alianzas y estrategias para un desarrollo territorial …a partir del estudio de la experiencia de...
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Alianzas y estrategias para un desarrollo territorial inclusivo
Graciela Moguillansky
América Latina enfrenta grandes desafíos para impulsar el desarrollo territorial:
alcanzar un crecimiento alto y sostenido – requerimiento básico para el desarrollo de los
países- a lo que se suma reducir las brechas entre provincias, departamentos o regiones
en materia de productividad, inversión, ingresos y generación de empleo. Todo ello en
un contexto de carencias institucionales en los territorios para realizar diagnósticos,
diseñar políticas y ejecutar programas de transformación productiva.
A partir del estudio de la experiencia de un conjunto de países extraregionales que pudo
superar dichas brechas y avanzar por una senda de desarrollo1, se han extraído una serie
de ―principios‖ o condiciones básicas que pueden ayudar a encarar en forma efectiva el
desarrollo territorial. Claves en este proceso fueron la alianza entre los actores
relevantes del sector público y privado, la definición consensuada de una estrategia de
transformación productiva y de vinculación dinámica al comercio local y/o
internacional y finalmente un desarrollo institucional que facilitó dicha transformación.
Antecedentes de experiencias fuera de América Latina y en la región se encuentran en
Schneider (2009), autor que presenta una síntesis de varios casos analizados en la
literatura actual; en Schwartz (1992), quien recogió la experiencia temprana de Japón;
Campos y Root (1996) analizando los casos de Corea, Taiwan y Singapore con alianzas
motivadas por la política industrial; Evans (1995) quien aborda el tema en los países del
Este de Asia y la publicación reciente de Devlin y Moguillansky (2010 y 2012) quienes
extraen lecciones sobre la forma de operar las alianzas público-privadas en 10 países
extra regionales y nueve latinoamericanos, contrastando las características de unos y
otros.
1 Véase al respecto Devlin y Moguillansky (2010 y 2012) donde se estudian los casos de 3
países asiáticos, 5 europeas más Australia y Nueva Zelandia
1. De qué alianza hablamos
Al hablar de alianzas público privadas podemos referirnos a distintos conceptos. En
nuestro caso la alianza no se orienta a los contratos, que suelen identificarse con las
siglas PPP en inglés y que abordan conjuntamente una inversión, como pudieran ser las
concesiones de infraestructura vial, puertos, aeropuertos hospitales u otras, que tanto se
han desarrollado en las últimas décadas en la región. Tampoco tiene que ver con la
colaboración entre empresa y sociedad, la que es abordada a partir de la responsabilidad
social empresarial.2
El concepto a que se hace referencia en este artículo identifica la alianza público –
privada como un instrumento capaz de aunar los intereses de distintos actores
económicos- en particular el público y el privado- tras una visión, una estrategia o una
línea de acción común, tendiente a obtener un mejor diseño de las políticas para abordar
la transformación productiva y un crecimiento que brinde más y mejores empleos,
eliminación de la pobreza y disminución de la inequidad.
Esta alianza, considerada de importancia vital para encarar la transformación, se expresa
en una instancia orgánica de colaboración, - como las comisiones, consejos, agencias,
corporaciones - donde se reflexiona de forma sistemática el desarrollo nacional y/o
territorial para impulsar y liderar su transformación. Experiencias muy variadas sobre
este tipo de alianzas en América Latina, tales como el Consejo Nacional de
Competitividad en Republica Dominicana, el Consejo de Desarrollo Económico y
Social en Brasil, las Agencias Regionales de Desarrollo Productivo en Chile3,
constituidas durante el gobierno de la Presidenta Bachelet y desactivadas por el
gobierno actual, las Comisiones Regionales de Competitividad de Colombia o
experiencias más específicas de colaboración público - privada cuyo eje es una
actividad o sector, como la vitivinícola en Argentina, que agrupa a gobiernos y
empresarios y productores de varias provincias tras el objetivo del desarrollo
exportador, muestran que los actores han podido identificar:
2 Véase Porter y Kramer (2011) sobre la última propuesta al respecto
3 Véase al respecto Moguillansky 2010 y Ruiz (2006)
- La existencia de un espacio, relativamente institucionalizado, en el que
empresarios y autoridades públicas piensan la región, generan una visión compartida de
su desarrollo económico, y pueden concordar líneas de acción para avanzar hacia su
logro,
- Una instancia de reflexión sobre algunos temas más generales, que no son
abordados por las empresas en forma individual, y que obstaculizan la competitividad y
la dinámica del desarrollo socio económico regional,
- La posibilidad de construir relaciones de confianza con los propios
competidores, en el sentido de cooperar para competir en función de acceder a
mercados más grandes o más exigentes y tomar conciencia de que la competencia no es
al interior de la región, sino que ésta compite con terceros.
