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LA HECHURA DE LAS POLTICAS PBLICAS

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La hechura de las Polticas Pblicas Aguilar Villanueva Luis, La hechura de las polticas publicas, Porrua, Mxico. 2003 Estudio introductorio

Deja de ser extrao el hecho de que el proceso de elaboracin de las polticas, la hechura de las polticas, haya sido comparativamente poco estudiado. Y no deja de extraar porque gobernar un estado es elegir ciertos valores y criterios, ciertos objetivos y medios, ciertas rutas estratgicas de accin, ciertos actores, procedimientos, tiempos e instrumental. Ms an, porque no se puede decir que, en lo mucho que va del siglo, los gobiernos hayan sido parsimoniosos y contenidos en sus decisiones. Pocos fueron los campos de accin social que escaparon a su impacto. Sin embargo, la manera como los gobiernos deciden y desarrollan sus polticas pblicas, su proceso, patrn y estilo de decisin y operacin, quedaron sin investigacin sistemtica. El olvido terico de la elaboracin de la poltica Muchas razones, histricas y tericas, explican el descuido y hasta olvido de la hechura de las polticas. Para limitarnos al mbito intelectual, la razn principal es la orientacin que tom la ciencia (sociologa) poltica, junto con la administracin pblica, y que termin por volverse dominante. En la perspectiva de la ciencia poltica estndar el proceso de gobierno y, ms singularmente, el proceso de decisin y puesta en prctica de las polticas no ocup nunca centralidad alguna. Las teoras sistmicas marxista, elitista o pluralista explicaban las decisiones de gobierno desde fuera del gobierno mismo. El secreto de la decisin y su efectuacin radicaba en fuerzas y estructuras sociales, exteriores y superiores, que determinaban exhaustivamente la materia y la forma de la decisin. La estructura econmica, el conflicto de las clases, el interjuego de los grupos de inters, el comportamiento del entorno social o cultural del sistema poltico ... eran los factores ms socorridos para dar enteramente cuenta de por qu los gobiernos decidan de la manera en que lo hacan. No es el caso de evocar los teoremas de la determinacin econmica, el carcter de clase, las demandas del ambiente, la coalicin y balance de los intereses organizados, que convertan el proceso gubernamental en un evento reactivo o instrumental ms que propositivo, en un hecho subalterno y auxiliar: simple variable dependiente. El gobierno careca de iniciativa propia, no tena la capacidad de elegir sus propsitos y acciones. Era gobernado ms que gobierno. Fue entonces lgico estudiar la poltica ms que las polticas, el sistema poltico entero ms que el proceso como se adoptaba la decisin singular, los grandes movimientos colectivos o

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el desarrollo histrico global ms que los pasos supuestamente anecdticos de polticos y funcionarios a lo largo de su proceso decisorio y operativo. Se prest as mayor atencin a la formacin, estructura y funcionamiento del sistema poltico, al proceso de produccin del consenso (proceso electoral, grupos de inters, competencia partidaria, cultura poltica ... ), al conflicto y cambio social. Demasiado tarde se reconoci la "autonoma relativa" del gobierno como para revertir la tendencia dominante, destacar la especificidad e importancia de la elaboracin de las polticas y reconocer su causalidad propia en el conjunto social y en el proceso poltico. Hoy parece que la comunidad cientfica est ms dispuesta a concederle un mayor margen de maniobra a los gobiernos, nacionales y locales, obviamente sin recaer en oportunismos decisionales. En la perspectiva administrativa, las teoras aceptadas de la administracin pblica, cuando fueron ms all de consideraciones procedimentales jurdicas, se construyeron desde la premisa de la dicotoma poltica-administracin (con sus diversas variantes) o, ms recientemente, desde la radicalizacin revolucionaria: la administracin pblica del capital privado. La visin marxista ortodoxa de los aos setenta vaciaba de toda sustancialidad al proceso decisorio de las polticas (a la administracin pblica en general) y para entender su proceder exiga volver la mirada hacia las relaciones de produccin, descubrir el tipo de dominio de clase o reconstruir el movimiento de la contradictoria formacin social. Por su parte, la visin dicotmica, segn la cual los polticos decidan y los administradotes ejecutaban o llevaban a la prctica las decisiones tomadas, presupona como dada la decisin de la poltica. sta era el supuesto bsico de la teora administrativa, no su objeto de estudio: la decisin (gubernamental) de la poltica era el punto ciego de la administracin pblica, su a priori. Cmo realizar lo decidido, no cmo y por qu se lleg a la decisin, era el campo terico propio de la administracin pblica. Obviamente la ejecucin y puesta en prctica de la poltica decidida comportaba a su vez decisiones de los administradores, pero stas eran consideradas elecciones slo menores, operativas y auxiliares, predeterminadas por la gran decisin y por ella enmarcadas. En suma, la hechura de la poltica no tena autonoma alguna o apenas relativa para la ciencia poltica convencional y, en contraste, tena toda la autonoma para la administracin pblica. El resultado final, en ambos casos y por diversas razones, era que el proceso decisorio de la poltica se volva un objeto de estudio externo y marginal al corazn de las dos disciplinas. Si la administracin pblica dejaba fuera de su campo de 'estudio el proceso a travs del cual se elaboraban las polticas, porque en el fondo se presupona que era un suceso trascendente de estricta naturaleza poltica, y si la actividad gubernamental-poltica era a su vez explicada en clave sociolgica, con referencia a relaciones y agentes de poder estructurales, era evidente que la elaboracin de las polticas no tena por qu ser una cuestin terica significativa y tanto menos

