO-nal dependiente de la Administración del Estado se mantiene est;¡hlc, y ello apesar de las transferencias compelenciales realizadas (ver c\ladro núm. 2).

CUADRO NÚM. 2

Adm6n. E,,"do Alimón. Autonómica :\(]món. Local

1982 895.731 44.475 167.045

1986 618.344 360.094 295.400

1990 637.568 536.983 355.548

1994 618.803 601.327 367.032

1995 608.926 625.771 371456

FUlXll.: Dirección GencrJI de CU\le~ de Pl:rSl.ll1;,1 y Pt:llsioncs Púhlicas. M. F..conolHia)' lt3cicnll;t Madrid. 1995

Esla realidad ha provocado que, en la Administración del ES1ado. cons-cientes de la necesidad de reducir el déficil público y de los problemas deduplicación de personal existente, se haya lanzado como una de las políticasfundamentales de modernización la planificación estratégica de recursoshumanos (VILLORIA, 1994b), con la consiguiente creación normaliva de losinstrumentos. propios para realizar lal función (planes de empleo) y abriendola posibilidad a reducciones de plantilla (mediante la figura de las excedenciasforzosas de funcionarios). Finalmente, la Administración periférica del Estadose mantiene con una estructura inadecuada para su real ejercicio de competen-cias. Ello se puede comprobar mediante la enumeración de responsables de laAdministración estatal todavía presentes en las provincias y regiones españo-las. Así, junto a la figura constitucionalmente recogida del Delegado delGobierno en cada Comunidad Autónoma, subsisten como cargos políticos losGobernadores Civiles en cada provincia, ambas autoridades deben dirigir ycoordinar a la Adminislración periférica del Estado en su respectivo ámbitoterritorial; además, cada Ministerio tiene su propio Director provincial ymuchos Ministerios tienen diversos delegados de cada uno de sus OrganismosAutónomos. Con ello, se observa que cada organización pública eSlatal conun mínimo de aUlonomía tiende a crear su propia estructura periférica, inde-pendientemente de la común estatal, con la consiguienle dispersión y frag-menlación (ARENILLA, 1991, p. 72). La consecuencia es que el Delegado delGobierno no es el eje central de la Administración Periférica. sino un órganopolílico y, en cieno sentido, un gobernador civil que se relaciona con los órga-nos autonómicos, y los gobernadores civiles son, sobre todo. unos delegadosdel Minisl<:rio del Interior. La notoria autonomía de cada organización del

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•LAMO/)I:J<NIZACI(¡NDI: I.AADMINISTRACiÓNCOMOINSTRUMENTO...

Estado y la defensa de los intereses corporativos producen duplicidad de res-ponsabilidades, pervivencia de unidades sin competencia suficiente y desa-provechamiento de los recursos humanos (MAP, 1993) '1. Todo ello ha llevadoa alglÍn autor a defender la concentración de lodo el aparalo administrativolerritorial en la dependencia directa de las administraciones autonómicas(MIIÑoz MAUIA/lO. 191)2; 11)'J4). y a la dcfensa de la dcnolJlinada «Adminis-tración Única» que defiende la existencia de una única Administración en elterrilorio de cada Comunidad Autónoma, encargada de ejecutar todas (as fun.ciones administrativas excepto las que constituyen el núcleo irreductible decompetencias del Estado, Administración que tiene su fundamento en la apli.cación del principio de subsidiariedad (FRA(;A, 1992). Opiniones que han sidoconfrouladas defcndiendo, enlrc otras razoncs. la ncccsidad dc mantener a laAdministración Central como eje del Estado social y la inconveniencia consti-tucional de situar a la instancia autonómica en el centro de gravedad de talEstado (PAREJO, 1993). En términos más concretos, parece existir comúnaCllerdo en reformar la Administración periférica del Estado, y esto sólo seráposihle alrededor de la figura del Delegado del Gobierno (ARENILLA, 1991),En este sentido va el proyecto de Ley de Organización y Funcionamiento dela Administración General del Estado (LOFAGE).

8. Finalmente, como ültimo e1emcnlo reseñahle del sistema, pero que, a lavez, resume todos los anteriores, el gran relo del modelo autonómico consiste enconstituir un sislema de cooper;¡ción, coordinación y diálogo (AGRANOFF,1993;RAMOSY A(jR'\NOI'F, en prensa). A ello se oponen visiones nacionalislas centra-das en la absorhente defensa del hecho diferencial y la búsqueda pennanente deprivilegios; sin por ello afirmar que el nacionalismo sea incompatible con larazonable defensa, denlro de los principios constitucionales y eslatularios, de laexcepción o la peculiaridad (TRLJJlU.O, 1993). También se opone el mante-nimienlo de un cierlo espíritu jacobino en el gobierno cenlral, especialmenteentre sus cuerpos de funcionarios de nivel superior, reticente de la pérdida deconlrol directo sohre programas o áreas de poder y, cómo no, del control de lasgrandes variables económicas, máxime en un momenlo de desarrollo de unaciel1a polílica económica europea (P."IU'JO, 1988). A ello se aijaden las tensionesy desconfianzas interautonómicas (AGRANOFF,1993), bien como consecuenciade conflictos lingüísticos, o del control de recursos n;¡turales (como el agua) o delos efeelos que sobre ellllcdio <lJllhienlc o la compelilividad pucdan lener políli-GIS indnstriales vecinas. Por todo eslo. es m,ís necesario que /IllnGI qnc el gobier-

l:! MAP .•. Lihrn hl:mcu de: la Adlllini\lrac..-ión dd Es lado: l.a AtJlIlini!ltra~'i,jn pcri(éric3. cJi:J¡;l1üqico de 13 situación;H:lual •. MAP. Madrid. 199.1, (Mimeografiado).

252

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•INTERNAClONAUZACIÓNy lJESCENTlL\U/.ACIÓN

no central marque una línea de actuación basada en la cooperación y cn la recon-figuración de su papel en esle nuevo marco. Para lo primero, tiene inslnnllclllosque ha de utilizar y des¡UTollar convenientemenle. así (TERRÓN,y CÁMARA.19<)0: .$ÁNCllf:ZMOHÓN,1994): las subvenciones. la politica de financiación. los aClll'r-dos de cooperación. las Conferencias secloriales, las comisiones conjunlas, IllSconsorcios, los contratos de servicios, la cncomicnda de gestión y las actuaciollc'snonnativas. En relación a la reconfiguración de su papel, debe ser consciente queel núsmo se articula en tomo a cuatro grandes roles (BAÑÓNy TAMAYO,199-l): Elpapel de homogeneizador. buscando la eliminación de los desequilibrios territo-riales y sociales; el papel homologador en técnicas y procedimientos que penui-tan un funcionamiento coordinado de las distintas instancias territoriales (noml;¡Sde procedimiento administrativo, hases de la gesli¡'lIl púhlica ...); el de coordina-dor. no por su posición jerárquica sino por su papel central. lo cual le permitcfavorecer la creación de redes expertas entre y en las Comunidades y municipios:ser pensador estratégico, definidor de problemas, impulsor y promotor de políti-cas. iniciador de (as grandes decisiones; y el de mediador. no sólo entre los dis-tintos gobiemos territoriales -ejerciendo de árbitro político- sino también entreéstos y la Unión Europea, con respecto a la cual debe procurar articular un interéscomún de todo el Estado y representar eficazmente los intereses comune$ sinolvidar los particulares de cada Autonomía.

b) La Admillislracián local en Espwia

Todo este conjunto de reOexiones quedaría amputado si no se incorporarauna breve descripción del modelo de Administración local existente.en nucs-tro país. En España existen 8.082 municipios y SO provincias, los cuales con-forman el mapa básico de la Administración local. No obslante, la compleji-dad de entes que estructuran dicha Administración no se agota en tal catálogo.pues además de los citados municipios y provincias hay que tener en cuentalas islas, las entidades locales de ámbito territorial inferior al municipio -porejemplo, la parroquia rural- las comarcas, las áreas metropolitanas o las man-comunidades de municipios (CARRILLO, 1991). En cualquier caso. el elementoesencial de la Adminislración local española son los municipios, pues son losentes que representan la verdadera democracia local, con votación directa desus representantes, frente a las provincias, en las que su institución de gobier-no -diputación- es fruto de una representación indirecta, a través de los repre-sentantes ohtenidos en los municipios.

