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PERÚAGENDA

Y ESTRATEGIAPARA

EL SIGLO 21

agenda: PERÚ

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PERÚ: agenda y estrategia para el siglo 21

© Agenda: PERÚ

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Página web: www.agendaperu.org.pe

Primera edición: noviembre 2000

ISBN: 9972-649-21-0

Impresión: Metrocolor S.A.

Hecho el depósito legal Nº 1501082000-4403

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Prefacio 17

Nota del coordinador de la edición 19

PRIMERA PARTE: Introducción y contexto

Capítulo 1: El punto de partida 23

● Crisis y promesa en la vida peruana 25

● Evolución de la idea y la práctica del desarrollo 27

● Futuros del pasado y aspiraciones compartidas 30

● Visión del Perú futuro y noción del bien común 32

● Estrategia de desarrollo y gobernabilidad democrática 35

● Crisis, estrategia y promesa al iniciarse un nuevo siglo 36

Capítulo 2: El Perú en el nuevo contexto internacional 41

● Introducción 43

● El orden global fracturado 43

● Globalización, ideología, Estado y política exterior 47

● Hacia una gestión activa de la inserción internacional 51● Inserción económica y transformación productiva 52● La dimensión internacional de las políticas sociales 57● La dimensión internacional de la gestión del medio ambiente 59● La proyección internacional de la ocupación del territorio 61

● Algunas consecuencias para la política exterior 61

SEGUNDA PARTE: Un marco para decisiones estratégicas

Capítulo 3: Transformación productiva y competitividad 67

● Introducción 69

● Política macroeconómica 71● Estabilización y reformas en los años noventa 71

- El programa de estabilización 71

- Reformas estructurales 73

- La reinserción financiera 74

● Política macroeconómica y estrategia de desarrollo 74

- Política fiscal y finanzas públicas 76

- Política monetaria y cambiaria 77

- Sistema financiero y ahorro interno 79

- Política comercial 81

- Instituciones y regulación 81

● Políticas sectoriales 82

Índice

6

● Agricultura y ganadería: el desafío de la productividad 82- Diferencias regionales 85- Aumento de la productividad 85- Financiamiento de las actividades agropecuarias 86- Seguridad alimentaria y producción agropecuaria 87- Proyectos de irrigación y políticas de precios 88

● Minería: hacia el liderazgo mundial 88- Promoción de las actividades mineras 90- Apoyo a la mediana y pequeña minería 90

● Pesca: el desafío de la explotación sustentable 91- Uso sostenible de los recursos pesqueros 92- Inversiones en el sector pesquero 93- Promoción del consumo humano de productos pesqueros 93

● Turismo: el Perú como uno de los principales destinos mundiales 94- Turismo internacional e interno 94- Diversificación de destinos turísticos 95- Infraestructura turística y marco institucional 95

● Generación de energía: articulando la demanda y las reservas energéticas 97- Hidrocarburos: reservas, exploración, producción e importación 98- Privatizaciones y promoción de inversiones en hidrocarburos 99- Energía eléctrica: cambios en la estructura del sector 99

● Industria: el desafío de la reconversión y la competitividad 101- Evolución de la industria peruana 101- Hacia una industria eficiente y competitiva 102

● Construcción civil: efecto multiplicador, empleo y eslabonamientos 106- Políticas anticíclicas, desarrollo empresarial e inversiones públicas 107- Construcción de viviendas 108- Generación de empleo y encadenamientos 109

Capítulo 4: Integración, equidad y justicia social 111

● Introducción 113● Articulación entre el Estado, el sector privado y la sociedad civil 116● Transición demográfica y políticas sociales 117

● Provisión de servicios sociales básicos 118

● Educación 119- Formación y capacitación de maestros 122- Educación, ciencia y tecnología 123- Mejores métodos y contenido de la enseñanza 123- Descentralización y diferenciación en la educación pública 123- Reforma de la estructura del sistema educativo 124- Atención integral a la infancia 125- Educación superior y la formación para el desarrollo 126

● Salud, nutrición y saneamiento 127

Índice

7

- Seguridad alimentaria, nutrición y salud 128

- Hacia una política nacional de salud 129

- Ampliación de la cobertura y papel del Estado en los servicios de salud 129

- Hacia un sistema de salud pluralista, equitativo y eficiente 131

- Saneamiento y agua potable 131

● Vivienda 132

- Fortalecimiento del marco legal y derechos de propiedad 133

- Financiamiento y crédito hipotecario 133

- Subsidios y servicios de infraestructura 134

● Lucha contra la pobreza 134● Focalización de esfuerzos y eliminación de la pobreza endémica 136● Lecciones en la lucha contra la pobreza 137● Fortalecimiento del marco institucional 138● Promoción del desarrollo local y regional 138

● Generación de empleo y ampliación del acceso a los bienes y servicios 138● Generación de empleo en los sectores productivos formales 142● Mejoras en la calidad del empleo informal y autogenerado 143● Innovaciones en la generación de empleo y en el acceso a los bienes y servicios 143

Capítulo 5: Gestión del medio ambiente, recursos naturales, ciencia y tecnología 149

● Introducción 151

● Medio ambiente y desarrollo: enfoques, sustentabilidad y políticas 152● Enfoques para la gestión ambiental 152● El concepto de desarrollo sustentable 154● Políticas ambientales explícitas, implícitas y resultantes 155

● Recursos naturales: potencial, uso y conservación 156● El valor de la biodiversidad y de los servicios ambientales 158● Recursos forestales 162● Recursos pesqueros 164● Los suelos como recurso natural 167● El agua como recurso natural 168● Recursos minerales 170● Recursos energéticos 172

● Reducción de la contaminación ambiental 175● Residuos sólidos 176● Contaminación del aire 176● Contaminación del agua 178

● Diseño y ejecución de políticas ambientales 179● Desarrollo institucional 180● De la regulación y el control a los incentivos de mercado 181

8

● Sistemas de información, investigación y asistencia técnica 182

● Participación ciudadana 184

● Investigación científica e innovación tecnológica 185● La sociedad del conocimiento y los paradigmas tecnoeconómicos 185● Desarrollo de la ciencia y la tecnología en el Perú 188● Un plan de emergencia 189● Los sistemas de innovación tecnológica 191● Pluralismo tecnológico y conocimiento tradicional 193

Capítulo 6: Ocupación del territorio e infraestructura física 197

● Introducción 199

● Ordenamiento territorial 199● Diversidad ambiental y clasificaciones del territorio 200● Conflictos en el uso del espacio 204● Cuencas hidrográficas y ordenamiento territorial 205● Consolidación y articulación de los espacios económicos regionales 205

● El planeamiento de los procesos de urbanización y desarrollo rural 208

● Las ciudades como motores de desarrollo 210● Desarrollo de las zonas rurales 212● Sistemas de información geográfica 212

● Construcción y mantenimiento de la infraestructura física 214

● Transporte terrestre 214● Infraestructura portuaria 217● Aeropuertos y aviación comercial 218● Transmisión y distribución de energía 218

● Desarrollo de las telecomunicaciones 219

TERCERA PARTE: Reformas institucionales, identidad y cultura

Capítulo 7: Reformas institucionales y gobernabilidad democrática 225

● Introducción 227

● Utopías y gobernabilidad 227

- Más allá de las cuatro utopías 228- El imperativo de la gobernabilidad democrática 228

● La reforma del Estado 229

● El papel del Estado: en búsqueda de un consenso 230- Las funciones generales y el tamaño del Estado 230

Índice

9

- Las reformas del Estado en el Perú 232- Principales problemas del Estado al iniciarse el siglo 21 234

● Reforma del Poder Ejecutivo 238

- Nueva estructura orgánica del Poder Ejecutivo 238

- Reordenamiento de los ministerios y entidades afines 239- Una nueva relación entre el presidente, el primer ministro, los ministros y los secretarios de Estado 240- Niveles de responsabilidad en la gestión pública 241

- Recursos humanos para la gestión pública 241- Gerentes públicos 241- Asesores de la gestión pública superior 242- Especialistas en temas específicos de la administración pública 242- Reducción de personal y reconversión laboral 242

- Asignación de recursos y gestión del gasto público 243- Gestión presupuestal, evaluación y control del gasto 243

- Sistemas de regulación en el Poder Ejecutivo 244- Regulación de monopolios naturales 244- Regulación del uso de los recursos naturales 245- Regulación de las instituciones financieras 245- Regulación de la competencia y protección de la propiedad intelectual 245

● Reforma del Poder Judicial 245

- Autonomía y autogobierno 246

- Prestación del servicio judicial 247

- Códigos procesales 247

- Jueces de paz, justicia comunal, arbitraje y conciliación 247

- Selección, nombramiento y promoción de magistrados 248

- Hacia una reforma judicial auténtica 249

● Reforma del Poder Legislativo 249

- Restaurar la bicameralidad 249- Cámara de senadores 249- Cámara de diputados 249

- Fortalecimiento del fuero parlamentario 250

● Reforma del sistema electoral 250

- Elección presidencial 251

- Partidos y movimientos políticos 251- Fundación y desaparición de partidos y movimientos 251- Normas para el funcionamiento interno 252- Financiamiento de los partidos 252

- Campañas electorales 252

- Organismos y procesos electorales 253

● Desconcentración, descentralización y regionalización 253

- Prioridades para la descentralización 254

10

- Opciones para la regionalización 255- Descentralización de los poderes legislativo y judicial 256

● Reforma del sector privado 256

● Las empresas privadas 257

- La gran empresa 258- La mediana empresa 258- La pequeña y microempresa 260

● Reforma de las organizaciones de la sociedad civil 261

● La sociedad civil 261- Una sociedad civil plural 262- Las relaciones entre la sociedad civil y el Estado 265- Las organizaciones de jóvenes y estudiantes 267- Sociedad civil, poder y Estado: reforma de los partidos y movimientos políticos 268

● Reforma de las instituciones de seguridad 271

● Las instituciones de seguridad 272- Civiles, militares y defensa nacional 272

- Justicia militar 273- Actividades económicas de las fuerzas armadas 274- Control de las zonas de emergencia 274- Intervención en procesos electorales 274- Papel de los servicios de inteligencia 274

- Seguridad ciudadana, Policía Nacional y sociedad civil 275

- Defensa Civil: tarea conjunta 277

- Seguridad personal y derechos humanos 278

Capítulo 8: Cultura, identidad y valores 281

● Introducción 283

● Cambio de mentalidades e identidad nacional 283

● Una identidad en continuo despliegue 284- Diversidad y heterogeneidad 287- La historia y la identidad peruana 289- Mitos y metáforas integradores 290

● Valores, democracia y estrategia de desarrollo 291

● Valores y líneas estratégicas 292● Valores, reformas institucionales y democracia 293

- Lucha contra la corrupción 295● La traba del autoritarismo 295● Derechos humanos y cultura de paz 297● Valores y globalización 299

● Actitudes, valores e identidad: papel de la educación, los medios masivosy la promoción cultural 299

Índice

11

● Educación, identidad y valores 300● El Perú en simultáneo: valores, identidad y medios de comunicación 301● Promoción de la creatividad, las artes y el deporte 302

CUARTA PARTE: Apreciaciones finales

Capítulo 9: Los pasos siguientes: hacia la puesta en práctica de la estrategia 307

● Introducción 309

● Estrategia de desarrollo y aceptación ciudadana 312

● Actitudes ciudadanas y políticas de desarrollo 314

- El largo ajuste de la economía 314

- Desigualdades legítimas e ilegítimas 315

- Ecología y computadoras 316

- Descentralización e integración a los mercados 317

● Democracia, instituciones e identidad 318

● La necesidad de un gran cambio y las condiciones para realizarlo 320

- ¿Más sacrificio? 321

- Prioridades y liderazgo para poner en práctica la estrategia 321

● Prioridades y secuencias 322

● Liderazgo, líderes y estrategia de desarrollo 324

BIBLIOGRAFÍA 327

ANEXOS

Descripción de Agenda: PERÚ 333

Participantes en las actividades de Agenda: PERÚ 335

12

GRÁFICOS

1.1 Crecimiento de la población y tendencias en el PBI por habitante 26

2.1 Los tres dominios del orden global fracturado 502.2 Deterioro a largo plazo de los precios de materias primas 542.3 Flujos netos de recursos externos (oficiales y privados) a los países

en desarrollo 1980-1999 542.4 Flujos netos de recursos externos hacia el Perú, 1970-1997 (como porcentaje

de la inversión bruta interna) 57

3.1 Inflación y devaluación (escala logarítmica) 713.2 Tipo de cambio real multilateral (1990=100) 713.3 Tasa de interés real activa en moneda nacional 733.4 Concentración de la recaudación tributaria en 1998 733.5 Balanza en cuenta corriente (como porcentaje de las exportaciones) 793.6 Evolución del índice de productividad del sector agrícola 853.7 Número de arribos internacionales, 1980-1999 (miles de personas) 943.8 Exploración y desarrollo petrolero: pozos perforados, 1980-1999 983.9 Balanza comercial de hidrocarburos, 1980-1998 983.10 Ratio producción manufacturera / producto bruto interno 1023.11 Composición del valor agregado de la industria manufacturera 1023.12 Tasas de crecimiento del PBI total y del PBI del sector construcción 106

4.1 Población por debajo de las líneas de pobreza y pobreza extrema 1134.2 Población con al menos una necesidad básica insatisfecha 1144.3 Desigualdades de ingreso entre el decil superior e inferior de la población 1144.4 Tasa anual de crecimiento de la población 1900-2020 1184.5 Niveles de ingreso por quintiles y niveles de educación alcanzados

por la población de 15 años y más en 1997 1204.6 Aumento anual de la población entre 16 y 64 años (1998-2010) 1394.7 Porcentaje de la población entre 15 y 64 años (1970-2010) 1394.8 PEA según censos nacionales, 1940-1993 (miles) 1414.9 Puestos de trabajo generados por cada 100,000 dólares invertidos en activo fijo,

según ramas de actividad económica, 1993 142

5.1 Los centros de Vavilov 1595.2 Comparación entre el potencial estimado de pesca y los volúmenes promedio

de captura por zonas pesqueras 1990 – 1994 (millones de toneladas métricas) 1655.3 Desembarque de pescado 1950 – 1997 (toneladas métricas) 166

6.1 Relieve del territorio (cortes transversales) 2016.2 Regiones naturales del Perú (según Javier Pulgar Vidal) 2036.3 Principales centros urbanos (población) 209

Índice

13

6.4 Corredores multimodales 2166.5 Índice de penetración telefónica en América Latina (1997) 220

7.1 Tamaño promedio del distrito electoral en América Latina (Representantesen el Congreso por distrito electoral) 237

7.2 Propuesta de organigrama del Poder Ejecutivo 240

8.1 Mapas lingüísticos del Perú 288

RECUADROS

1.1 Humanismo y desarrollo 291.2 Los futuros del pasado 301.3 La idea del Proyecto Nacional 321.4 Una visión del Perú 331.5 Estudios del futuro y planeamiento estratégico 37

2.1 El desafío social de la globalización financiera 462.2 Globalización y pesimismo 472.3 Los dominios del orden global fracturado 492.4 Procesos de negociación comercial en marcha 562.5 La Alianza Global para Vacunas e Inmunizaciones (GAVI) 582.6 El Mecanismo de Desarrollo Limpio del Protocolo de Kyoto 602.7 Una noción de política internacional 622.8 Imagen internacional y visión del Perú 63

3.1 Complejos productivos en torno a los recursos naturales 703.2 Cincuenta años de marchas y contramarchas 723.3 La deuda externa del Perú 753.4 La asignación de recursos financieros en el sector público 783.5 El impacto de la estabilización macroeconómica en los hogares rurales 843.6 El turismo y la generación de empleo 963.7 Los clusters y los eslabonamientos en el desarrollo industrial 105

4.1 Dimensiones de la exclusión y políticas sociales 1144.2 Limitaciones de la acción estatal en el diseño y ejecución de la política social 1164.3 El proceso de transición demográfica y las políticas sociales 1174.4 La previsión social 1194.5 Tendencias actuales en la educación pública 1224.6 La propuesta del Foro Educativo 1254.7 El potencial de los wawa wasi 1264.8 Financiamiento para la educación superior 1274.9 La seguridad social y los servicios de salud 130

14

4.10 Mivivienda 1344.11 La pobreza en el Perú: definiciones, características y evolución reciente 1354.12 Dimensiones de la exclusión, tipos de pobreza y generaciones futuras 1364.13 Una experiencia valiosa: FONCODES 1995-1998 1374.14 Empleo y expectativas generacionales 1404.15 El empleo en el Perú de los noventa 1414.16 Provisión de servicios sociales para generar empleo, con alta tecnología y a bajo costo 1444.17 Maneras sustentables de ganarse la vida y generación local de empleo 1454.18 Capital social y dineros sociales complementarios (DISC) 146

5.1 El desarrollo sustentable 1555.2 Los servicios ambientales 1585.3 La fotosíntesis en el bosque tropical 1605.4 El Instituto Nacional de Biodiversidad de Costa Rica 1615.5 Camisea y el Consorcio Shell/Mobil 1745.6 Estudios de impacto ambiental y programas de adecuación y manejo ambiental 1755.7 La norma ISO 14001 y la gestión ambiental 1775.8 El Marco Estructural para la Gestión Ambiental (MEGA) 1805.9 Los instrumentos impositivos 1825.10 Los instrumentos no impositivos 1835.11 Instrumentos de política ambiental 1845.12 Los cambios de paradigma tecnoeconómico 1875.13 Un fondo de apoyo a la investigación científica y tecnológica 1905.14 Políticas públicas para fomentar la innovación tecnológica 192

6.1 El control de pisos ecológicos en el Perú prehispánico 1996.2 Comisión nacional de ordenamiento territorial 2006.3 Las regiones naturales del Perú 2026.4 Zonas agroecológicas y manejo productivo de los Andes 2046.5 Explotación de hidrocarburos y protección ambiental 2046.6 El manejo de cuencas hidrográficas 2056.7 Experiencias recientes de planeamiento regional 2066.8 Bonos y fondos municipales 2116.9 Planeamiento urbano en la transición al siglo 21 2126.10 Migraciones internas y desequilibrios en la ocupación del espacio 2136.11 Estado, sector privado y concesiones 2156.12 El potencial de las nuevas tecnologías de la comunicación 220

7.1 Diferentes concepciones del Estado 2307.2 La reforma del Poder Judicial y el Ministerio Público en el decenio de los noventa 2367.3 Sistemas alternativos de solución de conflictos 2487.4 Responsabilidad social de las empresas 2597.5 El Estado y la información para las organizaciones de la sociedad civil: el caso

de Argentina 266

Índice

15

7.6 Situación jurídica de las asociaciones civiles sin fines de lucro 2677.7 La experiencia de Agenda: PERÚ con el apoyo a las organizaciones juveniles 2697.8 El partido red: hacia una nueva forma de organización política 2707.9 Evolución de la doctrina de seguridad nacional 2737.10 Problemas que limitan la capacidad de la Policía Nacional 2757.11 Programas de lucha contra las drogas 2767.12 Seguridad pública y prevención: el programa DESEPAZ en Colombia 2787.13 Estrategia internacional para reducir los desastres y su impacto 279

8.1 Cambio de hábitos y valores: una perspectiva del tiempo de la Independencia 2838.2 Diversidad y creatividad: la perspectiva de José María Arguedas 2848.3 La ruptura original 2858.4 Clase media: valores, identidad y ciudadanía 2868.5 La exclusión de género: machismo, presencia social y ausencia política 2868.6 La visión del mundo del campesino de los Andes 2908.7 La pertinencia de los valores andinos 2918.8 A la reelección dile no 2978.9 Las comisiones de la verdad y reconciliación 2988.10 El contenido de la educación ciudadana 301

9.1 El enfoque metodológico de Agenda: PERÚ 3119.2 Algunas conclusiones de los estudios de opinión realizados por Agenda: PERÚ 3139.3 Percepción de la propia imagen y autoestima de los peruanos 3209.4 Elementos del programa para la democratización propuesto por la

Comisión de la OEA 3229.5 Los que han frustrado la promesa de la vida peruana 324

CUADROS

2.1 Principales dimensiones del orden global fracturado 442.2 Dimensiones del orden global fracturado e iniciativas para la inserción internacional 522.3 Principales productos de exportación 1965 y 1997 (millones US$ y porcentaje

de las exportaciones totales) 55

3.1 Principales indicadores del sector agropecuario 1970-1995 833.2 Importancia general de la minería en el Perú (1998) 893.3 Generación total de energía eléctrica (en GWh) 1003.4 Capacidad existente y oportunidades de inversión en las industrias que abastecen

a la minería peruana 104

4.1 El enfoque convencional y los cambios en proceso en las políticas socialeslatinoamericanas 115

4.2 Alumnos y docentes en el sistema educativo 1214.3 Niveles de educación alcanzados por la población adulta (1940-1997) 121

16

4.4 Indicadores de disponibilidad de servicios de salud 1284.5 Características y servicios de las viviendas (1997) 132

5.1 Enfoques acerca de las relaciones entre medio ambiente y desarrollo 1525.2 Áreas naturales protegidas por el Estado 1605.3 Principales ecosistemas forestales 1625.4 Utilización de insumos agrícolas 1675.5 Producción y reservas de los principales metales, 1997 (miles de toneladas métricas

de contenido fino) 1715.6 Reservas y producción de energía, 1998 (millones de toneladas equivalentes

de petróleo, TEP) 1735.7 Reservas de hidrocarburos (1997) 1735.8 Políticas ambientales en el Perú a fines del siglo 20 181

7.1 Principales problemas actuales del Poder Ejecutivo 2357.2 Descentralización, desconcentración y tipo de gestión pública 2557.3 Criterios para establecer la secuencia de la descentralización y desconcentración.

Ejemplos ilustrativos 2557.4 Generación de empleo y tamaño de empleo 257

8.1 Valores que apoyan la estrategia de desarrollo y la reconstitución del tejidosocial peruano 293

9.1 Percepción de la ciudadanía sobre la situación económica 3149.2 Programas sociales y población beneficiaria 3169.3 Acceso a computadoras en el ámbito nacional 3179.4 Significado de la descentralización para las personas (por región y zona) 318

Índice

17

El informe final del programa Agenda: PERÚ que ponemos a disposición del público dacuenta de los más importantes temas que surgieron desde el inicio de nuestras actividades enenero de 1993 y de las principales conclusiones a que hemos llegado. Las tareas que se handesarrollado durante el programa han consistido en investigaciones bibliográficas y de cam-po, consultas con expertos y ciudadanos en general, y publicación y diseminación de losresultados parciales.

En una primera etapa se realizó un diagnóstico de los principales problemas de desa-rrollo que enfrenta nuestro país y de las dificultades que debemos superar para gobernarnosbien en democracia. De ello dan cuenta las tres ediciones de nuestra primera publicación,Democracia y buen gobierno.

La segunda etapa del programa Agenda: PERÚ se inició en 1996 y fue resultado de laprimera. Tres grandes ejes temáticos definían la preocupación ciudadana en todos los nivelesconsultados: la gobernabilidad democrática, las estrategias de desarrollo y las reformas ins-titucionales, y sobre ellos se centraron nuestros esfuerzos. La actualización del diagnóstico,los ajustes introducidos en los trabajos iniciales y la calibración de los mismos a la luz de lasnuevas situaciones que se dieron en el escenario nacional e internacional constituyeron losfundamentos de esta segunda etapa del programa. Su objetivo central fue articular una visióncompartida de futuro, y un conjunto de propuestas que permitan a nuestro país avanzar haciala prosperidad y el bienestar para todos durante los dos primeros decenios del siglo 21.

Agenda: PERÚ se propuso, desde el comienzo, actuar como polea de transmisión entrelos expertos y los ciudadanos en general. El trabajo realizado ha servido para transmitir lainformación obtenida a través del diálogo y las consultas, en un clima abierto a la crítica y ala búsqueda de consensos operativos. La metodología empleada es consecuente con la visióndemocrática y participativa que está en la base misma del programa. En tal sentido, el trabajodiscurrió por una doble vía. Por un lado, los resultados de las consultas y discusiones conexpertos han sido permanentemente contrastados con las opiniones vertidas por diversos gru-pos de ciudadanos en talleres, seminarios, grupos de enfoque, encuestas de opinión y en presen-taciones de los miembros del equipo de Agenda: PERÚ. Por otro, estas opiniones fueron lleva-das a las consultas con expertos, lo que enriqueció la gama de temas y puntos de vista quetomaron en cuenta en sus deliberaciones. El proceso ha permitido que el trabajo estuviera abier-to a constantes verificaciones y rectificaciones. De ese modo se ha podido completar el diseñode una estrategia de desarrollo que incorpora no sólo las políticas a lo largo de las líneasestratégicas, sino también las reformas institucionales que hacen posible la gobernabilidad de-mocrática y el cambio de mentalidades necesario para reafirmar nuestro sentido de identidad.

Para dar cuenta de la labor realizada y de los resultados hemos utilizado una metáforatextil. Nuestro país debe reconstruir su tejido social, económico y cultural. El inmenso ymultifacético tejido peruano requiere de un telar que se ubica en el bastidor de nuestrasfronteras. Pero el ámbito nacional se abre a los intercambios con el exterior propios de nues-

Prefacio

18

tro tiempo. Las hebras que conforman el tejido proyectan al mundo nuestra contextura poruna diversidad de vías y canales; al mismo tiempo, se incorporan a nuestro tejido hebras queprovienen del resto del mundo y que tienen un impacto significativo en su textura.

En el telar se entrecruzan las hebras de la trama con las de la urdimbre. Las líneasestratégicas propuestas –transformación productiva y competitividad; integración, equidad yjusticia social; gestión del medio ambiente, ciencia y tecnología; y ocupación del territorio einfraestructura física– conforman las hebras de la trama. Las reformas institucionales –queabarcan al Estado, al sector privado, a las organizaciones de la sociedad civil y a las institu-ciones de seguridad– configuran las hebras de la urdimbre. Los rasgos de nuestra identidad,los valores democráticos y la conciencia ciudadana proporcionan los hilos, el entramado queune las hebras, los colores y la imagen que mostraría el tejido reconstituido.

El texto que presentamos es también un pretexto. Es decir, es tanto un texto previo aldiálogo cuanto un motivo para conversar. Las palabras texto y textil tienen un profundo paren-tesco. Las urgencias del momento presente hacen que este informe con el que cerramos el pro-grama Agenda: PERÚ se constituya en una invitación a participar, cada quien desde su lugar deacción, en la enorme, compleja y hermosa tarea de reconstituir el tejido de nuestra nación.

Lima, noviembre del 2000

Francisco Sagasti y Max HernándezCodirectores de Agenda: PERÚ

19

Nota delcoordinador de la edición

El presente informe es el producto final del trabajo sobre gobernabilidad democrática, re-formas institucionales y estrategias de desarrollo, que se inició en el marco del programa Agenda:PERÚ en enero de 1993 y culminó a fines del 2000. Además, incorpora los resultados de algunosestudios realizados entre 1993 y 1995 como parte del programa sobre gobernabilidad de GRADE.

La redacción de este informe final ha tomado más de un año y exigió un considerableesfuerzo de síntesis. El punto de partida fue un gran número de documentos de trabajo, algunosde los cuales se publicaron posteriormente como libros, así como las notas tomadas en los másde 100 eventos organizados por el equipo de Agenda: PERÚ. En todos estos eventos se recibie-ron insumos, ideas y planteamientos que han sido incorporados en el informe final, y en mu-chos casos los participantes nos entregaron comentarios y sugerencias por escrito. El anexopresenta una lista de las personas que generosamente dieron su tiempo para participar en loseventos organizados por Agenda: PERÚ.

Más de 40 personas han contribuido, en mayor o menor grado, con textos que se incorpo-raron en las diferentes versiones de este informe. A riesgo de no mencionar a todos ellos, quisie-ra señalar que el primer capítulo (“El punto de partida”) se basa principalmente en contribucio-nes de Max Hernández, Cristóbal Aljovín y Gonzalo Alcalde, mientras que el segundo capítulo(“El Perú en el contexto internacional”) se basa en trabajos realizados por Francisco Sagasti,Gonzalo Alcalde, Giselle Velarde y Eliana Chrem. El tercer capítulo (“Transformación produc-tiva y competitividad”) se hizo sobre la base de un documento de trabajo preparado por CarlosParedes, que recibió las contribuciones de Julio Guzmán, Álvaro Quijandría y Silvia Charpentier,así como de una serie de informes sectoriales que fueron preparados inicialmente por ValeryFry, actualizados y ampliados por Guillermo Felices, y complementados por Ricardo Fort, Fer-nando Prada y Álvaro Espinoza. El cuarto capítulo (“Equidad, integración y justicia social”)incorpora colaboraciones de Javier Iguíñiz, Jürgen Schuldt, Alejandro Afuso, Cecilia Olaecheay Carla Saenz, y el resultado de estudios realizados por Gonzalo Alcalde y Francisco Sagasti. Elquinto capítulo (“Gestión del medio ambiente, recursos naturales, ciencia y tecnología”) incor-pora material preparado por Silvia Charpentier, Jessica Hidalgo y Alberto Pascó Font, así comocontribuciones de Juana Kuramoto, Úrsula Casabonne y Jorge Chávez Granadino. Por su parte,el sexto capítulo (“Ocupación del territorio e infraestructura física”) fue preparado en base atrabajos realizados por Jorge Chávez Granadino, Úrsula Casabonne y Fernando Prada.

El sétimo y más extenso capítulo (“Reformas institucionales y gobernabilidad democrática”)se basa principalmente en una serie de estudios realizados a lo largo de varios años, y en particular enel primer informe de Agenda: PERÚ, Democracia y buen gobierno, preparado por Francisco Sagasti,Pepi Patrón, Max Hernández y Nicolás Lynch. Otras fuentes sumamente importantes fueron losestudios sobre reforma del Estado, que contaron con las contribuciones de Antonio Gonzales Norris,Augusto Álvarez Rodrich, Claudio Herzka, Jaime Johnson, Elena Conterno, Verónica Zavala,Luis Pásara, Francisco Eguiguren Praeli, Fernando Tuesta Soldevilla, Marlene Castillo, FernandoGubbins, Nicolás Lynch, Francisco Sagasti y en particular de Gustavo Guerra-García. FernandoPrada y Úrsula Casabonne ayudaron a complementar el material para la redacción de este capítulo.

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El capítulo 8 (“Cultura, identidad y valores”) se preparó sobre la base de los trabajos deMax Hernández y Cristóbal Aljovín, y en él contribuyeron Pepi Patrón, Dana Cáceres, LuzMaría Garrido-Lecca y Fernando Prada. El último capítulo (“Los pasos siguientes: hacia lapuesta en práctica de la estrategia”) se basa en un documento de trabajo preparado por ManuelCórdova, en informes de IMASEN y en contribuciones de Max Hernández.

En forma adicional, muchas personas que participaron en los eventos organizados porAgenda: PERÚ contribuyeron con notas y textos, que luego fueron revisados e integrados en loscapítulos correspondientes. A lo largo de la preparación de este informe se contó con la colabo-ración de Gonzalo Alcalde, Carla Saenz, Fernando Prada, Úrsula Casabonne, Eliana Chrem yFernando Hesse, quienes actuaron como asistentes y colaboradores del coordinador de la edi-ción. Por su parte, Fernando Cortez y Roberto Elguera se hicieron cargo de la organización ycuidado de los documentos de trabajo y del material estadístico.

Sara Mateos se hizo cargo de la difícil labor de editar la versión final del presente in-forme, y la publicación estuvo a cargo de Óscar Fernández y de Mario Popuche de APOYO Comu-nicaciones. Lidiette Brenes prestó asesoría editorial en las primeras versiones del informe.

El equipo de apoyo administrativo estuvo constituido, en diferentes momentos, por MaríaInés Bello, Patricia Alcócer, Dana Pulache y Paola Fuster. Además, se contó con el apoyo pun-tual de Rosa Vigil y Francy Vega, y con la ayuda de Héctor Monteverde para los asuntos finan-cieros y de Ricardo Yori para los aspectos legales. Luis Huertas prestó una ayuda logística inva-lorable, sin la cual nuestra labor hubiera sido mucho más difícil.

Debido a que el presente informe abarca un gran número de contribuciones de distintaspersonas, no fue posible preparar una bibliografía exhaustiva de todas las fuentes consultadas yempleadas. Por esta razón, la bibliografía incluye sólo el material de base preparado para Agen-da: PERÚ y prácticamente todas las referencias se incluyen en los cuadros y recuadros.

Como puede esperarse en un documento de esta naturaleza, el lector podrá apreciar diferen-cias en el estilo y la forma en que están redactados los diversos capítulos. En algunos casos esto sedebe a que fueron escritos en diferentes momentos a lo largo de un año, pero en gran medida esto esproducto de la necesidad de integrar material producido por la gran cantidad de colaboradores. Lasdecisiones sobre la información que debía incluirse en el texto fueron tomadas principalmente por elcoordinador de la edición, en estrecha consulta con otros miembros del equipo de Agenda: PERÚ.

Sólo me queda agradecer a todas las personas que generosamente nos dieron su tiempoen los eventos organizados por Agenda: PERÚ, así como al equipo de trabajo, los consultores ylos colaboradores que hicieron posible la preparación del presente informe. Agradecemos tam-bién a las instituciones, empresas y personas que apoyaron financieramente nuestro trabajo.Ellas se mencionan al final del presente informe.

Lima, noviembre del 2000

Francisco SagastiCoordinador de la edición y

codirector de Agenda: PERÚ.

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Primera parte

INTRODUCCIÓNY CONTEXTO

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CAPÍTULO 1

EL PUNTODE PARTIDA

La promesa de la vida peruana atañe a la juventud para que lareviva, a los hombres de estudio en sus distintos campos paraque la conviertan en plan, a la opinión pública en su sectorconsciente para que la convierta en propósito.

Jorge Basadre

agenda: PERÚ

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CRISIS Y PROMESAEN LA VIDA PERUANA

“La Independencia fue hecha con una inmensapromesa de vida próspera, sana, fuerte y feliz. Y lotremendo es que aquí esa promesa no ha sido cum-plida del todo en ciento veinte años”, escribió JorgeBasadre hace más de cinco decenios. A la sentenciade Basadre se puede añadir que a lo largo de nuestrahistoria hemos desperdiciado varias oportunidadesde avanzar hacia la prosperidad y el bienestar paratodos. En el umbral de un nuevo siglo y un nuevomilenio, a veinte años del bicentenario de la Inde-pendencia, seguimos sin honrar “la promesa de lavida peruana”.

En diversos momentos durante el último me-dio siglo la situación internacional ha sido favora-ble para la economía peruana, tanto en lo referentea flujos de inversión extranjera como a las expor-taciones de materias primas (azúcar, cobre, plata,plomo, zinc, harina de pescado, petróleo, oro). He-mos tenido períodos de crecimiento económico sig-nificativo. Además, en varias ocasiones tuvimos go-biernos democráticos que contaron inicialmentecon legitimidad y gran apoyo popular. De haberaprovechado estas oportunidades, tendríamos aho-ra menos pobreza y desempleo, instituciones de-mocráticas capaces de garantizar el buen gobiernoy una economía eficiente y competitiva.

La lista de las oportunidades perdidas incluye,entre muchas otras, la reforma agraria que no se rea-lizó de manera gradual y ordenada a principios de lossesenta –período en el que se hubiera podido elimi-nar el latifundio sin incurrir en enormes costos eco-nómicos y sociales. Asimismo, pese a que el ConsejoNacional de Investigación se creó a fines de aquellamisma década, durante los últimos 40 años no hemosinvertido de manera sostenida en el desarrollo de unacapacidad científica y tecnológica. En esta lista tam-bién figura la crisis pesquera a principios de los se-tenta, consecuencia de la excesiva explotación de laanchoveta y de la incapacidad de anticipar el impactodel fenómeno de El Niño.

Desde una perspectiva política, perdimos otraoportunidad a partir de 1985, cuando el gobierno deAlan García, que se inició con una gran popularidady en un entorno externo favorable, no fue capaz dedetener el terrorismo y adoptó políticas que lleva-ron al caos económico. Algo similar sucedió a partirde 1995, cuando el presidente Alberto Fujimori, re-elegido con un alto porcentaje de la votación y enuna situación económica muy propicia, concentróesfuerzos en lograr una segunda reelección presi-dencial –en vez de buscar un acuerdo nacional entorno a una estrategia de desarrollo y de consolidarlas instituciones que garantizarían su ejecución ysostenibilidad.

Una de las consecuencias de este medio siglode oportunidades perdidas se observa claramenteen el gráfico 1.1. El producto bruto interno (PBI)por habitante aumentó hasta un punto máximo en1975 para luego exhibir una tendencia declinantecon altibajos durante los últimos 25 años. Esta re-ducción en el nivel de prosperidad es resultado deno haber tomado las medidas apropiadas a partirde 1950 y de no haber sabido enfrentar los desa-fíos del contexto externo y las dificultades inter-nas en el último cuarto de siglo. Como consecuen-cia, el 55% de los peruanos que nació después de1975 ha visto sólo una tendencia decreciente en sunivel de bienestar.

¿Por qué perdimos estas oportunidades? ¿Porqué no se ha cumplido la promesa de la vida perua-na? Las razones tienen raíces viejas y profundas, puesse remontan a varios siglos. La conquista españoladel Imperio Incaico constituyó la traumática funda-ción del Perú y estableció una brecha social persis-tente entre vencedores y vencidos. A lo largo de tressiglos de vida colonial tuvimos un orden social, eco-nómico y político derivado de aquella ruptura origi-nal. Durante más de 175 años de vida republicana sepusieron de manifiesto las enormes dificultades queha enfrentado el Perú para constituirse en una naciónintegrada social, económica, política y culturalmente.No hemos podido aún transformar la difícil realidadde nuestro país, lograr una vida mejor para todos los

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peruanos y adaptarnos a un contexto internacionalcada vez más turbulento.

El ritmo de los cambios en el Perú se aceleróen los últimos decenios, durante los cuales la socie-dad experimentó profundas transformaciones. Diver-sas crisis, cada una de las cuales se inició en dife-rentes momentos de nuestra historia, convergieronen una crisis múltiple de proporciones cataclísmicas.Ésta se concretó durante los años ochenta y princi-pios de los noventa, y tuvo a la violencia terrorista,la hiperinflación y el quiebre de las instituciones de-mocráticas como sus manifestaciones más pernicio-sas. El antiguo orden social colapsó sin que se hayaencontrado aún un orden más justo que lo reempla-ce. Los esquemas mentales heredados de la Colonia

y la República perdieron vigencia, y las interpreta-ciones tradicionales de la realidad nacional perdie-ron credibilidad. La crisis económica y la violenciapolítica generaron angustia y miedo en toda la po-blación, y actuaron como poderosos disolventes quellevaron a la desintegración social y al descalabrode las instituciones.

Con acciones decididas por parte del gobier-no y enormes sacrificios de la población, sobre todode los más pobres, a principios de los noventa selogró estabilizar la economía y derrotar a la sub-versión. Sin embargo, estos avances no significa-ron un gran salto hacia adelante. Desapareció lainflación, pero el crecimiento económico (inesta-ble y sesgado) no se tradujo en mejoras significati-vas en los niveles de vida de la mayoría de los pe-ruanos. Se eliminó el terrorismo, pero la crimina-lidad fue en aumento y no logramos instaurar lapaz social. Diez años de sacrificios, durante loscuales la mitad de la población ha estado por deba-jo de la línea de pobreza y casi dos tercios de lostrabajadores han permanecido desempleados osubempleados, han generado una sensación de des-aliento e impotencia, de frustración y resignación,y nos han hecho dudar de que nuestra situaciónpueda mejorar.

Además de estas múltiples crisis, otros facto-res explican la promesa incumplida. Entre ellos des-taca la tendencia a empezar de cero en cada gobier-no, a “refundar el país” o “cambiar la historia” pe-riódicamente, lo que impide reconocer los logros deotros y acumular experiencias. Asimismo, la tenta-ción autoritaria ha llevado frecuentemente a quie-nes ejercen el poder a erigirse en “salvadores de lapatria”, apoyándose en la frustración de muchos pe-ruanos dispuestos a hipotecar –una vez tras otra–sus esperanzas de una vida mejor en la figura de uncaudillo autoritario.

Esta situación polariza la vida política, fomen-ta la intolerancia y restringe la posibilidad de lograracuerdos y de trabajar en conjunto, lo que hace muydifícil construir instituciones democráticas que ga-ranticen el buen gobierno y den continuidad a laspolíticas de desarrollo. Con inusitada dureza, elmaestro Jorge Basadre se refirió a la “deserción delas elites” para hablar de la histórica incapacidad delos dirigentes políticos de conducir por buen cami-no el destino de nuestro país.

Pero a lo largo de la historia también hemossido testigos de la terca apuesta por el futuro quecaracteriza a los peruanos. Una notable capacidadde resistencia y fortaleza de carácter templadas enla adversidad, una persistente reafirmación de laesperanza en una vida mejor y una rebeldía que

GRÁFICO 1.1

Crecimiento de la población y tendenciasen el PBI por habitante

Durante los últimos cincuenta años, el PBI por habitante expresado ensoles constantes muestra dos tendencias muy claras: entre 1950 y 1975aumentó en forma sostenida, mientras que en el último cuarto de sigloexperimentó grandes variaciones, pero con una tendencia continuahacia la baja. El telón de fondo es el crecimiento continuo de la pobla-ción, de tal forma que los peruanos que nacieron a partir de 1975 –querepresentan alrededor del 55% de la población a fines del siglo 20–han vivido sólo un período de inestabilidad económica y de tendenciahacia una caída continua en su nivel de bienestar. En forma adicional,como consecuencia de la hiperinflación de fines de los ochenta, las ci-fras oficiales de PBI por habitante durante los últimos años registranniveles superiores a los que realmente se dieron, y un ajuste de estascifras acentuaría la tendencia declinante del último cuarto de siglo.

Fuente: Compendio estadístico del INEI, 1998. Proyecciones 1999-2000, Instituto Peruano de Economía, ela-boración propia de los datos.

PBI per cápita y población total (1950-2000)

100.0

120.0

140.0

160.0

180.0

200.0

220.0

240.0

0

5000

10,000

15,000

20,000

25,000

30,000

1975

PB

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9)

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2000

Pob

laci

ón to

tal (

mile

s)

PBI per cápita Población (miles)

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aflora periódicamente para cuestionar el rumbotomado son algunas de las manifestaciones de estaterca apuesta.

El trabajo que ha realizado Agenda: PERÚ entodo el país durante los últimos siete años ha permi-tido constatar la existencia de un fermento renova-dor, de una voluntad de cambio y de progreso, cu-yas expresiones más notables han sido las protestasjuveniles que se iniciaron espontáneamente a me-diados de 1997 y los liderazgos regionales que hansurgido en diversas partes de nuestro territorio.

Es posible apreciar esfuerzos para recomponerel tejido social, sobre todo en las organizaciones debase y en los gobiernos locales, y crear islas de efi-ciencia y representatividad en diversas institucionespúblicas, privadas y de la sociedad civil. Asimismo,existe un deseo ampliamente compartido de reafir-mar la vigencia de las prácticas democráticas y deconstruir instituciones sólidas, lo que permitiría alos peruanos vivir en paz y armonía.

Diferentes interpretaciones compiten para ex-plicar nuestra compleja realidad de fin de siglo yde milenio. En un extremo están quienes conside-ran que durante los noventa cambió la historia yque nos enrumbamos hacia un país moderno y de-sarrollado. En el otro, están quienes ven la situa-ción peor que nunca y creen que nos dirigimos irre-mediablemente hacia el desastre. Una evaluaciónmás ecuánime diría que hemos salido de la profun-da crisis que destruyó las bases de nuestra econo-mía, hizo colapsar al Estado y amenazó la seguri-dad de todos, pero que logramos una precaria esta-bilidad económica a un alto costo social, que lasinstituciones estatales están desarticuladas y care-cen de legitimidad, y que las angustias de la pobre-za y la inseguridad ciudadana han reemplazado almiedo a la violencia terrorista.

Estamos, una vez más, sólo en el punto de par-tida para lograr la prosperidad y el bienestar, y elpersistente reclamo por una visión compartida defuturo para nuestro país sugiere que aún no sabe-mos qué dirección tomar. El diagnóstico de Agen-da: PERÚ sobre los problemas de la gobernabilidaddemocrática y el desarrollo económico y social (De-mocracia y buen gobierno, tercera edición corregi-da y aumentada, Lima, Editorial Apoyo/Agenda:PERÚ, 1999) identificó la urgente necesidad deadoptar una perspectiva de futuro y diseñar una es-trategia de desarrollo amplia y flexible, capaz de en-marcar las principales decisiones políticas que se de-ben tomar durante los próximos años y de articularun consenso nacional sobre lo que nuestro país pue-de y debe ser.

Respondiendo a esta inquietud, este informepresenta los resultados del esfuerzo realizado porAgenda: PERÚ para articular una visión estratégicay ponerla en práctica. Ha sido elaborado valiéndosede múltiples fuentes bibliográficas, contribucionesde numerosos estudiosos de la realidad nacional, yuna serie de estudios realizados por el equipo deAgenda: PERÚ, que consultó a expertos y ciudada-nos en diversas partes del territorio nacional (anexo)durante los últimos siete años.

EVOLUCIÓN DE LA IDEA Y LA PRÁCTICADEL DESARROLLO

Mientras la promesa de una vida próspera y fe-liz ha permanecido sin cumplirse en el Perú, las con-cepciones que orientaron los esfuerzos de los paísespobres para mejorar las condiciones de vida de sushabitantes han ido cambiando. La idea del progresocontinuo de la humanidad –heredada de la Ilustra-ción y del Positivismo– prevaleció hasta comienzosdel siglo 20, pero después, la angustia y la desola-ción asociadas con la Primera Guerra Mundial, elfascismo, la Gran Depresión, la represión stalinistaen la Unión Soviética, el Holocausto, la SegundaGuerra Mundial y el bombardeo atómico deHiroshima y Nagasaki cuestionaron severamente lafe en el progreso humano.

Al terminar la Segunda Guerra Mundial, con lavictoria de los Aliados, hubo de nuevo confianza enel futuro, renació el optimismo y recuperó vigenciala idea de que la condición humana puede mejorarmediante intervenciones premeditadas. Los nuevosinstrumentos para manejar la economía, las nuevastécnicas para programar las inversiones e innovar laorganización de la producción, y los avances científi-cos y tecnológicos de la Segunda Guerra Mundial,sustentaron esta renovada confianza en el potencial yla eficacia de las acciones humanas.

Una de las expresiones centrales de esta renova-da fe en el progreso humano fue la idea de desarro-llo, entendida como el proceso a través del cual seríaposible alcanzar, en el transcurso de una generación,el nivel de vida que los países ricos de Occidente tar-daron tres o cuatro generaciones en lograr, pero sinincurrir en los altos costos sociales que éstos tuvie-ron que pagar u ocasionaron a otros (esclavitud, colo-nialismo, explotación de trabajadores, mujeres y ni-ños). Los éxitos económicos de los tres primeros de-cenios de la posguerra –entre 1950 y 1973 la econo-mía mundial creció más rápidamente que en cual-quier otro período de la historia– reforzaron la fe enla posibilidad del desarrollo, permitieron expandir lacooperación internacional y ayudaron a mejorar losniveles de vida en prácticamente todo el planeta.

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Sin embargo, desde el primer momento la Gue-rra Fría convirtió a la idea de desarrollo en rehénde las rivalidades entre el Oeste y el Este, entre losEstados Unidos y la Unión Soviética. Se ofrecie-ron dos caminos distintos para lograr la prosperi-dad: uno basado en la economía de mercado y lademocracia liberal, y el otro cimentado en la eco-nomía de planificación centralizada y el sistemade partido político único. En los decenios siguien-tes cada uno de estos sistemas económicos y polí-ticos buscó difundir sus logros, tratando de atraer alos países pobres –muchos de los cuales recién sa-lían del colonialismo.

Las ideas sobre cómo promover el desarrollofueron cambiando, sobre todo en Occidente, y el pe-ríodo de crisis económica generalizada que siguió alos años dorados de la posguerra –los años ochentafueron la “década perdida” para América Latina yotras regiones– motivó una profunda revisión de losenfoques y estrategias para alcanzar el desarrollo.Como resultado, durante los últimos veinte años, lateoría y la práctica del desarrollo han puesto mayorénfasis en los aspectos institucionales y sociales, queincluyen la reducción de la pobreza, la eficienciadel Estado, la gobernabilidad democrática y la pre-vención y resolución de conflictos.

La caída del Muro de Berlín, el colapso eco-nómico y político de la Unión Soviética y el fraca-so de las economías centralmente planificadas eli-minaron uno de los dos grandes caminos que seofrecían como alternativa a los países pobres. Almismo tiempo, la desaparición de la vía socialistapermitió apreciar con mayor claridad las diferen-cias que existen entre las diversas economías demercado. Por ejemplo, la versión americana delcapitalismo pone énfasis en la competencia indi-vidual y el rendimiento financiero a corto plazoen las empresas, y limita la gama de servicios so-ciales brindados por el Estado. En contraste, lasversiones alemana y japonesa enfatizan el consen-so y la acción colectiva, el desempeño empresa-rial a largo plazo, y contemplan una gama más am-plia de intervenciones estatales en el suministro debienes públicos.

Tomando como base los valores y actitudesculturales que rigen el comportamiento de las em-presas y sus relaciones con el Estado, otros estu-dios han identificado siete distintas “culturas delcapitalismo” –correspondientes a Inglaterra, Ho-landa, Suecia, Estados Unidos, Francia, Japón yAlemania– y algunas variantes asiáticas. A medidaque la competencia económica se intensifica entrepaíses y regiones claves en la economía global, cadauno plantea su versión específica de capitalismocomo el modelo que otros deben seguir. Todo ello

pone en evidencia que existe una amplia gama deposibilidades para definir los papeles que debenjugar el Estado, el sector privado y las organiza-ciones de la sociedad civil en el marco general deuna economía de mercado.

En la actualidad la idea de desarrollo se estáreplanteando en base a conceptos como los de“oportunidades vitales”, “capacidades” y “funcio-namientos” que se refieren a las opciones que tie-nen las personas para elegir su estilo de vida y de-cidir su futuro. Estos conceptos, que tienen sus raí-ces en la ideología humanista (recuadro 1.1), si-túan a la persona en el centro de las preocupacio-nes por lograr la prosperidad y el bienestar, y aspi-ran a proveer a todos los seres humanos, tanto en laactualidad como en el futuro, de las mismas opor-tunidades para desarrollar sus potencialidades almáximo posible.

¿Cuál es el balance de medio siglo intentandopromover el desarrollo en sus diversas manifesta-ciones? ¿Qué podemos aprender de la experienciade otros para cumplir la promesa de la vida perua-na? Los esfuerzos del último medio siglo por mejo-rar la condición humana en diversas partes del mun-do no han sido un éxito clamoroso ni un fracaso to-tal. Algunos pocos países han logrado los niveles devida del mundo industrializado en una generación(particularmente en el Sudeste Asiático), y muchosindicadores sociales –esperanza de vida, nutrición,nivel de educación, entre otros– han mejorado sig-nificativamente en todas las regiones del mundo. Almismo tiempo, durante los últimos dos decenios elnúmero absoluto de pobres ha aumentado en casitodo el mundo, las desigualdades de ingreso y opor-tunidades se han acentuado, y el medio ambiente hasufrido un marcado deterioro.

Tanto los éxitos como los fracasos proporcio-nan valiosas enseñanzas sobre cómo acelerar elcrecimiento económico y mejorar las condicionessociales. Quizás la más importante se refiere alpapel clave que juegan las instituciones. Las insti-tuciones comprenden patrones de comportamien-to, relaciones sociales de larga duración, organiza-ciones y procedimientos operativos, reglas y regu-laciones formales, y hábitos establecidos de inte-racción entre individuos y grupos de personas, todolo cual estructura el tejido social, genera relacio-nes de confianza, permite articular compromisoscompartidos y provee una base para la accióncolectiva. La existencia de instituciones sólidasotorga estabilidad y permite anticipar resultados,condiciones necesarias para la efectividad de lasacciones humanas y para el logro de objetivos in-dividuales y grupales. También hemos aprendido,sobre todo a partir de la caída del Muro de Berlín,

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que las instituciones flexibles, participativas,descentralizadas, pluralistas y capaces de conside-rar diversas opiniones y puntos de vista tienenmás posibilidades de responder adecuadamente alas crecientes y cambiantes demandas del ordenglobal fracturado que caracteriza a nuestro tiempo(capítulo 2).

En la dimensión política, las instituciones aso-ciadas con la gobernabilidad democrática han de-mostrado ser las más efectivas para canalizar, pro-cesar y responder a una amplia y variada gama dedemandas sociales, principalmente a través de insti-tuciones intermediarias que vinculan a los ciudada-nos con los centros de poder político. Además, unademocracia que funcione bien permite cambios or-denados en el ejercicio del poder mediante eleccio-nes periódicas, y evita su excesiva concentración alestablecer controles y contrapesos para el ejerciciode la autoridad y el poder político. Estas caracterís-ticas han hecho de la gobernabilidad democráticauna fuerza poderosa para mantener la paz y promo-ver el desarrollo.

En la dimensión económica, las institucionesasociadas con los mercados y la competencia handemostrado ser las más efectivas para promover elcrecimiento económico y mejorar el desempeño enmuchos campos del quehacer humano. Sin embar-go, las sociedades que son capaces de lograr unequilibrio entre las presiones competitivas, por unlado, y la solidaridad, por otro, tienen mayores po-sibilidades de mejorar los niveles de vida de todala población y de evitar la exclusión de los másdébiles y vulnerables.

Existe una fuerte interrelación entre la goberna-bilidad democrática, el crecimiento económico, la re-ducción de las desigualdades extremas y la existen-cia de redes de compromisos cívicos y sociales. Es-tos elementos se combinan para reducir la probabili-dad de que grupos o personas afectadas por la exclu-sión económica, social y política sientan que “no tie-nen nada que perder” y decidan recurrir a la violenciapara cambiar su situación.

Al mismo tiempo, la mayor parte de los pro-blemas y desafíos que enfrentan hoy los países endesarrollo –por ejemplo, evitar el deterioro ambien-tal, mantener la estabilidad económica, reducir lapobreza y prevenir los conflictos violentos– no tie-nen ya soluciones puramente locales o nacionales.Las mejoras en los niveles de vida y la creación deoportunidades para todos dependen en grado cadavez mayor de los intercambios de bienes, servicios,conocimientos e información a través de fronterasnacionales. Como resultado, las instituciones, orga-nizaciones y empresas regionales, internacionales y

transnacionales están jugando ahora un papel claveen el proceso de desarrollo.

Desde el fin de la Guerra Fría hemos tomadoconciencia de que durante la mayor parte del últimomedio siglo la cultura, la religión y las lealtadesétnicas fueron dejadas de lado en la idea y la prácti-ca del desarrollo. Sin embargo, más allá de las nece-sidades básicas de supervivencia, los hombres y lasmujeres se guían por motivaciones éticas y morales.Los valores y los aspectos no materiales de las acti-vidades humanas son fundamentales para la afir-mación de la capacidad de acción individual y co-lectiva, para la creación y el funcionamiento de ins-tituciones, y para el éxito o fracaso de los esfuer-zos por alcanzar la prosperidad y el bienestar. He-mos aprendido también que las identidades cultu-rales, las lealtades étnicas, las afiliaciones religio-sas y los principios éticos pueden entrar en con-flicto y socavar estos esfuerzos. Esto resalta la im-portancia de la tolerancia como condición para in-corporar otros valores y consideraciones no mate-riales a la idea del desarrollo. La paradójica lec-ción que se deriva de ello es que, para poder acep-tar la diversidad de los sistemas de valores y pers-pectivas culturales, es esencial reconocer primerola primacía de ciertos valores universales –comola tolerancia, el respeto a las opiniones de los de-más y la libertad de expresar puntos de vista diver-gentes (capítulo 8).

RECUADRO 1.1

Humanismo y desarrollo

Desde los albores de la modernidad la mejora de la condición humanaha estado estrechamente ligada a la idea de progreso. Por esta razón,la ideología humanista es de fundamental importancia para avanzarhacia una concepción más amplia e integral del desarrollo. Asumiruna postura humanista implica adoptar una actitud de profundo respe-to por el hombre y la mujer, afirmando el valor intangible de la condi-ción y la vida humana. Este respeto se basa en el reconocimiento decada ser humano como un fin en sí mismo –nunca como un mediopara otros fines–, y considera a todas y cada una de las personas inte-gradas a un grupo social como igualmente valiosas e insustituibles.

El humanismo es mucho más que una simple actitud: es también unllamado al cambio, a transformar la sociedad para convertirla en unasociedad justa donde reine la igualdad y cada ser humano pueda servisto como un fin en sí mismo. Es por esto que un desarrollo humanis-ta implica necesariamente eliminar la pobreza, la ignorancia y cual-quier otra fuente de desigualdad, y supone además una actitud de co-operación solidaria que permita contribuir a los fines de los demáspara así lograr la plena realización de cada uno de los individuos quecomponen la sociedad.

Fuente: Francisco Miró-Quesada, “La ideología humanista”, en Hombre, sociedad y política,Lima, Ariel, 1991.

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FUTUROS DEL PASADOY ASPIRACIONES COMPARTIDAS

Para dejar de seguir siendo el país de las opor-tunidades perdidas y aprovechar las experienciasde otros es necesario, en primer lugar, definir ha-cia dónde debe orientarse el desarrollo del Perú yarticular una visión compartida de lo que quere-mos ser como nación. Los peruanos tenemos unafértil imaginación y una larga historia de visioneshacia el futuro (recuadro 1.2), pero hasta ahora nohemos podido reducir la brecha entre nuestras as-piraciones y nuestros logros. Más aún, en períodosde crisis aguda como los que hemos estado vivien-do durante los últimos dos decenios, se pierde laperspectiva de largo plazo. Las dificultades del pre-sente, las angustias cotidianas y la incertidumbredejan poco espacio para pensar en el futuro. Sinembargo, el ejercicio de la imaginación creativa ydisciplinada es una condición indispensable parael progreso. Para avanzar en el camino hacia la pros-peridad y el bienestar es preciso compartir, en ma-

yor o menor medida, una visión de futuro capaz demotivar a la mayoría de los peruanos y de movili-zar esfuerzos conjuntos.

Una visión compartida de futuro puede definir-se en base a las aspiraciones comunes de la ciudada-nía. Durante los últimos decenios la idea de ProyectoNacional ha sido planteada, principalmente por elCentro de Altos Estudios Militares (CAEM), con unhorizonte de largo plazo (recuadro 1.3). Las interpre-taciones recientes de esta idea visualizan el ProyectoNacional, no como un conjunto estático de plantea-mientos, sino como un proceso dinámico y gradualde identificación y definición conjunta de metas alargo y mediano plazo, a partir de las cuales se pue-den derivar consensos operativos en el corto plazo.

Un ejercicio realizado a mediados de los ochen-ta* para definir futuros deseados para el Perú per-

Las preocupaciones de la Colonia. “Un nuevo mundo necesitade nuevas ideas”, decía a mediados del siglo XVII VictorinoGonzales Montero y del Águila, Marqués de Piedra Blanca yAlcalde de Lima. Para don Victorino el Perú era un reino con“gobierno sin leyes, ministros relajados, tesoros con pobreza,fertilidad sin cultivos, sabiduría desestimada, milicia sin ho-nor, ciudades sin amor patricio, justicia sin templo, huertos porcomercio, integridad tenida por locura...” Para moralizar la ad-ministración colonial propuso nombrar a miembros del clerocomo virreyes y oidores, y para desarrollar la economía sugiriócrear empresas mixtas con participación del Estado y los parti-culares. Gonzales Montero decía que el futuro del Perú estabaen la minería, ya que “desde los páramos más fríos, hasta losvalles más calientes informan su abundancia de metal.”

A fines del siglo XVIII, el intelectual José Baquíjano y Carri-llo propuso enfáticamente un futuro democrático para el Perúen el que la autoridad debe ejercerse en consonancia con lavoluntad popular: “El bien mismo deja de serlo si se establecey funda contra el voto y la opinión del público... mejorar alhombre contra su voluntad ha sido siempre el engañoso pre-texto de la tiranía”. Por la misma época, un noble e ilustreconservador, Alonso Carrió de la Vandera, sugirió reformasen la agricultura y el comercio, y planteó eliminar los nom-bres de indio y mestizo: “Desengañémonos y confesemos queno hay mestizos, que es lo más cierto, o que todos lo somos.”

El país que nació con un plan. Escrito en 1810 y publicadoen 1823 con una dedicatoria a Bolívar, el Plan del Perú deLorenzo de Vidaurre refleja la efervescencia que caracterizó

RECUADRO 1.2

Los futuros del pasado

el nacimiento de la República, y confirió al Perú un raro pri-vilegio de contar con un boceto utópico antes de su Emanci-pación. Firme creyente en la omnipotencia de la razón,Vidaurre no sólo criticó los vicios de la administración colo-nial –de la cual formó parte– sino que también propuso refor-mas para conquistar el futuro diciendo “...no hago aquí sinoformar mi República.”

La obra de Vidaurre es rica en sugerencias para el futuro. Li-beral convencido, señala la necesidad de amparar a los ex-tranjeros interesados en impulsar la industria local: “¿Por quéha de salir la lana común y la vicuña para Europa, y se nos hade vender de nuevo en los paños que nosotros podemos traba-jar? Si abunda el algodón, ¿para qué buscaremos en la Chinamuselinas y gasas?... Teniendo las minas de cobre ¿no es sen-sible que no tengamos la mejor artillería del universo?... Fal-tan las fábricas; pues a ello ábranse los puertos a los extranje-ros y sus familias, sean admitidos cuantos sean útiles...”Vidaurre ofrece sugerencias sobre el clero, la función del Es-tado, las universidades, el transporte, el gobierno local y mu-chos otros aspectos de la vida futura del Perú. Tampoco olvi-da la defensa nacional y, con visión continental, propone “...quela América abomine la guerra como una plaga desoladora,pero que en el tiempo de paz se disponga y prepare de talmodo que ninguna nación beligerante se atreva a insultarla.”

Civilismo, democracia y desarrollo. A fines del decenio de1860, Manuel Pardo y los miembros de la Revista de Limaelaboraron un discurso opuesto al caudillismo, adoptaron unavisión inclusiva de la política y promovieron la participación

*Patricia McLauchlan de Arregui y Laura Acosta de Quijandría, Perú 2010: Elfuturo ya no es como antes, Lima, GRADE, 1988.

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ciudadana. Favorecieron la educación pública y destacaron laimportancia de la descentralización (promulgaron una ley demunicipalidades que otorgó rentas propias a los municipios).Pardo defendió a la empresa privada, pero también postuló lanecesidad de contar con un Estado promotor con autonomíaeconómica. Su concepción del Estado y de la democracia seresume en el lema: “la república práctica”.

Las predicciones de la hora negra. Los años que siguieron ala guerra con Chile fueron mal momento para proyectarse alfuturo. Sin embargo, desde que Vidaurre escribiera su plan,fue cuando más se pensó en los problemas nacionales. Ma-nuel González Prada, anarquista, fogoso orador y brillanteensayista, cuestionó tajantemente el orden establecido, y locondenó a desaparecer en el fuego purificador que encende-rán los oprimidos. Crítico de la clase dirigente, positivista confe ciega en la nueva ciencia, González Prada despotrica con-tra la improvisación y el empirismo, pero no intenta proponerun futuro para el país.

Una chispa de optimismo. Frente a esta visión desesperanzaday moralista se yergue la de otro peruano que contempla elpaís desde las orillas del Sena: Francisco García Calderón.Casi un siglo después de Vidaurre, el autodidacta García Cal-derón es quien tiene la más clara intuición del futuro. Su libroEl Perú contemporáneo, publicado en 1907, indica que “lasindagaciones sobre el pasado deben desembocar en una opi-nión sobre el porvenir” y arguye que desde 1895 se “plasmaun ideal” y se dispone ya de “elementos para bosquejar losdestinos de la realidad peruana”. Pero para ello “es precisoque transcurra el tiempo, que se dé una renovación de los hom-bres, un cambio en la conciencia nacional.”

El Perú: creación heroica, pan con libertad, y promesa yposibilidad. José Carlos Mariátegui, para quien el futuro del

Perú estaba en un socialismo que no sea “ni copia ni calco,sino creación heroica”, y Víctor Raúl Haya de la Torre, fun-dador del partido Aprista y propulsor de un nacionalismo eco-nómico orientad a benef iciar a los sectores popula-res, dominaron la escena en los años veinte y treinta, acom-pañados por otros como José de la Riva Agüero y Víctor An-drés Belaunde. Pero es Jorge Basadre quien articula con ma-yor claridad la preocupación por el futuro del Perú. Perú: Pro-blema y Posibilidad, publicado en 1943, constituye la mejorcombinación de visión retrospectiva, diagnóstico social yproyección al futuro que nos ha dado el pensamiento peruanode este siglo.

Proyecto Nacional, conquista del Perú por los peruanos yfuturo diferente. Los principales intentos por definir unavisión de futuro del Perú durante los cincuenta se asocian alProyecto Nacional propuesto por el Centro de Altos EstudiosMilitares (CAEM). La preocupación central del CAEM fuedefinir un Proyecto Nacional que orientará los destinos delpaís durante varios decenios. Las ideas de Fernando BelaundeTerry, expuestas en su libro La conquista del Perú por losperuanos, plantearon una visión de futuro profundamentearraigada en la identidad histórica y cultural peruana. Lacreación del Instituto Nacional de Planificación (INP) a prin-cipio de los sesenta marcó el inicio de los intentos oficialespor introducir una perspectiva de futuro en las actividadesgubernamentales. Sin embargo, una serie de problemas in-ternos y su incapacidad de adaptarse a un nuevo contextohicieron caer al INP en descrédito, con lo que se perdió lacapacidad de anticipar el futuro y diseñar estrategias de de-sarrollo para el país. El estrepitoso fracaso del gobierno deAlan García, quien antes de llegar a la presidencia había es-crito un libro titulado El futuro diferente, acabó por despres-tigiar los intentos de anticipar situaciones futuras y de pla-near estratégicamente el desarrollo nacional.

mitió identificar un conjunto de aspiraciones y va-lores compartido por una diversa gama de perua-nos. Éstos son: la integración nacional entendidacomo la forja de una identidad, el reconocimientodel otro como igual y el compromiso colectivo conel futuro del Perú; la igualdad de acceso a bienes yservicios, que incluye la satisfacción de las necesi-dades básicas, una distribución equitativa de la ri-queza, la igualdad de derechos entre hombres y mu-jeres y de oportunidades de estudio y trabajo paratoda la población; el respeto a la diversidad, quecomprende la aceptación y tolerancia de modos devida diferentes, y la promoción de la diversidad cul-tural que caracteriza al Perú; el pleno desarrollode la persona, que se obtiene a través del reconoci-miento del esfuerzo personal y el apoyo de la co-munidad, la solidaridad como elemento de cohe-sión social, la búsqueda de la excelencia y la for-mación de ciudadanos capaces de decidir por sí mis-mos; y la participación ciudadana, que abarca laintervención de la población en las decisiones gu-bernamentales que la afectan, la transparencia y el

acceso a la información del sector público, y el ple-no funcionamiento de la democracia. También seidentificaron las aspiraciones de lograr una distri-bución geográfica equilibrada de las actividadeseconómicas, sociales y políticas; un manejo autó-nomo de la política exterior del Perú en el cam-biante contexto internacional; y una gestión de latecnología con criterio social, particularmente enlo referente a los avances en informática.

Las diversas manifestaciones de estas aspira-ciones comunes permitieron identificar, hace másde diez años, tres escenarios para el Perú ideal en el2010. El primer escenario, el Perú moderno, privi-legia la acción individual, la modernización del país,la homogeneización de valores y la plena insercióndel Perú en un mundo globalizado. El segundo esce-nario, el Perú federal, pone énfasis en la diversidadcultural, ecológica y productiva, armonizándola enel marco de un sistema federal que articula a las di-versas regiones y deja espacio para que cada unabusque su propio camino. El tercer escenario, el Perú

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comunitario, enfatiza la solidaridad social, la accióncomunitaria, la participación directa de la poblaciónen todos los niveles de decisión y la acción descen-tralizada en el nivel local. Por otra parte, algunos ilus-tres pensadores y maestros que han influenciado ageneraciones de peruanos han ofrecido sus propiasvisiones del futuro (recuadro 1.4).

Agenda: PERÚ realizó un ejercicio similar afines de los noventa que confirmó la vigencia de lamayoría de las aspiraciones comunes, pero, a dife-rencia del estudio anterior, identificó sólo un esce-nario ideal para el Perú de los primeros decenios delpróximo siglo. Además, las prioridades y el énfasisen las aspiraciones comunes cambiaron, como podríaesperarse de acuerdo a las diferentes situaciones denuestro país en esos dos momentos de la historia re-ciente. Esta visión actualizada del Perú ideal en elumbral de un nuevo siglo pone más énfasis en la igual-dad de oportunidades y la reducción de la pobreza,que se expresan frecuentemente en términos de acce-der a un puesto de trabajo estable y bien remunerado.También figuran con mayor prominencia la descen-

tralización, la resolución pacífica de conflictos y lavigencia de las instituciones democráticas.

VISIÓN DEL PERÚ FUTURO Y NOCIÓNDEL BIEN COMÚN

La visión del Perú que deseamos para fines delsegundo decenio del siglo 21, en vísperas del bicen-tenario de la Independencia, apunta hacia una socie-dad equitativa, pluralista e integrada, en la que lasdesigualdades extremas, la pobreza y la discrimina-ción racial y de género se hayan reducido significati-vamente, y en la que se acepte y valore positivamentela diversidad étnica, social y cultural que caracterizaa nuestro país. Las relaciones sociales se basarían enla solidaridad y quienes estén en mejor situación eco-nómica o hayan tenido el privilegio de acceder a unabuena educación asumirían la responsabilidad de con-tribuir a mejorar las condiciones de vida de los me-nos favorecidos. Existiría consenso sobre la necesi-dad de que el Estado, el sector privado y la sociedadcivil actúen en conjunto para asegurar un nivel de vidamínimo compatible con la dignidad humana a todoslos peruanos y garantizar una distribución más equi-tativa de las oportunidades y el bienestar.

¿Cómo lograrlo? A continuación, un escenariodel futuro deseado que surgió del amplio proceso deconsultas realizado por Agenda: PERÚ durante losúltimos siete años.

● Una economía próspera, eficiente y competitivaha permitido generar y acumular riqueza, canalizan-do el ahorro interno y los recursos complementariosprovenientes del exterior hacia la inversión producti-va, que ha aumentado en forma significativa y soste-nida. Se ha reducido la vulnerabilidad de la econo-mía a los shocks externos y el crecimiento económi-co sostenido ha llevado a una mayor generación deempleo, sobre todo en la agricultura, la industria, elturismo y la construcción. El mercado interno se haampliado considerablemente como consecuencia delos incrementos en los ingresos de la mayoría de lapoblación, de las mejoras en la calidad y cantidad depuestos de trabajo, y de una distribución del ingresomucho más igualitaria.

El desarrollo de actividades productivas y deservicio en el nivel local, apoyado en innovaciones ins-titucionales, ha creado nuevas oportunidades para me-jorar la calidad de vida en todo el territorio nacional.La informalidad ha disminuido notablemente, la eco-nomía se ha diversificado, las empresas peruanas sehan consolidado y proyectado hacia el exterior, y lasexportaciones han aumentado e incluyen una propor-ción significativa de productos con alto valor agrega-do y con mayor contenido tecnológico.

RECUADRO 1.3

La idea de Proyecto Nacional

El Proyecto Nacional es la respuesta a lo que debemos ser, es el con-junto de objetivos nacionales y la estrategia de política que debemosseguir para alcanzarlos. Los objetivos nacionales no pueden ser im-puestos, se basan en las aspiraciones y creencias que tenemos los pe-ruanos sobre determinados fines que debe alcanzar la sociedad y de-ben estar en la conciencia popular para que toda la nación peruana seesfuerce por lograrlos.

Debemos reconocer con tristeza que el Perú no tiene un Proyecto Nacio-nal. Éste debe sustentarse en objetivos nacionales, pero ¿dónde estánesos objetivos?, ¿quién los conoce?, ¿los conoce el pueblo peruano?, ¿sepuede apoyar lo que se desconoce?

Hasta hoy en día no hemos logrado ser una nación integrada. Segui-mos siendo una nación en la que los principios de vida comunitaria noestán bien planteados en las instituciones fundamentales, en las fami-lias y en los individuos. Somos una nación en la que todavía persiste elegoísmo, el individualismo y la falta de espíritu colectivo.

La concepción de proyecto nos lleva a la necesidad de promover unamayor interacción entre los individuos de esta sociedad y entre losgrupos que la formamos. Es necesario un diálogo permanente entrenosotros para ir avanzando en la conciencia de que debemos tenerobjetivos nacionales y un Proyecto Nacional. Tenemos que definiren forma muy clara qué tipo de sociedad integrada debemos consti-tuir los peruanos, estableciendo los objetivos nacionales no en basea caprichos personales, sino en función del sentir nacional y de larealidad peruana.

Fuente: Francisco Morales Bermúdez, “Epílogo”, en El Proyecto Nacional, Lima, Centro de Informa-ción y Documentación Andina, 1982.

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● Un balance entre la utilización y la conserva-ción permite garantizar el uso sustentable de losrecursos naturales renovables, particularmente enla pesca, la extracción forestal, la agricultura y laganadería. Se ha estudiado, clasificado y protegidola biodiversidad del Perú, lo que ha permitido iden-tificar nuevas actividades productivas y generar ma-neras sustentables de ganarse la vida para las po-blaciones locales. Además, ha sido posible obteneruna compensación financiera de la comunidad in-ternacional por los servicios ambientales que pres-tan los bosques de la Amazonía a todo el planeta.

Se ha reducido significativamente la contami-nación del aire en las ciudades, del agua de los ríosy lagunas en todo el territorio, y se han puesto enpráctica medidas para el reciclaje y el manejo ade-cuado de los desechos sólidos. Las empresas hanreducido significativamente sus emisiones de gases,líquidos y desechos contaminantes, y compiten nosólo con precios más bajos o con una mejor calidad,sino también en base al menor impacto negativo desus actividades en el medio ambiente.

● El Perú ha logrado desarrollar y consolidar rápi-damente su capacidad científica y tecnológica. Unacomunidad científica altamente calificada y en rápi-da expansión realiza investigaciones sobre temas prio-ritarios para la prosperidad y el bienestar de los pe-ruanos, y contribuye activamente a incrementar elacervo mundial de conocimientos. Prevalece el plu-ralismo tecnológico que permite adecuar el uso deuna amplia gama de tecnologías –desde las más avan-zadas hasta las tradicionales y combinaciones de ellas–a las condiciones ecológicas, sociales y culturales delas actividades productivas en diversos puntos de ladifícil geografía peruana. Todo esto ha configuradoun sistema nacional de innovación muy dinámico, quegenera mejoras continuas de productividad y apunta-la el éxito de una amplia gama de empresas –desdelas más grandes hasta las más pequeñas–, y que tam-bién ha contribuido a mejorar significativamente laprovisión de servicios sociales básicos a la gran ma-yoría de peruanos.

● Una mejor distribución de la población, de laproducción y del poder político ha permitido hacerun uso más efectivo y equilibrado del territorio na-cional, con lo que ha disminuido notablemente elcentralismo de Lima Metropolitana. Las ciudadesintermedias y pequeñas han aumentado su partici-pación en la vida del país. El proceso de descen-tralización se apoya en una gran expansión, en elmantenimiento adecuado de la infraestructura físi-ca (carreteras, ferrocarriles, puertos, aeropuertos,irrigaciones) y en el suministro de energía eléctri-ca que alcanza a prácticamente todos los cen-tros poblados.

Un especial énfasis en el desarrollo de las tele-comunicaciones ha logrado dotar de servicio telefóni-co –y de acceso a las redes nacionales y mundiales deinformación– a la gran mayoría de peruanos que ahoradisponen de cabinas públicas de Internet hasta en lospueblos más pequeños y alejados. La red de teleco-municaciones ha permitido desarrollar la educacióninteractiva a distancia, mejorar la provisión de servi-cios sociales básicos (salud preventiva, nutrición, alfa-betización, entre otros) y organizar una gran variedadde programas de capacitación para jóvenes y adultos.

● La democracia y las instituciones democráti-cas se han consolidado, y el estado de derecho –conla vigencia plena de todas las libertades que éste im-plica– ha prevalecido sin interrupciones y con alter-nancia en el ejercicio del poder político. Un conjun-to de reformas institucionales iniciadas en los pri-meros años del siglo 21 ha logrado estabilizar y ha-cer más eficientes a las instituciones públicas, pri-vadas y de la sociedad civil, lo que garantiza la li-

RECUADRO 1.4

Una visión del Perú

Veo al Perú reconociendo lentamente su mestizaje racial, cultural, his-tórico; este reconocimiento, lento, casi vergonzoso, corrige un trágicoerror histórico. Mestizos, pobladores, hombres de empresa, educado-res, universitarios están en mi visión del Perú.

En la historia se ha hablado de nuestras riquezas. La expresión “valeun Perú” se refería al Perú colonial con una alta proporción de fantasíay de admiración por el espíritu aventurero de los conquistadores. Ladura explotación de los indígenas no se consideró ni se mencionó.Cuando nuestros mayores diseñaron el escudo nacional, para repre-sentar el reino mineral escogieron la cornucopia, símbolo de la abun-dancia. Esto dio a generaciones de peruanos cierta seguridad acercade las riquezas del Perú.

Pero la experiencia, la reflexión y la historia nos hablan en otro lengua-je: el Perú es un país pobre. La agricultura no alcanza para alimentar anuestro pueblo, las maravillas de la selva son su encanto y su desconoci-miento, y en la historia económica del Perú lo acontecido con el guanoy la harina de pescado nos hablan del cuidado con que deben manejarselos recursos naturales.

En realidad, la riqueza del Perú depende del despliegue, en cada gene-ración, de las capacidades y del esfuerzo de sus hombres y mujeres.

Espero y creo en el Perú porque conozco a los peruanos: sujeto y ob-jeto de mi esperanza. Tienen la firme voluntad de vivir, crear, innovar,cambiar y transformar el país, a pesar de la incertidumbre, de las limi-taciones de todo orden, y de los cambios, amenazas e inseguridad anteel futuro.

Fuente: Felipe MacGregor S. J., Mi visión del Perú, Lima, Universidad del Pacífico, 1979.

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bertad y el respeto a los derechos humanos de todoslos peruanos. Apuntalada por modificaciones en laConstitución, ha surgido una nueva división del tra-bajo entre el Estado, el mercado y la sociedad civil,lo que ha permitido recomponer el tejido social, ar-ticular iniciativas entre estos tres sectores, hacer mástransparente la acción gubernamental, eliminar lasformas más perniciosas de la corrupción, aumentarla participación ciudadana y mejorar la seguridaden todos sus ámbitos.

● El Poder Ejecutivo y las agencias gubernamen-tales se han vuelto más eficientes, se ha reducido laburocracia y se ha creado una carrera de servicio pú-blico profesional basada en el mérito de las personas.El Congreso se ha convertido en una institución pres-tigiosa que representa en forma adecuada y demo-crática la diversidad de intereses de la sociedad pe-ruana, y que realiza sus funciones legislativas y defiscalización cabalmente. El Poder Judicial ha logra-do afirmar su autonomía frente a los otros poderesdel Estado, garantizar la igualdad ante la ley, simpli-ficar la administración de justicia y generalizar el usode procedimientos alternativos para la resolución deconflictos. El sistema electoral ha permitido garanti-zar la transparencia y participación ciudadana en laselecciones y ha llevado a contar con un sistema polí-tico estable.

● Se ha puesto en marcha un proceso de regiona-lización y descentralización que ha transferido pro-gresivamente una serie de funciones de gobierno alos municipios provinciales y a otras instituciones lo-cales y regionales, asegurando que éstos cuenten conla necesaria representatividad y capacidad de gestiónpara atender las necesidades de la población en suámbito geográfico.

● Las empresas e instituciones del sector priva-do operan de manera eficiente y cumplen plenamentesu función de generar riqueza, estimuladas en granmedida por la adecuación de los marcos legales yjurídicos a las nuevas condiciones más exigentes ycompetitivas del entorno empresarial en un mundoglobalizado. Las grandes empresas, tanto extranjerascomo nacionales, han desarrollado un fuerte sentidode responsabilidad social. Las empresas medianas hanmejorado su capacidad de gestión, mientras que mu-chas empresas familiares se han transformado en em-presas de accionariado difundido y, al operar de mane-ra más transparente y eficiente, han logrado acceder auna gran variedad de fuentes de financiamiento.