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capital. Frente a la cuestin de las polticas la ciencia-sociologa poltica no tena problemas sino respuestas seguras. Una vez conocidas cules eran las relaciones de poder existentes en un sistema social, se saba a cul lgica obedeca el proceso decisorio de cualquier poltica, cul instrumental iba a emplear, a cules restricciones se sujetaba. No haba misterio alguno ni haba por qu quebrarse la cabeza tratando de encontrar en la decisin gubernamental pblica algo indito, irreductible y crucial. Las eventuales diferencias entre las polticas eran slo rapsdicas, incidentales, pero bsicamente casos de la misma regla general, constituida y condicionada por la estructura social. El determinismo social de la poltica daba intelectualmente por descontado el sentido, el instrumental y los efectos del proceso decisorio de una poltica. Insistir en erigirlo como objeto especfico y genuino de estudio era tomar el rbano por las hojas. No tena por qu existir una ciencia de polticas si la decisin estaba condicionada de antemano. En el climax del estructuralismo, del sistema poltico compacto y omnmodo, de las leyes inexorables de la historia, reivindicar la decisin (pblica o privada) no poda sino tener la sonoridad del autoengao, delatar una actitud "precientfica". En una estructura .social sin sujetos, sin decisores, con libertades amarradas, no tena por qu ser el gobierno la excepcin, sobre todo el gobierno, que por definicin era el aparato coactivo y reglamentario del establecimiento. Pero como sucede tantas veces en otros campos de la vida, el olvido de las cosas importantes suele tomar la revancha. Fue alto el precio pagado por causa del descuido terico del proceso de elaboracin de las polticas. El crecimiento del estado y la expansin de su aparato gubernamental fueron seal de que los grandes actores y poderes sociales, a cuya dinmica (constructiva o conflictiva) supuestamente se sometan las polticas, eran incapaces de resolver muchas cuestiones sociales y, en el fondo, incapaces de garantizar el orden y bienestar pblico. Los poderes sociales del sistema requeran cada vez ms que el gobierno interviniera con ideas e iniciativas propias, para poder conciliar y ajustar sus intereses discrepantes y contribuir as al equilibrio general del conjunto. A su vez, los poderes sociales alternativos, los revolucionarios, buscaban hacerse rpidamente del gobierno y procedan a decidir con bastante independencia para dar a luz el nuevo orden social que se pretenda integrador y solidario. El hecho poltico del siglo, en gran parte opuesto al decir comn de la teora poltica, era el crecimiento del estado, social o socialista, cuyo poder de decisin obtena cada vez mayor autonoma y extensin: mayor dominio sobre la vida. Sonaba irnico llamar al estado o al gobierno "instrumento" de la clase dominante o de la clase revolucionaria, cuando protagonizaba incontenible la accin colectiva. Los desaciertos de muchas polticas gubernamentales, por exceso de autonoma, estn a la vista y en la memoria. Tal vez habran podido evitarse con la atencin (sistemtica al proceso decisorio de las polticas. La teora es tambin un mecanismo social de control de la discrecionalidad y de la corazonada de los actores poderosos.

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Hoy, en contraste, parece que la decisin de las polticas comienza a colocarse en el centro de la teora poltica y administrativa. La progresiva pluralidad, diferenciacin, autonoma y en muchos rubros autosuficiencia de los individuos y de los grupos ha ido desmantelando la tradicional visin colectivista-marxista de la poltica, en mucho producto de las frreas teoras sociales estructurales y de la dilatada intervencin estatal. Han ido perdiendo sentido y eficacia los grandes conglomerados colectivos a travs de los cuales los ciudadanos y los productores-consumidores tenan que presentar y agregar sus intereses, para poder ser atendidos, as como han perdido sentido y eficacia los proyectos holsticos de soluciones globales, homologadoras. Hoy, tal vez en reaccin pero con buenas razones, se reivindican resueltamente las comunidades polticas locales, la gestin pblica descentralizada, el cumplimiento de las funciones estatales a travs de polticas especficas y ajustadas a las diferentes circunstancias, la desagregacin de los intereses pblicos segn los diversos niveles de gobierno ... Todos estos reclamos son manifestaciones de una naciente idea y actitud poltica, reacia a la homologacin de las cuestiones, al encuadramiento de los intereses en organismos uniformadores y omnvoros, al compromiso con doctrinas totalizadoras y programas polticos integristas. No todo es un asunto pblico, como para que todo sea poltica, programa de gobierno y materia administrativa. Ni todo asunto pblico tiene necesariamente el formato y la escala del gobierno nacional. Lgico es entonces que, en conexin con las funciones bsicas constitucionales del estado necesario, slo algunas cuestiones sean las cruciales en la interlocucin de la sociedad con el estado. En consecuencia, las polticas del gobierno, relativas a asuntos especficos de intenso inters pblico de los grupos y las comunidades, se han vuelto el lugar crtico del consenso y conflicto, porque ellas cristalizan o malogran la representatividad, constitucionalidad, publicidad, racionalidad de los gobiernos. En el fondo, el sentido y la funcin social del gobierno. Cada vez es ms notoria la tendencia de grupos y comunidades a dar su consenso y confianza a gobiernos con capacidad de respuesta a demandas especficas, mientras permanecen indiferentes y hasta insensibles, tal vez sospechosos, ante gobiernos que quieren hacer descansar su legitimidad en majestuosos manifiestos doctrinarios, interpretaciones lindas de la historia (universal o nacional) o nicamente en la arquitectura jurdica constitucional. Es la bsqueda actual de nuevos equilibrios entre el estado necesario y la sociedad autnoma.