En España se reconoce constilllcionalrnentc la autonomía de los munici-pios y provincias (e islas) para la gestión de sus respectivos intereses (artícu-lo 137 de la Constitución española). Dicha autonomía ha de entenderse reco-

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•LA~l(}()UlNIZ."("J()NDI' LAAIJMINISTRAClc'>NCOMOINSTIHJMI'NTO...

nocida a (da insliIIH.:ión. no a la colectividad que le subyace» además decifrar su esencia en «una dotación adecuada de competencias administrati_vas» (M(lIu:r.I.. 1993. p. 337). definidas desde el centro político y no autode_finidas (CARRII.IO. IC)l) I ¡.

Con respecto a los lllunicipios. los principios en los que s~ hasa el sistemavigente son (DE LA CtIl~TARA. 1991. p. 26): 1) La plena capa¡;idad jurídicapara el cumplimiento de sus fines. 2) Se les re¡;onoce ámbitos en que ejercersus competelll:ias. pero éstas no son exclusivas ni pueden ser ajenas a las leyesestatales y autonómicas. 3) Se admite su intervención en malerias de respon-sabilidad estala! o autonómica. a través de las técnicas de transferencia, dele-gación y encomienda, pero sujeta a fueJ1es conlroles.

Los grandes relos a los que ha de hacer frenle la Administración local enEspaña, siguicndo a CARRILLO(1991) serían: En primer lugar, su articulacióncon la Administración autonómica, lo cual nos lleva a planteamos cuál va a sersu actuación ¡;on respeclo a los entes locales, en concreto. si va o no a abUsarde los mandatos normativos, o si va a atribuirles competencias de gestión obien van a acudir a una centralización en e1lerritorio autonómico. La tendenciaparece ser esta segunda. Segundo, la construcción de una capacidad técnica yde gestión para hacer frente a los problemas que las grandes urbes tienen ya, yque algunas medias empezarán a tener muy pronto, así el medio-ambiente, elturismo, la protección de los consumidores, etc. Tercero, y vinculado a lo ante-rior, la necesaria reconfiguración del mapa municipal, para que se pueda hacerfrente a las obligaciones y calidad de servicios que los ciudadanos de un paísdesarrollado requieren. --como ejemplo de lo anterior, en Alemania Federal seredujo el número de Ayuntamientos a la tercera paJ1e, de fonna que los munici-pios tuvieran como mínimo 5.000 habitantes para poderse constituir como tales(SOSA, 1993). Cuarlo, la reforma financiera, de forma que se equilibren losnecesarios gastos con los ingresos previsihles 1) lo cual implica el necesarioincremento de los presupuestos de la Administración local en el conjunto delgasto público español, dado lo insostenible del endeudamiento de las corpora-ciones locales. Quinto, el perfeccionamiento de sus cuadros gestores y la reduc-ción de la inflación política en las estrucluras de gestión, junto con la búsquedade fónnulas de mayor acercamiento y paJ1icipación ciudadana.

JJ En este !i.cnlido. la CSlruclufól purccnlu31 de 1(J5presupuestos consolillados de las Adminis(raciones Públicasdaban. en 1992. una panicipación al Estado dcl63 por 100. a las CC.AA. un 21 por 100 ya las Corporaciones locales un15 JX>f lOO,siendo la prc:\'i~ión del pacto aUlnnómico la de ulla reL!ucc.:ión del porcentaje: del fSlado 31 S8 por 100. ti ¡nerc-menlo de las Ce.AA. al27 por IOU, y el m,IIlIt'lIilllicn!n ('JI rI l'i pUl IOfh'" )¡l~(lI'l'ura(illll(,~ lucales. Fuc:nlC': MAl'. C'1lC':Wde 19')5.

254

• •INTI:RNAn(¡Nt\I.I/.t\l"ÚN Y DESl'I:NTKAI.IZAClÚN

En resumen, es necesario considerar el profundo proceso descentralizadorespañol en su conjunto, para comprohar que, a pesar de los prohlemas a queda lugar. es positivo y convcnicntL: para la estructuración del país. No obstan-le. falta por articular un aulénlico federalismo cooperativo. adell\:ís de n~con.siderar el papel crucial que los municipios tienen y tendr;ín para la legitima-ción glohal de la Administra¡;ilÍn Pública; si bien los pasos por el primercamino son tímidos mas persistentes. la preocupación por fortalecer la dcmo.cracia local y dar un papel rn:ís central a los municipios en cuanto entes geslo-res de servicios no acaba de plasmarse en medidas suficientes y de implanla-ción inmediata.

C. CONCLUSIONES

De forma paulatina e idiosincrática. los pueblos y los gobiernos de lospaíses desarrollados van 'generando respuesta a la tensión entre unidad y diver-sidad. Para ello. se empieza a considerar que dichos conceplOs -unidad ydiversidad- no son términos opuestos, pues unidad se opone a desunióny diversidad a homogeneidad (hAZAR, 1987). Al no considerarlos términos9puestos, la idea federal althussiana, basada en la necesidad de la gente.y susrepresentantes de unirse para objetivos comunes. pero preservando sus res-pectivas peculiaridades (EI.AZAR, 1(87), se expande como modelo inspiradorpara numerosos pueblos; por ello, más de 20 países han introducido acuerdosfederales en su forma de estmclurar elterrilorio y la gonernación del mismo.sin por ello reconocerse corno tales Estados federales. Incluso países unitariosy centralistas, conscientes de la necesidad de dar respuestas a la diversidadsin, por ello. renunciar a su opción unitaria, han establecido un modelo de rela-ciones con los gobiernos subnacionales basadas en la cooperación y el diálogoen lugar de la jerarquía y la orden.

En esencia, vivimos tiempos de rclal:Íones intl'rguhernalllentalcs, 'tiemposde necesario diálogo e interacción entre los gobiernos basada en la concicnciade la interdependencia (AGRANOFI', 1991). Estas relaciones pueden darse enun Estado federal o en uno unitario pero su necesidad es, en todo caso, común.