Las pequeñas empresas han mejorado su de-sempeño, en gran parte debido a los programas deasistencia técnica y financiera creados por institu-ciones públicas nacionales, regionales y locales. Lasimplificación tributaria y los beneficios que se

obtienen al participar en programas auspiciados porel Estado (información sobre mercados, capacita-ción administrativa, crédito, apoyo técnico) han mo-tivado a un gran número de pequeñas empresas adejar la informalidad. Si bien la microempresa con-tinúa siendo refugio contra el desempleo, los pro-gramas de capacitación y entrenamiento han per-mitido que un número creciente de microempresasgenere excedentes, ahorre e invierta, lo que ha me-jorado la calidad de vida de quienes están involu-crados en ellas.

● Las organizaciones de la sociedad civil se hanfortalecido y ocupan un espacio significativo en laescena nacional. Las organizaciones de base, mu-chas de las cuales se iniciaron como asociacionesvoluntarias de mujeres para asegurar la alimentación,se han transformado en grupos de presión efectivosque juegan un importante papel en la política local,regional y nacional. Las asociaciones profesionalesson interlocutoras importantes del gobierno y delsector privado en sus áreas de competencia. Los gre-mios empresariales mantienen su influencia y hanadoptado una perspectiva solidaria del desarrollo na-cional que trasciende sus intereses particulares. Lossindicatos han recuperado su protagonismo defen-diendo los intereses de todos los trabajadores –y nosólo de los sindicalizados– con una actitud construc-tiva que busca la transformación de las actividadesproductivas y la mejora de la competitividad.

La evolución del sistema electoral, del Congre-so, de los municipios, de las instancias regionalesde gobierno y de otras instituciones públicas ha per-mitido contar con partidos políticos fuertes, capa-ces de articular eficientemente las demandas ciuda-danas. Los partidos se han adaptado a las exigen-cias de mayor transparencia, democracia interna yhonestidad, y han adoptado una actitud responsablepara con el futuro del país, tanto desde el gobiernocomo desde la oposición.

● Las reformas institucionales han alcanzadotambién a la seguridad nacional. Un conjunto deorganizaciones públicas, privadas y de la sociedadcivil participa activamente y en forma coordinadaen las tareas de seguridad personal, colectiva y ciu-dadana. Las fuerzas armadas han actualizado su doc-trina de defensa nacional para incluir, además de lacapacidad militar y el desarrollo socioeconómico, ala gobernabilidad democrática como uno de sus pi-lares básicos. El ejército, la marina y la aviación sehan profesionalizado gradualmente, se ha elimina-do el servicio militar obligatorio, se ha reducido elnúmero de efectivos militares y las fuerzas armadasse encuentran efectivamente sometidas al poder po-lítico –si bien mantienen su autonomía en cuestio-nes de carácter estrictamente castrense.

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La policía nacional se ha reestructurado y halogrado ser más eficiente y flexible, las remunera-ciones de sus miembros han mejorado significati-vamente y muchas de sus competencias han sidotrasladadas a los gobiernos municipales –que enalgunos casos han fusionado el serenazgo con lapolicía municipal.

● Los valores y las actitudes han evolucionado y,al aceptar la enorme diversidad cultural del Perú,permiten reconocer al otro como igual y apreciarque el respeto a las diferencias es la base para cons-truir una identidad pluralista e integrada al mismotiempo. Un mejor conocimiento y una valoracióncada vez más extendida de nuestro rico patrimoniocultural histórico, así como de la forma en que éstese manifiesta actualmente en las artes y otras activi-dades humanas, ha reforzado este sentido de identi-dad nacional.

En un mundo cada vez más interconectado y ala vez diverso, la toma de conciencia acerca de laheterogeneidad de la nación peruana y la experien-cia de varios siglos de convivencia de culturas dis-tintas se han transformado en ventajas para respon-der a los desafíos de la globalización, que exige con-jugar una diversidad de espacios, tiempos, perspec-tivas, actitudes y lenguajes para actuar con eficacia.

● El rechazo ciudadano al terrorismo y a la repre-sión indiscriminada en los últimos decenios del siglo20 ha llevado a una revalorización de la solución pa-cífica de conflictos y a un claro rechazo a la violen-cia en todas sus formas. El reconocimiento del otrocomo igual, el acceso a la información veraz sobrelas víctimas de terrorismo y de la represión, y la trans-parencia de los procesos judiciales han ayudado a lo-grar la reconciliación nacional que nos ha permitidosuperar odios, olvidar resentimientos y vivir en paz.La recuperación y afirmación de valores morales yéticos, como honestidad, solidaridad, austeridad, ver-dad, trabajo y libertad, unidos a una renovada voca-ción de servicio, han mejorado la convivencia y lacalidad de vida de la gran mayoría de peruanos. Laconsolidación de los valores democráticos ha encon-trado su expresión más visible en el rechazo al ejer-cicio autoritario del poder político, en el reconoci-miento de la importancia del diálogo y del consen-so, y en un aumento de la participación ciudadanaen la vida política en todos sus niveles.

Esta descripción del futuro deseado constituyeun intento preliminar de definir una visión comparti-da de lo que debe ser nuestro país a fines del segundodecenio del siglo 21. Al definir la visión se ha tratadode presentar un futuro mucho mejor que la situaciónactual, pero sin caer en fantasías inalcanzables y de-masiado distantes de lo que somos ahora. Unida a las

apreciaciones sobre las oportunidades perdidas y alos cambios en la concepción del desarrollo en losúltimos cincuenta años, esta visión proporciona unaorientación general y un conjunto de criterios paraguiar los esfuerzos de desarrollo durante los próxi-mos dos decenios. Sugiere, además, la forma de al-canzar lo que podemos definir como el “bien co-mún” para la sociedad peruana:

Ampliar al máximo posible las opciones quetienen todos los peruanos para imaginar, diseñar,elegir y realizar libremente sus propios proyectosde vida. Esta multiplicación de opciones y de posi-bilidades de realizarlas se fundamenta en una vi-sión compartida de la historia y del futuro del Perú,en una identidad nacional pluralista e integrada, enel aumento de la prosperidad y el bienestar paratodos los peruanos, en un compromiso solidario deayudar a quienes están en desventaja, y en el apro-vechamiento de las oportunidades que ofrece la so-ciedad de la información y del conocimiento que estásurgiendo en la actualidad.

ESTRATEGIA DE DESARROLLOY GOBERNABILIDAD DEMOCRÁTICA

El desafío que enfrentamos en la transición aun nuevo siglo consiste no sólo en imaginar un Perúmejor, sino también en diseñar y poner en marchaun proceso de aprendizaje social para aproximarnos,a partir de la situación actual y tomando en cuentanuestras limitaciones, a lo que deseamos para nues-tro país. La estrategia de desarrollo para el Perú enla transición al siglo 21 que presenta este informetiene como objetivo central promover el diálogo, eldebate y la formación de consensos que son parteintegral del proceso de aprendizaje social. Incorpo-rando una gran variedad de contribuciones y par-tiendo de la visión compartida de futuro, los coordi-nadores del presente informe han analizado la evo-lución del contexto internacional y sus consecuen-cias para el Perú (capítulo 2), identificado líneas yopciones estratégicas para organizar los esfuerzosde desarrollo (capítulos 3, 4, 5 y 6), planteado unconjunto de reformas institucionales para garanti-zar la viabilidad de la estrategia (capítulo 7), exami-nado los cambios culturales y de valores que susten-tan la estrategia propuesta (capítulo 8) y definidolas acciones a emprender en el futuro mediato paraponer en práctica la estrategia y acercarnos a la vi-sión de futuro (capítulo 9).

Empleando una metáfora textil, el diseño de laestrategia de desarrollo puede visualizarse como unproceso de reconstrucción del tejido social. Elcontexto internacional en el que se inserta el Perú se-ría el bastidor que sujeta los hilos que conforman el

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tejido. Cuatro líneas estratégicas –transformaciónproductiva y competitividad; integración, equidady justicia social; gestión ambiental, ciencia y tec-nología; y ocupación del territorio e infraestructu-ra física– serían las hebras que constituyen la tra-ma. Cuatro conjuntos de reformas institucionales–reforma del Estado, del sector privado, de la so-ciedad civil y de las instituciones de seguridad–,todas ellas orientadas a la consolidación de la go-bernabilidad democrática, serían las hebras que co-rresponden a la urdimbre. La identidad nacional,los valores y la ciudadanía serían el material de lashebras, el patrón del entramado que las une, y eldiseño y los colores que nos mostraría el tejido so-cial reconstituido. Esta metáfora destaca que no esposible acercarnos a la visión del Perú deseado sólomediante avances de carácter “técnico” en cada unade las líneas estratégicas, sin avanzar al mismotiempo en las reformas institucionales que nos ga-ranticen la democracia, el buen gobierno y la via-bilidad de la estrategia: un tejido no se hace sólocon la trama.

La visión de futuro y la estrategia de desarrolloestán planteadas en términos generales y constituyenun marco de referencia para integrar otras iniciativassimilares. Dejan amplio espacio para complementar-las con perspectivas regionales y sectoriales, que, asu vez, pueden transformarse en puntos de partidapara procesos de planeamiento estratégico en ámbi-tos más específicos. Asimismo, la estrategia no llegaa un nivel de detalle como el que se podría exigir a unplan de gobierno. La idea ha sido proponer una es-tructura conceptual que permita ubicar y articular lasnumerosas iniciativas de desarrollo que están surgien-do en diversas partes del territorio nacional. Los plan-teamientos del presente informe pueden considerarsecomo un insumo para estas otras iniciativas que, a suvez, ayudarán a enriquecer el contenido de la estrate-gia propuesta. Utilizando lo que hemos aprendidosobre estudios del futuro y planeamiento estratégico(recuadro 1.5), es necesario diseminar por toda la so-ciedad peruana la capacidad de pensar estratégica-mente y con visión de futuro.

La perspectiva de Agenda: PERÚ es la de unaorganización de la sociedad civil cuyo objetivo espromover el diálogo, el debate y la formación de con-sensos sobre temas críticos para el desarrollo. Ade-más, las consultas realizadas a lo largo de los últi-mos años han permitido incorporar apreciaciones ypuntos de vista de funcionarios gubernamentales,políticos y representantes del sector privado. Sin em-bargo, somos conscientes de que la responsabilidadde articular una visión de futuro y de diseñar una es-trategia para acercarnos a ella recae fundamentalmenteen el Estado, cuya acción en este campo debe tras-cender las perspectivas de uno u otro gobierno.

Las circunstancias políticas de los últimos dece-nios, caracterizadas por la intolerancia, la polariza-ción, la violencia y el autoritarismo, no han sido pro-picias para que los sucesivos gobiernos asuman la res-ponsabilidad de plantear políticas de Estado susten-tadas en un amplio consenso nacional. Para avanzarhacia la prosperidad y el bienestar para todos los pe-ruanos, es imperativo que el Estado y los sucesivosgobiernos cumplan con su deber de promover el apren-dizaje social, articular una visión compartida de futu-ro, crear espacios públicos para el debate, ayudar aformar consensos, y movilizar voluntades y energíaspara promover el bien común. Las propuestas de lasociedad civil y del sector privado juegan un papelmuy importante en el proceso de aprendizaje social,pero no pueden reemplazar a la acción estatal.

Poner en marcha un proceso de aprendizajesocial implica sumar esfuerzos y construir sobre loavanzado por otros, buscar equilibrios y conciliaruna diversidad de legítimos intereses, definir priori-dades de manera conjunta y articular consensos ope-rativos. El respeto mutuo y la voluntad de ponernosde acuerdo son condiciones indispensables para lo-grar esto. Las divergencias y los conflictos que ine-vitablemente lo acompañan deben resolverse en for-ma democrática –sin imposiciones ni violencia.

Debemos evitar las soluciones políticas aparen-temente fáciles y estables, que pronto se transfor-man en callejones sin salida. En particular, es preci-so rechazar la tentación autoritaria que busca una“mano dura y fuerte para resolver los problemas” yque inevitablemente desemboca en regímenes dic-tatoriales en donde prevalecen la arbitrariedad, la im-punidad, el temor y el engaño. Al impedir el ejerci-cio democrático de la responsabilidad social einvestirlo en unos pocos autoelegidos, o en peque-ños grupos que manipulan los procesos electoralesy el aparato del Estado, el ejercicio autoritario delpoder restringe las libertades ciudadanas y bloqueael proceso de aprendizaje social necesario para avan-zar hacia lo que queremos ser como país.

Por lo tanto, no será posible poner en práctica laestrategia ni avanzar hacia la visión del Perú deseadosin consolidar las instituciones y las prácticas demo-cráticas en todos los ámbitos de la vida nacional. Sóloasí cumpliremos la promesa de la vida peruana.

CRISIS, ESTRATEGIA Y PROMESAAL INICIARSE UN NUEVO SIGLO

El Perú terminó el siglo 20 con una paradójicacombinación de problemas y oportunidades. Pese alas dificultades y carencias actuales, la convergen-cia de múltiples crisis en los últimos decenios pue-

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RECUADRO 1.5

Estudios del futuro y planeamiento estratégico

La capacidad de pensar en el futuro es una característica quedistingue a la especie humana. Somos los únicos seres en esteplaneta capaces de anticipar acontecimientos y de preparar res-puestas para enfrentarnos a situaciones hipotéticas, para imagi-narnos situaciones mejores que la actual y maneras de acercar-nos a ellas.

Mitos, leyendas, oráculos, cuentos y fábulas han sido, desdetiempos inmemoriales, los medios para ejercitar esta singu-lar facultad humana. Imaginar el futuro se convirtió en unaactividad más ordenada cuando surgieron los métodos rigu-rosos para organizar nuestra manera de pensar. En el mundooccidental, la República de Platón fue uno de los primerosesfuerzos para describir una sociedad deseable, al que si-guieron siglos más tarde la Ciudad de Dios de San Agustín,la Utopía de Tomás Moro, la Ciudad del Sol de Tomás deCampanella y la Nueva Atlantis de Francis Bacon. Todos ellosofrecieron visiones orientadas a estimular la imaginación einfluir sobre los gobernantes. La Ilustración y el Positivis-mo, con su creencia en la fuerza de la razón humana y en elprogreso, reforzaron la manera de pensar orientada hacia elfuturo. Con el transcurrir del tiempo, estas perspectivas lle-varon a que la planificación y el planeamiento estratégicose convirtieran en actividades profesionales para describirde manera rigurosa los posibles estados futuros y definir loscaminos para llegar a ellos.

Los métodos cuantitativos de pronóstico y de extrapolación queproyectan las tendencias históricas, principalmente mediantelas técnicas de estadística matemática, influenciaron marcada-mente los procesos de planeamiento durante los primeros dostercios del siglo 20. La planificación de las operaciones milita-res durante la Segunda Guerra Mundial, con su énfasis en laanticipación de situaciones de combate y en el desplazamientode fuerzas para hacerles frente, reforzó el desarrollo de méto-dos cuantitativos de planificación y la precisión en el cálculode las variables que representan situaciones futuras. Despuésde la Segunda Guerra Mundial muchas de estas técnicas empe-zaron a aplicarse en el sector público y las empresas privadas, yla disponibilidad de computadoras aumentó significativamen-te la capacidad de proyectar tendencias.

En América Latina existe desde hace varios decenios una tradi-ción de estudios sobre el futuro. Sus orígenes contemporáneospueden detectarse en el Sétimo Congreso de la Sociedad Inte-ramericana de Planificación, celebrado en Lima, Perú, en 1969,que enfocó el tema de América en el año 2000. A fines de losaños sesenta y principios de los setenta se elaboraron variosproyectos nacionales que delinearon visiones de largo plazo delos países de la región. Angel Monti escribió en Argentina Pro-yecto Nacional: Razón y diseño; el gobierno militar peruanoideó un plan nacional de largo plazo en 1969; y el Centro deAltos Estudios Militares (CAEM) recalcó reiteradamente la im-portancia de adoptar un Proyecto Nacional para orientar el de-sarrollo del país. El matemático argentino Oscar Varsavsky de-

sarrolló a fines del decenio de 1960 la metodología de “experi-mentación numérica” para facilitar la exploración cuantitativade futuros alternativos. Su enfoque fue ampliamente difundidoen la región y permitió elaborar modelos de simulación paraexperimentar con políticas socioeconómicas en Venezuela,Chile, Perú, Bolivia y Argentina.

No obstante la crisis económica de “la década perdida” de losochenta, en la cual se puso énfasis en resolver los problemasfinancieros de corto plazo, la Fundación Javier Barros Sierraen México, el Consejo Nacional de Ciencias y Tecnología(COLCIENCIAS) en Colombia, el Grupo de Análisis para elDesarrollo (GRADE) en Perú, y diversos equipos en Chile,Brasil, Argentina y Venezuela prepararon estudios de planifi-cación a largo plazo.

En los años noventa el Sistema Económico Latinoamericano(SELA), la Comunidad Andina (CAN), la Comisión Económi-ca para Latinoamérica y el Caribe (CEPAL), el Centro de De-sarrollo de la Organización de Cooperación Económica y De-sarrollo (OECD), el Banco Interamericano de Desarrollo (BID)y la vicepresidencia del Banco Mundial para América Latinaprodujeron estudios sobre opciones y estrategias para el desa-rrollo latinoamericano. A estos trabajos se sumaron informesauspiciados por organismos estatales, asociaciones empresa-riales y organismos no gubernamentales. En Brasil la Secreta-ría de Asuntos Estratégicos de la Presidencia de la Repúblicapreparó durante 1997-1999 varios escenarios para explorar op-ciones futuras en el contexto de la globalización. En el Perú, laConfederación de Asociaciones de Empresarios (CONFIEP)organizó el programa “Perú 2021”, que ofreció la perspectivadel sector privado sobre las posibilidades a largo plazo del país,el Instituto Peruano de Administración de Empresas promovióla conferencia nacional “Perú siglo XXI: propuestas para unavisión compartida” a fines de 1996, y la agencia gubernamen-tal PROMPERÚ ha promovido discusiones para preparar unavisión del país durante 1998-1999.

Los estudios del futuro son ahora un elemento muy importantepara las agencias del sector público, las empresas del sectorprivado, las entidades representativas de la sociedad civil y losorganismos internacionales. Estos estudios ayudan a definir me-jor el papel de la organización, explorar sistemáticamente elcontexto en el que se llevarán a cabo sus actividades, identifi-car nuevas opciones e iniciativas para su evolución futura, yconfigurar los marcos de líneas y acciones estratégicas para latoma de decisiones. A partir de estas decisiones estratégicas esposible definir prioridades y secuencias de acciones, asignarrecursos de todo tipo y evaluar continuamente el desempeño delas organizaciones. Durante los últimos dos decenios los estu-dios del futuro y el planeamiento estratégico se han aplicadocon mucho éxito en el diseño de estrategias de industrializa-ción, competitividad y desarrollo en varios países y regiones,particularmente en el Sudeste de Asia, la Unión Europea, losEstados Unidos y Canadá.

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de convertirse en un punto de partida para superar lacondición de país de las oportunidades perdidas.Existen varias razones que hacen de la transiciónhacia un nuevo siglo un momento propicio para plan-tear una visión del futuro deseado y una estrategiapara acercarnos a él.

En primer lugar, no entramos al nuevo siglocon una situación tan caótica como la que prevale-cía hasta hace escasamente un decenio. Con deci-sión y con el enorme sacrificio del pueblo peruanose ha logrado estabilizar la economía, derrotar al te-rrorismo, reinsertar al Perú en la comunidad finan-ciera internacional, iniciar una serie de reformas depolítica macroeconómica y dejar atrás los históricosconflictos con Ecuador y Chile. Sin olvidar que estovino acompañado con el quiebre de las institucio-nes democráticas, excesos en la represión estatal, unestilo de gobierno autoritario y prepotente, arbitra-riedad y falta de transparencia en el ejercicio de lafunción pública, y una abrumadora concentracióndel poder político, debemos ahora –sin euforias nimezquindades– construir sobre lo avanzado para en-frentar los enormes problemas de nuestro país.

En segundo lugar, estamos tomando concienciade que el Perú es un país cuyo desempeño está pordebajo de su potencial. Los resultados de los múlti-ples esfuerzos que realizan a diario la mayoría de pe-ruanos, muchos de los cuales enfrentan una dura lu-cha por la supervivencia, no parecen justificar la de-dicación y la energía que se ponen en ellos. Parecieraque en el Perú de hoy el todo es menor que la suma delas partes, o que corremos tan rápido como podemossólo para quedarnos en el mismo lugar.

Pero las cosas no tienen por qué ser así. La ex-periencia, tanto propia como ajena, nos enseña queesto se debe al mal funcionamiento de las institu-ciones, a la falta de confianza en las relacionesinterpersonales y a la pérdida de valores humanos–y que todo puede cambiar. Aun sin aumentar re-cursos y esfuerzos, podríamos estar mucho mejorde lo que estamos si superamos las deficiencias denuestras instituciones, fomentamos la confianza, yrecuperamos los valores éticos y morales. El recha-zo a la corrupción, el reclamo generalizado para re-formar y descentralizar el Estado, y la preocupaciónpor mejorar la autoestima y la imagen que tenemoslos peruanos de nosotros mismos son algunas mani-festaciones de esta toma de conciencia que debe-mos transformar en estrategias y acciones por partedel Estado, el sector privado y la sociedad civil.

Una tercera razón por la cual el momento actuales propicio para plantear una visión de futuro y unaestrategia de desarrollo, es que una gran variedad deorganizaciones –movimientos regionales, organiza-

ciones de base, gremios empresariales, asociacionesprofesionales y grupos de estudiantes, entre otras–están planteando inquietudes y propuestas que ex-presan la voluntad de trabajar en conjunto para me-jorar su situación y la del país. Con una visión com-partida de futuro y una estrategia para acercarnos aella sería posible articular estas manifestaciones deinsatisfacción y de deseo de superación.

Contamos con un enorme potencial de energíay esfuerzo ciudadano que no hemos podido aprove-char aún, debido principalmente a las deficienciasdel liderazgo político y a la incapacidad de las insti-tuciones del Estado de procesar y responder a estasinquietudes con transparencia y sin manipulación.Sin embargo, no se puede esperar que las iniciativasdesde abajo, canalizadas por las organizaciones dela sociedad civil o expresadas en forma de protestaciudadana, puedan, por sí solas, conducir hacia laprosperidad y el bienestar para todos los peruanos.Sin apoyo del poder político es muy probable que,tarde o temprano, éstas se agoten y lleven a la frus-tración, a la apatía y aun a la violencia.

En cuarto lugar, muchos dilemas que parecíaninevitables en el camino hacia el desarrollo –creci-miento económico o reducción de las desigualdades,bienestar material o conservación del medio ambien-te, asignación de recursos por el mercado o interven-ción estatal, entre otros– se han superado y han de-jado de concebirse como juegos de suma cero en loscuales lo que se gana en uno de los aspectos se pier-de en el otro. Cinco decenios de esfuerzos para pro-mover el desarrollo en diversas partes del mundo noshan enseñado que, mucho antes de llegar a disyuntivasinevitables en las que hay que decidirse por una op-ción u otra, hay un largo camino por recorrer a lolargo del cual existen estrategias y políticas que per-miten avanzar en las dos direcciones a la vez.

Por ejemplo, contrariamente a lo que se pensa-ba hace unos tres decenios, no existe una contradic-ción entre promover el bienestar material y protegerel medio ambiente (capítulo 5). Se dispone de unaamplia gama de políticas y acciones que puedenadoptar los gobiernos, el sector privado y las orga-nizaciones de la sociedad civil para promover el usosustentable de los recursos naturales, cumpliendo almismo tiempo con los objetivos de generar riqueza yconservar el medio ambiente. En forma similar, he-mos aprendido que la regulación estatal es indispen-sable para lograr el buen funcionamiento de los mer-cados, especialmente en los países en desarrollo, yque una mejor distribución del ingreso ayuda en elproceso de crecimiento económico. La superación deestas supuestas contradicciones ha creado nuevas po-sibilidades y opciones estratégicas para acercarnos alo que queremos ser como país. En forma adicional,

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contamos con un vasto y rico acervo de conocimien-tos y experiencias para promover el desarrollo en di-versas partes del mundo, cuyas principales leccionesreseñamos anteriormente en este capítulo.

Una quinta razón es que las limitaciones de losrecursos financieros para poner en marcha una es-trategia de desarrollo no son una restricción tan se-vera como se suponía hasta hace poco. Reduciendola corrupción y mejorando la eficiencia del sectorpúblico sería posible aumentar los recursos disponi-bles en forma significativa. La experiencia de otrospaíses demuestra, además, que una reasignación delgasto público hacia las áreas prioritarias en la estra-tegia de desarrollo –por ejemplo, reduciendo losgastos de defensa y seguridad para aumentar los re-cursos dedicados a objetivos económicos y socia-les– permite alcanzar niveles más altos de prosperi-dad y bienestar sin que sea necesario un aumento enel total del financiamiento público.

Otras fuentes de recursos, cuya importancia he-mos podido apreciar con claridad en el Perú durantelos últimos dos decenios, son la organización ciuda-dana y el trabajo voluntario, sobre todo de los máspobres. La movilización popular para programassociales es una importante fuente de recursos adi-cionales que complementa las asignaciones del pre-supuesto público y las donaciones privadas. Porejemplo, se estima que el trabajo voluntario y la ca-pacidad de organización de las mujeres representanalrededor de una cuarta parte del costo de una ra-ción de almuerzo en los comedores populares, y unaproporción similar del costo de una ración en el pro-grama “El Vaso de Leche” de desayunos escolares.

Por otra parte, la globalización financiera y eldesarrollo explosivo de los mercados financierosinternacionales permiten, al menos en principio, unmayor acceso al ahorro generado en otros países.Si bien la gran movilidad del capital transnacionaltiene una serie de efectos indeseables (capítulo 2)y exige condiciones muy estrictas en cuanto a laestabilidad macroeconómica, también ha multipli-cado las posibilidades de acceder al financiamien-to internacional a través de una gran variedad decanales. Además de la inversión extranjera directa,se tiene la emisión de bonos por parte del gobiernoo de las empresas privadas, los préstamos de labanca comercial y de los organismos financierosbilaterales, regionales e internacionales, las inver-siones en la bolsa de valores, los recursos asocia-dos a la privatización de empresas estatales, y lasconcesiones al sector privado para la provisiónde servicios públicos. Con un manejo macroeco-nómico sensato, una visión de futuro claramentearticulada, una estrategia de desarrollo viable, re-glas de juego estables e instituciones fuertes, es po-

sible atraer al capital extranjero para complemen-tar el ahorro nacional y promover la inversión pro-ductiva. Todo esto sugiere que las restricciones fi-nancieras no son tan severas como para limitar sig-nificativamente la posibilidad de poner en prácticala estrategia de desarrollo propuesta.

Otra posibilidad que ha surgido recientementees que los países ricos paguen por los servicios am-bientales globales que prestan los países pobres alconservar sus bosques. La vegetación, en particularaquella de los extensos bosques tropicales, ayuda aeliminar de la atmósfera el dióxido de carbono quecontribuye al efecto invernadero y al calentamientodel planeta. La transferencia de recursos que podríaconcretarse durante los próximos dos decenios ha-cia los países que conservan sus recursos forestalespodría ser mayor que el total de la ayuda para el de-sarrollo en la actualidad. De concretarse esta inicia-tiva, el Perú podría recibir un monto significativopor los servicios ambientales que presta nuestraAmazonía al planeta (capítulo 2).

Finalmente, dos aspectos vinculados a los pro-cesos de cambio en el mundo contemporáneo y a laestructura demográfica del Perú hacen de la transi-ción a un nuevo siglo un momento propicio para re-flexionar sobre nuestro futuro, así como para poneren marcha un amplio proceso de aprendizaje social.

El primero se refiere a la aceleración del ritmode los cambios en todos los ámbitos de la actividadhumana, que permite avances significativos en ellapso de una generación. Por ejemplo, tomó alrede-dor de medio siglo para que Inglaterra y los EstadosUnidos duplicaran su ingreso por habitante a princi-pios y mediados del siglo 19, Japón lo hizo en pocomás de treinta años a fines del siglo 19 y principiosdel siglo 20, Turquía y Brasil lo hicieron en menosde veinte años durante los decenios de 1960 y 1970,y en sólo diez años Corea y China duplicaron suingreso por habitante en los decenios de 1970 y 1980respectivamente. Por otra parte, la aceleración en elritmo de los descubrimientos científicos y de las in-novaciones tecnológicas ha reducido el tiempo ne-cesario para lograr aumentos en la productividad, me-joras en la educación y avances en la salud, entremuchos otros campos. Con una visión compartidade futuro, una estrategia para realizarla y una am-plia movilización de voluntades y esfuerzos, es po-sible lograr en menos de dos decenios niveles deprosperidad y bienestar que antes hubieran tomadomedio siglo.

El segundo aspecto se refiere a la importanciaque tiene la juventud en nuestro país, no sólo por suproporción en relación a la población total, sino tam-bién por sus expectativas y actitudes hacia el futuro.

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Más de la mitad de peruanos tiene actualmente menosde 25 años y durante los próximos dos decenios ten-dremos un porcentaje más alto de peruanos en edad detrabajar –es decir, entre 15 y 64 años de edad– que apartir de 2030, cuando se espera que la población delPerú se estabilice en aproximadamente 35 millones dehabitantes y aumente la proporción de personas de latercera edad (capítulo 4). Esto quiere decir que los jó-venes de hoy, que llegarán a la plenitud de su vida du-rante los próximos tres decenios, marcarán la pauta denuestro desarrollo durante el próximo siglo. Contra-riamente a la percepción generalizada de que los jóve-nes de los noventa son egoístas y excesivamenteindividualistas, es posible apreciar que un número cre-ciente de ellos está buscando activamente un equili-brio entre la libertad personal y la iniciativa individual,por un lado, y la creación de oportunidades para todos,la cohesión social y la solidaridad, por otro.

“Fin de siglo” y “fin de milenio” son frases conun marcado sesgo cristiano, ajenas a los calendariosde otras culturas y civilizaciones, que la globaliza-ción nos ha hecho conocer y nos obliga a tomar encuenta –recordemos que el año 2000 cristiano co-rresponde al 5760 en el calendario judío, al 1420 enel calendario islámico y al año de la serpiente en elcalendario chino–. De todas maneras, la transición

al siglo 21 es un hito que motiva a examinar nuestrahistoria, reflexionar sobre el presente y explorarnuestro futuro. Lo que suceda en los próximos veinteaños definirá, en gran medida, el destino del Perúdurante el siglo 21, y serán los jóvenes de hoy quie-nes marquen las pautas que se van a seguir.

La situación actual, las posibilidades y los pe-ligros potenciales no deben ser motivo de temor yrecelo ante el futuro. Existe un amplio espacio paraacercarnos a la visión del Perú deseado, para pro-mover una noción compartida del bien común, parasuperar nuestras limitaciones y restricciones, y parahacer surgir al Perú como un país viable, próspero ysolidario. Las generaciones adultas tienen la enor-me responsabilidad de hacer un balance crítico desu actuación en el último medio siglo, y de lograrque otros aprendan de los errores que hicieron delPerú el país de las oportunidades perdidas y de lapromesa incumplida. Una generación de jóvenes me-jor informada y consciente de lo que hemos sido yde lo que podemos ser como país tendrá el papelcentral en el escenario peruano de los próximos dosdecenios. Serán ellos quienes producirán y admi-nistrarán los cambios, quienes conducirán el proce-so de aprendizaje social y quienes harán que se cum-pla la promesa de la vida peruana.

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CAPÍTULO 2

EL PERÚEN EL NUEVOCONTEXTOINTERNACIONAL

agenda: PERÚ

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INTRODUCCIÓN

Los cambios acelerados que se han venido pro-duciendo en el contexto internacional condicionanlos esfuerzos de desarrollo del Perú, y exigen adap-taciones en la política exterior y en la manera enque el país se vincula al resto del mundo. Este con-texto puede considerarse como el bastidor en el cualdebemos reconstituir el tejido social peruano durantelos próximos veinte años, entrelazando las hebrasde la trama, que corresponden a las líneas estraté-gicas (capítulos 3 a 6), y las hebras de la urdimbre,que corresponden a las reformas institucionalesasociadas con la gobernabilidad democrática (ca-pítulo 7). Tal como muestra el diseño de la cubier-ta de este libro, cada uno de estos conjuntos dehebras sobrepasa el marco del bastidor y se pro-yecta hacia el mundo externo, al mismo tiempo quealgunas hebras provienen del exterior y se intro-ducen en la trama y en la urdimbre del tejido so-cial que debemos reconstituir.

Para estructurar el conjunto de vinculacionescon el entorno mundial es necesario tener una apre-ciación adecuada de la evolución del contexto in-ternacional, que se ha caracterizado por la emergen-cia de un orden global fracturado y por la gravita-ción que han adquirido los planteamientos ideoló-gicos asociados con la globalización. A partir de estaapreciación es posible identificar las líneas maes-tras para una gestión de la inserción internacionaldel Perú, así como los lineamientos para el diseñode una política exterior.

EL ORDEN GLOBAL FRACTURADO

La multiplicidad de cambios y tendencias quese han manifestado durante los últimos tres dece-nios indica que somos testigos de un proceso acele-rado, segmentado y desigual de globalización. Laexpansión a escala mundial de las actividades pro-ductivas y de servicio, el crecimiento del comerciointernacional, la importancia decreciente de las fron-teras nacionales, y el intercambio masivo de infor-

mación y conocimiento por todo el planeta coexis-ten con la concentración de actividades “globales”en ciertos países, ciudades y aun distritos, y tam-bién con la concentración de dichas actividades alinterior de unos pocos cientos de corporacionestransnacionales.

La simultánea integración y exclusión de re-giones, países y grupos sociales son dos aspectosestrechamente interconectados del proceso multi-dimensional de globalización y fragmentación enmarcha que está configurando un orden globalfracturado. Se trata de un orden global, pero nointegrado; un orden que nos pone a todos en con-tacto los unos con los otros, pero al mismo tiempomantiene profundas divisiones entre diferentes gru-pos de países y de personas en estos países; unorden que está beneficiando a una pequeña partede la humanidad y segregando a la mayoría de lapoblación mundial.

La conformación del orden global fracturadotiene antecedentes históricos muy antiguos. Las frac-turas que acompañan a la globalización empezarona surgir en los siglos 15 y 16, desde los inicios dela expansión mundial de Europa Occidental. Sin em-bargo, los procesos acelerados de cambio político,económico, social, ambiental, cultural, científico ytecnológico que tuvieron lugar a partir de la Segun-da Guerra Mundial han creado un contexto radical-mente nuevo para la evolución de los seres huma-nos. Los avances de la ciencia y la tecnología hanalterado profundamente las interacciones entre laspersonas, las concepciones de la naturaleza huma-na y las posibilidades para la evolución futura denuestra especie. Todo esto obliga a una profunda re-visión de los conceptos de progreso y desarrollo,tanto en los países ricos como en los pobres.

El cuadro 2.1 resume las principales tenden-cias que están configurando el orden global fractu-rado. Ambigüedades, contradicciones e inconsisten-cias, que generan confusión e incertidumbre, estánacompañando a este desigual proceso de globaliza-ción y fragmentación. La variedad de fuerzas que

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Seguridadinternacional en unmundo “posbipolar”

Interdependenciaeconómica yfinanciera

Desigualdadespersistentes eincertidumbreeconómica

Condicionessociales

Sustentabilidadambiental

Cultura, religióny preocupacioneséticas

Gobernabilidad ydiseminaciónde las prácticasdemocráticas

La explosión delconocimientoy la fractura delconocimiento

● Fin de la Guerra Fría y de la rivalidad Este-Oeste.● Virtual eliminación de la amenaza de una guerra nuclear total y de los conflictos basados en la ideología de la Guerra Fría.● Aparición de nuevas preocupaciones de seguridad: conflictos ambientales, terrorismo, tráfico de drogas, crimen internacional, pro-

liferación de armas químicas, biológicas y de artefactos nucleares de pequeña escala.● Desgaste del poder de los Estados nación como unidades para la formulación y ejecución de políticas (por presiones tanto “desde

arriba” como “desde abajo”).● Aumento en el número e intensidad de conflictos regionales (étnicos, religiosos, fronterizos, por recursos).● Mayor papel de las instituciones internacionales y regionales en el mantenimiento de la seguridad, y para las Naciones Unidas en

especial.

● Rápido crecimiento y globalización de los mercados financieros.● Cambios en los patrones de comercio: transformación del contenido del comercio en favor de servicios y productos manufacturados

de alta tecnología, emergencia del Pacífico Norte como área dominante en el comercio internacional, multiplicación de acuerdoscomerciales regionales, crecimiento del comercio al interior de empresas transnacionales, creación de la Organización Mundial delComercio.

● Nuevas situaciones en países clave (EE.UU., Rusia, Japón, Comunidad Europea, China, países recientemente industrializados delEste de Asia).

● Disparidades persistentes y crecientes entre los países ricos y los países pobres.● Crecientes desigualdades de ingreso y oportunidades al interior tanto de los países ricos como de los pobres.● Mayor inestabilidad del sistema económico internacional.● Creciente preocupación y demandas por una mejor gobernabilidad económica internacional.

● Desbalances demográficos: bajo crecimiento y envejecimiento de la población en los países ricos, y crecimiento relativamenteelevado de la población en los países pobres que cuentan con un gran número de jóvenes.

● Demandas sociales crecientes (alimentación, educación, salud, vivienda, saneamiento) en los países pobres.● Desempleo: los países en desarrollo enfrentan el desafío de elevar la productividad laboral y a la vez absorber un número creciente

de entrantes a la fuerza laboral, y los países desarrollados enfrentan cambios estructurales en los patrones de empleo.● Exclusión social extendida y en aumento (relacionada con factores de género, étnicos, de edad, pobreza, educación) tanto en los

países ricos como pobres.● Redefinición de las relaciones de género.

● Mayor conciencia de la importancia del uso sustentable de recursos naturales y de los problemas de la contaminación.● Amenazas a la sustentabilidad del medio ambiente y al uso adecuado de recursos: pobreza en los países en desarrollo y consumo

excesivo en los países ricos.● Factores ambientales condicionan la seguridad internacional.● Imperativo de contar con tecnologías apropiadas para el medio ambiente que sean capaces de garantizar el desarrollo sustentable.● Aceptación del peligro que representan los problemas ambientales globales.

● Creciente importancia de los valores religiosos y espirituales.● Emergencia del fundamentalismo religioso (islámico, cristiano, entre otros) como fuerza importante detrás de acciones políticas,

sociales y aun económicas.● Conflictos entre la tendencia hacia la homogeneización cultural y el deseo de reafirmar la identidad cultural, como resultado de la

globalización de los medios de comunicación masiva, del transporte y de las comunicaciones.● Importancia creciente de los temas éticos y morales en los temas de equidad y derechos humanos.

● Crisis de gobernabilidad en los países pobres y en los de altos ingresos (representación vs. eficiencia; demandas sociales superana las capacidades institucionales).

● El pluralismo político, la democracia y la participación popular se han extendido en la mayor parte de las regiones del mundo.● Los papeles del sector público, el sector privado y de las organizaciones de la sociedad civil están siendo redefinidos en todas

partes.● Las consecuencias sociales de las reformas de política económica agudizan los problemas de gobernabilidad.● Impacto de las tecnologías de la información en los sistemas políticos y en la gobernabilidad.● Creciente importancia del capital social y del desarrollo institucional.

● Crecimiento exponencial y mayor importancia del conocimiento científico y tecnológico como factor de producción; transición haciala sociedad de la información y del conocimiento.

● Cambios en la conducción de la investigación científica: costos en aumento, mayor especialización, importancia de las tecnologíasde la información.

● Carácter crecientemente sistémico de la innovación tecnológica: se requiere mayor cantidad y diversidad de insumos, participa unmayor número de actores.

● Cambio de paradigma tecno-económico: de uno intensivo en energía (con el petróleo como factor clave) a uno intensivo en informa-ción (con el microchip como factor clave).

● Importantes avances en las tecnologías de comunicación e información; la biotecnología y los nuevos materiales transforman lasactividades de producción y servicios.

● Desigualdades extremas y acumuladas en las capacidades de ciencia y tecnología entre los países industrializados y los países envías de desarrollo.

● Limitada capacidad científica y tecnológica de los países pobres para afrontar los desafíos económicos, sociales, políticos, cultura-les, ambientales y de la sociedad del conocimiento.

CUADRO 2.1

Principales dimensiones del orden global fracturado

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interactúan para configurar el orden global fractu-rado no apuntan todas en una sola dirección. Estastendencias y fuerzas pueden producir efectos posi-tivos o negativos dependiendo de la perspectiva des-de la cual se les mire, de la estructura de las rela-ciones de poder asociadas con ellas, y de la capa-cidad de diseñar y ejecutar estrategias para apro-vechar las oportunidades y contrarrestar las des-ventajas que acarrean los cambios. Consideradas in-dividualmente, cualquiera de estas tendencias tieneimportantes consecuencias para el futuro de los paí-ses en desarrollo. Tomadas en conjunto representanun cambio de época, un desplazamiento fundamen-tal de marco de referencia en el cual se insertan losesfuerzos por lograr la prosperidad y el bienestar.

El orden global fracturado plantea un conjun-to de demandas que exigen respuestas estratégicasde los gobiernos, las empresas y las organizacio-nes de la sociedad civil en los países en desarrollo.El fin de la Guerra Fría y las nuevas preocupacio-nes de seguridad internacional (conflictos étnicosy religiosos, posibilidad de guerras químicas ybacteriológicas, terrorismo, proliferación de armasnucleares en pequeña escala, crimen organizado,tráfico de drogas, disputas ambientales) exigen nue-vos arreglos para la seguridad internacional y regio-nal, así como nuevas doctrinas de defensa nacional.La creciente interdependencia económica y finan-ciera, unida a los cambios en las relaciones econó-micas internacionales, exige nuevas estrategias parala inserción de las economías y empresas en un es-cenario internacional cada vez más volátil y compe-titivo, en el cual la globalización de las finanzas juegaun papel de primer orden (recuadro 2.1).

Las condiciones sociales y las desigualdadespersistentes plantean enormes desafíos para man-tener la cohesión social. Los desequilibrios demo-gráficos entre países ricos y pobres; el rápido cre-cimiento de las demandas de alimentos, salud, edu-cación, vivienda y saneamiento en el mundo en de-sarrollo; la pobreza generalizada asociada a la ex-clusión económica, social y política; y los proble-mas de empleo y subempleo, que afectan tanto alos países ricos como a los pobres, requieren de res-puestas imaginativas y prácticas, tanto en el ámbi-to internacional como en el de las estrategias ypolíticas nacionales y locales. En forma similar, loscambios significativos que se han dado en las rela-ciones de género –producto de la capacidad que hanadquirido las mujeres para regular su propia ferti-lidad con mayor facilidad– tienen gran importan-cia en el mundo del trabajo y de la familia, y exi-gen una perspectiva diferente de la división con-vencional de responsabilidades entre hombres ymujeres, tanto en el mundo laboral como en el decrianza de los niños.

La toma de conciencia sobre la importancia dela protección del medio ambiente y del uso susten-table de los recursos naturales, asociada a la apari-ción de problemas ambientales de carácter regionaly global, exige respuestas para asegurar que el pro-ceso de desarrollo no restrinja las oportunidades delas generaciones futuras. La creciente importancia delos factores religiosos, culturales y éticos en la con-ducta de los asuntos de gobierno añade nuevas de-mandas a una recargada agenda pública y pone so-bre el tapete temas como la tolerancia religiosa, elrespeto a los derechos humanos, y las tensiones en-tre la homogeneización y la afirmación de la identi-dad cultural. Asimismo, la generalización de lasprácticas democráticas y el colapso de los sistemastotalitarios de partido único en Europa del Este yen la antigua Unión Soviética han llevado a cambiossignificativos en las estructuras institucionales de losEstados y gobiernos, y han puesto de manifiesto laimportancia que tienen el capital social y las institu-ciones en el desempeño político y económico de lasnaciones.

Por último, los avances científicos y tecnológi-cos, asociados al crecimiento exponencial del cono-cimiento, a la aceleración de los procesos de inno-vación y a la transición hacia la sociedad de la in-formación, han transformado los procesos producti-vos en las economías avanzadas y presentan desa-fíos extremadamente difíciles para la gran mayoríade los países en desarrollo. Las desigualdades en lacapacidad de generación y utilización de conocimien-tos científicos empequeñecen cualquier otro indica-dor de desigualdad entre países ricos y pobres: a prin-cipio de los noventa el gasto per cápita en investi-gación y desarrollo de las economías de altos ingre-sos fue unas 220 veces mayor que el gasto corres-pondiente de los países de bajos ingresos, mientrasque el ingreso por habitante del primer grupo depaíses fue unas 50 veces mayor que el del segundo.Estas diferencias se han mantenido por decenios yaun siglos, y debido al carácter acumulativo de pro-greso científico y tecnológico, dificultan enorme-mente los esfuerzos para cerrar la brecha del cono-cimiento entre países ricos y pobres.

Sin embargo, algunos países de reciente indus-trialización han logrado establecer capacidades cien-tíficas y tecnológicas significativas en el lapso de unageneración (por ejemplo, Corea del Sur, Taiwan ySingapur), lo que indica que es posible tender puen-tes a través de la fractura del conocimiento. Pero estorequiere de un esfuerzo muy grande por parte delEstado, el sector privado y la comunidad científicay tecnológica, esfuerzo que debe ser sostenido a tra-vés de varios decenios (capítulo 5). En los alboresdel siglo 21, cuando estamos entrando de lleno a lasociedad del conocimiento, sólo los países que ten-

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RECUADRO 2.1

El desafío social de la globalización financiera

La globalización financiera plantea serios desafíos para eldesarrollo social, entre otras razones porque ha socavado elgran acuerdo entre el capital y el trabajo que se forjó en Euro-pa y Norteamérica a partir de la Segunda Guerra Mundial.Este acuerdo dio origen al Estado de bienestar y a la seguri-dad social, redujo el impacto negativo de la liberalización eco-nómica, permitió superar antagonismos que llevaron a con-flictos sociales e inestabilidad política en la primera mitaddel siglo 20, e hizo posible un crecimiento económico mun-dial y avances sociales sin precedente. Un aspecto clave deeste acuerdo fue la recaudación de impuestos a las rentas delcapital para financiar los servicios sociales asociados al Esta-do de bienestar, como educación gratuita, salud pública, se-guros de desempleo, subsidios para vivienda y transferenciasde ingresos para los más pobres. Esto permitió un aumentogeneralizado del consumo, mejoras en los niveles de vida yun mayor bienestar para la mayoría de la población.

En algunos países en desarrollo se puso en práctica políticassociales similares a las europeas y norteamericanas, aunquelos limitados recursos fiscales no permitieron extender estosbeneficios a la mayoría de la población. En donde no se con-cretó un acuerdo social entre el capital y el trabajo, variosmecanismos institucionales alternativos permitieron mante-ner la cohesión social. Por ejemplo, la estabilidad laboral (queen algunos países del Sudeste Asiático se supone garantizabael empleo de por vida), el apoyo de las vinculaciones y redesfamiliares, los servicios proporcionados por una variedad deorganizaciones sociales de base y las actividades de los movi-mientos religiosos, han cumplido funciones de apoyo y segu-ridad social en diversas partes del mundo en desarrollo.

La globalización financiera ha socavado las bases del acuer-do social entre el capital y el trabajo en los países industriali-zados, y debilitado los arreglos institucionales alternativos quecumplían una función equivalente en otras regiones. La mo-vilidad sin precedentes del capital financiero ha limitadoseveramente las posibilidades que tienen los Estados de gra-var las rentas asociadas al capital. Esto deja a los gobiernoscon la poco atractiva opción de aumentar en formadesproporcionada los impuestos a las rentas del trabajo. De

acuerdo al Fondo Monetario Internacional: “La crecientemovilidad del capital limita la capacidad de las autoridadespara recaudar impuestos y transferir ingresos a los afectadospor la mundialización. En la medida en que la movilidad delcapital es mayor a la movilidad de la mano de obra, la cargaimpositiva relacionada con el financiamiento de redes de pro-tección social para los afectados por la mundialización recaesobre los trabajadores.” El economista Jagdish Bhagwati, ca-lificado apóstol del libre comercio, ha criticado fuertementeel proceso de liberalización de los mercados de capitales, in-dicando que no tiene razón de ser desde una perspectiva debienestar económico y que sólo responde a los intereses del“complejo Wall Street-Departamento del Tesoro”, haciendouna comparación con el “complejo militar-industrial” denun-ciado por el presidente de los Estados Unidos DwightEisenhower hacia fines del decenio de 1950.

El impacto económico, social y político de la globalizaciónse manifiesta también a través de “desregulación competiti-va”, que consiste en ofrecer cada vez más ventajas al capitalextranjero para que coloque sus inversiones en el país. Estoha llevado a suprimir regulaciones ambientales, liberalizar elmercado de trabajo, otorgar monopolios a inversionistas ex-tranjeros y a eliminar las regulaciones que afectan el flujo decapitales. En algunos casos extremos, convenios de estabili-dad tributaria y otras garantías ofrecen al capital extranjeromejores condiciones que a los capitales de origen local, y elEstado destina recursos públicos a obras de infraestructurapara atraer a la inversión extranjera.

La globalización financiera exenta de regulación ha puestoen peligro el acuerdo social que llevó al Estado de bienestaren Europa, América del Norte y Japón, y está agudizando lacrisis de las políticas sociales que se encontraban ya bajo pre-sión debido a los cambios demográficos y el envejecimientode la población. Además, la excesiva movilidad de los capita-les está creando serios problemas en los países en desarrolloy en las economías en transición, ya que limitan severamenteel papel que pueden jugar los Estados, los gobiernos y lasorganizaciones de la sociedad civil para apuntalar las institu-ciones y programas que mantienen la cohesión social.

Fuentes: Jagdish Bhagwati, “The Capital Myth”, Foreign Affairs, Vol. 77 (1998), No. 3, pp. 7-16; Fondo Monetario Internacional, “¿Debe ser la equidad un objetivo de la políticaeconómica?”, Finanzas y Desarrollo, Vol. XXXV (1998), No. 3, pp. 2-5.; y Dani Rodrik, Has Globalization Gone Too Far?, Washington DC, Institute for International Economics, 1997.

gan acceso a los avances científicos y tecnológicos,así como la capacidad de utilizar, absorber y adap-tar las tecnologías, estarán en capacidad de escogersu propio camino hacia el desarrollo.

No obstante el avance de los procesos y ten-dencias que llevan a la globalización, es preciso re-cordar que sólo algunos sectores de la economíamundial –servicios financieros, manufacturas dealto contenido tecnológico, medios de comunica-

ción, entre otros– han expandido su ámbito de ac-ción por todo el planeta, mientras que una gran partede las actividades productivas y de servicio perma-nece firmemente anclada en los espacios locales yregionales. Éste es el caso de muchas actividadesagrícolas, de la pequeña industria y la artesanía, deuna amplia gama de servicios de alcance geográfi-co restringido y de prácticamente todas las activi-dades vinculadas a las economías de subsistencia.Es difícil estimar el porcentaje de la población del

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mundo que permanece fuera de los circuitos de laproducción, comercio, finanzas y consumo en elámbito global, pero es probable que una mayoríasignificativa de quienes viven en los países pobresno participen en estos circuitos y permanezca pocoafectada por ellos.

Es preciso acotar que nadie está dirigiendo enforma consciente y deliberada los procesos que lle-van hacia el orden global fracturado. No existe uncoordinador supremo que decide sobre el curso delos procesos contradictorios de globalización y frag-mentación. Sus diversos componentes operan deacuerdo a su propia lógica y a sus turbulentas inte-racciones, sin que exista un plan maestro o un de-signio oculto. Sin embargo, esto no significa quelos procesos que están llevando al orden global frac-turado carezcan de una orientación general. Estaorientación se deriva del modo de pensar predomi-nante al finalizar el siglo 20, que privilegia a lasfuerzas del mercado, promueve la liberalizacióncomercial y financiera, y busca disminuir el papelque juegan los Estados en el desarrollo económicoy social. Desde esta perspectiva, quizás el desafíomás importante para la comunidad internacional enla transición al siglo 21 es evitar que la multiplici-dad de fracturas en el orden global lleve a la crea-ción de sociedades aisladas que desconfían las unasde las otras, y que ignoran y abrigan sospechas acer-ca de sus respectivas motivaciones, aspiraciones ycapacidades.

GLOBALIZACIÓN, IDEOLOGÍA, ESTADO YPOLÍTICA EXTERIOR

La experiencia de los esfuerzos para promo-ver el desarrollo durante el último medio siglo de-muestra que no es posible lograr la prosperidad y elbienestar aislándose de la comunidad internacional.Pero esto no implica en modo alguno una acepta-ción pasiva de todas y cada una de las manifesta-ciones del orden global fracturado. Por el contra-rio, una de las principales responsabilidades de loslíderes gubernamentales, empresariales y de la so-ciedad civil en los países en desarrollo es encontrarrespuestas creativas a los desafíos del nuevo con-texto internacional. No se trata sólo de poner enevidencia las múltiples fuerzas y los intereses queestán forjando el orden global fracturado, ni muchomenos de declararle la guerra a la globalización. Setrata de adaptarse a ella en forma creativa, de admi-nistrar sus consecuencias y, en la medida de lo po-sible, de gobernarla.

La primera tarea para contrarrestar las amena-zas del orden global fracturado, y para aprovecharlas oportunidades que ofrece, consiste en examinar

y entender la naturaleza y la lógica de las múlti-ples fuerzas que lo configuran, dejando de lado elpesimismo que ha caracterizado a muchas interpre-taciones ofrecidas por analistas de los países indus-trializados (recuadro 2.2). Una de las dificultadespara apreciar adecuadamente las características delnuevo orden internacional es que su emergencia havenido acompañada de un conjunto de ideas precon-

RECUADRO 2.2

Globalización y pesimismo

La mayoría de las interpretaciones del orden global fracturado, quepertenecen a estudiosos de los países industrializados, son pesimistasacerca de las perspectivas futuras de los países en desarrollo –a lasque califican de “sombrías” y “desoladoras”. Sin exagerar demasia-do podría decirse que los habitantes del Sur corren el peligro de con-vertirse en consumidores pasivos de los futuros globales ideados paraellos en el Norte.

El historiador Paul Kennedy muestra una de las expresiones más cla-ras de este pesimismo: “A medida que avanzamos hacia el próximosiglo, las economías desarrolladas parecen tener todas las cartas detriunfo en sus manos –capital, tecnología, control de comunicacio-nes, excedente de alimentos, poderosas compañías multinacionales–,y, en todo caso, aquellas ventajas están creciendo porque la tecnolo-gía erosiona el valor de la mano de obra y de los materiales, los princi-pales activos de los países en vías de desarrollo.” Un cierto fatalismooptimista mitiga el desaliento de Kennedy: “En el improbable caso deque los gobiernos y las sociedades se decidan a transformarse, debe-mos reconocer que nuestros esfuerzos podrán tener sólo un efecto mar-ginal sobre las profundas fuerzas impulsoras del mundo actual… Nadaes cierto salvo que afrontamos innumerables incertidumbres; pero elreconocimiento mismo de aquel hecho nos ofrece un punto de partidavital… debido al tamaño y complejidad de los desafíos globales queafrontamos, resulta demasiado sencillo y demasiado pronto llegar a latriste conclusión de que nada puede hacerse.”

Robert Slater, Barry Schultz y Steven Dorr, especialistas en defensay relaciones internacionales, avizoran un futuro desolador para lospaíses pobres que deben “superar obstáculos tremendos y manejar unacombinación desestabilizadora de variables políticas, sociales y eco-nómicas en un sistema global que aísla y margina los casos más pro-blemáticos.”

Los científicos políticos Max Singer y Aaron Wildawsky van aún máslejos, y plantean que el “verdadero orden mundial está dividido endos partes: las zonas de paz, riqueza y democracia, y las zonas deconflicto, guerra y desarrollo.” Añaden que “desafortunadamente, sóloel 15% de la población mundial vive en las zonas de paz y democra-cia. La mayoría de la gente vive ahora en las zonas de conflicto ydesarrollo, en donde la pobreza, la guerra, la tiranía y la anarquíacontinuarán devastando sus vidas.” Para ellos el desafío para los paí-ses pobres consiste en “acelerar el desarrollo en las zonas de conflic-to para completarlo en un siglo, en vez de dos o tres.”

Fuentes: Paul Kennedy, Preparing for the Twenty-first Century, New York, Random House, 1993; MaxSinger y Aaron Wildawsky, The Real World Order: Zones of Peace, Zones of Turmoil, Chatham NJ,1993; Chatham House Publishers; Robert Slater, Barry Schultz y Steven Dorr, Global Transformationand the Third World, Boulder, Lynne Rienner Publishers, 1993.

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cebidas y de recomendaciones de política aparente-mente incontrovertibles y de validez universal. Estono es nada nuevo. En distintos momentos del últimomedio siglo han prevalecido diferentes puntos de vistaacerca de las políticas y estrategias “correctas” parapromover el desarrollo, y también para orientar laacción de los organismos financieros internaciona-les, las agencias de cooperación para el desarrollo ylas investigaciones de la comunidad académica.

La ideología de la globalización, que encuen-tra una variedad de expresiones en los campos dela economía y de la política, ha dominado la esce-na internacional durante el último decenio. Comotodo pensamiento dominante, pone trabas al ejer-cicio del buen juicio y a la independencia de cri-terio para explorar opciones que se alejen de susplanteamientos. Por ejemplo, la principal contri-bución de lo que se denominó el “Consenso deWashington” sobre políticas económicas –que ar-ticuló el sentido común prevaleciente a fines de losochenta en la comunidad académica y las institu-ciones financieras internacionales– fue reconocerla importancia de los mercados y las limitacionesde la intervención estatal. Sin embargo, muchosfuncionarios de organismos internacionales –y aúnmás importante, funcionarios gubernamentales res-ponsables de las políticas económicas en AméricaLatina– interpretaron el Consenso de Washingtonen forma sesgada e inflexible. Esto los llevó a jus-tificar e imponer medidas extremas de liberaliza-ción comercial, desregulación financiera, privati-zaciones apresuradas y recortes del gasto públicosin establecer prioridades, sin tomar en cuenta cos-tos de oportunidad, sin considerar sus efectos se-cundarios y sin someterlos a discusión pública.

Sin embargo, diez años más tarde una revisiónde este consenso por quienes lo formularon llevó amoderar varias de sus recomendaciones de políticaeconómica, y también a incorporar las “reformas desegunda generación” para mejorar el desempeño delPoder Judicial, las agencias reguladoras, el sistemaeducativo y el funcionamiento de todo tipo de insti-tuciones. Por su parte, el Banco Mundial, el BancoInteramericano de Desarrollo y el Fondo MonetarioInternacional adoptaron en los últimos años interpre-taciones más balanceadas de las políticas del Con-senso de Washington, las que complementaron conmedidas para reformar las instituciones públicas, eli-minar la corrupción, promover el respeto a los dere-chos humanos, y reforzar la participación ciudadanay la gobernabilidad democrática. Es preciso indicarque algunos países de América Latina no aceptaronlas versiones rígidas de las ideas del Consenso en losaños ochenta y las adaptaron a su propia situación, yque en ciertos casos también se adelantaron a poneren práctica reformas de segunda generación.

En forma similar, el fin de la Guerra Fría diolugar a interpretaciones superficiales acerca de lasuperioridad del modelo económico y político deOccidente que, llevadas al extremo, presentaron asu expresión anglosajona de los ochenta –asociadaa las políticas neoliberales del presidente norteame-ricano Ronald Reagan y de la primer ministro bri-tánica Margaret Thatcher– como única vía hacia laprosperidad y el bienestar. La amplia diseminaciónde estas ideas a través de los medios de comunica-ción, agencias de cooperación internacional y loscircuitos académicos dejó la impresión de que erainútil explorar opciones alternativas, y que sólo que-daba adaptarse pasivamente a las fuerzas que estánconfigurando el orden global fracturado. Sin embar-go, un decenio más tarde los líderes políticos enNorteamérica y Europa han rechazado la idea demodelo único y han propuesto una “tercera vía”pluralista que combina, en diferentes medidas deacuerdo a sus distintas versiones, la liberalizacióneconómica con un papel más activo para el Estado.

Las tendencias globales imponen restriccionesa todos los actores en el escenario internacional yen especial a los menos poderosos. Sin embargo, elmargen de maniobra disponible para el diseño deestrategias y políticas en los países en desarrollo esmucho mayor que el que sugieren las interpretacio-nes pesimistas de la globalización. Sin caer en elvoluntarismo que confunde los deseos con las posi-bilidades reales, es preciso evitar la pasividad aso-ciada con una visión fatalista del futuro global. Todoesto sugiere la conveniencia de adoptar una pers-pectiva crítica sobre las ideas, los esquemas concep-tuales y las recomendaciones de política que acom-pañan a la globalización.

Al mismo tiempo, para diseñar estrategias y po-líticas de desarrollo viables y creativas es necesarioelaborar, desde nuestra propia perspectiva, marcosconceptuales que permitan apreciar y comprenderen toda su complejidad los procesos que están con-figurando el nuevo contexto internacional. A modode ilustración, el recuadro 2.3 y el gráfico 2.1 resu-men un intento de describir tres componentes queconforman el orden global fracturado: el dominiode lo global, el dominio de las redes y el dominiode lo local, así como las fracturas y divisorias quelos entrecruzan. Desde este punto de vista, una ade-cuada inserción internacional exige medidas paraproyectar las acciones del Estado, del sector priva-do y de la sociedad civil no sólo en los dominios delo local y de las redes, sino también en el nuevodominio de lo global.

Una segunda tarea para diseñar respuestascreativas a los desafíos del orden global fracturadoconsiste en definir adecuadamente el papel que debe

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RECUADRO 2.3

Los dominios del orden global fracturado

La estructura del orden global fracturado puede visualizarseen términos de tres dominios estrechamente interconectadosque se superponen parcialmente: el dominio de lo global, eldominio de las redes y el dominio de lo local (gráfico 2.1).

El dominio de lo global está constituido por intercambiosmasivos, densos y casi instantáneos de símbolos y de bienesintangibles en el ámbito planetario, característicos de la so-ciedad de la información y del conocimiento. Los avances enlas comunicaciones y las tecnologías de la información delos últimos tres decenios han liberado a las interacciones hu-manas de las restricciones que impone la experiencia inme-diata, anclada en el tiempo y en el espacio. Al extraer las re-laciones sociales de su entorno local, éstas se transforman eninmensos y complejos conjuntos simbólicos que se despla-zan, entremezclan y reestructuran fluidamente en el dominiode lo global. Imágenes, sonidos y símbolos que cubren rápi-damente el planeta a través de los medios masivos de comu-nicación; productos e íconos culturales –música, películas,programas de televisión, modas y tendencias, ideas y con-ceptos, aspiraciones y valores– que vinculan a sociedadesapartadas y virtualmente desconocidas entre sí; y un inmen-so intercambio de mensajes, datos e información a través deredes de telecomunicación y la Internet, son la esencia queconstituye el dominio de lo global. En este dominio, que sur-gió explosivamente en el último cuarto del siglo 20, es difícilidentificar los caminos recorridos por transacciones especí-ficas, ya que éstas son efímeras, se producen a gran veloci-dad e involucran a muchos agentes a la vez.

El dominio de las redes está conformado por una multiplici-dad abrumadora de combinaciones de intercambios de bie-nes tangibles e intangibles –comercio de productos y servi-cios, relaciones de poder y de influencia, intercambios deinformación– que fluyen a través de una miríada de nodos ycanales identificables que conectan a los individuos y gru-pos sociales. Las interacciones en el dominio de las redescomprenden a toda clase de organizaciones –institucionespúblicas, corporaciones privadas y asociaciones de la socie-dad civil– cuyas interrelaciones crean enmarañadas redestransgubernamentales, transcorporativas y transasociativasque se superponen las unas a las otras. El dominio de las re-des está en constante transformación en la medida que se

crean, destruyen y evolucionan los canales y nodos que loconforman. Las relaciones sociales reflejadas en las combi-naciones de bienes tangibles e intangibles que se intercambianen el dominio de las redes están parcialmente incorporadas yparcialmente desvinculadas de los entornos locales. El do-minio de las redes se ha forjado progresivamente a través dela historia, sobre todo a partir del siglo 16, y debe su actualriqueza a los avances en el transporte y las comunicaciones.

El dominio de lo local está constituido por aquellas interac-ciones humanas ancladas en el tiempo y en el espacio quecomprenden la producción, el intercambio y el consumo debienes y servicios tangibles, todos ellos necesarios para la su-pervivencia y evolución de los seres humanos. Este dominioha existido desde los albores de la humanidad, y las relacio-nes sociales que comprende están firmemente insertas en elmarco de la experiencia concreta. La mayor parte de nuestravida cotidiana se desarrolla en el dominio de lo local, el cualcontiene una gama extraordinariamente rica de transaccionescuyas características son relativamente fáciles de identificar.Este dominio comprende también las interacciones cara a caraque permiten transmitir sentimientos, emociones, intuiciones,aspiraciones y valores, las cuales confieren a los seres hu-manos su naturaleza singular.

Una multiplicidad de fracturas y líneas divisorias de naturalezapolítica, económica, social, ambiental, cultural, científica y tec-nológica caracteriza al orden global fracturado y sus tres domi-nios. Estas divisorias frecuentemente se superponen y cambiande dirección, a veces se refuerzan y otras veces se contrarrestan.Configuran un panorama global de turbulencia e incertidumbre,en el cual una multiplicidad de procesos contradictorios gene-ran un conjunto extraordinariamente rico de oportunidades yamenazas. La integración y la exclusión coexisten de maneraincómoda una al lado de la otra en cada uno de los dominios yaspectos del orden global fracturado. Eventos, actividades y fe-nómenos se proyectan desde el dominio de lo local hacia el do-minio de lo global y viceversa, que han dado lugar a localismosglobalizados y a globalismos localizados, respectivamente. Todoesto sugiere que vivimos un período de transformaciones pro-fundas y fundamentales, que desafían los hábitos convenciona-les de pensamiento, y que son similares a las que tuvieron lugarhace medio milenio durante el Renacimiento.

Fuente: Francisco Sagasti y Gonzalo Alcalde, Development Cooperation in a Fractured Global Order: An Arduous Transition, Ottawa, International Development Research Centre, 1999.

jugar el Estado en el contexto internacional de lospróximos veinte años (capítulo 7). Durante los últi-mos decenios el Estado nación ha venido perdien-do la capacidad de controlar cualesquiera de los fe-nómenos –políticos, económicos, sociales, ambien-tales, culturales o tecnológicos– que se presentanahora en el mundo. La preeminencia de los Estadosestá siendo erosionada en muchos aspectos de la po-lítica exterior, como lo demuestran la renovada im-

portancia de las organizaciones regionales, como laOrganización del Tratado del Atlántico Norte, laUnión Europea, la Organización de Unidad Africa-na y las Naciones Unidas en la prevención y solu-ción de conflictos.

Algo similar sucede con la soberanía nacionalen la política económica debido, entre otras razo-nes, a la capacidad de las instituciones financieras

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Dominio de lo global

● Intercambio masivo, denso e instantáneo desímbolos y de bienes intangibles en el ámbitoplanetario.

● Interacciones humanas desincorporadas desus entornos locales.

Dominio de las redes

● Intercambio intensivo de bienes tangibles eintangibles a través de una multiplicidad decanales y nodos.

● Redes transgubernamentales, transcorpora-tivas y transasociativas.

● Interacciones humanas parcialmente desin-corporadas de su contexto local.

Dominio de lo local

● Intercambio de bienes tangibles y serviciosfirmemente anclados en el tiempo y en elespacio.

● Interacciones humanas plenamente insertas enel marco de experiencias de vida concretas.

GRÁFICO 2.1

Globalismoslocalizados

Localismosglobalizados

internacionales de establecer condiciones para elacceso a los recursos bajo su control, a la influen-cia de las empresas privadas que proporcionan in-formación sobre riesgos a los inversionistas inter-nacionales, a la proliferación de acuerdos comercia-les en todas las regiones del mundo, y al crecientepoder económico de las corporaciones transnacio-nales y los inversionistas privados. Además, la in-fluencia que han adquirido las organizaciones inter-nacionales, inclusive las no gubernamentales, encampos como los derechos humanos y la proteccióndel medio ambiente condiciona el ejercicio irrestric-to de la soberanía nacional.

Al mismo tiempo, la necesidad de mejorar laeficiencia de la gestión gubernamental, el deseode extender y profundizar las prácticas democráti-cas, la voluntad de reafirmar identidades cultura-les, y la proliferación de conflictos étnicos y reli-giosos, empujan a los gobiernos centrales hacia lacesión de autonomía y la transferencia de compe-tencias a una amplia gama de entidades subnacio-nales de gobierno (distritos, provincias, autono-mías, estados, autoridades metropolitanas, conse-jos territoriales). Se está generalizando la delega-ción de responsabilidades para la administración

de la educación y la salud públicas, para el mante-nimiento de la infraestructura física, y para mu-chos otros programas gubernamentales. Además,la descentralización fiscal y la recaudación de im-puestos locales han permitido a estas circunscrip-ciones contar con recursos financieros propios parareforzar su autonomía. En casos extremos de con-flictos violentos, esto ha llevado a la escisión devarios Estados, sobre todo en Europa Oriental, AsiaCentral y en África al Sur del Sahara.

El Estado nación –una institución concebidahace tres siglos para manejar las interacciones entreel dominio de lo local y el dominio de las redes– estásiendo sometido a enormes tensiones que se origi-nan tanto dentro como fuera de su territorio. A lasfuerzas y demandas que se originan en el dominiode las redes se añadieron, durante los últimos dece-nios, aquellas que provienen del dominio de lo glo-bal (recuadro 2.3 y gráfico 2.1). Al sobrepasar lacapacidad de procesamiento y respuesta de las en-tidades gubernamentales e intergubernamentales através de las cuales actúan los Estados, estas nue-vas demandas han generado incertidumbre, inesta-bilidad, turbulencia y una crisis global de goberna-bilidad. Para enfrentar esta crisis y crear un entor-

Los tres dominios del orden global fracturado

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no internacional más estable y favorable a los es-fuerzos de desarrollo será necesario complementarla acción de los Estados, lo que implica crear nue-vas instituciones capaces de manejar las interaccio-nes entre el dominio de lo global y los dominios delas redes y de lo local.

No obstante, el Estado está aún muy lejos dedesaparecer o de volverse obsoleto. Pese a las pre-siones que enfrenta desde arriba y desde abajo, y ala diversidad de agentes que intervienen para confi-gurar el orden global fracturado, durante los próxi-mos decenios los Estados continuarán siendo los ac-tores principales en el escenario internacional. Hanmostrado una gran capacidad para adaptarse a lascambiantes circunstancias, particularmente conside-rando el papel más activo que juegan el sector priva-do y las organizaciones de la sociedad civil en losdominios de lo global, de las redes y de lo local.

Una tercera tarea para responder a los desa-fíos del orden global fracturado consiste en deli-near un patrón de inserción internacional que per-mita acercarse a la visión de futuro y lograr el biencomún. A su vez, esto exige nuevas concepcionesy prácticas en la política exterior. Además de con-tinuar con las funciones diplomáticas de represen-tar internacionalmente los intereses del país, con-tribuir a garantizar la seguridad externa y condu-cir las negociaciones con otros Estados, la políti-ca exterior de los próximos decenios deberá incor-porar nuevas dimensiones.

De manera mucho más intensa y urgente queen el pasado, el nuevo contexto internacional obli-ga a los Estados a mediar y compatibilizar las de-mandas internas asociadas al logro del bienestar conlas demandas externas derivadas de las fuerzas queconfiguran el orden global fracturado. Esto implicauna gestión activa de la inserción internacional delpaís, buscando tanto amortiguar los impactos nega-tivos de la globalización como proyectar iniciativaslocales para aprovechar las oportunidades que ofre-ce. Desde esta perspectiva se desdibujan los límitesentre la política exterior y las políticas domésticas.

Por otra parte, la política exterior debe ayudara multiplicar las opciones estratégicas para el desa-rrollo, lo que implica un seguimiento sistemático ycontinuo de la evolución de las tendencias interna-cionales, una evaluación de su impacto sobre el país,y el diseño de una variedad de respuestas. Ademásde los aspectos políticos y económicos que han sidolos temas tradicionales de la diplomacia y la políti-ca exterior, se tiene entre otros asuntos aquellos vin-culados al medio ambiente, la gobernabilidad de-mocrática, el respeto a los derechos humanos, el tra-tamiento de conflictos internos, las amenazas del

crimen organizado y el tráfico de drogas, la migra-ción internacional y la regulación del ciberespacio.

Por otra parte, la proliferación de redes trans-gubernamentales, que vinculan a una enorme diver-sidad de entidades públicas de diferentes países (aso-ciaciones y reuniones periódicas de bancos centra-les, agencias reguladoras del mercado, parlamentos,instancias judiciales, defensores del pueblo, recauda-dores de impuestos, fuerzas armadas y policía, entreotros), exige un gran esfuerzo de coordinación gu-bernamental, que frecuentemente supera las posibi-lidades de los ministerios de Relaciones Exteriores.Algo similar sucede con las redes transcorporativasde empresas privadas y gremios empresariales –y conlas redes transasociativas de organizaciones de la so-ciedad civil– que trascienden fronteras y crean nue-vos vínculos entre el ámbito nacional y el contextointernacional. Todo esto está cambiando la naturale-za de la política exterior y la hace más compleja, so-bre todo para los países en desarrollo.

HACIA UNA GESTIÓN ACTIVA DE LAINSERCIÓN INTERNACIONAL

Cada una de las dimensiones del orden globalfracturado tiene implicancias para el diseño y ejecu-ción de políticas en el ámbito interno. A su vez, cadauna de las líneas estratégicas que se examinan en lospróximos capítulos –transformación productiva ycompetitividad; equidad, integración y justicia social;gestión del medio ambiente, ciencia y tecnología; yocupación del territorio e infraestructura física– tie-ne una proyección internacional y está condicionadapor lo que sucede fuera del país. Por esta razón, lagestión activa de la inserción internacional debe arti-cular las políticas domésticas con la evolución delcontexto externo, configurando una política exteriorque se adecue tanto a las exigencias de la estrategiade desarrollo como a las oportunidades y amenazasque presenta el orden global fracturado.

La política exterior y la gestión activa de la in-serción internacional deben ser cuestiones de Esta-do, diseñadas y ejecutadas con una perspectiva demediano y largo plazo. Deben estar basadas en unamplio consenso nacional que permita a los sucesi-vos gobiernos actuar con aplomo y energía en elcampo de las relaciones internacionales, y compren-der tanto iniciativas individuales como accionesconjuntas con otros países. Las dimensiones del or-den global fracturado y sus implicancias proporcio-nan un punto de partida para explorar el contenidode la gestión activa de la inserción internacional. Elcuadro 2.2 presenta un resumen de algunas iniciati-vas que surgen de esta exploración, e indica el am-plio espacio que existe para emprender acciones

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Seguridad internacional en un mundoposbipolarNecesidad de adaptar las instituciones nacio-nales, regionales e internacionales vinculadasa la seguridad, a un contexto más complejo,fluido y fragmentado, en el que una mayordiversidad de actores persigue objetivos di-vergentes y enfrentan nuevas amenazas a suseguridad.

Interdependencia económica y financieraNecesidad de mantener la estabilidad delsistema internacional y de acomodarse rápi-da y efectivamente a un contexto financieroy económico global en constante evolución.

Desigualdades persistentes ycondiciones socialesNecesidad de reducir las desigualdades en-tre naciones, de establecer reglas del juegoequitativas en el ámbito internacional, de ga-rantizar condiciones de vida compatibles conla dignidad humana para todas las personas,y de adecuar las interacciones entre nacio-nes a los profundos cambios sociales que seestán produciendo en la actualidad.

Sustentabilidad ambientalNecesidad de promover el uso sustentable delos recursos naturales, reducir las amenazasglobales al medio ambiente y de incorporarplenamente consideraciones ambientales enlas relaciones internacionales.

● Establecer alianzas políticas con otros Estados para enfrentar las nuevas amenazas a la seguridad (problemasambientales, migraciones ilegales, terrorismo, tráfico de drogas, crimen organizado, proliferación de armasbiológicas y electrónicas).

● Promover acuerdos regionales para generar confianza, mantener la paz y evitar conflictos bélicos entre países,así como acuerdos para reducir los gastos militares.

● Crear y fortalecer instituciones regionales e internacionales para resolver conflictos armados cuando éstos sepresenten, y para hacer un seguimiento de los compromisos internacionales que adoptan los países miembros.

● Adoptar medidas para prevenir conflictos violentos al interior de los Estados, lo que implica adecuar las nocio-nes de soberanía nacional y de intervención en asuntos internos.

● Participar activamente en los acuerdos de integración comercial en todos los niveles, y promover acuerdosinternacionales para armonizar políticas económicas y para regular los flujos financieros y comerciales.

● Proponer medidas para avanzar hacia una red más amplia y flexible de instituciones financieras internacionalespara apoyar a los países en desarrollo.

● Adoptar iniciativas para hacer frente al deterioro de los términos de intercambio entre productos primarios yproductos con mayor valor agregado.

● Diseñar y poner en práctica una estrategia de financiamiento externo con un horizonte de mediano y largoplazo.

● Promover acuerdos para lograr mayor transparencia, equidad y estabilidad en las transacciones internaciona-les (propiedad intelectual, financiamiento externo, precios de productos primarios, acceso a mercados).

● Fortalecer a las empresas privadas, agencias gubernamentales y organizaciones de la sociedad civil parahacer frente a la globalización y participar activamente en ella.

● Promover, en colaboración con otros países en desarrollo, iniciativas de cooperación internacional para reducirla pobreza y las desigualdades entre países ricos y pobres (reducción de deuda pública, acceso a mercados depaíses ricos, transferencia de tecnología).

● Integrar consideraciones demográficas (estructura de edades, expectativas y necesidades de diferentes gruposde edad) en las relaciones internacionales, particularmente en lo referente a migraciones.

● Poner en marcha iniciativas internacionales y regionales para la provisión de servicios sociales básicos (accesoa salud preventiva, programas educativos, saneamiento y vivienda).

● Explorar nuevos mecanismos para el financiamiento internacional del desarrollo social (canjes de deuda, fon-dos patrimoniales, apoyo al presupuesto nacional).

● Participar activamente en las negociaciones sobre protección del medio ambiente en los ámbitos regional,internacional y global, y en especial en las negociaciones sobre cambio climático.

● Proponer programas de conservación de la biodiversidad como patrimonio de la humanidad, con el fin deobtener apoyo financiero internacional.

● Intensificar las negociaciones para lograr la transferencia de tecnologías limpias y con menor impacto ambientala bajo costo.

● Establecer normas internacionales sobre el desplazamiento de productos nocivos al medio ambiente (desechosnucleares, productos tóxicos, basura) que generalmente terminan almacenándose en los países en desarrollo.

CUADRO 2.2

Dimensiones del orden global fracturado e iniciativas para la inserción internacional

Dimensiones e implicancias Iniciativas para la inserción internacional

orientadas hacia crear un entorno más favorable paralos esfuerzos de desarrollo peruano.

La gestión activa de la inserción internacionalimplica determinar el tipo de vinculaciones que sedesea establecer con el dominio de lo global y el delas redes para poner en práctica la estrategia de de-sarrollo. A su vez, esto depende de la posibilidadde influir en la definición de las reglas del juegoque rigen el comportamiento de una multiplicidadde actores en estos dos dominios del orden globalfracturado. La política exterior debe privilegiar lasiniciativas conjuntas con otros países en desarrollopara modificar la estructura extremadamente asimé-trica de las relaciones de poder entre las empresas,agencias gubernamentales y organizaciones de lasociedad civil de los países ricos y aquellas de los

países pobres. La política exterior peruana debecontribuir con ideas y planteamientos para renovarla arquitectura del sistema financiero internacional,diseñar nuevos mecanismos para la defensa de lademocracia y los derechos humanos, regular lasmigraciones internacionales, reorganizar las insti-tuciones de cooperación para el desarrollo y parareformar el sistema de las Naciones Unidas, entreotras iniciativas orientadas hacia crear un entornomás favorable para los esfuerzos de desarrollo.