Las polticas se han vuelto tambin un lugar densamente administrativo. La complejidad, escala, variabilidad e interdependencia de los asuntos pblicos requieren cada vez ms informacin confiable, conocimiento especializado, clculos precisos de costos y consecuencias para decisiones que se adoptan casi siempre en condiciones de riesgo y bajo escasez. Sin el soporte de un riguroso ejercicio lgico, cientfico y tcnico, las decisiones de gobierno podran caer en peores equivocaciones, dispendios, imprevisiones, que por la magnitud de su' impacto acarrearan males y

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sufrimientos sociales. En el proceso decisorio de las polticas hay intrnsecamente un componente factual, una estimacin causal de las consecuencias probables a partir de las acciones y medios disponibles. Sin ese ejercicio de clculo bajo restricciones se condena la accin de gobierno al amateurismo, a la inefectividad. Slo en regmenes de dominacin tradicional o francamente autoritarios es pensable una idea de la elaboracin de las polticas sin incorporacin de conocimiento tcnico y terico, sin el sentido de lo que se puede hacer y lograr. Una idea del gobierno toda valorativa y proyectual sin incorporacin simultnea de la escasez, la tcnica, la causalidad, la incertidumbre, la circunstancia concreta, se asemeja a los gozosos finales de la historia del socialismo utpico y de los nacionalismos populistas. Pero poco tiene que ver con las funciones a cumplir por un gobierno de leyes y un gobierno fiscal, con responsabilidades claras, ante sus ciudadanos electores y sus contribuyentes. Y poco con una idea realista y responsable de la poltica y del gobierno, que busca estimar lo que es posible concretamente para los recursos de la sociedad y del estado. Soberana no es omnipotencia, obviamente. En busca de la nocin de poltica

Los acercamientos a la definicin de poltica (policy) suelen ser de dos tipos en la literatura: descriptivos y tericos. En la construccin de la definicin descriptiva, el debate se centra en la cuestin de si la poltica sea slo o primordialmente la decisin (de gobierno) o implique algo ms. En la construccin terica, las posiciones varan segn la teora politolgica mayor a la que se adhiere o segn las conjeturas bsicas con las que se explica la ocurrencia de la poltica. La nocin descriptiva de poltica

En la definicin descriptiva hay unanimidad en reconocer e incluir su aspecto institucional: se trata de la decisin de una autoridad legtima, adoptada dentro de su campo legtimo de jurisdiccin y conforme a procedimientos legalmente establecidos, vinculante para todos los ciudadanos de la asociacin, y que se expresa en varias formas: leyes, sentencias, actos administrativos ... Sin embargo, las diferencias de componentes y nfasis en la definicin se ponen de manifiesto apenas se incorporan los aspectos polticos, administrativos, conductuales, que resultan de otras maneras de ver la poltica, ms all de jurisdicciones formales, reglamentos y rdenes. Corno en otras situaciones y disputas de las ciencias sociales acerca de la formacin de los conceptos, aqu tambin conviene recordar que un concepto no es algo que directamente se ofrece en la experiencia sino una construccin de los datos de experiencia a partir de perspectivas tericas y aun valorativas. El concepto de poltica resulta de una construccin que selecciona, destaca, articula e integra ciertos elementos de su proceso observable.

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La poltica no es un fenmeno que se autodefma, sino una categora analtica. Es el anlisis el que identifica su contenido, no los dichos del decisor de la poltica ni las piezas de la legislacin o de la administracin. No hay tal cosa como un dato evidente e inequvoco que constituya la poltica y que se encuentre en el mundo a la espera de ser descubierto ... La poltica existe no por intuicin sino por interrogacin de los fenmenos polticos (Heclo, 1972: 85). Un buen resumen de los diversos significados del trmino "poltica" se encuentra en Joan Subirats (1989) y en Hogwood-Gunn (1984). En su lista, poltica puede denotar varias cosas: un campo de actividad gubernamental (poltica de salud, educativa, comercial), un propsito general a realizar (poltica de empleo estable para los jvenes), una situacin social deseada (poltica de restauracin de los centros histricos, contra el tabaquismo, de seguridad), una propuesta de accin especfica (poltica de reforestacin de los parques nacionales, poltica de alfabetizacin de adultos), la norma o las normas que existen para una determinada problemtica (poltica ecolgica, energtica, urbana), el conjunto de objetivos y programas de accin que tiene el gobierno en un campo de cuestiones (poltica de productividad agrcola, de exportacin, de lucha contra la pobreza extrema). O bien, la poltica como producto y resultado de una especfica actividad gubernamental, el comportamiento gubernamental de hecho (la poltica habitacional ha logrado construir un nmero de casas y departamentos, la poltica de empleo ha creado puestos de trabajo), el impacto real de la actividad gubernamental (disminucin del crimen urbano, aumento de la terminacin del ciclo de estudios bsicos, descenso de los precios al consumidor, reduccin de la inflacin), el modelo terico o la tecnologa aplicable en que descansa una iniciativa gubernamental (poltica de energa, poltica de ingresos regresiva, poltica de ajuste y estabilizacin) ... Una mirada a las definiciones de los diccionarios de ciencia poltica arroja los siguientes componentes comunes:

Institucional, la poltica es elaborada o decidida por una autoridad formal legalmente constituida en el marco de su competencia y es colectivamente vinculante;

Decisorio, la poltica es un conjunto-secuencia de decisiones, relativas a la eleccin de fines y/o medios, de largo o corto alcance, en una situacin especfica y en respuesta a problemas y necesidades;

Conductual, implica la accin o la inaccin, hacer o no hacer nada; pero una poltica es, sobre todo, un curso de accin y no slo una decisin singular;

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Causal, son los productos de acciones que tienen efectos en el sistema poltico y social.'. Una definicin recapituladora de poltica es:

Reglamentos y programas gubernamentales, considerados individualmente o en su conjunto, esto es, los productos de las decisiones de autoridad de un sistema poltico. Puede tomar la forma de leyes, rdenes locales, juicios de corte, rdenes ejecutivas, decisiones administrativas y hasta acuerdos no escritos acerca de lo que se debe hacer. Por poltica suele entenderse un conjunto o secuencia de decisiones ms que una decisin singular acerca de una accin de gobierno particular. Algunos la entienden como decisiones de fines y preferencias y la distinguen de las decisiones relativas a los medios para alcanzar los fines. Otros, en contraste, consideran que la poltica incluye los medios y los fines. En algunos contextos denota decisiones de objetivos de largo plazo o directrices generales de accin gubernamental que guan las acciones de corto plazo en situaciones especficas. (Plano et al, 1973: 311). En primer lugar, una poltica es un comportamiento propositivo, intencional, planeado, no simplemente reactivo, casual. Se pone en movimiento con la decisin de alcanzar ciertos objetivos a travs de ciertos medios: es una accin con sentido. Aun en el caso de inaccin, se ha decidido deliberadamente no actuar frente a un problema pblico, considerando que el dejar hacer o cerrar los ojos es la mejor estrategia frente a una cuestin. Por su carcter propositivo, referido a la realizacin de objetivos, la poltica denota las intenciones de las fuerzas polticas, particularmente las intenciones de los gobernantes, y las consecuencias de sus actos (Rose, 1969: IX-X; Heclo, 1972: 84-86; Pressman y Wildavsky, 1973: XI-XII), aunque en su uso normal tienda a significar intenciones ms que consecuencias, situaciones que se desean alcanzar ms que resultados de hecho. Ahora bien, la consideracin de que son irrelevantes polticamente las intenciones sin acciones y obras efectivas, junto con la observacin casi llana de que una poltica as como realmente se decide y efecta es el resultado de toda una serie de decisiones y acciones de numerosos actores polticos y gubernamentales, llevan a concluir que una poltica, en segundo lugar, no es la simple decisin deliberada del actor gubernamental: la gran decisin en la cspide del estado. Hay que incorporar las muchas y diversas decisiones de los muchos actores participantes, gubernamentales y extragubernamentales, que en sus diversas interacciones han preparado y condicionado la decisin central, le dan forma y la llevan despus a la prctica, hacindola y rehacindola, con el resultado muy probable que los resultados finales no se asemejen a las intenciones y planes originales. La poltica es entonces un proceso, un "curso de accin" (Friedrich, 1963: 79; Anderson, 1984: 3), que involucra todo un conjunto complejo de decisores y operadores, ms que una decisin singular, suprema e instantnea.

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Una poltica no es slo una decisin (por ejemplo, la decisin de no actuar). Es, ante todo accin, un conjunto de acciones. En efecto, una poltica es en un doble sentido un curso de accin: es el curso de accin deliberadamente diseado y el curso de accin efectivamente seguido. No slo lo que el gobierno dice y quiere hacer. Tambin lo que realmente hace y logra, por s mismo o en interaccin con actores polticos y sociales, ms all de sus intenciones. Por una parte, la poltica que se decide y se quiere llevar a cabo es bsicamente un conjunto ms o menos interrelacionado de acciones que, en razn de los recursos con los que cuentan los actores, los medios que emplean y las reglas que siguen, es considerado idneo y eficaz (o eficiente) para realizar el estado de cosas preferido. Es entonces una estrategia de accin colectiva, deliberadamente diseada y calculada, en funcin de determinados objetivos. Implica y desata toda una serie de decisiones a adoptar y de acciones a efectuar por un nmero extenso de actores. Una poltica fiscal, industrial, habitacional, educativa ... , mediante sus elementos regulatorios compulsivos o mediante sus incentivos econmicos, confa en disparar una serie de decisiones y acciones -un curso de accin colectiva-, que se considera contundente y eficiente para producir la configuracin social deseada. Por otra parte, el curso de accin que se desata y que efectivamente es desarrollado, intencional o reactivamente, por los varios actores gubernamentales, por los otros poderes estatales, por la multitud de diferentes actores polticos, grupos econmicos y organizaciones sociales, con sus interacciones cooperativas o conflictivas, puede distanciarse ms o menos de la estrategia intencional de accin colectiva, diseada y organizada por la autoridad estatal. Supuesta su institucionalidad, la poltica es, en suma: a) el diseo de una accin colectiva intencional, b) el curso que efectivamente toma la accin como resultado de las muchas decisiones e interacciones que comporta y, en consecuencia, e) los hechos reales que la accin colectiva produce. El policy-making implica toda una serie de actividades ms o menos relacionadas, y no es la simple decisin, singular y discreta que se toma en la calle Downing, en Westminster, en la Casa Blanca, en Washington. En este sentido, significa muchos ms que decision-making, por cuanto con este trmino suele entenderse slo el anlisis de las intenciones de los responsables que elaboran la poltica hasta el momento en que deciden la accin gubernamental vinculante. Las consecuencias de la decisin no son entonces objeto de atencin ... Las interacciones y los ajustes continuos que comporta el policy-making hacen que ste sea correctamente descrito como proceso ms que como una accin nica, decidida de una vez por todas (Rose, 1969: X). El trmino poltica debe poder incluir lo que intencionalmente persigue y lo que realmente ocurre como resultado de la intencin. Cualquier uso del trmino que excluyera los resultados no