Las dimensiones de la interdependencia son generales y complejas. Genera.les, pues en todo país desarrollado la gestión de programas Y políticas implica auna multiplicidad de organizaciones y agentes críticos (METCALFE, 1993). Com-plejas. pues aun cuando los imperativos funcionales que arrastran al diálogo soncomunes. la visión de los mismos se realiza desde unidades y percepciones dis-tintas. De todas formas. la necesidad de poner en connín visiones y geslion:Jr

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CAPÍTULO IX

LA GESTiÓN PÚBLICO-PRIVADADE LOS INTERESES COLECTIVOS

Como cierre de esta tercera parte, y conectando con su inicio, se plantearáel difuso límite entre lo público y lo privado. las cambiantes fronteras (L\!'\E YERSSON, 1994) Y la ineludible reconsideración del sujeto Administración

Pública en tal contexto.

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UNA VISIÓN DISTINTA DE LO PÚBLICO Y LO PRIVADO

Un análisis del porqué de esta indefinición nos llevaría a capítulos 'anterio-res, donde hicimos referencia ala crisis del Estado hegeliano (PÉREZDiAl, 1994).Ciertamente, dicho Estado, que expresa «la idea universal como género y comopoder absoluto frente a los estados individuales» (HEGEL, 1975, p. 290). ha sufri-do los embates de una realidad histórica que demuestra que los gobiernos y susAdministraciones no poseen de por sí la moralidad superior que garantizaría suhallazgo del interés general. Este interés general se diluye en innumerables deci-siones públicas fruto de especiales relaciones de tutela, de presiones de gruposde interés único o del chantaje continuo que favorecen unos medios de comuni-

A.

1./\ ~f()/)J:I{NII.ACI()N DE LA ADMINISTRACiÓN COMO INSTRUMENTO ...

cuando los recursos y decisiones no están plenamente en manos de un gobierno yde un gestor. constituye una de las claves del liderazgo moderno (SAYI.ES.1992).

La accplada dislinci,ín clllre el disclio ccnlral de la política y la implanta-cilÍu subnacioual a través de los programas propios del Estado de bienestar esun ejemplo palmario de la ineludible inlerdependencia. Cuando a ello se añadela necesidad de ejecutar el programa cu lodos los puntos del territorio. la inter-dependencia clama ya por unas relaciones de cooperación entre gobiernosdiversos (ROSE. 1984).

Eslas relaciones, cuando se consolidan. auxilian a la gestión de políticas yprogramas de forma eficaz y eficiente. permiliendo. además. la adaplación alas necesidades concretas de los ciudadanos en los diversos niveles gubel11a-mentales. Los rasgos de estas rclaciones son. fundamentalmente, cinco(AGRANOI'l', 1991). En primer lugar. incluyen relaciones enlre los gobiernos atodos los niveles; son relaciones Estado-regiones, regiones-AdministraciónLocal, relaciones interest:llales, interlocales y Estado-Administración Local.Segundo, están basadas en las relaciones humanas, en las acciones y actitudesde los implicados en la gestión de políticas y programas. Tercero, son conti-nuas, a veces diarias, y muchas veces eslán ya consolidadas a través de meca-nismos informales de negociaci6n. Cuarto. afecta a funcionarios y empleadosplÍblicos de los tres poderes: legislalivo, ejecutivo y judicial; así como a losresponsables políticos y órganos eleclos. f-inalmenle, se centra alrededor depolíticas concretas y de las finanzas.

Alrededor de estas relaciones surge una enonne cantidad de aClividades,en w)'o marco se gestiona posteriormente el día a día. Dichas actividades vandesde la planificación a la administración y adquisición de subvenciones,pasando por la regulación, la geslión de políticas y programas concretos, lasnegociaciones o los juegos políticos (AGRANOFF, 1991). En todo caso, sólodesde la consideración y el respeto a las olras unidades de gobierno, desde lavoluntad de cooperar aceptando la diferencia y desde la convivencia de losintereses comunes es posible gobernar estas sociedades complejas. Por ello,uno de los re los fundamentales de las modernizaciones de la Administraciónes el de crear un espíritu de cooperación)' un adecuado diseño de las redesintergubemamentales.

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•LA MODEf{NIZAClé>N DE LA ADMINISTRACIÓN COMO INSTRUMENTO ..

cación onlllipresenles e irresponsables (en el sentido de no lener que dar cuentasal cleclorado de sus inducidas decisiones). Alliempo. los propios gobiernos Sonanalizados desde el altar de la economía. las burocracias son despojadas del dis-fraz de la imparcialidad objetiva y descuoier1aseomo mídeos de poder y maxi-mización de presupueslos y los sindicalos y palronales son sliperados por ladiversidad de intereses y la complejidad de detalle de unas negociaciones paralas que no están preparados ni pueden estarlo.

Ante este vacío, desde ciertos sectores políticos y sociales se renueva lavieja idea de que acciones egoístas e indiferentes a lo social pueden producirresultados globalmente beneficiosos, y. como consecuencia, que el interéscolectivo no exisle a no ser como suma de los intereses individuales fluyendoen libertad. 0, dicho con más precisión. que el inlerés colectivo se centra en lastradicionales funciones definidoras del Estado -en lérminos de ROSE(1976)-,aquellas propias del Estado lil>eralclásico. mientras que fuera de las mismascuanto menos Estado mejor. Esla opción lleva a la defensa de la privatización,en términos generales e ideológicos. fuera de las funciones escnciales antesmcncionadas. El problema de las fronteras se resuelve con la reconquista dellerritorio ganado por lo público.

El problema que late tras estas concepciones es el de observar con un solocristal -el de la efieiencia- una realidad 11111(;110 más compleja c interdepen-dicnle. Las sociedades actuales son sociedades de complejidad creciente, elloobliga a visiones parciales en las que cada cual liene responsabilidad tan sólosobre su pequeña parcela, sociedades, en consecuencia, de una especializa-ción que puede llevar a la miopía. Si nadie se ocupa de la visión de conjunto ycada scctor social observa la rcalidad desde su propia atalaya, la sociedad seencontrará con el tremendo problema de que nadie gestionará las interdepen-dencias (KNmT y MII.LER, 1987).

La desregulación por parte de R. Reagan del negocio de préstamos y aho-rros produjo pérdidas ele más ele (50.000 millones de dMares, su visit"lndi-cienlista en un entorno complejo y fragmentado provocó la ruina de muchosmiles de americanos así como un imporlante coste al Tesoro (MARANISS yATKINSON, 1992).

Del mismo modo, esa visión eficienlista olvida que, en el fluir de interesesprivados, un porcenlaje importante de la población queda fuera de los benefi-cios del sistema, obligando a manlener programas sociales o a incremenlar elcontrol policial, en última instancia, a manlener el gasto público en un clima delensión social evidente, que puede poner en peligro la propia democracia.

Por todo ello, es preciso recuperar un conceplo de sociedad y de acciónpública que permita superar la crisis del interés general unilaleralmente defi-

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• •LA GESTiÓN PÚOLlCO-PRIVADA DE L.OS INTERESES COLECTIVOS

nido sin caer en la disolución de los intereses individuales y parcelados. Comoya dijimos en el capítulo tercero, la sociedad, desde esta perspectiva, está for-mada por un conjunto de instituciones sociopolíticas "que incluye: ún gobier-'no (o Estado) limitado, que opera hajo el imperio de la ley; un conjunto deinstituciones sociales tales como mercados (u otros órdenes espontáneosexternos) y asociaciones basadas en acuerdos voluntarios entre agentes ¡mIÓ-

nomos; y una esfera pública, en la que los agentes debaten entre sí. y con elEstado, acerca de los asuntos de interés público, y se comprometen a activida-des públicas» (PÉREZ DiAZ, 1994, p. 77). Ello implica negar la incompatibili-dad de lo público Ylo privado o rechazar lo público como el reino del abuso yla ineficiencia encumbrando lo privado como el lugar donde lo eficiente yjusto se explicita. Como dice KEANE (1992), «Estado y sociedad civil debenconvertirse en condición de una democratización recíproca. y amhos debencombinar esfuerzos para resolver problcmas sociales».