Inserción económica y transformaciónproductiva

La gestión activa de la inserción económica debeapuntar hacia establecer un patrón de comercio in-

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Cultura, religión y preocupaciones éticasNecesidad de reafirmar la identidad cultural,de crear instituciones para promover el diálo-go y tender puentes entre culturas, religionesy grupos étnicos, y para reafirmar una culturade la paz y de integridad ética y moral.

Gobernabilidad y prácticas democráticasNecesidad de establecer un proceso deaprendizaje colectivo en el ámbito internacio-nal, para mejorar las estructuras de goberna-bilidad en todos los niveles, a la vez que serespeta la diversidad de condiciones que pre-valecen en los países en desarrollo.

Explosión de la generación de conocimien-tos y fractura en la capacidad de realizaractividades científicas y tecnológicasNecesidad de establecer mecanismos de co-operación internacional para encarar la enor-me desigualdad entre países ricos y pobresen cuanto a la generación y utilización del co-nocimiento científico y tecnológico moderno,incluidas las iniciativas para rescatar y mejo-rar los conocimientos tradicionales.

ternacional que se base –y que a su vez facilite– latransformación del sistema productivo y la mejora dela competitividad. Esta nueva forma de inserción debemodificar la manera en que el Perú se ha vinculadoa la economía internacional a través del tiempo, re-ducir la vulnerabilidad frente a las crisis y a los cam-bios bruscos en los flujos comerciales y financierosinternacionales, y aprovechar las oportunidades queofrece el cambiante mercado internacional para latransformación del sistema productivo.

Uno de los aspectos más importantes de la in-serción económica es la estructura del comercio in-ternacional y su evolución a través del tiempo. A lolargo de la historia los países en desarrollo han sidoprincipalmente exportadores de materias primas eimportadores de productos manufacturados que pro-ducen los países industrializados. Desde mediados delsiglo 20 –principalmente gracias a los trabajos deRaúl Prebisch y Hans Singer– se ha tomado concien-cia de que este tipo de vinculación comercial estáfuertemente sesgado en favor de los países ricos. El

“deterioro de los precios de intercambio” se caracte-riza porque a lo largo del tiempo el precio promediode las materias primas que exportan los países po-bres pierde terreno en relación con el precio prome-dio de los productos manufacturados que exportanlos países ricos. El gráfico 2.2 muestra el deteriorode los precios de intercambio durante el siglo 20, ysi bien este indicador ha fluctuado en forma signifi-cativa (por ejemplo, mejoró con el aumento súbitode los precios del petróleo en el decenio de los se-tenta), la tendencia secular es muy clara.

El deterioro de los precios de intercambio sig-nifica que es necesario exportar cada vez más ma-terias primas para importar la misma cantidad deproductos manufacturados. La abundancia de recur-sos naturales con que cuenta el Perú ha llevado aadoptar un modelo de desarrollo basado en la ex-plotación y exportación de materias primas y pro-ductos primarios (capítulo 5). A menos que se lo-gre diversificar las exportaciones avanzando haciaproductos con mayor valor agregado que incorpo-

● Promover y proyectar hacia el exterior una identidad cultural plural, basada en la tolerancia y el respeto a ladiversidad.

● Apoyar los acuerdos y programas internacionales para el intercambio entre culturas, religiones y grupos étnicos,particularmente a través de los medios masivos de comunicación, la promoción del turismo (sobre todo dejóvenes) y de los productos culturales (música, literatura, artes plásticas, danza, cine).

● Participar activamente en el diseño y puesta en práctica de códigos internacionales de conducta con el fin deevitar prácticas dolosas y comportamientos no éticos.

● Apoyar la labor de instituciones internacionales de defensa de los derechos humanos, lucha contra la corrup-ción y resolución pacífica de conflictos.

● Promover acuerdos internacionales sobre prácticas democráticas que deben ser reconocidas universalmente,pero que al mismo tiempo tomen en cuenta las diferentes circunstancias históricas y culturales de los países endesarrollo.

● Crear espacios de diálogo al interior y entre las redes transgubernamentales, transcorporativas y transasociati-vas, que faciliten un aprendizaje colectivo sobre gobernabilidad y prácticas democráticas.

● Establecer mecanismos regionales e internacionales para hacer un seguimiento efectivo de los compromisosque adopten los países sobre comportamientos y prácticas democráticas.

● Explorar y crear nuevas estructuras y mecanismos de gobernabilidad para hacer frente a los problemas globa-les y regionales que rebasan la capacidad de acción de los Estados considerados individualmente.

● Fortalecer los mecanismos internacionales de rendición de cuentas, acceso a la información y transparenciapara las empresas privadas, instituciones financieras y agencias gubernamentales.

● Redefinir los conceptos y las metas internacionales de desarrollo poniendo énfasis en la contribución de lacapacidad de generar y utilizar conocimientos para reducir la pobreza y mejorar la calidad de vida.

● Facilitar el acceso a los países pobres al acervo mundial de conocimientos, eliminando restricciones (legisla-ción sobre propiedad intelectual sesgada), estableciendo canales para el intercambio de información (teleco-municaciones, Internet) e incentivando la transferencia de tecnología.

● Establecer programas y mecanismos internacionales para apoyar la creación de capacidades científicas y tec-nológicas en los países pobres, canalizando recursos financieros y asistencia técnica de los organismos inter-nacionales y las empresas privadas.

● Promover acuerdos internacionales de cooperación científica y tecnológica, así como programas de intercam-bio de investigadores, profesores y estudiantes universitarios.

● Rescatar el conocimiento y la tecnología tradicional, introduciendo mejoras y proyectándolos en el ámbito inter-nacional para satisfacer la demanda de productos naturales (cultivos orgánicos, productos medicinales tradicio-nales, artesanías).

CUADRO 2.2

Dimensiones del orden global fracturado e iniciativas para la inserción internacional

Dimensiones e implicancias Iniciativas para la inserción internacional

▲

Viene de la página anterior

54

ren cada vez más tecnología y conocimientos no seráposible salir de esta situación desfavorable (capítu-lo 3). El cuadro 2.3 presenta una lista de los 35 prin-cipales productos de exportación a mediados de losdecenios de 1960 y de 1990. Muestra claramente lopoco que han cambiado nuestras exportaciones y que,durante el período en que se aceleró la transición ha-cia la sociedad del conocimiento en el ámbito mun-dial, el Perú siguió exportando prácticamente los mis-mos productos primarios. Más aún, los nuevos pro-ductos que aparecen en la lista de 1997 son de bajocontenido tecnológico, si bien los textiles, las con-fecciones y las exportaciones agroindustriales tienenun valor agregado relativamente alto.

Un segundo aspecto de la inserción económi-ca se refiere a la integración comercial en los ám-bitos subregional, regional, hemisférico y global.Es necesario poner en marcha una estrategia devinculaciones comerciales cada vez más intensasen ámbitos geográficos progresivamente más am-plios. Por ejemplo, como parte del proceso detransformación productiva, que debe llevar a laexportación de productos con mayor grado de ela-boración y contenido tecnológico, en una primerainstancia se deben privilegiar las vinculaciones conla Comunidad Andina, para luego avanzar hacia laintegración sudamericana (mediante acuerdos conel MERCOSUR) y posteriormente proyectarse ha-cia América Central y América del Norte, la cuen-ca del Pacífico y el resto del mundo. Esto no debeexcluir, en modo alguno, el aprovechamiento deoportunidades para saltar alguna de estas etapas–tal como se ha hecho, por ejemplo, con las ex-portaciones de confecciones a los Estados Unidosy Europa–, pero en términos generales se trata de

afianzar la presencia de productos peruanos enmercados de exportación que permitirían mejorarla competitividad en forma progresiva. El recua-dro 2.4 presenta un breve recuento de las negocia-ciones comerciales internacionales en que el Perúestá involucrado al iniciarse el siglo 21.

Por otra parte, la inserción financiera y el ac-ceso al financiamiento externo son muy importan-tes para el proceso de transformación productiva.Complementan el ahorro interno, apoyan la balan-za de pagos, y, en el caso de la inversión extranjeradirecta, vienen acompañados de transferencia de tec-nología y asistencia técnica. El aislamiento finan-ciero que experimentó el Perú durante la segundamitad del decenio de los ochenta puso de relieve laimportancia de mantener buenas relaciones con lacomunidad financiera internacional. Para atraer fi-nanciamiento externo es necesario adoptar políticasmacroeconómicas sensatas (capítulo 3) y mantenerla estabilidad de las reglas del juego para los inver-sionistas, que deben fundamentarse en acuerdos yconsensos políticos que sólo puede garantizar la go-bernabilidad democrática.

Los flujos financieros privados hacia los paí-ses en desarrollo han crecido en forma explosivadurante el decenio de los noventa, al mismo tiempoque el financiamiento oficial de agencias bilatera-les y organismos multilaterales prácticamente seestancó. Sin embargo, los flujos privados se han con-centrado en una decena de países y, si bien la inver-sión extranjera directa ha mantenido su ritmo de cre-cimiento, los flujos de deuda (préstamos bancarios,emisiones de bonos) y las inversiones de portafolio(en bolsa y en instrumentos de corto plazo) han ex-perimentado grandes fluctuaciones durante este pe-ríodo (ver gráfico 2.3 en la pág. 57). Por esta razón,es necesario diseñar y poner en práctica una políticade financiamiento externo con una perspectiva de me-diano y largo plazo, que considere las fuentes y usosde estos recursos en función de los objetivos de laslíneas maestras de la estrategia de desarrollo.

Los flujos de financiamiento externo neto enrelación con la inversión bruta en el Perú han varia-do significativamente a lo largo de los últimos trein-ta años, y muestran tanto el impacto de los cambiosen el contexto internacional como el efecto de laspolíticas económicas adoptadas por los sucesivosgobiernos. El gráfico 2.4 indica que durante 1985-1991, período en el que Perú estuvo aislado de lacomunidad financiera internacional, los flujos ex-ternos representaron menos del 10% de la inversiónbruta, situación que se revirtió dramáticamente apartir de 1993 como resultado de la reinserción fi-nanciera, las privatizaciones de activos estatales yde la explosión de flujos de capital que generó la

Fuente: Javier León y Raimundo Soto, “Structural Breaks and Long-Run Trends in Commodity Prices”, Journalof International Development; 9(3), mayo-junio 1997, pp. 347-366.

GRÁFICO 2.2

Deterioro a largo plazo de los preciosde materias primas

200

180

160

140

120

100

80

60

401900 1910 1920 1930 1940 1950 1960 1970 1980 1990

55

Producto

Harina de pescado, crustáceos ymoluscos

Cobre con riqueza superior al 90% has-ta 99% (excepto cobre blister)

Algodón desmotado Tangüis

Minerales de hierro en bruto

Azúcares de caña que polaricen hasta97% de sacarosa

Algodón desmotado Pima blanco

Café crudo (verde o en grano)

Cobre refinado, térmico o electrolítico,con riqueza > 99%

Minerales concentrados de plomo

Plata refinada

Plomo refinado

Minerales concentrados de zinc

Zinc en bruto (barras)

Grasa y aceites de anchoveta (semi-rrefinado)

Minerales concentrados de cobre

Minerales concentrados de hierro

Aceites crudos de petróleo

Pelos finos de alpaca primera

Algodón desmotado tipo Cerro

Grasa y aceites de anchoveta(refinado)

Bismuto en bruto (barrras)

Grasa y aceite en bruto de anchoveta

Conservas de bonito en aceite SoliPack, latas de 7 onzas

Aceites diesel oil y fuel oil

Cobre en bruto

Tortas y residuos de algodón

Minerales concentrados de molibdeno

Cadmio en bruto (barras)

Minerales en bruto de plomo

Minerales concentrados de tungsteno

Algodón cocopado Tangüis

Grasa y aceites (en bruto) de ballena,cachalote

Pelos finos de alpaca segunda

Sulfato de bario natural

Aceites de petróleo pesados como com-bustible “Bunker C”

Total de los 35 productos

Valor Porcentaje deFOB exportaciones

155 23.3

82 12.3

47 7.1

37 5.6

37 5.5

30 4.5

29 4.3

26 4.0

24 3.6

24 3.6

24 3.6

23 3.5

15 2.2

14 2.1

13 2.0

10 1.4

6 0.9

6 0.8

5 0.8

5 0.8

4 0.6

4 0.6

2 0.3

2 0.3

2 0.3

2 0.3

1 0.2

1 0.2

1 0.2

1 0.2

1 0.2

1 0.2

1 0.2

1 0.2

1 0.2

639 95.8

CUADRO 2.3

Principales productos de exportación 1965 y 1997(millones US$ y porcentaje de las exportaciones totales)

1965 1997

Nota: Los productos que no aparecen en 1965 se encuentran sombreados.

Fuente: Cuánto. Perú en números 1999, Lima, Cuánto, 2000.Superintendencia Nacional de Aduanas, Estadísticas de Comercio Exterior 1965, Lima, Ministerio de Hacienda y Comercio, 1967.

Valor Porcentaje deFOB exportaciones

1,030 15.3

786 11.7

500 7.4

397 5.9

396 5.9

239 3.5

159 2.4

153 2.3

141 2.1

117 1.7

105 1.6

94 1.4

92 1.4

91 1.3

63 0.9

60 0.9

54 0.8

53 0.8

52 0.8

52 0.8

48 0.7

47 0.7

46 0.7

46 0.7

44 0.7

38 0.6

36 0.5

33 0.5

33 0.5

32 0.5

32 0.5

29 0.4

28 0.4

27 0.4

27 0.4

5,180 76.8

Producto

Harina de pescado sin desgrasar

Cátodos y secciones de cátodos decobre refinado

Oro (en bruto, platinado, demás formas)

Minerales de zinc y sus concentrados

Aceites crudos de petróleo o mineralesbituminosos

Café sin descafeinar y sin tostar

Minerales de plomo y sus concentra-dos

Cobre “blister” sin refinar

Minerales de cobre y sus concentrados

Zinc en bruto sin alear

Plata en bruto sin alear (incluye platadorada)

Artículos de joyería y sus partes

Espárragos preparados o en conserva

Minerales de estaño y sus concentra-dos

Camisas de punto de algodón

Grasa y aceite de pescado y sus frac-ciones en bruto

Plomo refinado en bruto

T-shirts y camisetas de punto de algo-dón

Merluza congelada y en filetes

Minerales de hierro y sus concentrados,aglomerados

Los demás fueloils

Residual 6

Azúcar de caña en bruto

Aleaciones de zinc

Langostinos congelados

Demás moluscos, separados de susvalvas

Cochinilla e insectos similares

Demás discos hexágonos de zinc

Chalecos de algodón

Espárragos frescos o refrigerados

Minerales de molibdeno y sus concen-trados

Blusas, camiseras, poleras de punto dealgodón

Alambre de cobre refinado

Demás preparaciones y conservas depescado

Minerales de plata y sus concentrados

Total de los 35 productos

56

RECUADRO 2.4

Procesos de negociación comercial en marcha

En la actualidad se vienen negociando acuerdos multilatera-les de liberalización comercial en diferentes niveles –Comu-nidad Andina, Foro de Cooperación Asia y Pacífico (APEC),Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA), Organi-zación Mundial del Comercio (OMC)–, algunos de los cua-les abarcan también la armonización de políticas económi-cas y financieras. Esta situación, a la cual es preciso añadirlas negociaciones comerciales bilaterales (por ejemplo, conChile y con Brasil), presenta un complejo panorama de ne-gociaciones simultáneas en diferentes escenarios y con dife-rentes plazos, que deben ser armonizados y organizados enforma secuencial para lograr una inserción comercial másfavorable para el Perú.

El objetivo común de todos estos procesos es abrir nuevosmercados para los productos peruanos mediante compromi-sos de liberalización comercial, que deben crear nuevos flu-jos comerciales y no limitarse a desviar el comercio con elresto del mundo hacia los países miembros de los acuerdos.Sin embargo, para materializar los beneficios que se deri-van de estos acuerdos es necesario mejorar la competitivi-dad de las empresas peruanas, generar una mayor ofertaexportable y crear las condiciones institucionales para faci-litar las exportaciones (información sobre mercados, crédi-to y seguros de exportación, certificación de calidad). Todoesto implica un cambio de mentalidad en el empresariado yseveros ajustes en el sector productivo, no sólo para expor-tar sino también para competir con los productos importa-dos en el mercado local.

Las negociaciones en los procesos de integración económi-ca abarcan, además de los asuntos comerciales, la armoni-zación de políticas económicas (los beneficios de una re-ducción de aranceles pueden ser eliminados por una deva-luación), políticas financieras (los créditos subsidiados paraexportación mejoran artificialmente la competitividad) ysobre propiedad intelectual, estándares laborales y de pro-tección ambiental. Esto obliga a constituir equipos de pro-fesionales especializados, tanto en el sector público comoen el privado y en los centros académicos, para conducirlas negociaciones por buen camino.

Los tres procesos de integración económica en marcha másimportantes para el Perú son los de la Comunidad Andina, elÁrea de Libre Comercio de las Américas (ALCA) y el Forode Cooperación de Asia y Pacífico (APEC).

Comunidad AndinaLuego de un difícil período de desencuentro con sus sociosandinos en la segunda mitad de los noventa, el Perú se rein-corporó plenamente a las actividades de este acuerdo de in-tegración económica, que apunta hacia un mercado comúnen 2005 y que abarca también aspectos sociales, ambienta-les, educativos, laborales y financieros. Además, los esfuer-zos desplegados por las cancillerías de los países miembros

–Bolivia, Colombia, Ecuador, Perú y Venezuela– han permi-tido avanzar hacia la formulación de una política exteriorconjunta. La coordinación entre los países andinos y la adop-ción de posiciones comunes son muy importantes para obte-ner concesiones en las negociaciones de integración econó-mica con otros grupos de países, y en particular con elMERCOSUR y con ALCA, por lo que deben recibir aten-ción preferencial.

Por otra parte, las exportaciones peruanas a los países de laComunidad Andina tienen un componente de productos ma-nufacturados que no se registra en el comercio con países deotras regiones, y por lo tanto pueden servir de base inicialpara adquirir experiencia y luego de plataforma para pene-trar otros mercados. El comercio subregional ha actuado tam-bién como “amortiguador” de las crisis mundiales para lospaíses andinos, ya que ha manteniendo su nivel cuando losflujos hacia otros países han disminuido.

ALCALas negociaciones para este acuerdo, que se iniciaron en 1994y deben completarse en 2005, buscan una amplia integracióneconómica entre los 34 países del hemisferio americano. Lospaíses miembros del ALCA representan el 50% del comer-cio exterior peruano, y de avanzar al ritmo planteado inicial-mente, haría imperativa una rápida reestructuración de la in-dustria y el sistema productivo peruano en general. De otraforma, las relaciones comerciales en el marco de ALCA setornarían muy desfavorables para el Perú. Uno de los objeti-vos de estas negociaciones es mantener el tratamiento favo-rable que dan los Estados Unidos a los países andinos en elmarco de los programas de lucha contra el tráfico de drogas.

APECLos 21 países de la APEC representan más de la mitad delcomercio mundial. El Perú tiene ciertas ventajas derivadasde ser el único país de la Comunidad Andina miembro deeste acuerdo, y seguirá siendo el único al menos por los próxi-mos 10 años. En el marco de la APEC el Perú podría conver-tirse en una plataforma de exportaciones hacia Asia para otrospaíses andinos y sudamericanos, en particular Brasil. Al mis-mo tiempo, podría ser puerta de entrada para los productosde la Cuenca del Pacífico hacia la Comunidad Andina y Suda-mérica, lo que permitiría canalizar flujos adicionales de co-mercio e inversión hacia el Perú, tal como sucedió con Méxicoy Chile luego de su ingreso a la APEC.

La competencia con los países de la APEC será muy durapara la industria peruana, que ya ha experimentado en algu-nos rubros los efectos del ingreso de productos asiáticos muybaratos. Nuevamente, urge un proceso de reconversión pro-ductiva para identificar y establecer actividades industrialescompetitivas, antes de que llegue la etapa de total liberaliza-ción del comercio en este acuerdo (2020 para los países endesarrollo).

57

globalización financiera. Es poco probable que estacombinación de circunstancias vuelva a repetirse enun futuro cercano, entre otras razones porque ya seha vendido buena parte de los activos del Estado yporque ahora estamos plenamente integrados al sis-tema financiero internacional. Sin embargo, unaestrategia de financiamiento externo y un conjuntode políticas adecuadas permitirían que los flujos fi-nancieros externos netos se mantengan sostenida-mente por encima del 20% de la inversión bruta.

La dimensión internacional de laspolíticas sociales

La evolución del contexto internacional y laemergencia del orden global fracturado hacen ne-cesario tomar en cuenta explícitamente la dimensióninternacional en las políticas para lograr la equidad,la integración y la justicia social (capítulo 4).

Un primer aspecto de la dimensión internacio-nal de la política social está relacionado con el im-pacto fiscal del proceso de globalización financie-ra (recuadro 2.1). Es necesario armonizar las polí-ticas tributarias de los países en desarrollo con elfin de evitar la competencia para atraer inversiónextranjera mediante reducciones cada vez mayoresde impuestos a las utilidades y otros rubros vincu-lados a las rentas del capital. Esta armonización per-mitiría aumentar los ingresos fiscales para hacerfrente a los gastos que implican los programas so-ciales. Para avanzar hacia esta dirección se debenadoptar posiciones conjuntas y actuar coordinada-mente en las negociaciones internacionales, buscan-do establecer reglas del juego para los flujos comer-ciales y financieros que sean menos desfavorablesa los países en desarrollo.

En segundo lugar, la cooperación internacio-nal puede jugar un papel muy importante en el de-sarrollo social. Es preciso diseñar una estrategia devinculación con los organismos financieros interna-cionales y las agencias bilaterales de cooperación,que permita obtener apoyo y asistencia técnica parala formulación de políticas, el diseño y ejecuciónde programas, y para intercambiar experiencias conotros países, además de financiamiento para la pro-visión de servicios sociales básicos, la lucha contrala pobreza y los programas de generación y mejoradel empleo. Las instituciones financieras internacio-nales, y en particular el Banco Mundial y el BancoInter-Americano de Desarrollo, han decidido otor-gar prioridad a los sectores sociales en sus présta-mos durante los próximos años, lo que abre nuevasoportunidades para el financiamiento externo deldesarrollo social.

Asimismo, durante el último decenio han sur-gido nuevas iniciativas de cooperación internacio-nal que involucran a bancos multilaterales de desa-rrollo, agencias bilaterales, fundaciones privadas, or-ganizaciones no gubernamentales y asociaciones deempresas privadas en programas de desarrollo so-cial. En particular, se han organizado programas delucha contra el SIDA y la tuberculosis, y tambiénpara vacunar a los niños en los países más pobres.Estas iniciativas pueden complementar los esfuer-zos locales, tal como se pudo apreciar en el Perúdurante la epidemia de cólera a principios de losaños noventa. El recuadro 2.5 describe una iniciati-

Fuente: Banco Mundial, Global Development Finance 2000 (CD ROM).

GRÁFICO 2.4

Flujos netos de recursos externos hacia el Perú, 1970-1997(como porcentaje de la inversión bruta interna)

0

5

10

15

20

25

30

35

40

45

50

1970

1971

1972

1973

1974

1975

1976

1977

1978

1979

1980

1981

1982

1983

1984

1985

1986

1987

1988

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

Fuente: Banco Mundial, Global Development Finance 2000 (CD ROM).

GRÁFICO 2.3

Flujos netos de recursos externos (oficiales y privados)a los países en desarrollo 1980-1999

Oficiales 34.9 38.4 35.6 35.2 33.8 36.0 41.0 41.1 40.0 41.6 55.9 62.3 54.0 53.4 45.9 53.9 31.0 39.8 50.6 52.0

Privados 47.8 64.6 56.7 36.6 37.2 31.6 23.1 24.5 38.7 37.6 42.6 60.9 99.3 165.8 174.4 203.3 282.1 303.9 267.7 238.7

IED (%) 9.2% 19.1% 19.3% 21.9% 23.4% 34.4% 40.7% 54.8% 49.9% 61.5% 56.6% 58.0% 47.8% 39.8% 50.9% 51.7% 46.4% 56.0% 63.9% 80.4%

Portafolio (%) 0.0% 0.3% 0.0% 0.0% 0.4% 0.4% 1.0% 1.6% 1.9% 6.8% 6.5% 11.2% 13.8% 30.8% 20.2% 17.7% 17.4% 9.9% 5.8% 11.6%

Deuda (%) 90.8% 80.6% 80.7% 78.1% 76.2% 65.1% 58.3% 43.6% 48.2% 31.7% 36.9% 30.8% 38.4% 29.4% 28.9% 30.6% 36.2% 34.0% 30.3% 8.0%

1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999

350.0

300.0

250.0

200.0

150.0

100.0

50.0

0.0

Notas: Flujos netos de recursos oficiales son la suma de los flujos netos de deuda a largo plazo alos organismos financieros internacionales (banca bilateral y multilateral, excluido el Fondo Moneta-rio Internacional) más las donaciones de las agencias bilaterales (excluida la cooperación técnica).Los flujos netos se refieren a los desembolsos menos los pagos del principal.Flujos netos de recursos privados son la suma de los flujos de deuda con acreedores privadosmás la inversión extranjera directa (IED) y los flujos de inversión en portafolio. Los flujos netos serefieren a los desembolsos menos los pagos del principal.

58

RECUADRO 2.5

La Alianza Global para Vacunas e Inmunizaciones (GAVI)

GAVI se creó en 1999 con el objetivo de asegurar que todoslos niños del mundo estén protegidos contra enfermedadesque pueden prevenirse mediante la vacunación. Los sociosde GAVI, que se han unido para coordinar y revitalizar losprogramas internacionales, regionales y nacionales de vacu-nación, incluyen:

● El programa de vacunación para niños de la Fundación Billy Melinda Gates.

● La Federación Internacional de Asociaciones de Fabrican-tes de Productos Farmacéuticos.

● Agencias gubernamentales de los Estados Unidos, el Rei-no Unido, los Países Bajos y Suecia.

● Instituciones de investigación y salud pública en paísesdesarrollados y en desarrollo.

● La Fundación Rockefeller.

● El Fondo de las Naciones Unidas para la Protección de laInfancia (UNICEF).

● El Banco Mundial.

● La Organización Mundial de la Salud (OMS).

GAVI ha programado una serie de actividades para cumplirsus objetivos en un plazo de cinco años, que incluyen la pro-visión de servicios de vacunación, el apoyo a la producciónde vacunas y el financiamiento de programas de investiga-ción para producir nuevas vacunas contra neumonía, SIDA,tuberculosis y malaria. Esta iniciativa invertirá por lo menosUS$150 millones anuales hasta 2005, y a fines de 1999 reci-bió una donación de US$750 millones de la Fundación Billy Melinda Gates. Además, a principios del 2000 el presiden-

te Bill Clinton envió una propuesta al Congreso de los Esta-dos Unidos para otorgar beneficios tributarios a las empre-sas farmacéuticas que colaboren con GAVI, y más de 40 paí-ses de bajos ingresos han expresado su interés de participary contribuir con esta iniciativa.

La Alianza Global para Vacunas e Inmunización ha puestode manifiesto los problemas de gobernabilidad que surgencuando agencias del sector público, instituciones multilate-rales, empresas privadas, organizaciones no gubernamenta-les y fundaciones se embarcan en programas conjuntos. Amediados del 2000 algunos representantes de agencias gu-bernamentales de los países donantes expresaron su renuen-cia a financiar GAVI mientras no se resolvieran algunos asun-tos referentes a la transparencia en la gestión y la rendiciónde cuentas. Entre otros asuntos, manifestaron su preocupa-ción sobre la necesidad de una participación equitativa de to-dos los socios en el directorio, las atribuciones de los miem-bros del directorio y los procedimientos para designarlos, ysobre los mecanismos para canalizar contribuciones y mane-jar los fondos. Debido a que las regulaciones para el manejode recursos públicos son más estrictas que aquellas del sec-tor privado o las fundaciones, estas preocupaciones no cau-san sorpresa, pero requieren atención.

El enfoque adoptado por GAVI involucra una variedad desocios y participantes, programas y actividades focalizadosy claramente delimitados, un límite a la duración del progra-ma y mecanismos de conducción flexibles, y puede ser adop-tado para movilizar la cooperación internacional en una am-plia gama de temas vinculados al desarrollo social.

Fuente: Keith Bezanson, Francisco Sagasti, Silvia Charpentier y colaboradores, A Foresight Study of Multilateral Development Banks, Sussex, Institute of Development Studies,setiembre, 2000.

va lanzada a fines de los noventa en el campo de lavacunación e inmunización que puede servir demodelo para otros programas sociales.

En tercer lugar, la movilidad internacional de lostrabajadores es uno de los aspectos más complejosde la dimensión internacional de las políticas de de-sarrollo social. Pese a sus bajas tasas de crecimientodemográfico y a la necesidad de complementar sufuerza laboral, la mayoría de países desarrollados haadoptado políticas de inmigración y políticas labora-les que ponen trabas a los trabajadores provenientesde los países en desarrollo. Las dificultades para po-ner en práctica estas restricciones han creado un mer-cado laboral para inmigrantes ilegales que trabajanen condiciones muy precarias. Los obstáculos parala movilidad del trabajo contrastan fuertemente conla libre circulación de los capitales y hacen necesa-rio poner en discusión la liberalización internacionalde los mercados de trabajo.

Algunas políticas selectivas de inmigración delos países ricos han sido diseñadas para atraer pro-fesionales altamente calificados de los países en de-sarrollo, muchos de los cuales se han formado enentidades financiadas por sus estados. Pese a quemuchos de estos inmigrantes remite parte de susingresos a familiares en su país de origen, al no exis-tir mecanismos de compensación financiera por loque ha sido llamada la “fuga de talentos”, esta mi-gración selectiva podría considerarse como un sub-sidio de los países pobres hacia los ricos. Sin em-bargo, los países en desarrollo pueden obtener be-neficios de la emigración de profesionales que vanmás allá de los envíos de dinero. Estos emigrantespueden proporcionar información sobre oportunida-des de exportación, establecer vínculos con institu-ciones y empresas de los países tecnológicamentemás avanzados, proveer asistencia técnica y alertara los inversionistas extranjeros sobre posibilidadesen sus países de origen. El programa de “Transfe-

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rencia de conocimientos a través de nacionales ex-patriados” (TOKTEN) que puso en marcha las Na-ciones Unidas (capítulo 5) fue diseñado para apro-vechar estas posibilidades.

La difícil situación social y económica que haenfrentado el Perú en los últimos decenios ha pro-piciado la emigración de muchos peruanos. Haciamediados de los ochenta se estima que medio mi-llón de peruanos vivía en el exterior –45% en losEstados Unidos, 35% en América Latina, 10% enEuropa y 10% en otros países (principalmente Ca-nadá, Australia y Rusia)– y entre 1985 y 1990 seestima que emigraron unas 250,000 personas adi-cionales, que incluyen alrededor de 30,000 profe-sionales, 8,500 técnicos, 7,800 empresarios y comer-ciantes, 65,000 estudiantes y 40,000 empleados. Lamayoría de los peruanos que emigran mantienen suscontactos con el Perú y envían remesas de dinero asus familias. Además, muchos profesionalesexitosos en los campos de la ingeniería, ciencias bio-lógicas, medicina y arquitectura, entre otros, podríanapoyar el desarrollo de una capacidad científica ytecnológica local a través de programas para vincu-larlos con instituciones académicas, centros de in-vestigación y empresas locales.

Por último, no es posible desligar las políticassociales y los mercados internacionales de trabajo dela acusación, cada vez más frecuente, de “dumpingsocial” que se invoca para proteger a las empresasen los países ricos de las importaciones provenientesde los países en desarrollo. Si bien muchas de estasacusaciones tienen fundamento, ya que algunos pro-ductos de exportación se fabrican en condicionesdeplorables de trabajo, empleando niños y ancianos,y pagando sueldos extremadamente bajos, estos ar-gumentos podrían transformarse fácilmente en unanueva forma de proteccionismo –sobre todo en lamedida de que lo que serían condiciones más o me-nos razonables de trabajo en un país pobre podríanaparecer como condiciones de explotación laboraldesde la perspectiva de un país rico. Utilizar el argu-mento del dumping social para limitar importaciones,mientras que al mismo tiempo se restringe la inmi-gración es inconsistente. Si bien involucraría algu-nos sacrificios de los trabajadores en los países ri-cos, la liberalización del mercado laboral ayudaría aequiparar condiciones de trabajo entre países y a sub-sanar los problemas del dumping social.

Vista desde la perspectiva de la equidad, inte-gración y justicia social, la migración internacionaly la liberalización de los mercados de trabajo sonmecanismos para ampliar las posibilidades de de-sarrollo individual, y permitirían ejercer el derechoa buscar mejores oportunidades en cualquier partedel mundo. Las contradicciones entre la movilidad

del capital, los conocimientos, la información y lasimágenes, por un lado, y las trabas a la migración,al libre desplazamiento de las personas y a la posi-bilidad de trabajar en cualquier lugar, por otro, sonuna característica intrínseca del nuevo orden globalfracturado. Para resolver estas contradicciones sepodrían combinar políticas de apertura laboral in-ternacional con políticas de transferencia de ingre-sos entre países ricos y países pobres, como lo hizola Unión Europea al incorporar nuevos miembrosdurante el decenio de 1980.

Si bien estos temas generan gran controversia,deben empezar a considerarse como parte de la ges-tión activa de la inserción internacional para lospaíses en desarrollo, e incorporarse en la agenda denegociaciones con los países de altos ingresos.

La dimensión internacional de lagestión del medio ambiente

Durante los últimos tres decenios han surgidoun conjunto de problemas ambientales regionales yglobales que no pueden ser enfrentados sin la co-operación entre los Estados, y entre las redestransgubernamentales, transcorporativas y transaso-ciativas. Problemas como la lluvia ácida, la conta-minación de ríos y cuencas, la reducción de la capade ozono y el calentamiento global (o efecto inver-nadero) han puesto de relieve la importancia de lasacciones conjuntas para proteger el medio ambien-te, y también han dirigido la atención hacia la posi-bilidad de que las actividades humanas estén cau-sando daños ambientales irreparables.

Pese a las dificultades en predecir las caracte-rísticas y el impacto del calentamiento global, elaumento en la temperatura promedio del planeta–que viene acompañado de grandes variaciones enlas condiciones climáticas prevalecientes en regio-nes y zonas específicas– puede causar graves da-ños a los ecosistemas. Por ejemplo, los glaciales ylas nieves permanentes en los Andes peruanos se hanvenido retirando cientos de metros durante los últi-mos tres decenios, lo que puede afectar seriamentela captación, el almacenamiento y las descargas deagua en algunas partes de la costa. Además, lasNaciones Unidas estiman que los problemas causa-dos por la escasez de agua dulce afectarán a dos ter-ceras partes de la humanidad hacia 2025, lo quepuede dar lugar a disputas y conflictos sobre el usode este recurso.

Al mismo tiempo, el comercio internacional yla transferencia de tecnologías se verán cada vez másafectados por consideraciones ambientales, en lamedida en que se generalizan las prácticas para pro-

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teger el medio ambiente, garantizar el uso sustenta-ble de los recursos naturales y conservar la biodi-versidad. Todo esto indica que la política exteriordebe incorporar una dimensión ambiental en formaexplícita e incluir el manejo sustentable de los re-

cursos naturales como uno de sus ejes principales.Por ejemplo, el Pacífico Sur que se ubica frente aChile, Perú y Ecuador es la zona con mayor poten-cial pesquero del mundo, los Andes tropicales sonuno de los principales centros de biodiversidad enel mundo y se cuenta con vastas extensiones de bos-ques amazónicos que absorben los gases que gene-ran el efecto invernadero (capítulo 6). Esto ubica alPerú en una posición privilegiada para las negocia-ciones internacionales sobre el uso de estos recur-sos y sobre el pago por los servicios ambientalesque se prestan a todo el planeta.

Las negociaciones internacionales en marcha al-rededor de la Convención Marco sobre CambioClimático, que se iniciaron en la Conferencia Mun-dial sobre Medio Ambiente y Desarrollo realizada enRío de Janeiro en 1992, abren nuevas oportunidadesde cooperación y financiamiento internacional paralos países en desarrollo. Más de 170 países han rati-ficado esta convención que, entre otras cosas, com-prometió a los países desarrollados a reducir la emi-sión de los gases que producen el efecto invernade-ro. Cinco años más tarde, en el marco de la Conven-ción de Cambio Climático, el Protocolo de Kyotoestableció que en el año 2012 la reducción debe lle-gar al 5% de los niveles prevalecientes en 1990. Sinembargo, aun este modesto objetivo parece imposi-ble de alcanzar, debido en parte al mayor ritmo decrecimiento económico y consumo de energía, alcosto de las medidas para reducir emisiones y a lafalta de voluntad política de los gobiernos.

El Protocolo de Kyoto incorporó tres iniciativasdestinadas a dar mayor flexibilidad a los países paracumplir sus compromisos de reducción en la emisiónde gases al menor costo posible: el Mecanismo deDesarrollo Limpio, el Programa de ImplementaciónConjunta y el Comercio Internacional de Emisiones.El Mecanismo de Desarrollo Limpio se aplica entreaquellos países que han asumido compromisos dereducción –principalmente los industrializados y laseconomías en transición– y los países en desarrolloque todavía no están obligados a reducir sus emisio-nes (recuadro 2.6), mientras que el comercio de emi-siones y la implementación conjunta sólo puedenaplicarse entre el primer grupo de países.

La idea detrás de estos mecanismos es aprove-char las diferencias que existen entre países en loscostos de reducir una unidad adicional de emisiónde gases que producen el efecto invernadero. Porejemplo, en aquellos países industrializados dondeya se han implementado medidas para disminuir lasemisiones, reducir una tonelada adicional de emi-sión de gases puede ser muy costoso. Si el dinerodestinado a ese propósito se invirtiera en los paísesen desarrollo donde existen oportunidades más ba-

RECUADRO 2.6

El Mecanismo de Desarrollo Limpiodel Protocolo de Kyoto

El Mecanismo de Desarrollo Limpio (MDL) es una innovación insti-tucional que haría posible un gran acuerdo entre países ricos y po-bres para proteger el medio ambiente y financiar el desarrollo. Fuecreado como parte del Protocolo de Kyoto en 1997, que a su vez sederiva de la Convención Marco sobre Cambio Climático adoptada enla Cumbre Mundial sobre Medio Ambiente y Desarrollo celebradaen Río de Janeiro en 1992.

Este mecanismo permite a los países industrializados financiar la re-ducción de emisiones de gases de efecto invernadero en los países endesarrollo, y así cumplir con sus propias metas de reducción. Por ejem-plo, un país europeo y otro latinoamericano pueden llegar a la con-clusión de que un millón de dólares invertidos en América Latina paraproducir electricidad usando tecnologías limpias generaría una reduc-ción mucho mayor en las emisiones que un millón de dólares inverti-dos en Europa. Mediado a través del MDL y con la participación ac-tiva de las empresas privadas, la transferencia de recursos y tecnolo-gía se contabilizaría como una contribución a los programas de re-ducción de emisiones en Europa, y al mismo tiempo promovería lainversión en el país latinoamericano. En forma similar, financiar laconservación y la reforestación del bosque amazónico –que absorbegases productores del efecto invernadero– podría costar menos queuna reducción comparable de emisiones en Japón, Europa o los Esta-dos Unidos, y este financiamiento se contabilizaría para los efectosdel Protocolo de Kyoto.

Un proyecto o programa puede ser parte del Mecanismo de Desarro-llo Limpio sólo si produce una reducción de emisiones mensurable ysostenible en el largo plazo, si esta reducción es adicional a la que seproduciría en su ausencia, y si se dedica parte de los recursos propor-cionados por el país industrializado a cubrir los costos de adaptacióna los efectos adversos del cambio climático.

Sin embargo, el MDL está aún muy distante de convertirse en reali-dad. Muchos de los gobiernos que han firmado el Protocolo de Kyotohan tardado más en pasar a la acción que las empresas privadas, queya están creando un mercado mundial para los programas de reduc-ción de emisiones. El MDL no se ha puesto en práctica, pero existenuna serie de iniciativas puntuales que demuestran su viabilidad. Cos-ta Rica ha llegado a acuerdos con Suecia y los Países Bajos para can-jes de deuda por programas de conservación forestal, el Banco Mun-dial ha establecido un fondo prototipo para apoyar programas de in-tercambio para la reducción de emisiones, el Banco Asiático de De-sarrollo ha preparado una cartera de proyectos de reducción de emi-siones para sus países miembros, y algunas bolsas que comercian enfuturos están creando un mercado incipiente para el comercio de cer-tificados de reducción de emisiones.

Fuente: Gordon Smith y Moisés Naím, Altered States: Globalization, Sovereingty and Governance,Ottawa, International Development Research Centre, 2000; Consejo Nacional del Ambiente, Cam-bio Climático y Desarrollo Sostenible en el Perú, Lima, CONAM, 1999.

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ratas de reducir emisiones, las dos partes se benefi-ciarían y se lograría el mismo propósito de reducirlas emisiones totales de gases a un costo menor.

En un futuro no muy lejano el Perú podría re-cibir financiamiento externo asociado con el Me-canismo de Desarrollo Limpio. Sin embargo, paraque esto suceda es preciso tener una participaciónactiva y decidida en las negociaciones internacio-nales en torno a la Convención Marco de CambioClimático, preparando propuestas, coordinando po-siciones con otros países en desarrollo y diseñandoproyectos que aprovechen las oportunidades queofrece el Protocolo de Kyoto.

La proyección internacionalde la ocupación del territorio

La gestión de la inserción internacional en lorelacionado con la línea estratégica de ocupación delterritorio e infraestructura física se centra en el apro-vechamiento de la ubicación geográfica del Perú,la configuración de espacios económicos en zonasfronterizas y la vinculación con el resto del mundoa través de las telecomunicaciones.

El Perú es un punto de encuentro natural enteAmérica del Sur y la cuenca del Pacífico, así comoun lugar desde donde se puede llegar con cierta faci-lidad a todos los países sudamericanos. La ubicacióngeográfica del Perú permitiría crear un gran centrode distribución para el transporte de personas y car-ga, lo que requeriría de grandes inversiones y obrasde infraestructura (capítulo 6). En particular, seríanecesario establecer corredores de transportemultimodal, combinando carreteras, ferrocarriles ypuertos, así como expandir las facilidades y serviciospara el transporte aéreo. Esto permitiría que el Perúsirva de nexo entre Brasil, Bolivia, el noroeste deArgentina y Paraguay, por un lado, y los países asiá-ticos, por otro. Asimismo, sería posible articular elcomercio fluvial en la cuenca del Amazonas con ellitoral del Pacífico mediante una red de carreteras queconecte los departamentos de Amazonas, Cajamarcay San Martín con los puertos de la costa norte. Porotra parte, Lima es un centro natural para las conexio-nes aéreas a toda América del Sur. Esto sugiere laposibilidad de proponer proyectos de infraestructurafísica a los principales países de la región y de la cuen-ca del Pacífico, buscando atraer inversión extranjerapara financiar grandes obras en sistemas de transporteterrestre, marítimo, fluvial y aéreo.

El fortalecimiento de los espacios económicosregionales en las zonas de frontera, que incluiría eldiseño y la ejecución de proyectos conjuntos de in-versión con países vecinos, es otro aspecto de la pro-

yección internacional de la línea estratégica de ocu-pación del territorio e infraestructura física. Las de-ficiencias en las condiciones de vida, los serviciosde apoyo y en la infraestructura en muchas de estaszonas exigen medidas para superarlas y para reafir-mar una ocupación efectiva de estos territorios porparte de agencias gubernamentales, empresas priva-das y organizaciones de la sociedad civil. El acuerdode paz con Ecuador firmado a fines de los noventa,que ha dado lugar a una serie de proyectos de inte-gración económica fronteriza, y los circuitos econó-micos en el sur del país, que están más integrados alas economías de Bolivia y del norte de Chile, mues-tran la importancia de visualizar las actividades pro-ductivas y de servicios en estas regiones consideran-do su proyección a los países vecinos.

El desarrollo de las telecomunicaciones es fun-damental para una gestión activa de la inserción in-ternacional del Perú. La proyección de las activida-des desde el dominio de lo local hacia el dominiode las redes y el de lo global exige una capacidadde seguimiento de lo que sucede fuera del país, quea su vez depende de que se cuente con un adecuadosistema de telecomunicaciones para intercambiarinformación en forma instantánea con el resto delmundo. Los enormes avances en las tecnologías decomunicación y la información han llevado al cre-cimiento explosivo de Internet, la telefonía ina-lámbrica, la comunicación vía satélite, los sistemasde transmisión de datos e imágenes a alta veloci-dad, entre muchas otras innovaciones. A su vez, estoha producido un cambio radical en la manera deenseñar y aprender, generar y difundir conocimien-tos, y de producir, consumir y hacer negocios. Tam-bién ha alterado significativamente los patrones decomunicación interpersonal, reforzando la tenden-cia hacia la multiplicación y fragmentación de loscontactos humanos.

ALGUNAS CONSECUENCIAS PARALA POLÍTICA EXTERIOR

La política exterior peruana debe evolucionarpara hacer frente a los nuevos desafíos del orden glo-bal fracturado y para gestionar activamente la inser-ción internacional. Pese a las vicisitudes que ha ex-perimentado el servicio diplomático durante el dece-nio de los noventa, el Perú cuenta con una tradiciónde servicio exterior y con profesionales calificadosen la Cancillería que están a la altura de estos desa-fíos. Desde hace mucho tiempo los diplomáticos pe-ruanos han hecho importantes contribuciones a lateoría y práctica de las relaciones internacionales (re-cuadro 2.7). La designación de Javier Pérez de Cuéllarcomo Secretario General de las Naciones Unidas, asícomo los numerosos diplomáticos que han ocupado

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profesionalismo en el ejercicio de sus funciones. Esnecesario evitar la interferencia política en los asun-tos operativos de la Cancillería, que podría trans-formar lo que debe ser una política de Estado enexpresiones de intereses puntuales y de corto plazode un gobierno u otro. Esto implica mantener a lacarrera diplomática al margen de las presiones queimplica el ejercicio cotidiano del poder político.

La ejecución de una política exterior que vin-cule adecuadamente al Perú con el resto del mundorequiere de una participación activa de entidades pe-ruanas en el ámbito internacional, de la obtención,procesamiento y difusión de información sobre elcontexto regional y global, y de la proyección de laimagen del Perú para motivar el interés de los inver-sionistas, turistas y de la comunidad internacional enel país. Es necesario estimular y facilitar la partici-pación de organizaciones públicas, privadas y de lasociedad civil en actividades internacionales, propor-cionando información sobre oportunidades comercia-les, profesionales y educativas en el exterior, promo-viendo la participación en eventos, y apoyando laincorporación de profesionales peruanos en las em-presas, organismos y asociaciones internacionales.

Una adecuada inserción internacional exigeuna alta capacidad de recopilar, procesar, elaborary utilizar información sobre el cambiante contex-to externo, lo que a su vez requiere de marcos con-ceptuales para ubicar y relacionar los diversos ele-mentos de información, valorándolos en su correc-ta dimensión. En la transición mundial hacia la so-ciedad del conocimiento, la producción de infor-mación ha crecido en forma explosiva; el proble-ma ya no es tanto lograr acceso a ella, sino definiráreas prioritarias, identificar fuentes confiables, in-terpretar correctamente su significado y poner lainformación procesada a disposición de quienestoman decisiones. Esto exige la creación de uni-dades especializadas en el seguimiento de tenden-cias, elaboración de esquemas interpretativos, in-tegración de información proveniente de una di-versidad de fuentes, y en presentar los resultadosde estas actividades de una manera sencilla y fácilde asimilar por dirigentes políticos, funcionariospúblicos, empresarios, profesionales y usuarios dela información en general. El Ministerio de Rela-ciones Exteriores y la Secretaría de Estado dePlaneamiento Estratégico en la oficina del primerministro (capítulo 7, gráfico 7.2) tendrían a su car-go la organización de estas unidades, que debencoordinar sus actividades con centros de estudios,universidades, gremios empresariales y otras orga-nizaciones de la sociedad civil.

La proyección internacional del Perú es un as-pecto muy importante de la gestión activa de la in-

RECUADRO 2.7

Una noción de política internacional

La diplomacia peruana ha hecho contribuciones importantes a la teo-ría y la práctica de las relaciones internacionales. El siguiente extrac-to de un texto escrito hace veinte años por el embajador Carlos GarcíaBedoya ilustra algunos de estos planteamientos, que se anticiparon alas ideas sobre política exterior vigentes en la actualidad en el marcodel orden global fracturado.

“La política internacional vendría a ser el resultado de la convergen-cia de intereses distintos provenientes de centros autónomos de deci-sión y que compiten entre sí en una arena totalmente neutral y dife-rente a la propia, que es la sociedad internacional. Del cotejo o con-frontación con objetivos trazados por otros Estados con el mismo fin,habrá de resultar, al final, una solución más o menos cercana a losintereses propuestos. Ello dependerá, primero, de la nitidez y preci-sión de los objetivos, y, luego, del margen de seguridad que la propiaacción exterior de un Estado le haya permitido con objeto de obtenerel mayor beneficio de esa competencia. Entonces, en términos gene-rales, el Estado que esté mejor preparado para hacer frente a esa com-petencia a nivel internacional con los intereses de otros Estados, quetenga ideas más claras con respecto a sus propios intereses, que hayatrazado sus objetivos con mayor precisión y que tenga a su alcancelos mecanismos y procedimientos más solventes para alcanzar esosobjetivos, será, probablemente, el Estado que obtenga un resultadofinal mucho más cercano al de los objetivos que su política exteriorse propuso.”

Fuente: Carlos García Bedoya, Política exterior peruana. Teoría y práctica, Lima, Academia Diplo-mática Peruana, 1992 (primera edición en 1981), pp. 36-37.

altos cargos en otros organismos internacionales, sonexpresiones del reconocimiento internacional que harecibido el servicio exterior peruano.

En el nuevo contexto del orden global fractu-rado la política exterior ocupa un campo mucho másamplio que la noción convencional y restringida dediplomacia. Si bien las funciones de representacióne intercambio de información que han sido tradi-cionales en el servicio diplomático conservan su im-portancia, la exigencia de una gestión activa de lainserción internacional expande considerablementeel ámbito de acción de la política exterior. La proli-feración de redes transgubernamentales, transcorpo-rativas y transasociativas, unida a la proyección in-ternacional de las líneas estratégicas y al impactode los sucesos externos en el ámbito local, hacennecesario que los responsables de la política exte-rior actúen más como coordinadores de las iniciati-vas de otros actores, que como protagonistas de lasvinculaciones internacionales.

Para realizar esta labor de coordinación y arti-culación en el diseño y ejecución de la política ex-terior, el Ministerio de Relaciones Exteriores debegozar de un grado de autonomía que garantice el

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serción internacional. Se trata de crear una ima-gen atractiva para las inversiones y el turismo, unadisposición favorable en los medios masivos de co-municación, una aceptación en la comunidad de na-ciones. Durante la segunda mitad del decenio delos noventa se avanzó significativamente en orga-nizar una amplia gama de actividades destinadas amejorar la imagen del Perú en el extranjero a tra-vés de PROMPERÚ, pero está claro que no es po-sible proyectar una imagen favorable mientras seenfrentan una serie de problemas institucionales,políticos, sociales y económicos que afectan la go-bernabilidad democrática. En un mundo cada vezmás global y transparente, no es posible proyectarhacia el exterior una imagen distinta de lo que su-cede en el país. En este sentido, la articulación deuna visión de futuro por consenso (capítulo 1 yrecuadro 2.8), así como el diseño y puesta en prác-tica de una estrategia de desarrollo y de reformasinstitucionales (capítulos 3 a 7), son condicionesnecesarias para poder proyectar una imagen posi-tiva del Perú en el extranjero.

Por último, para lograr una adecuada insercióninternacional, la política exterior debe promover laformación de ciudadanos que participen activamen-te en los procesos y actividades que se desenvuelvenen el dominio de las redes y en el dominio de lo glo-bal. Es preciso superar una actitud receptiva y pasivafrente a las influencias que vienen del exterior, pararesponder a ellas proyectando lo que sucede en el do-minio de lo local en el Perú hacia el resto del mun-do. Esto está estrechamente vinculado a la políticaeducativa y a la política cultural, que deben dotar atodos los peruanos de los elementos de juicio parapercibir, entender y evaluar los diferentes aspectos delorden global fracturado que afectan nuestra calidadde vida y nuestras opciones futuras. Además, debe-mos ser capaces de contribuir con nuestras propiasinterpretaciones e influencias a moldear el entornoen el cual nos encontramos inmersos.

La educación debe conectarnos, no sólo con nues-tra realidad, sino también con lo que sucede en el mun-do que nos rodea. Entre otros aspectos, esto implica laenseñanza intensiva y obligatoria de idiomas extran-jeros (inglés, en particular), y de cursos de historia yde realidad contemporánea internacional, que debenapoyarse en una infraestructura de comunicaciones queponga al alcance de todos el acceso a las fuentes deinformación que provee la Internet.

* * *

El tejido social que debemos reconstituir durante lospróximos veinte años en el Perú se ubica en el mar-co de un nuevo contexto internacional, cuya carac-terística central es la emergencia del orden global

fracturado. Este bastidor sujeta los hilos de la tra-ma –líneas estratégicas– y los hilos de la urdimbre–reformas institucionales– que deben configurar undiseño que corresponda a nuestra identidad cultu-ral y a nuestros valores. Una gestión de la insercióninternacional y una política exterior adecuadas a estenuevo entorno son condiciones necesarias para es-tructurar un bastidor que sujete y facilite la recons-titución de nuestro tejido social.

RECUADRO 2.8

Imagen internacional y visión del Perú

Proyectar una imagen internacional positiva para el Perú requiere, entreotros aspectos, de un amplio consenso acerca de la visión de futuro.Esto permite presentar a la comunidad internacional una perspectivacompartida de hacia dónde se dirige el país, que debe ser capaz demovilizar energías y compromisos –tanto en el Perú como en el ex-tranjero– para promover el desarrollo nacional.

Cuatro instituciones –el Instituto Peruano de Administración de Em-presas, Perú 2021, PROMPERÚ y Agenda: PERÚ– acordaron en 1999unir esfuerzos para elaborar una propuesta de visión de futuro para ofre-cerla a la ciudadanía y someterla a discusión. El texto preliminar deesta visión, que está en proceso de discusión, se resume en los siguien-tes párrafos:

“El Perú es un país diverso y abierto al mundo. Un punto de encuen-tro de América del Sur y la cuenca del Pacífico donde se articulaniniciativas, recursos y voluntades para generar riqueza y bienestar. Si-glos mezclando sangres y culturas en una geografía extraordinaria-mente variada nos permiten entender y aprovechar la multiplicidadde opciones y perspectivas que confluyen en el mundo globalizado.Aportamos al mundo nuestra creatividad y capacidad innovadora,nuestra diversidad cultural y nuestra biodiversidad. El Perú es un paísen el que todos se reconocen y se sienten a gusto.

“Sociedad civil, empresa y Estado trabajan coordinadamente paramejorar la calidad de vida. Tenemos confianza en el futuro y esta-mos comprometidos con el progreso de nuestro país. La economíay la productividad crecen sostenidamente en un marco de estabili-dad y competitividad, en armonía con el ambiente y nuestros valo-res culturales. Rechazamos la violencia y tenemos instituciones só-lidas que garantizan la libertad, el cumplimiento de la ley y el res-peto a los derechos humanos. En el Perú vivimos con dignidad yalegría en una sociedad plural y cada vez más integrada, solidaria,respetuosa y hospitalaria.

“En el año 2021 celebramos el bicentenario de la independencia comonación próspera y provechosamente integrada a la comunidad inter-nacional. Prevalecen el estado de derecho y la democracia. La mayo-ría de los peruanos accede a educación y trabajo de calidad, hemosreducido significativamente la pobreza, y las oportunidades están cadavez al alcance de más ciudadanos. Seguros y orgullosos de nuestroslogros, somos dueños de nuestro propio destino.”

Fuente: Consejo de la Visión del Perú, Propuesta de Visión del Perú al 2021, documento de traba-jo, 13 de junio del 2000.

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Segunda parte

UN MARCOPARA DECISIONES

ESTRATÉGICAS

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CAPÍTULO 3

TRANSFORMACIÓNPRODUCTIVAY COMPETITIVIDAD

agenda: PERÚ

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INTRODUCCIÓN

La línea estratégica de transformación produc-tiva y competitividad forma el primer conjunto dehebras de la trama del tejido social peruano que debeser reconstituido durante los dos primeros deceniosdel siglo 21. Sus componentes principales son laspolíticas macroeconómicas que abarcan la políticafiscal, la política monetaria y cambiaria, la reformadel sistema financiero, la política comercial, el for-talecimiento de las instituciones y la regulación; ylas políticas sectoriales activas y en armonía con elmercado, que incluyen las del sector agropecuario ylas de la minería, la pesca, el turismo, la energía, laindustria y la construcción.

En los dos primeros decenios del siglo 21 el Perúdebe sentar las bases de una economía eficiente y com-petitiva que genere y acumule riqueza en forma conti-nua, que se integre a la economía internacional conexportaciones de alto valor agregado, y que canalice elahorro interno y los recursos complementarios prove-nientes del exterior hacia la inversión productiva.

Durante el decenio de los noventa se corrigieronlos gruesos desequilibrios macroeconómicos hereda-dos del gobierno de Alan García y se iniciaron refor-mas de política, particularmente en el campo tributa-rio y comercial. Ahora enfrentamos el desafío de con-tinuar con una serie de reformas económicas más com-plejas, que requieren de instituciones sólidas, unamayor capacidad de gestión gubernamental y gober-nabilidad democrática, para avanzar hacia un patrónde crecimiento económico sostenible en el largo pla-zo, sustentado en una economía de mercado abiertaal mundo y adaptada a las condiciones del Perú.

En un contexto de libertad económica regulada,la búsqueda de un nuevo patrón de acumulación impli-ca una serie de acuerdos y transacciones entre el capi-tal, el trabajo y el Estado. Este último deberá asumirplenamente su papel de promotor, orientador, concer-tador y regulador, con el fin de crear las condicionespropicias para lograr la prosperidad y el bienestar, yfacilitar una interacción más fluida con el sector priva-do y las organizaciones de la sociedad civil. El Estado

debe garantizar la posibilidad de generar riqueza en unmarco de competencia, en tanto que el empresario de-berá estar dispuesto a tomar riesgos calculados y ale-jarse de las actitudes rentistas, así como a compartirlos frutos de su actividad con los trabajadores, ofre-ciéndoles salarios dignos y condiciones mínimas deseguridad en el empleo. Al mismo tiempo, es precisoalentar una mayor identificación de los trabajadorescon sus empresas, permitiéndoles trazar y lograr obje-tivos de superación personal en el ámbito laboral.

Para propiciar la transformación de la economíaperuana y hacerla más competitiva, será necesario uti-lizar una amplia gama de instrumentos y políticas quese esbozan en este capítulo y en los tres capítulos si-guientes, y que cubren los temas de equidad, integra-ción y justicia social; gestión del medio ambiente,recursos naturales, ciencia y tecnología; y ocupacióndel territorio e infraestructura física. La transforma-ción productiva debe basarse en el aumento sosteni-do de la productividad de los trabajadores y del capi-tal. En ciertos casos, el Estado debe adoptar políticaspara promover de manera específica, por ejemplo, alos sectores económicos con un importante potencialpara generar empleo o a las regiones más deprimidasdel país con escasas posibilidades de atraer capitalprivado. Pero esto debe hacerse utilizando los recur-sos públicos con total transparencia, evaluando con-tinuamente el impacto de las medidas de promoción,y rindiéndole cuentas a la ciudadanía.

Los distintos grados de desarrollo de los mer-cados regionales y las características propias de losecosistemas y organizaciones sociales en los cualeséstos se desarrollan ameritan diferenciar los instru-mentos y políticas que el Estado utiliza para promo-ver la transformación productiva en las regiones. Estose aplica en particular a las políticas sectoriales, yaque la política macroeconómica debe crear un en-torno estable y uniforme para las actividades pro-ductivas y de servicios.

En el marco de un nuevo patrón de crecimien-to económico, la estabilidad y la disciplina en lasdistintas dimensiones de la política macroeconó-mica son condiciones fundamentales para el creci-

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Evolución de un complejo productivo en torno a recursos naturales

Fase 1

Recurso natural enbruto

Importados

Importada (reparaciónlocal)

SemiimportadaImportadoImportada

Fase 2

Primer nivel deprocesamiento

Sustitución deimportaciones deinsumos principales paramercado nacional

Producción bajolicencia para mercadonacional

NacionalParcialmente nacionalParcialmente nacional

Fase 3

Procesamiento másespecializado de primernivel. Segundo nivel deprocesamiento

Exportación de insumos

Exportación de maqui-naria básica a merca-dosmenos sofisticados,desarrollo de equiposmás especializados

NacionalNacionalNacional, salvo lasespecializadas

Fase 4

Inversión en elexterior

Exportación deinsumos

Exportación demaquinaria de todotipo a mercadossofisticados

ExportaciónExportaciónExportación

Fuente: Joseph Ramos, “Una estrategia de desarrollo a partir de complejos productivos en torno a los recursos naturales”, Revista de la CEPAL, diciembre de 1998, pp.105-125.

EXPORTACIÓN

INSUMOS

MAQUINARIA

INGENIERÍA– Producción– Diseño de proyecto– Consultoría

RECUADRO 3.1

Complejos productivos en torno a los recursos naturales

El desarrollo acelerado de América Latina y el Caribe, unaregión rica en recursos naturales, dependerá de la rapidez conque aprenda a industrializar y procesar sus recursos natura-les, así como a desarrollar las actividades proveedoras deinsumos y equipos para ellos. Será un desarrollo basado, notanto en la extracción de recursos naturales como hasta ahora,sino a partir de los recursos naturales y las actividades pro-ductivas y de servicios que tienden a formarse y aglutinarseen torno a ellos (complejos productivos o clusters). Diferirá,por lo tanto, de la experiencia de los países asiáticos de indus-trialización reciente, escasos de recursos naturales. Más biense asemejará a la de los países actualmente desarrollados, tam-bién ricos en recursos naturales, como los nórdicos, Canadá,Australia y Nueva Zelanda, que han podido transformarexitosamente las rentas derivadas de sus recursos naturales enrentas emanadas de una mayor productividad.

Muchos países ricos en recursos naturales han tendido a malgas-tar las rentas derivadas de ellos en las épocas de auge de sus

exportaciones primarias, en lugar de invertirlas en mejoras deproductividad que les permitirían crecer aun en el período decrisis en la demanda mundial de estos productos. La incapaci-dad de convertir las rentas asociadas al capital natural en rentasderivadas de avances de la producción y los servicios con mayorcontenido tecnológico está en la raíz de estos magros resultados.

Los recursos naturales no aseguran por sí solos el desarrollo;sólo ofrecen una oportunidad que debemos aprovechar. Para estose requiere de una estrategia de desarrollo que potencie no tantola extracción y el procesamiento más simple de los recursos na-turales, sino la aceleración de las múltiples actividades que tien-den a aglomerarse en torno a dichos recursos, sin contradecir lastendencias naturales del mercado y potenciando los encadena-mientos con actividades proveedoras de insumos, equipos e in-geniería (hacia atrás), así como los encadenamientos con activi-dades procesadoras y usuarias de los recursos naturales (haciaadelante). El diagrama adjunto muestra las etapas de desarrollode un complejo productivo basado en recursos naturales.

miento sostenido. Pero también se requerirá deldiseño y la adopción de políticas sectoriales acti-vas –y en armonía con el funcionamiento de losmercados–, para promover el desarrollo de los sec-tores productivos prioritarios, así como de la arti-culación de la política macroeconómica con laspolíticas sectoriales. Esto es fundamental para lo-grar un nuevo patrón de acumulación económica,en el que el sector productivo primario proporcio-nará la base para el desarrollo de las actividadesproductivas con mayor valor agregado.

El excedente de los sectores primarios –princi-palmente la minería, la pesca, los hidrocarburos y, enmenor medida, la agricultura– proporcionará el im-pulso inicial para la transformación productiva, laconsolidación del capital social y las mejoras en lacalidad de vida, sobre todo a través de la inversiónprivada de las empresas y de la inversión social de losrecursos recaudados por el fisco. Se trata de transfor-mar el capital natural en otras formas de capital –so-cial, institucional, infraestructura física, maquinariay equipo, facilidades para la producción– que susten-

71

ten el proceso de transformación productiva y lasmejoras en la competitividad.

A su vez, la inversión en actividades de mayorvalor agregado, el apoyo a los sectores intensivos enmano de obra y la mejor calidad del recurso huma-no redundarán en una mayor competitividad de laeconomía peruana y, por lo tanto, en una mayor ca-pacidad para generar riqueza. Para alcanzar estos ob-jetivos, el Estado debe promover la creación de com-plejos productivos alrededor de los recursos natura-les (recuadro 3.1), fomentar la investigación cientí-fica y el desarrollo tecnológico en los sectores pro-ductivos prioritarios (capítulo 5), e incentivar la pro-tección del medio ambiente y el uso de tecnologíaslimpias para convertir al Perú en un país líder en eluso sustentable de los recursos naturales en los próxi-mos dos decenios.

POLÍTICA MACROECONÓMICA

Un primer conjunto de las hebras que confor-man la línea estratégica de transformación produc-tiva y competitividad se refiere a las políticas ma-croeconómicas, que deben crear las condiciones fa-vorables para la confluencia de las iniciativas pri-vadas, la regulación estatal y la participación de lasociedad civil en la creación de riqueza. Los des-equilibrios macroeconómicos característicos de losdecenios anteriores –altos niveles de inflación,bruscas devaluaciones, elevados déficits fiscales,brechas en la balanza de pagos, endeudamientopúblico excesivo, entre otros– deben ser dejadosatrás definitivamente para lograr la estabilidad quegarantice una adecuada asignación de recursos através de mercados competitivos, eficientes y ade-cuadamente regulados.

Estabilización y reformasen los años noventa

Las distorsiones económicas y los desequili-brios heredados del gobierno de Alan García,agudizados por el impacto de la violencia terroris-ta, hicieron necesario que a principios del deceniode los noventa el presidente Alberto Fujimori pu-siera en práctica un drástico programa de estabili-zación para corregir los principales problemas ma-croeconómicos y reinsertar al Perú en la comuni-dad financiera internacional. Se buscó que los mer-cados competitivos fueran el principal mecanismopara asignar recursos, lo que representó una reac-ción a la excesiva intervención estatal de los añosanteriores (recuadro 3.2). Se sostuvo que la inver-sión privada, sin intervención alguna del Estado,debía constituir la principal fuente de acumulación

Inflación y devaluación (escala logarítmica)

Fuente: Banco Central de Reserva del Perú. Memoria anual 1998.Página web Banco Central de Reserva del Perú http//www.bcrp.gob.pe

GRÁFICO 3.1

Tipo de cambio real multilateral (1990=100)

GRÁFICO 3.2

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1970

de capital, sustituyendo la función que la inversiónpública había desempeñado en el pasado. Desdeeste punto de vista, el sector privado debía ser elprincipal motor del crecimiento en un país más in-tegrado a la economía mundial.

El programa de estabilización

Los objetivos más importantes alcanzados porel programa de estabilización aplicado a partirde 1990 fueron la eliminación de los desequili-brios internos y externos de la economía –cuyasmanifestaciones eran la hiperinflación y la crisisen la balanza de pagos, respectivamente– y el esta-blecimiento de las bases para la reinserción finan-ciera del país (gráfico 3.1). Sin embargo, las medi-das de estabilización fueron acompañadas de un

72

RECUADRO 3.2

Cincuenta años de marchas y contramarchas

La política económica en el Perú ha experimentado varioscambios pendulares durante los últimos cincuenta años. Has-ta la aprobación de la Ley de Promoción Industrial en 1959prevaleció la estrategia primario-exportadora, altamente de-pendiente de la inversión extranjera, caracterizada por unaférrea disciplina fiscal y monetaria y por un modesto gradode intervención estatal. Esta estrategia no había logrado solu-cionar la dualidad entre el reducido sector moderno y el pre-dominante sector tradicional, ni tampoco la pobreza extrema,la falta de igualdad en la distribución del ingreso y la vulnera-bilidad ante los shocks externos, principalmente en los térmi-nos de intercambio.

La industrialización vía sustitución de importaciones se ca-racterizó por un papel más activo del Estado en la economía.La política comercial, con un sesgo claramente proteccionis-ta, estuvo acompañada de un cierto relajamiento de las políti-cas fiscal y monetaria. Sin embargo, la industria fue incapazde generar divisas en cantidad suficiente para la importaciónde insumos y bienes de capital, por lo que se generó una bre-cha en las cuentas externas, expresadas en sucesivas crisis debalanza de pagos (1967-68, 1975-77) que motivaron la apli-cación de severos programas de ajuste. El servicio de la deu-da limitó el gasto público desde mediados de los años setentay se tornó materialmente impagable –en los términos con-tractuales originales– desde la primera mitad de los ochenta.

El proteccionismo y la intervención estatal se practicaron en sumáxima expresión durante el gobierno del general Juan VelascoAlvarado (1968-1975), pero la caída de dicho régimen no mar-có el inicio de una nueva estrategia económica. El período 1975-90 se caracterizó por cambios pendulares de corto plazo y uncreciente desequilibrio macroeconómico, los cuales desenca-denaron una crisis sin precedentes durante el gobierno de AlanGarcía Pérez (1985-90). Claros ejemplos de las marchas y con-tramarchas en política económica fueron los episodios de ajus-te macroeconómico (1978-79, 1984-85 y 1988-89), los perío-dos de políticas expansionistas no sostenibles (1980-83, 1985-87, 1989-90), el frustrado intento de apertura de la economía(1979-1982), el posterior restablecimiento de las políticas pro-teccionistas y los diversos esfuerzos de refinanciación de ladeuda externa divorciados de programas de ajuste fiscal.

El sesgo antiexportador de la política económica, la inesta-bilidad en las reglas de juego y la consecuente escasa inver-sión en actividades exportadoras contribuyeron a la desfa-vorable evolución del sector exportador. La falta de dina-mismo de las exportaciones, el agotamiento de la estrategiade crecimiento hacia adentro seguida hasta entonces y elcreciente desorden macroeconómico se reflejaron en unareducción del valor y la eficiencia de la inversión. La inver-sión privada (como porcentaje del PBI) cayó de 20.2% du-rante el período 1960-1975 a 16.3% durante el período 1976-1989. La distorsión del mercado de capitales y el manteni-miento de tasas de interés artificialmente bajas (que lleva-ron tasas reales negativas) generaron un exceso de demandapor crédito que llevó a su racionamiento.

La menor eficiencia de la inversión estuvo asociada con lacaída en la productividad total de los factores económicos,más pronunciada que en otros países de la región. El estanca-miento económico determinó el empobrecimiento de grandessectores de la población. Esta situación se agudizó con el cre-ciente desequilibrio fiscal, el caos de la política cambiaria yla crisis de la deuda externa, que desembocaron en la hiperin-flación y el aislamiento financiero internacional a fines delos años ochenta.

La situación macroeconómica se deterioró de manera ace-lerada en 1989-1990, y la inflación alcanzó una tasa men-sual de más de 60% en julio de 1990. Los controles deprecios y los subsidios profundizaron las múltiples distor-siones en la estructura de precios relativos. Los ingresostributarios cayeron a un 4% del PBI y la actividad econó-mica se contrajo por tres años consecutivos. Asimismo, labalanza de pagos registró un déficit enorme y las reservasinternacionales del Banco Central de Reserva (BCR) setornaron negativas.

Esta situación motivó la aplicación de un programa de ajusteortodoxo con el fin de estabilizar la economía, reducir la par-ticipación del Estado y crear las condiciones para un mayorprotagonismo del sector privado. De esta manera a principiosdel decenio de los noventa se inició un nuevo ciclo con otromodelo económico.

Fuente: Carlos Paredes, Reforma económica en el Perú: La agenda por cumplir, Documento de trabajo de Agenda: PERÚ, febrero de 1996 (revisado en agosto de 1998); FranciscoSagasti, Pepi Patrón, Max Hernández y Nicolás Lynch, Democracia y buen gobierno, Lima, Editorial Apoyo/Agenda: PERÚ (tercera edición), 1999.

manejo inestable de la política monetaria y cam-biaria, lo que sugiere que las autoridades moneta-rias no estaban dispuestas a asumir todos los cos-tos de un tipo de cambio flotante. El gráfico 3.2muestra que en 1998 –a pesar de la depreciaciónasociada a la crisis internacional–, el índice del tipode cambio real multilateral se ubicó 13% por de-bajo del promedio registrado en el período1970-1994, lo que explica en parte el creciente dé-ficit en la balanza de pagos.

La fragilidad fiscal, la inestabilidad de la polí-tica monetaria y la sobrevaluación de la moneda con-tribuyeron a la elevación de las tasas de interés enmoneda nacional en el período inicial de estabiliza-ción. Éstas se mantuvieron altas incluso después de1994, tal como se aprecia en el gráfico 3.3. Por otrolado, la reducción de la inflación no estuvo acompa-ñada por un proceso de remonetización de la econo-mía. El coeficiente de dolarización –la participaciónde la liquidez en moneda extranjera en el total de

73

liquidez del sistema financiero– se elevó de 46.8%en 1990 a 62.2% en 1998. La incertidumbre sobrela evolución futura del tipo de cambio y la total aper-tura de la cuenta de capitales explican esta tenden-cia. En este contexto, la moneda nacional encontróun sustituto cercano (el dólar) que la dominaba yque pasó a desplazarla.

La inflación descendió por debajo del 10% anualdesde fines de 1995. Asimismo, en contraposición alos efectos recesivos iniciales del programa, a partirde 1993 la economía registró altas tasas de crecimien-to, una dinámica que se interrumpió parcialmente en1996. La economía retomó su tendencia al crecimientoen 1997 para verse afectada en 1998 por dos shocksexternos, el fenómeno de El Niño y la crisis interna-cional, con lo que el déficit en la cuenta corriente dela balanza de pagos se agudizó.

Reformas estructurales

La estabilización macroeconómica estuvoacompañada por algunas reformas estructurales, lascuales marcaron un cambio fundamental en lanormatividad legal que regía la actividad económi-ca del país. La reforma tributaria y la reestructura-ción del sector público constituyeron dos elementosfundamentales para enfrentar el problema central quesubyacía tras el desorden macroeconómico: el défi-cit de las finanzas públicas.

Estas reformas, y algunas otras, como el proce-so de titulación de tierras, modificaron el funciona-miento de los mercados de bienes y de factores pro-ductivos, lo que aumentó el grado de competencia.Estos pasos eran necesarios para implantar una eco-nomía de mercado con posibilidades de éxito. Sin em-bargo, algunos mercados todavía se encuentran dis-torsionados por las normas legales existentes y otrosrequieren esquemas de regulación muy complejos yespecíficos considerando sus características especia-les (por ejemplo, los mercados de servicios de teleco-municaciones y los mercados de agua).

Diversas modificaciones de la estructura y ad-ministración tributaria (se redujo el número de tribu-tos, tasas, exoneraciones, tratamiento diferenciado porsectores o regiones) condujeron a un sistema imposi-tivo simplificado, más transparente y con menos dis-torsiones. Sin embargo, esta reforma tributaria no setradujo en un rápido y significativo crecimiento de larecaudación. La elevada evasión de impuestos, prin-cipal restricción al aumento de la recaudación, tuvoun efecto perverso en la estructura tributaria. En efec-to, la insuficiencia de ingresos fiscales postergó laeliminación de impuestos altamente distorsionantes(como el impuesto a los activos netos y el FONAVI)

Tasa de interés real activa en moneda nacional

GRÁFICO 3.3

Fuente: Superintendencia de Banca y Seguros. Información de la página webhttp://www.sbs.gob.pe

GRÁFICO 3.4

Concentración de la recaudación tributaria en 1998

– Principales contribuyentes

– Régimen general

– Profesionales independientes

– Régimen Especial de Recaudación (RER)

– Régimen Simplificado (RUS)

1’907,131 contribuyentesinscritos en el Registro Único

de Contribuyentes (RUC)

TOTAL

Contribuyentes Recaudación

84.4%

12.0%

2.6%

0.4%

0.6%

17.1 miles demillones enrecaudación

Fuente: Exposición de J. Iberico (SUNAT) en el desayuno organizado por elInstituto Peruano de Economía (IPE) el 12/9/99

1.0%

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39.6%

7.9%

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y la introducción de la devolución de los impuestosindirectos a las exportaciones, generándose así unpeligroso sesgo antiexportador. De otro lado, el aná-lisis de las fuentes de ingresos tributarios sugiere lanecesidad de ampliar la base tributaria, a fin de evitarla concentración de la recaudación en los principalescontribuyentes (gráfico 3.4).

El redimensionamiento del aparato estatal, enparticular el cierre de una serie de agencias guber-namentales, la liquidación y privatización de empre-sas públicas y la reducción del empleo público, per-mitieron disminuir parte del gasto público y reducirsignificativamente la presencia del Estado en laactividad productiva, lo que generó un efecto positi-

74

vo en las finanzas públicas y una mayor eficienciadel sistema económico. A diciembre de 1998 los in-gresos acumulados por las privatizaciones ascendie-ron a casi US$6,400 millones, de los cuales sólo que-dan disponibles en el Tesoro unos US$1,500 millo-nes. El resto fue destinado a gastos de defensa, in-versión social, al Fondo Consolidado de Reserva yal Fondo Nacional de Ahorro Público. Sin embargo,la falta de transparencia y de información oportunasobre el uso de los ingresos generados por la priva-tización hizo que el proceso fuera muy cuestionado.

Un conjunto de reformas adicionales apuntóhacia la creación de mercados competitivos. Los con-troles de precios se eliminaron para dar paso a la libe-ralización del mercado de bienes. La reforma comer-cial eliminó las restricciones cuantitativas a las im-portaciones y las exoneraciones arancelarias, y redu-jo el número de aranceles y sus tasas máximas. Laestructura arancelaria se volvió casi uniforme; másdel 90% de las partidas arancelarias fueron sujetas auna tasa de 12% y el resto a una de 20%. En el sectorno transable de la economía, el gobierno desregulóuna serie de actividades y eliminó un conjunto debarreras de carácter legal a la entrada, que protegíanartificialmente a algunas actividades productivas.

El mercado de capitales se liberalizó práctica-mente desde el inicio del programa de estabiliza-ción, y mucho más rápidamente que el de bienes. Seeliminaron los topes a las tasas de interés y los con-troles de cambio, y se instauró un régimen de movi-lidad total de capitales. Las normas legales que ri-gen la actividad financiera se modificaron, se abrióeste sector a la inversión extranjera y se redujo laposibilidad de que pueda ser afectado negativamen-te por decisiones gubernamentales (como la impo-sición de tasas elevadas de encaje no remunerado).El Estado redujo su papel en este mercado con laliquidación de la banca de fomento y de los bancosestatales, la privatización de la Banca Asociada y laventa de su participación en otras instituciones fi-nancieras. Asimismo, se liberalizó el mercado deseguros y reaseguros. Finalmente, con el fin de res-guardar los intereses de los depositantes, se creó unFondo de Seguro de Depósitos y se modernizó laSuperintendencia de Banca y Seguros.

La liberalización del mercado de capitales notrajo consigo la esperada reducción en los altos már-genes de intermediación y en las tasas de interés,cuyos niveles dificultan la expansión de las activi-dades productivas y de servicio. Por otra parte, sibien la apertura facilitó un ingreso significativo decapitales que alivió en cierta medida las presionesrecesivas del programa de ajuste, la liberalizacióndel mercado de capitales también determinó unafuerte apreciación real de la moneda.

Se buscó hacer mucho más flexible la legisla-ción laboral (sobre la estabilidad laboral, los sueldosmínimos, el derecho a la huelga), y se introdujo unsistema obligatorio de pensiones con participación delsector privado. La reforma facilitó el ajuste o rees-tructuración de las empresas del sector moderno dela economía al nuevo entorno macroeconómico y re-dujo en algo el sesgo informal del mercado de traba-jo. Consecuentemente, la productividad se elevó enuna serie de sectores formales. En contraste, las re-formas en el mercado laboral fueron acompañadasde una mayor precariedad en el empleo y de un au-mento en el desempleo y el subempleo urbano.

