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El análisis de las restricciones al crecimiento en el nuevo enfoque para el desarrollo económicoJuan Antonio Osorio1

Introducción

La salida del atraso económico y la obtención de tasas de crecimiento que permitan mejorar el nivel de vida en las economías en desa-rrollo, ha sido uno de los temas que han dominado la agenda de los organismos internacionales y agencias de cooperación bilateral y multilateral.

En la región de América Latina se impulsaron reformas en los años noventa para eliminar las distor-siones que habían sido generadas por el fuerte intervencionismo estatal. La recompensa a los países que aplicaron más rápidamente las reformas fueron tasas de creci-miento mayores a las de los países de más lenta aplicación, al menos durante los primeros cinco años.

El Salvador ha sido un caso singular de análisis y motivo de impor-tantes reflexiones sobre la temá-tica del desarrollo económico, no solo a nivel de Centroamérica sino también del resto de América Latina. El país ha llevado adelante un conjunto de políticas públicas innovadoras; sin embargo, los resultados alcanzados en materia de desempeño económico no han logrado sostener el ritmo inicial de recuperación.

De ser considerado una estrella en materia de reformas económicas, el desempeño de El Salvador se opacó en la segunda mitad de los noventas. Durante los nueve años comprendidos de 2000 a 2008, El Salvador no solo creció a tasas modestas (un promedio de 2,1% en el quinquenio 2000-2004, de 3.8% en el período 2005-2007 y de 2,5% en 2008), sino que, ade-más, lo hizo de manera inferior al promedio latinoamericano y al mundial.

Pero El Salvador no ha estado sólo en esta situación de resultados menores a los esperados, el desem-peño de otros países en la región también ha decepcionado, pese a haber realizado las reformas fun-damentales, lo que ha motivado la revisión y el cambio de estrategia por parte de los organismos inter-nacionales y gobiernos nacionales.

En el presente trabajo se hace una revisión del cambio de estrategia

en la consecución del crecimiento económico, elemento indispensa-ble para mejorar el nivel de vida de la población, la cual descansa en una metodología de diagnóstico de las restricciones al crecimiento, propuesta a mediados de la pri-mera década del presente siglo.

I. La fórmula para el crecimiento

Las reformas económicas aplica-das en la década de los 90’s en las economías de América Latina, se presentaron como la solución al retroceso e inestabilidad resul-tantes de las políticas interven-cionistas de los gobiernos en la década de los 80´s; los cambios se en globaron en las recomendacio-nes del denominado “Consenso de Washington” de 1989, para alcan-zar el crecimiento y desarrollo en las economías de la región.

Se entiende por Consenso de Washington, un listado de políticas económicas consideradas durante los años 1990 por los organismos financieros internacionales y cen-tros de pensamiento económico y político con sede en Washington DC, como el mejor programa eco-nómico que los países latinoameri-canos debían aplicar para impulsar el crecimiento.

El término Consenso de Washington fue utilizado origi-nalmente por John Williamson en

1 Senior del Departamento de Investigación Económica y Financiera

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un documento de noviembre de 1989 (“What Washington Means by Policy Reform”), donde decía recoger la opinión generalizada de los organismos radicados en Washington en el tema de reformas eco nómicas:

1. Disciplina fiscal. Aunque existen diversas interpre-taciones del signi ficado -y medición- de la disci-plina fiscal, hay un amplio acuerdo en que los déficits fiscales grandes y sosteni-dos, son una fuente primaria de distorsiones macroeco-nómicas bajo la forma de inflación, déficits de balanza de pagos y fuga de capita-les. Casi todos los países de la región de América Latina habían experimentado gran-des dé ficits que condujeron a crisis de balanza de pagos y alta inflación.

2. Reordenamiento de las prio-ridades del gasto público. Se había desarrollado en Washington una preferen-cia por reducir los gastos, antes que el incremento de los ingresos tributarios. Las instituciones internacio-nales se inclinaban fuerte-mente por el gasto poten-ciador del crecimiento y en beneficio de los pobres, debiendo orientarse hacia infraestructura pública pro-ductiva, educación y salud – principalmente preven-tiva. Se consideraba que

los subsidios debidamente focalizados, podían ser un instrumento valioso para mejorar la asignación de recursos o la distribución del ingreso.

3. Reforma Impositiva. Se pre-tendía un sistema tributario que combinara una amplia base tributaria con tasas marginales de impuestos moderadas.

4. Tasas de interés. Las tasas de interés deben ser determi-nadas por el mercado y ser positivas en términos reales, pero moderadas para pro-mover la inversión produc-tiva. En sentido amplio, este tema comprendía la libe-ralización financiera, que fundamentalmente de bía acom pañarse por la super-visión prudencial.