La acción pública, en este marco, «debe asumir la multidimensionalidady la totalidad de los problemas humanos sin l1egar a ser totalitaria. Y. a lainversa, no debe dejarse disolver en lo administrativo. en lo técnico. en lo eco-nómico. porque tiene que seguir siendo multidimensional» (MORIN, 1995.pp. 15-16). La acción pública es ineludible en todos los campos sociales, pero.al tiempo, no puede actuar desde una jerarquía moral ni desde la autosuficien-cia. Su papel será central pero no único, pues ya no monopoliza el interésgeneral. En cualquier caso, es necesario insistir en el papel central del gobier-no y la acción política, pues él debe garantizar que el discurso enlre todas laspartes implicadas se produce, debe ser capaz de construir un sistema dondetodos los implicados puedan realizar una conversación constructiva en tomo alos problemas que les afectan directa e indirectamente (PEKONEN, 1993). Estaconversación y estas redes de interdependencias bien definidas aseguran lavisión de la totalidad frente a las visiones fragmentarias de la burocracia o delos mercados por sí solos. En última instancia, ••frellte a IIna vida alien,ula enla economía y hostigada por la técnica en bencficio dc un sistcma de autóma-tas» (HENRY, 1995, p. 35), será preciso poner al ser humano en primer ténninoy ello exige una esfera pública donde todos los individuos puedan expresarsus intereses en igualdad de condiciones y donde se garantice el respeto a lamultidimensionalidad del mundo de la vida.

Desde estos principios y valores, podemos considerar la acción de gobier-no como un sistema de codirección basado en la mutua interdependencia(KOOIMAN, 1993), no sólo entre los múltiples gobiernos y unidades adminis-trativas sino también entre los gobiernos y las asociaciones y empresas quepueblan la sociedad civil.

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•LA MOJ)I:RNIZACIÚN DE LA ADMINISTRACiÓN COMO INSTRUMENTO ..

Ya hemos visto quc esta Jfirmación implica para los gobiernos la ineludi-ble nccesidad de gestionar sus propias interdepcndencias entre agencias den-tro del gobierno central. regional y local. y entre gobiernos que representan adistintas unidades territoriales.

Pero esa gestión de las inlenlependencias internas debe tamhién Irasladar-se a la sociedad civil a efectos de gestionar las interdependencias externas.Esta afirmación rechaza la privatización entendida como la entrega a una rea-lidad moral y técnicamente superior dc la responsabilidad por el interés públi-co. Del mismo modo que niega la superioridad de lo público en la gestión detal interés. Es en la interacción de lo público y lo privado y en la garantía detal interacción donde surge el interés general. El resultado puede ser privatizaro mantencr la gestión pública directa, contratar externamente servicios oentregar bonos, generar competitividad interna o externa. etc. De lo que setrala es dc mantener la estabilidad y el equilibrio a través dc una acción guia-da que asegure la igualdad de las fuerzas en conflicto (DUNSIRE, 1993), redu-cir, en última instancia, los riesgos de la sociedad (GIDDENs, 1994) a través delos mutuos controles y equilibrios de intereses a lo largo y ancho de la sacie.dad (LANDA!!, 1993).

Para ello. el sector público debe incorporar a la sociedad civil en sentidoestricto a sus mecanismos de loma de decisiones. reforzando la participaciónde las asociaciones de interés concreto y las de interés general. al tiempo queincorpora a otros gobiernos y a diferentes agencias en sus órganos de defini-ción de políticas. Tmllhién, debe asegurar que el debate que surge enlre dichosactores respeta las condiciones de la democracia procedimental. tal y comoenunciamos en el capítulo tercero.

Los consejos de administración o consejos asesores así conformadosdeben ser uno de los elementos fundamentales de las agencias públicas decara al futuro. Ya vimos los problemas que lales consejos en su forma tradi-cional tenían. especialmente el c1ientelismo (SUAIRATS, 1988). Los nuevosconsejos deben partir de una mejor definición de los agentes críticos y de unacomposición de intereses más plural, además de incorporar una preocupaciónfundamental por los procedimientos de discusión y debate. Ello exigirá, tam-bién. un cierto cambio en la cullura de los directivos públicos que participenen consejos o comités ajenos a su organización, convirtiéndoles en represen-tantes de los intereses de su Consejo y no en meros espectadores de las deci-siones ajenas (MolO y GILMOlJR,1995, p. 146); con la inevitable particularidadde los representantes de los órganos horizontales de control, quienes habránde jugar un papel de mediadores de inlereses dcnlro de los marcos presupues-tarios que para cada período les dcline e1l'adalllcnto. Este modelo de partici-

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• •LA GESTiÓN ¡'UllUCO-PRIVADA DE LOS INTERESES COl.ECTlVOS

pación, aunque no agota las posibilidades de dcmocratización, habrá de con.vertirse en uno de los mecanismos más importantcs de gestión, sobre todopara las agencias centrales y regionales de cara al futuro. La investigación.sobre modelos de debate y de representación en estos órganos tiene que serprioritaria para la Administración Pública de esta nueva era.

B. LA PLANIFICACiÓN ESTRATÉGICA COMO INSTRUMENTOAL SERVICIO DE LA DEMOCRACIA

Dicha parlamentarización de la toma de dccisiones de las organizacionespúblicas podría provocar el colapso si se expandiera indefinidamente su uso.Por ello, su adecuada utilización debe conectarse a la planificación estratégi-ca. Si bien existen pocos avances en la construcción dc estructuras Y procesosde participación en las organizaciones públicas, por el contrario existen muynumerosos ejemplos de utilización de la planificación estratégica en la Admi-nistración pública (STOKESy WECHSLER,1995). La participación en estos con-sejos debe ir conectada a la aprobación de planes estratégicos y a su modifica-ción. La planificación estratégica se convierte así en un instrumento básicopara la modernización de la Administración Pública en un entorno de difusióno difuminación de las líneas de separación entre lo público y lo pri\'ado

(NtGRO y NtGRO, 1981).La planificación estratégica, tras un complejo y profundo camino intelec-

tual, aparece hoy día despojada de soberbia racionalista y consciente de <Jue.ante todo. es un proceso continuo en el que la implantación y el constante análi-sis del entorno son fundamentales para el éxito del modelo (HOLLOWAY,1986).En tal contexto, el camino a seguir debe comenzar por un acuerdo en la necesi-dad de planificar. y este acuerdo interno de cada organización debe ser compar-tido ~on el conjunto de agentes críticos, conscientes todos de que la planifica-ción no garantiza el ~xito, pero sí disminuye riesgos si es adecuadamente

flexible.El siguiente paso ineludible en las organizaciones públicas es el de clarifi-

car los mandatos que los representantes de los ciudadanos han establecido parala organización correspondiente (BRYSON, 1988). Estas normas formales einformales marcan el terreno de juego. aun cuando podrían llegar a ser contra-dictorias O insuficientes, abriendo el paso a múltiples interpretaciones sobrecómo superar tales insuficiencias; además. hacen necesario diferenciar lo quees requerido y lo que está permitido. El tercer paso, y a efectos de este texto elpaso esencial, consisle en clarificar el propósito. fin o misión esencial de l:t