La reinserción financiera

A fin de quebrar el aislamiento, el gobiernoreinició el servicio de la deuda con los organismosmultilaterales en el segundo semestre de 1990.Como parte de este proceso se firmaron acuerdoscon el Fondo Monetario Internacional, el BancoMundial y el Banco Interamericano de Desarrollo,que establecieron un gran número de condicionespara el diseño y la ejecución de política económi-ca. La reinserción financiera se convirtió en unafuente de credibilidad en el programa económico,ya que proporcionó garantías sobre las reformasde política en marcha. El proceso de negociacio-nes con los otros acreedores del país –la banca co-mercial, el Club de París, proveedores sin garan-tía– se completó a fines de 1996, cuando se firmóla adopción del Plan Brady para la deuda peruanaen 1997. El resultado de estas negociaciones signi-ficó, además de la reconversión de la deuda co-mercial a bonos Brady, la reducción de la deudapública total de aproximadamente US$24,000 mi-llones a mediados de los noventa a unos US$19,500millones hacia fines de ese decenio.

La renegociación de la deuda pública implicaque el Perú deberá pagar anualmente a sus acreedo-res más de US$1,800 millones durante casi todo eldecenio del 2000. Por otra parte, la reducción en elmonto de la deuda pública externa fue acompañadapor un significativo aumento de la deuda privadacon acreedores del exterior hacia fines de los no-venta, principalmente debido a los préstamos decorto plazo que contrajeron los bancos comercialesque operan en el Perú (recuadro 3.3).

Política macroeconómica y estrategiade desarrollo

Para sustentar adecuadamente la transforma-ción productiva, la competitividad y el crecimientoeconómico es necesario consolidar el programa de

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RECUADRO 3.3

La deuda externa del Perú

El Perú enfrentó dificultades para pagar a sus acreedores enel exterior mucho antes de que la deuda externa se convir-tiera en una crisis mundial. Tres rondas de negociaciones,que se iniciaron a partir de 1968, antecedieron los síntomasde la insolvencia que afectó a la mayoría de los países lati-noamericanos durante el decenio de los ochenta. Perú sesumó a la lista de deudores morosos en 1983, cuando el go-bierno solicitó una reprogramación de los vencimientos dela deuda con los acreedores oficiales miembros del Club deParís. La banca privada internacional refinanció con nuevoscréditos las amortizaciones que vencían entre febrero de 1983y febrero de 1984, si bien las dificultades macroeconómicasdurante ese período hicieron necesaria una nueva provisiónde fondos a la banca internacional –por quinta vez en menosde veinte años– para cubrir las brechas de financiamientoexterno y refinanciar amortizaciones. Por otra parte, el ser-vicio de las obligaciones con la Unión Soviética que deberíahaberse pagado entre 1983 y 1985 fue refinanciado utili-zando el pago en especies.

A mediados de los años ochenta se llegó a un acuerdo con losbancos comerciales, pero éste no se llegó a ejecutar porqueno se pudo satisfacer la condición previa de cumplir con lasmetas del programa económico acordado con el Fondo Mo-netario Internacional (FMI). Tampoco se llegó a cumplir ensu totalidad el nuevo acuerdo con el Club de París que cubríalos vencimientos de principal e intereses hasta el 30 de juliode 1985. A partir de mediados de 1985 el gobierno de AlanGarcía restringió unilateralmente el pago de la deuda externaa prácticamente todos sus acreedores (excluidos la deuda decorto plazo, el pago de la deuda en productos y la deuda con-tratada a partir de julio de 1985), y asignó para este fin hastael 10% del valor de las exportaciones. Como resultado, sedeterioraron las relaciones del Perú con todos los acreedores,hasta llegar al cierre del acceso a las fuentes de crédito exter-no. El 15 de agosto de 1986 el Perú fue declarado inelegiblepara utilizar los recursos del FMI y posteriormente se cortó elacceso a nuevos préstamos del Banco Mundial y del BancoInteramericano de Desarrollo. A partir de 1990 los bancoscomerciales, en forma individual o como sindicatos, entabla-ron 57 demandas judiciales contra la República del Perú ycontra algunas empresas públicas y financieras nacionales.

El gobierno de Alberto Fujimori reinició las negociacionescon los organismos multilaterales como primer paso paralograr la reinserción del Perú en el sistema financiero inter-nacional. Se conformó un grupo de apoyo que aportó alre-dedor de US$1,000 millones a fines de 1990 para empezar alimpiar los atrasos con los organismos financieros interna-cionales (que llegaron a ser de casi US$990 millones en elcaso del FMI y de unos US$850 millones en el caso del BancoMundial). Poco después el FMI incorporó al Perú al Progra-ma de Acumulación de Derechos (PAD), lo que restituyó el

acceso a los fondos de este organismo, y el Banco Mundialhizo algo similar. Un préstamo del Fondo Latinoamericanode Reservas (FLAR) permitió limpiar los atrasos con el Ban-co Interamericano de Desarrollo. De esta forma se acumu-laron desembolsos de varios préstamos que permitieron cu-brir los atrasos y los préstamos puente con todos los orga-nismos financieros internacionales, lo que restituyó al Perúcomo sujeto de crédito internacional.

Posteriormente se iniciaron negociaciones con los acreedoresoficiales agrupados en el Club de París, que culminaron conun arreglo para consolidar deudas y reperfilar los pagos (porperíodos de 20 años en el caso de la deuda comercial y de 22años en el caso de la deuda concesional), así como con lagraduación del Perú que ya no volverá a negociar con estosacreedores en el futuro.

Las negociaciones con los acreedores de la banca comercialinternacional se reiniciaron a partir de 1990, con la suscrip-ción de acuerdos para suspender temporalmente los juicios yla prescripción de las obligaciones del Perú. El gobierno tomóalgunas medidas para facilitar un acuerdo con la banca co-mercial (por ejemplo, el Estado asumió las deudas de las em-presas públicas a ser privatizadas y se reconocieron deudascuestionables asociadas a la compra de dos barcos por la Com-pañía Peruana de Vapores) y a fines de 1995 se llegó a unacuerdo en principio en el marco del Plan Brady, que contócon el apoyo financiero de los organismos internacionales paracubrir los costos iniciales. El arreglo final incluyó bonos condescuento, bonos a la par, bonos con tasa de interés reducida,y pagos por intereses vencidos y no pagados, así como unarecompra silenciosa por parte del Perú de parte de su deuda.

Además se renegociaron las deudas con la extinta Unión So-viética y con los proveedores sin garantía, de manera que latotalidad de la deuda externa peruana había sido renegociadahacia fines de 1997.

Estas negociaciones redujeron la deuda pública externa en casiUS$5,000 millones, para llegar a un total de US$19,500 adeu-dados a fines de 1997. Como resultado de los acuerdos sobrela deuda, el Perú tendrá que efectuar pagos significativos porintereses y amortizaciones a sus acreedores, sobre todo du-rante el decenio del 2000. Por ejemplo, el pago a los organis-mos internacionales asciende a por lo menos US$500 millo-nes anuales, el pago a los acreedores bilaterales en el Club deParís llega a unos US$900 millones anuales, y el pago a lostenedores de bonos Brady, a los proveedores sin garantía y ala extinta Unión Soviética totaliza unos US$400 millones poraño. Alrededor del 70% de esta deuda, correspondiente a losorganismos multilaterales y al Club de París, es rígido y prác-ticamente imposible de reestructurar en caso de que el Perúencuentre serias dificultades financieras.

Fuente: Silvia Charpentier, La deuda externa del Perú, Documento de trabajo, Agenda: PERÚ, 1997.

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estabilización y las reformas iniciadas durante eldecenio de 1990. Los pilares sobre los cuales se debeafirmar esta consolidación son una firme situa-ción fiscal; una estructura de precios no distorsio-nada; reglas fiscales, monetarias y cambiarias esta-bles y transparentes; la reducción del déficit de cuen-ta corriente; y la reforma y el fortalecimiento delsistema financiero.

Considerando que es indispensable mantenerla estabilidad macroeconómica, continuar la luchacontra la inflación e incrementar la presión tributa-ria para mantener la disciplina fiscal, los únicos com-ponentes de la demanda agregada que podrían pro-mover el crecimiento en el corto plazo son las ex-portaciones y la inversión privada, que deben ser loscomponentes más dinámicos de la demanda y con-vertirse en los motores del crecimiento económico.Más aún, la expansión de estos rubros no sólo esnecesaria para mantener la disciplina fiscal en el cor-to plazo, sino que ayudaría a establecer un nuevopatrón de crecimiento económico más viable en elmediano y largo plazo.

Por otra parte, deben establecerse políticas paragarantizar el acceso a la información estadísticatransparente y confiable, que cubra todos los aspec-tos importantes de la situación económica y que estédisponible a tiempo para todos los agentes que in-tervienen en el funcionamiento de la economía. Deesta manera, las empresas, agencias gubernamenta-les y ciudadanos en general podrán contar con in-formación para planificar y tomar decisiones, algoque no ha sido posible lograr durante los noventa,período en el cual no se llegaron a reajustar las ci-fras del PBI y de otros indicadores para compensarel efecto de la hiperinflación de fines de los ochentay principios de los noventa. Por ejemplo, existe unadiferencia de casi un 20% entre los estimados ofi-ciales del PBI y los realizados por centros de inves-tigación independientes.

Política fiscal y finanzas públicas

La existencia de un sector público saneado escondición necesaria para mantener una tasa de in-flación baja y estable, lo que permite una mejorasignación de recursos y promueve el crecimientoeconómico. El saneamiento fiscal no sólo signifi-ca eliminar la brecha fiscal corriente sino tambiénevitar que se produzcan brechas fiscales en el fu-turo. El problema central de las finanzas públicasradica en el contraste entre los niveles actuales deingresos, gastos y financiamiento del sector públi-co consolidado, por un lado, y su solvencia finan-ciera en el mediano plazo, por otro. En este ejerci-cio, el nivel inicial de endeudamiento, las tasas de

interés y el crecimiento de la economía determi-nan el nivel del superávit (o déficit) primario re-querido (o permitido) para mantener la solvenciadel sector público.

Los bajos ingresos fiscales constituyen uno delos principales problemas para consolidar el esfuer-zo de estabilización. La escasa recaudación tributa-ria –por debajo del 14% del producto bruto interno(PBI) a casi 10 años de iniciado el programa de es-tabilización– no permite financiar los gastos bási-cos del Estado (infraestructura, seguridad, educacióny salud) ni eliminar los impuestos altamente distor-sionantes que aún existen. En este sentido, se debeavanzar hacia una estructura tributaria que privile-gie la recaudación basada en el impuesto a la renta,reduciendo progresivamente la carga a los factoresproductivos (capital y trabajo).

En la actualidad, los impuestos directos y el Im-puesto General a las Ventas (IGV, sobre todo aquélgravado a las ventas internas) presentan en el Perúsignificativas tasas de evasión. A pesar del esfuerzode la Superintendencia de Administración Tributa-ria (SUNAT) y de la Superintendencia de Aduanas(SUNAD) por mejorar la recaudación, es evidentela necesidad de elevar la presión tributaria mediantela ampliación de la base tributaria. El objetivo en elmediano plazo debe ser aumentar la recaudacióngradualmente para llegar a un nivel anual de 20%en un plazo de unos 10 años, en línea con prome-dios internacionales.

Por otro lado, ante la incapacidad de aumentarlos ingresos fiscales en la magnitud necesaria, el Es-tado optó por ajustar proporcionalmente sus gastos.Este ajuste se ha hecho a expensas de una marcadareducción de los salarios del sector público. Con unhorizonte de más largo plazo, se notan las brechasque subyacen tras el aparente equilibrio fiscal, bre-chas que se han venido acumulando y que van endesmedro de la capacidad de gestión pública. Ade-más, la débil posición fiscal ha afectado negativa-mente los niveles de inversión pública.

El gasto del Estado deberá tener más impactoen la economía. Los mayores ingresos fiscales de-berán utilizarse para otorgar incentivos al sector pri-vado, directamente o en la forma de servicios y bie-nes públicos. Para asegurar el crecimiento sosteni-do de la inversión, el Estado podría incentivar lareinversión o desalentar, mediante impuestos, la dis-tribución de utilidades, al mismo tiempo que el im-puesto a la renta progresivo debería otorgar un tratopreferencial a la inversión directa o financiera delas personas. El apoyo a la inversión y el fomento ala creación de puestos de trabajo debe concretarsemediante la creación de un régimen de incentivos a

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las pequeñas y microempresas (PYMES). Este pro-ceso debería ser anticíclico para reducir el impactonegativo que tienen los problemas externos en laeconomía, como la crisis internacional de 1997-1998. Sin embargo, considerando que el Estado debereducir al mínimo las exoneraciones tributarias, losincentivos deberían otorgarse como subsidios y demanera totalmente transparente: cualquier subsidiodeberá consignarse como tal en el presupuesto, evi-tando exoneraciones que distorsionan la formaciónde precios en el mercado y permitiendo una fiscali-zación y rendición de cuentas más eficiente.

Por otra parte, se debe velar por la calidad delgasto público en el cumplimiento de los objetivostrazados en un contexto de planeamiento estratégi-co y programación de las acciones del Estado. Ladistribución de los recursos financieros públicos–en lo regional, sectorial y funcional–, la transpa-rencia en su ejecución y la flexibilidad en su utili-zación por parte de los responsables en cada sec-tor, son aspectos cruciales que determinan la efec-tividad de la política fiscal para lograr sus objeti-vos. En la actualidad, el patrón de gasto públicoobservado en los presupuestos anuales no respon-de a una programación anual o multianual ni a pla-nes operativos sectoriales.

Tampoco se cuenta con sistemas de evaluacióndel gasto o inversión, ni con información confiablesobre la administración financiera del sector público.Estas limitaciones son de particular importancia enel caso de la inversión pública, donde será necesariorecrear la capacidad de la evaluación social de losproyectos. Se debe avanzar considerablemente en lafiscalización de las finanzas públicas, completandoesfuerzos inconclusos como la integración de la in-formación sobre las finanzas públicas. En este senti-do, se podría aplicar los lineamientos de las evalua-ciones del gasto público (Public Expenditures Review)desarrollados por el Banco Mundial, que sugiere unprograma de evaluación periódica del gasto, sobre unabase inicial de partidas presupuestales evaluadas alfin de cada ejercicio (recuadro 3.4).

Otro objetivo primordial es la descentralizacióndel gasto público. La recaudación es más eficientesi está centralizada, pero, en contraste, la transfe-rencia de las partidas hacia los gobiernos locales de-bería ser automática, es decir, descentralizada. Losmunicipios deben manejar cerca del 15% del presu-puesto en el mediano plazo, especialmente en lasáreas de educación y salud. Paralelamente se podríaaumentar la capacidad de recaudación local, a me-dida que el proceso de descentralización se afirme.Por esta razón, se debe finalizar el proceso de unifi-cación de criterios contables de todos los gobiernoslocales, para conseguir un mejor control de los gas-

tos e ingresos. Se debería aplicar igualmente el prin-cipio de solidaridad y redistribución entre regiones,pues a pesar de que algunas generan mayores ingre-sos tributarios, precisan de un mayor nivel de gastopara reducir las desigualdades existentes.

Es preciso tener en cuenta que la situación fis-cal relativamente holgada desde mediados de los no-venta se debe en parte a los ingresos de las privatiza-ciones. Es necesario enfatizar el carácter extraordi-nario y no recurrente de estos ingresos, que no debe-rán en ningún caso servir para financiar gastos co-rrientes, sino ser utilizados para objetivos como losincrementos del patrimonio, el gasto de inversión entecnología y la reducción de los pasivos del Estado.

Política monetaria y cambiaria

El segundo pilar sobre el que debe descansar elproceso de estabilización es la corrección de lasobrevaluación de la moneda (gráfico 3.2). En efec-to, el índice del tipo de cambio real en 1998 fue un18% inferior al promedio registrado en el período1970-1992. Esto explica en parte el persistente dé-ficit comercial, que frena las posibilidades de creci-miento a largo plazo y debe ser motivo para adoptaruna política macroeconómica con objetivos preci-sos en este campo.

Las autoridades monetarias han demostrado re-petidamente que no están dispuestas a convivir contodas las consecuencias de la flotación cambiaria yhan intervenido en el mercado en forma continuapero inconsistente. La persecución de múltiplesmetas con muy pocos instrumentos explica estasinconsistencias, lo que ha originado que la políticamonetaria sea en algunas ocasiones una fuente deincertidumbre y no haya contribuido a una eficienteestabilización de la economía. Para evitar esta situa-ción, es preciso hacer una evaluación cuidadosa delas diversas opciones a escoger, en permanente con-sulta con representantes del sector privado y de losexportadores en particular. La corrección de lasobrevaluación de la moneda tiene costos que de-ben ser asumidos en términos de pequeños aumen-tos en la tasa de inflación y de incrementos en lacarga de deuda para las empresas.

Un objetivo esencial es la solarización de la eco-nomía, para otorgar al BCR un manejo más fino dela política monetaria. Por tanto, se deben dar medi-das que incentiven las transacciones en soles. Adi-cionalmente, se puede ensayar –en un contexto debaja inflación– la emisión de fuentes de financia-miento de valor de actualización constante (VAC),indexados a la inflación, para minimizar el riesgo yofrecer a los agentes financieros una alternativa se-

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gura de ahorro. Esto permitirá remonetizar la eco-nomía, ya que conllevará al aumento de la demandapor dinero nacional. La remonetización es un fenó-meno endógeno y deseable, que normalmente sepresenta como producto de la mejora en los indica-dores macroeconómicos (baja inflación) y nivelesde crecimiento económico.

Este esquema mejorará el control del BancoCentral de Reserva sobre la oferta monetaria, paraque pueda establecer sus metas de manera indepen-

diente y prudente. Sin embargo, como parte del pro-ceso de integración, se están promoviendo esque-mas de unificación monetaria que no serían compa-tibles con el sistema adoptado. Por lo tanto, en elfuturo éste podrá ser abandonado a favor de un es-quema unificado, siempre y cuando la negociaciónsea multilateral y el esquema se adopte simultánea-mente en otros países de la región.

Debido a la eliminación de los subsidios, elajuste fiscal de inicios de década se tradujo en un

RECUADRO 3.4

La asignación de recursos financieros en el sector público

Fuente: Gustavo Guerra-García, Reforma del Estado en el Perú: Pautas para reestructurar el Poder Ejecutivo, Lima, Agenda: PERÚ,1999.

La estructura organizativa y los procedimientos para la asig-nación y el control de los recursos del Tesoro Público, princi-palmente a través del Presupuesto de la República, no estándiseñados para facilitar la definición de prioridades y la asig-nación de recursos en base a criterios de impacto y desempe-ño, ni para evaluar adecuadamente la ejecución del gasto pú-blico. Los principales problemas actuales de gestión en la asig-nación de recursos se deben a lo siguiente:

● No existe una oficina en el Ministerio de Economía y Fi-nanzas encargada de establecer criterios y prioridades paralos proyectos y programas de inversión y el gasto público.

● Existe una excesiva concentración del poder de deci-sión presupuestal en el Viceministerio de Hacienda y unasignificativa centralización fiscal en Lima y el gobiernocentral.

● Los procedimientos para definir los calendarios de pagosson rígidos y complicados, lo que afecta la toma de deci-siones por parte de las agencias gubernamentales.

● El seguimiento y el control del gasto público son débiles yno están relacionados con indicadores de gestión, que enla mayoría de los casos no existen.

Una combinación de procedimientos engorrosos y regulacio-nes excesivamente minuciosas hacen que, por un lado, seamuy difícil supervisar adecuadamente a las entidades del Po-der Ejecutivo, y que, por otro lado, se pierda de vista el pro-pósito de la fiscalización del gasto público. Esta última debecentrarse en garantizar el uso adecuado de los recursos públi-cos en función de los objetivos nacionales y sectoriales.

Para mejorar la asignación y fiscalización de los recursospúblicos se requieren modificaciones en los procedimientosde adquisiciones, sistemas de personal, indicadores de ges-tión, licitaciones públicas, contratación de consultores, provi-sión de servicios y otros similares, y también modificar lasatribuciones y los procedimientos operativos de la ContraloríaGeneral de la República y las oficinas de auditoría interna delos ministerios y otras dependencias públicas. El objetivo cen-tral debe ser articular los resultados con el desempeño y conel gasto, algo que no sucede en la actualidad.

Entre los principales aspectos que debe contemplar una refor-ma del manejo del sistema del presupuesto nacional están:

● La necesidad de estimar presupuestos a futuro y proyectargastos para tres o cuatro años, permitiendo que se trasladeun porcentaje del presupuesto no gastado en un año al si-guiente y también que se adelanten gastos en circunstan-cias especiales. Esto incentivaría a las agencias guberna-mentales a razonar y operar con sentido estratégico.

● La formulación del presupuesto general del sector públicodebe estar a cargo de la Secretaría de Estado de Programacióny Presupuesto, y la revisión de su ejecución –con criterios deevaluación de impacto y desempeño– debe realizarla la Se-cretaría de Planeamiento Estratégico, ambas adscritas a laPresidencia del Consejo de Ministros conforme a la propues-ta de reforma del Poder Ejecutivo esbozada en el capítulo 7.

● Cada uno de los ocho ministerios propuestos tendría unadirección de presupuesto que presentaría sus propuestas yprioridades para la asignación de recursos en su respectivosector. Esto supone una reducción significativa del poderdel actual Ministerio de Economía y Finanzas, que se trans-formaría en Ministerio de Hacienda, y del Ministerio de laPresidencia, que sería eliminado, y darle mayor importan-cia a los ministerios relacionados con la inversión social(capítulo 4), la gestión del medio ambiente y los recursosnaturales (capítulo 5), y el ordenamiento territorial y lainfraestructura física (capítulo 6).

● El Congreso y las organizaciones de la sociedad civil debenjugar un papel más activo en la revisión y evaluación de laejecución presupuestal, tanto para el gobierno central comopara los gobiernos locales. La información debe hacerse pú-blica y los plazos de entrega de la información sobre la eje-cución presupuestal deben ser modificados para contar conla información que ayude en la asignación del gasto públicoen el ejercicio siguiente.

● La administración de recursos financieros, especialmentelos gastos de personal, debe hacerse mucho más flexible.Para esto debe cambiarse el régimen de contratación depersonal y de salarios, descentralizando las decisiones yotorgando mayor autonomía a los responsables de la eje-cución presupuestal en cada una de las áreas de la admi-nistración pública.

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incremento significativo del nivel de precios queredujo la liquidez en términos reales. La contrac-ción monetaria estuvo acompañada por la liberali-zación financiera, la apertura total de la cuenta decapitales de la balanza de pagos y la política mone-taria basada en metas de crecimiento de la base mo-netaria. Dado que la expansión programada de di-nero fue inferior al nivel necesario para satisfacer elaumento de la demanda por dinero resultante de lareducción en la inflación, las tasas reales de interésen moneda nacional se incrementaron (gráfico 3.3)y el influjo de capitales conllevó a una apreciaciónreal de la moneda.

Esto dirige la atención al problema de la sos-tenibilidad de la balanza de pagos. Desde 1991, labalanza comercial ha registrado déficits preocupan-tes. Dado el déficit estructural del país en su ba-lanza de servicios, la brecha comercial se ha refle-jado en déficits de la cuenta corriente de la balan-za de pagos, los cuales han sido financiados coninflujos de capitales, cuya sostenibilidad es, cuan-do menos, dudosa. El déficit en cuenta corrientees preocupante, pues se han superado niveles queen el pasado precipitaron crisis de balanza de pagos,como los de los períodos 1975-1976, 1981-1982 y1987-1988 (gráfico 3.5).

El servicio de la deuda externa deberá ser consi-derado al analizar las perspectivas de la balanza depagos, ya que el cumplimiento de los acuerdos conlos acreedores tendrá un impacto significativo en lascuentas nacionales en el período 1999-2002. Si bienun contexto de recesión (que retrasa las importacio-nes) y un aumento de las exportaciones primariaspermiten un alivio de corto plazo en la balanza co-mercial, este tema deberá ser tomado en cuenta encualquier propuesta de largo o mediano plazo.

Sistema financiero y ahorro interno

El sistema financiero peruano presenta una grandebilidad. La dependencia de las líneas de créditoexternas y el alto costo de intermediación, relacio-nados con el insuficiente ahorro interno y con lapercepción de riesgo-país, hacen que el mercado delcrédito se encuentre distorsionado.

La persistencia de altas tasas de interés, a pesardel control de la inflación, sugiere que la disminu-ción de los costos de intermediación pasará por unareducción de la tasa de encaje para depósitos en mo-neda extranjera. La tasa actual resulta excesiva y en-carece innecesariamente la intermediación en mone-da extranjera. Es imprescindible promover una reduc-ción de esta tasa y, tras la adecuación del sistema a unajuste inicial, continuar reduciéndola gradualmente.

Se debe buscar que los principales agentes fi-nancieros –Administradoras de Fondos de Pensio-nes (AFP), trabajadores, inversionistas y especial-mente las empresas privadas– ahorren en el sistemafinanciero nacional. Es preciso atraer capitales y ha-cer crecer el ahorro forzado, como las Compensa-ciones por Tiempo de Servicios (CTS) y los aportesprevisionales, con el fin de robustecer el mercadode capitales en el país. La intervención de los orga-nismos reguladores debe reducir al mínimo los ries-gos de colapso del sistema previsional en el largo

Balanza en cuenta corriente(como porcentaje de las exportaciones)

GRÁFICO 3.5

Datos: Banco Central de Reserva del Perú, Memoria anual 1998. Lima, 1998Página web Banco Central de Reserva del Perú http//www.bcrp.gob.pe

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Se debe fomentar la consolidación del sistemabancario en un número reducido de bancos peruanosy extranjeros relativamente grandes –alrededor demedia docena, complementados por algunos bancoschicos especializados–, a fin de generar economíasde escala en el negocio bancario y así reducir los cos-tos de financiamiento en un clima de alta competen-cia. Paralelamente, el proceso deberá ser reforzadopor la mayor generación de ahorro interno que repre-sente, en el mediano plazo, por lo menos el 25% delPBI, y complementado por el ahorro externo que debellegar a ser aproximadamente 3% del PBI.

El fomento del ahorro interno es fundamentalpara evitar la competencia por recursos escasos en-tre los sectores público y privado. Una política co-herente de endeudamiento del sector público, con-sistente con la capacidad de pago, contribuirá al fo-mento del ahorro interno. Es importante evitar ladependencia excesiva del financiamiento externo,especialmente los préstamos multilaterales. Es ne-cesario lograr un balance entre estos últimos –rígi-dos y con muchas condiciones– y otras fuentes másflexibles de financiamiento externo e interno.

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plazo para asegurar su solvencia y sostenibilidad, asícomo posibilitar el seguimiento constante del des-empeño de las AFP y sus gastos administrativos. Enel caso de la CTS, se puede fomentar este tipo deahorro al permitir utilizarlo para garantizar la cons-trucción de viviendas (capítulo 4).

Por otra parte, es importante incorporar el máxi-mo de la población al ahorro. Aun los sectores debajos ingresos están dispuestos a ahorrar si, ademásde obtener una tasa de interés atractiva, con su aho-rro pueden mejorar su acceso a bienes y serviciosque valoran altamente, tal como lo demuestra la ex-periencia de otros países con los esquemas de aho-rro institucional para pensiones, los mecanismos deahorro previo que permiten el acceso a los subsidiospara vivienda, y los instrumentos de ahorro y crédi-to para educación y capacitación.

El mercado de capital para inversiones en edu-cación merece especial atención ya que, con un sis-tema de cobro y garantías eficaz, puede ser atracti-vo para el sistema financiero (capítulo 4). Se pue-den aprovechar los aparatos de recaudación del sis-tema de seguridad social y del sistema privado depensiones, agregando a su función previsional deahorro forzoso la de descuento y reembolso auto-mático de los créditos para educación y capacita-ción. En forma complementaria, se puede promoverla creación de mercados secundarios de instrumen-tos de préstamo para educación y capacitación, conlo que se reduciría su riesgo y se daría mayor liqui-dez a estas inversiones.

La política para fortalecer el sistema finan-ciero tendrá entre sus objetivos fundamentales re-ducir el costo de financiamiento de las empre-sas. Uno de los problemas centrales en este temason los diferenciales muy elevados entre las tasasde interés activa y pasiva (spreads), más quelas elevadas tasas pasivas en dólares. En efecto,las tasas pasivas vigentes en el sistema bancario seencuentran por debajo de lo que podría conside-rarse su nivel de largo plazo. Esta situación dediferenciales excesivos en las tasas de interés pasi-va y activa desincentiva la inversión privada porsus efectos negativos en la competitividad del sec-tor exportador.

Una reducción de estos diferenciales dependede diversos factores. Algunas medidas de políticaeconómica, como la alta tasa de encaje para depósi-tos en moneda extranjera y el impuesto a los activos,distorsionan los costos de intermediación que afec-tan las tasas activas. Asimismo, la corrección del atrasocambiario y la implantación de una política moneta-ria más transparente y estable contribuirán a reducirlas tasas de interés en moneda nacional. Por otra par-

te, cabe recordar que a través de estos altos márgeneslas instituciones financieras tratan de compensar losefectos de los malos préstamos (lo que se denominala “cartera pesada”) en sus resultados.

También es necesario contar con una bancade fomento de segundo piso muy activa, que otor-gue garantías para préstamos a través de institu-ciones financieras privadas y posiblemente de otrostipos de entidades que prestan apoyo financiero(cooperativas, cajas municipales, cajas rurales), conel fin de abaratar los costos de financiamiento paralas empresas pequeñas y medianas. Por lo general,estas empresas no cuentan con una larga historiacrediticia y no son sujetos de crédito bancario de-bido a las altas exigencias de garantías y de docu-mentación. También beneficiará a estas empresasfacilitar su acceso a la Bolsa de Valores, creandouna pizarra alternativa con menos exigencias paraacceder a los recursos financieros de menor costo(capítulo 7). De esta manera se fomentaría larecapitalización de las empresas y se aseguraría unnivel de inversión más adecuado.

Otro aspecto importante de una política para elsector financiero es la puesta en práctica de medi-das para incentivar ciertos tipos de flujo de capitalextranjero y desincentivar otros, buscando la estabi-lidad y el crecimiento económico. El flujo neto decapitales provenientes del exterior permite que elgasto interno supere a la producción nacional. Esdecir, permite financiar el déficit en la cuenta co-rriente de la balanza de pagos. Sin embargo, no todoinflujo de capitales es necesariamente beneficioso.La entrada y salida de capitales de corto plazo pue-de causar fluctuaciones indeseables del tipo de cam-bio y la tasa de interés doméstica, además de poneren peligro la estabilidad del sistema bancario, dadosu alto grado de dolarización.

Es preciso auspiciar un flujo neto positivo decapitales de largo plazo, dirigidos a financiar pro-yectos de inversión. Entre otras cosas, esto requie-re evitar que los flujos netos con los organismosmultilaterales se tornen negativos, lo que a su vezhace necesario que el sector público desarrolle pro-yectos de inversión atractivos y financiables pordichas instituciones. Nuevamente, esto enfatiza lanecesidad de reestablecer y consolidar la capaci-dad de evaluación social de los proyectos dentrodel sector público y de contar con una oficina deplanificación y racionalización de la inversión pú-blica. Por otra parte, y tal vez más importante, esnecesario crear y mantener un marco propicio parala inversión extranjera, sobre todo en proyectos vin-culados a la transformación de nuestros recursosnaturales y a la creación de complejos productivosen torno a ellos (recuadro 3.1).

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Política comercial

En el corto y mediano plazo, la política comer-cial debe apuntar hacia una agresiva promoción delas exportaciones y hacia un sistema arancelario bajo,con aranceles de alrededor del 10%, y de poca dis-persión entre las tasas arancelarias. Entre otros as-pectos, un esquema escalonado con poca dispersiónincentivará la adquisición de bienes de capital porlas empresas industriales y la renovación del acervode maquinarias y equipo para la producción.

Los aranceles dejarán de ser un instrumento depolítica comercial en el mediano y largo plazo, en lamedida en que los acuerdos comerciales bilateralesy multilateriales en los que participa el Perú tiendena la desgravación total de la producción. El país debeestar preparado para cumplir con acuerdos de inte-gración y liberalización comercial ya suscritos y conotros en proceso de negociación (capítulo 2). El cum-plimiento de los acuerdos requerirá también de laeliminación de cargas adicionales a los productosextranjeros, como las sobretasas o medidasparaarancelarias excesivas. Es preciso priorizar losacuerdos de integración que nos permitan competiren mejores condiciones, en el siguiente orden: la Co-munidad Andina (CAN), la integración CAN-Mercosur, el Área de Libre Comercio de las Améri-cas (ALCA) y el Consejo Económico Asia-Pacífico(APEC). Los acuerdos de desgravación arancelariaseguirían también este orden.

Por otra parte, la política comercial y los in-centivos al sector exportador –reintegro del pago deimpuestos, fomento de líneas de crédito, informa-ción sobre mercados potenciales para productos pe-ruanos, campañas de difusión, entre otros– apunta-rán hacia el crecimiento acelerado de las exporta-ciones con mayor valor agregado y hacia la genera-ción de una menor dependencia del financiamientoexterno. Junto con las políticas para fomentar el aho-rro interno, la capacidad de generación de divisasalentará que las líneas de financiamiento para la in-versión sean más acordes con las posibilidades decrecimiento de la economía.

Las exportaciones y la generación de divisasdeben ser uno de los ejes centrales y el motor de unnuevo patrón de crecimiento económico. La capaci-dad de generar divisas está ligada al dinamismo quepresenten algunos sectores de la economía, inclusomás allá de los sectores primarios tradicionales comola minería y la pesca. Sin embargo, en los años no-venta el sector exportador no tradicional se ha perju-dicado con el atraso cambiario y los altos costos delos servicios no transables, como la energía, trans-porte, puertos, servicios públicos, servicios financie-ros, impuestos y seguridad. La falta de dinamismo

del sector exportador no tradicional es evidente; enlos dos últimos decenios no ha tenido un crecimientosostenido. En este mismo período, países como Chiley Colombia han presentado un crecimiento sustanti-vo en sus exportaciones no tradicionales.

La falta de dinamismo del sector exportadorpone en peligro los avances de las reformas econó-micas a lo largo del último decenio. Es preciso co-rregir las distorsiones que desincentivan el creci-miento de las exportaciones, especialmente las demayor valor agregado nacional y generadoras deempleo, para mantener la estabilidad macroeconó-mica alcanzada con tanto esfuerzo. Mientras no secorrija el atraso cambiario, el sector exportador na-cional no podrá crecer de manera significativa. Másaún, la recuperación de las exportaciones exige queno sigamos “exportando impuestos” en la magnitudactual; se debe perfeccionar el mecanismo de devo-lución de impuestos para no continuar perdiendocompetitividad internacional.

Instituciones y regulación

Se ha avanzado en la reducción de personal deun aparato estatal a todas luces sobredimensionado,pero no se ha puesto en marcha una verdadera refor-ma del Estado (capítulo 7). La calificación y pro-ductividad de los empleados públicos no ha mejora-do y su nivel de remuneraciones sigue siendo muybajo (con la notable excepción de un número muyreducido de asesores temporales en algunas depen-dencias públicas, muchas de ellas de reciente crea-ción). Esta situación no ha incentivado a los jóvenesprofesionales ni al personal más calificado a incor-porarse al sector público de manera permanente.

Por otro lado, el proceso de privatización queviene desarrollando el gobierno ha hecho nuevamen-te explícito el papel regulador del Estado, su impor-tancia y los beneficios que acarrea una buena regu-lación. En sectores caracterizados por las imperfec-ciones naturales del mercado (telecomunicaciones,energía, agua potable, entre otros), durante el dece-nio de los noventa ha primado el papel regulador, encomparación con el papel empresarial que desem-peñaba en los decenios anteriores. La regulación tam-bién es necesaria para preservar condiciones de com-petencia en los diferentes mercados, principalmentemediante la detección y eliminación de prácticasmonopólicas o no competitivas.

Uno de los pilares sobre el cual descansará eléxito del programa de reformas será el de una ge-rencia estatal eficiente. La reestructuración de cua-dros ejecutivos a todo nivel y en todos los sectoreses una condición necesaria para el éxito de las re-

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formas. En segundo lugar, es fundamental que sefortalezcan las instituciones públicas encargadas dela regulación, de la recaudación, de la promociónde la competencia y de la provisión de serviciospúblicos. Se ha avanzado bastante en la moderni-zación de la Superintendencia de Banca y Seguros(SBS), la Superintendencia de Aduanas (SUNAD)y la Superintendencia de Administración Tributaria(SUNAT), así como en los casos del Banco Centralde Reserva (BCR), la Superintendencia de Admi-nistradoras de Fondos de Pensiones (SAFP) y elInstituto de Defensa de la Competencia y la Pro-piedad Intelectual (INDECOPI). Respecto a la re-gulación del medio ambiente y la explotación delos recursos naturales, en forma adicional, es fun-damental compatibilizar el conocimiento, la con-servación y el uso de los recursos naturales, asícomo establecer y aplicar regulaciones para redu-cir la contaminación y proteger el medio ambiente(capítulo 5).

Es necesario crear en el gobierno una entidaddedicada a generar, coordinar, evaluar y promoverproyectos de inversión pública y privada (capítulo7), que, asimismo, sea el punto central de recopila-ción, procesamiento y suministro de informaciónsobre oportunidades de inversión. Esta necesidad sehace más apremiante en un contexto en el que elpaís cuenta con recursos importantes provenientesde la privatización y de organismos multilaterales,pero no tiene capacidad de gasto debido a que noexiste una cartera de proyectos con las característi-cas adecuadas. De no revertirse esta situación, la in-capacidad de gestión del Estado estaría frenando eldesarrollo del país, y además podría conducir a unatransferencia neta negativa de recursos con los or-ganismos multilaterales en los próximos años.

Finalmente, es imprescindible que se reestruc-ture y fortalezca el sistema judicial (capítulo 7), es-tableciendo un mínimo de estabilidad jurídica y for-taleciendo el derecho de propiedad. La estabilidadjurídica y un sistema judicial imparcial y eficienteson condiciones necesarias para promover un flujosignificativo de inversión en el país, ya que ésta exi-ge reglas de juego claras y estables a fin de no des-plazarse hacia otros mercados que le brinden mejo-res perspectivas. La inestabilidad jurídica incrementael riesgo-país percibido por el inversionista y haceque éste exija a sus proyectos retornos muy altos yhorizontes de recuperación cortos.

POLÍTICAS SECTORIALES

Un segundo componente de las hebras que con-forman la línea estratégica de transformación pro-ductiva y competitividad se refiere a las políticas

sectoriales activas y en armonía con el mercado,que deben facilitar la transición hacia un nuevo pa-trón de acumulación capaz de generar riqueza y opor-tunidades para todos los peruanos. Es necesario pro-mover a los sectores productivos y de servicios másimportantes para el proceso de transformación de laestructura productiva peruana, y en particular a lasactividades agropecuarias, la minería, la pesca, elturismo, la generación de energía, la industria y laconstrucción.

El sector agropecuario merece especial atenciónpor su capacidad para generar empleo, por su contri-bución a la seguridad alimentaria y por el potencialque tienen la agricultura de exportación y la agroin-dustria para generar excedentes y divisas. Los secto-res primarios, como la minería y la pesca, que soncapaces de generar un alto nivel de rentas y exceden-tes, deben proporcionar el estímulo inicial para eldespegue de las actividades productivas con mayorvalor agregado. El turismo, por otra parte, es el mejorejemplo de un área de servicios con alto valor agre-gado en la que el Perú tiene ventajas importantes ypuede convertirse en líder mundial durante los dosprimeros decenios del siglo 21. La producción de ener-gía es fundamental para apoyar el desarrollo de todoslos sectores productivos, en tanto que la industriamanufacturera con alto valor agregado y tecnologíaavanzada debe convertirse en el mediano y largo pla-zo en la principal fuerza motriz del crecimiento eco-nómico. Por último, el sector de la construcción jue-ga un papel muy importante en la provisión de infra-estructura física y de viviendas, genera empleo conniveles relativamente bajos de inversión por puestode trabajo, y tiene importantes encadenamientos ha-cia la industria de insumos para la construcción.

Agricultura y ganadería: el desafíode la productividad

Las actividades agropecuarias se han adaptadoa las particularidades del territorio y del clima delPerú a lo largo de siglos de aprendizaje. Sin embar-go, persisten en cada una de las regiones del paísserias dificultades para el desarrollo de esta activi-dad. La costa es árida e interrumpida por valles an-gostos que son oasis de fertilidad; la sierra tiene unclima variado y una topografía muy accidentada; yla selva recibe lluvias torrenciales, posee ecosiste-mas frágiles y suelos acídicos, y se encuentra aisla-da de las principales cadenas de comercialización.Se estima que sólo el 6% del área total del país escultivable. Un 14% adicional es adecuado para elpastoreo y otro 38% para la forestación. El 42% res-tante es desierto, montaña o tierra protegida. De todael área cultivable del país sólo se utiliza el 49%, esdecir, sólo el 2.9% del territorio nacional se encuen-

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tra bajo cultivo (capítulo 5). La disponibilidad detierra cultivada por habitante es, por lo tanto, muybaja (de sólo 0.13 hectáreas), mucho menor que ladel resto de Sudamérica (0.44 hectáreas). Por otro lado,sólo el 35% de dicha área cultivada corresponde acultivos irrigados.

A pesar de estas limitaciones, la agricultura jue-ga un papel muy importante en la economía del país.Las actividades agrícolas, excluido el cultivo ilícitode coca, generaron alrededor del 13% del PBI en 1997y emplearon alrededor del 30% de la población eco-nómicamente activa (PEA). Sin embargo, la partici-pación de la agricultura en el empleo ha caído –en1970 empleaba al 48% de la PEA–, lo que refleja lamigración de las zonas rurales a las urbanas. El cua-dro 3.1 permite apreciar los principales indicadoresdel sector agrícola entre 1970 y 1995.

Es fundamental utilizar de la manera máseficientemente posible el territorio cultivable y lasáreas adecuadas para la actividad pecuaria. Muchospaíses con menor disponibilidad de áreas cultiva-bles y de pastoreo por habitante tienen mayor pro-ducción agropecuaria, lo que sugiere la necesidadprioritaria de poner en práctica una estrategia paraaumentar la productividad por hectárea y por traba-jador. Además, la política agropecuaria debe enfo-car otros problemas estructurales relacionados conel sector, como la escasa inversión, la masiva pobre-za rural y el despoblamiento del campo.

Si bien el proceso de reforma agraria iniciadoen el decenio de los setenta tuvo éxito distributivo,fracasó en promocionar la inversión y la eficiencia.

CUADRO 3.1

Principales indicadores del sector agropecuario 1970–1995

1970 1’349,358 202,071 0.265 358,105 14.2 2,015.7 0.178

1975 1’251,117 194,538 0.297 371,046 11.5 2,078.4 0.179

1980 1’181,717 183,282 0.307 362,630 9.9 2,223.4 0.163

1985 1’306,906 224,769 0.317 414,334 11.6 2,399.3 0.173

1990 1’319,220 199,694 0.328 433,437 13.4 2,497.1 0.174

1991 1’415,818 195,814 0.316 447,134 13.4 2,527.3 0.177

1992 1’170,138 164,155 0.353 412,705 12.6 — —

1993 1’387,424 193,304 0.325 450,963 12.9 2,406.2 0.187

1994 1’536,696 236,892 0.334 513,106 13.1 — —

1995 1’623,051 252,616 0.342 554,668 13.1 — —

Fuente: Ministerio de Trabajo, Ministerio de Agricultura e Instituto Nacional de Estadística e Informática. Elaboración: GRADE.

AñoValor de laproducciónagrícola 1/

Superficiecosechada

(Ha.) 1/

PBIagric.

por Ha.

Producto bruto(PBI agrícola) 2/

PEAagrícola(miles) 2/

PBIpor trab.agrícola

1/ Principales productos agrícolas programados a precios de 1979.2/ Corresponde a agricultura, caza y silvicultura.

En los años siguientes se acentuó la dependencia delas políticas estatales para mantener la rentabilidaddel sector. Al desmontaje de las políticas de protec-ción –a partir de 1974 y con mayor profundidad alinicio de los años ochenta–, se sumaron la crisis eco-nómica y el impacto de los desastres naturales paraproducir un grave proceso de descapitalización en elagro peruano. Entre 1985 y 1986 se intentó reactivarlosobre la base de un aumento de la demanda interna,de subsidios crediticios y de precios de refugio. Elsevero ajuste practicado al final del decenio dejó aeste sector en una grave situación, acentuada por elclima de violencia e inestabilidad, la destrucción deinfraestructura física y el abandono del campo.

El decenio de 1990 marcó un viraje radical enla política agropecuaria. Se eliminaron la proteccióna la producción agrícola, el control de precios, elcrédito estatal y las empresas comercializadoras dealimentos e insumos. Estas medidas tuvieron un im-pacto diferenciado de acuerdo a las característicasde los productores, en particular en los agricultoresde las áreas rurales (recuadro 3.5). Con el objetivode garantizar la libre operación de los mercados agrí-colas se liberalizó el mercado de tierras y se dicta-ron medidas para promover la inversión privada. Sinembargo, persisten importantes fallas de mercadoque no permiten alcanzar los objetivos de eficien-cia, equidad y sostenibilidad, por lo que es precisouna política sectorial y tecnológica integral para elsector. Además, el sector agropecuario se enfrenta auna competencia desleal con numerosos productosimportados que cuentan con subsidios y esquemasde protección que distorsionan los precios en detri-mento de la producción interna.

% PBI(S/.1979)

84

RECUADRO 3.5

El impacto de la estabilización macroeconómica en los hogares rurales

Las políticas de estabilización macroeconómica puestas en marcha durante el decenio de los noventa, y en particular el ajuste deprecios que se inició en 1990, tuvieron un impacto diferenciado sobre los hogares rurales de acuerdo a la zona de producción y eltipo de actividad económica. La principal variable que explica las diferencias en el impacto fue el grado de diversificación de lasactividades productivas, ya que los ingresos de los hogares rurales no provienen sólo de actividades agrícolas.

Fuente: Javier Escobar, “Impacto de las políticas de ajuste sobre la pequeña agricultura”, Debate Agrario, No. 20, 1994, pp. 51-78

Producto/Zona Tipo de productor Grado de diversificación Impacto del ajuste

Maíz / Arroz Pequeño productor Reducido (han intentado Fuertemente negativoSerrán - Malacasi comercial sin éxito)Alto Piura

Cabreros Pequeño productor Reducido Sobreexplotación deMotupe / Olmos extractivo recursos mitiga el ajuste

Frutales Mediano y pequeño Nulo Fuertemente negativoMotupe / Olmos productor comercialSan Lorenzo (se queda sin crédito)

Arroz Pequeño y mediano Reducido Vendieron ganado y equipo.Ferreñafe productor comercial Aun así, ingreso cayó

(se queda sin crédito) fuertemente

Arroz Pequeño y mediano Importante Actividad extractiva yNapo productor comercial comercio pecuario

permitieron sostener ingresos

Espárrago verde Mediano y gran productor Nulo Acceso a financiamientoChincha comercial y demanda asegurada les

permiten mantener ymejorar ingresos

Papa consumo Pequeño y mediano Reducido Medianos: venta de ganadoHuancayo productor comercial suaviza la caída de ingresos.

(se queda sin crédito) Pequeños: venta de manode obra.

Papa Pequeño productor Importante Venta de mano de obra,Pomacanchi comercial ganado y bienes (vgr. pan)

permite estabilizar ingresos

Pequeño productor Reducido Liberalización de exportaciónorganizado de fibra y organización

Alpaqueros Puno permiten vincularseexitosamente al mercado

Pequeño productor Reducido Migración temporal mitigano organizado caída de ingresos

Semilla de papa Pequeño y mediano Reducido Aumento de demanda porCusco, Huancayo productor comercial semillas permite mantener

ingresos

Arroz / Maíz San Martín Pequeño y mediano Reducido Aumento de costos deproductor comercial transporte y retiro del

Estado afectan fuertementesus ingresos

85

Diferencias regionales

La costa cuenta con el 53% de la población delpaís y con tan sólo el 21% del área cultivable total.A pesar de esto, genera el 60% del producto brutointerno agrícola, dado su mejor acceso a los merca-dos internacionales, su clima moderado y sus suelosfértiles. La mayor parte de la inversión pública en elsector se ha destinado a financiar proyectos de irri-gación a gran escala en esta región. Entre los pro-ductos agrícolas más importantes de esta región, entérminos del valor de su producción, están el algo-dón, la caña de azúcar, el arroz y, en años recientes,el espárrago.

En la sierra, donde habita el 36% de la pobla-ción, la mayor parte del terreno se destina al pasto-reo y tan sólo el 18% del área total es cultivable. Laactividad agrícola en esta región suele tener un ren-dimiento muy bajo por su terreno accidentado y susseveras condiciones climatológicas. La agriculturaes más diversificada que en la costa y, aunque cadavez se orienta más al comercio, se sigue practicandouna agricultura de subsistencia. Además de contri-buir con el 25% del PBI agrícola, esta región generael 75% de la producción ganadera no avícola y vir-tualmente toda la producción camélida (llama, al-paca y vicuña) del país. Entre los productos másimportantes de la sierra están la papa, el maíz blan-co y el trigo.

La selva, con sólo el 11% de la población,cuenta con el mayor potencial de desarrollo en ellargo plazo, principalmente a través del uso de susrecursos forestales (capítulo 5). Sin embargo, surica diversidad de flora y fauna, la fragilidad desus ecosistemas, y su limitada infraestructura,requieren que cualquier expansión se realice concriterios de sustentabilidad ambiental. La agricul-tura se practica principalmente en las zonas de cejade selva. Del millón de hectáreas cultivado en laselva, sólo el 10% está irrigado y 300,000 hectá-reas se utilizan para pastoreo. La región genera el15% de la producción agrícola y sus principalesproductos son: el café, el cacao, el arroz, el maízamarillo y la yuca. Hacia fines del decenio de losnoventa, la producción de hoja de coca, en su ma-yor parte para la exportación ilícita, creció hastallegar a cubrir cerca de 200,000 hectáreas en la cejade selva.

La propiedad de la tierra en el país está muyfragmentada, pues un 55.4% de los agricultoresmaneja menos de 3 hectáreas. En la sierra, el mini-fundio predomina aún más, pues un 63% de los cam-pesinos posee menos de 3 hectáreas y hay en pro-medio 4.1 parcelas por agricultor. El III Censo Na-cional Agropecuario mostró que en 1994 sólo un

17% de la propiedad se encontraba formalizado,porcentaje que ha crecido en 1998 a 22%, cifra muybaja aún.

Aumento de la productividad

La baja productividad promedio de la agricul-tura del país es un problema persistente que debeser abordado urgentemente. El aumento de la pro-ductividad es el desafío más importante de estesector. Pese a la dificultad de contar con datos con-sistentes y comparables a través del tiempo, el cua-dro 3.1 y el gráfico 3.6 indican que el valor de laproducción agrícola por hectárea y el PBI por tra-bajador agrícola no han aumentado de una ma-nera significativa durante los últimos decenios delsiglo 20, ni siquiera durante los noventa pese a lasreformas de política agropecuaria. Existen, ade-más, grandes diferencias entre regiones y zonas, asícomo entre cultivos y aun entre parcelas adyacen-tes. En términos generales, la costa ha recibido lasprincipales inversiones en infraestructura y tecnolo-gía, por lo que sus cultivos alcanzan mayores nive-les de productividad y rentabilidad. Las otras regio-nes han sufrido de manera más acentuada el aban-dono del campo y el impacto destructivo de la vio-lencia terrorista.

Evolución del índice de productividaddel sector agrícola*

GRÁFICO 3.6

Fuente: Jaime Saavedra, Empleo, productividad e ingresos Perú (1990-1996), Lima, OIT, 1998

Durante el decenio de 1990 se llevaron a cabovarias reformas en las políticas agrícolas con el finde modificar el sistema de incentivos para que losprecios reflejen costos de oportunidad, reducir lossubsidios del Estado para controlar el déficit fiscaly la inflación, mejorar el entorno de las regulacio-nes para promover la inversión privada, y controlarla violencia y el tráfico de drogas. El Ministerio de

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1991 1992 1993 1994 1995 1996

%

* Incluye agricultura, casa, silvicultura y pesca.

86

Agricultura fue el principal agente involucrado enestos cambios, pero no llegó a reclutar el número defuncionarios públicos altamente calificados y com-petentes para llevarlos a cabo en forma eficiente yeficaz. Las instituciones privadas (ONG, producto-res locales) han jugado un papel importante en lapromoción de la agricultura, pero destaca la falta deuna organización que articule las demandas y reque-rimientos de los agricultores para organizar mejorel apoyo a este sector. Así, pese a las reformas pues-tas en marcha, la ausencia de políticas claras y lafalta de crédito y de otras formas de apoyo al sectoragropecuario han desincentivado la inversión priva-da en todas las regiones.

El Estado debe promover la inversión agrope-cuaria privada, complementándola con programasde asistencia técnica y de transferencia de tecnolo-gía para la agricultura y la agroindustria, así comocon mejoras en la infraestructura de comercializa-ción. Asimismo, es necesario explotar plenamentelas complementariedades entre los proyectos de in-versión en infraestructura física en carreteras, puer-tos, energía, telecomunicaciones (capítulo 6), y losproyectos de inversión agropecuaria.

La estrategia de promoción del desarrollo agro-pecuario deberá reconocer los derechos económi-cos de los productores, comercializadores y consu-midores para lograr una asignación más eficiente derecursos en el contexto de una economía de merca-do. Sin embargo, el Estado debe intervenir en áreasdonde las fuerzas del mercado no crean suficientesincentivos para la inversión privada, o donde losmercados no funcionan adecuadamente debido, en-tre otras cosas, a la dificultad de internalizar plena-mente los costos y los beneficios por parte de losagentes privados. En estos casos, las agencias gu-bernamentales deben facilitar el acceso a aquellosbienes y servicios que son indispensables para eldesarrollo agrícola, especialmente al crédito.

Financiamiento de las actividadesagropecuarias

La política de promoción de la inversión priva-da debe sustentarse en un adecuado acceso al crédi-to, para lo cual es necesario estimular a la banca pri-vada para que amplíe las líneas de crédito para laagricultura. Además, es necesario aprovechar la ex-periencia acumulada por una variedad de organiza-ciones no gubernamentales en el financiamiento alos pequeños agricultores. Asegurar mayor acceso alcrédito será una tarea prioritaria; para lograr este ob-jetivo se debe crear mecanismos que reduzcan los ries-gos asociados al clima, la estacionalidad y la diferen-cia entre cultivos. Hacia 1997 las cajas rurales pro-

porcionaban sólo alrededor del 6% total del crédito,con requisitos menores que los de la banca privadapero con altos costos de operación y tasas de interésde mercado. Por otro lado, el Estado participó direc-tamente en este mercado de manera limitada, princi-palmente a través de fondos rotatorios establecidospor el Fondo de Compensación y Desarrollo Social(FONCODES) y el Ministerio de Agricultura.

Es preciso reforzar este esquema con la parti-cipación de la Corporación Financiera de Desarollo(COFIDE) como banca de segundo piso y desarro-llar paralelamente el esquema actual de las cajasrurales. Un sistema integrado a nivel nacional per-mitirá lograr economías de escala. La experienciaadquirida por las cajas rurales en cada región per-mitirá reducir los problemas de asimetría de infor-mación, en tanto COFIDE puede facilitar el accesoal crédito en la banca comercial al garantizar los prés-tamos a agricultores mediante un esquema de ries-go compartido. El sistema nacional integrado de cré-dito para el agro deberá considerar las particulari-dades de los riesgos agrícolas a nivel local y las ca-racterísticas comunes a nivel nacional.

La asignación de derechos de propiedad sobrela tierra contribuirá a promover la participación de labanca comercial en la asignación del crédito al agro,sobre todo en los valles de la costa asociados a la ac-tividad agroindustrial. Estos valles han presentadoproblemas jurídicos menos complejos que los de lasotras regiones del país y su geografía es más homo-génea. En las otras regiones se tendrá que avanzar enla formalización de la propiedad, pero considerandoesquemas alternativos en el caso de las propiedadescomunales y de las formas tradicionales de asigna-ción de derechos de propiedad. A pesar del extendidoprograma de titulación en el presente decenio, el cré-dito de la banca comercial a agricultores de menos de20 hectáreas es muy reducido, ya que la falta de in-formación hace que el riesgo crediticio sea muy alto.

Los problemas de información para la conce-sión de créditos no se solucionan únicamente con laformalización de la propiedad y una tasa de interéslibre. Las marcadas fluctuaciones de los precios pre-cisan del acceso a mercados a futuro y de otros meca-nismos de seguro, pues los precios no otorgan a losagricultores las señales necesarias para optar por loscultivos socialmente más rentables en el largo plazo.Los agricultores no cuentan con un sistema o base deinformación que les permita tomar decisiones demanera eficiente. Tampoco existe información ade-cuada y ampliamente diseminada sobre la calidad delos suelos, la disponibilidad de agua, los requerimien-tos de los cultivos, el uso de insumos adecuados, losrendimientos comparados, el manejo de plagas y larentabilidad de los diferentes cultivos.

87

Asimismo, es necesario perfeccionar el procesode adjudicación de tierras eriazas al tomar en cuentalas diferencias regionales. Para ello, debe esclarecersela definición de tierras eriazas. Finalmente, es preci-so revisar los límites mínimos y máximos para la te-nencia de tierras, los límites mínimos para la hipote-ca de tierras y el papel del Estado en la determina-ción de formas de propiedad o de uso de la tierra.

La infraestructura de comercialización deberámejorar para asegurar la óptima información para elproductor, los intermediarios y el consumidor, re-duciéndose los costos de transacción para el sector.La creación de organismos de carácter regional ylocal permitirá que los agentes privados encargadosde la comercialización tengan un mejor acceso a losmercados mayoristas, así como a la infraestructurade almacenamiento y clasificación en los centros pro-ductores más importantes. Asimismo, es preciso fo-mentar la expansión y eficiencia de la Bolsa de Pro-ductos, que permitirá una mayor eficiencia en la co-mercialización y en los planes de producción futuros.

Los servicios de extensión agropecuaria y asis-tencia técnica deben enfatizarse de manera muy es-pecial para aumentar la productividad del sector, so-bre todo en la sierra y en la selva. Estos serviciosdeben también prestar atención a la combinación delconocimiento y las prácticas tradicionales con losadelantos producto de la investigación científica ytecnológica (capítulo 5).

Seguridad alimentaria y producciónagropecuaria

A mediano plazo, la política agropecuaria debepromover la reducción de la vulnerabilidad del pa-trón de consumo alimentario de los peruanos (capí-tulo 4), lo que hace necesario prestar atención a losindicadores de nivel nutricional, a la disponibilidadde alimentos y a la balanza comercial alimentaria.Con la apertura del mercado y el abandono del cam-po han aumentado significativamente las importa-ciones de alimentos. La balanza comercial de pro-ductos agropecuarios se ha vuelto altamentedeficitaria, lo que unido a la poca diversificación denuestros productos primarios de exportación noshace muy vulnerables a las variaciones en los pre-cios internacionales. Sin embargo, reducir esta vul-nerabilidad no implica que deberíamos serautosuficientes en la producción de alimentos o quese trate de lograr una balanza comercial positiva dealimentos a cualquier costo.

El Perú posee una multiplicidad de ecosistemas,una gran variedad de alimentos y potencial para am-pliar su frontera agrícola y aumentar su productivi-

dad (capítulo 5). Todos estos elementos se deben con-jugar para lograr un balance entre el patrón de consu-mo de alimentos, el potencial agropecuario, las ex-portaciones e importaciones de productos agropecua-rios, la capacidad de almacenar y conservar alimen-tos para hacer frente a los desastres naturales y otrasemergencias. Por esto, se debe incentivar el consumode productos locales y reforzar el intercambio entrelas distintas regiones del país, de manera que se ase-gure una oferta continua y variada de alimentos.

Entre los productos más importantes en térmi-nos de valor de producción están el arroz, el algo-dón y la caña de azúcar, mientras que el café, el al-godón y el azúcar han sido los productos que más sehan exportado. A grandes rasgos, el 25% del valortotal de la producción agropecuaria está conforma-do por pollos y otros animales, el 30% por frutas,vegetales y otros productos nativos, y el porcentajerestante, por productos como el maíz y las papas.En términos del área cultivada, el maíz blanco yamarillo, las papas y el arroz constituyen en conjun-to el 63% del área total cultivada.

Esta escasa diversificación nos coloca en situa-ción de riesgo frente a los cambios en el clima (se-quías, inundaciones) y las fluctuaciones de precios.Además de permitirnos conocer bien nuestro poten-cial agrícola y aumentar la productividad, la investi-gación científica y tecnológica es muy importante paradiversificar la producción agropecuaria. Las activi-dades de investigación ayudan a identificar las venta-jas que ofrecen las diferentes regiones de nuestro te-rritorio para producir una variedad de alimentos a lolargo del año, así como la forma de aprovechar mejorlos métodos tradicionales de cultivo y manejo de losecosistemas. Esto se relaciona con la capacidad deproveer información a los productores, así como conlos planes diseñados para ordenar el territorio sobrela base de criterios vinculados a las características delos ecosistemas, por ejemplo, a través del manejo in-tegrado de cuencas (capítulo 6).

Las medidas de promoción agropecuaria de-ben orientarse, en primera instancia, hacia el au-mento de la productividad, para lo cual se requiereelevar el nivel y reducir la dispersión de los rendi-mientos por hectárea, así como difundir tecnolo-gías que ahorren el recurso suelo. Una vez logradoesto será posible considerar otros programas máscostosos para incrementar la producción agrope-cuaria, como la ampliación de las tierras cultiva-bles y la frontera agrícola.

Como complemento de las medidas para la se-guridad alimentaria es necesario estimular el consu-mo de carne y productos lácteos, buscando un ade-cuado balance entre la importación y la producción

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nacional. El impulso al ganado ovino y auquénidoes particularmente importante, ya que además pro-vee de insumos al sector textil. Asimismo, el mejo-ramiento genético, el aumento de la población y latecnificación de la producción pecuaria debenpromoverse teniendo en mente su potencial expor-tador. En todo caso, es fundamental examinar aten-tamente el impacto del aumento en el consumo decarne y lácteos, considerando, por ejemplo, la con-veniencia de darle prioridad a la crianza de ganadoy auquénidos en la sierra en base a pastos y no enbase a granos y otros productos agrícolas que po-drían destinarse al consumo humano.

Proyectos de irrigación y políticasde precios

Los proyectos de infraestructura de riego tie-nen frecuentemente una rentabilidad social elevada,y además pueden generar utilidades para los inver-sionistas privados. Al igual que en otros sectores dela infraestructura física (capítulo 6), la inversión pú-blica debe complementar los recursos provenientesdel sector privado en los casos en que la rentabili-dad social exceda ampliamente a la privada. Consi-derando que la accidentada geografía peruana gene-ra una distribución muy desigual de la disponibili-dad de agua en el territorio nacional, las obras deingeniería hidráulica y los proyectos de irrigacióndeben apuntar hacia la superación de esta limitación,entre otros objetivos, para promover el desarrollode la agricultura. Además, tomando en cuenta queen la actualidad existen muchos proyectos de irriga-ción en marcha o programados, es necesario evaluarcuidadosamente los proyectos que deben culminarsey la manera de hacerlo, así como la conveniencia deejecutar nuevos proyectos. Por otra parte, es necesa-rio ampliar la cartera de pequeños y medianos pro-yectos de irrigación que requieren menos recursos yque pueden realizarse relativamente rápido.

Para incentivar la participación del sector pri-vado en la provisión de infraestructura de riego esnecesario que el precio del agua permita obtener unretorno razonable a la inversión. Además, las tarifaspor el uso del agua deben promover un uso eficientede este recurso cada vez más escaso, evitando eldesperdicio y apoyando su conservación. Sin em-bargo, un manejo eficiente del agua implica no sóloel cobro de tarifas adecuadas, sino también mejorasen los sistemas administrativos para hacer frente alos complejos problemas de gestión –muchos de ellosderivados de las características propias de este im-portante recurso (externalidades en la provisiónde infraestructura, variaciones estacionales en sudisponibilidad, multiplicidad de usos, entre otras).Esto obliga a evaluar cuidadosamente la convenien-

cia y la manera más adecuada de introducir meca-nismos de mercado en la gestión de los recursoshídricos, complementándolos con la participacióndel sector público cuando esto se justifique en tér-minos de rentabilidad social.

Desde esta perspectiva, si bien el mercado debeser el principal mecanismo para asignar recursos enel sector agropecuario, en los casos donde se com-pruebe que existen serias fallas en el funcionamien-to de los mercados es necesario que intervenga elEstado. La intervención de las agencias gubernamen-tales debe ser lo más transparente posible, preferi-blemente mediante la provisión de información yasistencia técnica, pero también a través de subsi-dios directos claramente identificados y consigna-dos en el presupuesto –los cuales deben orientarsehacia los sectores más vulnerables y de menores in-gresos. El objetivo principal debe ser establecer unconjunto de precios mínimos para los pequeños pro-ductores locales, que frecuentemente incurren engrandes pérdidas cuando hay sobreoferta de produc-tos y cuando los intermediarios comerciales se apro-vechan de su vulnerabilidad.

El sistema actual de sobretasas arancelarias va-riables es otra de las maneras en que interviene elEstado en la formación de precios en el sector agro-pecuario. Este sistema otorga un cierto nivel de pro-tección a los agricultores nacionales que enfrentanla competencia de productos importados, los cualesfrecuentemente reciben subsidios en sus países deorigen. Una alternativa al sistema actual consiste enestablecer una sobretasa plana de 10% a 15% (ex-presada en US$ por tonelada métrica) sobre el valorde los productos importados. Esto debería acompa-ñarse de medidas para promover la competencia enlos mercados locales, de tal manera que los benefi-cios sean absorbidos por los agricultores y no porlos intermediarios. El sistema de sobretasas debe li-mitarse a los productos asociados al arroz, maíz, tri-go, azúcar y leche, incluidos todos sus sustitutoscercanos, para evitar desviaciones de comercio quepuedan desalentar la producción local. Una vez más,es necesario que el financiamiento de este sistemaprovenga y esté claramente señalado en el presupues-to público para no distorsionar excesivamente losprecios relativos de los productos agropecuarios ysus sustitutos.

Minería: hacia el liderazgo mundial

La minería ha sido siempre muy importante enla economía peruana. En 1998, el valor de la pro-ducción minera sobrepasó los US$3,000 millones,lo cual representó el 11% del producto bruto inter-no (PBI). Asimismo, es la principal fuente de divi-

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El Perú cuenta con minas de minerales polime-tálicos, principalmente en la zona central del país(capítulo 5), lo que permite una producción minerabastante diversificada y puede ayudar a reducir lasfluctuaciones en los ingresos resultantes de las va-riaciones en los precios internacionales a lo largodel tiempo. Por otro lado, la minería monometálicaha tenido un desarrollo significativo en el últimodecenio, debido principalmente a la puesta en mar-cha de grandes proyectos para extraer oro y cobre,como Yanacocha y Antamina.

El proceso productivo minero comprende cin-co etapas: exploración, explotación, concentración,fundición y refinación. Si bien la mayoría de las em-presas mineras se dedican a las tres primeras, lasempresas más importantes cuentan, además, con suspropias plantas de fundición y refinación, comoSouthern Peru Copper Corporation con la refineríade Ilo y Doe Run (anteriormente CENTROMIN) conla de La Oroya. Durante los últimos decenios, el pro-cesamiento de minerales mediante lixiviación (re-finamiento mediante la utilización de solventes) hareemplazado en muchos casos las etapas tradiciona-les de concentración y fundición, lo que permite re-ducir costos. Por ejemplo, el uso de este método deprocesamiento permite a la empresa mineraYanacocha lograr uno de los costos de producciónmás bajos del mundo por onza de oro.

La estructura del sector minero en el Perú sedivide en tres partes. La gran minería, conformadapor siete empresas que representan aproximadamenteel 53% de la producción total; la mediana mineríacon alrededor de cuarenta y cinco empresas que re-presentan el 43% de la producción; y la pequeña mi-nería que tiene un gran número de empresas que re-presentan cerca del 4% de la producción nacional.Como se indica en el capítulo 5, las reservas mine-

ras de los principales metales permiten sustentar suextracción por muchos decenios. Las reservas decobre, plata y oro han crecido significativamente enlos últimos años debido a la incursión de nuevas em-presas y a la puesta en marcha de nuevos proyectos,así como al crecimiento de las actividades de explo-ración y explotación por parte de las empresas esta-blecidas desde hace tiempo.

La estrategia de desarrollo minero en el dece-nio de los noventa consistió principalmente en li-beralizar el ejercicio de las actividades en este sec-tor. La nueva legislación adoptada a principios deese decenio eliminó la preeminencia de la activi-dad minera estatal sobre la privada, y las equiparósin distinción alguna, y otorgó facilidades para elingreso de grandes inversionistas extranjeros. Lasmedidas de política cambiaria, comercial y tribu-taria enmarcadas en el programa de estabilizacióneconómica de agosto de 1990 promovieron el de-sarrollo de la minería. Por ejemplo, la reforma aran-celaria redujo la protección de que gozaban los pro-ductores locales de insumos y maquinaria, y se eli-minó el sistema cambiario múltiple que tenía unmarcado sesgo antiexportador –debido a que lasimportaciones de insumos y maquinaria se paga-ban al tipo de cambio libre, mientras que el valorde las exportaciones se fijaba a un tipo de cambiominero más bajo. El nuevo marco legal permitióaumentar la inversión en el sector de US$21 millo-nes en 1992 a US$1,526 millones en 1998. Esto hasignificado una inyección de recursos al país, in-clusive en zonas muy pobres y aisladas, que se hatraducido en obras de infraestructura, en una ma-yor integración de la economía nacional y en unimportante impulso a la actividad productiva.

La actividad minera continuará siendo la prin-cipal fuente de divisas en los próximos años, pero

CUADRO 3.2

Importancia general de la minería en el Perú (1998)

1. Valor actual de la producción US$3,300 millones

2. Valor agregado de la producción minera 60%

3. Contribución directa al PBI 11%

4. Participación en el total exportado 48%

5. Participación en la recaudación de impuestos 13%

6. Trabajadores y población dependiente 1’250,000

Trabajadores directos 51,000

Trabajadores indirectos 204,000

Dependientes 995,000

7. Compras anuales del sector US$1,370 millones

Locales 800 millones

Importadas 570 millones

Fuente: Sociedad Nacional de Minería y Petróleo, Ministerio de Energía y Minas, Superintendencia Nacional deAdministración Tributaria.

sas para el país, pues representa un 48% del totalde las exportaciones. El cuadro 3.2 muestra laimportancia económica y social de la actividadminera en el país.

La minería promueve también el desarrollode otras actividades, como la agricultura, la gana-dería, el transporte y el comercio; y contribuye aldesarrollo regional a través de la construcción decarreteras, hospitales, ferrocarriles, centros pobla-dos y centros educativos. Sin embargo, su papelcomo generador de puestos de trabajo es bastantelimitado en comparación con su impacto en la pro-ducción nacional. La minería da empleo de mane-ra directa o indirecta a aproximadamente 255 miltrabajadores, cifra menor a la cantidad de perso-nas que se incorpora anualmente a la poblacióneconómicamente activa.

90

además debe proporcionar el impulso inicial y con-vertirse en uno de los motores de la transformaciónproductiva, canalizando parte de sus excedentes einversiones para este fin. La capacidad de generarencadenamientos con la industria manufacturera, laconstrucción y los servicios debe ser aprovechadapara avanzar progresivamente hacia actividades pro-ductivas con mayor valor agregado. Esto debe ir li-gado con políticas macroeconómicas que apunten areducir el atraso cambiario, renovar el interés delcapital de riesgo por invertir en el Perú y situar lastasas de interés de las instituciones financieras enniveles internacionales.

Promoción de las actividades mineras

El Perú debe poner en práctica un conjunto depolíticas y medidas legales, administrativas, econó-micas y tecnológicas para convertirse en el líder mun-dial en la minería. Además de continuar promovien-do la inversión, es necesario desarrollar un conjuntode actividades complementarias en investigacióncientífica y tecnológica, y en los aspectos tributa-rios y financieros.

La actual legislación declara de interés nacionalla promoción de las inversiones en el sector minero,por lo que se otorgan los siguientes beneficios:

● Estabilidad tributaria, cambiaria y administrati-va a las empresas que inviertan en minería, me-diante contratos que fijan las condiciones esta-blecidas por las normas vigentes a la fecha deaprobación del estudio de factibilidad por elMinisterio de Energía y Minas.

● Las inversiones en infraestructura pública, asícomo los gastos en bienestar social de los em-pleados, serán deducibles de la renta imponible.

● Libertad para remesar utilidades y libre disponi-bilidad de moneda extranjera.

● Libre comercialización interna y externa.

● Se ha normado el contrato de riesgo compartido(joint venture) bajo los mismos derechos y obli-gaciones que rigen a las empresas no asociativas.

De esta manera, se ha avanzado hacia un régi-men promocional estable y un nivel de estabilidadjurídica que promueve y protege las grandes inver-siones del sector. Sin embargo, es necesario exten-der estos beneficios para las inversiones que pro-muevan encadenamientos con la industria nacional.Es preciso establecer mecanismos de coordinaciónentre los empresarios mineros, los industriales y elEstado, con el fin de buscar una convergencia deintereses que permita lograr el liderazgo mundial en

la minería al mismo tiempo que se promueven lasactividades industriales vinculadas a ella. Además,se debe fomentar de manera especial la investiga-ción científica y tecnológica sobre los recursos mi-nerales con que cuenta el Perú. La difusión de estainformación facilitará la prospección y exploración,particularmente en el caso de las empresas de lamediana y pequeña minería, y también ayudará apromocionar mejor las posibilidades de desarrollode este sector ante los inversionistas extranjeros.

Es preciso mantener y ampliar los incentivostributarios, particularmente aquellos asociados a lareinversión de utilidades, para asegurar niveles deinversión continuos y estables en exploración y ex-plotación minera. También es necesario estudiar laposible extensión de estos beneficios a las inversio-nes en actividades complementarias. Por otra parte,se debe garantizar una distribución justa y efectivade los recursos del canon minero, estableciendomecanismos transparentes para su distribución ha-cia los gobiernos locales.

Otra iniciativa que merece ser estudiada y con-siderada con detenimiento es la creación de un fondode estabilización, que sería financiado principalmen-te con aportes de las compañías mineras y del siste-ma financiero, y que tendría como objetivo reducir elimpacto de las fluctuaciones de los precios interna-cionales en los principales productos de exportaciónminera. Este mecanismo ha sido empleado en paísescomo Chile para el cobre y Colombia para el café, ydebería ser complementado con el uso de instrumen-tos financieros derivados –como las opciones y lascompras a futuro, entre otros– que además fortalece-rían al sector financiero. Un fondo de estabilizaciónpermitiría amortiguar el impacto de la volatilidad deprecios sobre las operaciones de las empresas mine-ras, ya que sus ingresos no variarían en la mismamagnitud que el aumento o caída de los precios inter-nacionales de los metales. Asimismo, ayudarían a pro-yectar mejor la recaudación tributaria.

Apoyo a la mediana y pequeñaminería

La crisis internacional y la caída de los preciosde los productos mineros a fines del decenio de losnoventa hizo prácticamente inviable la explotaciónminera a pequeña escala, y afectó duramente a lamediana minería. El bajo nivel de capitalización deestas empresas no les permite adaptarse de manerarápida y eficiente a las reducciones bruscas de pre-cios, algo que las grandes empresas transnacionales–mejor capitalizadas, con mayor información y consistemas de gestión avanzados– pueden soportar conmenor dificultad.

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Por esta razón, es necesario tomar medidas parareactivar a la mediana y pequeña minería, incluidosaspectos financieros, de servicios, infraestructura,tecnología y comercialización. Se trata de lograr unacapitalización más sólida de estas empresas, aumen-tar la productividad y la eficiencia, ampliar la infra-estructura de transporte y energía, mejorar el niveltecnológico y consolidar la capacidad de gestiónempresarial, lo que les permitirá competir en igual-dad de condiciones con otras empresas en el merca-do internacional. Por otro lado, la pequeña y media-na minería producen en su mayoría mineral concen-trado, que luego venden a las grandes mineras paraque éstas realicen el proceso de fundición y refina-miento. La existencia de una relación fuertementeasimétrica en el manejo de información hace nece-sario diseñar mecanismos para reforzar la capaci-dad de negociación de los pequeños y medianosmineros, de tal manera que ambas partes puedannegociar acuerdos en igualdad de condiciones.

La gravedad de la situación financiera de estesegmento de la actividad minera ha llevado a la Aso-ciación de Pequeños Productores Mineros a propo-ner un esquema de reactivación financiera que in-cluye los siguientes puntos:

● Rápida determinación de los adeudos por partede los empresarios mineros y los acreedores es-tatales. El programa no será aplicable a aquellasempresas que, a juicio de la comisión encarga-da, hayan hecho uso doloso de los créditos.

● Para lograr que los pequeños mineros obtengancrédito en el sistema financiero, su primera ga-rantía debe ser el estudio geológico y el defactibilidad técnico-económica.

● Búsqueda de líneas de financiamiento por partedel Estado y de las entidades representativas delsector para la aplicación de este programa. Estefinanciamiento podría obtenerse a través de en-tidades internacionales de fomento, de la bancade inversión de los bancos acreedores y de losfondos de apoyo social.

● Constitución de cajas mineras, conformadas porempresarios mineros, banca de inversión, pro-veedores mineros y compradores de mineral.

● Participación de COFIDE como banca de segun-do piso con el objeto de canalizar fondos hacialos productores mineros, principalmente a tra-vés de las cajas mineras.

● Capacitación tecnológica para llevar a cabo téc-nicas de producción acordes con la preservacióndel medio ambiente. Igualmente, se asegurará latransferencia tecnológica de las empresas másgrandes hacia este sector.

Por último, cabe destacar que, tal como se de-sarrolla en el capítulo 5, el sector minero debe cum-plir estrictamente con las disposiciones para la pro-tección del medio ambiente y la reducción de la con-taminación. Esto implica internalizar los costos am-bientales, que hay que incorporar plenamente en elcálculo de los costos de producción.

Pesca: el desafío de la explotaciónsustentable

La pesca se desarrolla en el Perú desde tiem-pos prehispánicos aprovechando los abundantes re-cursos del mar peruano (capítulo 5), y es una de lasprincipales fuentes de generación de divisas. El va-lor de las exportaciones pesqueras FOB se incremen-tó de US$450 millones en 1990 a US$1,400 millo-nes en 1997, lo que representa entre el 14% y el 21%del total de divisas reportadas por nuestras exporta-ciones. Sin embargo, el fenómeno de El Niño y lacaída en los precios de la harina de pescado hicieronque el valor de las exportaciones se redujera abrup-tamente a US$640 millones en 1998.

Los niveles de captura a mediados de los añosnoventa fueron bastante cercanos a los de princi-pios de la década del sesenta (capítulo 5, gráfico 5.3),lo que permitió la recuperación económica del sectorpesquero. La participación de la pesca en el PBI hapasado de 0.5% en 1981 a aproximadamente 0.9% en1997, porcentaje aún distante del alcanzado en 1970(2% del PBI), cuando se registró el nivel históricomás alto de desembarques. El fenómeno de El Niñode 1998 frenó en gran parte esta expansión, por loque las cifras del final del decenio de 1990 no repre-sentan el verdadero potencial del sector.

La actividad pesquera nacional de los últi-mos decenios puede dividirse en tres períodos. El pri-mero se inició a principios de los años cincuenta yfinalizó en 1970. En este período se formó y creció laindustria de harina y aceite de pescado, basada única-mente en la anchoveta. El constante proceso de capi-talización del sector a lo largo de este período signifi-có un gran esfuerzo de inversión que produjo un altodesarrollo tecnológico, tanto en el proceso de extrac-ción como en el de procesamiento. Sin embargo, lasobrepesca hizo que los niveles de biomasa de la an-choveta enfrentaran una situación de riesgo que, alproducirse el calentamiento de las aguas con el fenó-meno de El Niño, desencadenó en 1973 el colapso dela industria pesquera peruana (capítulo 5, gráfico 5.3).

El segundo período, que se inició en 1970 yfinalizó en 1983, se caracterizó por la descapitali-zación del sector a causa de la sobreexplotacióndel recurso pesquero y la expropiación de la indus-tria harinera en 1973.

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El tercer período se inició en 1983, con la cri-sis de la industria conservera producida por el recu-rrente fenómeno de El Niño y la restricción de lademanda externa. Sin embargo, la industria pesquerainició su recuperación económica a partir de 1984,como consecuencia de la reapertura del mercado dela harina de pescado, la mejora progresiva de losprecios internacionales y la recuperación de labiomasa o población de especies pelágicas (como laanchoveta y la sardina).