5. Tasa de cambio competi-tiva. Al igual que las tasas de interés, los tipos de cambio pueden ser deter-minados por las fuerzas del mercado o guardar consis-tencia con las condiciones del mismo; pero más que la forma como se determina el tipo de cambio, en una política económica orien-tada hacia el exterior, se considera que un tipo de cambio real competitivo es el elemento esencial para promover el crecimiento de las exportaciones.

6. Liberalización del comercio internacional. El segundo ele mento de una política económica orientada al exterior es la liberalización de las importaciones. El desmantelamiento de las restricciones al libre comer-cio debe tener en conside-ración la protección a las industrias nacientes y el tiempo prudencial para lle-varlo a cabo.

7. Apertura a la entrada de inversiones extranjeras di -rectas. Si bien esta no era una medida considerada de alta prioridad, la inversión extranjera directa tiene las ventajas de proporcionar capital, habilidades y cono-cimiento en la producción de bienes para el mercado interno o para nuevas ex portaciones.

8. Privatización. El principal ra zo namiento para la priva-tización es la creencia que la industria privada es mane-jada con mayor eficiencia que las empresas estatales, pero Williamson expre-saba que la privatización puede ser muy constructiva cuando produce un incre-mento de la competencia y resulta útil para suavizar las presiones fiscales.

9. Desregulación. La otra vía de lograr competencia es mediante la desregulación.

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Las economías más grandes de América Latina se conta-ban entre las más reguladas en el mundo en temas de inversión, flujos de capi-tal, controles de precios, comercio exterior y limita-ciones para el despido de empleados.

10. Derechos de propiedad. Consi derados de funda-mental importancia para el funcionamiento del sistema capitalista, estos derechos se evaluaban altamente insegu-ros en América Latina.

Los antecedentes de este conjunto estructurado de medidas, se encuen-tran en los denominados Programas de Ajuste Estructural (PAEs), esta-blecidos desde los años ochenta como condición para el respaldo financiero brindado por el Fondo Monetario Internacional (FMI) y/o el Banco Mundial (BM) a los países que enfrentaban crisis de deuda.

A lo largo de la década de 1990, el listado y sus fundamentos eco-nómicos e ideológicos tomaron la característica de un programa general. Con la caída del muro de Berlín y el final de la Unión soviética, más países se sumaron al enfoque hacia los mercados, ejecutándose más privatización, desregulación y liberalización del comercio en América Latina y Europa del Este, que en cualquier otro lugar y momento de la historia económica (Rodrik, 2006).

Gráfico No. 1Participación en el PIB mundial

(PIB en Paridad de Poder de Compra y dólares constantesde 2005, 1990=100)

80

90

100

110

120

130

140

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

Guatemala

El Salvador

Costa Rica

Peru

Bolivia

Brazil

Argentina

América Latina y El Caribe

Fuente: Elaboración propia con base en estadísticas del World Development Indicators, Banco Mundial.

La evolución de algunas economías de América Latina desde los años noventa hasta el desencadena-miento de la mayor crisis eco-nómica de los últimos tiempos, muestra el desempeño dispar (ver gráfico No. 1), con países que han logrado aumentar progresivamente su participación en la produc-ción mundial o recuperarse de

choques externos, mientras otros se de primieron, afectados por turbulencias financieras o por la pérdida del empuje inicial.

Las discrepancias en el ritmo de crecimiento activaron nuevamente el debate sobre la estrategia y la efectividad de las reformas. Si bien las críticas y oposición a

Después de haber realizado todas o casi todas las reformas durante más de una década, los resultados se mostraban muy diversos, con economías que habían logrado una aceleración extraordinaria y otras con desempeño precario, surgiendo incluso paradojas de

acelerado crecimiento en econo-mías como China e India, quienes mantenían elevados niveles de protección comercial, ausencia de privatización, políticas industria-les extensivas y políticas fiscal y financiera laxas en los 90’s (Rodrik, 2006).

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los programas de ajuste provinie-ron de organizaciones civiles en los inicios de aplicación, con el tiempo se sumaron organismos como el Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (conocido por UNICEF, acrónimo de United Nations International Children’s Emergency Fund), la Organización Internacional del Trabajo (OIT) y académicos de prestigio como Joseph Stiglitz, quien se desem-peñó durante varios años como funcionario del Banco Mundial.

En el estudio “Ajuste con rostro humano”, publicado por UNICEF en 1987, se abogaba por incor-porar la dimensión humana como un objetivo explícito del ajuste, de realizar cambios que condujeran a un suficiente nivel de vida, de inver-sión y protección de las necesi-dades humanas, así como que debía adaptarse a cada caso concreto.