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•I.AI\lOIlI:I(NIZA('I(JNIJE LAAIlMINISTRACI(INCOMOINSTRUMENTO...

organización. Pero esla dcfinición no pucde hacerse desde la racionalidad limi-lada del gestor correspondiente (SIMON, 1957) sino que esta definición se cons-truye en el marco de una racionalidad política (WILDAVSKY,19'79). Lo esenciales conslruir el consenso que lleva a una definición de prioridades' y fines y. apartir de dicho consenso, construir algún lIlodelo racional de seguimiento ydesarrollo. ESle consenso no preexisle, lampoco es válido si se realiza sin con-siderar el mímero y variedad suficiente de agenles crílicos. Por otra parte. cuan-lo mayor sea el consenso mayores posibilidades de implantación exislirán(BRYSON, 1988), sobre todo en la Administración Pública, donde la interrela-ción de polílicas y programas genera un volumen de agentes críticos enorme yde gran diversidad. Ciertamenle, la conslrucción del consenso es fundamentalpero no la única tarea de un organismo público, por lo que habrá de enconlrar-se el punlo medio enlre el máximo consenso con el máximo de agenles críticosy la necesidad de eslablecer un programa de Irabajo a partir del consenso,

Por agenle cnrico se cnliell<le cua"l"ier individuo (l gnlpo que puede afec-lar (l ser afeclado por las :!cciones. decisiones, polílicas y prácticas u objetivosde !In:! organización (CARROI.I., 1989). La adecuada idcntificación de los agen-tes críticos, sobre todo los más importanles, y de los criterios que usan parajuzgar el funcionamiento de la organización es esencial para todo el proceso(FRiH1AN, 1984).

A partir de esa identificación, será posible iniciar las eSlrategias de diálogoy negociación que permitan construir el consenso. Si los agenles crílicos másimpol1antes forman parte de un órgano de consulta o de definición de polílicasclave, esta posibilidad de construir un clima de negociación y diálogo serámenos difícil. Para poder construir dicho clima de negociación es preciso queotras cuatro preguntas sean adecuadamente contestadas (CARROLL,1989):

l. Cuáles son los intereses de los agentes críticos.2. Qué relos u oportunidades representan para la organización.3. Qué responsabilidades (legales, económicas, éticas) tiene nuestra

organización con sus agenles.4. Qué acciones o estralegias debe adoplar nuestra organización para

hacer frellle a los relos u oportunidades (¡ue el/os rcprl'scnlan.

Esla actuación. que producirá sin duda respuestas contradictorias y lanecesidad de establecer estrategias diversas y un clima de cooperación perma-nente, no evila a las organizaciones públicas establecer su propia reflexiónsobre sus valores y filosofía, sobre quiénes son y las necesidades que debencubrir (BRYSON. 1988). Esta reflexión debe constituir la columna vertebral desu proceso de discusión con los agentes críticos internos y externos. y en esta

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•LA(;ISrrÚN 1't'JIII.ICO:I'RIVADADE LOSINTEn¡:SESCOI.ITTIV()S

rcllexión debe primar la consideración de los principios éticos que guí;1Il alservicio público, lo cual exige un liderazgo capaz de transmilir y exigir tale~ -~.prioridades (IZQUIERDO,1994).

Los siguientes pasos de la planificación eSlralégica vendr<Ín determinadospor los resultados de esta previa fase, sobre el/a se construye la estructura quedespués sostendrá el resto de actuaciones. Así, el famoso DAFO, o análisis deamenazas y oportunidades externas y de las fortalezas y debilidades inlernas(CIII<ISTENSENel al., 19H3). no puede desvincularse de las percepciones quesobre dichos factores también tengan los agentes críticos, con lo que si éstosestán deficientemente definidos o considerados, el análisis posterior sufrirálas consecuencias. De todas formas, esta fase de análisis requiere, también. unIrabajo sistemático de análisis externo y un sistema de organización y controlinternos que permilan medir ¡npulS, analizar procesos, y evaluar productos )'.en la medida de lo posible. los efectos de esos productos en los agentes críti-cos y en la sociedad en su conjunto (I1RYSON,19HR). De ;Ihí la posibilidad deconectar planificación estratégica y gestión de la calidad en la AdministraciónPública (BERRYy Wr:CIISI.ER, 1995).

La definición de las opciones en un enlomo como el público, donde exis-ten muy diferentes valores e intereses y donde los objetivos son difíciles declarificar plenamente. se puede realizar desde la técnica de la «visión deéxito» (BARRY,citado por BRYSON, 1988), en la que la organización estableceuna imagen ideal de el1a misma que marca lo que BEHN (1988) denomina lacima de la montaña. A partir de esta imagen ideal. el planificador extrae opcio-nes estratégicas que pennitirán conseguir tal meta. Lo que es necesario. unavez más, es que la meta sea percibida a través de los ojos de los agentes críti-cos y no sólo de los de los planificadores.

La formulación de las estrategias para gestionar las opciones es un proce-so que consta de cinco partes (BRYSON, 1988):

l. Definir las alternativas prácticas o visiones que se pueden seguir paraalcanzar la opción estratégica.

2, Describir las barreras que nos impiden realizar tales alternativas o

visiones.3. Determinar las propuestas concretas para alcanzar esas alternativas o

visiones o para superar las barreras.4. Delimitar las acciones concretas con el personal directivo para conse-

guir en el año siguiente la implantación de las propuestas.5. Definir los pasos a seguir dentro de los seis meses siguientes para

implantar las acciones y propuestas y quién es el responsable de cada una.

• • •LAGESTIÓN"UBLlCO-PRIVADADELOSINTERESESCOl.ECTIVOS

Al tiempo que se observa una transformación en el entamo de lo plíblico.tendente a una mayor consideración de la sociedad civil como elemento de

desarrollar una conducta ética en su lrabajo. al marcarle unas pautas de mora-lidad externa a las que conectar sus reglas de moralidad inlerna en adecuadoequilibrio (COOPER. 1982).

La planificación estratégica para el sector público. en resumen. se centrahoy en día en la definición de las prioridades y (as direcciones de cambio decara al futuro (BERRY y WECIISLER. 1995), es compatible con la estrategiaincremental y se fundamenta en construir un consenso político con los agentescríticos; también es compatible con la gestión de la calidad, como ciertasagencias estadounidenses han demostrado (BERRY y WECIISLER, 1995) y conla geslión por objetivos. Sin lugar a dudas. es un instrumento de gran utilidadcuando se conecta al proceso presupuestario. al establecer unas prioridades yvalores de orientación que auxilian en la consideración de las demandas. ade-más de ofrecer un marco de referencia para la formulación de programas yanálisis de allemalivas tanto en el Presupuesto por Programas como en el Pre-supuesto Base Cero (GÓMEZCASTAÑEDA,1995).

Sobre todo. cumple con la necesidad de poner los instmmentos de moder-nización y sus técnicas al servicio de la democracia (DE LEoN. 1992. 1994)haciendo más responsable y transparente la organización frente a los ciudada-nos (BERRY. 1994).