- Un espacio para tener conversaciones con ministros, subsecretarios y directores
nacionales de manera directa, y poder articular la agenda regional con el desarrollo
nacional, destruyendo el mito de que el mundo público no va de la mano con el mundo
privado, creando un grado de confianza que permite buscar caminos regionales con
sentido social.
Sin embargo, esto que es fácil conceptualizar en el papel, no ha sido fácil de
implementar exitosamente en América Latina, existiendo algunas experiencias que se
han podido evaluar y sobre las cuales obtener algunas lecciones.
2. Factores que facilitan el surgimiento y funcionamiento de alianzas para
el desarrollo territorial
Un elemento definido clave para el éxito de las alianzas es el grado de asociación
existente entre los actores, que permita la creación de vínculos de colaboración,
transferencia de información y de conocimientos. Este tema no es trivial ya que muchas
veces está ligado al tipo de organización de la producción, o a la estructura productiva
del territorio. Desde este punto de vista, las mayores dificultades para constituir una
alianza se enfrentan cuando en el territorio dominan pequeñas unidades productivas
dispersas, sin vínculos entre ellas, donde la cuota de desconfianza hacia el otro no es
menor, y donde no se han constituido asociaciones gremiales ni otro tipo de organismos
de representación empresarial. Un gran problema en estos casos, sobre todo al
momento de definir una estrategia, es que el sector público no cuenta con un
interlocutor. La dispersión de unidades productivas sin vínculos al interior del territorio
resulta un gran desafío para las autoridades territoriales y dificulta su compromiso con
una agenda de transformación productiva.
Lo más probable es que en el territorio se den condiciones mixtas como lo muestra el
gráfico 1, donde se ilustra las relaciones entre productores de vino en el Valle de
Colchagua, Chile. Las esferas rojas corresponden a las unidades productivas y su
tamaño se define por la cantidad de vínculos que transmiten información y
conocimientos. Se observan conjuntos de empresas desarticuladas y otros con relaciones
relativamente densas. Esta articulación suele ser de gran utilidad para la discusión en
torno a una agenda de desarrollo territorial.
Gráfico 1
Sistema de transferencia de conocimientos en el Valle de Colchagua –Chile
Fuente: Giulani, Elisa and Martin Bell (2004) When micro shapes the meso: Learning networks ina a
chilean winw cluster , SPRU Electronic Working Paper Series paper N 115. El tamaño de los nodos
indica la capacidad de absorber información
Cuando en el territorio existen aglomeraciones de empresas asociadas en torno a un
objetivo común, como aumentar la competitividad y/o mejorar el posicionamiento
internacional de un cluster, o acceder a nuevos segmentos del mercado, la alianza puede
llegar a buen puerto. Así mismo resultan efectivos los vínculos de pequeñas y medianas
empresas con una gran empresa o multinacional, articuladas en una cadena productiva
local o internacional para enfrentar los desafíos a lo largo de toda la cadena de valor,
identificando obstáculos y oportunidades.
Gráfico 2
Articulación en torno a una cadena de valor agroindustrial
Fuente: Elaboración de la autora
En el gráfico 2 se ilustra ello con una cadena de valor agroindustrial, donde existen
experiencias relativamente exitosas de definición de agendas de competitividad y de
desarrollo productivo en Argentina, Brasil, Colombia, Chile, República Dominicana,
México, sustentadas por alianzas público-privadas.