Stiglitz consideraba al ajuste como necesario, que las políticas del con-senso de Washington habían sido diseñadas para resolver problemas reales de América Latina, pero el problema es que se convirtieron en fines, más que en medios para un crecimiento equitativo y sos-tenible. Señaló que las políticas fueron llevadas demasiado lejos y demasiado rápido, excluyendo otras políticas necesarias.

En el tema de privatización o con-ver sión de empresas públicas en pri vadas, debían cumplirse antes cier tas condiciones para que la eliminación de las empresas públi-cas no dejara un vacío importante en la provisión del producto o servicio, o que se pasara de un monopolio estatal a otro privado. En cuanto al impacto de las priva-tizaciones sobre el empleo, en los países industrializados, el daño de los despidos es mitigado tempo ral-mente por la red de seguridad de prestaciones por desempleo, mien -tras los trabajadores en los paí-ses menos desarrollados rara vez cuen tan con esquemas de seguro de paro.

Dentro de las principales leccio-nes extraídas de la evaluación de una década y media de políticas, hecha por el Banco Mundial2, se re conoció que no es apropiada una aplica ción estandarizada o universal de las reformas, así como que no debe considerarse como lo mejor, la realización de la mayor cantidad de reformas en cualquier tiempo y lugar.

Por otra parte, también se estable-cieron posiciones que sostenían que las reformas habían sido irre gu lares e incompletas, en alusión a que las reformas habían sido muy super-ficiales. Otra explicación acerca

de los resultados insatisfactorios, es que no se emprendió toda la gama de cambios institucionales necesarios para el buen funcio-namiento de las economías de mercado, aunque esos cambios no formaban parte del listado origi-nal. Las críticas recayeron sobre la obsoleta regulación y super-visión financiera, la permanencia de la corrupción a todo nivel, la ingobernabilidad y los mercados laborales inflexibles.

Como resultado de la revisión, se agregó una larga lista al Consenso de Washington, denominada refor-mas de “segunda generación”, con fuerte contenido institucional, que significó un vuelco del “fundamen-talismo de mercado” de la primera ola de reformas, a un “fundamen-talismo de instituciones”.

Como señala Rodrik (2006), debido a su misma naturaleza, las instituciones se encuentran pro fundamente incrustadas en la sociedad, por lo que las transfor-maciones institucionales suceden muy rara vez y generalmente están asociadas a eventos históricos extremos. El autor resume en diez, las reformas institucionales de segunda generación, adicionales al Consenso de Washington original (ver Tabla 1).

2 Banco Mundial (2005), Economic Growth in the 1990s: Learning from a Decade of Reform.

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II. El análisis de las restricciones al crecimiento

Una de las fuertes críticas al enfo-que de reformas institucionales para el desarrollo, es el que se conviertan en una lista intermi-nable, muy ambiciosa y por tanto difícil de cumplir, siendo mejor por principio de eficiencia, dirigir los esfuerzos a las restricciones más relevantes para el crecimiento eco-nómico.

En la dirección de identificar los obstáculos a corto plazo que limitan el crecimiento, destaca la metodología pionera formulada por Hausmann, Rodrik y Velasco (2005), que sostiene la idea de

identificar los obstáculos más importantes para la economía y no tratar de resolver de una sola vez todos los problemas.

La metodología HRV ha sido aplicada en estudios de casos y adoptada por organismos como el Banco Mundial, el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y el Banco Asiá tico de desarrollo (BAD), para el análisis de paí-ses. Otras agencias de desarrollo como la Corporación Reto del Milenio (MCC por sus siglas en inglés), utilizan permanentemente esta metodología para la elabo-ración de sus diagnósticos y la aprobación de asistencia a países beneficiarios.

Tabla No. 1El Consenso de Washington Aumentado

Consenso de Washington Original Consenso de Washington "Aumentado"los 10 puntos previos, más:

1. Disciplina Fiscal 11. Gobierno corporativo2. Reorientación del gasto público 12. Anti-corrupción3. Reforma Tributaria 13. Mercados de trabajo flexibles4. Liberalización Financiera 14. Acuerdos de la Organización Mundial del Comercio5. Tasas de cambio unificadas y competitivas 15. Códigos y estándares financieros6. Liberalización del comercio 16. Apertura de la cuenta de capital "prudente"7. Apertura a la Inversión Extranjera Directa 17. Régimenes de tipo de cambio no intermedios8. Privatización 18. Banco Central independiente/Metas de Inflación9. Desregulación 19. Redes de seguridad social10. Asegurar Derechos de Propiedad 20. Reducción focalizada de la pobreza

Fuente: Rodrik (2006), Goodbye Washington Consensus, Hello Washington Confusion? A Review of the World Bank’s Economic Growth in the 1990s: Learning from a Decade of Reform, pag. 978.