En cualquier caso. es imposible que surja y muy extrañamente se mantie-ne sin un liderazgo que sea capaz de innovar, en el sentido shumpeteriano deromper el equilibrio. y de alterar el entorno (O'KEAN, 1993); lo cual pone enprimer lugar en todo proyecto modernizador la necesidad de animar la inno-vación y la búsqueda de mejoras en la Administración, máxime cuando elentorno público hace difícil la innovación y genera pocos incentivos para lamisma. aunque las transformaciones extemas e internas reclamen cambios enel sector público; múltiples experiencias demuestran la existencia de respues-tas a dichos cambios a través de actuaciones y proyectos novedosos. lo queahora se requiere es transformar esa innovación como entidad aislad,! y frag-mentaria. en un proceso continuo. en un adecuado espíritu o "propensión a lainnovación» (BOZEMANy STRAUSSMAN, 1990. p. 184) que forme parte de lacultura del servicio público.

LAMODERNIZACIÓNDELAADMINISTRACIÓNCOMOINSTRUMENTO...

Cierlamente, los punlos cuarto y quinlo permiten conectar la planificacióneSlratégica con la geslión por objetivos, Jo cual auxiliará en una implantacióndelaJlada. al tiempo que se cOllslmye un entamo cenlrado en lo importante, a tra-vés de una paJ1icipación ¡nlerna que pone al ser humano en el eje nuclear de lasdecisiones organizativas (AUlRECIIT, 1988). En tal sentido, la gestión por objeti-vos (GPO) expresa una filosofía humanística, donde la participación de losempleados OCupa un papel clave en lodo el proceso (RAtA, 1985). La GPO, asíconsiderada, permite realizar una labor de mediación entre los fines o misionesconsensuados por la organización y los intereses individuales de los empleados,implicando a estos últimos en la operativización de las opciones estratégicasseleccionadas. ESla implicación se realiza a través del fomento de la participa-ción del empleado tanto en la definición de los ohjelivos generales -en tanto encuanto agentes crílicos- corno en la delenninación de los objetivos concretos,«que se realizan a lravés de proyeclos en cuya definición deben participar quie-nes van a ser encargados de su ejecución» (GUILt.ÉNy RAMfJlEZ.1990. p. 149).

Es esta participación del empleado y la mOlivación que se obtiene del sis-tema en su conjunto lo que hace recomendable la utilización del mismo, auncuando, como ya hemos visto, la gestión de la calidad puede ser una alternati-va de eXlraordinaria ulilidad e, incluso, más globalizadora.

Finalmente, una organización que prelende funcionar en este contexto par-ticipativo-democrálico debe ser capaz, como última fase de su planificaciónestratégica, de elaborar -() formalizar si ya lo había hecho antes- una visión deéxito (BRYSON, 1988). Esta visión o formulación de la utopía de la organiza-ción ha dado excelenles resultados en organizaciones privadas. permitiendocrear una cultura común en lomo a unos valores compartidos (PETERS y WATER-MAN. 1982). La visión de éxito probablemenle debe incluir, cuando se formali.za en untexlo, referencias a los siguientes elementos (BRYSON, 1982):

- Misión de la organización.Filosofía básica y valores esenciales.

- Objetivos, si se han explicitado.- Estrategias básicas.- Criterios para medir el rendimiento.- Reglas esenciales para tomar decisiones.- Conducla érica que se espera de todos los empleados.

De esta visión se obtendrán indudables beneficios siempre que respondaal consenso obtenido con los agentes críticos o. al menos. Con la mayoría deellos, pues otorga una moralidad de referencia a las acciones así como unoslímites expresos de conducta pennilida, lo cual auxilia al empleado público a

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C. ELINTERt~ PÚBLICO EN LAS ORGANIZACIONES PRIVADASY NO GUBERNAMENTALES

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•LA M( JIlEllNll.AUÓN DE LA AI>MINISTRA('IÚr-: CO\IO INSTRUMENTO ...

codirección. el propio seclor privado sufre una transforma<.:ión espe<.:tacular ensu filosofía de gestión.

l. Los intereses generales en las organizaciones privadas

No vamos a hablar. ahora. de las aso<.:ia<.:ionesy fundaciones no guberna-mentales, las miles de ONGs que colahoran en la gestión de los interesespúblicos desde su peculiar misión y ohjetivos. Hablarcmos dc las organizacio-nes orientadas al beneficio económico. de las empresas privadas.

La empresa privada es una institución cconómica que busca beneficiospara sus propietarios. Este objctivo se alcanza a través dc la eficientc produc-ción de bienes y servicios para consumo externo (NEWSTROMy PIERCE. 1990).Ahora hicn. la función económica de la empresa está cada vez más afe<.:tadapor su función social. Las empresas, sobrc todo las grandes emprcsas, poco apoco van comprobando que su obsesión por el beneficio en un entorno demáxima fr:lgmentación y sin consideración de su función social. en el marcode sociedades dcmocrátic:ls. no es una buena opción empresari:ll. Las cmpre-sas están cmpezando a aceptar sus responsabilidades socialcs más allá de susobligaciones económic:ls e. incluso, más allá de sus obligaciones legales(NEWSTROMy PIEReE, 1990). Con ello. conect:ln con una visión dc sociedadcomo la aquí defendida e, incluso, con una forma de actuación muitidimensio-nal que hasta hace poco est:lba reserv:ld:l al sector público en exclusiv:l.

En primer lugar, desde h:lce más de dos décadas I:Jsempresas vienen rea-lizando mapas de agentes críticos, identific:lndo y analizando sus intereses eintentando dar respuestas a los mismos de forma equilibrada y consecuente(CARROLL, 1989). En las décadas de 1960 y 1970 numcrosas coalicioncs deagentes críticos introdujeron regulaciones diversas y numerosas que transfor-maron el marco legal de las empresas. Sohre todo a partir de dicha época, lasresponsabilidades legales y socialcs de las organiza<.:iones comerciales cam-biaron enormemente. Ya no eran (as regulaciones anti-trust, sino un enormeconjunto de normas laborales, medio-ambientales. de control contable y mer-cantil, etc. (CIIRISMANy CARROU., 1984). Las cmpresas, en especial las esta-dounidenses. comenzaron a desarrollar técnicas que les permitieran analizarlos inlcrcsl:s de los agentes crílicos y a tratar de coneelar con tales interescs.Fue, sin embargo, una multinacional suiza -Nestle- quien desarrolló más estatécnica como consecuencia de las críticas y demandas a que tuvo que hacerfrente por su falta de responsabilidad social en el lanzamiento de determina-dos productos Je alimenlación infanlil en el tercer mundo (CARROLL. 1989).Productos de esta naturaleza. pensados para países desarrollados, al ponerse

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• •LAGESTiÓN1't"JIII.ICO-PRIVA()ADEl.OS INTERESESCOI.ECTIVOS

en contacto con un medio en el que no existe agua potable. hay elevado anal-fabetismo -lo que impide leer las indicaciones de los prospectos- y se int~nl;l -.L.

economizar al máximo el alimenlo. produjeron una imporlante mortandadinfantil. El inadecuado análisis de los intereses de los clientes y agentes críti-cos de los países afectados puso a la compañía en riesgo de supervivencia.