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intencionales, indeseados ... sera seguramente muy pobre. Por consiguiente, se puede sugerir que la poltica debera ser identificada operacionalmente no tanto por sus objetivos como por la conducta que de hecho sucede y que trata de realizar los objetivos (Heclo, 1972: 85). (Poltica es) "El curso intencional de accin que sigue un actor o un conjunto de actores al tratar un problema o asunto de inters. El concepto de poltica presta atencin a lo que de hecho se efecta y lleva a cabo, ms que a lo que se propone y quiere. Distingue tambin la poltica de una decisin, que es la mera eleccin entre alternativas" (Anderson, 1984: 3). Giandomenico Majone (1978) va ms all, al hablar perspicazmente de "policies versus decisions". Quiere decir que las polticas no son solo decisiones en el sentido apenas dicho. Pero aade que toda decisin de implicaciones colectivas enfrenta el problema de la comunicacin, de la publicidad ciudadana. Las decisiones colectivas, por lo menos en las democracias, requieren ser explicadas, transmitidas, argumentadas, persuasivas. Las razones personales, subjetivas, que convencieron a un gobernante para tomar una decisin, pueden ser quiz poco convincentes para los dems actores polticos y ciudadanos, que poseen su propia informacin y valoracin, adversos quiz a la percepcin y eleccin gubernamental, reacios a la manipulacin. Hay que construir entonces los argumentos y obtener las evidencias que despierten el consenso o derroten la oposicin. Tambin en este respecto, "difieren muy significativamente las polticas y las decisiones, dado que los argumentos a decir despus de la decisin son de suyo irrelevantes para la lgica de la eleccin, pero no dejan de ser un elemento integral del policy-making" (1978: 166). Una poltica es entonces tambin una actividad de comunicacin pblica y no slo una decisin orientada a la efectuacin de metas. Incorpora una intencionalidad comunicativa y no slo estratgica y productiva. En esta atinada observacin, la poltica es tambin todo el conjunto de actividades "postdecisionales" o "retrospectivas" que buscan aportar" evidencias, argumentos y persuasin" (Majone, 1989) con el fin de obtener el consenso. En efecto, parece que no tiene mucho sentido (es internamente contradictoria en el sustantivo) una poltica gubernamental que sea de entrada descalificada y boicoteada por el conjunto o la mayora del pblico ciudadano, debido a que no estn de acuerdo con los medios, agentes y fines del curso de accin del gobierno, diseado con la pretensin de resolver los problemas y demandas ciudadanas. Las actividades de formacin del consenso mediante comunicacin son as, en pleno derecho, integrantes del concepto propio de la poltica. Se introduce as una racionalidad nueva, dialgica, en complemento y rebase de la llamada racionalidad instrumental, tan apreciada por el anlisis de polticas convencional. Saca la cabeza la dimensin poltica de las polticas entre el mar de aspectos tcnicos y econmicos. A Majone se debe, en el mbito de la disciplina, el rescate del nfasis en la naturaleza pblica de las

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polticas. El dilogo y la discusin abierta, manifiesta, son elementos constitutivos de la elaboracin de las polticas. Esto es lo propio e irrenunciable de los regmenes democrticos. Aqu la eleccin y desarrollo de una poltica no resulta de un sofisticado clculo tecnocrtico o de una preferencia autocrtica. Es, en cambio, producto de la discusin y persuasin recproca de muchos actores polticos y gubernamentales, participantes en su formulacin, aceptacin y puesta en prctica. El concepto terico de poltica El acercamiento terico a lo que realmente es una poltica pblica es tan decisivo como variado. Aqu las teoras politolgicas mayores, a partir de sus teoremas sobre el poder, el consenso y el conflicto, son determinantes. Quin, cmo y para qu detenta el poder poltico colectivamente vinculante, a la base y acaso al margen de la autoridad estatal formalmente constituida, ha sido la pregunta central y tambin recelosa de la ciencia-sociologa poltica. En esta perspectiva, las polticas pblicas, supuestamente elaboradas en la interaccin entre los poderes estatales y las libertades ciudadanas -estos fantasmones de la arcaica filosofa poltica!, se dice-, no son excepcin sino exteriorizacin puntual del juego realsimo de los poderes sociales y de sus intereses exclusivos. Si las polticas en sus diversas formas reglamentarias, presupuestarias, administrativas, sean producto de la dominacin de clase (" bloque en el poder"), de los ajustes mutuos entre los grupos de inters (corporativos o pluralistas), de la hegemona de una lite (tradicional o modernizante), del peso irresistible de las metrpolis sobre periferias indefensas ... etc., todo esto va a depender del cuerpo terico desde el cual el investigador analista construya sus conceptos, hiptesis y procedimientos de prueba. La definicin de poltica es, entonces, en sus elementos bsicos deducible de las proposiciones bsicas de la teora politolgica. Todo el esfuerzo consiste en sumar evidencia crucial a las diversas explicaciones que se ofrezcan de por qu se acept que una determinada cuestin haba de ser objeto de poltica, de por qu se dise y eligi esta traza de accin colectiva de una determinada poltica, de por qu se le calific como estratgica, prioritaria o tal vez simplemente rutinaria. En este punto, la consistencia o vulnerabilidad de cualquier construccin terica sobre el policy process est prejuzgada por la teora mayor de referencia. En la literatura norteamericana, la posicin bsica sobre la nocin-naturaleza de la poltica ha sido ofrecida por Theodore J. Lowi (1964) en un artculo de permanente referencia en la investigacin, en los debates tericos y en la docencia curricular. 2 A partir de la provocadora afirmacin de "la inexistencia de una teora del poder" en la ciencia poltica norteamericana (pluralismo, elitismo, marxismo), Lowi desarrolla lo que llama un "marco de referencia" , un "esquema interpretativo general" de la hechura de las polticas, alternativo y superior a los enfoques establecidos, con la intencin de integrarlos en una visin conceptual mayor y empricamente ms consistente.