En el tema del desarrollo económico, existe otra visión de la estrategia de reforma, que corres-ponde al Proyecto del Milenio de las Naciones Unidas. Esta opción consiste en incrementar la ayuda externa a los países en desarrollo para incrementar los niveles de inversión pública y mejorar la movilización de recursos internos, mientras se fortalece la gober-nabilidad, se promueve el respeto a los derechos humanos, aumenta la participación ciudadana y se promueve la actividad del sec-tor privado. El proyecto plantea acciones inmediatas para mejorar la salud y aumentar la cobertura médica, mejorar y ampliar la edu-cación, eliminar la desnutrición y mode rnizar la agricultura.

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Como parte de los compromisos de la Declaración de París sobre la Eficacia de la Ayuda, aprobada en 2005, las agencias de los países cooperantes coordinan sus progra-mas de asistencia con los planes nacionales de desarrollo de los paí-ses socios. El compromiso incluye además el fortalecimiento de la capacidad de planear, implementar y evaluar los resultados de las polí-ticas de desarrollo, por lo que el entrenamiento en este marco de trabajo forma parte de ese apoyo.

La metodología HRV aplica el principio de seguir las reformas que alivian las restricciones más determinantes y produzcan el

mayor beneficio, es decir, enfo-carse directamente en los cuellos de botella.

Los autores plantean que el crecimiento económico depende de los retornos de la acumula-ción, su apropiación privada y del costo de financiar la acumulación. La primera etapa del diagnós-tico pretende descubrir cuál de estos tres factores posee el mayor impedimento al alto crecimiento. Para algunas economías, la res-tricción puede radicar en los bajos retornos, mientras en otras en la baja apropiación de los retornos o en los altos costos del finan­ciamiento.

La próxima etapa del diagnóstico es descifrar las distorsiones espe-cíficas que están detrás de la más grave de las restricciones evalua-das, es decir, la metodología HRV consiste de un árbol de decisio-nes, que debe evaluar consecuti-vamente los nodos (que serían los cuellos de botella), hasta identi-ficar y priorizar las restricciones fundamentales al crecimiento. La bondad de este marco de análisis es que evita los saltos prematuros a soluciones, manteniendo el foco en la identificación del verdadero problema.

Figura 1Las restricciones a la Inversión

i

Niveles bajos de inversión privada y espíritu de empresa

Actividad económicapoco rentable

Pocaapropiabilidad

Fallas delmercadoFallas del

gobiernoMala

infraestructuraGeografía

desfavorable

Pococapital

humano

Riesgosmicroeconómicos:

derechos depropiedad,corrupciónimpuestos

Financiamientocostoso

Financiamientointernacional

deficiente

Financiamientolocal deficiente

Poca rentabilidadsocial

Riesgosmacroeconómicos:

inestabilidadfinanciera,

monetaria, fiscal

Externalidadesde la

información:"autodescrubri-

miento"

Externalidadesde la

coordinación

Pocoahorrointerno

Intermediacióndeficiente

Fuente: Hausmann et al. (2006), Para acertarle al diagnóstico, un nuevo enfoque de reforma económica, Finanzas & Desarrollo, marzo de 2006.

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El análisis de restricciones parte de la premisa que la inversión privada, tanto de origen interno como externo, representa el motor principal del crecimiento econó-mico. La inversión se ubica en la cima del árbol de decisión como la variable a explicar, porque los problemas o distorsiones se ven reflejados en su comportamiento (Haussmann, 2008 pag. 24). La pregunta fundamental que enfren-tan los países que pretenden acele-rar el crecimiento es: Qué restringe las inversiones privadas?

El esquema de análisis sugiere dos res puestas a la interrogante: los bajos retornos de las actividades eco nómicas y el alto costo del fi nan ciamiento. Si se encuentra evi dencia de que el alto costo del financiamiento es determinante, el marco de análisis presenta una serie de aspectos que deben exa-minarse para entender las explica-ciones sistémicas.

Para discriminar entre la primera línea de respuestas del esquema, se procede a comparar a nivel inter-nacional si el costo del capital del país en estudio está en línea con el de economías de características similares.

Rodrik(2006) señala que en eco-nomías limitadas por el costo del financiamiento, se esperarían tasas de interés reales bastante altas, donde los demandantes de crédito perseguirían a los prestamistas, el déficit en cuenta corriente sería tan grande como lo permita la restric-

ción del financiamiento externo y los emprendedores estarán sobra-dos de ideas de inversión. En tal situación, una mayor disponibili-dad de fondos invertibles, prove-nientes de ayuda externa o remesas, impulsará primordialmente la inver-sión y otras actividades productivas, por sobre el consumo o inversiones en activos inmobiliarios.