Las empresas se enfrentan hoy en día aIres lipos de responsabilidadcs:económicas. legales y sociales. En su origcn, la visión Iradicion,,1 de la empre-sa hacía que ésta se centrara en obtener resultados económicos sin otro tipo depreocupaciones. Más tarde, surgió la visión filantrópica, en la que los grandesmagnates realizaban obras de caridad o de apoyo a la cultura no por obligaciónsino por voluntad no exigible -es la época de Carnegic. Ford o Stanford(OtRISMAN y CARROLL.1984). La fase anterionnente mencionada del desarro-llo de la regulación coincide con una época en la qne la sociedad cllIpioa areclamar a las empresas que reduzcan parte de los costes sociales que ocasio-nan a través de la mayor imposición y, sobre todo, del cumplimiento de !Odauna serie de normas. La fase actual se caracterizaría por la idea de que. engeneral, las actividades sociales tienen que tener sentido desde el punto devista de la economía. con ello, se conectan dichas actividades con las conse-cuencias económicas y se evita la ruptura tradicional. entre economía por unaparte y sociedad por otra (C1IRtSMANy CARIWLL. 1984). La gestión pública y laprivada son actividades sociales, la diferencia estará en términos de matiz. enel valor que se dé a la eficiencia y, en último término al beneficio económico.

Quizás. con una visión más realista, podríamos decir que la responsabili-dad social puede ser tratada como una inversión para las empresas (STROUr yNEUBERT.1987). Incluso, que los problemas sociales pueden ser una oponuni-dad de negocio. con lo que auxiliar a su solución puede producir beneficiossociales y económicos (DRUCKER,citado por NEWSTROMy PIERCE, 1990): auncuando la empresa debe seguir siempre criterios emprcsariales en su toma dedecisiones, no puede evitar ser responsable de sus aelos y de la proJucción deriesgos que repercuten sobre la sociedad. por lo que tiene el deber d'e limilarsu impacto a lo imprescindible para el cumplimiento de su función social(DRUCKER, 1989) y ello exige un análisis de los posibles intereses afectados.

Si durante la década de 1970, las actividades filantrópicas de las gwndescorporaciones estadounidenses supusieron un l por 100 de los ingresos netosantes de impuestos. durante las décadas siguientes estas actividades hansupuesto ya el2 por 100 (NEWSTROMy PIERCE, 1990). Por otra parte, cada vezmás empresas participan en la realización de actividades públicas. sobre todo através de la contratación externa de servicios. Finalmente, se extiende la opi-nión entre las grandes empresas de que su gestión debe ser social y legalmente

•l.A MODERNIZACIÓNDEl.AADMINISTRACl(¡NCOMOINSTRUMENTO...

responsahle. así COIllO que dche considerar los inlereses de una pluralidad deagcllles críticus ell la defilliciÓII de sus líllcas estralégicas (FREEMAN, 1984).Con todo ello. la tradicional línea de separación público-privado se diluye deforma que sólo el análisis de maliz puede perrnilir fijar posiciones. Alliempo,la posibilidad de un modelo de sociedad codirigida y en permanente diálogoentre lo plÍhlico y lo civil se hace más ccrcana.

2. Las organizaciones no gubernamentales

Por otra parte, y corno cIernen lo que conlribuye a diluir aún más los lradi.cionales límites, forraleciendo, a la vez, las posibilidades de una sociedaddemocrática y participativa, es necesario deslacar el avance del seclor nolucralivo en los países desarrollados. Es cierlo que hay grandes diferenciasenlre unos países y olros en función de sus valores sociales y culturas políti-cas. Por ejemplo, en España exisle una falla de senlido del inlerés coleclivo yde sus implicacioncs, con lo cual se da una cierta predominancia de la inler-prelación egoísta de la convivencia social; la preocupación por los otros secentra en valores negalivos (para evilar el perjuicio propio) más que en valo-res poSilivos (de ayudar al beneficio ajeno). De ahí la escasa predisposición alasociacionismo y la debilidad de la sociedad civil española (CIS, 1994) l.

En Eslados Unidos, sin embargo. ellercer sector es el que mayor número deempleo ofrece en el país; uno de cada dos americanos adullos trabaja corno volun-lario en este seclor no lucralivo (DRUCKER,1989). En 1980, los gaslos de dichosector representaron el S por 100 del producto inlerior bruto (SAI.AMON.1991).Aquí se incluyen la mayoría de los hospilales eSladounidenses, así como un grannúmero de escuelas, universidades y agrupaciones filanlrópicas. En general, sunivel de dependencia económica del gobiel1lo es baja (no más del 25 por 100) locual pcllnile que lengan una aUlonofllía de actuaci6nmuy importan le.

La situación en Gran Bretaña es semejanle. A precios de « 1990-1991 larenla lotal de las insliluciones benéficas registradas sería aproximadamente dediecisiele mil millones de libras, equivalente a algo más del 4 por 100 del PIBen comparación con el 3,4 por 100 sobre el rIIl en el período 1980-81 >l.

(KNAPP Y KENDALL, 1991). En una encuesla realizada en 1990. el 39 por 100de los encuestados reconocía haber realizado algún tipo de aClividad volunla.ria durante los años previos.

En Alemania, el seclor sin ánimo de lucro incremenló su participaciónen el PNB desde el 1 por 100 en 1960 has la un 2 por 100 en 1988, lodo ello

I CIS: ESludio mim. 20S6 sobre •.Cuhura eh-ica dt lus c~p;lI'lIlC's •• 1l)l).1.

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•LAGESTiÓNrÚllI.ICO-PRIVADADE LOS INTERESESCOLECTIVOS

calculado no a precios de mercado sino al coste de los faclores, lo que haceque los dalaS sean bastanle conservadores en relación a la posihle parlici pa-ción real dellercer sector en la economía alemana (AIIEJER, 1991).

En general, esta participación de ciudadanos en asociaciones voluntariasy grupos con inlereses benéficos muestra, por comparación, el problema delos tradicionales grupos de represenlaeión en las democracias (partidos y sin-dicatos, sobre todo). La Real Sociedad para la Protección de los Pájaros ticneen Gran Brelaña 860.000 miembros, más que los tres partidos principales jun-tos 1. El crecimienlo tiene que ver con la expansión de la clase media con estu-dios universitarios. Su táctica principal) en el Reino Unido es la de hacerlobby. para lo cuallienen excelentes redes de contaclo con funcionarios. ade-más de usar a antiguos altos funcionarios para definir su eSlrategia frente alsector público.

Su importancia en Eslados Unidos. en relación con el sislema federal dcgobierno y la importancia de las relaciones intergubernamentales, ha llevado ahablar de la ((cuarta cara del federalismo» (KE"lTL, 1981). pues son asociacio-nes voluntarias de vecinos y grupos de interés no lucrativo quienes. en muchasocasiones, a través de contratos formales con gobiernos locales, gestionanimportantes programas gubernamcntales.