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El punto de partida es una proposicin estndar de la sociologa americana: las relaciones sociales se constituyen por expectativas recprocas. En consecuencia, las relaciones estrictamente polticas estn determinadas por las expectativas de los participantes respecto de "los productos gubernamentales o polticas". Las actividades de politice se arman y orientan segn las policies: en funcin de los beneficios y ventajas que se espera obtener de las acciones que el gobierno emprende en respuesta a demandas y cuestiones sociales. La poltica se juega toda en tomo de las polticas. La competencia por llegar al gobierno persigue intencionalmente el objetivo de poseer o aumentar la capacidad de conseguir mayores y ms permanentes conveniencias y provechos. En efecto, tener poder e influencia en las regulaciones y asignaciones de recursos, que toda poltica implica, es el incentivo y objetivo determinante de la contienda poltica. La bsqueda de mayor poder por parte de algunos actores, la configuracin estable o efmera de relaciones de poder entre ellos, el posible conflicto o la concertacin, son todas conductas que obedecen al clculo y expectativa de las utilidades que el poder pblico y sus productos, las polticas, pueden ofrecer en un determinado campo de inters. A mayores utilidades mayor intensidad e inteligencia de los participantes en sus acciones estratgicas. En consecuencia, la existencia y magnitud de la relacin poltica de poder est determinada por lo que est en juego en la poltica. Por ende, las polticas -su diseo y desarrollo-, no son un tranquilo y neutro espacio jurdico o administrativo sino una arena poltica en la que convergen, luchan y conciertan las fuerzas polticas. "Las reas de polticas o de actividad gubernamental constituyen arenas reales de poder. Cada arena tiende a desarrollar su propia estructura poltica, su proceso poltico, sus lites y sus relaciones de grupo" (1964: 689). La conclusin es lgica: si las polticas son arenas, hay que identificar estas arenas y formular hiptesis sobre su composicin, dinmica y desempeo. En esta perspectiva, no hay una poltica en general, porque no hay en la sociedad una sola, permanente y determinante estructura de poder, como teorizan marxistas, elitistas y corporativistas. Lo que el estudio de las polticas muestra es que en una sociedad, a partir de los intereses de los grupos, se levantan, inhiben o aminoran diversas cuestiones y, en correspondencia, los grupos sociales suman o restan sus intereses, extienden o restringen sus alianzas, endurecen o flexibilizan sus posiciones, se enfrentan sin tregua o negocian sus ventajas. Por consiguiente, se originan, se estabilizan o transforman diferentes estructuras de poder, correlaciones de fuerza, "arenas" . La poltica real, en tanto lucha por el poder en funcin de intereses y ventajas, se expresa y efecta en el proceso de elaboracin de las polticas. Las cuestiones que una poltica quiere tratar y la manera como quiere tratarlas (objetivos, instrumentos,

Y por lo tanto distintas concepciones sociales. Luego, distintos modelos de discapacidad

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operadores, recursos, tiempos ... ) terminan por fortalecer o debilitar los intereses y expectativas de los grupos sociales que en ella estn interesados. Se configuran entonces varias, singulares y cambiantes estructuras de poder, segn la naturaleza de la cuestin en disputa y segn el tipo de respuesta que se espera de la poltica previsible. No hay entonces una poltica en general ni una estructura de poder total, que cubra sin excepcin la sociedad entera. Es ms apropiado insistir en la diferenciacin de las definiciones de poltica, en las polticas al plural, Y no en una definicin general de poltica. Por eso importa clasificarlas y Lowi las clasifica conforme a los impactos de costos y beneficios que los grupos de inters esperan de una poltica determinada. A l debemos la clasificacin cannica de las polticas: regulatorias, distributivas, redistributivas. Cada una desarrolla una estructura poltica caracterstica. La poltica distributiva es una arena relativamente pacfica, que se caracteriza por cuestiones no rivales, susceptibles de ser tratadas con recursos pblicos siempre divisibles; en ella tienen lugar acuerdos particulares de apoyo recproco entre demandantes no antagnicos, liderazgos que se afirman por su capacidad de gestora para responder a demandas sueltas, pero liderazgos efmeros apenas las necesidades son satisfechas; aqu ciertos enfoques explicativos, afines pero no equivalentes al pluralismo de los grupos de inters, son los pertinentes. La poltica regulatoria, en cambio, es una arena de conflicto y negociacin entre grupos de poder, que el pluralismo explica muy bien. Se trata de una arena relativamente turbulenta, de intereses exclusivos y contrapuestos de grupo, que se mueven en torno de una misma cuestin y que se ven obligados a coaliciones y/o transacciones de recproca concesin, por cuanto la eventual solucin no puede favorecer de igual manera a las partes involucradas: hay afectados y beneficiados en ocasin de una ley general que regula un determinado campo de accin; aqu el liderazgo se finca en la capacidad de sumar fuerzas que compartan y defiendan los mismos intereses, as como en efectuar transacciones ventajosas para el grupo, pero es tambin un liderazgo pasajero, aunque menos efmero que el distributivo, pues los conflictos de inters aparecen y desaparecen segn las cuestiones en disputa. La poltica redistributiva, la ms audaz y radical, que aborda las cuestiones agudsimas de las relaciones de propiedad, poder y prestigio social establecidas, tiende a ser lgicamente la arena ms tensa y frontalmente conflictiva, semejante a la clsica lucha de clases del marxismo; las transacciones son aqu imposibles o con resultados poco significativos, puesto que el desenlace de estas cuestiones radicales afectar irremediablemente a numerosos sectores de poblacin en puntos cruciales de su existencia social; los liderazgos tienden a ser permanentes y cuentan con asociaciones civiles y polticas poderosas a la defensa de sus intereses vitales. En este mbito de polticas las teoras de lites y clases alcanzan su ms confiable nivel explicativo. El lugar institucional o jurisdiccin de la

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autoridad formal, en el que se enfrentan estos poderes e intereses, son las oficinas administrativas del Ejecutivo, las Comisiones del Congreso para las polticas-arenas distributivas, el pleno del Congreso para las regulatorias, y el Poder Ejecutivo en negociacin con organizaciones sociales fundamentales para las redistributivas. En un artculo posterior (1972), Lowi reelabor su clasificacin, prestando mayor atencin al hecho de que las polticas tienen la caracterstica de ser colectivamente obligatorias y, por ende, comportan actual o virtualmente coactividad. El enunciado bsico sigue siendo que "las polticas determinan la poltica", en el sentido de que las correlaciones de poder, los liderazgos y las autoridades formales decisorias son definidas por la naturaleza de las cuestiones en disputa y, en consecuencia, por el tipo de respuestas (beneficiosas o nocivas) previsibles por parte del gobierno. Lo que ahora se aade de manera clara y preponderante es que el tipo de poltica esperable est a su vez y en el fondo determinado por el tipo de coaccin que el gobierno podra razonablemente emplear en el tratamiento de las cuestiones. La coaccin es llamada "horizontal", para denotar su extensin y alcance: si concierne slo a las conductas o' llega tambin a efectuar los contextos de la accin. Es llamada "vertical", para denotar su intensidad y fuerza: si comporta sanciones inmediatas y directas o slo remotas. Con el nuevo criterio de la coactividad aplicable por una poltica, la clasificacin incorpora un nuevo tipo de poltica, la constituent policy, las "polticas constituyentes", que tiene que ver con modificaciones del rgimen poltico y/o administrativo, pues amplan o disminuyen la jurisdiccin gubernamental, alteran en mayor o menor grado el ejercicio de los derechos de los ciudadanos, restringen o aumentan las opciones de accin privada o pblica.