Por el contrario, si una economía está limitada por los retornos pri-vados bajos, las tasas de interés serán bajas, los bancos dispondrán de abundante liquidez, los presta-mistas estarán buscando clientes, la cuenta corriente estará casi equilibrada o en superávit y los emprendedores estarán más inte-resados en colocar su dinero fuera del país que en invertir al interior. En una situación como esta, un incremento de la ayuda externa o de las remesas, servirá para finan-ciar consumo, vivienda o fuga de capitales.

Cuando se identifican los bajos retornos privados como la causa, se querrá saber si el origen son los bajos retornos sociales o la baja apropiación privada de esos retornos. Los bajos retornos sociales pueden deberse al bajo nivel de capital humano, infraes-tructura pésima, mala geografía u otras razones similares. Como señal para diagnosticar si el bajo capital humano es una restricción fuerte, se esperaría que los retor-nos para los niveles de educación o el premio a las habilidades de la fuerza laboral sean comparativa-

mente altos. Por el contrario, si el problema es la infraestructura, los cuellos de botella se tendrían en transporte o energía.

Los problemas de apropiación pueden atribuirse por un lado al entorno de política o institucio-nal, asociado con impuestos altos, baja protección de los derechos de propiedad, alta inflación, con-flictos entre el trabajo y el capital que reducen los incentivos a la producción, etc. Por otra parte, las fallas también pueden provenir de fallas de mercado, como rebalses tecnológicos, fallos de coordina-ción y problemas de “auto-descu-brimiento” económico.

Un aspecto muy importante es que las restricciones vinculantes cambian en el tiempo, un ejemplo de esto es el caso de República Dominicana, en donde se impulsó el crecimiento efectuando refor-mas que estimularon la inversión en turismo y maquilas, pero se descuidó el área de regulación y supervisión del mercado finan-ciero; con el sector real en un buen momento, sobrevino la crisis financiera de 2003 por problemas de fraude en uno de los mayores bancos del sistema, lo que acarreó elevados costos para la economía.

Cómo se evalúa una restricción

Dentro del marco de trabajo HRV, Hausmann et al (2008) proponen cuatro propiedades generales que debe cumplir una restricción para ser potencialmente vinculante:

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1. El precio (sombra) o costo de la restricción debe ser alto. Un precio alto indica que la liberación de la restricción tendría un impacto grande. En la aplicación de este principio se recurre a comparaciones internacionales con un grupo de países similares, como una forma de inferir que precio esperar de acuerdo a las carac-terísticas del país en análisis. Las comparaciones proporcio-nan una idea del nivel pro-medio de ciertos precios y su rango de varianza. Es de suma importancia, tratar de obtener el mejor precio posible de la restricción; para algunos fac-tores que no poseen precios explícitos, se deberán realizar estimaciones.

2. Movimientos en la restricción deben producir movimientos significativos en la función de crecimiento general. En un sen-tido positivo, la remoción total o parcial de la restricción debe producir incrementos significa-tivos en el crecimiento, la inver-sión, la creación de empleo u otro objetivo económico. Un aspecto muy importante es que una restricción original puede causar daño en la capacidad productiva, pero su eliminación no reactiva la producción.

3. Los agentes en la economía deben estar tratando de supe-rar la restricción. Las acciones

desarrolladas por las empre-sas difieren de acuerdo a la restricción; cuando existen pro blemas de infraestructura eléctrica, las empresas suelen invertir en su propia genera-ción de electricidad, si el pro-blema es el crimen y la segu-ridad, se observarán grandes gastos en seguridad privada y si la preocupación es la estabi-lidad de la política monetaria, se observa la dolarización de las transacciones o la práctica de contratos indexados. Los promotores de la metodolo-gía sugieren incorporar el más amplio y variado conjunto de indicadores y señales posibles de la restricción.

4. Agentes Menos Intensivos en una Restricción Vinculante tienen más posibilidades de sobrevivir y prosperar y vice-versa. Esta propiedad se ilustra mediante el uso de la metáfora de los camellos y los hipopó-tamos en el desierto. En un entorno tan difícil, sólo un número reducido de animales logra prosperar y de éste, una proporción muy grande son camellos y una muy pequeña son hipopótamos. El hecho que los animales que utilizan el agua más intensivamente son escasos, mientras que los menos intensivos en el uso de ese recurso son muy prósperos, sugiere que la oferta de agua puede ser una restricción vin-

culante para la propagación de los animales en el desierto.

En el ámbito económico, este principio se aplica identifi-cando las empresas que se desempeñan sorpresivamente bien y las que lo hacen sor-prendentemente mal, se exa-minan las restricciones comu-nes que son menos intensivas para los sectores más exitosos y más intensivas para los de pobre desempeño. En la prác-tica del análisis, los indicado-res de dependencia sobre una restricción en particular suelen no estar disponibles y la com-paración entre países debe realizarse ajustando por sus características.