Sin duda estas experiencias no alcanzan a ser tan eficaces como los Rural Industries
Research and Development Corporations en Australia. Estas corporaciones, cuyo
objetivo central fue introducir y difundir la investigación y desarrollo y la innovación
en las áreas rurales, fueron creadas por el sector público en los años noventa, por ser
considerado éste un objetivo prioritario para el desarrollo del país. A pesar de ser
organismos públicos y depender de los ministerios sectoriales, cuentan con la activa
participación de los agricultores, a través de sus asociaciones, en su dirección y
financiamiento.
Para que instancias de colaboración público privada como las que se han descrito sean
legitimadas, es necesario considerar que la participación de los representantes de todos
los actores del territorio en la alianza es fundamental. La experiencia muestra que
mientras más organizado esté el sector privado en asociaciones gremiales o sectoriales,
sindicatos de trabajadores o en consejos de cluster, mayor será la factibilidad de contar
con sus representantes en la toma de decisiones y en la definición de políticas.
Recuadro1
Rural Industries Reserarch and Development Corporations
No tienen necesariamente que estar los presidentes de las asociaciones gremiales, de los
trabajadores, o de la academia, pueden ser personas independientes pero reconocidas
por su legitimidad ante sus pares. Las prácticas como ―elegir a dedo‖ a los participantes,
por parte de las altas autoridades gubernamentales, no suelen tener buenos resultados.
Incluso cuando existan ciertos criterios y éstos no estén bien transparentados, la
confianza se reciente. Ese fue el caso de algunas Agencias Regionales de Desarrollo
Productivo en Chile. Entrevistas a sus miembros mostraron el impacto negativo para su
sustentabilidad (véase Moguillansky 2010). Se ha observado que más allá de la
existencia de leyes o decretos que avalan la alianza, es la participación efectiva de los
actores involucrados en el desarrollo territorial, el que determina su legitimidad y su
vigencia. La representatividad es fundamental en la creación de confianza para
incentivar la colaboración, evitando el alejamiento de los diferentes actores establecidos
en el territorio.
3. Se requiere una actitud proactiva y liderazgo del sector público
En la experiencia de los países extraregionales para encarar la transformación
productiva, se observa una actitud proactiva y de liderazgo del sector público. Pero a
diferencia de América Latina, este liderazgo no reside en el Ministerio de Hacienda o
Finanzas, sino que en el Primer Ministro, apoyado por los Ministerios de la economía
real (Ministerio de Industria y Comercio, Ministerio de Ciencia, Tecnología e
Innovación, Ministerio de Agricultura, y otros).
Mientras que la empresa es la mejor evaluadora de la información proveniente de los
mercados, el gobierno es capaz de enfrentar las fallas de información, la visión miope
del empresario, detectar las distorsiones y cuellos de botella que restringen la
productividad, detectar la necesidad de bienes públicos y tener frente a todo ello una
propuesta global, alentando un pensamiento estratégico dinámico y orientado hacia el
futuro, ya sea en relación a la posición del territorio dentro del país o en la jerarquía
internacional de la producción y el comercio.
Así, cuando ambas partes – el sector público y el privado -trabajan en conjunto, es
posible incrementar su potencial para darles sustento a los mecanismos y programas
capaces de identificar y superar las principales restricciones para la transformación y el
crecimiento económicos, incluidas las fallas del gobierno. En síntesis, el pensamiento
conjunto del sector público y el privado suele ser más certero que los enfoques aislados.
En el ámbito regional y territorial la participación gubernamental estaría representada
por el intendente, gobernadores, y alcaldes. También se observa la participación de
representantes del gobierno nacional en los consejos regionales. Por ejemplo,
autoridades a cargo de las regiones a nivel nacional, o ministros sectoriales. Su
participación puede representar una garantía de que sus resoluciones sean tomadas en
cuenta en las decisiones de políticas de alto nivel y en el presupuesto.