En esta nueva perspectiva, las polticas distributivas y regulatorias coinciden en que sus sanciones conciernen a los comportamientos individuales, pero difieren en que la amenaza de sanciones es remota en las distributivas e inmediata en las regulatorias, propiciando una lucha poltica descentralizada, temtica y hasta local. En contraste, las polticas constituyentes y las redistributivas coinciden en que sus sanciones posibles se extienden hasta involucrar los contextos de conducta, pero difieren en la fuerza de sus sanciones que son respectivamente remotas e inmediatas; por ello, estos dos tipos de polticas suponen, desarrollan o refuerzan una arena de poltica ms centralizada, integral y globalizadora, que arrastra a todo el conjunto social, aurique no con la misma carga de confrontacin. Las polticas regulatorias y redistributivas coinciden en que ambas implican sanciones directas e inmediatas contra eventuales renitentes, pero difieren en el aspecto de que las primeras slo afectan los comportamientos individuales y las segundas involucran obviamente el contexto en que se desenvuelve la accin individual al modificar el

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contexto econmico y social; por ello, tienden a generar una poltica pluralista proclive al conflicto y obligada a la negociacin entre los contendientes. As mismo las polticas distributivas y las constituyentes, aunque difieren en su alcance, pues afectan las primeras al comportamiento y las segundas al entorno mismo de la conducta, coinciden en que su amenaza de sanciones es remota y dbil; por ello, generan o suponen arenas de conflictos blandos, susceptibles de ser superados mediante coaliciones y asignaciones oportunas de recursos.

Las dos tipologas de las polticas terminan por decir o recordar, muy correctamente, que la poltica en un sistema y tiempo dado no es una actividad uniforme y homologadora, con un formato que se repite y aplica de la misma manera en todos los mbitos donde hay necesidades vitales, intereses en juego y problemas a resolver. Los problemas pueden ser atendidos de diversas maneras y con diferentes instrumentos. No necesariamente todo tiene que ser tratado con gasto pblico, con el dinero por delante, o todo con reglamentos, estrechando los alcances de las libertades individuales. Tampoco todo espera una revolucin que rehaga el orden de las relaciones sociales. Pero esta diversidad (y hasta singularidad) de las polticas no es casual, tiene una lgica, responde a las fuerzas sociales que se enfrentan o se anudan en torno de cuestiones especficas y que, por consiguiente, amplan o recortan el margen de autonoma de la fuerza gubernamental y, en corolario, la aplicabilidad, naturaleza y extensin de la capacidad coactiva del gobierno. Hay demandas y cuestiones intensamente vitales para grupos particulares, pero que por su carcter idiosincrsico, sin graves impactos en el conjunto del sistema establecido, no necesitan polticas mayores con altas inversiones polticas de regulacin, redistribucin o reconstitucin. En contraste, emergen y se configuran cuestiones que cruzan todo el sistema social, despiertan la insurgencia de las organizaciones sociales ms poderosas, y que no pueden ser abordadas con medidas de asignacin abundante de recursos o con reglamentos que prohban determinadas conductas y desalienten eventuales resistencias o infracciones con sanciones costosas. En suma, no hay una estructura de poder nica, constante y global, que tiene en cautiverio al poder estatal o que, en sentido contrario, hace que el gobierno sea el protagonista incontenible. La < vida poltica es diferenciada, mutable, realistamente particular. Por consiguiente, la poltica es en ltima instancia las polticas. No hay ningn actor social, inclusive el poderoso gobierno con su indisputable monopolio de la coaccin, que siempre y en todas partes obtenga la parte del len. Esta visin de un mundo poltico unilateralmente homogneo, con triunfadores y perdedores constantes, es ms afn a las sociedades tradicionales que a la dinmica plural competitiva de las sociedades abiertas.

La visin politolgica de Lowi, que ve en la elaboracin de cada poltica la contienda de las fuerzas

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sociales, va a ser completada por Graham T. Allison en un artculo clsico (1969), despus libro (1971). Su tesis central es que el anlisis y la elaboracin de las polticas no se efectan mediante algn dispositivo de observacin transparente de los hechos que de manera directa revelan su verdad a un investigador sin preconceptos. Al contrario, el anlisis y la elaboracin poltica suceden desde un a priori cognoscitivo que proyecta su orden lgico en la secuencia de los hechos observados y que selectivamente toma ciertos componentes y establece ciertas correlaciones. Los sucesos se miran desde especficos "lentes conceptuales" y toman el aspecto que los lentes conceden. Fuera de metfora, el investigador o el hacedor de las polticas opera de entrada con supuestos y categoras relativas a la composicin y comportamiento de la realidad, que configuran modelos conceptuales, marcos de referencia, implcitas o explcitas. stos a su vez determinan la manera de describir los hechos en estudio, de definirlos y problematizarlos, de clasificarlos y explicarlos, a la vez que estiman sus estados futuros. Y, ms all de la mera actividad intelectual, condicionan las recomendaciones de las acciones a decidir para atacar los hechos indeseados y conducir los sucesos hacia las situaciones deseadas. En uno de los momentos ms altos del conductismo, el recordatorio de Allison de que el conocimiento es una "construccin" fue no slo inusitado sino heursticamente productivo. Permita entender mejor el proceso de elaboracin de las polticas: cmo y por qu se desarrollaba el anlisis por un cierto rumbo, dejando fuera de foco aspectos que se consideraban importantsimos y hasta cruciales desde otros puntos de vista; cmo y por qu se construan slo ciertas opciones de accin para atacar los sucesos problemticos y se descartaban otros abordajes posibles y comparativamente ms eficaces; cmo y por qu se decida de esa manera y no de otra.