La incorporación de estos cuatro principios es fundamental para el “diagnóstico diferencial” en el ejer-cicio de identificación de los fac-tores limitantes del crecimiento de una economía. Para llevar el ejer-cicio a la práctica, Haussman et al (2008) proponen seguir una serie de pasos que incluyen la descrip-ción de la historia de crecimiento de la economía, determinando la pregunta relevante a responder y la aplicación del diagnóstico dife-rencial. Como en muchos otros casos de adopción de metodolo-gías y términos de otras ciencias, este último ha sido tomado del proceso de diagnóstico clínico en medicina. La analogía clínica se aplica completamente al tener

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que diagnosticar la enfermedad y posteriormente aplicar la cura o el remedio.

Así como en medicina, el diagnós-tico no es un tema trivial - puesto que cuando existen muchos sín-tomas es más riesgoso incurrir en diagnósticos erróneos, en econo-mía, si bien la lista de dolencias puede ser más corta de acuerdo al avance del conocimiento, el encargado del diagnóstico tam-bién es un equipo de analistas que recopila los síntomas, plantea hipótesis explicativas y las somete a pruebas.

En el árbol de decisión HRV, el proceso se realiza de arriba hacia abajo, desarrollando una tarea recurrente de eliminación con base a la confrontación de eviden-cia por países o regiones al inte-rior del país. Las restricciones y los correspondientes síntomas y expli-caciones asociados, se agrupan en una matriz de acuerdo a la rama superior del árbol de decisión en el problema que se evalúa. En la tabla de posibles diagnósticos, cada columna corresponde a una restricción y cada fila representa un síntoma.3

La experiencia acumulada por las agencias y organismos internacio-nales en la evaluación de países durante los últimos años, provee mayores conocimientos, variables

y pruebas para realizar el proceso de eliminación y arribar a un diag-nóstico más certero.

III. Resultados de la Metodología

A. Primeros diagnósticos para El Salvador

El Salvador fue uno de los primeros casos de estudio en el artículo pio-nero de Hausmann, Rodrik y Velasco (2005). “Muchas reformas pocos resultados” es el título que describe la historia en el período 1990-2005. Caracterizado como una estrella reformadora en el período post-guerra, El Salvador experimentó un período de recuperación acelerada que finalizó en 1996, pasando a una etapa de estancamiento del ingreso per-cápita.

El análisis de las restricciones al crecimiento incluyó también el caso de Brasil, país que de igual forma había realizado reformas económicas significativas. El escaso crecimiento de estas economías se vinculó a la insuficiente inver-sión en capital físico y humano, evidenciados en el bajo nivel de ahorro y la falta de hincapié en la educación.

Los bajos niveles relativos de tasas de interés de los depósitos banca-rios en El Salvador y el libre acceso al ahorro externo señalan que la

falta de ahorro no es un obstáculo determinante para la inversión, sino la carencia de inversiones suficientemente rentables, por lo que para este país, el problema consistía en determinar los motivos del bajo rendimiento de la inver-sión, mientras para Brasil, con una rentabilidad de la inversión alta, “lo que limita la inversión es la incapacidad para movilizar un nivel adecuado de ahorro interno y externo que permita financiar la inversión con tasas convenientes”.

Los niveles bajos de inversión podrían deberse a distorsiones que mantienen baja la rentabilidad privada. A nivel general, la remu-neración inadecuada del riesgo empresarial suele contar entre sus causas los impuestos elevados, los desequilibrios macroeconómi-cos, las deficiencias en el cumpli-miento de contratos y los derechos de propiedad, y la incertidumbre política.

De acuerdo a los autores, los problemas con el auto-descubri-miento parecen ser la restricción vinculante al crecimiento en El Salvador; en otras palabras, el prin-cipal obstáculo se encuentra en la falta de innovación y demanda de inversión. El término “innova-ción” se refiere a la capacidad para crear actividades más productivas y productos no tradicionales.

3 Para una revisión exhaustiva de la Metodología HRV se puede consultar Hausmann et al. (2008), o las guías y programas de la Corporación Reto del Milenio (MCC) en: http://www.mcc.gov/documents/guidance/guidance-2010001005101 -conductingaconstraintsanalysis.pdf

30

Sobre el tema de innovación, vale recordar sus costos y dificultades. Como señala Hausmann et al.(2005), el problema con la innovación es que es difícil de crear, pero fácil de copiar o imitar. Cuando una inversión nueva da señales que se puede hacer dinero, otros emprendedores entrarán en el mercado y disiparán los bene-ficios del primer inversionista. La respuesta en los países desarrolla-dos, es el desarrollo de patentes para proteger los derechos de autor a los creadores de una idea.