En América Latina ha sido difícil sostener las alianzas. Por una parte, han existido
multitud de organismos de colaboración público – privada, que una vez establecidos, el
gobierno se desentiende de ellos. Hoy existe por ejemplo en Colombia una propuesta
por parte del gobierno nacional de fortalecer las comisiones regionales, pero ello se
enfrenta a la falta de voluntad de los gobiernos locales para coordinarse con el sector
privado. En otras partes son los empresarios o campesinos los que desconfían de las
autoridades públicas. De allí la necesidad de enfatizar un liderazgo firme y sostenido del
sector público en el territorio, pero con una actitud proactiva frente a colaboración
publico-privada y a las decisiones de política establecidas en la alianza. Junto con ello
debe tenerse en cuenta que si bien al Estado le cabe colaborar estrechamente con el
sector privado, debe retener su autonomía en lo que concierne a salvaguardar el
bienestar público o lo que Evans (1995) denomina ―autonomía enraizada‖. Solo así el
Estado podrá mostrarse como un socio activo del sector privado y evitar, al mismo
tiempo, quedar ―cautivo‖ de intereses particulares, con lo que conduce
irremediablemente al debilitamiento de la alianza.
Otro factor que facilita el funcionamiento de la alianza es la capacidad técnica de sus
miembros, tanto en el sector público como en el privado. Ello ayuda a detectar los
obstáculos a la competitividad y los ejes que regirán la transformación productiva. La
falta de capacidad suele suplirse en el largo plazo con la política educacional y de
capacitación, pero en el corto y mediano plazo esta falencia puede ser abordada con el
financiamiento por parte del sector público de un equipo gerencial y técnico altamente
calificado, que trabaja íntimamente con los representantes regionales en la
determinación e implementación de la agenda de transformación.
Por último cabe mencionar la necesidad de empoderamiento de la alianza, evitando que
las decisiones tomadas por sus miembros caigan en el vacío, sin ser consideradas por
los planes o agendas ministeriales, ni por el presupuesto gubernamental. La falta de
empoderamiento va debilitando la alianza hasta hacerla desaparecer. Al respecto es
interesante señalar por ejemplo, el esfuerzo que hoy está haciendo el gobierno
colombiano frente a este problema, al dictar una ley, Ley 1450 de 2011 que en su
artículo 33 señala:
“Las CRC coordinarán y articularán al interior de cada departamento la
implementación de las políticas de desarrollo productivo, de competitividad y
productividad, de fortalecimiento de la micro, pequeña y mediana empresa, y de
fomento de la cultura para el emprendimiento a través de las demás instancias
regionales tales como Consejos Departamentales de Ciencia, Tecnología e Innovación
(Codecyt), Comités Universidad-Estado-Empresa, Comités de Biodiversidad, Redes
Regionales de Emprendimiento, Consejos Regionales de PYME, Consejos Ambientales
Regionales, Comités de Seguimiento a los Convenios de Competitividad e Instancias
Regionales promovidas por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural”4
Es decir, las comisiones regionales pasan a desempeñar una labor coordinadora de todas
las agencias que operan en el ámbito regional y que antes estaban bajo la pauta de cada
ministerio. La nueva legislación les otorga un mayor poder y si bien es reconocido que
el dictado de una ley no implica la resolución del problema, su reconocimiento y
voluntad de enfrentarlo es un gran paso.