Las variaciones en los precios internaciona-les y en la demanda de harina de pescado afectaronsignificativamente las exportaciones pesqueras du-rante el decenio de los noventa. A pesar de la dis-minución en la producción física de harina de pes-cado, entre 1991 y 1992 los ingresos por exporta-ciones crecieron debido a un incremento del 26%en las cotizaciones internacionales. Entre 1993 y1994, la mayor disponibilidad de recursospelágicos, el mayor número de plantas procesado-ras y la creciente demanda mundial aumentarontanto el volumen de la producción como el valorde las exportaciones pesqueras. Entre 1995 y 1997la extracción pesquera se redujo moderadamente,como consecuencia de las vedas, pero el valor delas exportaciones mantuvo su tendencia creciente,gracias al aumento de los precios internacionales.Éstos, sin embargo, no pudieron compensar del todola fuerte caída registrada en la extracción en 1998,que se agravó con la caída de precios debida a laoferta creciente de sustitutos de la harina de pesca-do, como los derivados de la soya.

A lo largo de estos períodos, la actividad pro-ductiva del sector pesquero se ha concentrado en laexplotación de especies pelágicas, tanto en la ex-tracción como en el procesamiento. La captura deestas especies, en especial de sardina y anchoveta–insumos para la elaboración de harina y aceite depescado, conservas y pescado congelado– se desti-na principalmente al mercado externo. El sectorpesquero tiene aún capacidad de expansión a pesarde las fluctuaciones ocasionadas en la producciónpor la presión sobre estas especies. El desafío con-siste en lograr un crecimiento responsable de estaactividad, aprovechando que el litoral peruano aúncuenta con varias especies subexplotadas y grandesreservas de biomasa (capítulo 5, gráfico 5.2).

Uso sostenible de los recursospesqueros

Los lineamientos de política para el manejo delos recursos pesqueros establecidos a principios delos noventa apuntaron hacia una explotación econó-micamente eficiente y sostenible a largo plazo. Este

objetivo es difícil de lograr en la pesca, debido a lacarencia de derechos de propiedad sobre los recur-sos pesqueros que puede llevar a la sobreexplotaciónsi no se establecen los incentivos adecuados y unsistema de regulación efectivo.

La eficiencia y sostenibilidad en la explotaciónde recursos pesqueros con una perspectiva de largoplazo puede lograrse a través de mecanismos priva-dos o públicos. Los mecanismos privados funcio-nan a través de la negociación, y son los propiosagentes quienes en conjunto establecen los límites ala extracción. Sin embargo, hasta el momento no handemostrado su viabilidad en el caso peruano, debi-do al elevado número de empresas involucradas quehan realizado fuertes inversiones, lo que implica al-tos costos de transacción y pocos incentivos paraparticipar en las negociaciones.

Los mecanismos públicos, por su parte, requie-ren de la existencia de una autoridad reguladora quesupervise el manejo racional de los recursos a travésde instrumentos de control o de incentivos económi-cos. Los primeros ejercen un control directo sobre laextracción (vedas o áreas de pesca) o sobre los me-dios de pesca (número y características de las embar-caciones), mientras que los segundos actúan a travésde impuestos o de Cuotas Individuales Transferibles(CIT). Si bien los instrumentos de control permiten,en principio, garantizar la sostenibilidad del recurso,también pueden llevar a que la rentabilidad del sectorsea muy baja, ya que no permiten reducir el excesode capacidad de pesca e involucran altos costos desupervisión para impedir que ésta se incremente.

Por otro lado, los incentivos económicos per-miten, en principio, una racionalización más eficien-te de las pesquerías sobreexplotadas, posibilitan larecaudación de rentas para la autoridad reguladoray promueven la reducción de costos. En particular,las CIT tienen como ventaja adicional la introduc-ción de un sistema de derechos de propiedad en lapesca. Sin embargo, también implican altos costosde supervisión, dependen de la variabilidad de losstocks y requieren de la participación de todos losagentes para su ejecución.

El Ministerio de Pesquería cuenta con una seriede mecanismos que le permiten controlar la extrac-ción, como la Cuota Máxima Permisible, los perío-dos de veda, las temporadas de pesca, las tallas míni-mas de captura y las zonas prohibidas o reservas. Porotro lado, el Estado también puede aplicar instrumen-tos de control sobre los medios de pesca, como lími-tes a las características y capacidad de la flota, capa-cidad total de procesamiento, artes, aparejos, proce-dimientos y sistemas de pesca. En el caso de las pes-querías plenamente explotadas, pero no sobreexplo-

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tadas, el Estado fija límites a la capacidad de flota yde procesamiento con el fin de restringir el acceso denuevas empresas pesqueras.

Es necesario diseñar y poner en práctica a la bre-vedad posible instrumentos que sean a la vez econó-micamente eficientes y políticamente viables parareducir la excesiva capacidad actual de pesca y deprocesamiento, particularmente en el caso de las es-pecies más explotadas como la anchoveta y la sardi-na. Considerando que existen varias opciones parauna gestión de los recursos pesqueros empleando ins-trumentos económicos –como los impuestos y lasCIT– es preciso examinar detenidamente sus venta-jas y desventajas, sus costos administrativos y su efi-cacia antes de proceder a su puesta en práctica.

Por ejemplo, es necesario tomar en cuenta quela asignación inicial de Cuotas Individuales Trans-feribles es una tarea muy difícil que exige de unbalance para que sea justa y equitativa. Las empre-sas pesqueras con mayor disponibilidad de recur-sos podrían comprar las cuotas de las empresas condificultades financieras, lo que llevaría a una acu-mulación de oportunidades de pesca en pocas ma-nos, podría promover la concentración de la pro-ducción y reducir la competencia. En caso de queno se llegara a diseñar un sistema equitativo de asig-nación de CIT y reglas adecuadas para las transac-ciones de este instrumento, podría optarse por em-plear instrumentos de control similares a los quehan venido operando hasta el momento, pero for-taleciendo las agencias gubernamentales encarga-das de aplicarlos.

Inversiones en el sector pesquero

Durante los últimos dos decenios se registra-ron inversiones privadas significativas en la capa-cidad de procesamiento de recursos pesqueros, cuyamagnitud fue similar a aquellas inversiones reali-zadas durante los años setenta en la ampliación dela capacidad de flota. La mayor inversión privadaen capital industrial se registró en las plantas deharina de pescado, cuyo número se triplicó entre1984 y 1997 (período delimitado por dos fuertesfenómenos de El Niño) y cuya capacidad de proce-samiento aumentó en más de 15 veces. En contras-te, durante el mismo período el número de plantaspara procesamiento de enlatados disminuyó de 94a 64 y la capacidad instalada de procesamiento seredujo en un 15%.

Las inversiones en el sector generaron un altonivel de endeudamiento de las empresas pesqueras,que llegó a unos US$1,500 millones en 1999–monto a todas luces excesivo. Esto ha puesto en duda

la viabilidad económica de la mayoría de las empre-sas de este sector, sobre todo considerando la caídaen los precios internacionales de la harina de pescadoy la mayor incertidumbre que generan las variacionesclimáticas de los últimos años. Además, esto hace quelas empresas pesqueras –embarcadas en la búsquedade mayores ingresos para cubrir sus obligaciones fi-nancieras– traten de aumentar sus niveles de extrac-ción y ejerzan una fuerte presión sobre la biomasa derecursos pesqueros. La solución a este problema pasapor una capitalización de las empresas y una diversi-ficación de actividades, así como por una reestructu-ración de los pasivos financieros que esté de acuerdocon niveles sostenibles de explotación. Cabe destacarque este alto nivel de endeudamiento constituye tam-bién un peligro para el sistema bancario.

Considerando que la mayor parte de las inver-siones llevadas a cabo en el sector se han destina-do a la explotación y el procesamiento de la an-choveta y la sardina, es evidente la necesidad dediversificar las inversiones y las actividades pes-queras para aprovechar nuevas especies, producirharinas especiales, exportar productos congeladosy conservas, darle un gran impulso a la mariculturay, en general, avanzar hacia actividades de produc-ción con mayor valor agregado.

Paralelamente es necesario invertir fuertemen-te en investigación científica y tecnológica (capítu-lo 5), con el fin de que este sector se convierta en unlíder mundial en la generación y exportación de co-nocimientos sobre la conservación y el uso sosteni-ble de los recursos hidrobiológicos, así como sobrela reducción de la contaminación y la prevención dedaños climáticos.

Promoción del consumo humano deproductos pesqueros

La pesca de alta mar para consumo humano di-recto, principalmente de merluza, sardina, caballa yjurel, es una opción de gran potencial para el desarro-llo de la industria pesquera. Sin embargo, esto pre-senta problemas relacionados con los hábitos de con-sumo de alimentos, que no ponen énfasis en el con-sumo de pescado, y con la inexistencia de una am-plia red de cámaras de frío que permita una distri-bución eficiente. Es muy importante diseñar cam-pañas e incentivos para promover el consumo deespecies marinas, lo cual ayudará a lograr un mayornivel de seguridad alimentaria y reducir el compo-nente importado de la canasta de consumo de alimen-tos. Esto requiere poner en práctica medidas para pro-mover la maricultura, la pesca artesanal y la pesca enpequeña escala, no sólo en el mar sino también en losríos, lagos y lagunas de la sierra y de la selva.

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Durante el decenio de los noventa el gobiernorealizó esfuerzos para apoyar a la pesca artesanal,para lo cual contó con la ayuda de organismos decooperación internacional. El Ministerio de Pesque-ría destinó recursos a través del Fondo de Desarro-llo Pesquero (Fondepes) para mejorar la infraes-tructura de muelles y cámaras de frío, y otorgarcréditos mancomunados para la compra de moto-res, embarcaciones y camiones de reparto. La pes-ca artesanal debe continuar recibiendo asistenciatécnica y apoyo financiero de las agencias guber-namentales del sector, principalmente porque re-presenta el 85% de los desembarcos de pescado paraconsumo humano directo y porque emplea a unos50,000 trabajadores.

Turismo: el Perú como uno de losprincipales destinos mundiales

El turismo mundial ha experimentado un granauge en los últimos decenios, al punto de que su par-ticipación en el producto mundial a fines de los no-venta superó el 8%, cifra mayor que el porcentajeque representan la industria del petróleo (poco másdel 6%) y la industria automotriz (5.5%). El númerode llegadas internacionales en todo el mundo, queen 1997 superó las 610 millones, creció a un ritmode 4% anual durante el decenio de los noventa y,según estimaciones de la Oficina Mundial de Turis-mo (OMT), continuará creciendo a tasas superioresal 5% hasta el 2010.

El potencial turístico del Perú es enorme. Sinembargo, este potencial no se ha traducido aún enuna posición destacada en el mercado mundial deturismo. El crecimiento de esta actividad enfrentóuna serie de dificultades durante los últimos dece-nios y durante los años ochenta fue prácticamente

nulo. El clima de inseguridad en el país, principal-mente debido a la violencia terrorista, desalentó alos turistas extranjeros en tanto que la inestabilidadeconómica influyó negativamente en el turismo in-terno, que sufrió también un marcado descenso.

El crecimiento de la economía y los logros ini-ciales de la lucha antiterrorista en los años noventamejoraron la imagen del Perú en el exterior, permi-tieron la reactivación del turismo interno e influye-ron directamente en el ingreso de turistas extranje-ros a nuestro país (gráfico 3.7). Esto motivó mayo-res inversiones privadas para mejorar la infraestruc-tura y los servicios turísticos, en muchos casos aso-ciadas a la privatización de hoteles. Además, a me-diados del decenio de los noventa el gobierno pusoen práctica medidas para promover el turismo, par-ticularmente el interno. Como consecuencia, los in-gresos de divisas por la actividad turística aumenta-ron a un ritmo de 20% anual a partir de 1993, parallegar en 1998 a poco más de US$910 millones. Pesea este crecimiento significativo, en 1997 el Perú seencontraba en el puesto 79 en cuanto al número dellegadas de turistas, lo que representó el 0.1% deltotal mundial.

El Perú puede convertirse en una potencia lati-noamericana y mundial en turismo durante los próxi-mos veinte años. Las múltiples opciones que pue-den ofrecerse al turista (sitios arqueológicos, bos-ques tropicales y biodiversidad, turismo de aventu-ra), la riqueza de nuestra cultura y de nuestra gas-tronomía y el carácter hospitalario de los peruanosnos otorgan, en principio, una serie de ventajas so-bre otros destinos turísticos. Sin embargo, para rea-lizar este potencial todo esto debe ser complemen-tado con una infraestructura de transporte y aloja-miento adecuada, con programas y actividades tu-rísticas atractivas, y con programas de capacitacióny entrenamiento para quienes trabajan en este sec-tor. Sólo así se podrá ofrecer servicios de muy altacalidad que incentiven a un número creciente de tu-ristas a venir al Perú una y otra vez.

Turismo internacional e interno

El mercado de turismo está compuesto por vi-sitantes del extranjero (73%) y turistas nacionales(27%), que tienen diferentes características, capa-cidad de gasto y distribución estacional a lo largodel año.

Hacia fines de los noventa, más del 70% delos turistas que vinieron al Perú lo hicieron paravisitar los lugares históricos tradicionales del país(principalmente Cusco y Machu Picchu), alrede-dor del 20% lo hizo por un interés más amplio en

Número de arribos internacionales, 1980-1999(miles de personas)

Fuente: Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI). Datos obtenidos en la página web del INEI,http://www.inei.gob.pe

GRÁFICO 3.7

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Período de mayor actividadterrorista

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nuestra cultura, mientras que un 6% nos visitó guia-do por su interés en la naturaleza. La mayoría delos turistas extranjeros tenía entre 25 y 44 años, el85% contaba con educación superior o postgrado,permanecía en el país unos 15 días y gastaba unpromedio de US$1,270 –sin incluir los pasajes in-ternacionales. Casi dos terceras partes de los turis-tas internacionales vinieron al Perú procedentes deAmérica Latina y de los Estados Unidos, país querepresentó el 22% de las llegadas y al que le sigueChile con un 19%.

Esto sugiere la necesidad de atraer un mayornúmero de turistas provenientes de otras regiones,cuya capacidad de gasto podrá incrementar de ma-nera significativa los ingresos turísticos. Por otraparte, las llegadas internacionales presentan mar-cadas fluctuaciones a lo largo del año, entre otrasrazones debido a la gran afluencia de turistas du-rante el verano en el hemisferio norte (julio-agos-to). Esta tendencia, que se ha incrementado en losúltimos años, podría generar problemas de capaci-dad instalada si no se alienta el turismo en otrasépocas del año. Con una agresiva promoción inter-nacional (especialmente en Europa y Asia) y unaestrategia clara de diversificación sería posible ase-gurar un flujo creciente y continuo de turistas ex-tranjeros a lo largo del año. Además del ecoturismo,es posible promover el turismo místico y el de aven-tura –que están adquiriendo gran demanda a nivelinternacional y que no requieren grandes inversio-nes en infraestructura–, así como el turismo ennuestras playas.

La gran mayoría de turistas nacionales partede la capital hacia las diversas zonas de nuestropaís, es joven (el 59% tiene menos de 35 años),posee educación superior (75%) y pertenece a ho-gares de mayor nivel de ingresos. La mayor partede los viajes de turismo interno se realiza para vi-sitar parientes o amigos, por lo que prescinde delhospedaje e implica un menor gasto. El gasto pro-medio es de aproximadamente US$130 por viaje-ro, de los cuales un 20% corresponde a transporte.La duración promedio de un viaje al interior delpaís es de ocho días, con un gasto aproximado de20% de lo que gasta un turista extranjero. Las va-riaciones estacionales del turismo nacional son tam-bién muy acentuadas, y los viajes se concentran enlos períodos de vacaciones escolares y universita-rias de enero a marzo, en Semana Santa, FiestasPatrias y a fin de año. El turismo interno se debefomentar mediante campañas que vayan más alláde otorgar feriados que permitan gozar de fines desemana largos. Por ejemplo, sería posible organi-zar campañas con paquetes turísticos de bajo costo–que podrían incluir pasajes, alojamiento y otrosservicios por períodos limitados en lugares

predefinidos– que estarían dirigidos a los jóvenes,trabajadores y personas de menores recursos.

Diversificación de destinos turísticos

El Perú cuenta con tres principales áreas turísti-cas. La primera es Lima, ciudad a la que llega casi lamitad de los turistas extranjeros y desde donde másviajes se realizan hacia otras partes del país. Lima esde lejos el principal centro receptor de turistas en elPerú: 7 de cada 10 personas llegan al Perú por víaaérea y el aeropuerto internacional Jorge Chávez con-centra el 98% del tráfico aéreo nacional. Además deampliar el número de lugares de ingreso al Perú, po-tenciando a otras ciudades como Cusco, Arequipa,Trujillo, Piura e Iquitos, es necesario que Lima ofrez-ca un conjunto de facilidades y servicios –un aero-puerto de primer nivel, vías de transporte adecuadasa la ciudad, servicios de apoyo– que hagan atractivala llegada del turista extranjero a nuestro país.

Una segunda área turística es la de la zona surdel país, con Cusco como principal receptor y MachuPicchu como principal atractivo. Este circuito se ex-tiende a Arequipa (cañón del Colca) y Puno (lagoTiticaca), que son zonas de gran riqueza natural ycultural.

El tercer circuito lo constituye la zona norte delpaís, con atractivos como la ciudadela prehispánicade Chan Chan y la tumba del Señor de Sipán. Estastres áreas turísticas son visitadas por extranjeros y pe-ruanos, pero el turista nacional viaja además para asis-tir a las fiestas regionales –sobre todo religiosas– enlos distintos lugares del país.

Todos estos destinos turísticos presentan varia-ciones estacionales muy marcadas, por lo que es ne-cesario diseñar programas y paquetes turísticos quepermitan atenuar las fluctuaciones y hacer un mejoruso de la infraestructura turística y el personal dedi-cado a esta actividad a lo largo del año. Una de lastareas más importantes para los próximos años con-siste en ampliar el número de destinos y circuitos tu-rísticos, poniendo énfasis en la selva y el ecoturismo,en otras zonas de interés arqueológico, cultural y na-tural (Ancash, Cajamarca, San Martín), y en zonasde interés especial para los turistas que buscan aven-tura, playas y sol y experiencias místicas.

Infraestructura turística y marcoinstitucional

Para brindarle un servicio de calidad al turista,ofreciéndole un conjunto de actividades interesan-tes y proporcionándole los medios para realizarlas,

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es necesario contar con una infraestructura turísticaadecuada. Esta infraestructura comprende agenciasde viajes y de turismo, empresas de turismo recepti-vo, establecimientos de hospedaje, establecimientosde servicios turísticos extrahoteleros, restaurantes yafines, casinos de juego, empresas de transporte tu-rístico, empresas de alquiler de vehículos, guíasde turismo, empresas que organizan congresos y fe-rias internacionales, entre otras actividades.

La provisión de esta infraestructura ha crecidode manera desigual durante los últimos decenios y enla actualidad muestra una gran variación en los nive-les de calidad. Para promover el desarrollo del turis-mo en el Perú es necesario evaluar las característicasde la infraestructura, los servicios disponibles y lasdeficiencias que impiden prestar un buen servicio ydefinir prioridades para superar estas limitaciones. Porejemplo, el transporte continúa siendo un obstáculopara el desarrollo turístico del Perú.

Si bien el número de vuelos hacia el Perú se haincrementado significativamente durante el deceniode los noventa y la calidad y oportunidad del servicioaéreo internacional han mejorado, no ha sucedido lomismo con los vuelos nacionales. El transporte aéreohacia el interior del país ha experimentado proble-mas de oferta de vuelos y asientos, de confiabilidaden los itinerarios y de seguridad. Esto se debe a laaparición y desaparición de líneas aéreas y a la anti-güedad de la flota de aviones: la mitad tiene más de25 años de uso. Por su parte, el transporte terrestre–cuya importancia es crucial para el acceso a la ma-yoría de los atractivos turísticos– se ha incrementadodurante los noventa, pero subsisten serios problemasde seguridad y la infraestructura vial es en muchoscasos deficiente. Este último aspecto muestra la ne-cesidad de realizar inversiones complementarias eninfraestructura física (capítulo 6).

La oferta de establecimientos de hospedaje au-mentó de 52,000 habitaciones en 1990 a 73,000 en1997, particularmente en los establecimientos de unaestrella, aunque también ha habido una considerableinversión en los de tres y cuatro estrellas (principal-mente en Lima y Cusco), que son los más utilizadospor los turistas internacionales. Este crecimiento seexplica, en parte, por las normas estatales que libera-lizaron la creación de establecimientos de hospedaje.En los últimos años se incrementó también el núme-ro de restaurantes, aunque sólo un porcentaje muyreducido corresponde a establecimientos formales conuna buena calidad de servicio, capaces de satisfacerlas expectativas de los turistas extranjeros.

Otro problema que enfrenta el desarrollo delturismo es la superposición de funciones entre di-versos organismos, lo que no permite dictar medi-das coordinadas y efectivas para impulsar al sector.El Ministerio de Industrias, Turismo, Integración yNegociaciones Comerciales Internacionales(MITINCI) cumple algunas funciones de promociónque paralelamente realiza PROMPERÚ, y ademásexisten varias otras instituciones con jurisdicciónsobre zonas arqueológicas, zonas protegidas y luga-res de interés turístico. Es preciso ordenar y simpli-ficar el marco institucional para apoyar al turismo,buscando articular los esfuerzos de entidades públi-cas, empresas privadas, gobiernos locales y diver-sas asociaciones. Se debe considerar toda la gamade entidades que intervienen en actividades como eltransporte aéreo y terrestre, los servicios de aloja-miento y comida, la organización de viajes, even-tos, espectáculos y actividades culturales, la capaci-tación de personal especializado, entre otras.

El turismo es uno de los sectores de la econo-mía con mayor potencial para generar empleo, perola precariedad de las condiciones de trabajo hace

RECUADRO 3.6

El turismo y la generación de empleo

El turismo ha sido una importante fuente de generación de empleo,particularmente durante el decenio de los noventa cuando se empezóa recuperar esta actividad. Entre 1994 y 1997 el turismo creó el 15%de todos los empleos nuevos en el mercado de trabajo de Lima Metro-politana y se estima que en ese último año llegó a generar alrededordel 5% del total del empleo urbano en el Perú y el 13% del empleo delsector servicios, lo que significa aproximadamente unos 350,000 pues-tos de trabajo. En contraste con otros sectores más intensivos en capi-tal que requieren grandes inversiones por puesto de trabajo, los res-taurantes y hoteles generan 28 puestos de trabajo por cada US$100,000de inversión.

Los trabajadores del sector turismo son en su mayoría hombres, sibien las mujeres predominan en los restaurantes; son relativamentejóvenes, ya que alrededor del 85% tiene menos de 45 años de edad; yaproximadamente el 20% tiene educación superior, en línea con elpromedio del mercado de trabajo. La mayoría de los trabajadores esindependiente, especialmente en los restaurantes y las actividades detransporte, mientras que un 26% corresponde a trabajadores asalaria-dos y un 10% a trabajadores familiares no remunerados.

Las condiciones de trabajo en este sector son generalmente precarias.Casi las dos terceras partes trabajan más de cuarenta horas semanalesy este porcentaje aumenta al 87% en los hoteles. Además, tres de cadacuatro trabajadores asalariados en este sector trabajan sin contrato ypor períodos relativamente cortos, y sólo un 10% cuenta con contratopermanente. En parte esto se debe a las variaciones estacionales delturismo, por lo que amortiguar las fluctuaciones en el flujo de turistasa lo largo del año podría ayudar a mejorar las condiciones laborales eneste sector.

Fuente: Juan Chacaltana, El turismo en el Perú: Perspectivas de crecimiento y generación de em-pleo, Lima, junio de 1999, Oficina de Área y Equipo Técnico Multidisciplinario para los Países Andinos,Oficina Internacional del Trabajo.

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necesario mejorar la calidad de los puestos de tra-bajo, lo que a su vez permitiría mejorar la calidadde la atención a los turistas (recuadro 3.6). Paraesto es preciso promover, en todo el país, progra-mas de capacitación y entrenamiento para el per-sonal que labora en los establecimientos de aloja-miento y de otros servicios al turista, en las agen-cias de viaje y las empresas de transporte, y en lasdependencias del gobierno central y los gobiernoslocales que proporcionan información y orientacióna los turistas. El uso de tecnologías de informacióny telecomunicaciones permite en la actualidad or-ganizar programas de educación a distancia a uncosto relativamente bajo, lo que permitiría mejorarla calidad de los servicios turísticos en zonas fuerade las principales ciudades y aun en los lugares másapartados del país.

Generación de energía: articulando lademanda y las reservas energéticas

La generación de energía juega un papel fun-damental en las actividades productivas, de servi-cios y domésticas. Para avanzar en las líneas estra-tégicas identificadas en los capítulos 3, 4, 5 y 6 deeste trabajo, es esencial contar con una oferta conti-nua y segura de energía a costos razonables. Por estarazón, es necesario formular un conjunto de políti-cas para utilizar sustentablemente los recursos ener-géticos (capítulo 5), proveer una infraestructura dedistribución de energía adecuada (capítulo 6) y es-tablecer una mayor correspondencia entre las estruc-turas de la demanda y de la generación de energía.

El principal problema del sector energético esla incompatibilidad entre el patrón de consumo deenergía y las reservas de fuentes de energía que po-seemos. Esto se puede apreciar comparando el ma-yor peso relativo que tienen la producción y el con-sumo de petróleo y sus derivados, con la poca dis-ponibilidad de reservas petroleras. A fines del dece-nio de los noventa las reservas de petróleo represen-taban aproximadamente el 10% del total de reservasde recursos energéticos, pero el consumo de petró-leo representaba alrededor el 68% del consumo to-tal de energía (capítulo 5, cuadro 5.7). En contraste,las reservas de gas representan la mitad de todasnuestras reservas energéticas, pero la producción al-canza sólo el 14% del total.

Las políticas en este sector deben apuntar ha-cia el logro de un balance más adecuado entre el usode nuestros recursos energéticos y la estructura deconsumo de energía. Por el lado de la generación deenergía se debe promover el uso sustentable de lasfuentes disponibles en el país, en especial el gas y lahidroelectricidad. Por el lado de la demanda es ne-

cesario modificar la estructura del consumo de ener-gía, lo que implica adoptar medidas para estimularla conservación y para promover el uso de los recur-sos energéticos con que contamos. De esta maneraserá posible reducir la vulnerabilidad asociada a ladependencia de fuentes importadas, al impacto decambios climáticos y a los desastres naturales, quepueden interrumpir el suministro de energía y ele-var bruscamente su precio.

El sector de generación de energía ha experi-mentado grandes transformaciones durante el de-cenio de los noventa, período en que las privatiza-ciones y la desregulación redujeron la participa-ción del Estado en el sector. El Estado dejó de te-ner el monopolio en el campo de los hidrocarburosa partir de 1992 y en la generación y distribuciónde electricidad a partir de 1994, al mismo tiempoque la eliminación de regulaciones y subsidios es-tableció el predominio de los mecanismos de mer-cado en la formación de los precios de la energía.Esto abrió paso a la inversión y a la gestión priva-da, lo que movilizó una gran cantidad de recursosfinancieros para este sector, pero al mismo tiempose tradujo en incrementos significativos en el cos-to de la energía que han afectado negativamente lacompetitividad del sector productivo y la econo-mía familiar.

La inexistencia de una estrategia de largo pla-zo para el sector energético se ha puesto en eviden-cia con la postergación de los plazos previstos parala privatización de empresas en manos del Estado,con las marchas y contramarchas en las políticas deprivatización y de promoción de la inversión priva-da, y con la inconsistencia de algunas intervencio-nes en los mecanismos de formación de precios.Como resultado, luego del impulso inicial que sedio a este sector a mediados del decenio de los no-venta, no se han incrementado de manera significa-tiva los montos de inversión.

Además de dar lineamientos para el uso de lasreservas energéticas durante los próximos dos dece-nios, las políticas en este sector deben orientarse aaumentar la eficiencia en la generación y utilizaciónde energía, reducir la vulnerabilidad ante los cam-bios súbitos en el precio y la oferta internacional dehidrocarburos (lo que implica cambios en la balan-za comercial de energía), darle mayor prioridad alas fuentes de energía que tienen un menor impactoambiental, fomentar el uso de fuentes renovables deenergía y promover la inversión privada nacional yextranjera en la generación, transmisión y distribu-ción de energía. En forma complementaria, es nece-sario reforzar la capacidad de regulación estatal, otor-gándole mayor autonomía y peso político a los or-ganismos reguladores en este sector.

98

Hidrocarburos: reservas, exploración,producción e importación

La continua disminución de la producción y delas reservas de petróleo es motivo de seria preocu-pación. Las reservas probadas de petróleo han veni-do declinando a partir de 1981, cuando llegaron aunos 835 millones de barriles, para situarse en alre-dedor de 324 millones de barriles a fines de 1997.Por su parte, la producción de petróleo se redujo encasi 10 millones de barriles entre 1988 y 1997, yllegó a 42.1 millones de barriles en ese último año,lo que hizo necesario aumentar las importacionespara hacer frente a la creciente demanda de petróleoy sus derivados. El agotamiento de las reservas y laescasa exploración y desarrollo de los pozos (gráfi-

co 3.8) nos pone en una situación de alto riesgo, yaque estamos explotando nuestros recursos petrole-ros de manera no sustentable y de no revertirse estatendencia dependeremos cada vez más de las im-portaciones de petróleo.

Los problemas en la balanza comercial de hidro-carburos constituyen la evidencia más clara de la faltade sostenibilidad del actual patrón de consumo ener-gético. En 1997 las importaciones llegaron a US$833millones, casi cuatro veces más que las registradas diezaños antes. Pese a que la tendencia declinante en lasexportaciones de hidrocarburos se revirtió entre 1994(US$187 millones) y 1997 (US$381 millones), el dé-ficit en la balanza comercial de hidrocarburos llegó asu más alto nivel en este último año. Si bien se registróuna leve mejoría de este indicador a raíz del fenómenode El Niño y de la recesión a fines del decenio de losnoventa –el déficit de la balanza comercial de hidro-carburos se redujo de US$452 millones en 1997 aUS$352 millones en 1998–, este déficit se revertirá de-finitivamente sólo cuando se consolide el uso del gasnatural y sus derivados para reemplazar al petróleo, ocuando se descubran nuevos depósitos de petróleo–algo poco probable en los próximos años debido a lasbajas inversiones en exploración petrolera (gráfico 3.9).

La producción y las importaciones de petróleose destinan a las refinerías para su transformaciónen gas licuado, gasolina, kerosene, petróleo diesel ypetróleo residual. Las ventas de petróleo diesel, elcombustible de mayor consumo en el país, práctica-mente se duplicaron durante el decenio de los no-venta y las importaciones aumentaron 2.5 veces pararepresentar alrededor del 35% de las ventas en 1998.Paralelamente se produjo un cambio en la estructu-ra de precios relativos de los combustibles para ali-nearla con la estructura de precios internacionales,lo que implicó un aumento mayor en el precio deldiesel en comparación con el precio de la gasolina yotros combustibles.

En contraste con la continua disminución delas reservas petroleras, el Perú cuenta con cuantio-sas reservas de gas y condensados, particularmentelas descubiertas en la zona de Camisea durante losúltimos quince años. Estas reservas ascienden a casi7 mil millones de pies cúbicos (capítulo 5, cuadro5.8), que son suficientes para hacer frente a las de-mandas de energía por más de un siglo, aun aumen-tando significativamente el consumo actual.

La explotación del gas de Camisea permitiráreducir el déficit energético y el egreso de divisas,aumentar las inversiones en infraestructura física yproductiva para el desarrollo del sur peruano, y mo-dificar el patrón de generación y consumo de ener-gía en el país. A partir del año 2003 el yacimiento

Exploración y desarrollo petrolero:pozos perforados, 1980-1999

Fuente: Plan referencial de hidrocarburos 1998-2007, página web del Ministerio de Energía y Minas http://www.mem.gob.pe

GRÁFICO 3.8

Balanza comercial de hidrocarburos, 1980-1998

Fuente: Ministerio de Energía y Minas, Plan referencial de hidrocarburos, capítulo 6, página web delMinisterio de Energía y Minas http//:www.mem.gob.pe

GRÁFICO 3.9

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Camisea deberá producir gas natural en un volumensuficiente para reemplazar al diesel y al petróleoresidual que se utilizan en la generación eléctrica y,en menor medida, como combustibles industriales.Por otra parte, el gas de Camisea abre la posibilidadde establecer industrias petroquímicas, y también defomentar el consumo de gas para uso doméstico enla zona de Lima Metropolitana y en otras ciudades.Sin embargo, aún no se cuenta con una infraestruc-tura de apoyo para generalizar el uso del gas, por loque pasará un buen tiempo antes de que pueda sus-tituir al petróleo y sus derivados en una serie de usosindustriales y domésticos. Con una perspectiva delargo plazo, en la medida que aumente la demandaen Brasil y otros países vecinos, y que los depósitosrecientemente descubiertos en Bolivia no se denabasto, sería posible exportar gas a esos países, aun-que esto requeriría de cuantiosas inversiones en in-fraestructura.

Considerando la gran importancia que tiene esterecurso para el futuro del Perú, las políticas para pro-mover la explotación y la utilización del gas de Ca-misea deben enmarcarse en una estrategia de media-no y largo plazo, sustentada en un amplio consensonacional y orientada hacia el desarrollo integral denuestros recursos energéticos. No es conveniente apre-surarse a establecer esquemas de incentivos, a intro-ducir cambios en los sistemas de formación de pre-cios y a definir formas de intervención del Estado enbase a criterios coyunturales y a perspectivas parcia-les que pueden crear rigideces difíciles de superardurante los próximos dos decenios.

Privatizaciones y promoción deinversiones en hidrocarburos

La privatización de Petroperú y la eliminaciónde su monopolio legal en la refinación y comercia-lización de hidrocarburos se iniciaron en 1992. Sinembargo, este proceso ha sufrido una serie de retra-sos y modificaciones, y prácticamente se paralizó afines de los noventa. Al iniciarse el siglo 21, queda-ba pendiente la privatización de las refinerías deTalara e Iquitos, la ref inería y el terminal deConchán, el oleoducto Norperuano y el edificio cen-tral de Petroperú. Paralelamente al proceso deprivatización se creó PeruPetro, entidad estatal en-cargada de negociar y supervisar los contratos deexploración y explotación petrolera, y de promoverla inversión privada en el sector.

Para promover la exploración y el desarrollode pozos petroleros es necesario diseñar un progra-ma de incentivos a la inversión privada, pero sin queesto implique una “carrera hacia abajo”, en la quese ofrecen cada vez más incentivos y subsidios para

competir con otros países que buscan inversionesen hidrocarburos. En este sentido, es fundamentalmantener la estabilidad de las reglas del juego y con-tar con un equipo de negociadores de mucha expe-riencia y conocimientos, a fin de evitar dificultadessimilares a las que encontró el proceso de licitaciónpara la explotación del gas de Camisea, que genera-ron incertidumbre entre los inversionistas en estesector. Asimismo, es necesario completar el proce-so de privatización de las empresas estatales, si bienen algunos casos justificados es necesario mantener“acciones doradas” en manos del Estado que le per-mitan tener influencia en algunas decisiones de im-portancia. Al igual que en el caso de los hidrocarbu-ros, este programa de incentivos y privatizacionesdebe complementarse con medidas para fortalecer alas instituciones reguladoras.

Por otra parte, la necesidad de promover inver-siones no debe desplazar a un segundo plano los as-pectos ambientales de la explotación de hidrocarbu-ros, que frecuentemente tiene un impacto negativosobre los ecosistemas. Sin embargo, es posible ar-monizar la inversión extranjera, la protección del me-dio ambiente y el desarrollo energético (véase elejemplo del consorcio Shell/Mobil en Camisea enel recuadro 5.5 del capítulo 5). Para que esto sucedael Estado debe adoptar una posición firme, estable-ciendo y haciendo cumplir las normas sobre protec-ción de los ecosistemas, y haciendo que las empre-sas incorporen directamente en sus estructuras decostos las inversiones necesarias para proteger elmedio ambiente.

En forma adicional, se debe aprovechar la expe-riencia y los recursos de la Facilidad Ambiental Glo-bal (Global Environmental Facility) asociada al Ban-co Mundial y al Programa de las Naciones Unidaspara el Desarrollo, para obtener asistencia técnica yfinanciera orientada hacia una recomposición de lospatrones de demanda y oferta de hidrocarburos.

Energía eléctrica: cambios en laestructura del sector

Hasta los años sesenta la generación, transmi-sión y distribución de energía eléctrica estaba a cargodel sector privado. En 1972, durante el gobierno mi-litar, las empresas privadas que operaban en este sec-tor fueron nacionalizadas. Hacia 1990, Electroperú,las empresas regionales de electricidad y los sistemasaislados –todos de propiedad del Estado– producíanel 70% de la oferta total de energía del país, tres cuar-tas partes de la cual provenía de centrales hidroeléc-tricas. Asimismo, un importante número de empre-sas privadas producía su propia electricidad, princi-palmente mediante centrales térmicas, y era respon-

100

ducción y consumo de electricidad por habitante, yexisten grandes diferencias en la cobertura de elec-tricidad por departamentos: en Lima el grado de elec-trificación supera el 98%, mientras que en Amazo-nas sólo llega al 21%. Para reducir estas diferenciasregionales, al mismo tiempo que se eleva la produc-ción y el consumo de electricidad, es necesario pro-mover nuevas inversiones para ampliar la potenciade generación instalada (tanto en centrales hidro-eléctricas como térmicas), mejorar las líneas de trans-misión y extender las redes de distribución a todo elpaís. Esto debe ser complementado con un progra-ma de generación de energía en el ámbito local parazonas relativamente aisladas mediante minicentraleshidroeléctricas, y aun mediante el uso de energíasolar o eólica para consumo doméstico.

Para explotar adecuadamente los abundantes re-cursos hidroenergéticos con que cuenta el país serequiere de grandes inversiones con largos períodosde maduración (capítulo 6), que difícilmente pue-den ser realizados sólo por el sector privado y querequieren de alguna forma de participación estatal.Esto hace necesario examinar la rentabilidad de losproyectos tanto desde el punto de vista de la inver-sión privada como de la rentabilidad social, a fin dedeterminar el papel que podría y debería jugar elsector público en el desarrollo de los grandes pro-yectos hidroenergéticos.

En términos generales, las tarifas que se aplicanen el Perú están dentro del promedio latinoamerica-no. El sistema de formación de precios vigente en laactualidad determina las tarifas eléctricas en funcióna consideraciones económicas –particularmente elcosto marginal de un productor eficiente–, pero tam-bién toma en cuenta las características de los usua-rios de electricidad. Por ejemplo, los grandes consu-midores operan en lo que se denomina el mercadolibre de electricidad y pueden negociar el precio apagar directamente con las empresas de generación.

sable por el 30% restante de la provisión de energíaeléctrica. Por otra parte, hasta 1990 las tarifas eléctri-cas se encontraban fuertemente subsidiadas.

Con el fin de acabar con el régimen monopólicoy de promover la competencia en el sector, en 1993se autorizó a Electroperú y Electrolima a formarcompañías estatales de derecho privado utilizandosus activos como base. Durante el decenio de losnoventa se separaron las actividades de generación,transmisión y distribución, y se estructuraron dosgrandes sistemas interconectados: el Sistema Cen-tro Norte (SICN) y el Sistema Interconectado Sur(SISUR). Las privatizaciones comenzaron en 1994y hasta fines del decenio de los noventa se habíaprivatizado alrededor del 50% de la generación y el85% de la distribución de la energía eléctrica.

El nuevo marco legal para el desarrollo del sec-tor y las concesiones eléctricas estableció, entre otrosaspectos, que las actividades de generación, trans-misión y distribución pueden ser llevadas a cabo porcualquier entidad legal o persona natural, nacionalo extranjera. La inversión extranjera ha jugado elpapel predominante en las privatizaciones en el sec-tor de electricidad, mientras que los inversionistasperuanos –tanto empresas como accionistas median-te el esquema de participación ciudadana– represen-tan alrededor del 12% de las inversiones del sectorprivado. A fines del decenio de los noventa existíancinco compañías privadas de generación y tres com-pañías privadas de distribución, si bien el Estadomantiene una importante participación en las activi-dades de generación, transmisión y distribución. Lasnormas vigentes son claras y no permiten la inte-gración vertical, ya que una empresa puede ser sólogeneradora, distribuidora o transmisora. Sin embar-go, las fusiones y los acuerdos posteriores entreempresas privadas extranjeras han conducido haciala integración vertical de algunas de ellas (por ejem-plo, Enersis y Endesa), lo que puede ser inconve-niente para la competencia en este sector.

La generación de energía eléctrica creció demanera acelerada durante los años noventa y debecontinuar desarrollándose en línea con la demandafutura de los sectores productivos. El consumo deenergía creció en 50% entre 1993 y 1997, para alcan-zar 12,402 gigawatts por hora (GWh), mientras quela capacidad de generación, lo que se denomina la“oferta bruta total”, llegó a 18,000 GWh (cuadro 3.3).

El Plan Nacional de Electrificación, financia-do por el Tesoro Público con recursos propios y fi-nanciamiento externo, permitió alcanzar un 70% deelectrificación del territorio nacional en 1998. Sinembargo, el Perú se encuentra por debajo del pro-medio de América Latina en lo que se refiere a pro-

CUADRO 3.3

Generación total de energíaeléctrica (en GWh)

Fuente: Perú en números 1999, Lima, Cuánto S.A. 1999

AÑO TOTAL Hidroeléctrica Térmica% %

1990 13,162.30 77.27 22.731991 13,900.60 80.79 19.211992 13,044.10 74.29 25.711993 14,678.50 79.54 20.461994 15,842.57 80.90 19.101995 16,880.10 76.64 23.351996 16,541.81 77.11 23.121997 17,132.40 76.07 23.93

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Además, ciertas actividades están sujetas a una regu-lación de precios, como las ventas a los consumido-res del Sistema Público de Electricidad –llamada ta-rifas de barra– y la transferencia de energía entre ge-neradores. En 1997 se anunció la puesta en prácticade tarifas subsidiadas para los sectores de bajos re-cursos y los consumos de energía menores a 60 KWh,que cubren aproximadamente el 20% de la población.

Si bien el complejo sistema de formación de pre-cios no requiere de grandes cambios, la experienciaacumulada durante el decenio de los noventa sugierela conveniencia de ajustar algunos de sus elementospara promover las inversiones y la competencia, man-tener un nivel adecuado de tarifas que haga competi-tiva a la industria y se adecúe a las posibilidades eco-nómicas de los distintos sectores de la población, yhacer que la electricidad llegue a todos los centrospoblados en el más breve plazo posible.

Industria: el desafío de la reconversióny la competitividad

La industria manufacturera debe transformar-se en uno de los principales motores del crecimien-to económico durante los próximos dos decenios,ayudando a que el Perú deje de depender de los sec-tores primarios para mantener el dinamismo de sueconomía y generar divisas. Para lograr esto en uncontexto internacional fluido y cambiante es nece-sario aprender de la experiencia de los últimos de-cenios con la política industrial, definir líneas maes-tras para la reconversión industrial, avanzar progre-sivamente hacia una industria con mayor valor agre-gado, y aumentar la productividad y la eficiencia delas empresas manufactureras. Sólo así será posiblecompetir exitosamente en los mercados internacio-nales y con las importaciones en el mercado interno.

Evolución de la industria peruana

Hasta fines de los años cincuenta el Perú nocontaba con planes y programas de desarrollo in-dustrial. En 1959 la Ley de Promoción Industrialseñaló un cambio en la estrategia de crecimientoeconómico, marcado por el intento de pasar de laexportación de productos primarios hacia la indus-trialización por sustitución de importaciones. Enel transcurso del decenio de los sesenta, esta ley secomplementó con varias disposiciones sobre aran-celes de aduana y restricciones a la importación.En 1970 la Ley General de Industrias aprobada porel gobierno militar reforzó aún más este esquemaañadiendo controles del tipo de cambio, tasas deinterés subsidiadas y ampliando la protección aran-celaria de acuerdo a una serie de categorías de pro-

ductos industriales. De esta manera se creó una mul-tiplicidad de instrumentos de política –muchos deellos redundantes y poco efectivos– para influir enlas decisiones de las empresas y promover el creci-miento industrial.

Como resultado de estas políticas, entre los añossesenta y ochenta la industria manufacturera perua-na se caracterizó por operar en un mercado oligopó-lico y poco competitivo, utilizar insumos y bienesde capital importados de manera intensiva, y tenercostos de producción muy elevados. La sobreeva-luación del tipo de cambio redujo artificialmente losprecios de las importaciones y consolidó la alta de-pendencia de la industria nacional de los insumosimportados. Por otro lado, las políticas financiera ycrediticia redujeron el costo del capital y llevaron auna relativa sobreinversión en maquinaria y equipo,mientras que la rigidez de las leyes laborales aumentóel costo del trabajo. El resultado fue una incapaci-dad de competir en los mercados internacionales ocon productos importados, lo que acentuó más lapuesta en práctica de políticas proteccionistas, lo quedio origen a un círculo vicioso de protección, inefi-ciencia y falta de competitividad.

Las reformas estructurales de los años noventa–liberalización comercial, liberalización de los pre-cios, desregulación del mercado de capitales, refor-ma tributaria, flexibilización del mercado de trabajo–tuvieron un impacto particularmente significativo enel sector industrial. La eliminación de barrerasparaarancelarias y la reducción del arancel promediode 66% en 1989 a 17% en 1991 fueron especialmen-te importantes. El nuevo entorno exigió una reestruc-turación de las empresas industriales para enfrentarun mercado más abierto y competitivo, y dio origen auna brusca e improvisada “reconversión” industrialque desperdició valiosos esfuerzos de aprendizajeacumulados a lo largo de varios decenios. Como re-sultado, muchas empresas industriales desaparecie-ron, otras se transformaron en empresas comercialesimportadoras de los productos que fabricaban antes,otras lograron sobrevivir de manera precaria y unaspocas se adaptaron al nuevo contexto. Además, lasinconsistencias en las políticas pusieron en desventa-ja a muchas empresas que hubieran podido competiren condiciones menos adversas.

La evolución de la participación de la produc-ción manufacturera en comparación con el produc-to bruto interno (gráfico 3.10) da una idea del im-pacto que tuvieron las políticas industriales durantelos últimos cincuenta años. Esta participación au-mentó progresivamente del 12.8% a principios delos cincuenta hasta alcanzar el 21.4% –su punto másalto– a fines de los sesenta y principios de los setenta,y ha disminuido continuamente desde entonces. Las

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bienes de consumo (47.3%) superaba ligeramente ala participación de aquellas dedicadas a la produc-ción de bienes intermedios (46.4%), mientras que laparticipación de la industria de bienes de consumoduradero y de capital era muy baja (6.3%). Desdemediados de los sesenta hasta mediados de los ochen-ta la participación de los bienes intermedios superóa la de los bienes de consumo, mientras que la delos bienes de consumo duradero y maquinaria se si-tuó por encima del 10% llegando a su punto máxi-mo en 1974 (16.6%). Como resultado del caos eco-nómico de fines de los ochenta, en 1990 la estructu-ra del valor agregado de la industria manufactureravolvió al patrón de los años cincuenta. Durante eldecenio de los noventa se puede observar un claropredominio de los bienes de consumo sobre los bie-nes intermedios, así como una continua disminuciónen la participación de los bienes de consumo dura-dero y maquinaria –que en 1992-1994 llegó a supunto más bajo del último medio siglo (4.9%).

Por otra parte, la participación de la industriamanufacturera en las exportaciones ha oscilado en-tre el 15% y el 20% durante los últimos dos dece-nios, aunque este rubro incluye algunos productoscon un escaso nivel de procesamiento y con pocovalor agregado. En todo caso, las exportaciones deproductos industriales, definidos de una maneramás estricta para incluir sólo aquellos que incor-poran un alto contenido de valor agregado, debe-rían representar por lo menos un tercio de las ex-portaciones totales.

Sin embargo, es necesario tomar con cautelalas cifras estadísticas. Una serie de deficiencias de-rivadas en parte del proceso inflacionario de finesde los ochenta, así como la desactualización de lasmuestras para medir la producción industrial y loscambios de categorías para registrar informaciónhacen que las estadísticas de los sectores producti-vos durante el decenio de los noventa –y particular-mente las estadísticas industriales– no seanconfiables y que existan dudas sobre si son compa-rables con las cifras de años anteriores.

Hacia una industria eficientey competitiva

Durante los próximos dos decenios la política in-dustrial debe orientarse hacia el establecimiento de unaindustria manufacturera eficiente y competitiva, querepresente por lo menos el 25% del producto bruto in-terno, que participe de una manera más significativaen las exportaciones, y que tenga una estructura en laque los bienes de capital y los productos con mayorvalor agregado tengan mayor peso. Esto requiere de uncomplejo proceso de reconversión industrial que exige

políticas de industrialización por sustitución de im-portaciones fueron concebidas como medio para darun impulso inicial a la industria manufacturera y sesuponía que las ventajas temporales que otorgaban alas empresas en este sector se irían reduciendo paula-tinamente. Sin embargo, estas políticas devinieron enun proteccionismo indiscriminado, perdieron su efec-tividad y no llegaron a crear las bases para un desa-rrollo sostenido de la industria peruana. Esto contras-ta con la experiencia de otros países –Corea del Sur,por ejemplo– que complementaron las medidas deprotección a la industria incipiente con la promociónde exportaciones, el fomento de la competencia enmercados del exterior y el desarrollo de una capaci-dad científica y tecnológica propia.

La estructura de la industria manufactureramuestra también el impacto que han tenido los vai-venes de la política industrial durante el último me-dio siglo (gráfico 3.11). A mediados del decenio delos cincuenta la participación de las industrias de

Ratio producción manufacturera / producto bruto interno

Fuente: Félix Jiménez, Giovanna Aguilar, Javier Kapsoli, De la industrialización proteccionista a ladesindustrialización liberal, Lima, Pontificia Universidad Católica del Perú - Facultad de Economía / Consorciode Investigación Económica, 1999.

GRÁFICO 3.10

Composición del valor agregado de la industria manufacturera

Fuente: Félix Jiménez, Giovanna Aguilar, Javier Kapsoli, De la industrialización proteccionista a ladesindustrialización liberal, Lima, Pontificia Universidad Católica del Perú - Facultad de Economía / Consorciode Investigación Económica, 1999.

GRÁFICO 3.11

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Industrias típicamente productoras de bienes de consumoIndustrias típicamente productoras de bienes intermediosIndustrias típicamente productoras de bienes de consumo duradero y maquinaria

40.0

10.6

%

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la convergencia de iniciativas que involucran no sólo alas empresas privadas, sino también a una amplia gamade entidades públicas, académicas y demás organiza-ciones que intervienen en la producción industrial. Poresta razón, no es posible reconvertir la industria perua-na sin lograr, a través del diálogo y la concertación,consensos operativos entre todos estos actores.

Una primera tarea consiste en identificar losprincipales obstáculos para la reconversión de la in-dustria peruana y las medidas para superarlos. Lasempresas en este sector operan bajo la influencia dediversos factores vinculados a los mercados de pro-ductos e insumos, a los procesos productivos y alcambio tecnológico, al comportamiento de sus di-rectivos y trabajadores, y también a las políticas pú-blicas que tienen un peso determinante en las deci-siones empresariales. Esto hace necesaria una cui-dadosa revisión y evaluación de las políticas comer-cial, tributaria, fiscal, crediticia, financiera, agrope-cuaria, minera, pesquera, laboral, tecnológica, entreotras, a fin de lograr un grado de coherencia quefacilite la reconversión industrial. Se trata de hacerque el contenido implícito de política industrial aso-ciado a las otras políticas públicas apunte en la mis-ma dirección que la política industrial explícita (véa-se el capítulo 5 para una discusión de este tema enlo referente a la política ambiental).

La política industrial debe apoyarse en el fun-cionamiento de los mercados, promover la compe-tencia, y establecer reglas y mecanismos para evitarla competencia desleal y el abuso de posicionesmonopólicas. El Estado debe jugar un papel orien-tador, creando un entorno favorable a la iniciativaprivada, identificando oportunidades para una me-jor inserción internacional de la industria peruana,adoptando una política comercial que estimule lacompetencia sin poner en desventaja a las empresasindustriales, facilitando el acceso al financiamientoen condiciones razonables, y proporcionando infra-estructura física y servicios públicos (transportes,comunicaciones, energía, agua) que permitan a lasempresas operar eficientemente (capítulo 6).

La estructura arancelaria debe promover el de-sarrollo industrial y la exportación de manufactu-ras de manera agresiva, adoptando un sistema es-calonado con un máximo de tres niveles y un gra-do de dispersión reducido de alrededor del 10%.Es preciso tomar en cuenta que los acuerdos de in-tegración y liberalización comercial con los paísesde la Comunidad Andina, el MERCOSUR, elAcuerdo de Libre Comercio de las Américas y elConsejo Económico Asia-Pacífico limitarán seve-ramente la posibilidad de usar los aranceles comoinstrumento de política industrial en el mediano pla-zo. Para fomentar las exportaciones de manufactu-

ras es necesario agilizar y perfeccionar los meca-nismos de internamiento temporal de materiales einsumos que se incorporan en productos de expor-tación, así como mejorar los sistemas de devolu-ción de impuestos a los exportadores. De maneracomplementaria, para evitar la competencia des-leal es necesario combatir el contrabando y lasubvaluación de las importaciones.

El sector industrial debe contar con accesofluido y en condiciones razonables al capital de tra-bajo y crédito de fomento. Las medidas orientadashacia el logro de una mayor eficiencia en el sectorfinanciero, que permitirán reducir las tasas de in-terés, tienen una gran importancia para mejorar lacompetitividad del sector industrial. Por otra par-te, el financiamiento industrial en condiciones ven-tajosas ha sido uno de los principales instrumentosde política empleados por los países que ahora sonpotencias manufactureras. Si bien es necesario evi-tar los excesos y abusos que se cometieron con labanca de fomento, esto no debe llevar a un rechazoy a un abandono de este instrumento de política.Canalizado a través de la banca privada, en formatransparente y con las debidas garantías, es posibleutilizar líneas de crédito para promover el desarro-llo industrial y, sobre todo, las exportaciones demanufacturas. Desde esta perspectiva, es preferi-ble utilizar instrumentos de política cuyo costo pue-de ser calculado con facilidad, que emplear exone-raciones e incentivos tributarios o eximir a las em-presas del cumplimiento de normas y disposicio-nes legales.

La exportación de manufacturas debe jugar unpapel fundamental en el desarrollo industrial delfuturo. Esto hace necesario poner énfasis en la crea-ción de un sistema de promoción de exportacionesque abarque la provisión de información sobre opor-tunidades de exportación, asistencia técnica parapenetrar mercados, programas para mejorar el con-trol de calidad y presentar los productos de maneraadecuada, así como la promoción de la imagen delpaís y de sus productos en el extranjero, mejorasen la logística y el transporte, y el financiamientode las exportaciones. Existen muchos ejemplosexitosos de entidades públicas, privadas y mixtasque brindan servicios de asesoría comercial, inte-ligencia de mercados, asesoría en marketing inter-nacional y transferencia de tecnología a losexportadores nacionales. Las iniciativas lanzadasa fines de los noventa por la Red de Promoción deInversiones del Ministerio de Industria, conjunta-mente con el Centro de Desarrollo Industrial de laSociedad Nacional de Industrias, apuntan en estadirección, al igual que otros programas desarrolla-dos por la Asociación de Exportadores (ADEX) du-rante los últimos dos decenios.

104

Otras medidas para desarrollar la industria ma-nufacturera sin caer en excesos proteccionistas son lasde promover los eslabonamientos productivos y comer-ciales entre el sector industrial y los sectores primariosde la economía, buscando establecer conjuntos(clusters) de empresas conexas; crear una capacidadcientífica y tecnológica capaz de alimentar y sostenercontinuamente la incorporación de nuevas tecnologías;y promover la descentralización industrial.

Como se indicó al inicio de este capítulo (re-cuadro 3.1), la transformación productiva debe otor-garle prioridad al establecimiento de industrias vin-culadas al uso sustentable de nuestros recursos na-turales y en general a las actividades primarias yextractivas, generando eslabonamientos hacia atrás(provisión de insumos, maquinaria y equipo) y ha-cia delante (procesamiento de los recursos naturalesy las materias primas). Por ejemplo, el sector mine-ro genera una importante demanda de productos dela industria metalmecánica, de maquinaria pesada yde equipo especializado; de insumos, energía y ma-teriales de construcción; y de una amplia gama deservicios de consultoría y asistencia técnica, así comode reparación y mantenimiento de equipo minero(cuadro 3.4). Por otra parte, la minería proveeinsumos para el desarrollo de las industrias relacio-nadas con el refinamiento, el procesamiento y latransformación de minerales.

De manera similar es posible identificar conjun-tos de empresas y eslabonamientos para el sectorpesquero, la explotación de hidrocarburos, la agricul-tura, la agroindustria, las obras de infraestructura deriego y de generación de energía eléctrica, la indus-tria de la construcción y la industria manufacturerapesada. En todos estos casos se genera una demandade bienes de capital, bienes intermedios y serviciosen la misma forma que para el sector minero. Ade-más, existen oportunidades para vincular a una seriede ramas industriales entre sí, y a éstas con la produc-ción de insumos para otros sectores. Por ejemplo, esposible relacionar a la industria química con el sectoragrícola mediante la producción de fertilizantesnitrogenados (utilizando el gas de Camisea) y de fer-tilizantes fosfatados (aprovechando los depósitos deSechura). Otro ejemplo es el de la industria textil quese vincula con el sector agropecuario a través de laprovisión de materia prima (algodón, lana) y con otrasactividades industriales a través de la provisión deinsumos (tintes, colorantes, materiales sintéticos), yde maquinaria y equipo. Además, el sector textil ge-nera una serie de eslabonamientos hacia delante, vin-culados al diseño textil y a la comercialización, entremuchas otras actividades.

En forma complementaria a la promoción deeslabonamientos entre la industria y las otras activi-dades productivas, es necesario crear las condiciones

CUADRO 3.4

Capacidad existente y oportunidades de inversión en las industriasque abastecen a la minería peruana

A. Bienes de capital

• Equipo pesado de movimiento de tierras Débil Débil Moderada

• Molinos y plantas de procesamiento Fuerte Débil Débil/moderada

• Bombas, tamices, transportadoras Fuerte Moderada Moderada/fuerte

B. Productos de construcción

• Acero Moderada Moderada Moderada

• Cemento Moderada Moderada Débil

C. Insumos y energía

• Llantas Débil Débil Débil

• Lubricantes Fuerte Fuerte Moderada

• Explosivos Fuerte Moderada Fuerte

• Bolas de molienda Disponible Disponible Moderada

• Generación de energía Fuerte Moderada/fuerte Fuerte

D. Servicios técnicos

• Geología e ingeniería de minas Fuerte Moderada/ fuerte Moderada

• Ingeniería del medio ambiente Fuerte Fuerte Moderada

Fuente: Informe de UNCTAD, Análisis de las políticas de inversión: Perú (Traducción no oficial de la versión preliminar en inglés), Ginebra, 1999, elaborado en base a entrevistas con inversionistas.

Segmento de la industriaCapacidad existente de abastecimiento

Oportunidadde inversionesPequeña

y mediana mineríaGran

minería

105

RECUADRO 3.7

Los clusters y los eslabonamientos en el desarrollo industrial

Los clusters (conjunto de empresas) son aglomeraciones deactividades productivas y de servicios estrechamente relacio-nadas entre sí, generalmente ubicadas en zonas que presentanventajas específicas (transporte, comunicaciones, acceso a re-cursos naturales, acceso a personal especializado) para las ac-tividades que realizan. Una serie de economías de escala y deámbito hacen que los conjuntos de empresas, que se caracte-rizan además por su proximidad geográfica y los eslabona-mientos que los vinculan, sean mucho más eficientes y com-petitivos que las empresas que operan a grandes distancias desus proveedores, clientes y aún competidores.

Las políticas para promover el desarrollo de los conjuntos deempresas, que frecuentemente están asociadas a una serie demedidas para estimular la creación de economías regionales(capítulo 6), han sido la base del éxito de los distritos indus-triales en Europa, Estados Unidos, Japón y los países de re-ciente industrialización en el sudeste asiático. El objetivo cen-tral de estas políticas es acumular capacidades –tecnológicas,gerenciales, comerciales, laborales, entre otras– en todas lasempresas que conforman el conjunto, así como en las otrasorganizaciones vinculadas a ellas (universidades, agencias gu-bernamentales, gobiernos locales, asociaciones profesionales,gremios empresariales, entre otras).

Las políticas más exitosas para la creación y la consolidaciónde los conjuntos de empresas han sido aquellas que ponenénfasis en los vínculos con la demanda y la comercializaciónde sus productos, y aquellas que ayudan a desarrollar una rá-pida capacidad de respuesta a los cambios que se presentanen los mercados. En particular, las políticas públicas debenincentivar las relaciones de subcontratación entre las empre-sas grandes –frecuentemente de capital extranjero–, que for-man el núcleo del conjunto y generan una demanda sosteni-da, y las empresas medianas y pequeñas que proveen bienesintermedios, insumos y servicios. Sin embargo, estas últimasfrecuentemente tienen dificultades para cumplir con especi-ficaciones técnicas muy exigentes, con controles de calidadque no toleran fallas, o con plazos de entrega cortos e inflexi-bles –como los asociados a los sistemas de producción “jus-to-a-tiempo”. Para superar estas limitaciones, la experienciade los conjuntos exitosos demuestra que es necesario ofrecerasistencia técnica a las empresas medianas y pequeñas a tra-vés de iniciativas que combinen esfuerzos del gobierno cen-tral, los gobiernos locales (particularmente los municipios pro-vinciales) y las empresas grandes que constituyen el núcleodel conjunto.

En forma complementaria, la provisión de infraestructura fí-sica y de servicios técnicos, así como la proximidad a centrosde educación superior y formación laboral, refuerzan el desa-rrollo de estos conjuntos de empresas y otras organizaciones,

así como los eslabonamientos entre ellas.

Considerando que frecuentemente los conjuntos de empresasse articulan alrededor de núcleos formados por empresastransnacionales, es posible identificar algunas líneas de acciónpara incentivar y reforzar la emergencia de estos conjuntos.

● Atraer inversión directa extranjera en industrias comple-mentarias al núcleo central del conjunto de empresas ubi-cadas en una zona específica, con el fin de incentivar ladivisión de trabajo a lo largo de la cadena de producción ygenerar externalidades positivas para las empresas ya es-tablecidas. Para esto es necesaria la participación activade los gobiernos locales (provisión de infraestructura, sim-plificación de trámites, regulación adecuada), los gremiosempresariales (preparación de proyectos, promoción dela zona) y el gobierno central (identificación de posiblesinversionistas en el extranjero, provisión de servicios téc-nicos y financieros).

● Apoyar el desarrollo de las empresas, tanto locales comoextranjeras y mixtas, que proveen de bienes y servicios alas grandes empresas transnacionales que conforman elnúcleo del conjunto. Para esto es necesario adoptar unenfoque centrado en la demanda y en la acción conjuntaentre varios proveedores, identificando los productos yservicios cuya demanda puede crecer de manera sosteni-da, promoviendo la subcontratación complementada conasistencia técnica, estableciendo mecanismos de coordi-nación entre las empresas proveedoras, propiciando es-quemas para reducir costos mediante compras conjuntas,y otras medidas similares.

● Promover la transferencia de tecnología hacia las empre-sas locales, particularmente tomando en cuenta que lasempresas transnacionales que conforman el núcleo del con-junto, así como las subsidiarias de otras empresas extran-jeras que les proveen de bienes y servicios, suelen mante-ner una estrecha relación con sus casas matrices. Esto lespermite tener acceso a las mejores prácticas disponiblesen métodos de producción, control de calidad, logística ydistribución, gestión empresarial, utilización de estánda-res internacionales, entrenamiento profesional y capaci-tación laboral, entre otros aspectos. Las empresas extran-jeras pueden actuar como agentes de promoción del desa-rrollo tecnológico, proporcionando información y asisten-cia técnica a las empresas locales vinculadas a ellas. Estopuede complementarse con iniciativas para promover laconcesión de licencias para el uso de tecnología, ya quelas empresas extranjeras rara vez ven a las medianas ypequeñas empresas locales ubicadas en la zona de influen-cia del conjunto empresarial como posibles competidorasen el ámbito internacional.

Fuente: Juana Kuramoto, Las aglomeraciones productivas alrededor de la minería: el caso de minera Yanacocha S.A. Documento de Trabajo No. 27, GRADE, Lima, 1999.

106

local y extranjero (joint ventures) y los proyectos deriesgo compartido entre empresas nacionales y so-cios estratégicos extranjeros, ya que éstos facilitanla modernización tecnológica y mejoran la compe-titividad, particularmente cuando las empresas na-cionales no cuentan con los recursos tecnológicos,financieros, profesionales y gerenciales para haceresto en forma independiente.

Por último, todo este conjunto de medidas paraapoyar el proceso de reconversión industrial debeincorporar una dimensión de desarrollo regio-nal, con el fin de lograr un balance más adecuadoen la distribución geográfica de la industria perua-na. Esto implica, por ejemplo, que las medidas paracrear eslabonamientos y establecer conjuntos deempresas deben orientarse tanto hacia las gran-des empresas capaces de exportar, que puedenconvertirse en núcleos promotores de conjuntos deempresas fuera de Lima Metropolitana (recuadro3.7), como a las empresas que producen en peque-ña escala para abastecer mercados locales con tec-nologías y productos adecuados a las condicionesde la zona, propiciando lo que se ha denominado“maneras sustentables de ganarse la vida” (capítu-lo 4, recuadro 4.17). Es preciso tener siempre enmente que las pequeñas y medianas empresas sonlos principales actores en el proceso de descen-tralización industrial, y que además generan lamayor parte de los puestos de trabajo en la indus-tria manufacturera.

Construcción civil: efecto multiplicador,empleo y eslabonamientos

La importancia del sector de construcción civilen la industria nacional se deriva de su capacidad degenerar eslabonamientos con otros sectores produc-tivos y empleo (capítulo 4), lo que le permite tenerun efecto multiplicador sobre el crecimiento econó-mico. Además, la construcción civil juega el papelcentral en la provisión de infraestructura física paratransporte, vivienda, saneamiento, energía e irriga-ción (capítulo 6).

Durante los últimos decenios este sector ha se-guido de cerca el ciclo económico del país. En épo-cas de expansión económica la tasa de crecimientode la industria de la construcción ha sido significa-tiva, mientras que en épocas de recesión se puedeapreciar una fuerte caída en su nivel de actividad. Elgráfico 3.12 muestra cómo a partir de 1985 las tasasde crecimiento del PBI total y el PBI del sector deconstrucción se han movido siempre en la mismadirección, con excepción del período 1998-1999. To-mando en cuenta que buena parte de la inversión enel sector construcción está ligada a las obras públi-

para la emergencia de conjuntos (clusters) de unida-des productivas vinculadas entre sí, que sean capacesde convertirse en los núcleos más dinámicos del pro-ceso de reconversión industrial (recuadro 3.7).

Por otra parte, la creación y el fortalecimientode sistemas de innovación tecnológica (capítulo 5) yde programas de formación laboral son también defundamental importancia para la reconversión indus-trial. En la sociedad del conocimiento y la informa-ción, las principales fuentes de competitividad son elacervo intelectual y profesional de las empresas, lahabilidad y experiencia de los trabajadores, la capa-cidad de adaptación y aprendizaje, y el acceso a lainformación y a las nuevas tecnologías. Las ventajascompetitivas no se derivan ya de los salarios bajos, dela protección arancelaria o de la explotación de recur-sos sin cuidar el medio ambiente. Al iniciarse el siglo21, estas fuentes espúreas de competitividad estánsiendo ampliamente superadas por la competitividadsistémica que se asocia con la gestión del conocimien-to, el aprendizaje tecnológico y la innovación.

Entre las medidas adicionales para promoverla innovación tecnológica en la industria se encuen-tran la provisión de información sobre la disponibi-lidad de tecnologías que permitan competir en losmercados internacionales, el establecimiento de unsistema de propiedad industrial acorde con las nor-mas internacionales, la creación de mecanismos parafinanciar la innovación en las empresas (incluidocapital de riesgo), los programas de capacitación yentrenamiento permanente para los profesionales ytrabajadores, y el establecimiento de “incubadorasde negocios” en los centros de investigación y ense-ñanza superior para estimular la creación de empre-sas de tecnología avanzada. Por último, es necesariopromover la creación de empresas mixtas de capital

Tasas de crecimiento del PBI total y delPBI del sector construcción

Fuente: Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI). Página Web del INEI http://www.inei.gob.pe

GRÁFICO 3.12

-10.5

21.4

-6.8

-14.7

3.2 1.75.6

13.0

34.5

17.6

-4.5

18.9

2.3

-17.1

17.7

-20

-10

0

10

20

30

40

1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999

PBI construcción PBI total

107

cas, este comportamiento procíclico en las tasas decrecimiento indica que las inversiones públicas nohan sido utilizadas como un mecanismo para amor-tiguar el impacto de las fluctuaciones en la tasa decrecimiento de la economía peruana.

A partir de 1990 el sector construcción experi-mentó un fuerte impulso derivado del crecimientode todas las ramas de la actividad económica y de larecuperación de las inversiones públicas. Entre 1989y 1994 el PBI de este sector se incrementó en un68%, lo que implica una tasa anual de crecimientopor encima del 10%. El crecimiento durante estequinquenio se compara muy favorablemente con elque hubo entre 1970 y 1990, período en que el PBIde la industria de la construcción se incrementóaproximadamente en un 65%.

El repunte del sector construcción durante losaños noventa fue resultado del crecimiento de lainversión pública y privada. Los recursos del Esta-do se destinaron tanto a la rehabilitación y el man-tenimiento de carreteras y de otras obras de infra-estructura afectadas por la caída en la inversiónpública, Sendero Luminoso y los desastres natura-les durante el decenio de 1980, como a la cons-trucción de nuevas carreteras, obras de agua y des-agüe, provisión de energía eléctrica, infraestructu-ra educativa, continuación de proyectos de irriga-ción y construcción de pequeñas obras de infraes-tructura física en pueblos y lugares alejados delpaís. Por su parte, la estabilidad económica y laderrota del terrorismo propiciaron una fuerte reac-tivación de la construcción de viviendas privadas yla realización de proyectos inmobiliarios (hoteles,edificios de oficinas, edificios de departamentos,nuevas urbanizaciones), y también dieron un im-pulso a la autoconstrucción.

Como resultado de esta recuperación, en 1997el sector de la construcción fue responsable del 9%del PBI y generó directamente el 8% del empleo to-tal. Sin embargo, la recesión de fines de los noventatuvo una repercusión significativa en este sector,cuya tasa de crecimiento fue fuertemente negativaen 1999 (-12.3%), lo que llevó a un deterioro de susíndices de participación en el PBI y el empleo.

Políticas anticíclicas, desarrolloempresarial e inversiones públicas

Las políticas para el sector construcción debenorientarse hacia lograr un crecimiento sostenido yestable, evitar las fluctuaciones pronunciadas en sunivel de actividad, potenciar al máximo posible sucapacidad de generar empleo y aprovechar el efectomultiplicador que tiene la industria de la construc-

ción sobre los otros sectores de la economía. Ade-más, debe considerarse el papel anticíclico que pue-de jugar este sector, lo que llevaría a incrementar lainversión pública en infraestructura y a fomentar lainversión privada en la construcción de viviendascuando disminuye la tasa de crecimiento de la eco-nomía en su conjunto.

Para lograr estos objetivos es preciso poneren práctica una serie de medidas, que abarcan des-de la programación y descentralización de la in-versión pública en infraestructura hasta la creaciónde mecanismos financieros para incentivar la cons-trucción de viviendas y facilitar la autoconstrucción(capítulo 4). Considerando que existe un númerolimitado de grandes empresas de construcción ci-vil capaz de emprender obras en gran escala en elPerú y en el extranjero, un número elevado de em-presas constructoras de tamaño mediano que pue-de realizar obras de infraestructura física y cons-trucción civil en diversas partes de país, y una grancantidad de pequeñas empresas que opera en elámbito local, muchas veces de manera informal,es necesario que las políticas en este sector res-pondan a las características de cada tipo de empre-sa y de obra de construcción civil.

Por ejemplo, las grandes empresas construc-toras deben ser capaces de realizar obras cada vezmás complejas, incorporar y adaptar tecnologíasavanzadas, aumentar su eficiencia y reducir costospara mejorar su competitividad, y de mantener es-tándares internacionales de calidad, seguridad yprotección del medio ambiente. Debe propiciarsela exportación de servicios de construcción haciaotros países y estimular la participación de estasempresas en las grandes obras de ingeniería que serealizan en toda América Latina. Entre otras medi-das, esto exige una estrecha coordinación entre lasagencias gubernamentales vinculadas a este sec-tor, las grandes empresas constructoras, las empre-sas medianas que pueden participar como subcon-tratistas, los bancos y otras entidades del sistemafinanciero, y los profesionales, técnicos y trabaja-dores de este sector, lo que a su vez requiere deuna concertación entre estos agentes y las agen-cias gubernamentales responsables por el desarro-llo del sector.

Sin llegar a extremos proteccionistas, debe esti-mularse la participación de empresas nacionales enlas grandes obras de ingeniería civil que realizan tan-to el sector público (carreteras, puertos, irrigaciones,centrales hidroeléctricas) como el sector privado(grandes proyectos mineros, explotación de hidrocar-buros, concesiones de carreteras), buscando consoli-dar a un núcleo de grandes y medianas empresas cons-tructoras nacionales que sean capaces de proyectar

108

sus actividades hacia el exterior. Entre otras medidas,esto implica una revisión de los procedimientos paralas licitaciones públicas, modificaciones en la formaen que el Estado financia las obras, y pautas para pro-mover y orientar las asociaciones estratégicas entreempresas nacionales y extranjeras.

Para ofrecer a las empresas constructoras unaperspectiva sobre la demanda futura para sus ac-tividades es necesario contar con un plan de in-versiones públicas en infraestructura física, parti-cularmente en lo referente a carreteras y otras obrasde ingeniería civil. Esto debe incluir tanto lasobras que realiza el Estado directamente comolas concesiones ofrecidas al sector privado, quedeben definirse en función de criterios de rentabi-lidad social y privada. Debe estudiarse la creaciónde una Superintendencia Nacional de Caminos, quetendría a su cargo la supervisión de las obras deconstrucción y mantenimiento de carreteras querealizan las diversas entidades estatales, así comola regulación de las concesiones otorgadas al sec-tor privado.

Por otra parte, es necesario descentralizar latoma de decisiones y la asignación de recursos parala inversión pública en infraestructura física, esta-bleciendo un sistema que involucre a las empresasconstructoras regionales y locales en las obras civi-les, que fortalezca la capacidad de los gobiernos lo-cales (especialmente de los municipios provincia-les) para ejecutar obras de tamaño mediano y pe-queño, y que permita una participación de los usua-rios en el diseño, supervisión de la construcción ymantenimiento de estas obras. A su vez, esto impli-ca la necesidad de modificar los procesos de licita-ción de obras públicas de mediano y pequeño tama-ño, para hacerlos más transparentes, evitar la corrup-ción, darles mayor flexibilidad y adecuarlos a lascaracterísticas de las obras y a las capacidades delos diferentes tipos de empresas que se presentan alas licitaciones.

La intervención de las Fuerzas Armadas en laconstrucción de carreteras y otras obras de construc-ción civil merece mención especial. Su participa-ción en estas actividades debe limitarse a trabajosen donde las empresas privadas y las entidades pú-blicas encuentran serios problemas y dificultades,como trabajos en áreas de frontera, lugares muy re-motos e inaccesibles, zonas en que existen conflic-tos violentos, y situaciones de emergencia deriva-das de desastres naturales. Debe evitarse la compe-tencia desleal con el sector privado (derivadas de lasventajas con que cuentan las Fuerzas Armadas) ylas actividades de construcción civil no deben con-siderarse como una fuente de ingresos adicionalespara las instituciones castrenses.

Construcción de viviendas

Como se indica en el capítulo 4, la construcciónde viviendas es fundamental para mejorar la calidadde vida de los peruanos, particularmente consideran-do el enorme déficit habitacional acumulado a lo lar-go de varios decenios. Las políticas de vivienda tie-nen un impacto significativo sobre la construcción ylas industrias proveedoras de insumos, además de serimportantes para la generación de ahorro. Uno de losprincipales obstáculos para resolver el problema dela vivienda ha sido la reducida capacidad de endeu-damiento de las familias de ingresos medios y bajoscon la banca comercial. La desaparición del Bancode la Vivienda y el Banco Hipotecario dejó sin fuen-tes de financiamiento a gran parte de estas familias,lo que puso prácticamente fuera de su alcance la po-sibilidad de tener acceso al crédito hipotecario.

El financiamiento de la construcción de vivien-da –tanto mediante crédito hipotecario para los sec-tores de medianos ingresos como mediante subsi-dios directos para los sectores de bajos ingresos– debefigurar de manera prominente entre las medidas parasolucionar el problema de la vivienda y fortalecer elsector de construcción civil. Una banca de fomentode segundo piso que opere a través de los bancos co-merciales es mediante crédito hipotecario, tal comose tiene programado en el esquema propuesto paraMivivienda (capítulo 4, recuadro 4.10), ayudaría alograr estos dos objetivos. Además, es necesario di-señar mecanismos de subsidios para que los sectoresde bajos ingresos puedan tener acceso a una viviendapropia (capítulo 4). Todo esto, unido a las medidaspara promover la autoconstrucción, permitiría evitarfluctuaciones bruscas y mantener un nivel adecuadode actividad en el sector de la construcción de vivien-da y en las industrias que lo abastecen.

La informalidad que prevalece en la construc-ción de vivienda presenta un desafío adicional. Ha-cerle frente implica otorgar títulos de propiedad paraeliminar la ocupación precaria de una gran cantidadde lotes, lo que permitiría a sus propietarios ofrecer-los en garantía para los créditos hipotecarios. Porotra parte, la aplicación del Impuesto General a lasVentas (IGV) encarece el valor de las viviendas yfomenta la construcción informal, por lo que seríaconveniente revisar el marco tributario que afecta laconstrucción de viviendas y exonerar del IGV a lacompra de la primera propiedad para uso exclusiva-mente familiar. Sin embargo, esta opción debe sercuidadosamente evaluada, ya que el uso de exone-raciones puede crear precedentes y problemas. Otraopción consiste en otorgar subsidios directos a lasfamilias de bajos ingresos y buscar otras solucionesal problema de la informalidad. Una consideraciónadicional para evitar la informalidad se refiere a la

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necesidad de formular planes de desarrollo urbano,de uso de tierras y de zonificación que puedan serpuestos en práctica y supervisados por los gobier-nos locales (capítulo 6).

Generación de empleoy encadenamientos

El sector construcción es altamente intensivoen mano de obra y genera empleo para una ampliagama de trabajadores. Este sector requiere de inge-nieros y arquitectos para el diseño, cálculo, ejecu-ción y supervisión de las obras de construcción ci-vil; de técnicos de nivel intermedio encargados delos estudios topográficos y de suelos; de especialis-tas en el uso y manipulación de concreto, asfalto yotros materiales de construcción; de operadores demaquinaria y equipo mecánico; y de obreros, alba-ñiles y peones para realizar las obras. En líneas ge-nerales, existe un importante déficit de profesiona-les de mando medio que sirven de nexo entre el tra-bajo de proyección y diseño que realizan los inge-nieros civiles y arquitectos, por un lado, y el trabajooperativo a cargo de los obreros, por otro.

El acelerado crecimiento que experimentó estesector en el período 1990-1997 generó oportunida-des de empleo, pero hizo sentir una ligera escasezde trabajadores en todos los niveles. Esta demandase hizo sentir no sólo en las grandes obras de cons-trucción civil y en los proyectos de tamaño media-no, sino también en las pequeñas obras realizadasen lugares alejados del país. Por ejemplo, los peque-ños proyectos de infraestructura financiados porFONCODES y realizados a través de los núcleosejecutores (capítulo 4, recuadro 4. 13) generaron unademanda de profesionales de ingeniería para super-visar la ejecución de obras civiles en provincias. Sibien al final del decenio de 1990 la crisis económicahizo desaparecer la ligera escasez de trabajadores, esprevisible que esta situación se presente nuevamentecuando se reactive la industria de la construcción.