Los sectores tradicionales de El Salvador (café, azúcar y algodón) habrían sufrido una fuerte contrac-ción que no se había compensado con nuevas ideas en otros secto-res. La denominada industria de la maquila fue una solución que tuvo su época de oro en los años 90s y llegó a su ocaso con la vigencia del Acuerdo Multifibras y la elimi-nación de las cuotas preferenciales de exportación por Estados Unidos.

El desarrollo de la maquila en El Salvador -y otros países de Centroamérica, es un ejemplo de cómo los inversionistas imitan respondiendo al estímulo de ren-tabilidad, aunque esta actividad y su auge no fue resultado estricta-mente de la dinámica del mercado, sino fue inducida por la política industrial nacional y el tratamiento preferencial de los Estados Unidos. En la nueva configuración del crecimiento a nivel mundial, la explotación de recursos naturales

ha tomado nuevo impulso desde la primera década del presente milenio. En economías de América Latina como Brasil, Colombia, Perú y Bolivia, se están explotando con mayor intensidad los recursos mineros, redefiniendo el papel de algunas economías como provee-doras de materias primas, impul-sando el ingreso considerable de Inversión Extranjera Directa a la región. El Salvador ha perdido con-diciones por limitantes de dispo-nibilidad de recursos y la presión poblacional sobre el territorio.

En el tema de institucionalidad, Hausmann y Rodrik (2005) seña-lan la necesidad de coordina-ción entre las oficinas del sector público, como la Agencia Nacional de Promoción de Inversiones (PROESA) y el Banco Multisectorial de Inversiones (BMI), así como mantener canales de comunica-ción con el sector privado.

B. Diagnósticos posteriores para El Salvador (BID, 2009)

El estudio del BID (2009) encuen-tra en la evaluación del financia-miento como explicación de la baja inversión, que “El Salvador ha tenido mayor acceso al crédito que otros países de la región. Los datos sobre las tasas de interés y el crédito sugieren que, en pro-medio, las empresas salvadore-ñas tienen menores restricciones que otros países de la región. Sin embargo, hay poco crédito para las pequeñas y microempresas, lo que puede constituir una restricción a

su crecimiento… si bien la falta de financiamiento no parece ser el obstáculo que restringe la inversión en El Salvador a largo plazo, es un tema que merece ser atendido “ en el contexto de la crisis global.

Si la menor inversión se debe a los bajos retornos, se puede buscar la explicación en el insuficiente capi-tal humano. “Los bajos niveles de capital humano (en calidad y can-tidad), especialmente a nivel ter-ciario, pueden ser un serio impedi-mento para que El Salvador mejore su estructura productiva… la falta de una fuerza laboral capacitada puede evitar una integración con nuevas ideas y tecnologías nece-sarias para seguir creciendo..”

La insuficiencia de inversión se puede deber a que los inversores no pueden apropiarse de los beneficios generados por su inversión. Entre los obstáculos a la apropiación, que pueden generar restricciones importantes para la inversión y el crecimiento en El Salvador, el estu-dio evaluó la criminalidad y la vio-lencia; la debilidad institucional; el autodescubrimiento; y las fallas de coordinación e información.

El estudio determinó que el crimen y la violencia son restricciones fun-damentales para el crecimiento: “En la última encuesta realizada en El Salvador en 2006, el 47.5% de los empresarios consultados reportó que su empresa había suf-rido pérdidas por robos, asaltos o vandalismo durante el último año”, cifra que se ubicaba como

la más alta en América Latina… si bien la mayor parte de los inciden-tes se reportan a la policía, sólo el 4.7% de los incidentes reportados son resueltos, una de las tasas más bajas de la región.”

En el tema de innovación, a dife-rencia de Hausmann et al. (2005), el BID señala que “El Salvador no acusa un déficit de nuevos em pren­dimientos… el nú mero de nuevas exportaciones desde mediados de la década de los noventa hasta la fecha, y las tasas de crecimiento de varias de ellas ha sido bastante sig-nificativo. El país ha mostrado dina-mismo en la aparición de nuevos sectores exportadores, aunque no con la velocidad requerida para com pensar la caída de exporta-ciones tradicionales y de la maquila textil.”

Como resultado de estudios y diag-nósticos previos, se ejecutaron ini-ciativas gubernamentales para la atracción de inversión extranjera directa y posiblemente sean estos resultados los que han disminuido el carácter limitante de la inno-vación; sin embargo, el BID señala pro blemas de coordinación entre las agencias encargadas de la pro-moción de inversiones, las insti-tuciones que desarrollan capaci-tación empresarial, las univer-sidades y la empresa privada. Un ejemplo exitoso de desarrollo de sectores de alta tecnología, es el de Costa Rica, el cual se basó en la mayor calidad de la fuerza laboral

y de las instituciones tecnológi-cas, lograda mediante la estrecha colaboración entre las agencias de gobierno, las universidades y el sector privado.