Los riesgos de estas organizaciones lienen que ver: 1. Con su posible mer-canlilización, para lo cual las diferentes normas sobre asociaciones y fundacio-nes deben dar adecuada respuesla (ROMERO, 1991); 2. Con la dificultad de ladefinición del contenido de los objetivos benéficos; nuevamente la normath'a ylas actividades de inspección y control deben dar adecuada respuesla (KNAPr yKENDALL. 1991); 3. Con la burocratización; así. en España, el 50 por 100 delas subvenciones iban dirigidas a gastos de personal'; no obslanle, la utiliza-ción de lécnicas de gestión cada vez más avanzadas empieza a dar resultadosposilivos (DRUCKER, 1989).4. Con la dependencia gubcrnamenlal; ante ello.en casi todos los países desarrollados. la tendencia general es la de conseguiruna diversificación de fuentes de ingresos por parte de estas asociaciones. loque incluye las donaciones de las familias, la filantropía empresarial, el apoyode !rusl y fundaciones, la renta de las actividades comerciales y. finalmente elapoyo del gobierno; esle apoyo liende a sustituir las subvenciones por los con.tratos de servicios y a subvencionar la demanda a expensas de los subsidios deoferta, en concreto. a estimular la compra de servicios a entidades no guberna-menlales (K.NAPPy KENDALL,1991). No obslanle. quizás el mayor problema

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3. Una tipología de organizaciones en relación al interés general

que afrontan estas organizaciones es la necesidad que lienen de relener a susmiembros, para lo cual deben dar servicios internos a los mismos. Esta necesi-dad exige la tecnificación y profesionalización de las organizaciones, lo cualatenla contra su car:ícter in1lovador y volunt;u'io (Fux, 1995).

Las ventajas que ofrecen estas organizaciones son numerosas: l. La inno-va¡;ión y ¡;reatividad, espccialmcnle en la gesticln del hicnestar social (RODRI-(;IIEZ CAIIRERO, 1991); 2. I.a efi¡;acia y calidad de servicio; estas cualidadesse refieren a lareas que gt~neran poco o ninglÍn margen de provecho, que exi-gen compasión y compromiso con otros seres humanos, atención personal yun enfoque global (OSIlORNE y GAEBLER, 1994); 3. La eficiencia. especial-menle, donde existe el trabajo voluntario y un importanle grado de compromi-so (DRtJCKER, 1989); 4. El reforzamicnto de los valores democráticos de par-ticipación social y lIIedia¡;ióu (RUDRiGUEZCABRERO,1991).

Por todo ello. la potenciación de este sector mediante una estrategia nor-mativa basada en la flexibilidad, el sostenimiento del apoyo financiero. sobretodo por vías wntractllales y de apoyo a la demanda, y la mejora de la asisten-cia técnica al mismo, debe constituir una pieza indispensable de todo proyectomodernizador p¡¡ra la Administración pública.

LAMODERNIZACIÓNDELAADMINISTRACIÓNCOMOINSTRUMENTO...

Las (radicionales diferencias público-privado colapsan. Si hubiera quehacer hoy una línea de demarcación, ésta vendría vinculada al peso de cadauno de los valores compartidos por las organizaciones plÍblicas. privadas y nogubernamentales. El resullado daría una línea continua con dos extremos (vercuadro nlÍm. 3). En uno, se encontraría la hurocracia tradicional, centrada enlas actividades de definición del ESlado. El valor interés gcneral ocupa la ¡;asitotalidad de su marl:U de rcfercnl:ia, lo l:ualno evita que tenga que preocupar-se por los costes y la eficiencia, pero éstos tienen un papel secundario dentrodel marco presupuestario.

En el aIro extremo, se encontraría la pequeña y mediana empresa, paraellas. los resullados económicos ocupan la casi tOlalidad de su marco de valo-res. No obstante, un pequeño margen al interés general deberán siempre man-tener: actividades filantrópicas, prcocupación por auxiliar a la comunidaddonde actlÍan, respeto a las leyes, ele. En medio, un cnorme conjunto de orga-nizaciones comparten la preocupación por el interés general y por obtenerbuenos resullados económicos; la diferencia está en el mayor o menor pesode los valores que rigen su conducta. Una gran empresa debe valorar el inte-rés gcncral, pero dcstlc su dinámica de supervivencia empresarial. Un orga-

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•LA MI JlII':HNIZACI()N DI: I.!\ AI>~lINISTRACI(¡N COMO INSTlWMENTO ...

nismo autónolllo csp;lflol, II tina agencia sueca dcbcn prcOCuparse por losrcsultados económicos dcsdc la primacía del cumplimicnto de sus objctivospolíticos y socialcs. Las fundaciones y ONGs deben combinar ambos valo-res, pues su servicio al inlerés público depcnde de su propia subsistencia eco-nómica. ctc.

D. CONCLUSIONES

Para concluir csta scgunda parte, podríamos junlar una scrie de piczasapol1adas a lo largo del mismo y finalizar con un intento de definir el mapa dela Administr:lción Pública tras toda esta fase de difusión y pérdida de identi-dad monopolística. El cuadro nlím. 4 intcnta dar rcspuesta a es le ¡mento. Paraello. se parte de la distrihución dc ROSE (1976) entre funciones de (a) defini-ción, (b) movilización de recursos y (c) social y se inlenla situar a la Adminis-Iración P,íhlica en sus difcrcntes variantes en relación a dichas funciones,también se intenta colocar al seClor privado y lerciario en relación a las mis-mas. Como se pucde ver, la función de definición tiende a ser reservada a laAdministración Central, quicn también define las grandes políticas en colabo-ración con los olros gohiernos. La organización que se mantiene como propiaes la burocracia ministerial, si bien las fórmulas desconccntradoras (agencias,centros de responsahilidad, elc ... ) auxiliarán cn la gestión. así como la contra-tación eXlerna de servicios secundarios y que no afectan a las funciones deimperium de dicha organización.

La función de movilización de recursos liende a ser reservada a las admi-nistraciones rcgionales y. en menor medida, locales, sin perjuicio de que laAdministración central mantenga un papel coordinador en la materia. En estafunción, las organizaciones públicas más adecuadas serían los entes instru-mentales en lodas sus facetas. incluyendu las cmprcs:ts plíblicas en régimcnde compelencia con el sector privado. Además. en es la función la presenciadel seclor privado lucrativo cumplirá un p;¡pel esencial en la geslión de nume-rosos proyectos. bicn a Iravés de la contratación eXlerna. bien a través de laprivatización de un servicio público pero sometido a regulación pública y. sies posible, a competencia con empresa pública o entre empresas privadas,considerando las circunstancias concretas del supuesto.

La función social se reservaría a la Adminislración local y. en menormedida, regional. sin perjuicio de la actividad de coordinación cenlr:tl. En estafunción, las organiz:tciones más adecuadas son las fundaciones y asociacionesdel sector no lucrativo, Con lo que. sometidas a adecuado control por la Admi-

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nistración local, sobre lodo, y cn el marco dc la din:cciún pública cn torno aprioridades y políticas. puede ofrecer una respuesta de gran eficacia yefil-ien:Cia.

Como corrientes comunes a todas las funciones. es necesario reforzar laparticipación soci:tl, la Iransparencia. la orientación a la calidad en las actua-ciones de lodos los implicados en gestionar el bien público. la preocupaciónpor los costes y la conciencia de la interdependencia. Este mapa, por su gene-ralidad, no puede pretender recoger con absoluta fidelidad todas las posibili-dades y peculiaridades de la aCluación pública, no obstante. cumple con laintención de marcar las grandes líneas de desarrollo de la misma. En últimainstancia. intenla dar respuesla a una de las grandes carcncias de las reformasactuales: Delimilar las funciones esenciales del gobierno. evitando c!onilica-ciones inapropiadas que ponen en manos privadas funciones esenciales l'OlllOsi fueran perfectamenle privatizables (DuNLEAVYy HOOD, 1995).

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