4. La construcción de consensos
Las alianzas para el desarrollo territorial y en particular la transformación productiva,
requiere de la conformación de consensos. Las estrategias definidas unilateralmente por
los gobiernos en la actualidad no tiene capacidad de implementación y la amplia
experiencia en América Latina muestra que no son efectivas. Los países extraregionales,
y en especial el desempeño del Consejo Nacional Económico y Social de Irlanda,
entrega algunas lecciones al respecto. En primer lugar la necesidad de acordar al interior
de la alianza, un marco analítico o rayado de la cancha, que facilite la adopción de un
acuerdo social y de directrices o ejes orientadores de la agenda de desarrollo. A su vez
se debe considerar i) la realización de consultas y/o pactos entre los miembros de la
alianza y ii) un sentido de solidaridad, cohesión social y participación. Esto último es
básico para que exista un compromiso y no se de un mero intercambio de conceptos o
puntos de vista
Una tercera dimensión es la negociación. El proceso de engendrar asociaciones depende
de la capacidad de promover el entendimiento y de enfocar el diálogo con miras a
resolver los problemas en forma conjunta. Un mecanismo utilizado es basar los diálogos
en información de grupos de trabajos y de expertos imparciales que ayudan a buscar el
entendimiento y una solución común a los problemas. De allí la utilidad de una
4 Mencionado en Consejo privado de Competitividad (2012) Informe Nacional de
Competitividad 2011-2012. Capítulo 14 Regional: Implementación de la Política de
Transformación Productiva a nivel Local
secretaría técnica. Los integrantes de la alianza están obligados a explicar, fundamentar
y asumir la responsabilidad por sus propuestas antes los demás integrantes, sus pares y
el público en general.
El logro de consensos promueve la inclusión de todos los actores en este esfuerzo, lo
que es especialmente útil para que la alianza perdure, sobre todo en América Latina
donde los cambios de gobierno son un primer obstáculo a salvar. La experiencia de una
instancia como el Consejo Nacional de Competitividad en República Dominicana es
interesante al respecto, ya que logró generar un proceso de colaboración en torno al
desarrollo productivo, contribuyendo a la gestación de 36 clusters en distintos
territorios, que lograron establecer líneas estratégicas de acción común en sus cadenas
productivas, aunando voluntades y esfuerzos que con anterioridad se mantenían
dispersos.
5. Las agendas de desarrollo territorial
Las alianzas se realizan en torno a un objetivo, en este caso la transformación
productiva del territorio con la finalidad de elevar el nivel de vida de sus habitantes,
generando más y mejores empleos y elevando el ingreso. Para ello suelen definirse
metas: mejorar el posicionamiento del territorio respecto al comercio internacional,
mejorar los vínculos de las empresas en las cadenas de valor, elevar la competitividad
de los clusters del territorio, conformar nuevos clusters, u otros. A lo anterior se suman
ciertos ejes de orientación de políticas, como la atracción de inversión extranjera, el
upgrading de las PYMES, el desarrollo exportador, la innovación. Para abordar estas
líneas de acción, los países extraregionales exitosos5 realizan una definición muy bien
acotada de los planes o agendas de desarrollo productivo, los que cuentan con los
necesarios recursos para su implementación. Estos planes son respaldados por el
Ministerio de Hacienda o Finanzas– el ministro suele participar en estos consejos- y son
a su vez implementados por las agencias ejecutoras sectoriales.
5 Se refiere a algunas comunidades autónomas de España, países de la Europa de Este que
se incorporaron a la Unión Europea, países asiáticos
Pero la definición de una agenda acotada, susceptible de ser evaluada no es trivial. La
experiencia de las Comisiones y Regionales de Colombia nuevamente lo ilustra. Para el
gobierno del ex-Presidente Uribe fue muy importante extender el esquema de la
Comisión Nacional de Competitividad a las regiones y que éstas pudieran avanzar con
planes propios de competitividad. Es por ello que se les propuso concebir la estrategia
regional, velando y haciendo seguimiento a su ejecución. Algunos organismos
multilaterales apoyaron al gobierno en esta tarea, esfuerzo que no se sostuvo en el
tiempo. Se pensó que las Cámaras empresariales iban a poder financiar una Secretaría
Técnica para las CRC en cada región, sobreestimando su capacidad. El gobierno
participó activamente en el ejercicio de definir la agenda, pero como las mismas
autoridades lo han señalado, hubo falta de capacidad de las propias cámaras
empresariales para llevar adelante esta iniciativa, falta de equipo técnico de apoyo y
falta de capacidad y voluntad política posteriormente del sector público para impulsar
en forma participativa el desarrollo territorial. Este sigue siendo una tarea pendiente del
gobierno en la actualidad.6
La alianza instaurada en República Dominicana en torno al Consejo Nacional de
Competitividad en cambio logró mejores resultados. La Oficina Ejecutiva del CNC, que
actúa como una agencia ejecutora, ha mostrado tener una gran capacidad para establecer
una agenda con objetivos bien definidos y metas susceptibles de ser evaluadas. En el
año 2007 el CNC lideró un ejercicio público privado, donde después del trabajo en
varias mesas temáticas, un gran número de reuniones con empresarios, agricultores,
comunidad científica, autoridades de gobierno y organismos multilaterales, se
levantaron las líneas estratégicas para el Plan Nacional de Competitividad Sistémica7.