Para evitar que este probable déficit limite eldesarrollo del sector, es preciso diseñar y poner enpráctica un programa de capacitación y entrena-miento de trabajadores en todos los niveles. Esteprograma debe contar con la participación activade las empresas constructoras, de los trabajadoresde la construcción civil, de los gremios profesio-nales de ingenieros y arquitectos, y de las agenciasgubernamentales vinculadas a este sector. La ca-pacitación ayudará a mejorar la eficiencia, aumen-tar la productividad y reducir los costos de la cons-trucción, particularmente aquellos asociados al usoinadecuado y el desperdicio de materiales, y a loserrores derivados de problemas de comunicación

entre ingenieros y operarios. Al mismo tiempo, lacapacitación permitirá aumentar la seguridad en lasobras y reducir los accidentes.

La industria de la construcción genera una seriede encadenamientos hacia atrás, que se manifiestanen la demanda de materiales de construcción, comocemento, ladrillo, piedra, arena, fierro, productoscerámicos, asfalto, material eléctrico, madera, plásti-cos, pintura, entre otros, que tienen un alto contenidode componente nacional. Esto hace necesario progra-mar adecuadamente la expansión de las industrias queproveen de insumos a la construcción civil, para evi-tar cuellos de botella que puedan afectar su crecimien-to o encarecer los costos. Por ejemplo, en 1997 seempezaron a notar ciertos problemas de abastecimien-to de cemento y de productos de fierro y acero, yaque las empresas productoras estaban operando casial tope de su capacidad instalada. Las medidas depolítica para evitar las fluctuaciones en el nivel deactividad del sector de la construcción permitirán pla-nificar el crecimiento de las industrias que proveeninsumos, proporcionando un marco para las decisio-nes de inversión de las empresas.

* * *

El objetivo fundamental de la línea estratégicade transformación productiva y competitividad essentar las bases de una economía eficiente y com-petitiva, capaz de generar y acumular riqueza en for-ma continua, de integrarse a la economía mundialexportando productos con alto valor agregado, y decanalizar el ahorro interno y los recursos provenien-tes del exterior hacia la inversión productiva y el cre-cimiento económico.

La estabilidad macroeconómica es condiciónnecesaria, pero no suficiente para lograr este objeti-vo; es imprescindible complementarla con políticassectoriales activas y en armonía con el mercado, quepermitan un desarrollo acelerado y coherente de lasprincipales actividades productivas, y que debenarticularse con la política macroeconómica y laspolíticas asociadas a las otras líneas estratégicas.

En el nuevo patrón de acumulación económi-ca, la explotación de los recursos naturales constitu-ye la base para el desarrollo de actividades produc-tivas con mayor valor agregado. El excedente de lossectores primarios, especialmente la minería y lapesca en una primera etapa, debe proporcionar –através de la inversión privada y pública– el impulsoinicial para la transformación productiva.

La estructura productiva debe orientarse ha-cia la producción de bienes que incorporen cada

110

vez mayor valor agregado, para lo cual será nece-sario identificar y promover aquellas actividadesque generan eslabonamientos, que permiten esta-blecer conjuntos de empresas y que crean una mul-tiplicidad de núcleos productivos que se constitui-rán en los agentes dinámicos de la economía pe-ruana. Esto ayudará a que otros sectores producti-vos –agricultura, turismo, construcción, industriamanufacturera– se articulen progresivamente conestos núcleos y que se llegue a establecer, en unlapso de dos decenios, una economía plenamenteintegrada y competitiva.

La concertación y las iniciativas conjuntas delsector público, las empresas privadas y los profe-sionales y trabajadores son esenciales para diseñary poner en práctica las políticas que conducirán ha-cia la transformación productiva y la competitivi-dad. Como garantes del bien común –que se defi-nió en el primer capítulo como la posibilidad deque todos los peruanos podamos imaginar, dise-ñar, elegir y realizar nuestros propios proyectos devida–, las instituciones del Estado deben jugar unpapel fundamental en la articulación de estas ini-ciativas y esfuerzos.

111

111

CAPÍTULO 4

INTEGRACIÓN, EQUIDADY JUSTICIA SOCIAL

agenda: PERÚ

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113

INTRODUCCIÓN

La línea estratégica de integración, equidad yjusticia social es el segundo conjunto de hebras dela trama del tejido social peruano que debemos re-constituir durante los próximos dos decenios, a finde dotar a todos los peruanos de las capacidades paraimaginar, diseñar y realizar sus propios proyectosde vida. Sus componentes son: la provisión de ser-vicios sociales básicos (educación, salud, nutrición,saneamiento y vivienda); la lucha contra la pobrezaque se centra en la eliminación de la pobreza endé-mica sobre todo en las áreas rurales; y la generaciónde empleo y ampliación del acceso a los bienes yservicios que comprende la creación de puestos detrabajo, la mejora del empleo autogenerado y la ex-ploración de formas no convencionales de proveeracceso a los bienes y servicios.

A lo largo del siglo 20 el proceso de desarrolloy el crecimiento económico en el Perú no se orien-taron hacia una distribución equitativa del ingreso yde las oportunidades, sino hacia una concentraciónde la riqueza y la exclusión económica, social y po-lítica de gran parte de la población. Como resulta-do, al iniciarse el siglo 21 la sociedad peruana mues-tra una marcada desigualdad de oportunidades ymillones de peruanos viven en condiciones preca-rias. Más aún, durante el decenio de los noventa elPerú ha tenido a cerca del 50% de la población pordebajo de la línea de pobreza. Particularmente gra-ve es la situación de entre el 15% y el 20% de perua-nos que ha permanecido en condiciones de extremapobreza durante esos años, pues ni siquiera han po-dido satisfacer sus necesidades de alimentación ynutrición. Nunca antes se había tenido un períodotan largo con tantos pobres en el que, sin embargo,se registró un significativo crecimiento económico.

Superar la exclusión que afecta a los peruanos(recuadro 4.1), promover los derechos ciudadanos yacumular capital social son condiciones fundamen-tales para mejorar los niveles de vida y acabar conla pobreza extrema. El capital social son las redesde interacciones, las normas de comportamiento ylas relaciones de confianza que facilitan la coopera-

ción mutuamente beneficiosa en una comunidad.Estos intercambios recíprocos se dan al interior delas familias y se extienden a las instituciones de lacomunidad. Se ha demostrado que mientras mayores la colaboración entre las instituciones de una co-munidad y mientras más se organicen éstas de ma-nera horizontal, mayor es el acervo de capital so-cial. Por otro lado, la ausencia de una cultura de de-rechos ciudadanos y de capital social contribuye aque persistan las desigualdades sociales y la pobre-za. Los pobres tienen y ejercen menos derechos ci-viles, políticos y sociales que las personas de mayo-res ingresos, lo que los convierte en ciudadanos de“segunda categoría”.

Superar las deficiencias en educación, nutrición ysalud permitirá incorporar a una parte importante de lapoblación en las actividades económicas del país. Sibien el Estado tiene la principal responsabilidad en estacompleja tarea –que requiere mucho más que políticasde asistencia y compensación social subordinadas a laspolíticas económicas–, la sociedad civil y el sector pri-vado tienen papeles complementarios.

Aunque algunos indicadores sociales –como losniveles de pobreza y las necesidades básicas insatis-fechas– han mejorado durante los últimos años (grá-ficos 4.1 y 4.2), aún hay mucha desigualdad en el

Población por debajo de las líneasde pobreza y pobreza extrema

Fuente: Encuestas nacionales de vida, INEI, 1985, Cuánto S.A. 1991-1997.

Pobres extremos

60

50

40

30

20

10

01985 1991 1994 1996 1997

GRÁFICO 4.1

%

Pobres

114

Perú (gráf ico 4.3). En el contexto latinoame-ricano, nuestro país ocupa los últimos lugares en as-pectos tan importantes como la calidad de la educa-ción, el acceso a los servicios de salud y la mortali-dad infantil.

Durante los últimos decenios, las políticassociales latinoamericanas se han abordado al mar-gen de las políticas económicas, frente a las cua-les han sido relegadas a un segundo plano. El cua-dro 4.1 presenta el enfoque que prevaleció hastaprincipios del decenio del noventa, cuando se ini-ciaron algunos cambios que aún están en procesoy que apuntan hacia una paulatina renovación eneste aspecto.

En el Perú, las sucesivas iniciativas no han lle-gado a constituir una propuesta integral y coherentepara reformar la acción del gobierno en el camposocial. Menos aún han permitido coordinar adecua-damente los esfuerzos de las organizaciones de base,las asociaciones civiles sin fines de lucro y las insti-tuciones de trabajo voluntario, así como los de lasdiversas entidades internacionales que apoyan al paísen la lucha contra la pobreza.

El enfoque convencional se basa en el predo-minio del Estado en el diseño, financiamiento y eje-cución de las políticas sociales. Se caracteriza por elcentralismo y por una oferta estandarizada y con pre-tensión universalista de servicios de educación, sa-

El concepto de exclusión, cuya interpretación más reciente seelaboró en Europa a fines del decenio de 1970 para explicarla aparición de nuevas formas de marginación social, permiteadoptar una perspectiva sugerente para examinar la situaciónsocial y la persistencia de la pobreza en el Perú.

En nuestro país, el concepto de pobreza se ha centrado princi-palmente en los niveles de ingreso y en las necesidades bási-cas insatisfechas, sin llegar a incorporar otros aspectos, comoel acceso al empleo y la participación política. Partiendo delconcepto de exclusión, es posible relacionar los factores eco-nómicos, sociales y políticos con los diferentes tipos de po-breza que se observan en el Perú, así como identificar medi-das para superarlas. Podemos hablar de mecanismos de ex-clusión económica, social y política.

La dimensión económica de la exclusión se encuentra principal-mente vinculada a la capacidad de percibir ingresos monetarios,participar en actividades productivas y acceder a bienes y servi-cios. El principal determinante de la exclusión económica es la

RECUADRO 4.1

Dimensiones de la exclusión y políticas sociales

escasa participación en el mercado formal de trabajo, y sus ma-nifestaciones más importantes son el desempleo y el subempleo,que afectan a una elevada proporción de la población en edad detrabajar. Los deficientes sistemas de producción y provisión deservicios, incapaces de ofrecer empleo a aquellos que se incor-poran a la fuerza laboral, ponen en una situación extremadamen-te vulnerable a los pobres que sólo tienen su capacidad física detrabajo como medio para generar ingresos y así acceder a losbienes y servicios básicos. La combinación de escaso crecimien-to económico y mercados de trabajo formal insuficientes,segmentados y sesgados, rechaza y margina a quienes se encuen-tran afectados por la exclusión económica.

La dimensión social de la exclusión se refiere a la integracióny a la igualdad en el acceso a servicios sociales básicos. Sibien la canasta de bienes y servicios depende de factores geo-gráficos, culturales y éticos, en situaciones de pobreza gene-ralizada es posible identificar algunos aspectos –como el ac-ceso a los servicios de salud, la educación, el saneamientoambiental, la vivienda y la nutrición– que garantizan un míni-

Fuente: Encuesta de niveles de vida y pobreza, INEI, 1997; Mapa de necesidades básicas insatisfe-chas, INEI, 1993.

Población con al menos una necesidadbásica insatisfecha

100908070605040302010

0

1997

%

Desigualdades de ingreso entre el decilsuperior e inferior de la población

Fuente: Progreso económico y social en América Latina, Banco Interamericano de Desarrollo, 1999.

GRÁFICO 4.3

GRÁFICO 4.2

1993

% del ingreso total

Total Perú Área ruralÁrea

56.846 42.4

28.7

90.1

77.5

40

35

30

25

20

15

10

5

0 1.5

35.4

Decil 10Decil 1

%

115

mo de integración social y de igualdad de oportunidades. Laexclusión social en América Latina está íntimamente ligada alas desigualdades extremas. Además de las desigualdades enla distribución del ingreso, se tiene el racismo, el centralis-mo, la discriminación de género y la de los niños y ancianos,que perpetúan una situación en la que es difícil para los másprivilegiados reconocer “al otro” como igual.

Debido a su persistencia, estas desigualdades han adquiridoun carácter cultural y están estrechamente ligadas a los hábi-tos y patrones de comportamiento cotidianos que afectan ne-gativamente la autoestima de quienes las experimentan. Porlo tanto, superar la exclusión social requiere de esfuerzos sos-tenidos durante varios decenios, que consideren aspectos cul-turales y psicológicos. Una manifestación extrema de la ex-clusión social es la violación de los derechos humanos, sobretodo en situaciones de conflicto interno y de violencia comola que vivió el Perú desde el decenio del ochenta.

Por último, la dimensión política de la exclusión alude al ejer-cicio pleno de los derechos ciudadanos que incluye el dere-cho a la seguridad, a la libertad de expresión, a participar enel ejercicio del poder político y a ser gobernado democrática-

mente. Este ejercicio implica que la ciudadanía pueda partici-par activamente en las decisiones que afectan su futuro y quetodos los ciudadanos tengan la oportunidad de hacer oír suvoz. Para evitar que las personas se vean afectadas por estetipo de exclusión, es preciso que quienes ejercen el poder ac-túen con transparencia y responsabilidad, respetando la ley yrindiéndole cuentas a la ciudadanía, todos aspectos íntima-mente vinculados con la gobernabilidad democrática.

Un aspecto de fundamental importancia para superar la ex-clusión política es el acceso equitativo a la justicia. Todos losciudadanos deben recibir el mismo trato por parte del PoderJudicial, algo que no sucede actualmente en el Perú. Factorescomo el sometimiento al poder político, la corrupción, laineficiencia y el desorden conspiran para hacer que la admi-nistración de justicia sea un importante factor de exclusiónpolítica. Superar la exclusión política implica también lograrque las instituciones del Estado funcionen de acuerdo a re-glas y procedimientos democráticos claros y estables. Paralograr que todos los ciudadanos reconozcan como suyas lasinstituciones del Estado es imprescindible desterrar el perso-nalismo, la arbitrariedad y el capricho en el ejercicio del po-der político en todas las instancias gubernamentales.

Fuente: Francisco Sagasti, “Pobreza, exclusión y estrategias de desarrollo: Una aproximación preliminar”, en Pobreza, exclusión y política social, Lima, Agenda: PERÚ 1997, pp. 87-119.

Dimensión

Estructura institucionaly organizativa

Criterios de operación

Aspectos financieros

Enfoque convencional

• Dominada por el Estado, con espacios muylimitados para el sector privado y la sociedadcivil

• Centralización• Vertical: ministerios, agencias y programas ac-

túan aisladamente

• Oferta homogénea de servicios y programassociales

• Cobertura generalizada con servicios y pro-gramas estándar

• Los beneficiarios no participan en el diseño yejecución de los programas sociales ni eligenlos servicios (“el gobierno sabe”)

• El sector privado ofrece servicios de mejorcalidad, pero de alto costo y cobertura limi-tada

• Financiamiento casi exclusivamente estatal através del presupuesto

• Asignación centralizada de recursos con cri-terios administrativos

• No se establecen diferencias de acuerdo a lacapacidad de pago de los usuarios

Cambios en proceso

• Dominada por el Estado, pero con mayor es-pacio para el sector privado y la sociedadcivil

• Descentralización• Ministerios, agencias y programas coordinan

entre sí

• Oferta diferenciada de servicios y programassociales

• Cobertura generalizada, pero adaptada a lascondiciones locales

• Mayor participación de los beneficiarios en eldiseño y ejecución de los programas socialesy elección limitada de servicios

• El sector público, el privado y la sociedad civilse alían para mejorar la calidad de los serviciosy ofrecerlos a un costo moderado

• Financiamiento mayormente estatal, comple-mentado con cofinanciamiento

• Asignación descentralizada de recursos concriterios de impacto social

• Se establecen diferencias de acuerdo a la ca-pacidad de pago de los usuarios

Fuente: Rolando Franco, “Los paradigmas de la política social”, Revista de la CEPAL, No. 58, abril de 1996; Marta Maurás, y Alberto Minujin, “Derechos e inclusión social: desafíos parael siglo XXI”, ponencia presentada en la reunión de la Comisión Sudamericana de Paz, Seguridad y Democracia, Antigua, Guatemala, setiembre de 1998.

CUADRO 4.1

El enfoque convencional y los cambios en proceso en las políticas sociales latinoamericanas

116

lud, nutrición, población y saneamiento. Las limita-ciones de la acción gubernamental en el campo so-cial han sido ampliamente reconocidas y se resu-men en el recuadro 4.2.

Articulación entre el Estado, el sectorprivado y la sociedad civil

No basta con aumentar el gasto social del Esta-do para que la política social tenga un impacto positi-vo en las condiciones de vida de los peruanos. Cana-lizar más recursos a través de instituciones inefica-ces, poco transparentes y que no coordinan entre síseguirá siendo una opción inadecuada. El aumentoen los recursos públicos destinados a objetivos socia-les debe acompañarse de reformas institucionales enlas organizaciones que prestan servicios sociales. Es-tas reformas deben llevar a procesos transparentes enla formulación de políticas, a una mayor coordina-ción y coherencia en ellas, a una mejor rendición decuentas en la ejecución del gasto público y a un aná-lisis continuo de su impacto. Todo esto debe basarseen un amplio consenso nacional que transforme laspolíticas sociales en políticas de Estado.

Considerando las limitaciones presupuestales delEstado peruano y la magnitud de la deuda social in-terna acumulada a lo largo de los últimos decenios,no será posible revertir el deterioro social con el en-foque convencional en el cual sólo las dependenciasestatales proveen servicios sociales. Además de invo-lucrar al sector privado para aumentar la eficienciade las agencias estatales (mediante contratos o con-cesiones), poner en práctica nuevas formas de presta-ción de servicios (por ejemplo, con las administrado-ras privadas de fondos de pensiones) y promover unamayor responsabilidad social entre las empresas (porejemplo, otorgando incentivos fiscales para la filan-tropía), es preciso abrir espacios para una participa-ción más amplia y activa de las organizaciones de lasociedad civil. Las agencias gubernamentales a car-go de los programas de desarrollo social deben invo-lucrar a estas organizaciones en la provisión de servi-cios sociales, la lucha contra la pobreza y la genera-ción de empleo. Esto se ha venido dando en variospaíses latinoamericanos, sobre todo en el ámbito delos gobiernos locales y regionales.

El trabajo voluntario puede cubrir una parte sig-nificativa del costo de la provisión de algunos servi-cios sociales. Por ejemplo, el tiempo que dedicanlas mujeres al programa de comedores populares endiversas regiones del Perú representa alrededor del25-30% del costo total de una ración de alimentos.Si bien no se dispone de estimados para la partici-pación popular en los programas de salud preventi-va, planificación familiar, educación y otros simila-res, es probable que el trabajo voluntario y la capa-cidad de movilización representen una proporciónsimilar al costo de estos servicios. La participaciónmasiva, sistemática y abierta de las organizacionesde la sociedad civil, organizada de manera que lasagencias gubernamentales y los gobiernos locales

RECUADRO 4.2

Limitaciones de la acción estatal en el diseñoy ejecución de la política social

Durante el decenio del noventa, la acción del Estado en el campo de lapolítica social tuvo una serie de limitaciones. Entre ellas es posiblemencionar las siguientes:

● Falta de información y de claridad en el manejo de las cifras ofi-ciales, particularmente en lo referente a las dimensiones de la po-breza y al gasto público en los sectores sociales.

● Regresividad del gasto público social que indica que no se estáatendiendo a los sectores menos favorecidos de la población, in-cluso en áreas como la educación y la salud. Esto contribuye a quepersistan las profundas desigualdades entre los peruanos.

● Centralismo excluyente y concentración en el manejo de los pro-gramas y recursos destinados a la sociedad, que no contribuyen adesarrollar la capacidad institucional de los ministerios, de los go-biernos regionales y locales y de las diversas agencias estatales.

● Falta de coordinación entre las distintas instituciones del sectorpúblico, en particular a nivel interministerial, lo que conduce autilizar de manera poco eficiente los escasos recursos y a duplicaresfuerzos.

● Falta de continuidad en las políticas sectoriales, reflejada en elconstante cambio de ministros en temas claves como la educacióny la salud.

● Énfasis en programas sociales temporales y frecuentementeasistencialistas, que impide formular políticas de mediano y largoplazo en campos como la educación y la generación de empleo.

● No se consideran los cambios en el tamaño y la estructura de lapoblación al diseñar las políticas sociales, ni se manejan de mane-ra integrada los temas poblacionales.

● Frecuente uso político de los programas de lucha contra la pobre-za, situación que distorsiona los criterios de asignación de recur-sos, sobre todo en el caso del apoyo alimentario.

● Falta de transparencia en el manejo de muchos programas socialesy de lucha contra la pobreza, lo que genera oportunidades de co-rrupción.

Además de estas limitaciones –de las cuales sólo se libran algunosprogramas y entidades–, se tiene limitaciones de carácter estratégicoque sugieren la necesidad de un enfoque alternativo de mediano ylargo plazo. Una de ellas es el escaso desarrollo institucional de enti-dades públicas que participan, o deberían participar, activamente en eldiseño y ejecución de las políticas sociales. Otra es el predominio delcorto plazo y del “pragmatismo” (difícil a veces de distinguir de laimprovisación) en el enfoque y en las prácticas gubernamentales enlos ámbitos de la política social y de lucha contra la pobreza.

Fuente: Francisco Sagasti, Javier Iguíñiz y Jürgen Schuldt, Equidad, integración social y desarrollo,Lima, Agenda: PERÚ/ Universidad del Pacífico 1999.

117

no puedan manipularla políticamente, podría incre-mentar significativamente los recursos disponiblespara proveer servicios sociales básicos.

Junto con la mayor intervención de las empre-sas privadas, una participación masiva del sector in-dependiente llevaría a redefinir el papel del Estadoen el desarrollo social y a explorar nuevas manerasde promover la concertación entre el Estado, el sec-tor privado y la sociedad civil. Éste sería una mane-ra de incrementar y utilizar adecuadamente el capi-tal social en el Perú.

Por último, al hablar de la sociedad civil y eldesarrollo humano debe considerarse el papel cen-tral que juega la familia como unidad básica de lasociedad. La formación de los individuos depende engran medida del entorno familiar, por lo que es fun-damental evaluar el impacto de las políticas socialessobre la familia. Se debe afianzar la unidad familiar ycompletar la formación recibida en el hogar con elapoyo prestado por los servicios sociales. La familiaaparece como una estructura frágil en un contexto decrisis económica y de inestabilidad, en el que muchasveces los padres no están presentes para orientar ycuidar adecuadamente a sus hijos. Cuando hay bajosingresos y desempleo, es necesario apoyar a las fami-

lias a través de servicios que permitan, por ejemplo,que ambos padres trabajen y que aun así los hijos re-ciban una atención adecuada e integral.

La planificación familiar y el fomento de lapaternidad y maternidad responsables son asuntoscruciales para consolidar a las familias y desarrollarla sociedad. La planificación familiar debe pro-mover el pleno ejercicio de los derechos individua-les –en particular el de la mujer–, rechazando cual-quier tipo de coerción por parte de las institucionespúblicas o de la sociedad civil. La manera más ade-cuada de mejorar la situación actual es valiéndosedel sistema educativo, proporcionando informaciónacerca de las diferentes opciones de planificaciónfamiliar y guiando a la juventud en el cuidado y for-mación de los hijos.

Transición demográfica y políticassociales

Los cambios registrados en los últimos deceniosen la estructura y tamaño de la población (recuadro4.3 y gráfico 4.4) hacen necesario introducir una pers-pectiva temporal en el diseño de las políticas socia-les para mejorar la calidad de vida de los peruanos.

RECUADRO 4.3

El proceso de transición demográfica y las políticas sociales

Fuente: Francisco Sagasti, Javier Iguíñiz y Jürgen Schuldt, Equidad, integración social y desarrollo, Lima, Agenda: PERÚ/ Universidad del Pacífico 1999.

Las tendencias demográficas de los últimos decenios indicanque la población peruana se encuentra en un proceso de tran-sición en lo que respecta a su composición y ritmo de creci-miento. Hemos atravesado por un período de desajuste aso-ciado con el proceso de transición demográfica que tiene lu-gar cuando una población con altas tasas de natalidad y mor-talidad pasa a una situación en la cual ambas tasas desciendena ritmos distintos hasta converger unos decenios más tarde.En el período intermedio aumenta la tasa de crecimientopoblacional, debido a que la tasa de mortalidad disminuye enforma más acelerada como consecuencia de las mejoras enlos servicios de salud, mientras que la tasa de natalidad caemás lentamente porque depende de patrones culturales y dehábitos difíciles de cambiar en el corto plazo. En este contex-to, aumentan rápidamente las demandas sociales asociadascon el crecimiento demográfico, como la nutrición, la educa-ción, la vivienda y el empleo, que se vuelven difíciles de sa-tisfacer aun con niveles relativamente altos de crecimientoeconómico.

Diversos indicadores reflejan el proceso de transición de-mográfica por el que está atravesando el país, el cual tieneun impacto directo sobre la política social y de desarrollo, yen particular sobre aspectos como la demanda de puestos de

trabajo, de educación y de servicios de salud. La poblaciónperuana tendrá en los primeros decenios del siglo 21 unacomposición de edades distinta a la de fines del siglo 20. Enla actualidad la esperanza de vida está aumentando, y el grupode 65 años y más crece con mayor rapidez que los otros gru-pos de edad, mientras que el segmento de la población másjoven (0-14 años) lo hace a un ritmo incluso menor al de latasa mundial para ese grupo de edad. Estas tendencias con-figuran transformaciones en el tamaño relativo de los dis-tintos grupos de edades.

Durante el período en que desciende la tasa de dependen-cia, es decir la proporción de la población que está por deba-jo de los 14 años y por encima de los 65 con relación a quie-nes están entre esos límites y en edad de trabajar, será posi-ble movilizar una mayor proporción de la población parafines productivos. Esto puede generar una situación poten-cialmente favorable para los trabajadores peruanos, que ten-drán menos hijos que mantener y aun pocos ancianos quesostener. Sin embargo, a menos que se logre crear suficien-tes puestos laborales adecuadamente remunerados para ab-sorber a ese número mayor de personas en edad de trabajar,esta situación puede transformarse en motivo de frustracióny desencanto.

118

Es preciso diferenciar la provisión de servicios socia-les básicos, las intervenciones para reducir la pobre-za y las medidas para generar empleo, tomando encuenta los horizontes temporales asociados con el des-plazamiento de las cohortes de población a lo largode los primeros decenios del siglo 21.

La necesidad de manejar en forma integradalas políticas de desarrollo social y las tendenciaspoblacionales ha sido ampliamente reconocida, so-bre todo a partir del plan de acción formulado en laConferencia de las Naciones Unidas sobre Pobla-ción y Desarrollo realizada en El Cairo (Egipto) en1994. La política poblacional debe orientarse haciamejorar la calidad de vida, vinculando explícitamentelas tendencias demográficas y su evolución tempo-ral con una amplia gama de indicadores sociales.Como consecuencia, la política social debe antici-par también las demandas de quienes aún no hannacido, pero que se incorporarán a la vida nacionaldurante los próximos decenios.

Existe una estrecha relación, por un lado, entreel tamaño, el crecimiento, la estructura y la distribu-ción de la población y, por otro, entre la pobreza, lasdesigualdades de ingresos y las diferencias socialesentre hombres y mujeres. En particular, los indica-dores demográficos varían significativamente segúnfactores geográficos y socioeconómicos. Por ejem-plo, si bien la tasa de fertilidad promedio de lasmujeres peruanas ha descendido notablemente du-rante los últimos años, en las regiones rurales máspobres del Perú esta tasa está por encima de 4.5 na-cimientos por mujer, el doble que en las zonas urba-nas de ingresos medios y altos.

Para mejorar la calidad de vida de la poblaciónes necesario poner énfasis en los temas de género yen los derechos sociales, económicos y políticos dela mujer. En todos los estratos sociales se observadiscriminación en término de los ingresos y las po-sibilidades de empleo de las mujeres, mientras quelos más pobres entre los pobres siguen siendo lasmujeres y los niños. Un paso fundamental para cam-biar esta situación será eliminar las diferencias en-tre varones y mujeres en el acceso a la educación,salud y otros servicios sociales. Si bien las mujeresjuegan un papel cada vez más activo en las activida-des productivas y de servicio, gran parte del trabajoque realizan se ubica fuera del ámbito del mercadolaboral. Su labor es fundamental para el bienestardel hogar y de la comunidad, pero es poco reconoci-da y rara vez remunerada.

Por otra parte, la situación de los niños, jóve-nes y ancianos merece también atención especial.En particular, es sumamente importante asegurar queel sistema de previsión social sea capaz de atenderlas necesidades de las personas de la tercera edad,que constituirán una proporción creciente de la po-blación peruana en los próximos decenios. Por estarazón, será necesario promover los mecanismos deahorro que permitan a las personas en edad de tra-bajar tener un nivel de ingresos digno una vez jubi-lados, haciendo que el sistema contemple tambiénlos casos de discapacidad física para el trabajo. Asi-mismo, será necesario velar por que los jubilados ydiscapacitados de hoy reciban ingresos que les per-mitan vivir dignamente en el futuro (recuadro 4.4).

PROVISIÓN DE SERVICIOS SOCIALES BÁSICOS

El acceso a los servicios sociales básicos deeducación, salud, nutrición, saneamiento y vivien-da es el primero de los tres componentes de la líneaestratégica de integración, equidad y justicia social.Debe entenderse como un derecho humano funda-mental porque determina las oportunidades de de-sarrollo de las personas. Sin embargo, la coberturay la calidad de estos servicios son muy deficientesen el Perú. El sector público es quien debe propor-cionarlos, pero, tal como se indicó en el recuadro4.2, la acción estatal adolece de una serie de defec-tos y problemas que tienen un impacto negativo enla población que depende de ella. Si bien la labordel Estado seguirá siendo de gran importancia, espreciso sentar las bases para que las organizacionesde la sociedad civil y los proveedores privados jue-guen papeles complementarios en la provisión de ser-vicios sociales. Los cambios de enfoque que se vie-nen produciendo desde el decenio del noventa en lapolítica social peruana no apuntan necesariamentehacia esta dirección y, más bien, muestran un panora-

3

2.8

2.6

2.4

2.2

2

1.8

1.6

1.4

1.2

1

1900

1910

1920

1930

1940

1950

1960

1970

1980

1990

2000

2010

2020

Tasa anual de crecimiento de la población 1900-2020

Fuente: Perú en números 1999, Cuánto S.A. 1991-1997.

GRÁFICO 4.4

%

119

ma confuso y desordenado, en el cual las limitacio-nes del sector público se estarían reemplazando porotras propias del sector privado con fines de lucro.

La articulación de un nuevo conjunto de rela-ciones entre el Estado, el sector privado y las orga-nizaciones de la sociedad civil tiene por objeto su-perar las limitaciones de la acción estatal, la exclu-sión de los más pobres y la segmentación en la pro-visión de servicios asociada con la intervención delsector privado con fines de lucro.

Aun cuando en los últimos años se han registra-do algunos avances importantes en lo que respecta alacceso a servicios de calidad (sobre todo a través deprogramas públicos nacionales, como el de SaludBásica Para Todos, y de nuevos seguros de salud paraimportantes sectores de la población), los indicado-res sociales y la opinión de la ciudadanía señalan quequeda mucho por hacer. Los recursos públicos segui-rán siendo escasos, por lo que se debe afinar las es-

trategias actuales y aprovechar mejor, mediante unaadecuada coordinación, los recursos de las institucio-nes dedicadas a la salud, educación y temas afines,tanto a nivel central como regional y local.

Educación

La educación es el principal determinante de la cali-dad de vida y de las oportunidades de desarrollo delas personas. Los peruanos tienen plena concienciade que ella condiciona tanto las posibilidades de in-gresar al mercado laboral como la calidad del em-pleo y los niveles de ingresos (gráfico 4.5). La edu-cación también influye en otros aspectos, como lasalud, la nutrición y la participación en actividadespolíticas y culturales.

En el Perú, la educación aún dista mucho deser adecuada para asegurar la igualdad de oportuni-dades, el aumento de la productividad y la adopción

RECUADRO 4.4

La previsión social

Fuente: Carlos Montoro, “Una adaptación del modelo de generaciones traslapadas”, Revista de Estudios Económicos, Lima, Banco Central de Reserva del Perú, julio 1999.

En el Perú existe un sistema mixto de pensiones en el queparticipan tanto el sector público como el privado: el Sis-tema Nacional de Pensiones (SNP) y, desde 1992, el Siste-ma Privado de Pensiones (SPP).

El SNP es un sistema de reparto que establece un com-promiso entre una generación que contribuye y otra querecibe beneficios. En un período determinado, los pen-sionistas jubilados reciben el aporte de aquellos que seencuentran en edad de trabajar. En el SNP la pensión reci-bida no guarda necesariamente relación con la contribu-ción que realizó cada individuo durante la etapa producti-va de su vida.

Para que un sistema de reparto funcione, debe abarcar aun gran número de personas que trabajen y mantener unacierta proporción entre este grupo y los jubilados. En elPerú, el mal manejo administrativo, el inadecuado uso defondos destinados al ahorro, los cambios en la proporcióntrabajadores-jubilados, los bajos ingresos como consecuen-cia de la crisis económica y la creciente economía infor-mal determinaron que este sistema no tuviera éxito. El cre-cimiento del sistema privado de pensiones (que atrae a lostrabajadores de mayores ingresos) y el gradual envejeci-miento de la población, que tendrá lugar en los próximosdecenios, representan grandes desafíos para el SNP. Si bienlas posibilidades de que este sistema subsista no están deltodo claras, es importante proteger el criterio de solidari-

dad que lo sustenta y aprender de sistemas de repartoexitosos en otros países.

Por su parte, el SPP se basa en la capitalización individualde los fondos de aquellas personas que aportan a las admi-nistradoras privadas de fondos de pensiones (AFP). La pen-sión que recibe cada trabajador está directamente relacio-nada con los aportes que realizó y con la rentabilidad de sufondo individual. Si bien el sistema de capitalización indi-vidual rompe el compromiso intergeneracional y la solida-ridad del sistema de reparto, una de sus ventajas es que laspensiones pueden llegar a ser significativamente más altas.En América Latina, la experiencia con este sistema es aúnmuy reciente para establecer si funciona adecuadamente.

El principal desafío para un sistema mixto es asegurar laviabilidad del sistema público de pensiones, como principalopción para la mayor parte de la población, y mantener almismo tiempo el sistema privado como una alternativa paralos sectores de mayores ingresos. Además de fortalecer lossistemas existentes, con miras a los próximos cambiospoblacionales, urge también encontrar maneras de facilitarel ingreso al sistema de pensiones de la gran cantidad detrabajadores independientes, pequeños y microempresarios,entre otros, otorgándoles la posibilidad de escoger entre elsistema público y el privado. Estas medidas tendrán a largoplazo un gran impacto en el bienestar de la población y,además, permitirán elevar el nivel de ahorro interno del país.

120

de valores democráticos. Su contenido no respondea las necesidades locales ni regionales ni se basa enconsensos logrados a través del diálogo entre exper-tos y ciudadanos. A pesar de esto, el nivel educativoha mejorado mucho en los últimos decenios. Estamejoría se debe principalmente a la ampliación dela matrícula a un ritmo bastante más acelerado queel del crecimiento de la población, incluso duranteel difícil decenio del ochenta. Como resultado deesta medida, el acceso a los niveles básicos y supe-rior de la educación se incrementó.

El acceso a la educación primaria –que proveeprincipalmente el sector público– es casi total en laactualidad, por lo que la gran mayoría de la pobla-ción tiene algún grado de educación, condicionesque no existían hace sólo unos decenios. Gracias aesto, la población está alcanzando un nivel educati-vo más alto: en 1993, cerca del 55% de la poblacióneconómicamente activa tenía al menos formación se-

cundaria, mientras que en 1981 la cifra era de alre-dedor del 40%. Asimismo, una proporción signifi-cativa de personas se encuentra en el nivel de edu-cación superior, en un porcentaje incluso superior alde muchos países latinoamericanos, aunque la cali-dad de los estudios pueda ser dudosa.

No obstante la expansión cuantitativa del siste-ma educativo, no ha habido avances significa-tivos en la equidad, eficiencia, calidad y pertinenciadel sistema. La mayoría de los peruanos –y casi latotalidad de los pobres– sólo puede acceder a una edu-cación pública de baja calidad. El sistema educativoes centralista, ineficiente, poco transparente en el usode recursos e insensible a las necesidades locales. Elcontenido de la educación se ajusta a un programaoficial, diseñado por el sector público, que presta es-casa atención a las necesidades y aspiraciones delsector empresarial, de las organizaciones de la socie-dad civil y del mundo académico.

Niveles de ingreso por quintiles y niveles de educaciónalcanzados por la población de 15 años y más en 1997

GRÁFICO 4.5

Fuente: Perú: Medición de niveles de vida y pobreza, Lima, INEI, 1997.

El 20% más pobre de la población

22.7%

27.6%22.8%

15.9%

7.7%3.3%

Educación inicial

26.7%

21.1%16.9%

17.0%

18.3%

Sin educación Inicial Primaria

Secundaria Superior no universitaria Superior universitaria

De menor ingreso (I) De menor ingreso (II) Intermedio (III)

De mayor ingreso (IV) De mayor ingreso (V)

Superior universitaria

3.2%9.5%

12.2%

21.7%

53.4%

El 20% más rico de la población

10.0%

11.6%

9.8%

13.8%21.1%

33.7%

121

La persistencia de elevadas tasas de deserción,repetición y atraso en primaria y secundaria es un sín-toma de las deficiencias del sistema educativo perua-no. Existen también serios problemas con respecto ala docencia, la capacidad de gestión del sector públi-co, las desigualdades de acceso y calidad (sobre todourbano-rurales) y los materiales educativos.

Más aún, el ingreso tardío a la escuela, el altoporcentaje de adolescentes sin educación secunda-ria y las elevadas tasas de repetición y deserción es-colar son tres de los principales problemas educati-vos que reflejan, por un lado, la baja calidad y lafalta de equidad del servicio educativo y, por otro, lasituación de pobreza que afecta directa e indirecta-mente a los niños y jóvenes, particularmente a aque-llos que habitan en zonas rurales.

En lo que respecta a la calidad de la educación,el Perú ocupa los últimos lugares en América Lati-na. Esto significa, por un lado, que los peruanos es-tán poco capacitados para competir en una econo-mía global y, por otro, que muchos no están en con-diciones de participar activamente en la vida políti-ca, económica, social y cultural del país.

Aun en las áreas donde se han registrado avan-ces significativos, existen serios problemas. En 1997casi 1.4 millones de peruanos (8.9% de la pobla-ción) eran analfabetos con grandes diferencias en-tre los hombres (4.4%) y las mujeres (13.2%), asícomo entre las zonas rurales y las urbanas. En elcaso extremo del departamento de Apurímac, másde la mitad de las mujeres mayores de 15 años erananalfabetas. Como se aprecia en el cuadro 4.3, en1997 un 8.7% de la población no tenía nivel algunode educación, mientras que casi un tercio sólo habíaalcanzado el nivel de educación primaria.

Los niños pobres no tienen el mismo acceso ala educación preescolar que aquellos que pertene-cen a familias con ingresos más altos. Igual diferen-cia se observa con los jóvenes y la educación secun-daria. En comparación con la educación privada, lapública tiene serias limitaciones, lo que constituyeuna importante fuente de desigualdad social. Porejemplo, el número de alumnos por docente en elsector estatal supera al del privado aproximadamen-te en un 50% en primaria y secundaria, y en más del80% en el nivel inicial. Más aún, a pesar de la esca-sez de recursos públicos y de las grandes necesida-des de los pobres, el gasto público en educación (al-rededor del 3.1% del PBI) privilegia a la educaciónsuperior y no a los niveles básicos. Los recursospúblicos deberían dirigirse más bien a los nivelesbásicos, para luego extenderse progresivamente ha-cia los niveles más altos.

Los grandes avances en la informática y en lastelecomunicaciones han puesto en relieve el carác-ter estratégico de la educación para formar el capi-tal humano que permite el desarrollo económico ysocial de un país. Pero el avance tecnológico no sóloplantea nuevos desafíos educativos: también repre-senta una oportunidad para superar las desigualda-des en la calidad y en el acceso a la educación. Porejemplo, las telecomunicaciones e Internet facilitanenormemente la capacitación a distancia de los pro-fesores, pues permiten que aquellos que viven enlas áreas más apartadas tengan acceso a tutores, ma-teriales y capacitación.

Número de alumnos por nivel Total del Sistemay modalidad (1998) sistema educativo estatal

Total matriculados (miles) 8,543.2 7,092.2

Escolarizado 8,099.3 6,686.7

Inicial 713.9 555.8Primaria 4,241.9 3,736.5Secundaria 2,178.7 1,853.0Superior 718.4 408.4Otras modalidades* 246.4 133.0

No escolarizado 443.9 405.5

Docentes por nivel y modalidad (1997)

Total (miles) 362.4 273.5

Escolarizado 357.8 270.5

Inicial 30.8 19.8Primaria 156.3 128.9Secundaria 112.8 89.2Superior 45.4 25.9Otras modalidades* 12.5 6.7

No escolarizado 4.6 3.0

CUADRO 4.2

Alumnos y docentes en el sistema educativo

Fuente: INEI, Cuánto S.A.

AÑOS 1940 1961* 1972* 1981 1993 1997

Sin educación 57.6 37.6 26.3 15.7 12.3 8.7

Primaria 36.8 46.3 47.7 42.7 31.8 29.9

Secundaria 4.7 11.2 20.4 31.4 35.5 40.1

Superior 0.9 2.3 4.4 10.2 20.4 20.1

Fuente: INEI.

CUADRO 4.3

Niveles de educación alcanzadospor la población adulta (1940-1997)

*Incluye educación especial y educación ocupacional

* Error muestral o porcentaje no especificado en 1961: 2.6% y en 1972: 11.2%.

122

Considerando las limitaciones presupuestalesdel sector público, los problemas institucionales yla magnitud de la enseñanza estatal, el sistema edu-cativo deberá cambiarse gradualmente. Elevar elnivel de la instrucción y la escolaridad requiere deuna serie de reformas que tomarán varios años, al-gunas de las cuales ya se han iniciado (recuadro4.5). Es preciso definir políticas para reestructurarlas instituciones pedagógicas, formar maestros quese ocupen del nivel inicial y capacitar a los de pri-maria y secundaria en modelos de aprendizaje in-dividual y en grupo, particularmente en las áreasmás apartadas y pobres del país. Paralela y gra-dualmente, se debe otorgar más responsabilidadesa los maestros y a las escuelas, y reconocer la cali-dad de la docencia con un trato salarial más ade-cuado. Además, es necesario aumentar el tiempode aprendizaje de los estudiantes, ampliando la jor-nada y el año escolar.

La mejora de la calidad de la educación depen-derá de las reformas financieras y administrativasdel sistema educativo. Los lineamientos generalesde una reforma educativa deben reflejar la impor-tancia que tiene una educación buena y asequible atodos en la solución de los problemas políticos, eco-nómicos y sociales del país. Por razones de integra-ción, equidad y justicia social, así como para enfren-tar los desafíos de la sociedad del conocimiento y deuna economía competitiva global (capítulo 2), es im-perativo adoptar medidas que mejoren la calidad dela educación e igualen el acceso a este servicio.

A la vez que se adopta una visión integrada delpapel de la educación en las distintas líneas del de-sarrollo humano y de la sociedad, es necesario per-feccionar la administración del sistema educativo,volverlo eficiente y equitativo, alentando la inver-sión pública y privada en este sector. Esto apunta ala necesidad de promover desde el sector público, ycon la participación de expertos y ciudadanos, unconsenso nacional para reformar el sistema educa-tivo. Este consenso debe considerar la estructuramisma del sistema educativo, la formación de maes-tros, los métodos y el contenido de la enseñanza, elpapel de la ciencia y la tecnología en la educación,la descentralización y diferenciación de la enseñan-za pública, la importancia de la educación superiorpara el desarrollo y la necesidad de atenderprioritariamente a la infancia.

Formación y capacitación de maestros

Mejorar la calidad de la educación requiere, enprimera instancia, de cambios sustantivos en la for-mación, la capacitación pedagógica y las remunera-ciones de los docentes. En el Perú, predominan enlos niveles básicos de la educación los maestros jó-venes e inexpertos, muy mal remunerados y con se-rias deficiencias en su formación profesional. Másdel 40% de los docentes carece de título pedagógicoy la mayoría no tiene especialización. En el área ru-ral, donde las necesidades y las dificultades para en-señar son mayores, la mayoría de los docentes seencuentra en esta condición, por lo que muchos ten-drán dificultades para adquirir los conocimientos yhabilidades necesarios para asumir los desafíos edu-cativos que presenta el orden global fracturado.

La labor de los maestros debe renumerarse deacuerdo a la gran importancia que reviste la educa-ción para el desarrollo del país y según el desempe-ño individual de cada uno de ellos. Los maestrosdeben ser reconocidos por su vocación y por el im-pacto que tienen sobre sus alumnos, y no sólo porlos años de servicio. El marcado centralismo en elsector educación impide que los profesores y los

RECUADRO 4.5

Tendencias actuales en la educación pública

Si bien los principales logros obtenidos recientemente en la políticasocial se relacionan con aumentos en el gasto social más que con mejo-ras cualitativas, durante el decenio de los noventa el gobierno ha puestoen marcha algunos programas para mejorar la calidad de la educación yha iniciado una serie de reformas. Aunque su impacto no ha sido signi-ficativo aún, estas iniciativas constituyen un importante punto de refe-rencia para introducir mejoras en el corto y mediano plazo.

El programa gubernamental que apunta directamente a resolver lasdeficiencias en los niveles básicos de la educación es el Programa deMejora de la Calidad de la Educación Peruana (MECEP), que funcio-na desde 1995. El MECEP pone énfasis en la educación primaria yluego en la secundaria e inicial. Tiene como principales objetivosmejorar la calidad del aprendizaje y de la enseñanza, implementar unsistema de evaluación del alumno y modernizar la infraestructura y laadministración del sector y de los centros educativos. Como parte deesta iniciativa surgió también el Plan Nacional de Capacitación Do-cente (PLANCAD), que consiste en una estrategia de capacitación enla que participan universidades públicas, institutos superiores peda-gógicos y organizaciones no gubernamentales.

Por otro lado, desde 1997 se encuentra en proceso una reforma gene-ral de la educación. Algunos de sus objetivos son la educación inicialpara todos los niños de cinco años, la reforma del currículum de pri-maria, la reducción de la educación secundaria a cuatro años y la crea-ción de un bachillerato de dos años como nivel intermedio entre lasecundaria y los estudios universitarios o técnicos. Se propone cum-plir con estas metas entre el 2000 y 2007. Asimismo, se viene llevan-do a cabo un programa para promover la inversión privada en el sectoreducativo. Una consecuencia importante de estas reformas será que aladoptarse el bachillerato y la educación inicial como parte de la edu-cación básica, los años de estudio obligatorios y gratuitos a cargo delEstado pasarán a ser de once a trece.

123

directores de escuelas públicas puedan adoptar me-didas innovadoras o adaptar los programas educati-vos a los intereses de su comunidad. Asimismo, apesar de que se han puesto en marcha algunos pro-gramas experimentales que buscan vincular a lasescuelas con sus localidades, no existe un grado su-ficiente de control social de los maestros y las es-cuelas por parte de la comunidad.

Como primera medida, es necesario llevar acabo programas de formación pedagógica, capaci-tación y actualización entre los docentes de prima-ria y secundaria. Esta tarea no debe entenderse sólocomo una medida de emergencia, sino como un pro-ceso continuo para asegurar un nivel educativo decalidad. Para realizar estos programas (que deberíanhacerse en un plazo de cuatro años), se podría recu-rrir a las universidades públicas que tengan faculta-des de pedagogía y convocar además a institucioneseducativas privadas.

Adicionalmente, se requiere cambiar el mar-co legal e institucional para promover la docenciacomo una carrera pública reconocida y bien remu-nerada (capítulo 7). En la actualidad la mayoría delos maestros trabaja en calidad de personal contra-tado y ejerce la docencia sólo por no haber encon-trado otro empleo en tiempo de crisis económica.Es preciso cambiar esta situación, reclutando, ca-pacitando y reteniendo personas con verdaderavocación educativa.

Mejores métodos y contenido de laenseñanza

Considerando la diversidad cultural y socioeco-nómica que caracteriza a la sociedad peruana, mejo-rar el aprendizaje en las escuelas requiere revisar per-manentemente las prácticas pedagógicas y utilizarmateriales actualizados y diferenciados según las ca-racterísticas de cada zona. La educación debe incluirtemas fundamentales como el método científico, losvalores éticos y las prácticas democráticas.

Asimismo, en vez de concentrar esfuerzos entransmitir conocimientos que pueden tornarseobsoletos, la educación debe promover la innovación,la adecuación al cambio y la formación de criteriosque permitan a los jóvenes enfrentar exitosamente elfuturo. Los maestros deben buscar que sus alumnos“aprendan a aprender” y a considerar a la educacióncomo un proceso permanente y continuo, que debeextenderse a lo largo de toda la vida.

Por estas razones, la educación primaria y se-cundaria debe ser amplia y general, buscar la for-mación integral del alumno y no sólo la capacita-

ción laboral. Pese a esto, en todos los niveles educa-tivos es necesario enfatizar el vínculo que existe entreel aprendizaje y la práctica.

Educación, ciencia y tecnología

Al iniciarse el siglo 21, los conceptos básicos ylos avances científicos y tecnológicos deben facili-tar la enseñanza y, particularmente, la capacitaciónde los docentes. La educación primaria y secunda-ria debe proporcionar una sólida base de conocimien-tos científicos y tecnológicos, utilizar las tecnolo-gías de la información y cubrir materias como lasmatemáticas, la biología y las ciencias físicas, bus-cando vincular su enseñanza con las actividades pro-ductivas y sociales del entorno local.

La difícil geografía del Perú pone en relieve laimportancia de las tecnologías de la información parasuperar las desigualdades regionales en términos decalidad educativa y acceso a la educación. En estesentido, las telecomunicaciones y las redes de infor-mación pueden poner al alcance de todos una educa-ción de calidad, lo que permite la interacción conmaestros y programas de primer nivel, aun en los lu-gares más remotos (capítulo 6). El gran potencial dela educación a distancia se hace cada vez más eviden-te, no sólo a través de la televisión y de la radio sinotambién de los medios interactivos, como el correoelectrónico, los CD-ROM y las teleconferencias. Ha-cia fines del segundo decenio del siglo 21 todas lasescuelas secundarias y la gran mayoría de las prima-rias deberán estar conectadas a Internet y contar conlos suficientes recursos para que los alumnos puedanacceder a los programas de teleeducación.

Descentralización y diferenciación enla educación pública

Durante el decenio de los noventa, el excesivocentralismo y la poca disposición al diálogo de lasautoridades gubernamentales han sido unos de losprincipales obstáculos para que el sistema educativoresponda al desafío de equidad y se adecúe a las de-mandas locales y de la globalización. Las principalesinstituciones que lo administran son el Ministerio deEducación, responsable de formular políticas secto-riales y cabeza de una estructura vertical y centralis-ta, y el Ministerio de la Presidencia, que ha ido ad-quiriendo mayor importancia en éste y otros camposde la política social.

Pese a la diversidad cultural y geográfica delPerú, y a las distintas aspiraciones y expectativaslocales, se aplica en todos los colegios públicos y enla mayoría de los privados un conjunto de normas

124

bastante rígidas y un plan de estudios estándar. Sibien el gobierno central tiene la responsabilidad dedefinir un contenido mínimo común y las normasadministrativas para todo el sistema, es importantereconocer el derecho de los padres a participar en laeducación de sus hijos, y la necesidad de adaptar elcontenido, los métodos y el calendario educativo alas condiciones específicas de cada localidad.

Por otra parte, los directores de colegio son losprincipales responsables del desempeño de sus escue-las. Sin embargo, en los colegios públicos tienen unmargen de autonomía y de decisión muy limitado: nopueden contratar ni despedir personal, cambiar pro-cedimientos, modificar el calendario de trabajo, alte-rar la infraestructura física de sus planteles, generarrecursos propios o tomar decisiones de carácter fi-nanciero sin antes consultar a los niveles superiores.El excesivo peso de las normas impuestas a los cole-gios desde el Ministerio de Educación les impide fun-cionar adecuadamente. Muchas de estas trabas afec-tan también a los colegios privados, particularmenteen lo referente al plan de estudios, el calendario detrabajo y los procedimientos de evaluación.

Así como se confía en la capacidad de diag-nóstico y prescripción de los médicos, es precisoconfiar en el criterio de los profesionales de la educa-ción en lo referente al manejo administrativo de losplanteles, las necesidades educativas de los alumnosy la mejor manera de organizar la enseñanza. Por lasrestricciones que se les impone, los docentes parecenmás obreros no calificados que profesionales.

Delegar autoridad a los directores de colegiorequiere de una clara vocación descentralista porparte del gobierno, así como de un reconocimientoexplícito de la diversidad de condiciones que enfren-tan los colegios en las distintas partes del territorionacional. Se debe reconocer y respetar las diferen-cias, apreciar y utilizar las capacidades locales dediagnóstico y de propuesta, responder a las necesi-dades específicas de cada localidad y poner en mar-cha un sistema local de control basado en la rendi-ción de cuentas y en los resultados de la gestión edu-cativa. Los directores de colegio deberían presentarplanes de trabajo que serían evaluados por comisio-nes constituidas por padres de familia, profesiona-les de la localidad y autoridades municipales encar-gadas de velar por la calidad de la educación.

Reforma de la estructura delsistema educativo

Actualmente el sistema educativo se divide encuatro niveles: tres niveles básicos que correspon-den a la educación inicial, primaria y secundaria, y

un cuarto nivel de educación superior. El sector pú-blico predomina en todos los niveles escolarizados,tanto en lo referente al número de centros educati-vos como a alumnos matriculados y número de do-centes. Este predominio es mayor en la educaciónprimaria, y algo menos marcado en los niveles desecundaria e inicial. Se estima que el sector públicoprovee aproximadamente el 85% de la educación entodos los niveles.

Una vez terminada la fase inicial de capacita-ción y actualización docente, se debe iniciar un pro-ceso gradual de reformas –sin prisa pero sin pausa–que empiece por introducir mejoras en primaria ysecundaria. Avanzando grado por grado, a razón deun grado por año, el proceso de reforma tomaría entrequince y veinte años, si se toman como referencialos trece años de educación obligatoria que proponeForo Educativo y se añade el tiempo necesario paralograr un consenso nacional sobre la reforma, dise-ñar en detalle un nuevo sistema y terminar la faseinicial de capacitación y actualización docente. Paraorientar estos cambios es importante considerar laspropuestas de Foro Educativo, basadas en un exhaus-tivo diagnóstico de los problemas educativos y enuna apreciación de la futura evolución de la socie-dad del conocimiento (recuadro 4.6).

La propuesta de Foro Educativo para los nive-les básicos de la educación refleja una visión estra-tégica de la política social en el Perú y de las exi-gencias del nuevo contexto mundial. Plantea metasa mediano y largo plazo para reformar profundamen-te la metodología, infraestructura, gestión y super-visión del sistema educativo peruano. Para que seaexitosa, esta propuesta requiere comprometer al con-junto de la sociedad en la formación de los ciudada-nos. Cabe señalar que el esquema propuesto por ForoEducativo y los lineamientos presentados en estasección no parecen ser compatibles con la reformaeducativa iniciada por el gobierno a fines del dece-nio del noventa. Por ejemplo, el énfasis en el bachi-llerato (nivel intermedio entre la secundaria y la edu-cación superior) y la consiguiente ampliación delnúmero de años de educación obligatoria y gratuitaparecen contradecir la necesidad de concentrar losescasos recursos en los aspectos más básicos de unaeducación de calidad, la cual está aún fuera del al-cance de la mayoría de los peruanos.

Poner en práctica la estrategia propuesta porForo Educativo requiere de cambios fundamentalesen la orientación de la educación. Entre ellos es po-sible destacar la obligación del Estado de ofrecer atodos los ciudadanos una educación obligatoria decalidad por un período de 13 años (correspondientea los niveles de primaria y secundaria); el aumentosignificativo de los recursos públicos asignados a la

125

educación; la renovación y revalorización de la do-cencia como profesión; y la descentralización peda-gógica y administrativa.

Atención integral a la infancia

Preparar a los niños para el aprendizaje es unasunto que requiere de la mayor atención al momentode formular políticas sociales en el corto plazo. Estodemanda integrar las iniciativas de salud, educacióny nutrición y orientarlas hacia las necesidades de losniños durante los cinco primeros años de vida. Este

objetivo debe complementarse con programas quemejoren el desempeño de los padres como educa-dores y reforzando los servicios que prestan lasguarderías públicas y privadas, ya que muchas ma-dres trabajan para ayudar a mantener el hogar. Enparticular, es preciso que las familias de bajos in-gresos tengan acceso a las guarderías para garanti-zar que sus hijos tengan una atención ininterrumpi-da hasta que ingresen a la escuela primaria.

En el caso de los niños pobres, las deficienciaseducativas están estrechamente relacionadas, no sólocon problemas de nutrición, sino tambien con la fal-

RECUADRO 4.6

La propuesta de Foro Educativo

La reforma del sistema educativo propuesta por Foro Educa-tivo considera dos canales educativos: la educación formal yla educación no formal.

La educación no formal es aquella que se recibe fuera del siste-ma educativo, en forma regular e intermitente, y que tiene ob-jetivos educacionales definidos: proviene de la familia, el ve-cindario, el trabajo, los centros recreativos, los medios de co-municación, entre otros. Es importante considerar este canalpor el efecto positivo o negativo de sus mensajes, en términosvalorativos, y por su potencial para complementar la educaciónimpartida en la escuela. Esto adquiere especial importancia enlas zonas rurales, donde la educación no formal integrada alsistema puede contribuir a conservar y transmitir los conoci-mientos, los valores culturales y las necesidades de las comuni-dades. Foro Educativo propone integrar la educación no formalal sistema formal para facilitar de esta manera un mayor accesode las personas a la educación formal y al trabajo.

En cuanto a la educación formal, Foro Educativo plantea ins-taurar cuatro niveles de enseñanza: inicial, primaria, secun-daria y superior; tomará en cuenta conceptos generales comoeducación básica, educación profesional y formación docen-te, y modalidades específicas como la educación de adultos yla educación especial. Los tres primeros niveles son conside-rados obligatorios.

La educación inicial comprende, en un primer aspecto, la aten-ción a niños desde los primeros meses de vida hasta los cincoaños, etapa en la cual el infante requiere de atención especialpara su desarrollo personal y social. Se organizaría en cunaspara menores de 3 años y jardines para niños de 3 a 5 años,tanto en programas escolarizados como no escolarizados, adap-tándose a las posibilidades y condiciones locales y regionales.Un segundo aspecto se refiere a la articulación del nivel inicialcon el primario a través de un ciclo inicial que abarque el últi-mo año del nivel inicial y los dos o tres primeros años del nivelprimario, desarrollando aprendizajes de lecto-escritura, basesde cálculo, autoestima, identidad, motricidad, entre otros.

La educación primaria estaría destinada a niños de entre 6 y12 años y se orientaría a la integración crítica y creativa delniño a la sociedad. Se ofrecería preferentemente en progra-mas escolarizados e incluiría modalidades para adultos y ado-lescentes carentes de formación básica y para personas en si-tuación de excepcionalidad física, mental o social. Se dividi-ría en dos ciclos de 3 años, el primero articulado con el nivelinicial y el segundo con el primer año de secundaria.

La educación secundaria constaría de 6 años divididos en dosciclos (básico y medio). En secundaria se atendería a niños yadolescentes hasta que éstos cumplan la mayoría de edad y seintegren al mercado laboral. Este nivel tendría como objetivoproporcionar al adolescente una formación polivalente y deiniciación tecnológica, empresarial y vocacional, y una con-sistente educación personal, social y ciudadana.

El ciclo secundario básico ampliaría los objetivos del nivelprimario brindando formación general y aprendizajes básicoscomunes, culminando el desarrollo integral de la persona enlos planos intelectual, personal y afectivo, y preparándola paraingresar al mundo laboral. Al final del ciclo básico los ado-lescentes tendrán tres opciones: ingresar al ciclo secundariomedio (recomendable para la mayoría de la población estu-diantil); seguir una carrera técnica de nivel medio; o accedera centros de calificación profesional extraordinaria (las últi-mas dos opciones se dan fuera del sistema escolar). Cabe re-saltar que los dos ciclos del nivel secundario deberán incluirmodalidades de educación para adolescentes, jóvenes y adul-tos y, también, educación especial.

El ciclo secundario medio sería requisito para acceder a laeducación superior y debe ofrecer una sólida base humanista,científica y tecnológica orientada a estudios superiores de altonivel y al mundo laboral calificado. Se plantea que en esteciclo el adolescente tenga acceso a una experiencia laboralconcreta mediante módulos educativos en diferentes áreas delmercado de trabajo. Se recomiendan módulos de formacióntécnica para cada uno de los tres años del ciclo medio.

Fuente: Educación para el desarrollo humano, Lima, Foro Educativo, 1998.

126

ta de estimulación, de apoyo emocional y de recrea-ción en los primeros tres años de vida. El niño debeser el centro de un enfoque que integre una serie deprogramas gubernamentales dispersos y de esfuer-zos aislados en diversos campos (recuadro 4.7).

Educación superior y la formación parael desarrollo

A medida que el acceso a los niveles básicosde la educación se ha ampliado, se ha expandido tam-bién la educación superior. Al menos nueve de cadadiez alumnos que culminan la secundaria postulan ainstituciones de educación superior, y la gran mayo-ría de ellos opta por ingresar a una universidad an-tes que a un instituto técnico. Entre principios de losaños setenta y mediados de los noventa se duplicó elnúmero de universidades en el Perú, se cuadruplicó

el número de postulantes y se triplicó el de quienesingresaron a la universidad.

Como consecuencia de esto, la competencia poringresar a la universidad es ahora mayor, sobre todoen el caso de las universidades públicas. Aparente-mente, la eficiencia promedio del sistema ha mejo-rado: mientras que en los setenta sólo se graduabael 34% de estudiantes, el 71% lo hace en la actuali-dad. También ha aumentado, aunque más lentamen-te, el porcentaje de egresados que logra titularse. Sinembargo, aún se observa una desigualdad de opor-tunidades entre las personas de altos y bajos ingre-sos. Los jóvenes de menos ingresos generalmenteno tienen acceso a las universidades privadas, cuyoscostos están fuera de su alcance. Por otro lado, se havuelto más difícil ingresar a las universidades esta-tales. Si bien algunas universidades privadas no tie-nen un buen nivel académico, en la educación supe-rior –como sucede en los niveles básicos– los servi-cios que ofrecen las instituciones privadas son, ge-neralmente, superiores en calidad a los que brindanlas entidades públicas.

El sistema universitario y de institutos superio-res debe ser pluralista y ofrecer una amplia y diver-sa gama de oportunidades en la que participen enti-dades públicas, privadas y asociaciones civiles sinfines de lucro. Sin embargo, las universidades e ins-titutos estatales tienen la responsabilidad especialde garantizar la igualdad de acceso a una educaciónde calidad. Los programas deben vincularse a unaestrategia de desarrollo, buscando responder a la de-manda de profesionales y técnicos, incentivando lainvestigación científica y la creación tecnológica ypreparando ciudadanos conscientes de sus deberesy derechos y de su responsabilidad social frente a lagran mayoría que no ha tenido las mismas oportuni-dades. La universidad, tanto estatal como privada,debe constituirse en un espacio público y en un pun-to de encuentro para que los jóvenes de diversa pro-cedencia se reconozcan mutuamente, intercambienpuntos de vista y experiencias y contribuyan a for-jar la identidad pluralista e integrada que debe ca-racterizar al Perú (capítulo 8).

Para que la educación pública superior puedacumplir con estos objetivos es preciso utilizar efi-cientemente los escasos recursos de que dispone, queen su mayoría provienen del Tesoro Público. Entreotras medidas, esto implica promover una sana y lealcompetencia entre las universidades por captar alum-nos y recursos, para lo cual debe exigirse un altonivel de transparencia en su gestión y desempeño.Para ayudar a los estudiantes a elegir mejor entre loscentros de estudios superiores, es necesario que és-tos proporcionen información confiable acerca delcosto de la enseñanza, las tasas de repitencia y aban-

RECUADRO 4.7

El potencial de los wawa wasi

El programa de los wawa wasi u hogares de niños (de 0 a 2 años)puede convertirse en un modelo de manejo integrado de políticas so-ciales. En los wawa wasi se escoge a una madre de un grupo de ochoo diez para que se encargue de la custodia y alimentación de los hijosde las demás. No obstante el gran apoyo que este programa presta alas madres que trabajan, no se lo está aprovechando para subsanaralgunas de las deficiencias educativas que presentan muchos de losniños que participan en él. Por lo general, la madre que se hace cargode los niños no tiene un nivel educativo más avanzado, ni comprendemejor la importancia de la estimulación temprana o de la nutriciónpara el desarrollo infantil, que las otras madres del grupo.

Los wawa wasi son una oportunidad para atender las distintas necesida-des de servicios sociales de los niños en un solo lugar. Se puede aprove-char los recursos asignados en distintos sectores a los programas defomento del empleo para que un personal joven y capacitado –por ejem-plo, los estudiantes de los institutos pedagógicos– atienda a los niños.El Ministerio de la Promoción de la Mujer y del Desarrollo Humano(PROMUDEH) tiene un programa de fomento de empleo entre la mu-jer; el Ministerio de Trabajo tiene el programa PROJOVEN y el de Edu-cación tiene a su cargo los institutos pedagógicos. Estos programas po-drían complementarse con los recursos del Programa Nacional de Asis-tencia Alimentaria (PRONAA), de los municipios locales y de los co-medores populares, entre otros, para lograr una atención más completaen los wawa wasi y fortalecer la labor de las instituciones que formanprofesionales al destinar recursos a la capacitación y cubrir un nivelmínimo de remuneración a los practicantes. El niño crecería muchomás estimulado intelectual y socialmente.

Los wawa wasi podrían convertirse además en núcleos de capacitacióny educación para los padres. Por otro lado, se puede involucrar tambiénen ellos al sector salud, lo que permitiría transformarlos en centros don-de aplicar vacunas y realizar despistajes de oído, vista y coordinaciónmotora. Para esto se podría utilizar practicantes del sector salud.

Fuente: Adaptado de una entrevista de Agenda: PERÚ a León Trahtemberg.

127

dono, la relación entre postulantes e ingresantes, lacalificación y experiencia del plantel de profesores,el apoyo financiero que podrían recibir los estudian-tes, entre otros aspectos. Esta información estimu-laría la competencia para ofrecer una educación demayor calidad a menor costo. Además, es necesarioexplorar la creación de un fondo de préstamos paralos universitarios (recuadro 4.8).

En un contexto de escasos recursos financie-ros y de proliferación de centros de educación supe-rior con desigual capacidad de enseñanza e investi-gación, sería conveniente promover la formación deconsorcios de universidades e institutos superiores.Estos consorcios incluirían a entidades públicas y pri-vadas que se ubicarían en diversas partes del territo-rio nacional. Esto permitiría aprovechar las fortale-zas institucionales a través de la especialización y deprogramas comunes, lo que a su vez ayudaría a con-solidar el liderazgo de los centros de estudios en de-terminados temas y regiones del país y redundaría enuna mejor formación académica para los alumnos.

Salud, nutrición y saneamiento

El acceso de todos a los servicios de salud (conénfasis en la prevención), saneamiento y nutriciónes un requisito indispensable para contar con unapoblación saludable, con una buena calidad de viday capaz de contribuir a la vida nacional en todas susdimensiones.

Entre 1960 y 1994 la esperanza de vida de losperuanos aumentó de 48 a 67 años, debido en granmedida a los avances en salud y nutrición y al acce-so a servicios de saneamiento y agua potable. Laincidencia de enfermedades respiratorias agudas einfecciosas intestinales se redujo significativamen-te y otros indicadores íntimamente relacionados conla salud, desnutrición y la cobertura de los serviciosde saneamiento, también mostraron una evoluciónfavorable.

Desde mediados del decenio de los noventa seemprendieron varias reformas relacionadas con eldiseño y la ejecución de las políticas de salud. Algu-nas han tenido resultados bastante favorables (prio-ridad de la salud básica, salud materno-infantil);otras, en cambio, han sido fuertemente cuestiona-das (reforma de la seguridad social).

Una iniciativa importante ha sido la puesta enmarcha del Programa de Salud Básica Para Todos(PSBPT), cuyo objetivo es asegurar el acceso de todala población a los servicios básicos de salud. Se cal-cula que entre 1995 y 1997 el porcentaje de perua-nos que tuvo acceso a los servicios del PSBPT au-mentó del 44% al 59%. Asimismo, los programasde vacunación cubren prácticamente a todos los ni-ños y el Perú se encuentra por encima del promediolatinoamericano en este aspecto.

Se establecieron también seguros de salud paraescolares y universitarios, aunque existen aún noto-

RECUADRO 4.8

Financiamiento para la educación superior

Fuente: Carlos Parodi Trece, Financiamiento universitario: Teoría y propuesta para la reforma en el Perú, Documento de Trabajo Nº 24, Lima, Centro de Investigación de laUniversidad del Pacífico (CIUP),1996.

La creación de un fondo rotatorio de crédito para los es-tudiantes universitarios ayudaría a promover la equidaden el acceso a la educación superior. Este fondo otorgaríapréstamos a los estudiantes que serían devueltos en pla-zos y cuotas, según su nivel de ingresos una vez incor-porados al mercado laboral. El Estado daría el aporte ini-cial para crearlo y buscaría promover un mercado ampliopara los préstamos educativos. En forma adicional, estopermitiría reorientar los recursos públicos hacia los nive-les básicos de la educación, lo que reduciría gradualmentela proporción de recursos y subsidios destinados a la edu-cación superior.

En términos de ingresos familiares los préstamos del fondorotatorio estarían orientados hacia los quintiles II, III y IV,ya que los alumnos del quintil I (de más bajos ingresos)deberían recibir educación gratuita y los del quintil V (demás altos ingresos) pagarían totalmente sus estudios. Esto

llevaría a instituir una cultura de “estudie hoy, pague maña-na”, tanto en las instituciones públicas como privadas.

Al cabo de unos años, el fondo rotatorio se financiaría en-teramente con la contribución de aquellos que ya ingresa-ron al mercado laboral. El Estado sólo ayudaría al fondohasta que éste pueda autofinanciarse (lo cual, según el mo-delo de la propuesta, demoraría unos 12 años).

La creación del fondo no implica, en modo alguno, que elEstado deje de lado su responsabilidad con la educaciónsuperior, en especial con la pública. Más bien, permitiríacanalizar los escasos recursos públicos hacia las especiali-dades, instituciones y regiones de mayor prioridad para eldesarrollo nacional. Además, el Estado deberá velar por quelas instituciones de educación superior proporcionen la in-formación necesaria para que el estudiante decida el tipo deeducación y financiamiento que más le convenga.

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rios vacíos en su cobertura. Por ejemplo, estos se-guros no cubren a los niños que no asisten a la es-cuela a pesar de que ellos suelen ser los más pobresy, por lo tanto, los más vulnerables a las enfermeda-des. De manera similar, sólo alrededor del 22% dela población está afiliado al sistema de seguridadsocial, 1.5% tiene seguros privados de salud y 2%recibe servicios de salud de entidades vinculadas alas Fuerzas Armadas.

Las deficiencias en la cobertura de los servi-cios de salud demuestran que queda aún mucho porhacer. Sólo un 44% del total de la población tuvoacceso a estos servicios en la primera mitad del de-cenio de los noventa, mientras que más de la cuartaparte careció de agua potable y más del 40% no tuvoacceso a servicios de saneamiento. La incidencia deenfermedades transmisibles y los índices de morta-lidad materna y de desnutrición crónica se ubicanentre los más desfavorables en América Latina.

Los elevados índices de las principales enfer-medades transmisibles –las enfermedades respira-torias agudas, las infecciones diarreicas, la malariay la tuberculosis– están estrechamente relacionadoscon deficiencias en los aspectos sanitarios. En par-ticular, las enfermedades asociadas con el agua otransmitidas por ella constituyen una de las princi-pales causas de morbilidad y mortalidad. El Perúregistra uno de los índices de diarrea más altos deAmérica Latina. Más aún, diversos estudios señalanque existe una fuerte correlación negativa entre lamortalidad infantil y el acceso a los servicios de aguapotable y de saneamiento.

Seguridad alimentaria, nutrición y salud

La Organización de las Naciones Unidas parala Alimentación y la Agricultura (FAO) define la se-guridad alimentaria de acuerdo con tres indicado-res: (i) la capacidad de la población de adquirir ali-mentos; (ii) la disponibilidad de alimentos tanto encantidad como en calidad; (iii) el uso de los alimen-tos en su máxima capacidad nutritiva. La seguridadalimentaria se relaciona íntimamente con la pobre-za. Se calcula que un 50% de la población peruanaestá bajo riesgo alimentario. La deficiente alimenta-ción de los niños de hogares en extrema pobreza re-percute negativamente en su desarrollo físico,cognoscitivo, e incluso lingüístico y moral.

Un dato alarmante es que en 1993 cerca de lamitad de los alumnos de primer grado de primaria su-fría desnutrición crónica. A fines del decenio de losnoventa, casi la cuarta parte de los niños menores de 5años sufría aún de este mal que afecta a más del 40%de los niños de hogares en extrema pobreza. El Perú seubica por encima del promedio latinoamericano en tér-minos de incidencia de la desnutrición infantil y pordebajo del promedio en el consumo de calorías. Segúnlas Naciones Unidas, la oferta calórica diaria per cápitaen el Perú (un país de desarrollo humano medio) era de1,883 en 1992, cifra incluso menor al promedio regis-trado en los países de desarrollo humano bajo, cuyaoferta alcanzaba 2,262 calorías ese mismo año.

Las serias limitaciones de la seguridad alimen-taria en el Perú están también relacionadas con laelevada y creciente importación de alimentos y conuna escasa valoración de los productos autóctonosde alto valor nutritivo, al punto que la situación ali-mentaria de quienes viven en zonas rurales que pro-ducen alimentos es también muy precaria.

No sorprende entonces que millones de perua-nos dependan actualmente de algún tipo de asisten-cia alimentaria para su supervivencia, a cargo deinstituciones gubernamentales, como el ProgramaNacional de Asistencia Alimentaria (PRONAA) yel Programa de Alimentación y Nutrición de Fami-lias en Alto Riesgo Nutricional (PANFAR); de orga-nizaciones no gubernamentales, como CARITAS y,OFASA de organizaciones de base, como los come-dores populares, y de instituciones de cooperacióninternacional, como USAID y CIDA.

Sin embargo, estas iniciativas no se coordinanadecuadamente, por lo que se duplican esfuerzos, nose llega a atender a quienes más lo necesitan y se in-curre en costos innecesarios. Más preocupante es elhecho de que estos programas fomenten una culturade dependencia y asistencialismo que genera en mu-chos casos sentimientos de humillación. Este hecho

CUADRO 4.4

Indicadores de disponibilidad de servicios de salud

Indicadores de servicios de salud (1996)(Tasas por 10,000 habitantes)

Disponibilidad de: Perú América Latina

Médicos 10.3 14.9Odontólogos 0.5 5.0Enfermeras 6.7 7.4Camas 17.9 25.0

Indicadores de infraestructura (1996)(Número de establecimientos)

Total % del total Hospitales Centros Puestos Otros

Total 7,306 100.0 472 1,849 4,868 117

Sector público 6,475 88.6 237 1,373 4,848 17

Sector privado 831 11.4 235 476 20 100

Fuente: Lineamientos de política de salud 1995-2000, Lima, Ministerio de Salud, 1998; INEI, op. cit., 1997;Perú en números 1997, Lima, Cuánto S.A,1997, Página web de la Organización Panamericana de la Saludhttp://www.paho.org

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es particularmente grave cuando se lo combina conel clientelismo de algunas agencias gubernamentalesque exigen la adhesión política a cambio de ayuda.

El acceso a una canasta básica de alimentos debeconsiderarse un derecho de todos, independientementedel nivel de ingreso, de la situación social o de la pro-cedencia geográfica. Para que así sea, se necesita cam-biar radicalmente la actitud y la forma de operar dealgunas agencias gubernamentales responsables deproveer ayuda alimentaria. Estas iniciativas debenbasarse en el respeto a las personas que se encuentranen una situación extremadamente vulnerable.

Más allá de la compensación social, solidari-dad y aun caridad, es preciso encontrar manerassustentables de asegurar a todos los peruanos unaadecuada alimentación, estimulando el esfuerzo per-sonal. Apoyar a la agricultura y a aquellas activida-des que generan ingresos puede contribuir a este fin,sobre todo en las zonas rurales. Sin embargo, tam-bién es necesario modificar los hábitos alimentarios,que actualmente se concentran más en los produc-tos importados e ignoran los autóctonos cuyo valornutritivo es frecuentemente superior.

Hacia una política nacional de salud

Es imperativo diseñar en el corto plazo una po-lítica nacional de salud que articule los servicios pú-blicos, privados y las redes locales de salud. Esta po-lítica debe surgir de un amplio debate y sustentarseen un consenso nacional. Además, debe coordinarseestrechamente con los programas de nutrición, sanea-miento y educación para brindar una atención inte-gral, especialmente a los grupos más vulnerables.

Una primera tarea consiste en definir un pa-quete básico de salud compuesto por un conjunto deintervenciones y servicios accesibles a toda la po-blación. Este paquete puede financiarse con recur-sos públicos y sus componentes podrían ser provis-tos por diversas instituciones públicas, organizacio-nes de la sociedad civil y empresas privadas. Debe-rá variar según los riesgos sanitarios de cada zonageográfica y ser susceptible a cambios y mejoras.

A medida que se obtengan mayores recursos yse manejen de manera más integrada algunos temasafines como el saneamiento, la planificación fami-liar y la nutrición, será posible ampliar la gama deintervenciones y de servicios incluidos en el paque-te básico. Actualmente, el gobierno se ha compro-metido en brindar servicios de salud a todas lasmujeres gestantes y niños, además de garantizar laprovisión de sangre, la vacunación antirrábica y elacceso a sal yodada a toda la población.

Por otra parte, la asignación de recursos y laatención de enfermedades que requieren tratamien-tos caros deben fundamentarse en criterios de equi-dad y solidaridad. Es necesario evitar que los nive-les de ingreso sean el único o el principal determi-nante para recibir una atención adecuada.

Ampliación de la cobertura y papel delEstado en los servicios de salud

Los indicadores nacionales de salud escondendiferencias regionales muy marcadas. Reducirlasdebe ser uno de los objetivos centrales de las políti-cas públicas en materia de salud. Por ejemplo, lasestadísticas de mortalidad infantil revelan profun-das desigualdades entre Lima y el resto del país, asícomo entre las zonas rurales y urbanas. Mientras queentre 1987 y 1996 Lima y Callao tenían tasas demortalidad infantil de menos de 30 por cada mil na-cimientos vivos, algunos departamentos como Puno,Cusco y Huancavelica tenían tasas que superaban el80 por mil. Este hecho se explica, entre otros moti-vos, por los altos niveles de pobreza y por la dificul-tad que se tiene de acceder a los servicios básicos desalud en las zonas rurales de la sierra y la selva.

En contraste con lo que ocurre con la educa-ción básica, la cobertura nacional de los serviciosde salud es aún muy deficiente. La ubicación de loscentros de salud, las facilidades físicas para accedera ellos y la disponibilidad de camas de hospital porhabitante varía mucho en las distintas localidadesdel país. Por ejemplo, en 1996 el promedio nacionalera de 10.3 médicos por cada 10,000 habitantes, peromientras que en Moquegua era de 30.5, en Apurímacera de tan sólo 2.9.

Por otra parte, la gran mayoría de la poblaciónno cuenta en la actualidad con ningún tipo de segurode salud. Sin embargo, durante el decenio de los no-venta los establecimientos públicos de atención pri-maria empezaron a cobrar sumas modestas a sus usua-rios, sin que se haya establecido aún un mecanismoconfiable de exoneración de pagos para los más ne-cesitados. En 1996 casi un tercio de los enfermos oaccidentados no acudió a una consulta médica, pro-bablemente por falta de recursos. Esta situación re-quiere revisarse urgentemente para asegurar el acce-so de los más pobres a los servicios de salud.