C. Otros Diagnósticos usando la metodología HRV

Bolivia4

Bolivia es otro país que al igual que El Salvador, se convirtió en ejemplo de reformas a finales de los años noventa en América Latina, lle-gando a promediar un crecimiento anual de 4.5% durante la mitad de esa década. El crecimiento se desaceleró bruscamente a 2% durante el período 1999-2000, crecimiento que fue sostenido por el descubrimiento de nuevas reservas de gas natural y las ventas de éste a Brasil. La decepción del desempeño económico, tomando en cuenta las profundas reformas reali zadas desde mediados de los años ochenta, motivó la identifi-cación de las restricciones vincu-lantes al crecimiento acelerado.

El diagnostico no rechaza la hipótesis que la restricción vinculante sea el elevado riesgo de apropiación de los beneficios de la inversión, debido a los riesgos macro y microeconómicos, los que son reflejados en tasas de interés altas, acumulación de inventarios, dolarización persistente, salidas de capital y fuga de cerebros. Las fuentes de incertidumbre son

la fragilidad del sector fiscal y del financiero en un contexto de empresas altamente endeudadas en dólares; débil cumplimiento de contratos; una deficiente ley de quiebras, y una alta concentración de productos de exportación y mercados. Los análisis preliminares sugieren que la falta de innovación no es una restricción limitante.

El alto riesgo de apropiación de los beneficios puede afectar negativa-mente el crecimiento al crear la percepción de que Bolivia es una economía manejada por el sector público y no por el libre mercado, lo cual desestimula el crecimiento de empresas y de nuevos entrantes al mercado.

El estudio rechaza la hipótesis que la infraestructura y la educación son restricciones vinculantes a la fecha del análisis. Los medios de transporte por carretera y aéreos son sub-utilizados, aunque el mantenimiento de las carreteras es deficiente. Con relación a la educación, los trabajadores bus-can mejores oportunidades en el extranjero, por lo que las mejoras en la educación podrían acelerar la tasa de emigración en lugar del crecimiento económico.

IV. Comentarios finales

Después de más de una década de aplicación de reformas homo-géneas para lograr el crecimiento

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4 Calvo (2006).

económico de países en desarrollo, los organismos internacionales efec tuaron un importante cambio en su método de trabajo y prescrip-ción de medidas, que significó un replanteamiento de la estrategia, al reconocer que los factores que limitan el crecimiento de un país, no tienen que ser los mismos en cada caso.

El cambio de estrategia para el crecimiento ha sido inspirado por experiencias de economías, que habiendo realizado una amplia gama de reformas orientadas al mercado, entraron a una fase de estancamiento después de registrar una expansión satisfactoria.

El nuevo enfoque adoptado por agencias de desarrollo y amplia-mente aceptada por investigado res del tema de crecimiento eco nó-mico, descansa sobre la me to-dología pro puesta por Haus mann, Rodrik y Velasco (2005), que se sintetiza en identificar los factores más limitantes para el crecimiento económico de un país, para con-centrar los esfuerzos en actuar específicamente sobre ellos. El tema central del análisis es encontrar las causas de los bajos niveles de inversión en los países pobres o en desarrollo.

La aplicación de la metodología conocida como HRV empero no es trivial, la misma sigue un pro-ceso similar al utilizado en el diagnóstico clínico, en el que se eliminan las hipótesis explicativas

menos probables con base en la mejor evidencia recopilada.

Con el avance del conocimiento acerca del funcionamiento de la economía y la acumulación de experiencia en la medición e identificación de los obstáculos al crecimiento, se esperaría que el diagnóstico de las restricciones vinculantes sea lo más acertado posible; en todo caso, la actua-lización del diagnóstico debería realizarse con cierta frecuencia, considerando los posibles cam-bios en las restricciones, pero sobre todo para evaluar la efectivi-dad de las medidas aplicadas para reducirlas o eliminarlas.

Los diagnósticos de las restriccio-nes al crecimiento para El Salvador hasta 2009, inician con críticos señalamientos sobre deficiencias en la innovación empresarial, apre-ciación que es suavizada en estu-dios más recientes, en los cuales sobresalen aspectos que reducen el retorno de las inversiones, como las fallas de coordinación en el área de formación técnica y pro-fesional para la atracción de inver-sión hacia actividades de mayor tecnología que la maquila textil.

El estudio del BID determinó que el crimen y la violencia son restric-ciones fundamentales para el cre-cimiento en El Salvador, por cuanto obstaculizan la apropiación del retorno privado de las inversiones, con mayor intensidad que en otras economías.

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