Este documento fue rediscutido en el año 2009, en el Primer Foro Nacional para la
Competitividad y el Desarrollo Productivo e incorporado como el tercer eje de la
Estrategia Nacional de Desarrollo8 a 30 años lo que permite coordinar ambos esfuerzos.
6 Lo anterior es reconocido por el Consejo privado de Competitividad en su informe Informe Nacional de
Competitividad 2011-2012 7 Véase Consejo Nacional de Competitividad (2010) Plan Nacional de Competitividad
Sistémica para la República Dominicana
8 Ministerio de Economía Planificación y Desarrollo y Consejo Nacional de Reforma del Estado
(2010) “Estrategia Nacional de Desarrollo de la República Dominicana 2010 – 2030”
Para ello el CNC cuenta con un equipo importante de profesionales entre sus 39
funcionarios, los que han estado liderando la implementación de la agenda de
competitividad, y articulando la acción con equipos técnicos de los ministerios de
Economía, Planificación y Desarrollo, Ministerio de Agricultura y Ministerio de
Educación Superior, Ciencia y Tecnología principalmente. Esta labor ha llegado a
diversos sectores y territorios, generando credibilidad en torno al accionar del CNC y a
sus profesionales. Ello en parte se logró formando un grupo grande de consultores y
activistas que trabajaron al nivel territorial.
6. La implementación de la agenda
Dado que el objetivo principal de la alianza es el desarrollo territorial, la
implementación de la agenda es imprescindible y en esta área son de vital importancia: -
la capacidad técnica existente tanto en el sector público como en el privado; - la
coordinación entre agencias descentralizadas (provinciales, regionales o territoriales,
cuando éstas existen) y entre éstas y las del ámbito nacional, logrando a través de ello
la coordinación de políticas e instrumentos; - la evaluación de programas, políticas e
instrumentos y finalmente la disponibilidad de recursos para financiar dicha
implementación.
Las capacidades técnicas son particularmente importantes pues contribuyen a una
definición eficaz de políticas y programas. El problema radica en que en muchos casos,
sobre todo en algunos territorios, el sector público no está en condiciones de
embarcarse en esta tarea. Cuando esto sucede, se requiere de la contratación –de
mediano a largo plazo- de gerentes y profesionales de relativamente alto nivel que
permitan dirigir y coordinar la acción de agencias ejecutoras. La insuficiencia de este
tipo de requerimientos también se han diagnosticado a nivel local, por ejemplo en los
consejos de clusters. La experiencia en países exitosos y también en algunos casos en
América Latina, muestra que la disponibilidad de gerentes con iniciativa y creatividad,
más personal técnico de alto nivel en las agencias ejecutoras dan buenos resultados en el
desarrollo regional.