Si bien el sector privado y las organizacionesde la sociedad civil están participando cada vez másen la provisión de servicios de salud, el Estado –através del Ministerio de Salud, de EsSalud y de otrasinstituciones públicas– seguirá teniendo la principalresponsabilidad y la participación dominante en ella(recuadro 4.9). En 1996 el 45% de la población en-

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ferma o accidentada se atendió en establecimientospúblicos, 21% en establecimientos del seguro social,2% en hospitales de las Fuerzas Armadas, mientrasque sólo 15% lo hizo en clínicas o consultorios pri-vados y 11% en farmacias. No obstante la predomi-nancia de los servicios públicos de salud, el gastopúblico en este rubro –equivalente en 1996 a 2% delproducto bruto interno– sigue por debajo del pro-medio para América Latina y el Caribe, que es cer-cano al 3%. Este gasto ha sido durante mucho tiem-po un componente bastante pequeño del gasto pú-blico total; fue menos del 5% entre 1980 y 1994,aunque a partir de 1995 aumentó significativamen-te, pues llegó a ser 7.5% del gasto total.

La salud mental es otro aspecto que requieremucho más atención que la recibida hasta la actuali-dad. Las precarias condiciones de vida de la mayo-ría de los peruanos, las dificultades que enfrentanlas familias para subsistir y mantenerse unidas y eldesafío de encontrar trabajo u otra manera de ganarsela vida generan presiones muy fuertes que afectan

la estabilidad emocional y mental. A esto se le aña-de la baja autoestima y la peculiar combinación defrustración, rebeldía y resignación que sienten mu-chas personas en situación de pobreza. Todo esto creacondiciones propicias para la aparición de trastor-nos psicológicos que deben ser reconocidos y trata-dos como tales.

Asimismo, es necesario ampliar el acceso alos servicios de planificación familiar, fundamen-tándolos en los derechos de las mujeres y las fami-lias y privilegiando la educación y la diseminaciónde información. Entre otros aspectos, esto implicaeliminar los incentivos monetarios y otras formasde presión para promover la esterilización. Tam-bién será necesario diseñar –en coordinación conlas instituciones educativas– programas de pater-nidad y maternidad responsable, que podrían in-cluir cursos obligatorios sobre estos temas en se-cundaria, debates en instituciones de educaciónsuperior y campañas a través de los medios masi-vos de comunicación.

RECUADRO 4.9

La seguridad social y los servicios de salud

La reforma de los servicios de salud de la seguridad socialdebe ser motivo de un amplio debate nacional, ya que tieneun gran impacto sobre la calidad y el acceso a los serviciosde salud de una parte significativa de la población. En elPerú se está realizando un proceso de privatización, en basea la Ley de Modernización de la Seguridad Social y la LeyGeneral de Salud (ambas de 1997), que ha generado opinio-nes encontradas.

Durante varios años la deficiente gestión del Instituto Pe-ruano de Seguridad Social (IPSS) motivó una discusión acer-ca de la conveniencia de privatizarlo. Se planteó que la par-ticipación privada en los servicios de salud podría aumentarla eficiencia del sistema, forzando al IPSS a funcionar me-jor al tener que competir con otros proveedores. Sin embar-go, las experiencias en otros países revelan que este tema esmuy delicado y que la provisión privada no siempre es unaalternativa mejor que la pública, sobre todo si se toman encuenta criterios de solidaridad social.

Luego de que en 1997 se abrieran las puertas a las nuevasempresas prestadoras de salud (EPS) del sector privado, en1999 el IPSS se convirtió en EsSalud. A diferencia del IPSS,EsSalud es parte del gobierno central y en la práctica susrecursos ya no son un fondo intangible de los aportantes.Según el gobierno, con EsSalud se ha comenzado a incor-porar en la política de seguridad social las nociones de pre-vención y universalidad y se ha ampliado la gama de servi-

cios. EsSalud aseguraría tanto la ampliación de la coberturade salud y del número de asegurados como un manejo máseficiente de los recursos, una atención integral para los afi-liados regulares y contratos con otras entidades para la pres-tación de servicios. Además, EsSalud estaría desarrollandoprogramas de extensión social y planes de salud a favor dela población no asegurada y de bajos recursos, y de la afec-tada por siniestros y catástrofes.

Sin embargo, instituciones como el Colegio Médico y la Aca-demia Peruana de Salud consideran que el nuevo sistemagenerará mayores desigualdades en el acceso a la seguridadsocial y no cubrirá adecuadamente las necesidades de losmás pobres. Las EPS compiten con EsSalud en la prestaciónde servicios, pero sólo en lo que concierne a enfermedadesleves y tratamientos simples. Vale decir, no están obligadasa prestar los servicios más costosos que son responsabilidadde EsSalud. Si bien EsSalud recibirá mayores ingresos entérminos absolutos, atenderá a más gente y recibirá menosaportaciones de los asegurados más pudientes que pasarán alas EPS. Con esto se estaría “descremando” a la seguridadsocial y condenando a las personas atendidas por EsSalud aservicios de menor calidad. Asimismo, ya que EsSalud brin-dará apoyo a los sectores de la población en situación eco-nómica más precaria, también es de esperar que tenga me-nos recursos para atender a los jubilados. Es decir, con elsistema actual se corre el peligro de desproteger a la granmayoría de los asegurados.

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Hacia un sistema de salud pluralista,equitativo y eficiente

Además de ampliar la cobertura de los servi-cios de salud, principalmente a través de la acciónestatal, la política nacional de salud debe conduciren el mediano plazo hacia un sistema pluralista, equi-tativo y eficiente de provisión de servicios de saludpara toda la población, lo que implica iniciar unaserie de cambios para involucrar a un mayor núme-ro de actores en el sistema de salud y coordinar susintervenciones. Algunos lineamientos que deberíanformar parte de un consenso nacional en materia desalud son:

● Buscar un balance más adecuado entre los es-fuerzos dedicados a la curación y a la preven-ción, que debe manifestarse en una progresivareasignación de recursos financieros, humanosy físicos entre estos dos componentes de los ser-vicios de salud.

● Superar los grandes desequilibrios en la presta-ción de servicios asociados con una concentra-ción del gasto en las zonas urbanas, una inade-cuada distribución de los profesionales de saluden las diferentes regiones del país y el deteriorode las postas médicas y hospitales en las áreasrurales. Entre otros aspectos, esto implica adop-tar medidas –incentivos financieros, oportunida-des de capacitación, promociones aceleradas,entre otras– para mantener personal profesionaly administrativo calificado en el interior del país.

● Ampliar la participación ciudadana en la tomade decisiones, la prestación de servicios y la fis-calización de las instituciones de salud en el ám-bito local, lo que hará más transparente la gestiónde estas instituciones, incentivará el trabajo vo-luntario para complementar los recursos públicos,propiciará tener que rendir cuentas y hará posibleutilizar más eficientemente los recursos.

● Avanzar hacia un sistema pluralista de serviciosde salud que combine la acción directa del Esta-do –a través del Ministerio de Salud– con la delas organizaciones públicas autónomas, las Fuer-zas Armadas, las redes locales de atención, las em-presas privadas y las organizaciones sin fines delucro. Este sistema debe coordinar y organizar eltrabajo a nivel nacional, para garantizar en el me-diano plazo el acceso de toda la población a losservicios de salud, independientemente de su ni-vel de ingreso. En particular, esto implica:

– Reforzar los establecimientos administradospor el Ministerio de Salud para proveer aten-ción gratuita o prácticamente gratuita a quie-

nes no están en condiciones de pagar por ella.– Ampliar gradualmente la cobertura de la se-

guridad social, mejorando su eficiencia y ca-lidad para que pueda competir con el sectorprivado sin perder el carácter solidario de lascontribuciones.

– Fomentar la participación de las empresas pri-vadas en una variedad de servicios de salud,que incluya desde la atención básica hasta lostratamientos más costosos, mediante contra-tos con el Ministerio de Salud, las municipa-lidades o la seguridad social, siempre y cuan-do el costo de estos servicios sea menor queel de las instituciones públicas.

– Definir áreas específicas en las que puedanparticipar las entidades de salud de las Fuer-zas Armadas, como la atención primaria enlas zonas de frontera y en las regiones másapartadas del país.

– Apoyar la creación de empresas privadas queprovean servicios de salud a los segmentos dela población capaces de cubrir su costo. Estasempresas no deben recibir apoyo alguno delEstado o de la seguridad social.

– Promover, con organizaciones de la sociedadcivil, la creación de redes locales y regionalesque presten servicios preventivos de salud yatención primaria, para lo cual será necesarioperfeccionar y ampliar el esquema existentede comités locales de administración compar-tida de los servicios de salud (CLAS).

Saneamiento y agua potable

Las deficiencias en los servicios de saneamien-to son también notorias e inciden directamente en elestado de la salud, sobre todo en lo que concierne alas enfermedades transmisibles. Según el censonacional de 1993, en aquel año 40% de la poblaciónaún no tenía acceso a agua potable y un porcentajesimilar no lo tenía a servicios higiénicos adecuados.En los últimos años se han registrado algunos avan-ces importantes: sólo entre 1994 y 1996 la poblacióncon acceso a la red pública de agua potable aumentóen 5% y la que en ese mismo lapso accedió a la redpública de desagüe lo hizo en 11%. Aun así, quedamucho por hacer en este campo.

Una adecuada provisión de servicios de sanea-miento y agua potable exige una coordinación muyestrecha entre las políticas públicas de salud y las devivienda. La epidemia de cólera a principios del de-cenio del noventa demostró que deficiencias en laprovisión de agua y desagüe nos hacen muy vulnera-bles a las enfermedades infecciosas que se transmi-ten a través del agua. Sin embargo, el éxito con que seenfrentó aquella epidemia –resultado de la moviliza-

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ción social que provocó y del uso masivo de “bolsitassalvadoras” con sales rehidratadoras de muy bajo cos-to– parece haber generado un falso sentido de seguri-dad y desplazado la necesidad de realizar inversionessignificativas para mejorar las redes de agua potabley desagüe en las zonas urbanas y rurales del país.

Considerando las limitaciones de los recursospúblicos, durante los próximos años será necesariocomplementarlos recurriendo –mediante concesio-nes– a las instituciones financieras internaciona-les, los organismos bilaterales de cooperación y elsector privado, a fin de garantizar que todos loshogares puedan contar con agua potable y desagüe.Para lograrlo, será necesario explorar una ampliagama de opciones tecnológicas, particularmentepara suministrar estos servicios en las zonas másapartadas del país.

Vivienda

Las características de la vivienda –tipo de cons-trucción, disponibilidad de servicios, número de per-sonas que la habitan, entre otras– influyen de maneradeterminante en la calidad de vida de sus ocupantes.Tres de las cinco necesidades básicas consideradasen estudios recientes sobre la situación de los hoga-res peruanos se refieren a las características físicasde la vivienda o a su manera de ocupación: “vivien-das con características físicas inadecuadas”, “vivien-das con hacinamiento” y “viviendas sin desagüe”. Estehecho destaca la importancia de tener una política devivienda orientada a promover que todas las familiasaccedan a una vivienda aceptable (véase la industriade la construcción en el capítulo 3).

Una gran parte de la población peruana habita enviviendas con características físicas inadecuadas y conservicios insuficientes y deficientes. Muchas vivien-das, además, están hechas con materiales temporales(cuadro 4.5). Por otro lado, existen marcadas diferen-cias en la calidad de las viviendas rurales y urbanas yla gran mayoría no está adecuadamente titulada.

Se calcula que el déficit habitacional alcanza1.3 millones de viviendas, de las cuales 445 mil uni-dades –más de un tercio del total– corresponden aLima Metropolitana. Por otro lado, la demanda deviviendas crece en unas 100,000 unidades por año.Sin embargo, sólo se está construyendo entre 20,000y 25,000 viviendas anuales, sobre todo para los seg-mentos medio-altos y altos de la población, con locual los sectores medios y bajos (que son los quetienen más necesidades insatisfechas) quedan sinopción para acceder a una vivienda con condicionesmínimas de calidad y habitabilidad.

El Perú no cuenta en la actualidad con una po-lítica de vivienda. No se ha logrado articular aúnuna estrategia integrada que considere el acceso a lavivienda como un derecho fundamental y que esti-mule la construcción destinada a todos los segmen-tos de la población. Durante muchos años el Estadocanalizó recursos hacia los usuarios y las empresasconstructoras mediante subsidios y créditos de fo-mento que generaron problemas fiscales y serias dis-torsiones en el mercado habitacional. Por ejemplo,las tasas de interés de los préstamos fueron durantemucho tiempo menores que la inflación (lo que lle-vó a tasas reales de interés negativas) y durante elperíodo de la hiperinflación de fines del ochenta se“licuaron” las deudas con el Banco Central Hipote-cario. En contraste, durante el decenio de los noven-ta la construcción de viviendas se enfocó como unaactividad puramente económica que obedece fun-damentalmente a las fuerzas del mercado. Si bieneste enfoque se complementó con medidas que apo-

CUADRO 4.5

Características y servicios de las viviendas(1997)

Material en pisos Porcentaje

Cemento 38.2Tierra 41.7Losetas 6.3Otros (parquet, vinílicos) 13.8

Material en paredes

Ladrillo 43.6Adobe 40.1Madera 6.6Otros (quincha, barro, estera) 9.7

Material en techo

Concreto 29.7Calamina 31.0Estera 10.8Tejas 16,4Otros (paja, madera) 12,1

Abastecimiento de agua

Dentro de la vivienda 69.0Río, acequia, manantial 12.1Pozo 5.7Otros (en el edificio, camión cisterna, pilón) 13.2

Alumbrado eléctrico

Tiene 69.6No tiene 30.4

Servicio higiénico

Red pública 60.0Sin servicio 18.0Pozo ciego 16.9Otros (pozo séptico, acequia, canal) 5.1

Fuente: Perú en números 1999, previo al 2000, Cuánto S.A.; Compendio de estadísticassociodemográficas 1997-1998, INEI.

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yaban la autoconstrucción en los segmentos máspobres, en la práctica deja de lado a muchas fami-lias de ingresos medios y bajos.

Durante los dos primeros decenios del siglo 21la política de vivienda debe orientarse a eliminarel déficit acumulado de vivienda, lograr que la ofer-ta habitacional cubra el incremento anual de la de-manda en todos los sectores socioeconómicos y entodas las regiones, y satisfacer las necesidades bási-cas insatisfechas en este rubro. Para lograrlo, es ne-cesario articular la acción del Estado con la del sec-tor privado, las organizaciones comunitarias, las aso-ciaciones de vivienda y las iniciativas personales.El Estado debe dejar de construir directamente con-juntos habitacionales y centrar su atención en el fi-nanciamiento de la demanda y en la promoción dela oferta. Al mismo tiempo, seguirá siendo necesa-rio apoyar la autoconstrucción –la única opción paralas familias de bajos ingresos– con materiales, cré-dito, asistencia técnica y simplificando los trámites.

Las agencias gubernamentales tienen a su dis-posición varios instrumentos de política que sirvenpara estos propósitos. Entre ellos están las medidaspara fortalecer el marco legal y consolidar los dere-chos de propiedad sobre los terrenos y viviendas, elapoyo al financiamiento hipotecario y los subsidiosdirectos para vivienda.

Fortalecimiento del marco legal yderechos de propiedad

El aumento masivo de ocupantes ilegales de te-rrenos públicos –y en muchos casos privados– hallevado a construir viviendas precarias, sin criteriotécnico, carentes de servicios básicos, en condicio-nes de insalubridad ambiental, con un alto grado deinseguridad en lo que respecta a la tenencia, con unaacumulación y traslapo de derechos por la tenenciade hecho y en constante peligro de desalojo. Por esto,es necesario adoptar medidas para sanear y regularlos derechos de propiedad inmobiliaria. De estable-cerse en forma clara y sin ambigüedades estos dere-chos, se protegerá legalmente a los ocupantes y se lesdará posibilidades de compra y venta, de acumularriqueza y poseer un activo que puedan servir de ga-rantía para préstamos hipotecarios.

Desde mediados del decenio del noventa se hapuesto en marcha un programa de vivienda a travésde la Comisión de Formalización de la Propiedad(COFOPRI) ubicada en el Ministerio de Transpor-tes, Vivienda y Construcción. Pese al entusiasmo dealgunos de sus funcionarios, esta comisión no fun-ciona adecuadamente por la falta de coordinacióncon los municipios, la inexistencia de registros

catastrales y el sesgo marcadamente político que sele ha dado a sus actividades.

Por otra parte, los excesivos reglamentos encare-cen el costo de la vivienda, no tanto por la severidadcon que se aplican, sino porque inducen a la corrup-ción. Es preciso establecer normas sencillas ycomprensibles para el uso de la tierra, el tamaño de loslotes, las restricciones de densidad y las característicasde la construcción. Los códigos de construcción de vi-viendas deben tener normas flexibles, de bajo costoadministrativo y que se puedan cumplir con rapidez, loque disminuiría los gastos. Como primer paso se debehacer una auditoría de la reglamentación vigente paraevaluar su pertinencia y su incidencia en el costo de laconstrucción. También es preciso reducir el costo de laedificación de viviendas mediante el fomento de lacompetencia entre las diferentes empresas constructo-ras, para lo cual será necesario formalizar un gran nú-mero de empresas informales.

De singular importancia es establecer, en unpaís proclive a los sismos y otros desastres natura-les, un conjunto de requerimientos mínimos en cuan-to a la ubicación, el diseño y la calidad de la cons-trucción. Para esto es necesario divulgar informa-ción sobre las condiciones que debe reunir una vi-vienda antisísmica, la inconveniencia de construircasas en lugares periódicamente afectados por des-lizamientos e inundaciones y la necesidad de tomarmedidas de seguridad en lo que respecta a las insta-laciones eléctricas, entre otros asuntos vinculadoscon la prevención de desastres.

Financiamiento y crédito hipotecario

Es indispensable desarrollar un sistema de fi-nanciamiento para la construcción y adquisición deviviendas que otorgue –en función de los niveles deingreso y de la capacidad de pago de los usuarios–préstamos en condiciones razonables y accesiblesen cuanto a plazo, tasas de interés y garantías. Elbuen funcionamiento de este sistema requiere deseguridad en la tenencia de la tierra, de la posibili-dad de ejecutar las hipotecas y de medidas que fo-menten el ingreso al mercado de nuevos programasy entidades de financiamiento hipotecario. En par-ticular, es necesario crear un mercado secundario dehipotecas que aumente el flujo de recursos hacia estesector y reduzca el riesgo mediante la titularizaciónde préstamos hipotecarios. Si bien este mercado debefuncionar con recursos del sector privado, al comien-zo podría contar con garantías por parte del Estado.

No obstante algunas recientes iniciativas gu-bernamentales, como el programa Mivivienda (re-cuadro 4.10), es muy improbable que en los próxi-

134

mos años éstas puedan resolver el déficit de vivien-da actual y el previsto para el futuro. Estas iniciati-vas deben complementarse con mecanismos de fi-nanciamiento hipotecario dirigidos a los sectoresmedio y medio-bajo que por sus ingresos se encuen-tran, por un lado, fuera del alcance de los programassubsidiados (tal como el Banco de Materiales) y, porotro, sin la capacidad de pago necesaria para acce-der a los préstamos de la banca comercial. Por ejem-plo, se podría utilizar los recursos acumulados enlos fondos de Compensación por Tiempo de Servi-cios (CTS) como garantía para los préstamos hipo-tecarios y establecer un sistema de arrendamientocon promesa de compra-venta.

Subsidios y servicios de infraestructura

Para la gran proporción de peruanos que seencuentra en situación de pobreza es prácticamen-te imposible acceder a una vivienda aceptable ba-sándose exclusivamente en su esfuerzo o utilizan-do canales de financiamiento hipotecario a travésde la banca privada. En estos casos se justifica otor-gar subsidios estatales para construir o adquirir vi-viendas. Estos subsidios deben estar consignadosen el presupuesto público, administrarse en formacuidadosa y transparente a través de una agenciaautónoma (que debe operar con criterios claramenteestablecidos para calificar las solicitudes de prés-

tamo), en cuya supervisión participen representan-tes del Estado, del sector privado y de las organi-zaciones de la sociedad civil. Este sistema podríafuncionar a través de varios mecanismos, comosubsidios para reducir las tasas de interés y garan-tizar los préstamos a las familias de ingresos me-dios bajos, asignaciones para el pago de la cuotainicial de una vivienda básica y la habilitación yentrega de lotes con servicios básicos.

Además se tienen los préstamos de materialespara apoyar la autoconstrucción, que es la formamás común de edificar una vivienda en los secto-res de bajos ingresos. El Banco de Materiales, pues-to en marcha por el gobierno, viene cumpliendoesta función que podría ampliarse para transformar-se en un programa masivo y accesible a toda la po-blación. En forma adicional, es importante mejo-rar la infraestructura residencial en los tugurios yasentamientos informales, para lo cual será nece-sario coordinar la acción de las agencias y empre-sas responsables del suministro de infraestructurapara la vivienda (caminos, desagües, agua, alcan-tarillado y electricidad).

LUCHA CONTRA LA POBREZA

El segundo componente de la línea estratégicade integración, equidad y justicia social se refiere a lalucha contra la pobreza. La mitad de la poblaciónperuana se encuentra en situación de pobreza y hapermanecido en esta condición durante todo el dece-nio de los noventa (gráficos 4.1, 4.2, 4.3 y recuadro4.11). Sin embargo, aun dentro de este enorme sectores posible identificar grupos que a lo largo de la his-toria han tenido mucho más dificultades que otrospara acceder a un conjunto mínimo de bienes y servi-cios, participar activamente en la vida nacional y, engeneral, imaginar y realizar sus propios proyectos devida. Por razones de elemental justicia social, los pe-ruanos que han sido persistentemente marginados re-quieren del apoyo prioritario y solidario del resto dela sociedad para alcanzar condiciones de vida com-patibles con la dignidad humana.

La manera más efectiva de ayudar a una perso-na a salir de la pobreza es ofreciéndole empleo pro-ductivo y estable, servicios sociales básicos de cali-dad y la oportunidad de expresar sus demandas aquienes tienen la responsabilidad de satisfacerlas.Sin embargo, es muy difícil lograr que estas condi-ciones se cumplan a través de políticas sociales diri-gidas a toda la población, o aun a través de las orien-tadas hacia los afectados por la pobreza. Los máspobres entre los pobres requieren de medidas espe-cíficas y focalizadas, que deben mantenerse duran-te dos decenios como mínimo.

RECUADRO 4.10

Mivivienda

El programa Mivivienda es una iniciativa gubernamental que tienecomo objetivo facilitar la adquisición de viviendas a un sector de laclase media que por su nivel de ingresos no puede acceder a los crédi-tos hipotecarios. Se plantea llevarla a cabo mediante la creación demecanismos de financiamiento privado, con la participación del sec-tor público a través de un aval del Estado. Mivivienda tiene programa-do reunir alrededor de 1,600 millones de soles que llegarían a manos delos usuarios a través de la banca privada en diversas partes del país.Planea construir 50 mil viviendas en un lapso de cuatro años a preciosque fluctuarán entre los 10,000 y 30,000 dólares. En el esquema deMivivienda, el comprador aporta una cuota inicial del 10% del costo delinmueble, hasta un 30% proviene de los recursos de Mivivienda y el60% restante de la institución bancaria.

Si bien programas como éste son valiosos ejemplos de cooperaciónentre el Estado y el sector privado, sólo benefician a un sector relati-vamente pequeño de la población con problemas de vivienda. Mien-tras que Mivivienda podría falicilitar la construcción de unas 12,500viviendas en su primer año, el déficit de vivienda aumenta anualmen-te en unas cien mil unidades.

Fuente: “Fondo Mivivienda construirá 12,500 casas”, El Peruano, Lima, 26 de marzo, 1999.

135

RECUADRO 4.11

La pobreza en el Perú: definiciones, características y evolución reciente

Si bien la lucha contra la pobreza es un aspecto central decualquier política social, no hay una manera única de defi-nir el fenómeno de la pobreza. El enfoque de las llamadas“líneas de pobreza” define como pobres a las personas queno pueden cubrir el costo de una canasta mínima de con-sumo, que incluye alimentos y otros bienes y servicios.Los pobres extremos son quienes no pueden acceder a unacanasta básica que cubre sólo los requerimientos mínimosnutricionales. De acuerdo con esta definición, aproxima-damente la mitad de los peruanos (más de doce millonesde personas) son pobres y alrededor de uno de cada sietees pobre extremo.

Otro enfoque es el de las “necesidades básicas”, que com-prende facetas adicionales de la pobreza, como las defi-ciencias en aspectos de educación, vivienda, saneamiento,ingresos y oportunidades de empleo. En 1997 el 46% delos hogares tenía al menos una necesidad básica insatisfe-cha. Este enfoque es frecuentemente usado para comple-mentar el de las líneas de pobreza y subsanar algunas desus deficiencias; el uso complementario de estos métodosse denomina método integrado.

Se puede también definir la pobreza de acuerdo con lasconcepciones más integrales de desarrollo que vienen sien-do adoptadas en el ámbito mundial. En años recientes, elPrograma de las Naciones Unidas para el Desarrollo(PNUD) ha utilizado el concepto de pobreza humana, en-tendida como una privación básica de opciones y oportu-nidades de desarrollo. El índice de desarrollo humano(IDH) puede ser considerado como un indicador de dichapobreza y toma en consideración la esperanza de vida, laeducación y los ingresos. El Perú es un país de IDH medioa nivel mundial, pero su IDH está entre los más bajos deAmérica Latina, y una buena parte de la población sobre-vive en condiciones comparables las de los países más po-bres de África y Asia. Según un estudio de 1997, el 16.4%de la población total (más de tres millones y medio de per-sonas) está en la categoría de IDH bajo.

En los últimos años se ha tomado conciencia de que lamarcada desigualdad en la distribución del ingreso, unacaracterística persistente de la sociedad peruana, es un fac-tor que dificulta el desarrollo humano equitativo y la luchacontra la pobreza, y que refleja diversos factores de exclu-sión social y económica. Estudios recientes afirman queincluso en una situación donde se dan las condiciones parael crecimiento económico, es posible que la desigualdaddel ingreso sea lo suficientemente alta como para que lapobreza siga aumentando. El índice de Gini, que mide la

desviación de la distribución del ingreso con respecto auna distribución perfectamente equitativa, arroja para elPerú un factor de 44.9, que es alto comparado con otrospaíses en desarrollo, pero similar al de países vecinos comoEcuador y Bolivia. De otro lado, las diferencias entre losdistintos quintiles del ingreso nacional son marcadas: el20% de más bajos ingresos sólo recibe 4.9% del total, mien-tras que el 20% más alto recibe más de la mitad del ingre-so. Sólo el 10% de más altos ingresos recibe cerca de untercio de los ingresos totales.

Otra importante característica de la pobreza en el Perú esque tiene marcadas dimensiones geográficas y culturales.La gran mayoría de los pobres se encuentra en la sierra yen la selva, particularmente en las áreas rurales. En 1996más de la mitad de la población de la sierra y de la selva seencontraba en situación de pobreza, comparada con me-nos del 40% para Lima Metropolitana. A su vez, el 65.3%de la población rural del país es pobre, comparado con un41.9% en situación de pobreza en las áreas urbanas. Lasdiferencias entre las regiones son bastante marcadas en losniveles de extrema pobreza: más de la tercera parte de loshabitantes de la sierra rural se encuentra en situación deextrema pobreza, mientras que en Lima Metropolitana estacifra es menor al 5%. En forma similar, cifras de 1991 se-ñalaron que el 62% de quienes hablan quechua y el 86%de quienes hablan aymara eran pobres, mientras que el 42%de quienes hablan castellano se encontraban en esta situa-ción, lo que refleja la dimensión cultural de la pobreza.

De acuerdo con los métodos de las líneas de pobreza de-finidas por ingresos o consumo, la tendencia general du-rante el decenio del noventa ha sido de una disminuciónleve de la pobreza total (aunque el número absoluto depobres casi no ha cambiado) y una caída más significati-va del número de pobres extremos. Luego del programade ajuste económico iniciado en 1990, que aumentó elnúmero de personas pobres, entre 1991 y 1997 el porcen-taje de peruanos en situación de pobreza habría dismi-nuido del 57% al 51%, mientras que el afectado por lapobreza extrema lo habría hecho de 27% a 15%. Estedescenso fue más pronunciado entre 1991 y 1994 queentre 1994 y 1997, a pesar de que en el segundo períodoel gobierno invirtió mayores recursos en la lucha contrala pobreza. Si se compara la actual situación de pobrezacon la de mediados del decenio del ochenta (38% de po-bres y 15% de pobres extremos en 1985-86), queda claroque aún no se ha avanzado con respecto a los niveles devida registrados antes de que la crisis económica y socialse agudizara a fines de los ochenta.

Fuente: INEI, Cuánto.

136

Focalización de esfuerzos y eliminaciónde la pobreza endémica

Una de las principales lecciones en la luchacontra la pobreza en América Latina es la necesidadde adoptar políticas focalizadas hacia poblaciones-objetivo definidas, pues las políticas universales queplantean ofertas homogéneas no benefician a los máspobres y marginados.

Durante buena parte del decenio de los noven-ta se ha tratado de concentrar esfuerzos en la pobla-ción identificada como pobre, a la que se le ha des-tinado de manera supuestamente temporal, recursosadicionales a los que se asignan a través de los pro-gramas sociales permanentes. Considerando que casila mitad de la población peruana se encuentra encondición de pobreza (recuadro 4.11), es evidenteque las políticas orientadas a una población de esamagnitud no son precisamente “focalizadas”. Poresta razón es importante establecer criterios paradefinir quiénes requieren de atención especial en lalucha contra la pobreza y qué medidas pueden ayu-dar a salir de esta situación en la que muchas perso-nas ven comprometidas sus oportunidades de desa-rrollarse plenamente como seres humanos.

Para beneficiar verdaderamente a quienes re-quieren mayor ayuda, los esfuerzos focalizados delucha contra la pobreza deberán dirigirse a aquellaparte de la población que se ve más afectada por lasdiversas formas de exclusión (recuadro 4.1). Quie-nes más necesitan de ayuda son aquellos que se en-cuentran en condiciones de pobreza endémica (re-cuadro 4.12), porque sufren el efecto combinado dela exclusión económica, política y social. La pobre-za endémica es común en las áreas rurales más de-primidas de la sierra y la selva y tiene una fuertedimensión cultural que merece atención especial.

Los factores que explican la pobreza endémicason de diversa índole y guardan relación con los mo-delos de crecimiento económico, las relaciones depoder entre los diversos sectores de la sociedad ylas políticas sociales, entre otros aspectos. Para eli-minarla, se requiere acciones integradas en el cam-po económico, social, ambiental y de infraestructu-ra, que deben diseñarse y ponerse en práctica en losámbitos regional y local para responder a las priori-dades establecidas por los propios beneficiarios. Eldesarrollo local es crucial para superar la pobrezaendémica, entre otras razones debido a las serias li-mitaciones de los programas sociales que se mane-

RECUADRO 4.12

Dimensiones de la exclusión, tipos de pobreza y generaciones futuras

Las dimensiones económica, social y política de la exclu-sión (recuadro 4.1) permiten vincularla a distintos tiposde pobreza en el Perú. La pobreza endémica, que afectaprincipalmente a los habitantes de las zonas rurales depri-midas, involucra las tres dimensiones de la exclusión: laeconómica, la social y la política. Para las personas quepertenecen a esta categoría, las oportunidades de empleoson muy reducidas, los servicios sociales inexistentes o demuy baja calidad y no cuentan con los canales para hacerefectiva su participación política como ciudadanos. Por logeneral tampoco tienen un acceso fluido y continuo al trans-porte y a los medios de comunicación.

La pobreza crónica afecta principalmente a los habitantesde zonas urbanas marginales. Este tipo de pobreza se rela-ciona tanto con la exclusión económica –debido a los enor-mes obstáculos que enfrentan quienes la sufren para acce-der al mercado de trabajo formal–, como con la exclusiónsocial por la baja calidad de los escasos servicios socialesque reciben. Los pobres crónicos no se ven afectados por laexclusión política, pues tienen acceso a los medios de co-municación y a otros mecanismos para hacer oír su voz–organizaciones vecinales, sindicatos, grupos religiosos, or-

ganizaciones no gubernamentales y aun protestas calleje-ras. Por esto, son frecuentemente “cortejados” por las auto-ridades políticas, sobre todo en época de elecciones.

Por último, los pobres coyunturales –principalmente habi-tantes de zonas urbanas– sufren los efectos de la exclusióneconómica, pero no los de la exclusión social y política enla misma medida que los pobres endémicos y crónicos. Supobreza es resultado de la crisis económica que limita lasoportunidades de empleo y reduce significativamente losniveles de ingreso. Por esta razón, son los primeros en be-neficiarse del crecimiento y la estabilidad económica.

Las tres dimensiones de la exclusión –económica, social ypolítica– no agotan todos los fenómenos de exclusión que seobservan en el Perú. También es preciso considerar la exclu-sión de las generaciones futuras, que abarca los aspectos exa-minados anteriormente, pero referidos a los jóvenes, a losniños y a quienes están por nacer. Se trata de evitar que laexclusión y la pobreza se vuelvan condiciones persistentes.Para evitarlo, es necesario enfrentar problemas como el dete-rioro ambiental, la violencia y la escasa capacidad de generary utilizar conocimientos científicos y tecnológicos.

Fuente: Francisco Sagasti y Gonzalo Alcalde, “Política social y exclusión: una perspectiva estratégica de la lucha contra la pobreza”, Revista de la Academia Diplomática del Perú,

Lima, abril-junio, 1997.

137

jan en forma centralizada. Sin embargo, pasar de unesquema como el que rige en la actualidad a otroque atienda las prioridades de quienes sufren pobre-za endémica es un proceso que tomará tiempo.

Acabar con la pobreza endémica requiere unprograma de largo plazo –de 20 años aproximada-mente– que elimine las diversas formas de exclu-sión cuya combinación ha llevado a una situacióncrítica a un sexto de la población peruana. Ademásde las iniciativas económicas, la provisión de servi-cios sociales, la protección ambiental y la amplia-ción de la infraestructura física, este programa debecomprender aspectos como la mejora del acceso ala administración de justicia, la promoción de la par-ticipación ciudadana, el rescate del patrimonio cul-tural y lingüístico y la revalorización de los conoci-mientos y tecnologías tradicionales.

Lecciones en la lucha contra la pobreza

Para diseñar y poner en práctica un programaque elimine la pobreza endémica es importante apren-der de la experiencia reciente, a fin de superar laslimitaciones actuales. En primer lugar es necesarioasegurar la sustentabilidad de las acciones de luchacontra la pobreza, sobre todo cuando se trata de pro-gramas que reciben ayuda estatal y que en algunoscasos se realizan con apoyo financiero externo. Estoes obvio en el caso de la ayuda alimentaria (comedo-res populares, desayunos escolares, Programa del Vasode Leche), que sólo operará mientras exista financia-miento público y que no está diseñada para continuarsin el aporte, supuestamente temporal, del Estado.Otro es el caso de las pequeñas obras de infraestruc-tura (agua y desagüe, caminos rurales, canales de irri-gación, locales para escuelas, postas médicas) que unavez concluidas requieren mantenimiento continuo. Enforma similar, el apoyo a las actividades productivas(piscigranjas, artesanía, pequeña industria, activida-des agropecuarias) requiere de un nivel mínimo decapacidad empresarial –individual o colectiva–, paracontinuar una vez que concluye el proyecto y el fi-nanciamiento gubernamental.

En la mayoría de los casos no se han diseñadomedidas para garantizar el mantenimiento de lasobras de infraestructura y la continuidad de las ac-tividades productivas. En el caso de las pequeñasobras que se construyen con recursos destinados aprogramas de lucha contra la pobreza, es necesariopromover la participación activa de los beneficia-rios y contar con personal técnico calificado. En elcaso de las actividades productivas, se requiere asis-tencia técnica, capacitación en aspectos de produc-ción y gestión, apoyo en el mercadeo y acceso alfinanciamiento. A su vez, esto exige coordinar con

otras instituciones públicas, privadas y de la socie-dad civil, ya que estos asuntos escapan del ámbitode acción de las instituciones directamente involu-cradas en la lucha contra la pobreza.

Además, es preciso cambiar el enfoque asis-tencial que caracteriza a los programas de apoyoalimentario, por el cual se llega incluso a importargrandes cantidades de alimentos que se distribuyengratuitamente, desaprovechando así la oportunidadde incentivar la producción local. La efectividad deeste tipo de programas también ha sido cuestionadadebido a que, por errores en su diseño y ejecución,no llega en realidad a quienes más los necesitan,

RECUADRO 4.13

Una experiencia valiosa: FONCODES 1995-1998

A diferencia de otros programas sociales, FONCODES actúa princi-palmente como intermediario financiero en favor de las iniciativaslocales; entrega a las comunidades fondos que provienen tanto delTesoro Público como de préstamos y donaciones. Entre 1995 y 1998estableció un sistema de evaluación, seguimiento y control basado enlas demandas expresadas por la población local y en las visitas decampo efectuadas al inicio de un proyecto y durante su ejecución.FONCODES ha focalizado las zonas de pobreza, particularmente lascomunidades de entre 200 y 2,000 personas, y sus proyectos cubrendiferentes áreas, como el apoyo a los servicios sociales básicos (salud,nutrición, saneamiento, educación), la infraestructura vial, la electri-ficación, los sistemas de riego, el apoyo a la comunidad y la genera-ción de empleo.

La labor de FONCODES se distingue por su alto grado de interaccióncon la población local y por el hecho de que los proyectos estén a cargode un núcleo ejecutor autónomo con capacidad de decisión. Es a estenúcleo ejecutor al que FONCODES transfiere recursos para llevar acabo los proyectos. Asimismo, el núcleo ejecutor es el responsable deasegurar la operación y el mantenimiento de las obras una vez finaliza-do el proyecto, lo cual puede involucrar a entidades privadas.

Un núcleo ejecutor se compone de cuatro personas que representan ala comunidad: un presidente, un tesorero, un secretario y un fiscal.Estas autoridades, así como el proyecto prioritario, son elegidas me-diante una asamblea que incluye al menos la tercera parte de la pobla-ción adulta de la comunidad. Ellas realizan los trámites tanto paraobtener el financiamiento como para concretar la ejecución, opera-ción y rendición de cuentas del proyecto. El núcleo ejecutor cuentaademás con la asesoría técnica y administrativa de un inspector-resi-dente, también responsable de la ejecución de las obras y cuya labores supervisada por FONCODES.

Además de las labores de los núcleos ejecutores, la comunidad aportaparte de la mano de obra no calificada en los proyectos de infraestructu-ra y el total en los proyectos productivos. Esta participación asegura quelos proyectos sean los que verdaderamente necesita la comunidad.

Fuente: Alejandro Afuso, “Proyectos de apoyo a la producción”, Lima, FONCODES,1998 (mimeo);

Francisco Sagasti, Javier Iguíñiz y Jürgen Schuldt, Equidad, integración social y desarrollo, Lima,

Agenda: PERÚ/ Universidad del Pacífico,1999.

138

particularmente los niños menores de cinco años enlas zonas rurales. Es necesario adoptar una perspecti-va más amplia y de mediano plazo que combine esetipo de apoyo con el fomento a la producción de ali-mentos en el marco de una estrategia nacional de se-guridad alimentaria. Asimismo, es necesario despla-zar gradualmente a los beneficiarios, para focalizarestos programas en los grupos más vulnerables.

Los programas de apoyo financiero a las acti-vidades productivas deben complementarse con pro-gramas de asistencia técnica. Esto tiene particularimportancia para instituciones como el Fondo Na-cional de Compensación y Desarrollo Social(FONCODES) (recuadro 4.13), que ha incrementa-do significativamente el apoyo que presta a las obrasde infraestructura y a las actividades productivas enlas zonas más deprimidas, pero que se ha limitadomayormente a proporcionar financiamiento. Si bienno es posible ni deseable transformar estas institu-ciones en servicios de extensión, es necesario dise-ñar estrategias de complementación con otras insti-tuciones públicas, privadas, académicas, profesio-nales y sin fines de lucro, para asegurar que, ade-más del financiamiento y de las obras, los benefi-ciarios reciban asistencia técnica que garantice eléxito del proyecto y su sustentabilidad. A su vez,esto requiere que las instituciones involucradas enprogramas sociales y de lucha contra la pobreza ten-gan una actitud más abierta y transparente ante laparticipación ciudadana.

Fortalecimiento del marco institucional

El éxito en la lucha contra un fenómeno tancomplejo como la pobreza endémica depende, engran medida, de la capacidad institucional de las or-ganizaciones públicas para trabajar en forma con-junta e integrar sus políticas y actividades. Para estoes necesario mejorar los mecanismos de coordina-ción en todos los sectores de la administración esta-tal y lograr que las autoridades gubernamentales ten-gan una actitud abierta y receptiva frente a las ini-ciativas y requerimientos locales. Un fortalecimien-to del marco institucional permitirá articular inter-venciones para proveer servicios sociales básicos yempleo y resolver conflictos.

Un punto de partida para luchar contra la pobre-za endémica es la consolidación y articulación de pro-gramas como el de la Estrategia Focalizada de LuchaContra la Pobreza 1996-2000. Este programa se de-dica a construir infraestructura para los servicios so-ciales básicos (como aulas y postas médicas) en laszonas más deprimidas del país. Si bien éste es un as-pecto de gran importancia, es sólo uno de los muchosfrentes desde donde atacar la exclusión de los más

pobres. Los resultados de este tipo de programas de-penden en gran medida del esfuerzo de entidades su-mamente centralizadas, como el Ministerio de la Pre-sidencia y el de la Mujer y Desarrollo Humano, queno coordinan con otros ministerios que tienen la res-ponsabilidad directa en estas materias.

Promoción del desarrollo local y regional

Promover el desarrollo institucional y social delas áreas rurales pobres será clave para superar lapobreza endémica. Entre otras iniciativas, esto in-cluye fortalecer las redes de atención que se formanalrededor de los servicios de salud y educación; apo-yar con financiamiento y capacitación a los munici-pios y a las comunidades campesinas ubicadas enlas zonas afectadas por este tipo de pobreza; y forta-lecer las asociaciones de pequeños productores paraconsolidar su posición en el mercado. El principalobjetivo debe ser promover las actividades comuni-tarias que contribuyan al bienestar de los ciudada-nos, fortalecer los gobiernos locales y mejorar susrelaciones con las organizaciones de la sociedad ci-vil. Esto debe complementarse con medidas que pro-muevan la seguridad alimentaria de manera susten-table –teniendo en cuenta que buena parte de lospobres endémicos son productores de alimentos– yapoyando a los pequeños productores con progra-mas de capacitación, acceso al crédito y extensióntecnológica a fin de darle mayor valor agregado alos alimentos y materias primas que producen.

Un instrumento útil para coordinar las activida-des de las diferentes instituciones públicas, privadasy comunales es elaborar planes de desarrollo local,que luego puedan articularse en el ámbito regional.De esta forma las comunidades pueden formular susnecesidades y las instituciones pueden orientar el fi-nanciamiento de programas y proyectos en forma des-centralizada (capítulo 7). Otra manera de apoyar eldesarrollo local es concentrar los programas pilotode generación de empleo y de provisión de serviciossociales básicos en las zonas de extrema pobreza,involucrando a promotores locales, a quienes se daríacapacitación y apoyo técnico y administrativo utili-zando las telecomunicaciones y los sistemas de in-formación modernos. Un esquema de este tipo puedemejorar las condiciones de vida de la comunidad yproporcionar empleo y capacitación laboral.

GENERACIÓN DE EMPLEO Y AMPLIACIÓNDEL ACCESO A LOS BIENES Y SERVICIOS

El tercer y último componente de la línea es-tratégica de integración, equidad y justicia social serefiere a la generación de empleo. Durante el último

139

decenio la gran mayoría de los peruanos no ha teni-do la posibilidad de contar con un empleo estable yde calidad. Ante la magnitud de los problemas deempleo y subempleo –que afectan a dos tercios dela fuerza laboral peruana– será necesario exploraruna amplia gama de opciones e iniciativas.

En un contexto de rápido crecimiento pobla-cional, los sectores modernos de la economía hansido incapaces de absorber a quienes ingresan a lafuerza de trabajo. Esta situación ha obligado a mu-chas personas a recurrir a maneras informales deganarse la vida, principalmente al trabajo autogene-rado y de baja productividad que, en muchos casos,apenas permite la supervivencia. La aparición deestos puestos de trabajo de baja calidad refleja ge-neralmente la necesidad de sobrevivir, aun a costade la autoexplotación, más que un pujante espírituempresarial. Por lo tanto, una de las tareas urgenteses elevar la calidad de estos empleos.

Las tendencias actuales indican que en lospróximos dos decenios será difícil que los sectoresproductivos formales incorporen a todos los desem-pleados, subempleados y nuevos ingresantes a lafuerza laboral. Para lograr resultados positivos eneste aspecto se requiere medidas innovadoras y en-focar de otra manera el tema del empleo. Además,los cambios en el tamaño y la estructura de la pobla-ción –que implican un aumento de personas en edadde trabajar– y las características del proceso de glo-balización (capítulo 2) hacen difícil lograr el plenoempleo a través de políticas convencionales.

La idea de que las personas acceden a los bienesy servicios básicos principalmente a través de los in-gresos que reciben en un puesto de trabajo formal yestable ha prevalecido desde principio del siglo 20 enel ámbito mundial. Sin embargo, en los últimos dece-nios la realidad en el Perú ha sido muy distinta para lamayoría de los jóvenes en edad de trabajar. La inesta-bilidad en el trabajo es una característica del nuevocontexto económico y financiero globalizado. Se es-pera que una persona pase por muchos puestos detrabajo y la continua calificación profesional es aho-ra un requisito para tener éxito en el mercado laboral.Es muy importante coordinar las políticas de empleocon las de servicios sociales de manera que en el Perúla calidad de los recursos humanos se adecúe gra-dualmente a esta nueva situación.

Al iniciarse el siglo 21 nuestro país enfrentadifíciles desafíos en el tema del empleo. El mercadolaboral deberá absorber anualmente a un número to-davía creciente de ingresantes a la fuerza laboral (grá-ficos 4.6 y 4.7) y, a la vez, resolver los problemas delos numerosos subempleados y desempleados. Esdecir, será necesario crear anualmente hasta 300,000

puestos de trabajo en el corto y mediano plazo. Porotro lado, para mejorar la competitividad de la fuer-za laboral en una economía globalizada, la produc-tividad en el trabajo deberá mejorar. Todo esto hacepensar que para solucionar el problema del empleono bastará crear nuevos puestos de trabajo en lossectores modernos y formales de la economía. Seránecesario adoptar una serie de medidas complemen-tarias para mejorar la calidad del empleo autogene-rado, y para garantizar el acceso de toda la pobla-ción a los bienes y servicios.

El proceso de transición demográfica que estáviviendo nuestro país obliga al gobierno a adoptaruna perspectiva dinámica que diferencie los proble-mas generacionales de empleo, sobre todo en lo re-ferente a las necesidades de capacitación y forma-ción (recuadro 4.14). Los problemas de corto y me-diano plazo, asociados con la incorporación anualde unas 300,000 personas en edad de trabajar, corres-ponden a la etapa actual de transición demográfica

Fuente: Perú en números 1997, Lima, Cuánto S.A., 1997.

Aumento anual de lapoblación entre 15 y 64 años (1998-2010)

Porcentaje de la poblaciónentre 15 y 64 años (1970-2010)

Fuente: Cuánto S.A.

385

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1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010

GRÁFICO 4.7

GRÁFICO 4.6

140

que registra una tasa menor de mortalidad infantil yuna tasa de alta a moderada de fecundidad. En el largoplazo corresponderán a un período de estabilizacióndemográfica con una tasa baja de fecundidad (2 a 2.5hijos vivos por mujer) y una proporción menor de jó-venes ingresando al mercado laboral anualmente.

Durante los dos próximos decenios, el aumentodel número de personas en edad de trabajar afectarála oferta de trabajo y las necesidades de capacitación(gráfico 4.6). Este proceso demográfico puede ser unaoportunidad para el país, ya que al haber más gentetrabajando se tendrá en promedio un número menorde dependientes, lo que puede tener un impacto favo-rable sobre las tasas de ahorro y los niveles de gastoque generan mayor demanda económica, entre otrosfactores. Sin embargo, esta ventaja puede transfor-marse en un motivo de frustración si no se logra crearun número suficiente de puestos de trabajo bien re-munerados para absorber a esta mayor proporción depersonas en edad de trabajar.

Al iniciarse el siglo 21, casi diez millones deperuanos conforman la población económicamente

activa (PEA) que comprende a las personas capacita-das para trabajar, que tienen empleo o lo están bus-cando. El tamaño de la PEA se ha triplicado en elúltimo medio siglo (gráfico 4.8) y lo que podríamosllamar la fuerza laboral en potencia (la población entre15 y 64 años) llegó a ser de unos 14 millones de perso-nas hacia fines del decenio de los noventa (aproxima-damente un 60% de la población total). En el período2000-2005 esta fuerza laboral crecerá en unas 380,000personas por año, se reducirá a 368,000 personas enel período 2005-2010 y, como resultado, en este últi-mo año se elevará al 66% de la población total. Esteaumento repercutirá en las perspectivas de cerrar labrecha entre la oferta y la demanda de trabajo.

Estas tendencias determinan que la relación dedependencia demográfica –que se define como el ratiode la suma de las personas menores de 15 años y ma-yores de 65 años con respecto al número de personasentre 15 y 64 años– será decreciente en los próximosaños. Esta tasa fue de 83% en 1981, de 64% en 1998,pero se reduciría al 53% en el 2010. Todo esto revelaque si bien la oferta de personas en edad de trabajarcontinuará creciendo, quienes tengan un puesto de tra-

RECUADRO 4.14

Empleo y expectativas generacionales

Cada generación tiene en común no sólo las necesidadesde salud, educación y nutrición sino también un conjuntode expectativas generacionales propias del contexto eco-nómico, político y social en el que crece. A grandes rasgos,y centrándonos principalmente en las zonas urbanas, en elPerú podemos identificar tres generaciones con diferentesexpectativas acerca del empleo y de la provisión de servi-cios sociales.

La primera generación incluye a los que comenzaron a tra-bajar durante los años cincuenta, sesenta y mitad de lossetenta, quienes crecieron en un contexto de expansión eco-nómica, estabilidad financiera, migración del campo a laciudad, políticas de sustitución de importaciones y avancesen educación y salud. Por lo general, estas personas consi-deran que contar con un puesto de trabajo estable es underecho que les permite recibir un sueldo con el cual acce-der a bienes y servicios. Al mismo tiempo, perciben al Es-tado como el principal proveedor de servicios sociales.

Un segundo grupo generacional es el que ingresó a la fuer-za laboral a fines de los setenta, durante la crisis de losochenta y parte de los noventa. Este grupo ha vivido lainestabilidad económica, política y social, el crecimientoexplosivo de las ciudades, la crisis de la deuda, el deteriorode las condiciones sociales y los programas de ajuste es-tructural que redujeron el papel del Estado en las econo-mías y sociedades latinoamericanas. Muchos miembros de

Fuente: Francisco Sagasti, Javier Iguíñiz y Jürgen Schuldt, Equidad, integración social y desarrollo, Lima, Agenda: PERÚ/ Universidad del Pacífico 1999.

esta generación no llegarán jamás a conocer lo que es unpuesto de trabajo estable y toman como dato las agudasdisparidades económicas y los altos niveles de desempleoy subempleo. Los cambios en los papeles que juegan elEstado y el sector privado les producen confusión al nosaber con certeza quién es el responsable de proveer em-pleo o de asegurar el acceso a los bienes y servicios bási-cos. Esta generación se incorporó a la vida económica ypolítica a medida que aumentaba el llamado “espacio defrustración”, es decir, el área entre la curva ascendente denúmero de televisores por 1,000 habitantes y la curva des-cendente del salario promedio real urbano.

La tercera generación, que ingresó a la fuerza laboral a me-diados de los noventa, se encuentra en una situación en lacual el discurso público enfatiza la competitividad, la glo-balización, las fuerzas del mercado y la iniciativa indivi-dual para resolver los problemas de acceso a los bienes yservicios necesarios para su bienestar. Sin embargo, aún esmuy pronto para analizar de qué manera evolucionarán susexpectativas acerca de la política social. Es muy probableque reaccione contra lo que se percibe como egoísmo yexcesivo individualismo, empiece a darle énfasis a la soli-daridad y las acciones conjuntas y busque un equilibrio,por un lado, entre la libertad personal y la iniciativa indivi-dual y, por otro, entre el crear oportunidades para todos yla cohesión social. Esto ha empezado a suceder, por ejem-plo, con la juventud universitaria peruana.

141

bajo tendrán por un buen tiempo una menor cantidadde personas que dependan de ellos, lo que constituyeuna oportunidad para aumentar el ahorro interno.

No se debe pretender superar el problema delempleo sólo flexibilizando más el mercado de tra-bajo, como ocurrió en gran medida en el decenio delos noventa. En todo caso, es necesario evitar condi-ciones laborales aún más precarias que las actuales.Una mayor flexibilización lleva a generar empleosde poca calidad, con contratos de corto plazo, ines-tabilidad laboral y remuneraciones bajas. Si bien lostrabajadores deben ayudar a diseñar medidas parareducir el desempleo, el Estado debe asumir el rolde socio capacitador del trabajador –particularmen-te de los jóvenes–, incentivando al sector privado aque contrate trabajadores egresados de los progra-mas de capacitación. Existe un amplio campo para la

RECUADRO 4.15

El empleo en el Perú de los noventa

Durante el decenio del noventa, el crecimiento económico yla inversión extranjera no han cerrado la brecha entre la ofertay la demanda de trabajo. Si combinamos los indicadores con-vencionales de subempleo y desempleo, se puede decir quelos problemas de empleo afectan a cerca de la mitad de lapoblación.

El desempleo, que abarca a la población de 14 años y más queno tiene trabajo, pero se encuentra buscándolo, ha tenido tasascercanas al 8% en los últimos años, afectando en mayor medidaa las mujeres y, en particular, a los jóvenes de 14 a 24 años.

La magnitud del subempleo ilustra aún mejor las dificulta-des que enfrentan los peruanos para ganarse la vida. Elsubempleo comprende a quienes ganan menos de la mitadde lo que cuesta una canasta básica de consumo (“subempleoinvisible” o por ingresos) y/o trabajan involuntariamentemenos de 35 horas semanales (“subempleo visible”). A me-diados de 1998, el subempleo urbano ascendía a 42%; en losúltimos años se ha mantenido alrededor de esta cifra, concomponente mayor de subempleo invisible (alrededor de 25%del total) que de subempleo visible. Cabe señalar que losniveles de subempleo invisible descendieron de aproxima-damente 75% de la fuerza laboral a las cifras consignadasdebido a un reajuste estadístico en el cálculo de los indica-dores de subempleo entre 1996-1997.

El alto grado de informalidad de la economía peruana haceproblemático usar los indicadores internacionalmente acep-tados de empleo. Por esto las cifras relativamente bajas dedesempleo contradicen la percepción de la realidad que tie-nen los peruanos. Más aún, las características del mercadolaboral hacen difícil definir con precisión la PEA, en base ala cual se hacen los cálculos anteriores. Sin embargo, se puedeafirmar con certeza que al menos la mitad –y quizás hasta

dos tercios– de la población en edad de trabajar tiene proble-mas para acceder a un empleo de calidad y no ha visto mejo-ras significativas en muchos años.

A falta de información en el ámbito nacional, cabe mencionarque durante el decenio de los noventa la tasa de desempleo enLima Metropolitana no ha tenido una variación significativa,mientras que otros indicadores revelan un deterioro de las con-diciones de empleo en el resto del país. Si bien en los últimosaños el gobierno no ha utilizado activamente el salario míni-mo nacional como herramienta para garantizar un cierto nivelde ingresos, es útil señalar que el salario mínimo nacional en1995 –132 nuevos soles– era sólo equivalente a un 15% delsalario mínimo de 1980 en términos de poder adquisitivo.Asimismo, mientras el salario mínimo disminuyó 35% en tér-minos reales entre 1990-1996, el salario real en la industriaaumentó en 3.5% anual durante este período, pero representóen 1996 sólo 42% del nivel de 1980.

La ausencia de claras mejoras en el empleo durante el dece-nio del noventa se dio a pesar del crecimiento sostenido dela economía y de la flexibilización del mercado laboral. Sehan creado nuevos puestos de trabajo, pero éstos han surgi-do principalmente del sector informal y de servicios. Estastendencias indican una decreciente calidad del empleo, porlas remuneraciones relativamente bajas y la precariedad delas condiciones laborales (especialmente en el sector infor-mal). La decreciente calidad del empleo también se observaen los puestos temporales generados a través de las coopera-tivas de trabajo y de los llamados “services” o subcontratistasque frecuentemente proveen trabajadores al sector público yprivado dadas las bajas remuneraciones, contratos de muycorto plazo y ausencia de beneficios sociales. En resumen,las tendencias recientes muestran que la calidad de los nue-vos empleos merece particular atención.

1940

Fuente: Página web, INEI, 1998.

PEA según censos nacionales,1940-1993 (miles)

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GRÁFICO 4.8

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globalizado. Sólo así será posible atraer más inver-sión extranjera y mejorar el nivel de ingreso al faci-litar la participación en actividades de mayor valoragregado. Para adecuar el recurso humano a las ne-cesidades de una economía competitiva internacio-nal se requiere acciones coordinadas entre los res-ponsables de los servicios sociales básicos (sobretodo educación) y la empresa privada.

En la transición al siglo 21, y desde una pers-pectiva más amplia, el Estado tiene cuatro grandesfrentes desde los que apoyar el empleo productivo:promover los sectores productivos formales conmayor potencial para generar empleo; mejorar lacalidad del empleo informal y autogenerado; adop-tar medidas innovadoras para generar empleo; y ga-rantizar el acceso a los bienes y servicios básicos.

Generación de empleo en los sectoresproductivos formales

Si bien en los últimos años la inversión haaumentado significativamente, no ha generado su-ficientes puestos de trabajo como para mejorar lasituación del empleo. Según el Ministerio de Tra-bajo y Promoción Social, en el decenio de los no-venta se crearon sólo 4.3 puestos de trabajo por cadaUS$100,000 de inversión, a pesar de que sectores comoel comercio y la agricultura generan por ese mismomonto 30 y 15 puestos, respectivamente.

Gran parte de la inversión extranjera se ha cen-trado en sectores poco intensivos en mano de obra,como la minería, que genera 1.2 puestos de trabajopor cada 100,000 dólares, y los de electricidad, gasy agua que generan sólo 0.3 puestos por esa mismacantidad. Incluso asumiendo la importante cantidad

de puestos de trabajo generados indirec-tamente por las grandes inversiones enáreas como la minería, esa cantidad di-fícilmente llegaría a igualarse con la depuestos de trabajo que podrían generarseinvirtiendo en otros sectores. En el casoextremo de un proyecto minero, 2,500millones de dólares de inversión gene-ran 1,900 puestos de trabajo directosy permanentes. Suponiendo que el em-pleo indirecto eleve esta cifra a 10,000,cada puesto de trabajo habrá requerido250,000 dólares de inversión.

Si bien el sector privado es quien tie-ne la capacidad de generar nuevos y me-jores puestos de trabajo, el gobierno debeparticipar activamente alentando la in-versión privada y la productividad y me-jorando el marco legal en los sectores que

colaboración entre el Estado, el sector privado y lasociedad civil en la capacitación de los trabajadores.

Con un esfuerzo coordinado se puede explorardistintos canales para acceder a los bienes y servi-cios básicos por medio del trabajo y darle pautas alEstado en apoyo del empleo productivo. En térmi-nos generales, le corresponde al Estado tomar ini-ciativas para mejorar la calidad del sistema educati-vo y del de salud, lo que redunda en una mayor pro-ductividad y en ingresos más altos. El Estado debetambién promover una estructura productiva que ge-nere más puestos de trabajo de calidad y fomentar laincorporación de empresas informales al sistema for-mal. Asimismo, las políticas macroeconómicas y sec-toriales y el marco normativo en el campo laboralafectan significativamente la generación de empleo.

Tras la desaparición de las medidas de estabili-dad laboral durante los noventa, le corresponde alEstado promover un diálogo con las organizacionesde trabajadores y del sector privado para definir,reestablecer y garantizar un conjunto mínimo dederechos y condiciones laborales. Será necesario es-tablecer mecanismos para informar sobre la oferta ydemanda laboral tanto a las empresas como a quie-nes buscan trabajo. Por otro lado, los programasgubernamentales de empleo temporal pueden serimportantes en un contexto de extrema pobreza.

Un tema que merece particular atención es larelativamente baja productividad de la fuerza labo-ral peruana, íntimamente vinculada con aspectoscomo la educación, la salud y la nutrición. En todoslos sectores de la economía, los recursos humanosno sólo deben alcanzar el nivel de calidad de otrospaíses latinoamericanos sino también mejorar cons-tantemente para poder competir en un contexto

Fuente: “Cada US$100 mil de inversión genera 4 puestos de trabajo”, Expreso, Lima, 19 deabril, 1998.

Puestos de trabajo generados por cada 100,000dólares invertidos en activo fijo, según ramas

de actividad económica, 1993

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GRÁFICO 4.9

143

tienen potencial para generar empleos de calidad.Estos sectores son –además de la pequeña y microe-mpresa– la agricultura (en primer lugar, pues em-plea a más de la cuarta parte de la PEA) y luego elturismo, la construcción, la industria manufactureray los servicios modernos, en los cuales es necesariodestacar el papel que pueden jugar las exportacio-nes. Un nuevo patrón de crecimiento económicodeberá privilegiar la agricultura y el turismo por supotencial para generar empleo, seguidos de cerca porla industria de la construcción y la manufacturera, ya la vez considerar el potencial que tiene en este sen-tido el sector comercio.

Mejoras en la calidad del empleoinformal y autogenerado

Una gran parte de la población peruana se des-envuelve en el sector informal, que se caracterizapor las bajas remuneraciones, la inestabilidad y laausencia de beneficios sociales. En 1996 el 58% delos trabajadores no agrícolas de Lima Metropolita-na se desempeñó en ese sector (que incluye trabaja-dores independientes y pequeñas empresas) y sóloun 42% en el formal.

Por otra parte, según fuentes oficiales, en 1996sólo el 48% de los trabajadores urbanos era asalaria-do, mientras que el 40% era autoempleado. Asimis-mo, 3 de cada 5 de estos trabajadores urbanos labo-ran en microempresas, principalmente en los secto-res de comercio y servicios que, por la escasa califi-cación de sus trabajadores, presentan bajos nivelesde productividad. Por último, la tercera parte de losasalariados no cuenta con un contrato de trabajo.

Mientras que en la economía formal la crea-ción de nuevos puestos estables y bien remuneradosavanza lentamente, en el sector informal los perua-nos encuentran continuamente maneras de asegurarsu supervivencia. Estas actividades pueden mejorarsecualitativamente con apoyo del Estado, el sector pri-vado y las organizaciones de la sociedad civil, in-corporarse progresivamente al ámbito formal y trans-formarse en actividades productivas que generen unexcedente de manera sustentable.

A falta de puestos de trabajo convencionales,durante varios decenios los peruanos se han ganadola vida mediante el autoempleo y la creación de mi-croempresas. Si bien se han dado casos de activida-des informales que han tenido mucho éxito, la ma-yoría sólo permite la subsistencia, y en ellas gran-des sectores de la población se han visto involucra-dos en la autoexplotación y en labores que no gene-ran excedentes y, por lo tanto, no permiten ahorrarni invertir. En tanto que el 98% de las empresas en

el Perú puede ser clasificado como pequeña y mi-croempresa, la mayoría forma parte de la economíainformal y, por lo tanto, no tributa. Lo mismo suce-de con las personas autoempleadas. La pequeña ymicroempresa, que se caracterizan por sus bajosniveles de productividad y competitividad, empleana casi el 50% de la PEA en la actualidad y, segúnel Ministerio de Trabajo, son responsables de másde tres cuartas partes del empleo urbano en el país.Este importante sector de la población, que generasus propios empleos, requiere asistencia técnica, fi-nanciera y administrativa, así como acceso alcrédito, para transformar sus precarias activida-des productivas, hacerlas viables y eventualmenteformalizarlas.

Formalizar las microempresas y las activida-des informales, en un sentido más amplio que el le-gal, tendría un impacto positivo en el empleo, losingresos y la calidad de vida de quienes están invo-lucrados en ellas. Permitiría, además, articularlas enel mediano plazo con el sistema productivo formal–por ejemplo, mediante esquemas de subcontrata-ción– y generar ingresos fiscales adicionales. Poresta razón, la “formalización” de quienes se encuen-tran afectados por la exclusión económica debe con-siderarse un “bien público temporal” durante unosveinte años, lo que justificaría que el Estado invir-tiera recursos en ello.

Innovaciones en la generación de empleoy en el acceso a los bienes y servicios

Si bien medidas como las mencionadas anterior-mente pueden mejorar significativamente la situacióndel empleo en el país, los niveles persistentes de des-empleo y subempleo empiezan hoy a ser entendidoscomo un problema íntimamente ligado con la globa-lización y las transformaciones tecnológicas queacompañan la transición hacia una sociedad globaldel conocimiento y la información. Después de dece-nios de transición demográfica, la actual estructurade edades y las proyecciones para el siglo 21 hacenpensar que una reducción del déficit de empleo re-querirá de medidas adicionales a las señaladas.

La inestabilidad asociada con el proceso deglobalización económica y financiera y la persis-tencia de los problemas laborales, aun en Europa yAmérica del Norte, hacen pensar que en el media-no y largo plazo los enfoques convencionales–basados en crear puestos de trabajo– no asegura-rán el acceso de toda la población a los bienes yservicios necesarios para garantizar una vida dig-na. Por lo tanto, será necesario diseñar canales ins-titucionales complementarios para lograr este ob-jetivo. Si bien ésta es una tarea de la sociedad en

144

conjunto, el Estado tiene una responsabilidad es-pecial en articular y promover iniciativas innova-doras en este sentido.

Diversas experiencias y propuestas indican quelos programas orientados al desarrollo local, al usosustentable de los recursos naturales y a la provisiónde bienes y servicios básicos tienen un gran potencialpara generar empleo. En todos estos campos se pue-de coordinar acciones a nivel local, aprovechando lasnuevas tecnologías de la comunicación e información.Asimismo, es preciso explorar el uso de medios deintercambio alternativos –distintos a la moneda na-cional– que permitan acceder a los bienes y serviciosbásicos y a la vez fortalezcan el tejido social.

Algunas opciones innovadoras para generar empleoy ampliar el acceso a los bienes y servicios son:

● Programas de empleo vinculados a la provisiónde servicios sociales básicos, dirigidos principal-mente a jóvenes desocupados que serían capaci-tados para desempeñarse como promotores deeducación, salud, nutrición, reforestación, sanea-miento, entre otras actividades que podrían me-jorar el bienestar, la prosperidad y las condicio-nes de vida de sus comunidades. Estas personascomplementarían y reforzarían las redes locales de

provisión de servicios sociales básicos y recibiríanun salario mínimo del Estado. Los programas secoordinarían sobre la base de planes locales y re-gionales y utilizarían intensivamente las tecnolo-gías de la información para facilitar la gestión, ca-pacitación, intercambio de información yestandarización de los niveles mínimos de calidaden los servicios a prestar. Quienes cuenten con unmayor grado de capacitación podrían, además, su-pervisar las obras de FONCODES y de otras insti-tuciones públicas y privadas (recuadro 4.16).

● El esquema general de organizaciones de promo-tores puede también utilizarse para mejorar lacapacidad de generación de empleo a pequeñaescala de sectores como el turismo y la pequeñay microempresa. Por ejemplo, se podría diseñarun paquete básico de capacitación, información,equipamiento y crédito para las familias que quie-ren transformar sus viviendas en hostales que brin-dan cama y desayuno a turistas de bajos ingresosen las zonas rurales. Esto podría beneficiar parti-cularmente a las personas mayores cuyos hijoshan emigrado a las ciudades. Asimismo, los pro-gramas integrales de atención a los niños, queabarcarían aspectos de educación, salud y nutri-ción, podrían beneficiarse con la participación dequienes se incorporen.

RECUADRO 4.16

Provisión de servicios sociales para generar empleo, con alta tecnología y a bajo costo

Fuente: Francisco Sagasti, Javier Iguíñiz y Jürgen Schuldt, Equidad, integración social y desarrollo, Lima, Agenda: PERÚ/ Universidad del Pacífico 1999.

Hace casi treinta años el destacado economista y profesor IgnacySachs sugirió que era posible establecer un Estado benefactoren los países pobres, aprovechando que la productividad físicade quienes trabajan en la provisión de servicios sociales (edu-cación, medicina preventiva, cuidado de niños, vacunación,programas de nutrición, extensión agropecuaria, reforestación,mantenimiento de pequeñas obras de infraestructura física, sa-neamiento ambiental, limpieza pública, servicios personales,entre otros) no depende, en lo fundamental, de los niveles desalario ni de las inversiones en activos fijos. Sin embargo, laorganización de estos servicios intensivos en trabajo y, en cier-ta medida, en conocimientos y entrenamiento, presentaba pro-blemas de coordinación, gestión, capacitación y administraciónque, a principios de los setenta, requerían de una burocraciapesada y de personal administrativo especializado.

En el umbral del siglo 21, estas dificultades pueden superarseutilizando las tecnologías de la información cuyo costo hadisminuido vertiginosamente durante los últimos años (com-putación, telefonía, fax, transmisión de datos, correo electró-nico, video, radio, televisión, equipos multimedia). En la ac-tualidad se dispone de una amplia gama de equipos (hardware)y programas (software) que han revolucionado el campo de la

gestión y que permiten reducir significativamente los costosde administración, capacitación, distribución y manejo de da-tos, entre otros. El uso de estas nuevas tecnologías permitiríaampliar significativamente la provisión de servicios socialesbásicos, mejorar su calidad y generar empleo.

Por esta razón, y ante las crecientes demandas sociales y losdesafíos de una economía globalizada, una opción estratégicapara mejorar directamente las condiciones sociales es pro-veer servicios sociales básicos, de bajo costo e intensivos entrabajo, utilizando los avances en la tecnología de la informa-ción y en las comunicaciones.

Por otra parte, el papel de las tecnologías de la información yde las comunicaciones es fundamental para mejorar las mane-ras de adquirir y utilizar conocimientos, lo cual tiene un granimpacto en la calidad de vida. Con la ayuda de tecnologías re-cientes (como el correo electrónico o la telefonía celular) y demedios de comunicación que diseminan conocimientos a uncosto bajo (como la radio y televisión), se puede reducir lasbrechas de conocimientos entre los países y al interior de ellosy, por tanto, mejorar la calidad de vida de los pobres. Ya se losvienen aplicando para administrar programas de desarrollo enáreas rurales y urbanas de diversos países.

145

● Diseño y puesta en práctica, de manera selectivay juiciosa, de programas de empleo temporalorientados hacia aspectos del desarrollo huma-no sustentable, como la reforestación, el mante-nimiento de la infraestructura vial y la provisiónde saneamiento básico. Estos programas podríanorganizarse a través de las municipalidades conapoyo financiero de las agencias gubernamenta-les. De esta forma se combinaría la provisión deservicios con la generación de ingresos a travésde programas que pueden ser focalizados hacialas áreas de mayor pobreza.

● Apoyo a esquemas de generación de empleo a tra-vés de pequeñas empresas a nivel local, particu-larmente en el ámbito rural, que promuevan la uti-lización y la renovación de la base de recursos dela comunidad. Las maneras sustentables de ganarsela vida son los trabajos bien remunerados, satis-factorios y con sentido, que permiten que los miem-bros de un grupo social utilicen y al mismo tiem-po renueven su base de recursos (recuadro 4.17).Se trata de producir bienes y servicios necesariospara las personas y la comunidad, pero respetandola dignidad y reforzando la autoestima de los tra-bajadores. Sin destruir el medio ambiente, estasmaneras de ganarse la vida aumentan el poder ad-quisitivo y promueven una mayor equidad econó-mica y social, particularmente al incorporar en lasactividades productivas y de servicios a las muje-res y a otros grupos excluidos.

● Promover y difundir en el ámbito local la utili-zación de dineros sociales complementarios(DISC) para que los ciudadanos que normalmen-te no pueden acceder a financiamiento en mo-neda nacional participen en actividades de valorsocial. En zonas de Europa con problemas deempleo se ha demostrado que estas monedas al-ternativas alivian los problemas de desempleo ysubempleo. Los DISC son un conjunto de ins-trumentos que facilitan el intercambio de servi-cios y –en menor medida– de bienes, y que con-tribuyen a fortalecer el capital social. No reem-plazan al dinero en las transacciones de merca-do, tampoco los vínculos afectivos entre perso-nas, pero cumplen funciones que en un sentidoestrecho trascienden el ámbito de la reciproci-dad sin llegar al anonimato de las transaccionesen dinero. Una transacción realizada a través delsistema DISC es saldada mediante la provisiónde un servicio o la entrega de un bien, pero node inmediato (como ocurre en un trueque), loque crea una obligación del beneficiario ante losdemás participantes (recuadro 4.18).

● Este tipo de esfuerzos se puede complementar conprogramas descentralizados de reentrenamientode personas desempleadas, que combinen el ser-vicio con el aprendizaje, como los que se llevan acabo en el Servicio Nacional de Adiestramientoen Trabajo Industrial (SENATI). Esto sería parti-cularmente pertinente en el caso de las personas

RECUADRO 4.17

Maneras sustentables de ganarse la vida y generación local de empleo

Fuente: Ashok Khosla, “Sustainable Livelihoods: The Central Issue of Human Security and Sustainable Development”, Development Alternatives, Nueva Delhi, 1997 (mimeo).

Una valiosa experiencia que puede dar pautas para el desarro-llo y la generación de empleo en el ámbito local es la delinstituto Development Alternatives de la India, fundado porAshok Khosla a principios del decenio del ochenta. Khosla ysus asociados sostienen que las políticas económicas y las tec-nologías vigentes no promueven maneras de ganarse la vidasocial y ecológicamente sustentables en el largo plazo. Desdeeste punto de vista, el gran desafío que enfrentan las socieda-des es crear un gran número de “maneras sustentables deganarse la vida” (sustainable livelihoods). Por definición, ellasunen a la gente con sus comunidades y su entorno local yregional. Tienen un impacto positivo en la salud, fertilidad,migración y otros factores demográficos y, a la vez, permitenun uso más efectivo de los recursos ambientales y financierospara el bien común.

Development Alternatives y su brazo comercial, la empresaprivada TARA, han aplicado este concepto en la India, difun-diendo en gran escala –bajo un modelo de franquicias– unconjunto de actividades y de servicios productivos compren-

didos en él. Trabajando en una economía de mercado, hacia elaño 2000 habrán logrado concretar operaciones que sobrepa-sarán los US$100 millones. A diferencia de una empresa co-mercial convencional, cuyos criterios de éxito se vinculan sólocon el desempeño en el mercado y las utilidades, se han crea-do empresas exitosas que satisfacen las necesidades básicasde los trabajadores, las demandas de los consumidores, lasaspiraciones de la comunidad y que ayudan a conservar elmedio ambiente.

Los productos desarrollados por Development Alternatives yTARA incluyen cocinas de leña y carbón de alta eficiencia,maquinaria para fabricar papel y cartón, bombas de agua, pren-sas de usos múltiples, adobes estabilizados, telares y máqui-nas tejedoras, aparatos para procesar y almacenar alimentos,sistemas integrados de energía para aldeas rurales, entre otros.Para que las maneras sustentables de ganarse la vida puedanser accesibles en el nivel local, reproducirse y competirexitosamente en el mercado es necesario poner énfasis en lasostenibilidad de las tecnologías, las empresas y la economía.

146

que son despedidas del sector público a raíz dereformas institucionales.

Entre otras iniciativas, la promoción de mane-ras sustentables de ganarse la vida a nivel local, elapoyo a la pequeña industria intensiva en mano deobra y a la provisión de servicios sociales básicoscon alta tecnología, de bajo costo y también intensi-vos en trabajo, podrían absorber una parte signifi-cativa de la creciente fuerza laboral que no puedeemplearse en las actividades productivas modernasde la economía formal. Esto abriría el camino paralograr importantes mejoras en las condiciones so-ciales y en las perspectivas de desarrollo personal,

RECUADRO 4.18

Capital social y dineros sociales complementarios (DISC)

Los DISC son un punto medio entre los procesos de inter-cambio social duraderos que crean comunidad y las transac-ciones monetarizadas efímeras que sustentan la eficiencia delos mercados.

Las relaciones de confianza y reciprocidad configuran el teji-do social y determinan, en gran medida, la calidad de vida delos miembros de una comunidad. El carácter recurrente y per-sistente de estas relaciones permite acumular capital social,que se manifiesta a través de múltiples instituciones formalese informales y que constituye un recurso fundamental paraavanzar hacia la prosperidad y el bienestar. Estas relaciones,que tienen un fuerte componente afectivo, ayudan además afortalecer la autoestima y a consolidar el sentido de identi-dad. Sin embargo, su ámbito de acción es relativamente limi-tado, son relaciones que demandan tiempo y esfuerzo y quepueden llevar a los que participan en ellas a valorizar de dis-tinta manera aquello que es objeto de reciprocidad.

Por otra parte, las relaciones de intercambio en el mercado,que se materializan a través de transacciones en dinero, sonun medio muy eficiente de acceso a los bienes y serviciosnecesarios para satisfacer las necesidades humanas. Si bien eldinero se fundamenta –en última instancia– en la confianzadepositada en quien emite la moneda que sirve como mediode pago, su eficiencia como instrumento de intercambio radi-ca en que es posible completar la transacción sin que sea ne-cesario extender la interacción entre comprador y vende-dor a lo largo del tiempo. Las transacciones monetarizadas sesaldan de inmediato, por lo que, a diferencia de los intercam-bios de regalos y de las relaciones de reciprocidad, no contri-buyen a generar o consolidar vínculos entre los miembros deuna comunidad.

Muchas experiencias en diversos países del mundo demues-tran que los DISC pueden cumplir funciones sociales que unamoneda nacional no es capaz de realizar. A diferencia de lasmonedas nacionales y de los trueques, los dineros sociales

complementarios reflejan un acuerdo al interior de la comu-nidad y por ello activan, incrementan y ponen en circulaciónel capital social. Estos dineros son creados, no por una enti-dad superior y ajena a la comunidad (por ejemplo, un BancoCentral), sino por todas las personas que participan en un con-junto de transacciones definidas de antemano. Quien recibeun bien o servicio cubierto por el sistema DISC queda con laobligación de entregar en el futuro un bien o servicio similara otra persona que participe en el sistema, lo que permite cons-truir paulatinamente una densa red de obligaciones mutuasvoluntarias. Estas transacciones comunitarias pueden enten-derse como parte de una economía cooperativa en el ámbitolocal que coexiste con la economía competitiva de transac-ciones monetarias en ámbitos geográficos más extensos.

La variedad de bienes y servicios cubiertos, las unidades paracontabilizar las obligaciones mutuas pendientes y las formasde saldar las obligaciones pendientes definen las característi-cas específicas de un sistema de dineros sociales complemen-tarios. Un sistema DISC diseñado adecuadamente de acuerdocon las necesidades, la cultura y los recursos locales permiti-ría mejorar el acceso a los servicios y bienes disponibles en lacomunidad, ampliar las oportunidades de participar en activi-dades que la comunidad aprecia y valora, y reforzaría los pro-cesos de descentralización al promover iniciativas locales pararesolver problemas.

Entre las experiencias en diversos países destacan: los siste-mas de intercambio local, conocidos por sus iniciales en in-glés como LETS (Local Exchange Trading System) y que sonel tipo de dinero complementario más frecuente; un dinerocomplementario para el cuidado de la salud de los ancianosque se ha establecido en Japón; y el Commonweal CommunityHerocard en Minneapolis, Estados Unidos, que integra for-malmente un esquema de dinero social complementario y eldólar americano, que involucra con éxito a empresas del sec-tor privado y hace uso de los avances en las tecnologías de lainformación.

Fuente: Bernard Lietaer, Das Geld der Zukunft, Riemann Verlag, 1999; Jürgen Schuldt, Dineros alternativos para el desarrollo local, Lima, Universidad del Pacífico,1997.

tanto por las mayores oportunidades de empleo comopor los beneficios directos que la provisión de talesservicios brindaría a la población.