La ptica politolgica en la construccin de polticas no es entonces ni nica ni idnea por antonomasia. Hay otros enfoques que ven la poltica desde otros ngulos y cuya luz conduce a otras definiciones de la poltica y a otras formas de diseo, decisin y puesta en prctica. Adems de los ojos polticos, existen los organizacionales de las teoras administrativas y los estrictamente racionales, a la manera de la teora econmica. Se puede analizar la poltica desde" el modelo de poltica racional" (modelo 1), que ve el curso de la poltica como el resultado y desarrollo de una "eleccin racional" (rational choice), que considera a decisores y operadores como actores que se comportan racionalmente maximizando valores y minimizando costos, despus de haber examinado toda la informacin pertinente y construido las opciones relevantes. En esta ptica, la poltica decidida es bsicamente el curso de accin eficiente para la realizacin de los objetivos perseguidos y el curso estratgico frente a otros competidores que supuestamente proceden tambin segn reglas de racionalidad estricta. De este modelo de anlisis y decisin ejemplar estn llenos los textos de administracin pblica, planeacin, anlisis de poltica. Y a l se

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acercan las reconstrucciones claras y limpias de la historia con sus hroes racionales y sus villanos pasionales, equivocados. Obviamente es la visin que de la poltica tienen o que a la poltica exigen los que la quieren inspirada toda por la ciencia y la tecnologa. En contraste, hay otros dos modelos alternativos: "el modelo del proceso organizativo" (modelo II), que ve el curso de la poltica como un "producto organizacional" (organizational output), y "el modelo de poltica burocrtica" (modelo ID), que la considera sin ms un "resultado poltico" (political outcome). Desde las teoras administrativas y de las organizaciones, se considera que la poltica se origina y configura en el marco del conjunto de las organizaciones pblicas, cada una de las cuales posee sus redes de informacin propia, sus jerarquas, sus funciones y tecnologas, sus repertorios de respuesta y manuales de procedimiento, sus estndares e inercias de actuacin. En esta visin la poltica que se elige es la que se acomoda a lo que las organizaciones pblicas pueden realmente hacer. So pena del malentendido, el conflicto y el boicot, la poltica no puede ser diseada ms all de las capacidades tcnicas, las redes de interaccin y los rendimientos posibles de una organizacin. Los objetivos son los productos que es razonable esperar de la maquinaria organizacional. Lo deseable es lo factible. Una poltica educativa es lo que realmente se puede efectuar con la capacidad instalada, los recursos humanos, la tecnologa educativa en uso, la organizacin escolar. Esta atencin a la estructura organizativa y a la gama de sus desempeos posibles restringe el diseo de la poltica, pero le ofrece la cualidad preciosa de la viabilidad y la efectividad. En esta perspectiva, es ms probable que las polticas elegibles sean las "incrementales", las que no se separan mucho del actual quehacer de la organizacin, que comportan reformas aceptables de procedimiento e introducen innovaciones tecno-administrativas asimilables, sin sacudimientos y zozobras.

Otro enfoque de anlisis intelectual y decisorio de las polticas es verlas como juegos de fuerzas entre grupos con intereses propios, con victorias y derrotas. La poltica es entonces una resultante de enfrentamientos y compromisos, de competiciones y coaliciones, de conflictos y transacciones convenientes. No hay tal cosa como un decisor unitario soberano, informado, capaz de estimar con precisin los costos y beneficios de sus acciones. La poltica no resulta de un clculo desapasionado de cules son las consecuencias ms probables y menos costosas de las acciones estratgicas que toman en consideracin y anticipan las movidas de opositores igualmente fros, calculadores y maximizadores. Tampoco resulta de un clculo realista acerca de la capacidad instalada de las organizaciones gubernamentales, de sus tecnologas y su capital humano, tratando de encontrar las decisiones que puedan ser efectivamente desarrolladas conforme a las especializaciones y habilidades que el gobierno posee en sus cuadros y operadores. Aqu la

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percepcin es ms ruda y terrenal. Una poltica plasma la confrontacin y desenlace de fuerzas en nada comunitarias y que en ocasin de cada poltica, imaginaria o realistamente redituable, buscan obtener los mximos y exclusivos provechos. En el fondo, policy es la vieja politics de siempre, juegos de poder, ajustes de cuentas, correlaciones de fuerzas. La ms slida y resistente barrera al autoritarismo es la viabilidad poltica de sus decisiones, su posibilidad de ser apoyada, respaldada y limitada por los poderes y las libertades sociales. Pero tambin se corre el riesgo de una poltica pblica que sea capturada por los poderosos intereses particulares que alrededor de ella tejen sus ventajas, privilegios e influencias.

Estos esquemas de interpretacin y explicacin han sido utilizados tanto en la tarea positiva como en la normativa del anlisis de polticas. Han ayudado a saber cmo y por qu se formulan y efectan las polticas as como de hecho ocurren. Han contribuido tambin a sugerir cmo podran ser mejoradas las polticas en su diseo y eficacia. Obviamente los tres enfoques, en sus explicaciones y recomendaciones, enfatizan ciertos aspectos y correlaciones. En el lmite, lo procedente sera encontrar polticas estrictamente racionales, pero susceptibles de factibilidad administrativa y viabilidad poltica. Para muchos, algo semejante a la bsqueda de la cuadratura del crculo. Mientras tanto, en ese interminable nterin, el anlisis conceptual busca esforzadamente llegar a la sntesis de una decisin prctica que, explcita o implcitamente, pondere y complemente los elementos valorativos, econmicos, administrativos y polticos que toda poltica conlleva en lidia con problemas pblicos ingentes, complejos y cambiantes de una ciudadana no siempre somnolienta y desconocedora.