Las coordinación al interior del sector público es otro elemento escaso en la región, así
como la articulación entre políticas regionales y nacionales. Un primer obstáculo en
algunos países está en la efectividad de la descentralización, la que opera poco en la
práctica. Otra debilidad se encuentra en los mandatos de las agencias y las jerarquías de
funciones ministeriales, las que suelen ser poco claras o se duplican, llevando a
tensiones en la distribución territorial de tareas. Actualmente la propuesta de
transformar las Comisiones Regionales de Competitividad de Colombia en instrumentos
de coordinación de las agencias regionales ejecutoras de políticas es un buen paso para
enfrentar este problema. El punto está en el empoderamiento otorgado a la alianza en
relación a la administración estatal. Ese poder debe ser tal que permita que las agencias
regionales, - dependientes en ciertos casos de los ministerios sectoriales- acaten las
decisiones de la alianza. Una agencia coordinadora estatal, trabajando íntimamente con
la alianza puede representar una solución alternativa. Agencias de este tipo podemos
encontrar en varios países, al respecto cabe mencionar FORFAS en Irlanda, agencia del
Ministerio de Industria y Empleo, que junto con ser el ―think tank‖ del ministerio,
coordina las operaciones y políticas del conjunto de agencias de desarrollo de ese país;
otro ejemplo es Czechinvest, agencia líder de la polítca atracción de inversión extranjera
y de los programas de desarrollo en República Checa y EDB de Singapur o TEKES en
Finlandia, promotora de la innovación, y así muchas otras. Una agencia coordinadora
territorial puede asimilarse a estas agencias en cuanto son organismos públicos
relativamente autónomos, adscritos a un ministerio, y sus directorios están conformados
por representantes del sector público y privado, ampliándose en algunos casos también a
representantes de los trabajadores. Son los directorios de estos organismos que en el
contexto de las estrategias de desarrollo productivo deciden las prioridades, definen
políticas y programas para su implementación.
Tomando en cuenta dichas experiencias la Oficina Ejecutiva del Consejo Nacional de
Competitividad de República Dominicana ha operado como una agencia del tipo recién
señalado. La Oficina ejecutiva hace en los hechos de intermediaria entre las agencias
operadoras de los ministerios y los consejos de los clusters, permitiendo que confluiyan
las prioridades del Plan Nacional de Competitividad.
La disponibilidad de presupuesto es fundamental para ejecutar la agenda de desarrollo.
Es sabido que una agenda sin recursos no tiene ningún significado y alienta la
desconfianza y el desgaste de la alianza, sobre todo por parte del sector privado. De
acuerdo Devlin y Moguillansky (2010) en los países latinoamericanos en general el
financiamiento de los programas y políticas que aseguren su implementación, plantea
tres problemas: i) los presupuestos de los organismos tienden a cubrir los gastos
corrientes de operación de éstos, sin dejar recursos suficientes para la implementación
de los programas e instrumentos; ii) puede haber programas dotados de una importante
asignación presupuestaria para incentivos, pero los desembolsos necesarios para
avanzar en su implementación y ejecución están sujetos a decisiones políticas y
operativas discrecionales; iii) la información sobre la utilización de los recursos en la
ejecución de los programas y sus resultados puede ser escasamente divulgada, lo cual
hace que la comunidad empresarial y la sociedad civil no cuenten con elementos
suficientes para evaluar la efectividad y la eficiencia de los programas.
En los ejemplos que hemos expuesto existen los dos tipos de experiencias. Por un lado
está el caso de Colombia, donde a nivel nacional una parte de la agenda de
competitividad es financiada por el presupuesto público, mediante la asignación que
realiza el Departamento Nacional de Planificación sobre el el Presupuesto. Pero no
ocurre lo mismo con las Comisiones Regionales, donde hasta ahora solo en los
departamentos ricos las agendas se han podido implementar.
Por su parte, en República Dominicana, la oficina ejecutiva del Consejo debe asegurar
resultados para su subsistencia, con lo cual pasa a ser importante la capacidad del
Director de relacionarse bien con los distintos actores y conseguir recursos para
implementar la agenda. La situación del CNC de República Dominicana es en este
sentido más delicada. De aquí se desprende que para cualquier consejo, la ausencia de
financiamiento estatal tiene varias
implicancias:
- Pérdida de independencia en la definición de sus acciones ydeterminación de
prioridades. Nos guste o no los apoyos de organismos multilaterales tienen su
condicionamiento.
- Están sujetos a los vaivenes de los períodos de los préstamos y debe montarse
una maquinaria especial para estar postulando permanentemente al financiamiento de
proyectos y para su administración financiera, en lugar de dedicarse a su foco
específico.
- Nunca cubrirán las necesidades de recursos de ciertas transformaciones
requeridas para incrementar la competitividad: logística, infraestructura, innovación, por
señalar algunas que son de competencia del Estado.
Finalmente la implementación de las agendas debe incluir la evaluación de los
programas y políticas en relación a sus objetivos. Ello es fundamental para el
seguimiento de las políticas y poder escoger las más eficaces lo que requiere al menos
expresar las metas de una manera cuantificable y evaluable y recopilar información y
datos sobre el desempeño de las unidades productivas o los clusters antes y después del
programa de apoyo. Segundo, la recopilación de información debiera realizarse a lo
largo de la implementación del programa, lo que en algunos casos pueden ser muchos
años; y en tercer lugar, es preciso entender mejor los complejos mecanismos de
transmisión entre una actividad y su impacto en la productividad, el crecimiento de la
empresa y el comercio, entre otros.
En el grupo de países extraregionales estudiados, aún cuando se reconoce que la
evaluación es importante, las metodologías no son concluyentes, por lo que en algunos
países se aplican varios métodos de evaluación simultáneos, incluyendo grupos
controlados, contrafactuales, estudios de casos y otros. Finlandia es considerado por la
OECD el país que más ha avanzado en la metodología de evaluación de programas. Sus
ministerios organizan grupos de expertos independientes entre los que hay extranjeros
para evaluar los programas sectoriales y los tecnológicos. Estos programas se evalúan
teniendo como en cuenta el contexto en que se aplican, los objetivos, y el nivel de
financiamiento y junto con los resultados se evalúa el impacto y la eficiencia de la
administración de los programas.
7. Conclusión
El desarrollo territorial es uno de los grandes desafíos que enfrenta América Latina. En
este articulo se recoge la experiencia de un conjunto de países extra regionales exitosos
que entregan un conjunto de lecciones para encararlo.
La primera lección se refiere a la necesidad de definir un camino a seguir, esto es una
estrategia o agenda de mediano y largo plazo que permita establecer prioridades y los
ejes de acción para la transformación. Pero la implementación de la estrategia o agenda
requiere de un compromiso de todo los actores del territorio, que vaya mas allá de los
ciclos políticos, y que se traduzca en una alianza, que puede tomar diversas formas, pero
que en definitiva se arraigue como una colaboración sistemática para el desarrollo
territorial. Una requisito importante de la alianza es la construcción de consensos, lo que
no suele ser un evento, sino que justamente un proceso.
En la ultima década se han venido desarrollando varias experiencias en América Latina,
sin mucho éxito. Un primer obstáculo es la falta de asociación y representación del
sector privado y por ende, una débil capacidad de interlocución entre sectores publico y
privado. La representatividad es fundamental en la creación de confianza para
incentivar la colaboración, evitando el alejamiento de los diferentes actores establecidos
en el territorio. Un segundo obstáculo es la debilidad de los gobiernos locales y
regionales, derivada de instituciones que favorecen la centralización y por tanto les
otorga poco poder; sumado a bajas capacidades técnicas y escasez de recursos, lo que se
traduce en experiencias a menudo frustradas.
De lo anterior se deriva la segunda lección: se requiere gobiernos locales, regionales o
territoriales fuertes, con liderazgo y proactivos para superar los obstáculos. Gobierno
fuerte significa además que dispone de capacidad para implementar la agenda. La
generación de capacidad, que también se requiere por parte del sector privado, es parte
endógena del proceso de fortalecimiento de la alianza. La capacidad es indispensable en
la negociación de las prioridades de las agendas de desarrollo territorial, en la
coordinación de las agencias ejecutoras, en la definición de las políticas y los
instrumentos y en la evaluación de las mismas. Esta última condición suele obviarse en
la región y así nunca se llega a saber si la política fracasó por ser una mala política, por
estar mal implementada, o por que no hubo suficientes recursos
Por último, la tercera lección se refiere a la disponibilidad de presupuesto, que es
fundamental para ejecutar la agenda de desarrollo. La experiencia muestra que una
agenda sin recursos no tiene ningún significado y alienta la desconfianza y el desgaste
de la alianza, sobre todo por parte del sector privado.
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