* * *El objetivo fundamental de la línea estratégica

de integración, equidad y justicia social –que cadaperuano cuente con las mismas oportunidades paradesarrollarse como ser humano y que tenga accesoa los bienes y servicios básicos necesarios para lle-var una vida digna– podrá alcanzarse sólo si se adop-ta una visión muy amplia de los factores que deter-minan las condiciones sociales de la población y delas políticas que tienen impacto sobre ellas. El Esta-

147

do, las organizaciones de la sociedad civil y el sec-tor privado deberán complementar esfuerzos y plan-tear soluciones innovadoras para garantizar el acce-so a los servicios sociales básicos, generar empleo yluchar contra la pobreza.

En un contexto de exclusión de grandes sec-tores de la población, escasez de recursos públi-cos, inserción en el orden global fracturado y tran-sición demográfica, los esquemas convenciona-

les para el diseño y ejecución de políticas socia-les son insuficientes. La provisión de servicios so-ciales, la lucha contra la pobreza y los esfuer-zos por resolver el problema del empleo requierende gran imaginación, audacia y determinación, afin de establecer –en un plazo máximo de dosdecenios– las condiciones mínimas para garanti-zar a todos los peruanos una prosperidad, un bien-estar y una calidad de vida compatibles con la dig-nidad humana.

149

CAPÍTULO 5

GESTIÓN DEL MEDIOAMBIENTE, RECURSOSNATURALES, CIENCIAY TECNOLOGÍA

agenda: PERÚ

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INTRODUCCIÓN

La línea estratégica de gestión del medio am-biente, recursos naturales, ciencia y tecnología esel tercer conjunto de hebras de la trama del tejidosocial peruano que será reconstituido durante los pri-meros veinte años del siglo 21. Sus componentesson la evolución hacia un nuevo concepto de las re-laciones entre el medio ambiente y el desarrollo quelogre armonizar las demandas propias del crecimien-to económico con la conservación de los ecosiste-mas que sustentan la vida humana; el uso juicioso yla conservación de los recursos naturales que per-mitan utilizar y, al mismo tiempo, mantener el acer-vo de estos recursos para las generaciones futuras;la reducción de la contaminación para disminuir losriesgos de salud, mejorar las condiciones de vida yproteger los recursos biológicos; el diseño y la eje-cución de políticas ambientales que articulen múl-tiples intereses y perspectivas para lograr un uso sus-tentable de los recursos naturales y de los ecosiste-mas; y el desarrollo de las capacidades de investi-gación científica e innovación tecnológica, que lle-vará a crear, importar, adaptar, absorber y utilizareficientemente el creciente acervo de conocimientodisponible en el ámbito mundial, así como rescatary mejorar el conocimiento tradicional.

El Perú enfrenta el desafío de aprovechar demanera sustentable –sin depredar ni destruir– su granvariedad de ecosistemas y de recursos naturales y suextraordinaria biodiversidad. Para lograr este obje-tivo, es necesario incluir consideraciones ambienta-les en todas y cada una de las políticas de desarro-llo, con el fin de asegurar que las actividades pro-ductivas y sociales se desarrollen en armonía con laprotección del medio ambiente. Asimismo, es pre-ciso tomar en cuenta las necesidades de las genera-ciones futuras –que no tienen quien las representeen las decisiones que condicionan sus posibilidadesde desarrollo y aún de supervivencia– a fin de ga-rantizarles, por lo menos, las mismas oportunidadesque tiene la generación actual.

Las ideas sobre la manera en que la humanidadse relaciona con la naturaleza han ido evolucionan-

do a lo largo de la historia. Hace tan sólo treintaaños, las preocupaciones por proteger el medio am-biente no encontraban eco en la gran mayoría de lospaíses en desarrollo, algunos de los cuales las con-sideraban una forma de “colonialismo ambiental”.Sin embargo, durante los últimos decenios nos he-mos dado cuenta de que es imposible ignorar el cre-ciente impacto que tienen las actividades humanasen el medio ambiente. Ahora somos conscientes delos límites que impone la capacidad de regeneraciónde los ecosistemas a la producción y al consumo, delos peligros que implica la explotación descontroladade los recursos naturales y de los riesgos de sobre-cargar la capacidad del medio ambiente para absor-ber desechos. Además, hemos aprendido que la pro-tección ambiental genera nuevas oportunidades eco-nómicas, ayuda a lograr una mayor equidad y per-mite utilizar mejor el espacio geográfico.

En forma similar, durante los últimos deceniosla emergencia de la “sociedad de la información” o“sociedad del conocimiento” (capítulo 2) ha cambia-do la manera en que se visualizan las vinculacionesentre el conocimiento y el desarrollo. La importanciade la ciencia y la tecnología es tal, que la capacidadde generar conocimientos científicos y de realizarinnovaciones tecnológicas es ahora una condición in-dispensable para avanzar hacia la prosperidad y elbienestar. En el nuevo contexto del orden global frac-turado, esta capacidad es fundamental para la trans-formación productiva y la competitividad, para mejo-rar las condiciones de vida de la población y desarro-llar una infraestructura física moderna, sobre todo enáreas como las telecomunicaciones.

Por otra parte, los avances tecnológicos modi-fican continuamente la concepción de lo que son losrecursos naturales y la protección ambiental. Lasnuevas tecnologías permiten transformar materiasprimas, desechos y materiales, sin valor aparente,en productos y servicios útiles a costos cada vez másbajos. A medida que aumentan los conocimientoscientíficos y tecnológicos, la gama de recursos dis-ponibles se amplía. En forma similar, la investiga-ción científica y tecnológica permite comprendermejor el papel que juegan los ecosistemas como so-

152

porte de las actividades humanas, y pone en relieveel valor que tiene la protección del medio ambientepara garantizar el bienestar de las generaciones ac-tuales y futuras.

MEDIO AMBIENTE Y DESARROLLO:ENFOQUES, SUSTENTABILIDAD Y POLÍTICAS

Un primer componente de las hebras que con-forman la línea estratégica de gestión del medio am-biente, recursos naturales, ciencia y tecnología serefiere a la relación entre medio ambiente y desa-rrollo, a la noción de sustentabilidad y a la forma enque se diseñan y ejecutan las políticas ambientales.

Enfoques para la gestión ambiental

Las maneras de conceptuar las interaccionesentre el medio ambiente y el desarrollo han evolu-cionado significativamente durante el último mediosiglo. Partiendo de dos posturas opuestas, la econo-mía de frontera y la ecología profunda, han surgidootros enfoques –protección ambiental, administra-ción de recursos y ecodesarrollo– que buscan inte-grar en forma cada vez más estrecha los sistemaseconómicos, ecológicos, sociales y culturales. Cada

uno de estos paradigmas se basa en supuestos dife-rentes acerca del entorno biofísico que sostiene alas actividades humanas, del comportamiento de laspersonas y de las sociedades, y de las interaccionesentre los seres humanos y la naturaleza. Plantean,además, diferentes preocupaciones y perciben enforma distinta la protección del medio ambiente y lautilización de los recursos naturales (cuadro 5.1).

Así, a lo largo del último siglo y medio se haevolucionado desde la perspectiva de economía defrontera, pasando por una concepción simple de pro-tección ambiental y por una más avanzada de admi-nistración de recursos, hasta llegar en los últimosdos decenios al enfoque integrador del ecodesarrollo.La perspectiva de ecología profunda no ha encon-trado eco en nuestro país, ni tampoco en la mayoríade los países en desarrollo.

El enfoque de economía de frontera consideraque la naturaleza ofrece una cantidad infinita de re-cursos biofísicos que serán utilizados sin restricciónalguna por los seres humanos, y que tiene tambiénla capacidad infinita de absorber los desechos ysubproductos de las actividades productivas y de ser-vicios. Según este enfoque, la naturaleza existe parabeneficio de la humanidad, para ser manipulada, ex-plotada y modificada, sin que los seres humanos de-

Enfoque

Dimensión

Imperativodominante

Relaciónhumanidad-naturaleza

Amenazasdominantes

Temasprincipales

Economíade frontera

Defiende la prospe-ridad material y elcrecimiento econó-mico sin límites nirestricciones

Fuertemente antro-pocéntrico

Hambre; pobreza,enfermedad; desas-tres naturales

Acceso abierto a losrecursos; naturalezacomo bien gratuito;explotación de unaoferta ilimitada derecursos naturales

Protecciónambiental

Privilegia el creci-miento económico,sujeto a las mínimaslimitaciones posiblesde protección am-biental

Fuertemente antro-pocéntrico

Efectos nocivos dela contaminación enla salud; amenazade extinción de es-pecies

Medidas correctivasy defensivas para co-rregir abusos másnotorios; normas ydisposiciones para“legalizar la ecología”

Administraciónde recursos

Busca un equilibrioentre el crecimientoeconómico y el usode recursos para lo-grar la sustentabili-dad ambiental

Moderadamente an-tropocentrico

Degradación de losrecursos; pobreza;crecimiento demo-gráfico; cambioclimático

Lograr mayor efi-ciencia en el uso derecursos de todotipo; tomar en cuen-ta interdependen-cias. “Economizar laecología”

Ecodesarrollo

Plantea el desarrolloconjunto de la huma-nidad y la naturale-za; buscar sinergiaspara potenciar aambos

Balance entre antro-pocentrismo y eco-centrismo

Pobreza; excesosdel consumismo; in-certidumbre ecológi-ca; cambios globales

Reestructuracióneconómica con rege-neración ecológica;simbiosis refinadaentre “ecologizar laeconomía” y el desa-rrollo humano

Ecología profunda

Privilegia la natura-leza y el medio am-biente, en contra delcrecimiento econó-mico para lograr la“ecotopía”

Fuertemente eco-céntrico y biocéntrico

Colapso de los eco-sistemas y de labiosfera; desastrescausados por losseres humanos

Regreso a la natura-leza; “igualdad detodas las especiesvivientes”; simbiosissimple entre la hu-manidad y la natura-leza

CUADRO 5.1

Enfoques acerca de las relaciones entre medio ambiente y desarrollo

Fuente: Michael Colby, “La administración ambiental en el desarrollo: Evolución de los paradigmas”, El Trimestre Económico Vol. LVIII (3), No 231, julio-setiembre 1991, pp. 589-615.

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ban sentirse responsables por protegerla. El desarro-llo y el progreso son sinónimos de crecimiento eco-nómico continuo y del aumento sin límite del consu-mo de bienes y servicios. Este enfoque prevaleció encasi todos los países industrializados, sobre todo du-rante el siglo 19 y la primera mitad del siglo 20.

En el otro extremo, el enfoque de ecología pro-funda adopta un punto de vista radicalmente opues-to. Plantea que existe una interrelación muy estre-cha entre todos los seres vivientes y los sistemasecológicos que sustentan la vida en el planeta. Seapoya en un sistema de valores y en una perspectivaética que, en su forma más extrema, considera laigualdad intrínseca de todas las especies vivientes,sin privilegiar a la humanidad. Plantea, además, quela economía no debe orientarse hacia el crecimien-to, sino hacia la estabilizción y reducción de la pro-ducción y el consumo; que es preciso promover demanera prioritaria el mantenimiento y la expansiónde la biodiversidad como un fin en sí mismo; y quese debe tender a establecer economías locales en pe-queña escala, con tecnologías que tengan un impac-to mínimo en el medio ambiente. Este enfoque hasurgido con fuerza durante la última mitad del siglo20, si bien sus raíces se encuentran en el romanticis-mo del siglo 19, en las filosofías y religiones orien-tales –como el taoísmo y el budismo– y en concep-ciones más recientes, como el ecofeminismo y laecología de sistemas.

El enfoque de protección ambiental surgió amedida que la perspectiva de economía de fronteraempezaba a mostrar sus limitaciones. Los estragoscausados por la contaminación del agua, el aire yel suelo motivaron una serie de reacciones entre laciudadanía de los países industrializados, sobre todoa partir del decenio del sesenta. Esto dio lugar aesfuerzos por controlar y reparar los daños ambien-tales, aunque sin prestar mucha atención a la ma-nera de prevenirlos. Este enfoque adopta una acti-tud defensiva en las políticas y la gestión ambien-tal, poniendo énfasis en establecer límites a lasemisiones nocivas con el fin de mantener niveles“óptimos” de contaminación, generalmente defi-nidos en base a estudios de costo/beneficio con unaperspectiva de corto plazo. Cuando estos límitesno se respetan, se aplican sanciones a los contami-nadores y se les obliga a corregir la situación y areparar los daños. Los estudios de impacto ambien-tal se hacen después de haberse diseñado el pro-yecto o mientras se lo diseña, y usualmente no semodifican durante su ejecución.

El cuarto enfoque, el de la administración derecursos, surgió a partir de una serie de investiga-ciones, realizadas durante los decenios del setenta yochenta, sobre el manejo integral de todos los tipos

de capital –biofísico, financiero, humano, institu-cional y de infraestructura física–, tomando encuenta sus interacciones e interdependencias conuna perspectiva de largo plazo. Se trata de admi-nistrar todo tipo de recursos, incluidos los ecosis-temas, para lograr un desarrollo sostenible en elsentido más amplio posible y conciliar los objeti-vos económicos con los de la protección ambien-tal. Entre otros objetivos, este enfoque postula lanecesidad de introducir cambios en el cálculo delas cuentas nacionales, así como en la forma en quese formulan políticas y se toman decisiones sobretemas ambientales. Por ejemplo, en vez de fijar lí-mites a la contaminación y establecer castigos yprohibiciones, se trata de usar incentivos para in-ducir comportamientos favorables al medio am-biente, tomar acciones preventivas para evitar losdaños antes de que se produzcan (como la aproba-ción previa de los estudios de impacto ambientalpara ejecutar proyectos de inversión) y fomentar eluso de tecnologías y procesos productivos limpios.

Para avanzar hacia un modelo de gestión delmedio ambiente de acuerdo con las exigencias delecodesarrollo, es necesario adoptar un pensamientoinspirado en la biología, la ecología y las cienciasde sistemas sociales en donde los diversos elemen-tos que configuran una estrategia de desarrollo seaprecian en función de sus interacciones y de su in-serción en el contexto más amplio de la estrategiatomada en su conjunto.

Por último, el enfoque de ecodesarrollo va másallá de la gestión ambiental y trata de reestructurarla relación entre la sociedad y la naturaleza, trans-formándola en un “juego de suma positiva” en elcual se mejora simultáneamente el nivel de vida delos seres humanos y la calidad del medio ambiente.Este enfoque, que ha sido articulado durante los dosúltimos decenios, propugna reorganizar las activi-dades humanas de manera que éstas tengan un im-pacto positivo en el entorno biofísico y potencien lacapacidad de regeneración de los ecosistemas. Paraesto es necesario abandonar la concepción de la eco-nomía como un sistema cerrado de flujos de bienes,servicios y dinero y reemplazarla por la de “econo-mía biofísica”, que considera explícitamente los flu-jos de energía, servicios ambientales y recursosmateriales desde los ecosistemas biofísicos hacia elsistema económico convencional. A su vez, esto re-quiere de una perspectiva que articule el corto, me-diano y largo plazo, y que modifique el entorno depolíticas en el cual operan los agentes económicospara “ecologizar la economía”.

La actitud de la sociedad peruana con respecto asu entorno biofísico, frecuentemente resumida en elaforismo de Antonio Raimondi: “El Perú es un men-

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digo sentado en un banco de oro”, ha oscilado en-tre los enfoques de economía de frontera y protec-ción ambiental, salvo algunas pocas y esporádicasexcepciones que asumieron el enfoque de adminis-tración de recursos. Como se verá más adelante,las políticas gubernamentales, las prácticas de lasempresas privadas y públicas, y las acciones de lasorganizaciones de la sociedad civil han configura-do una situación en la que la mayoría de las empre-sas mineras, pesqueras, industriales, forestales, deenergía y de hidrocarburos se comportan como sise tuviera una oferta ilimitada de recursos natura-les y ambientales, o como si bastara con remediar–muchas veces sólo “a medias”– los impactos ne-gativos de sus operaciones.

Para aprovechar adecuadamente la variedad derecursos naturales y de ecosistemas y la gran biodi-versidad con que cuenta nuestro país, es necesarioadoptar progresivamente los enfoques de adminis-tración de recursos y de ecodesarrollo, dejando atráslas maneras de pensar, las políticas y los comporta-mientos propios de la economía de frontera y de laprotección ambiental. Durante los próximos dos de-cenios será necesario difundir ampliamente estosúltimos enfoques e informar sobre la situación delmedio ambiente y el impacto que en él tienen lasactividades productivas y de servicios.

No somos “mendigos sentados en un bancode oro” facultados para explotar de cualquier ma-nera los recursos de que disponemos en nuestro te-rritorio. Somos trabajadores que vivimos en uncomplejo, frágil y potencialmente fértil conjuntode ecosistemas, que requiere de nuestro cuidadopara generar prosperidad y bienestar para esta ge-neración y para que las futuras tengan las mismasoportunidades que nosotros.

El concepto de desarrollo sustentable

Durante los últimos decenios, como resultadode que se comprende mejor el impacto de las activi-dades humanas en el medio ambiente, se ha comen-zado a cuestionar la manera de medir el grado dedesarrollo de las naciones. Los indicadores basadosexclusivamente en criterios económicos –como elproducto bruto interno (PBI), el volumen de las ex-portaciones o la tasa de ahorro nacional– no refle-jan el deterioro ambiental ni el agotamiento de losrecursos naturales. Cada vez que los suelos se pier-den por erosión, se queman bosques sin reforestarlos,se explotan recursos minerales sin descubrir nuevosdepósitos, o la pesca excede los niveles permisiblespara mantener las especies marinas, el acervo de re-cursos naturales disminuye y se socavan las basespara el crecimiento futuro.

El actual sistema de cuentas nacionales no tomaen cuenta la depreciación –o, más bien, la depreda-ción o destrucción– de los recursos naturales y am-bientales. Existen aspectos del medio ambiente queinfluyen significativamente en la calidad de vida delas personas, pero que son muy difíciles de evaluarobjetivamente, y menos aún de cuantificar e incor-porar en las cuentas nacionales, como la preserva-ción del patrimonio cultural, las relaciones que man-tienen las comunidades tradicionales con su entor-no biofísico y la belleza del paisaje.

Con el fin de incorporar datos sobre el medioambiente, se han diseñado nuevas formas de calcu-lar las cuentas nacionales. Por ejemplo, el BancoMundial ha propuesto la noción de “ahorro genui-no” como parte de un sistema de indicadores y decuentas nacionales que tome en cuenta factores am-bientales. El ahorro genuino mide la tasa de crea-ción o destrucción de riqueza en una economía, y secalcula contabilizando las inversiones en capital hu-mano, la depreciación de los activos productivos, elagotamiento de los recursos naturales y el deteriorodel medio ambiente.

Las tasas de ahorro genuino revelan si los paí-ses están viviendo de su acervo de capital, si lo es-tán manteniendo o incrementando. Así, a pesar dehaber tenido tasas de ahorro financiero neto positi-vas, los países de América Latina tuvieron tasas deahorro genuino negativas durante la “década perdi-da” de los ochenta. En el caso de Ecuador, esta tasaha sido cero o negativa durante más de treinta años,es decir, durante todo el período en que ha venidoexplotando sus reservas petroleras. En el Perú la crea-ción de un nuevo sistema de cuentas nacionales queincorpore criterios ambientales es de fundamentalimportancia, ya que permitirá hacer explícitos loscostos del crecimiento económico basado en la ex-plotación de su capital natural y la exportación dematerias primas –que a lo largo de nuestra historiahan llevado frecuentemente a la depredación de nues-tros recursos naturales y al deterioro ambiental.

Es importante que la economía crezca para ele-var los niveles de prosperidad y bienestar de la pobla-ción, pero es preciso hacerlo de manera sustentable ysin socavar las bases del crecimiento futuro (recua-dro 5.1). En muchos casos, el crecimiento económi-co y la protección ambiental se refuerzan mutuamen-te en lugar de contraponerse. Por ejemplo, una mayoreficiencia en el uso de la energía, el reciclaje de ma-teriales, el manejo sustentable de los bosques, el usode sistemas integrales para el control de pestes(integrated pest management) en la agricultura y laconservación de suelos permiten reducir costos, au-mentar la producción y, al mismo tiempo, reducir losimpactos negativos en el medio ambiente.

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RECUADRO 5.1

El desarrollo sustentable

El término desarrollo sustentable fue acuñado por la Comi-sión sobre Medio Ambiente y Desarrollo de las NacionesUnidas (Comisión Brundtland) en 1987 en su informe Nues-tro futuro común. Una primera definición de sustentabilidadplantea que la explotación de un recurso renovable es susten-table si en cada período de tiempo sólo se consume el incre-mento en el acervo o stock de dicho recurso. El “rendimientomáximo sustentable” es la tasa óptima de explotación del re-curso que evita una reducción de las reservas disponibles ymantiene su capacidad de regeneración.

Una segunda definición expande el ámbito en el cual se apli-ca la noción de sustentabilidad, y la extiende a un conjunto derecursos más amplios y relacionados entre sí, por ejemplo, aun ecosistema. La tasa óptima de explotación de un recursoconsiderado individualmente no implica necesariamente queotros recursos vinculados al primero puedan mantenerse sinreducir su stock.

Una tercera definición sobrepasa la perspectiva estrictamenteambiental y busca integrar los aspectos socioeconómicos conlos biofísicos. Plantea que un proceso de desarrollo es susten-table si el stock de todos los activos de la sociedad se mantie-

ne constante o se eleva a lo largo del tiempo. Los activos deuna sociedad incluyen bienes de capital tradicionales (maqui-narias, fábricas, caminos, infraestructura física), capital hu-mano (nivel educativo, conocimientos científicos y tecnoló-gicos, habilidades y destrezas de los trabajadores) y capitalnatural o ambiental (bosques, biodiversidad, suelos, biomasamarina, recursos minerales, hidrocarburos, recursos hídricos,aire limpio).

Estos diferentes activos pueden, en cierta medida, sustituirseunos por otros. Para que el desarrollo sea sustentable de acuer-do a esta definición, el total de los activos de la sociedad debemantenerse o incrementarse, aun cuando alguno de sus com-ponentes se reduzca. Por ejemplo, conforme se explota unrecurso no renovable, como el petróleo o los depósitos mine-rales, el acervo de dicho recurso se reducirá a lo largo deltiempo –si bien la exploración y el descubrimiento de nuevosdepósitos pueden compensar temporalmente este hecho e in-crementar las reservas. Sin embargo, en la medida en que seinvierta parte de los recursos no renovables para generar otrotipo de capital (educación, investigación, capacidad producti-va, carreteras, infraestructura) será posible mantener o aumen-tar el acervo total de activos de la sociedad.

Existe, además, un alto grado de convergenciaentre los objetivos del desarrollo social y los am-bientales: la eliminación de la contaminación delagua reduce la incidencia de enfermedades gastro-intestinales; la reforestación evita deslizamientos detierra que afectan a quienes viven en zonas margi-nales; y la reducción de las emisiones de gases ypartículas nocivos evita una serie de enfermedadesrespiratorias, todo lo cual ayuda a mejorar la cali-dad de vida. Al mismo tiempo, la lucha contra lapobreza extrema tiene un impacto positivo en elmedio ambiente: proporciona nuevas oportunidadespara generar ingresos que reducen la presión queejercen los pobres sobre los ecosistemas, evitan lasobreexplotación de los recursos naturales y permi-ten mejorar la vivienda, las instalaciones sanitariasy la educación.

Por lo tanto, una primera tarea para lograrel desarrollo sustentable –que debe basarse en losenfoques de administración de recursos y de eco-desarrollo– es identificar los campos y activida-des en los que tal convergencia es posible, conel fin de plantear iniciativas y adoptar políticasque defiendan objetivos económicos y ambienta-les a la vez.

Políticas ambientales explícitas,implícitas y resultantes

El diseño y la ejecución de políticas ambienta-les es un proceso particularmente complejo, princi-palmente debido a que casi todas las actividades pro-ductivas y sociales están involucradas con el medioambiente y al gran número de agencias gubernamen-tales, empresas privadas y organizaciones socialesque intervienen en ellas. Entre las políticas ambien-tales y el resto de las políticas públicas existen tan-tas inconsistencias y contradicciones, que muchasveces desvirtúan las mejores iniciativas para prote-ger el medio ambiente.

Las empresas privadas y otras entidades pro-ductivas y de servicios están sujetas a una serie deinfluencias que condicionan su comportamiento, yque abarcan desde la situación de los mercados deinsumos y productos hasta la capacidad de los tra-bajadores, pasando por la disponibilidad de finan-ciamiento y el acceso a la tecnología. Las políticaspúblicas, tanto ambientales como de otro tipo, sonsólo uno de los factores que repercuten en el com-portamiento de los agentes económicos. Lainteracción entre los diversos factores definirá, enúltima instancia, si al tomar decisiones se conside-

Fuente: Alberto Pascó-Font, Desarrollo sustentable en el Perú, Agenda: PERÚ, Lima, 1999.

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ran los aspectos ambientales y la dirección que to-mará el comportamiento ambiental de las empresas,los sectores productivos y la economía en conjunto.Es importante, por esta razón, lograr una coherenciaentre las políticas ambientales y las demás políticaspúblicas, en especial aquellas orientadas hacia la pro-moción de la inversión y el crecimiento económico.

Las políticas ambientales explícitas tienen elpropósito de influir en el comportamiento de los agenteseconómicos para que tomen decisiones –sobretecnologías productivas, ubicación de las plantas,prácticas y procedimientos operativos, diseño deproductos, utilización de insumos, entre otras–coherentes con los objetivos de política ambientaltrazados por el gobierno. Son enunciados que se refierende manera directa y explícita al uso sustentable de losrecursos naturales, a la eliminación de la contaminacióny, en general, a la protección del medio ambiente.Emanan de las autoridades nacionales de mayor nivel(el presidente, el primer ministro, el Congreso), deentidades públicas sectoriales (ministerios, institucionesautónomas) y de agencias multisectoriales dedicadasespecíficamente a temas ambientales (como el ConsejoNacional del Medio Ambiente).

Las políticas públicas orientadas hacia otros ob-jetivos, y en particular las económicas (fiscales, fi-nancieras, tributarias, arancelarias, de privatización,de promoción de inversiones, de regulación de lacompetencia, entre otras), tienen un contenido im-plícito de política ambiental, en el sentido en quesesgan en una dirección u otra las decisiones quedeterminan el impacto de las operaciones de la em-presa en el medio ambiente. Éstas son las políticasambientales implícitas, que interactúan con las ex-plícitas –en la mayoría de los casos para neutralizar-las y reducir su influencia en la toma de decisionesde los agentes económicos. Un ejemplo claro de esteproblema son los incentivos a la inversión privada,tanto extranjera como nacional, que en la prácticaexoneran a algunos inversionistas de requisitos es-tablecidos por las políticas ambientales explícitas,como la aprobación de los estudios de impacto am-biental por parte de la autoridad competente antesde iniciar el proyecto.

De la interacción entre las políticas de medioambiente explícitas e implícitas, en un sector deter-minado de la actividad económica, surge una políti-ca ambiental resultante que expresa la orientaciónreal de las políticas públicas, al margen de las decla-raciones de intención que contienen las políticas am-bientales explícitas. Para determinar qué componen-tes de este conjunto de políticas prevalecerán, esnecesario examinar los instrumentos de política aso-ciados a cada uno de ellos, y en particular las carac-terísticas de las disposiciones legales, las estructu-

ras organizativas y los mecanismos operativos quelos configuran. De esta manera será posible identi-ficar el peso relativo que tiene cada instrumento enla toma de decisiones de los empresarios y anticiparsu comportamiento ambiental.

Como se verá más adelante, pese a que el Có-digo Nacional del Medio Ambiente (aprobado porel Congreso en 1990) y los enunciados del ConsejoNacional del Medio Ambiente sugieren una políticaexplícita nacional enmarcada en el paradigma de laadministración de recursos, una serie de normas ydisposiciones legales emitidos por dependencias yagencias sectoriales sugieren una política ubicadaen el enfoque de protección ambiental. Más aún, lasinconsistencias y contradicciones entre las políticasexplícitas y las implícitas –que tienden a restar im-portancia a los objetivos ambientales– generan unapolítica resultante que muestra un claro retroceso encuanto a la ubicación del Perú en el marco de losparadigmas de gestión ambiental.

En efecto, como resultado de los diversos fac-tores que afectan a los agentes económicos –inclui-da la política ambiental resultante–, muchos mues-tran comportamientos que corresponden al enfoquede economía de frontera o de oferta ilimitada de re-cursos; otro grupo significativo exhibe un compor-tamiento propio del paradigma de protección am-biental; y un pequeño grupo de empresas, en sumayoría extranjeras, se comporta de acuerdo a laspautas del enfoque de administración de recursos.

Estas observaciones sugieren que la tarea dearmonizar los objetivos de la protección ambientaly del uso sustentable de los recursos naturales conlos del crecimiento económico continuará enfren-tando serias dificultades en nuestro país. Para supe-rarlas, será necesario introducir consideracionesambientales en las políticas económicas, resolver lascontradicciones más flagrantes entre las políticasambientales explícitas y las implícitas, y armonizarlas políticas ambientales sectoriales con los plan-teamientos multisectoriales del Consejo Nacional delMedio Ambiente.

RECURSOS NATURALES: POTENCIAL,USO Y CONSERVACIÓN

Un segundo componente de las hebras queconstituyen la línea estratégica de gestión del medioambiente, recursos naturales, ciencia y tecnologíase refiere a la gran variedad y cantidad de recursosnaturales con que cuenta el Perú. A lo largo de lahistoria estos recursos han sido el principal vínculoentre nuestro sistema productivo y la economía in-ternacional, una relación que ha determinado en gran

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medida la estructura económica y social de nuestropaís. La abundancia de recursos naturales nos haabierto y continúa abriendo una amplia gama deposibilidades para lograr la prosperidad y el bienes-tar. Sin embargo, aún no hemos sido capaces de di-señar y poner en práctica estrategias y políticas paraque estas posibilidades se transformen en realidad.

El contar con recursos naturales nos ha lleva-do, al igual que a muchos otros países en situaciónsimilar, a adoptar un modelo de desarrollo basadoen la exportación de materias primas y productosprimarios. La falsa creencia acerca de que este mo-delo era viable y sostenible a lo largo del tiempo,derivada de la aparentemente inagotable disponibi-lidad de recursos, nos ha llevado a confiar demasia-do en la generosidad de la naturaleza.

Afectados por lo que podríamos llamar el “sín-drome del mendigo sentado en el banco de oro”, des-de hace varios siglos venimos exportando oro y pla-ta; luego guano, petróleo, azúcar y algodón; más tar-de cobre, plomo y zinc, para llegar a la bonanza de laharina de pescado en los años sesenta y a un nuevoauge de las exportaciones de oro al cerrarse el siglo20. Sin embargo, durante todo este tiempo no hemosusado los ingresos para desarrollar industrias que agre-guen valor a las exportaciones y reduzcan nuestra vul-nerabilidad externa, ni para establecer un sistema edu-cativo adecuado a las exigencias de la equidad y lacompetencia internacional y realizar las transforma-ciones económicas y sociales que, en términos gene-rales, hubieran permitido mejorar significativamentelos niveles de vida en nuestro país.

Las estrategias de desarrollo basadas en la ex-portación de productos primarios y recursos natu-rales tienen una serie de limitaciones. El deteriorode los términos de intercambio entre las materiasprimas y los productos manufacturados obliga a ex-portar una mayor cantidad de productos primariospara importar la misma cantidad de manufacturasy de productos con mayor contenido tecnológico(capítulo 2). La explotación de recursos naturalesse efectúa en lugares alejados, emplea poca manode obra, se encuentra relativamente desconectadadel resto de la economía y no genera, al menos demanera automática, vínculos con otras actividadesproductivas. Además, cuando una gran cantidad dedivisas producto de las exportaciones primarias in-gresa al país, se aprecia la moneda local y se afectanegativamente la competitividad de los otros sec-tores productivos.

Estas desventajas pueden superarse; la explo-tación de recursos naturales puede transformarse enel motor de arranque del desarrollo nacional, siem-pre y cuando se la visualice como un componente

estrechamente vinculado con las otras líneas y com-ponentes de la estrategia de desarrollo, y se logre unbalance adecuado entre el conocimiento, el uso y laconservación de los recursos naturales.

Pero quizás lo más importante es emplear lasrentas provenientes de la explotación de los recur-sos naturales para financiar la transformación pro-ductiva, disminuir las desigualdades sociales y ocu-par mejor nuestro territorio. Sólo así será posibleponer en marcha un proceso autosostenido de acu-mulación de capital de todo tipo, con lo que se su-perarán las limitaciones asociadas a las estrategias dedesarrollo basadas casi exclusivamente en la explota-ción –muchas veces indiscriminada y depredadora–de nuestro rico acervo de recursos naturales renova-bles y no renovables.

Todo esto implica reconocer y otorgarle valoreconómico y social a la enorme diversidad biológi-ca y ecológica con que contamos, así como a losservicios ambientales que esta diversidad presta anuestro país y a las otras regiones del mundo. Almismo tiempo, es necesario utilizar de manera másracional nuestros recursos renovables y no renova-bles, incluidos los bosques, la biomasa y los recur-sos hidrobiológicos de nuestro mar, ríos y lagunas,así como los suelos y los recursos hídricos, minera-les y energéticos.

Los recursos naturales renovables son aquellosque se regeneran continuamente de manera natural,por lo que –a menos que se utilicen por encima desu capacidad de regeneración o que se produzca al-gún desastre natural o causado por el hombre– man-tienen su acervo y puede disponerse de ellos indefi-nidamente. Éste es el caso de los bosques de laAmazonía, de los recursos pesqueros del mar pe-ruano y de las fuentes de energía hidroeléctrica. Sinembargo, para que estos recursos puedan mantenersu condición de renovables es preciso que las políti-cas públicas y las técnicas de explotación eviten sudepredación y estimulen su uso responsable.

Los recursos no renovables, por ejemplo los mi-nerales y los hidrocarburos, son aquellos cuya ex-tracción reduce su acervo en términos absolutos. Suexplotación racional exige mantener cierto nivel dereservas probadas y potenciales, por lo que la pros-pección y la exploración para ubicar nuevos depósi-tos deben realizarse en forma permanente. El entor-no económico nacional e internacional tiene graninfluencia sobre la viabilidad económica de los pro-yectos de extracción de recursos no renovables, par-ticularmente cuando éstos requieren grandes inver-siones. Por esta razón es preciso diseñar estrategiasde explotación que maximicen los beneficios eco-nómicos –tanto para las empresas involucradas como

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para el país– a lo largo de la vida útil del proyecto.En particular, las variaciones y tendencias de los pre-cios internacionales, la disponibilidad y el costo delfinanciamiento, y los avances tecnológicos defini-rán el momento propicio y el plazo apropiado paraejecutar este tipo de proyecto.

La explotación de un recurso no renovable deberealizarse sin dañar el medio ambiente, lo que impli-ca tomar medidas para evitar la contaminación y re-ducir al mínimo posible los riesgos asociados con laextracción, el procesamiento y el transporte de losrecursos. Por último, considerando que se trata de re-cursos que eventualmente se agotarán, es necesarioque las empresas extractoras, las localidades en don-de se ubican los recursos y el país en su conjunto apro-vechen las rentas e ingresos generados durante la vidadel proyecto para iniciar nuevas actividades producti-vas y de servicios, una vez agotado el recurso.

El valor de la biodiversidad y de losservicios ambientales

El medio ambiente y la biodiversidad –es de-cir, las diferentes formas de vida que se manifiestanen una variedad de genes, especies y ecosistemas–

prestan una serie de servicios que posibilitan la vidahumana en la Tierra. Estos servicios incluyen la pu-rificación del aire y del agua, el mantenimiento delclima, la fertilidad de los suelos y el reciclaje deelementos que permiten la existencia de la biosfera.Además, proporcionan alimentos, medicinas, mate-riales y energía para todo tipo de actividades huma-nas, sin contar el valor intrínseco que se le otorga ala diversidad de especies que habita nuestro planeta(recuadro 5.2).

Sin embargo, quizás por ser tan obvios yomnipresentes, hasta hace poco los servicios ambien-tales y la biodiversidad no habían sido valorados entoda su extensión. Sólo cuando la escala de la activi-dad humana excedió la capacidad de regeneraciónautomática de los ecosistemas –algo que sucedió du-rante el último tercio del siglo 20– se prestó atencióna los servicios ambientales y a la biodiversidad.

En particular, el “efecto invernadero”, causadoen gran medida por el aumento de la emisión degases producto de la actividad humana a la atmós-fera, está llevando al calentamiento global de la Tie-rra y a variaciones climáticas extremas e inusuales.Debido a que los países altamente industrializadosgeneran la mayoría de los gases que lo producen

RECUADRO 5.2

Los servicios ambientales

El medio ambiente es el sustento de las sociedades humanas.Cada vez que respiramos, tomamos agua o comemos, esta-mos disfrutando de sus servicios. El oxígeno, elemento indis-pensable para la vida humana, proviene de la atmósfera cuyacomposición es el producto de la interacción entre los seresvivos y, en particular, de la acumulación del metabolismo delas plantas. El fino balance atmosférico que determina nues-tra supervivencia depende estrictamente de ciclos químicos ybiológicos que se mantienen gracias a las interacciones entreuna gran diversidad de especies biológicas y los ecosistemasnaturales. La composición de la atmósfera, producto de estosciclos ecológicos, es además responsable del clima del plane-ta al determinar la cantidad de energía solar que se refleja o seabsorbe, lo que afecta el promedio y las variaciones de tem-peratura en la Tierra.

El agua es también producto de ciclos ecológicos naturales.Los bosques y otras áreas de vegetación atrapan la lluvia, evi-tan la erosión, crean ríos y lagunas, y recargan los depósitosacuíferos de donde extraemos el agua que utilizamos.

Otros ejemplos de servicios ambientales o ecológicos sonmenos obvios. La totalidad de los productos agrícolas se ori-gina de variedades silvestres cuyos genes evolucionaron du-

rante millones de años en ambientes naturales. La domestica-ción de especies por los seres humanos aceleró este proceso.Sin embargo, aun la tecnología agrícola más moderna depen-de fundamentalmente de las variedades silvestres para su sus-tento. Pese a los extraordinarios avances de la ingenieríagenética, que han permitido manipular los genes para mejo-rar y desarrollar nuevas variedades útiles para la humanidad,su éxito depende en gran medida del acceso a la riqueza yvariedad de genes provenientes de especies que viven en eco-sistemas naturales, la mayoría de ellos ubicados actualmenteen los países en desarrollo.

Por otra parte, la agricultura depende de muchos otros servi-cios ambientales, como la regeneración de los suelos por pro-cesos ecológicos y microbianos, la defensa contra la erosiónque nos brindan los bosques y los agentes naturales que con-trolan las plagas.

Los ecosistemas naturales no sólo sustentan las actividadesque se llevan a cabo en la actualidad; son también reposito-rios de oportunidades para el futuro, difíciles de medir o ima-ginar en el presente. La biodiversidad encierra oportunidadesvirtualmente infinitas, que sólo recientemente hemos empe-zado a apreciar y explorar en forma sistemática.

Fuente: Gonzalo Castro, “América Latina de cara al nuevo milenio: perspectivas para el desarrollo sostenible”, Apuntes: Revista de Ciencias Sociales, No. 41, Centro de InvestigaciónUniversidad del Pacífico, Lima, 1997.

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–anhídrido carbónico (CO2), metano (CH

4), óxido

nitroso (N2O), compuestos de flúor y carbono, entre

otros– los acuerdos globales para controlarlo esta-blecen mecanismos para que los países cuyas emi-siones excedan los límites permitidos compensen aaquellos que las mantienen por debajo de ellos. Losbosques tropicales absorben y fijan el carbono con-tenido en el CO

2; mantenerlos en su estado natural

es un servicio ambiental que puede recibir compen-sación financiera (capítulo 2).

El Perú está considerado entre los primerosocho países en el mundo en términos de diversidadbiológica y ecológica. Su ubicación en el trópico ysu variada geografía han dado origen a una grandiversidad de flora y fauna en sus bosques amazó-nicos, sus cordilleras y valles interandinos, sus másde 6 millones de hectáreas de humedales, sus bos-ques secos tropicales y su árida faja costeña baña-da por uno de los mares más ricos en nutrientes delmundo. En el Perú se encuentra uno de los “cen-tros de Vavilov”, origen de una serie de cultivosque se ha extendido por el mundo entero (gráfico5.1). La “megadiversidad” que caracteriza a nues-tro país se expresa, entre otros aspectos, en el grannúmero de especies vegetales cultivadas: en el casode la papa, 3,000.

El territorio peruano comprende una ampliagama de ecorregiones y 84 de las 104 zonas de vidaconocidas en el planeta (capítulo 6). En ellas habi-tan el 19% de las especies de aves, el 9% de los ma-míferos y el 9% de los anfibios de todo el mundo.

La Amazonía, por ejemplo, alberga una extraordi-naria concentración de especies. El área deYanamomo en Loreto, con 300 especies de árbolespor hectárea, es la de mayor diversidad arbórea enel mundo. Asimismo, en un solo árbol de la Reser-va Nacional del Manu (Madre de Dios), conocidocomo Shihuahaco, los entomólogos han encontra-do 5,000 especies de insectos, de las cuales un 80%son nuevas para la ciencia. La misma zona cobijala mayor diversidad de reptiles por área del plane-ta. No muy lejos, en la región de Purus, se encuen-tra el récord internacional de diversidad de mamí-feros. Esta prodigiosa biodiversidad se sustenta enla extraordinaria capacidad de fotosíntesis del bos-que tropical (recuadro 5.3).

La zona andina posee también un alto poten-cial de biodiversidad y se caracteriza por albergarespecies poco usuales, adaptadas a las condicioneslímite propias de los ecosistemas de alta montaña.Los recursos genéticos andinos pueden realizar apor-tes significativos al desarrollo de nuevas variedadesde cultivos, como sucedió en el pasado cuando sedio a conocer la papa, el maíz, la calabaza y el frijol,que son actualmente los principales cultivos. Asi-mismo, existe la posibilidad, aún no explorada deltodo, de que muchas especies y variedades de la sel-va y de los Andes puedan dar origen a nuevos pro-ductos químicos orgánicos.

Sin embargo, la supervivencia de esta riquezanatural encara serias amenazas. En el caso de losbosques, el principal peligro es la deforestación,

Los centros de Vavilov

Fuente: Página web de la Universidad de McGill, Canadá.

GRÁFICO 5.1

El Perú se encuentra en uno de los centros de diversidad botánica, o centros originarios de una gran variedad de cultivos,identificados a principios del siglo 20 por el científico ruso N.I. Vavilov.

160

producto de la colonización de las laderas orientalesde los Andes, del cultivo y procesamiento industrialde la hoja de coca y de la tala indiscriminada. Si bienel ritmo de destrucción es alarmante, cerca del 90%de la selva continúa cubierta de bosques. Igualmente,severas son la degradación de los ecosistemas de altamontaña y de los valles costeños, y la contaminaciónde los recursos acuáticos, responsables de la destruc-ción de hábitat naturales y de la extinción de un grannúmero de especies vegetales y animales.

La legislación peruana estableció en 1990 elSistema Nacional de Áreas Naturales Protegidas

RECUADRO 5.3

La fotosíntesis en el bosque tropical

La Amazonía peruana tiene como principal recurso la capa-cidad de fotosíntesis de sus bosques tropicales húmedos,sustento de la gran diversidad de especies que la habitan.Además, la fotosíntesis permite absorber y fijar el carbono quecontiene la atmósfera, con lo que ayuda a reducir los gases queproducen el efecto invernadero. Esta capacidad debe ser estu-diada, conservada y explotada racionalmente, a fin de no alte-rar el delicado balance ecológico que hace de estos bosques unrecurso renovable con grandes posibilidades.

Entre otros aspectos, el uso racional y sustentable de la capa-cidad de fotosíntesis de la Amazonía requiere de medidas comolas siguientes:

● Racionalizar las actividades ganaderas y agrícolas, adap-tándolas a los ciclos climáticos y a las condiciones pro-pias del bosque tropical húmedo.

● Estudiar sistemáticamente los posibles usos de la flora y

fauna amazónica para la industria farmacéutica, de cos-méticos y perfumes, entre otras industrias.

● Adoptar procedimientos y medios racionales para el uso dela fauna, tomando en cuenta cómo la utilizan los pueblosaborígenes.

● Mejorar y descentralizar la administración forestal, pro-piciando un manejo adecuado de los bosques y evitandola explotación intensiva de pocas especies.

● Establecer industrias de procesamiento de la madera contecnologías de bajo impacto ambiental.

● Construir una infraestructura de transportes acorde con lageografía y características de la Amazonía (por ejemplo,aviones y dirigibles para el transporte aéreo y vehículosde colchón de aire para el acuático).

● Diseñar y construir asentamientos humanos que minimi-cen el impacto negativo en el frágil ecosistema amazónico.

Fuente: Francisco Sagasti e Ignacy Sachs, Hacia una estrategia de industrialización de la selva peruana, Ministerio de Industria, Comercio, Turismo e Integración, Lima, enero de1973 (mimeo).

Áreas protegidas Número Área total Porcentaje del (en hectáreas) territorio nacional

Parques nacionales 8 2’918,179 2.27

Reservas nacionales 8 2’946,686 2.29

Santuarios nacionales 6 48,113 0.04

Santuarios históricos 3 35,392 0.03

Zonas reservadas 11 4’029,335 3.14

Bosques de protección 6 389,987 0.3

Reservas comunales 2 357,245 0.28

Cotos de caza 2 124,735 0.1

TOTAL 46 10’849,672 8.44

CUADRO 5.2

Áreas naturales protegidas por el Estado

Fuente: Perú en números 1997, Lima, Cuánto S.A., 1997, p.145.

por el Estado para normar la gestión y protecciónde áreas naturales y de valor cultural para el Perú yel mundo (cuadro 5.2). Sin embargo, las 46 áreasprotegidas y reservadas alcanzan apenas el 8% deltotal del territorio nacional (en comparación, Cos-ta Rica protege el 25% de su territorio) y quedanenormes áreas sin protección alguna que no hansido aún estudiadas ni registradas. La gestión delas Áreas Naturales Protegidas (ANP) es muy inci-piente, adolece de serios problemas legales, admi-nistrativos y financieros, y no ha involucrado demanera significativa al sector privado ni a las or-ganizaciones de la sociedad civil en las activida-

des de conservación y protección dela biodiversidad.

Por estas razones es necesarioadoptar medidas urgentes para promo-ver la prospección, la conservación yel uso sustentable de la biodiversidadcon que cuenta nuestro país. Esto re-quiere de iniciativas de carácter legal,administrativo y financiero, sustenta-das en un amplio consenso nacional,que involucren al Estado, al sector pri-vado y a las organizaciones de la so-ciedad civil.

Pero no se puede conservar ni pro-teger lo que no se conoce. Por ejem-plo, la limitada información disponi-ble sobre las especies forestales de

161

nuestra Amazonía –sus características biológicas, susritmos de crecimiento, las plagas que las pueden afec-tar, sus propiedades físicas y farmacológicas, entreotras– hace muy difícil diseñar políticas y normasadecuadas para su explotación. Una hectárea de sel-va en estado natural puede alcanzar gran valor eco-nómico proveyendo de manera sustentable una di-versidad de productos –como la uña de gato– quepodrían comercializarse en el Perú y el extranjero.

Pese a esto, hasta hace algunos años una hectárea deselva valía más siendo quemada, sembrada con arrozy luego destinada al pastoreo, lo que llevaba casiinevitablemente a la degradación de su suelo y a lapérdida irreversible del bosque tropical. Este resul-tado perverso se debe, por un lado, a la poca infor-mación disponible sobre el valor económico que tie-nen los bosques tropicales cuando se mantienen enestado natural y se explotan de manera sustentable

RECUADRO 5.4

El Instituto Nacional de Biodiversidad de Costa Rica

El Instituto Nacional de Biodiversidad de Costa Rica (INBio),creado en 1989 como una organización civil sin fines de lu-cro y de interés público, es un ejemplo de lo que puede hacer-se para conocer, conservar y utilizar de manera racional y sus-tentable la biodiversidad. Se financia mediante contratos porla venta de servicios, donaciones privadas, de fundaciones yde la cooperación internacional, y aun contribuye a solventaralgunos programas de agencias gubernamentales. Sus princi-pales actividades son:

Inventario de la biodiversidad. El INBio está a cargo del In-ventario Nacional de Biodiversidad, que se compila sobre labase de material e información recabados por un grupo dehombres y mujeres de las comunidades cercanas a los parquesnacionales, a quienes se denomina “parataxónomos”. Estas per-sonas reciben entrenamiento práctico e intensivo durante seismeses en fundamentos de biología, ecología y taxonomía; téc-nicas de recolección y preservación; manejo de datos y proce-samiento de información; y administración y mantenimientode equipo. Los parataxónomos recolectan los especímenes yrealizan el procesamiento inicial en 23 estaciones de biodiver-sidad distribuidas en todo el país, para luego enviar la informa-ción a la sede central de INBio en San José.

Búsqueda y promoción de usos sostenibles del recurso bio-lógico. Esta actividad se realiza mediante la “prospección debiodiversidad”, que consiste en la búsqueda sistemática denuevas fuentes de compuestos químicos, genes, proteínas,microorganismos y otros productos que poseen un valor eco-nómico potencial en la industria farmacéutica, cosmetológi-ca, agroindustrial y biotecnológica. El proceso se inicia conla localización, descripción detallada y recolección de espe-cies que, por su amplia distribución y abundancia, no correnpeligro de erosión genética. Luego se procede a una identifi-cación preliminar de los compuestos que contienen estas es-pecies, para posteriormente entregar a aquellas que tienen unpotencial económico a empresas y otras instituciones asocia-das al INBio. En caso de llegar a explotarse comercialmentealguno de estos compuestos, la empresa o institución pagauna regalía al INBio.

El INBio ha desarrollado un conjunto de acuerdos deinvestigación en bioprospección con centros académicos y

empresas privadas. Estos acuerdos promueven la innovación,el aprendizaje y el aumento de la capacidad científica na-cional, e incluyen normas referentes al acceso, equidad, trans-ferencia de tecnología y capacitación. Además, generan im-portantes ingresos –de varios millones de dólares por año–para sostener las actividades del INBio y apoyar otras ini-ciativas de conservación. En estos acuerdos participan laUniversidad de Costa Rica, la Universidad de Strathclyde,la Universidad de Cornell, entre otros centros académicos, yempresas como Bristol Myers Squibb, Merck & Co.,Givaudan Roure y Diversa.

Organización y administración de la información. El INBioalmacena, organiza y divulga información sobre la biodiver-sidad costarricense. Esto se lleva a cabo a través del desarro-llo de programas y herramientas de software para conocer ypromover el uso sostenible y la conservación de la biodiversi-dad; el apoyo y soporte a los usuarios de la información sobrebiodiversidad con que cuenta el instituto; el mantenimientode un sitio en el World Wide Web con más de diez mil páginasde información gratuita; el desarrollo de publicaciones y ma-teriales empleando la tecnología de multimedios, en particu-lar hiperdocumentos en formato CD-ROM; la asesoría y eldesarrollo de talleres de capacitación en el manejo de infor-mación sobre biodiversidad; y el uso de sistemas de informa-ción geográfica para proveer información básica y temáticageorreferenciada de todo el país a los usuarios de los servi-cios del INBio.

Generación y transferencia de conocimiento a la sociedad.El INBio difunde local e internacionalmente información so-bre la biodiversidad de Costa Rica, el papel de la prospecciónen la conservación y la importancia de la biodiversidad en eldesarrollo social y la calidad de vida de los costarricenses.Además, tiene una serie de programas de capacitación nacio-nal e internacional, así como programas educativos sobre bio-diversidad para escuelas y universidades. A principios del 2000inauguró el INBioparque, un extenso parque educativo coninstalaciones especialmente diseñadas para albergar exhibi-ciones permanentes, muchas de ellas interactivas, acerca dela biodiversidad en Costa Rica y el mundo, el sistema nacio-nal de áreas protegidas y las diversas especies de plantas yanimales que existen en ese país.

Fuente: Entrevistas y visitas al INBio en San José, Costa Rica, febrero del 2000.

162

y, por otro, a un sistema de incentivos económicosy legales que promueve la explotación irracional yla destrucción de vastas extensiones boscosas de laselva amazónica.

Todo esto justifica otorgarle una alta prioridada la investigación científica y tecnológica sobre re-cursos naturales y biodiversidad, así como a los es-tudios económicos y sociales orientados hacia la for-mulación de políticas para su explotación racional.Es necesario asignar recursos financieros, reforzary crear instituciones de investigación y centros deestudio, establecer programas académicos y becaspara formar recursos humanos, e incentivar la parti-cipación del sector privado, de las organizacionesde la sociedad civil y de la cooperación internacio-nal. El Instituto Nacional de Biodiversidad de CostaRica es un buen ejemplo del tipo de institucionesque se necesita establecer (recuadro 5.4). Por otraparte, es preciso rescatar y reconocer el valor delconocimiento tradicional de los pueblos indígenassobre la biodiversidad y los recursos naturales, pro-moviendo su registro, sistematización, protección y

evaluación. Estos conocimientos pueden ser un va-lioso punto de partida para la investigación científi-ca y tecnológica, y permitiría potenciar aún más susámbitos de aplicación.

Es muy improbable que las iniciativas para ex-plotar de manera racional y sustentable los recursosque proporciona la biodiversidad surjan en formaautomática, sin esfuerzos conjuntos por parte del Es-tado, la empresa privada, las organizaciones no gu-bernamentales, la comunidad académica, las empre-sas extranjeras y las agencias de cooperación inter-nacional. Una primera tarea consiste en identificaractividades productivas basadas en estos recursos,tomando en cuenta su disponibilidad, la posibilidadde darles valor agregado, la existencia de nichos enlos mercados internacionales y la competitividad entérminos de calidad y precio de los productos. El“comercio verde” de productos ecológicamente be-nignos presenta oportunidades muy interesantes parapaíses como el Perú, sobre todo en un contexto deglobalización comercial en el cual los consumido-res de los países ricos están prestando atención es-pecial a la protección del medio ambiente. En for-ma similar, el ecoturismo centrado en visitas a luga-res con características ecológicas y biológicas espe-ciales –como los bosques tropicales, las zonas dealta biodiversidad y las áreas naturales no contami-nadas– puede convertirse en una importante activi-dad económica y generar empleo y divisas.

Recursos forestales

A mediados del decenio de los noventa, la ex-plotación de recursos forestales representaba sóloalrededor del 3.2% del PBI y el 0.56% de las expor-taciones. La escasa importancia económica de la ac-tividad forestal contrasta fuertemente con su poten-cial. Aproximadamente el 58% del territorio nacio-nal está cubierto de bosques –una de las proporcio-nes más altas en el mundo. El Perú cuenta ademáscon una gran diversidad de ecosistemas forestales(cuadro 5.3). La experiencia de otros países que po-seen un conjunto similar de recursos forestales su-giere que éstos pueden convertirse en uno de los prin-cipales rubros de nuestra economía, no sólo mediantela producción de madera, sino también de una va-riedad de productos para la industria y a través deluso sustentable de la biodiversidad.

Sin embargo, la heterogeneidad de los bosquestropicales húmedos de la Amazonía, que se mani-fiesta en una enorme variedad de especies, dificultasu explotación comercial. La selva peruana produceun promedio de 150 m3 de madera por hectárea, perosólo alrededor de 2 m3 pertenece a especies comer-cializables (la caoba representa el 70% de la deman-

Superficie Superficie(Ha) (%)

REGIÓN COSTA ( 23% de la superficietotal cubierta de bosques naturales) 3’203,500 4.2

Bosque de algarrobo 1’387,500

Bosque de hualtaco 164,000

Bosque de mangle 5,800

Bosque de caducifolio abierto 178,200

Bosque denso caducifolio 1’268,000

Formación de lomas 200,000

REGIÓN SIERRA ( 7% de la superficietotal cubierta de bosques naturales ) 2’403,200 3.2

Bosque de quinuales 43,000

Matorrales perennifolios 1’758,200

Tolares 602,000

REGIÓN SELVA ( 92% de la superficietotal cubierta de bosques naturales) 69’852,100 92.6

Bosques densos nublados 13’925,000

Bosques densos heterogéneos 48’003,700

Bosques de Podocarpus 152,800

Aguajales 1’603,300

Pacales 1’493,300

Bosques de pantano 4’674,000

Fuente: Plan Nacional de Acción Forestal del Perú 1991, citado por Silvia Charpentier y Jessica Hidalgoen Políticas ambientales en el Perú, Lima, Agenda: PERÚ, 1999, p. 90.

CUADRO 5.3

Principales ecosistemas forestales

163

da maderera). Esto motiva una tala muy selectiva.Frecuentemente se destruyen amplias zonas boscosaspara cortar tan sólo unos pocos árboles. Al descartara otras especies que supuestamente no tienen valor,se reduce la posibilidad de hacer un uso integral delbosque. Mediante investigaciones y estudios paraampliar la gama de usos comerciales, complemen-tados con esfuerzos para abrir nuevos mercados, se-ría posible incorporar especies cuya explotación apa-rentemente no es rentable y aprovechar de 10 a 15m3 de madera por hectárea de bosque.

La quema y la tala de los bosques para habili-tar tierras agrícolas y ganaderas son las principalescausas de la deforestación en el Perú. A principiosde los noventa, ambas eran responsables de casi el80% de la disminución de 40 millones de metroscúbicos de biomasa al año. A estas prácticas se unenel uso de la leña como combustible (que representaalrededor del 17% de la disminución de la biomasa),la degradación de las cuencas y la erosión de lasladeras que reducen la cobertura de bosques, y losestragos que genera el cultivo de coca y los intentosde limitar su producción (destrucción de bosquespara sembrar cocales, uso de defoliantes paraerradicarlos, contaminación de suelos y ríos poragentes químicos para procesar la hoja de coca). Ladeforestación en el Perú ha llegado al alarmante ni-vel de 0.010 hectáreas por habitante al año, en com-paración con 0.006 en Brasil, 0.004 en América La-tina y el Caribe, y 0.003 en el ámbito mundial.

En comparación con el acelerado proceso dedeforestación, los esfuerzos de reforestación son muylimitados. Se calcula que de los 8.5 millones de hec-táreas que han sido deforestadas en el país hasta1996, sólo se llegó a reforestar alrededor de unas430,000 hectáreas, es decir, el 5.1%. Sin embargo,esto representa un avance en comparación con losaños ochenta, cuando este porcentaje era sólo del3.7%. Estas cifras indican la enorme tarea dereforestación que el Perú tiene que emprender paraevitar la destrucción de sus bosques.

Las concepciones de gran parte del sector em-presarial y de las agencias del sector público vincu-ladas al sector forestal corresponden al enfoque deeconomía de frontera, que cree en la oferta ilimita-da de recursos forestales y no presta suficiente aten-ción a la conservación y al uso sustentable de losbosques. La principal disposición legal que normala explotación de bosques con fines comerciales eindustriales es la Ley Forestal y de Fauna Silvestrede 1975. De acuerdo a esta ley, los recursos foresta-les son propiedad del Estado y se clasifican en bos-ques naturales y bosques cultivados. Los bosquesnaturales comprenden bosques ubicados en áreas deproducción –que se dividen en bosques nacionales

y bosques de libre disponibilidad– y bosques ubica-dos en áreas de protección, que abarcan a los bos-ques de protección y las áreas naturales protegidas.El aprovechamiento de estos bosques se realiza me-diante autorizaciones, contratos y concesiones otor-gados por el Estado a particulares, cuyas condicio-nes varían de acuerdo al tipo de recurso forestal, asu utilización y a la escala de las operaciones.

Durante todo el decenio de los noventa el Con-greso debatió una nueva ley forestal, pero no llegó aaprobarla ni a actualizar el marco normativo vigen-te desde 1975, el cual ha sido modificado parcial-mente en múltiples oportunidades y muestra unaserie de inconsistencias y vacíos. Al iniciarse el si-glo 21 la situación legal del sector forestal es incier-ta y no existen reglas del juego claras que promue-van el uso sustentable de nuestros bosques.

Dejando de lado a los campesinos, comunida-des nativas y habitantes de zonas cercanas a los bos-ques que utilizan la madera como leña, para la cons-trucción y otros usos domésticos, quienes explotancomercialmente recursos forestales están sujetos auna serie de normas que varían de acuerdo al tama-ño y ubicación de sus operaciones. Por ejemplo, loscontratos de extracción forestal en los bosques na-cionales que abarcan superficies entre 50,000 y200,000 hectáreas deben integrar las fases de ex-tracción, transformación en plantas propias y comer-cialización de los productos forestales; también de-ben contribuir a promover la construcción de vivien-das económicas, sustituir las importaciones o aumen-tar las exportaciones y realizar gastos operativosanuales por encima de cierto nivel. Por su parte, loscontratos de extracción forestal en los bosques delibre disponibilidad abarcan superficies de hasta100,000 hectáreas y tienen una duración de períodosrenovables de hasta 10 años. Los titulares de estoscontratos tienen la obligación de usar no menos de 20especies maderables, de pagar regalías al Estado porel uso del recurso y para la reforestación, y de presen-tar una serie de estudios técnicos y económicos.

Al otro extremo están los contratos para traba-jar en áreas menores a 1,000 hectáreas sólo duranteun año, que no exigen cumplir con los requisitos es-tablecidos para aquellos de mayor extensión y dura-ción, y que fueron diseñados originalmente para lospequeños extractores. Los titulares de estos contra-tos no tienen mayores responsabilidades ni obliga-ciones legales, técnicas o ambientales. En la prácti-ca, esta modalidad de contratos ha servido para queun gran número de medianos y grandes empresariosforestales exploten la madera a través de pequeñosextractores, sin asumir responsabilidad alguna porla degradación de los ecosistemas boscosos. Las téc-nicas y herramientas utilizadas por estos pequeños

164

extractores –que cada año se desplazan de un área aotra– desperdician madera, no permiten abastecerregularmente a la industria y generan problemasambientales. Además, la dispersión de estas peque-ñas áreas hace muy difícil el control y vigilancia porparte de las autoridades forestales.

Para diseñar y poner en práctica una políticaforestal capaz de estimular el uso sustentable delos bosques, es necesario, en primer lugar, elimi-nar las inconsistencias y distorsiones del sistemade normas e incentivos que –a través de una seriede requisitos, exigencias, exoneraciones, subsidiosy bonificaciones– conduce a prácticas depredado-ras y ecológicamente irresponsables. A partir deesto será posible diseñar un conjunto coherente demedidas legislativas, procedimientos administrati-vos, incentivos tributarios, mecanismos de finan-ciamiento, entre otros, que hagan realidad el enor-me potencial económico de recursos forestales conque cuenta el Perú.

Por otra parte, es necesario contrarrestar lasprincipales causas de la deforestación, poniendo lí-mites a la quema y tala de los bosques con finesagropecuarios y promoviendo la agrosilviculturaque combina la producción agrícola y pecuaria conla actividad forestal. Asimismo, debe ponerse én-fasis en la reforestación de las áreas explotadas–aunque teniendo en cuenta que rara vez es posi-ble restaurar la biodiversidad del bosque tropical–y en la forestación de zonas andinas que carecende árboles, pero que podrían cubrirse de bosques(tal como lo demuestran experiencias exitosas enla sierra de Cajamarca). Otras iniciativas se refie-ren a la diversificación del uso de los recursos fo-restales más allá de la extracción y procesamientode la madera, entre los cuales destacan elecoturismo, la prospección de la biodiversidad confines comerciales y la valorización de los servi-cios ambientales que prestan los bosques.

Por último, para lograr un uso sustentable delos recursos forestales es necesario adoptar una se-rie de medidas complementarias, como las mencio-nadas en el recuadro 5.3. Se necesitan vías de trans-porte para llegar a los mercados (un camión de ma-dera demora casi 30 días en llegar de Iquitos a Lima,mientras que la misma carga puede llegar a Limadesde Pucallpa en tan sólo 48 horas); es preciso apo-yar la investigación y los estudios sobre el uso denuestros recursos forestales, así como los progra-mas educativos sobre la importancia de proteger losbosques; y se debe avanzar hacia un mejor ordena-miento del territorio y un manejo integrado de lascuencas, lo que permitiría definir planes y progra-mas de extracción forestal con una perspectiva inte-gral y de largo plazo.

Recursos pesqueros

El uso sustentable de los recursos pesquerospuede convertir al mar peruano en una fuente muyimportante de alimentos ricos en proteínas para lasgeneraciones actuales y futuras, y al mismo tiempogenerar ingresos, divisas y empleo. El mar del su-deste del Océano Pacífico, que baña las costas deColombia, Ecuador, Perú y Chile, es la zona delmundo con mayor potencial de crecimiento y de dis-ponibilidad de recursos de la biomasa marina (grá-fico 5.2). Tomando en cuenta que la totalidad de labiomasa marina en el mundo se está reduciendo, ace-leradamente en el caso de algunas especies de pecesde importancia comercial, esta zona es estratégicapara la pesca mundial. Por lo tanto, es de esperarque en los primeros años del siglo 21 aumenten laspresiones para explotar una mayor cantidad de re-cursos pesqueros en ella, lo que hará necesaria unarespuesta coordinada de los países de la región paraasegurar que no se excedan los límites de pesca quellevarían a su agotamiento.

Durante el último medio siglo la actividadpesquera ha experimentado un desarrollo explosivo;en la actualidad es la segunda fuente de divisas denuestra economía, después de la minería. El creci-miento de la pesca ha sido acompañado de serios pro-blemas, como la sobreexplotación, que amenaza conextinguir o reducir al mínimo la disponibilidad de al-gunas especies de peces, y la contaminación de laszonas costeras, derivada de la producción de harina yaceite de pescado. A esto deben añadirse las fluctua-ciones del clima asociadas a los fenómenos de El Niñoy de La Niña que modifican la temperatura del mar yla dirección de las corrientes marinas, lo que alteralas condiciones de reproducción y el desplazamientode los cardúmenes. La combinación de sobrepesca ycambio climático puede producir situaciones catas-tróficas, como el colapso de la pesca de la anchovetaque tuvo lugar al inicio de los setenta y que tomó másde quince años superar.

Los estimados acerca de la cantidad de biomasade las especies pelágicas que viven en la superficiey en el mar abierto, principalmente la anchoveta, lasardina, el jurel y la caballa, muestran un comporta-miento muy irregular a lo largo del tiempo. Por ejem-plo, la biomasa de anchoveta llegó a 4.8 millones detoneladas en 1978, se redujo a 0.5 millones en 1983(casi un 90%), luego se recuperó y experimentaronfluctuaciones hasta 1991, año en que creció fuerte-mente. En 1994 llegó a la cifra récord de 13.5 millo-nes de toneladas, pero volvió a caer a 8.8 millonesen 1995. Las biomasas de jurel, caballa y sardinatambién experimentaron variaciones significativasen este período, aunque no tan marcadas como la dela anchoveta.

165

La captura y los desembarques de pescadotambién muestran grandes fluctuaciones a lo largodel tiempo (gráfico 5.3) y han seguido a las varia-ciones en la disponibilidad de biomasa de las espe-cies pelágicas. Durante varios años, por ejemploentre 1989 y 1992, los niveles de captura han exce-dido el límite que garantiza un uso sustentable deestos recursos. A partir de 1992, cuando el Minis-terio de Pesquería optó por mantener un régimende libre acceso para la pesca industrial, la captura

de especies pelágicas aumentó y entre 1993 y 1994se llegó a niveles de pesca similares a los que cau-saron el colapso de la actividad pesquera al iniciode los años setenta.

Paralelamente a este incremento de los nivelesde captura, la capacidad de bodega de la flotapesquera y la capacidad de las plantas de procesa-miento aumentaron significativamente entre 1985 y1995, llegando a niveles excesivos en relación a la

Área Océano Potencial Confiabilidad Desem- Reservas Situación estimado (a) barques (b) (a) - (b)

34 Atlántico Centro Este 4 C 3 1 Sobrepesca27 Atlántico Nor Este 12 C 10 2 Sobrepesca21 Atlántico Nor Oeste 4 C 3 1 Sobrepesca47 Atlántico Sud Este 3 C 1 2 Sobrepesca41 Atlántico Sud Oeste 1 NC 2 -1 Potencial de pesca31 Atlántico Centro Oeste 2 C 2 0 Sobrepesca57 Índico Este 10 NC 3 7 Potencial de pesca51 Índico Oeste 13 NC 4 9 Potencial de pesca37 Mar Negro y Mediterráneo 23 NC 2 0 Sin reservas77 Pacífico Centro Este 3 C 1 1 Sobrepesca67 Pacífico Nor Este 4 C 3 1 Sobrepesca61 Pacífico Nor Oeste 26 C 24 2 Potencial de pesca87 Pacífico Sud Este 29 C 15 14 Potencial de pesca81 Pacífico Sud Oeste 1 C 1 0 Sobrepesca71 Pacífico Centro Oeste 11 C 8 3 Potencial de pesca

88-48-58 Antártico 0.2 C 0.3 0.1 Sobrepesca

Potencial mundial de pesca. Sólo las zonas 61, 87 y 71 poseen reservas potenciales de pesca. Las otras zonas se encuentran conniveles declinantes de reservas debido a que alcanzaron el pico del potencial estimado en años anteriores, o a que hay poco grado deconfiabilidad en el análisis de su situación. La zona 87, dentro de la cual se encuentra el mar del Perú, posee la mayor diferencia entreel potencial estimado de biomasa y los niveles de desembarques.

Fuente: FAO, Review of the State of the World Fishery Resources: Marine Fisheries, Roma, Naciones Unidas, 1997.

Comparación entre el potencial estimado de pesca y los volúmenes promediode captura por zonas pesqueras 1990-1994

(millones de toneladas métricas)

GRÁFICO 5.2

48

87

88

81

81

67

18

21

27

31

37

18

61

71

81

88

4147 51 57

58

34

166

disponibilidad de recursos pesqueros. Estasobreinversión, que se financió principalmente me-diante endeudamiento, ha llevado a la quiebra a ungran número de empresas y afecta seriamente la via-bilidad económica del sector pesquero.

El uso sustentable de un recurso natural reno-vable tan frágil y vulnerable como la biomasa mari-na requiere de un conjunto de políticas públicas muysofisticadas. Los controles administrativos tradicio-nales y los derechos de propiedad convencionalesno rigen para un recurso que se desplaza continua-mente por el mar abierto. Por esta razón, es precisolograr un delicado balance entre el interés público ylos intereses económicos privados, y las políticaspúblicas deben ser cuidadosamente diseñadas parasuperar tanto las fallas del mercado como las de laintervención estatal.

Al igual que en el caso de otros recursos natu-rales, la primera tarea consiste en cambiar el com-portamiento de los empresarios y de las agenciasgubernamentales involucradas en este sector. Lamayoría de las empresas pesqueras han tratado demaximizar sus utilidades en el corto plazo captu-rando la mayor cantidad posible de peces, sin to-mar en cuenta que esto repercute en la disponibili-dad futura de recursos pesqueros. Por su parte, lasautoridades gubernamentales han intervenido de-masiado tarde, imponiendo vedas y restriccionessólo luego de que los niveles excesivos de extrac-ción causaran estragos en la biomasa. Además, lasdeficiencias técnicas, administrativas y financie-ras de las agencias gubernamentales dificultan laaplicación efectiva de los mecanismos de regula-ción y control existentes.

Para superar esta situación, es necesario adop-tar una perspectiva de largo plazo en el uso de losrecursos pesqueros, anticipando y previniendo si-tuaciones en vez de reaccionar frente a ellas. Pese aque la mayoría de las disposiciones legales y de laspolíticas explícitas se ubican en el paradigma deprotección ambiental, en la práctica el comporta-miento de este sector oscila entre este enfoque y elde economía de frontera. El aprovechamiento sus-tentable de la biomasa marina exige que los secto-res empresariales y gubernamentales adopten pro-gresivamente los enfoques de administración derecursos y de ecodesarrollo.

Pero, como sucede con los recursos forestales,no se puede manejar sustentablemente lo que no seconoce bien. Por esta razón es necesario realizar in-vestigaciones científicas sobre las características, lanaturaleza y los hábitos de las diversas especies quehabitan el mar peruano; estudiar las corrientes ma-rinas y su interacción con otros fenómenos natura-les que afectan la disponibilidad de la biomasa; ob-tener y actualizar continuamente la información so-bre el tamaño, la ubicación y los desplazamientosde los cardúmenes de peces, utilizando tecnologíasavanzadas de teledetección; y desarrollar modelosmatemáticos para simular y predecir el comporta-miento de los recursos pesqueros. Todo esto permi-tirá diseñar políticas públicas y estrategias de ex-tracción que optimicen el rendimiento económico y,al mismo tiempo, garanticen la sustentabilidad deeste recurso.

El diseño de políticas y estrategias debe funda-mentarse en un consenso entre los diversos actoresque intervienen en la explotación de los recursos pes-queros. De no lograrse el consenso en un plazo razo-nable, el Estado tiene la responsabilidad final e inelu-dible de definir criterios y normas para el uso susten-table de este importante recurso renovable. Uno deestos criterios consiste en reducir y evitar fluctuacio-nes muy pronunciadas en los niveles de extracción,que generan incertidumbre entre los empresarios, re-percuten negativamente en la economía y hacen difí-cil mantener un nivel estable de biomasa a lo largodel tiempo. Se debe reducir el tamaño de la flotapesquera y la capacidad de procesamiento. Ya se handado los pasos iniciales en este sentido, principalmentecomo reacción a la crisis que afectó al sector pesqueroa fines de los noventa, pero debe avanzarse con fir-meza hacia una racionalización de este sector duran-te el primer decenio del siglo 21.

La adecuación del tamaño y características dela flota pesquera debe complementarse con contro-les e incentivos que estimulen comportamientos eco-lógicamente responsables entre las empresas pesque-ras. Asimismo, se requiere medidas para promover

Fuente: Datos del IMARPE, citados por Silvia Charpentier y Jessica Hidalgo en Políticasambientales en el Perú, Lima, Agenda: PERÚ, 1999.

GRÁFICO 5.3

Desembarque de pescado 1950-1997(toneladas métricas)

0

2’000,000

4’000,000

6’000,000

8’000,000

10”000,000

12”000,000

14”000,000

Total Anchoveta Sardina

1950

1952

1954

1956

1958

1960

1962

1964

1966

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1974

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1978

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1984

1986

1988

1990

1992

1994

1996

167

la innovación tecnológica que aumente la producti-vidad y el valor que agrega este sector a sus produc-tos, y para diversificar las actividades pesquerasincentivando, en particular, la pesca para consumohumano y la maricultura.

Los suelos como recurso natural

El territorio peruano tiene una superficie totalde 128.5 millones de hectáreas, de las cuales alrede-dor del 10% corresponde a la costa, 20% a la sierray 60% a la selva. Debido a las difíciles condicionesgeográficas, a mediados del decenio de los noventasólo alrededor del 2.9% del territorio nacional sedestinaba a la agricultura. La costa es árida, la sierratiene un clima y una topografía hostiles, y la selvatiene ecosistemas frágiles, lluvias torrenciales y sue-los ácidos y poco fértiles.

Alrededor del 4.8% de la costa se destina a laagricultura, si bien estas tierras representan el 22%de las áreas cultivadas y generan el 60% de la pro-ducción agrícola. Esto se explica, entre otras razo-nes, por las facilidades de acceso y porque la mayorparte de la inversión pública en el sector agropecua-rio se ha destinado a financiar grandes proyectos deirrigación en esta región. Las tierras agrícolas de lasierra representan alrededor del 6% de su superfi-cie, pero una buena parte se dedica al pastoreo, y laagricultura de la sierra suele tener rendimientos muybajos. La selva cuenta con menos del 1% de las tie-rras dedicadas a la agricultura y, fuera de la ceja deselva, presenta condiciones adversas para la produc-ción agropecuaria.

Los suelos aptos para la agricultura deben serconsiderados un recurso natural renovable, cuya con-servación requiere de acciones deliberadas para man-tener su fertilidad y capacidad de sustentar cultivos.El mayor problema de las tierras agrícolas en Amé-rica Latina es la erosión, que ha destruido o reduci-do la fertilidad de millones de kilómetros cuadradosen la región durante los últimos decenios. Otros pro-

blemas que reducen la disponibilidad de tierras ap-tas para el cultivo son la salinización de las áreasirrigadas, la deforestación de amplias zonas boscosasy el uso excesivo de fertilizantes y pesticidas queagotan y contaminan los suelos.

Otros problemas de la agricultura en el Perú son:la degradación de las tierras dedicadas al pastoreo y laganadería; el cultivo en laderas y zonas de pendientecon tecnologías inadecuadas; el empantanamiento y maldrenaje en zonas lluviosas; y las plantaciones de cocacon sus secuelas de deforestación y contaminación.Hacia fines de los ochenta cerca del 60% de las tie-rras de cultivo sufría algún tipo de degradación, in-cluidos erosión, exceso de salinidad, empantanamientoy contaminación. Estimados realizados a mediadosde los noventa sugieren que el 44% del total de tierraserosionadas presentó una erosión muy ligera, el 26%una erosión ligera, el 24% una moderada y el 6% res-tante una severa. Casi las tres cuartas partes de lastierras erosionadas se encuentran en la sierra.

La pérdida de fertilidad de las tierras se tratade remediar, generalmente, aumentando el uso defertilizantes sintéticos. Si bien los fertilizantes sonun componente esencial de la actividad agrícola, nopuede esperarse que reviertan estas pérdidas por sísolas, aun sin tomar en cuenta el efecto negativo quetienen en la calidad del agua. Por otra parte, el usocada vez más intensivo de pesticidas y plaguicidascontribuye también a deteriorar la calidad de lossuelos (cuadro 5.4).

Considerar los suelos aptos para la agriculturacomo un recurso natural renovable exige incorporarel concepto de desarrollo sustentable a las prácticasagrícolas. Ésta es una tarea pendiente y muy comple-ja debido, entre otras razones, a la heterogeneidad dela agricultura peruana que incluye desde cultivosmodernos, intensivos en capital y de alta tecnología,hasta cultivos tradicionales, con baja intensidad decapital y basados en prácticas ancestrales. Además,las numerosas disposiciones que norman esta activi-dad, sus inconsistencias y un cierto sesgo antiempre-

Años Tierras irrigadas como Uso anual promedio de Uso anual promedio deporcentaje de tierras fertilizantes (miles de pesticidas (toneladas

para cultivo toneladas) métricas)

1975-77 35 380 2,370

1985-87 33 430 2,753

Variación -2.0% 13.2% 16.2%

Fuente: Datos del Ministerio de Agricultura, citados por Alberto Pascó-Font en Desarrollo sustentable en el Perú, Lima, Agenda: PERÚ, 1999.

CUADRO 5.4

Utilización de insumos agrícolas

168

sarial hacen necesaria su total renovación, no sólo parapromover la conservación de los suelos sino tambiénpara fomentar el desarrollo agropecuario en general.

A principios del decenio de los noventa se in-trodujeron algunas normas legales que esbozaronavances puntuales en esta dirección. Por ejemplo,la Ley de Promoción de las Inversiones en el Sec-tor Agrario, promulgada en 1991, estableció quelos proyectos de desarrollo rural, irrigaciones, co-lonizaciones, vías de comunicación y obras de in-geniería vinculados a la agricultura debían contem-plar programas de manejo y conservación de sue-los. También destacaron la importancia del Progra-ma Nacional de Manejo de Cuencas Hidrográficasy Conservación de Suelos (Pronamachs) (capítulo6), al que declararon de interés nacional. Asimis-mo, se dictaron normas y se crearon entidades pararegular el uso de plaguicidas y pesticidas, así comopara promover el manejo integrado del control deplagas, tomando en cuenta su impacto en el medioambiente y la salud.

En contraste con estas medidas, a mediados delos noventa se derogaron las disposiciones sobreintangibilidad y cambio de uso de tierras agrícolas,incluidas aquellas ubicadas en la periferia de las zo-nas urbanas. Esto facilita la expansión de las áreasconstruidas, reduce la disponibilidad de tierras agrí-colas y áreas verdes, y afecta negativamente la re-posición de la capa freática que suministra el aguaque se extrae de pozos.

Para manejar los suelos como un recurso reno-vable, tanto el diseño como la puesta en práctica delas políticas públicas deben avanzar hacia el enfo-que de administración de recursos. Esto exige untratamiento integrado de diversos aspectos, como losmétodos de cultivo, el manejo del agua, la gestiónde la propiedad, el uso de insumos y la tecnologíaagrícola. La conservación de los suelos requiere,además, de políticas diferenciadas de acuerdo a lascaracterísticas y ubicación de las unidades produc-tivas, que a su vez deben basarse en un nuevo orde-namiento del territorio nacional (capítulo 6).

La escasez de tierras cultivables, la pérdida defertilidad por degradación de los suelos y la impor-tancia de la agricultura para el desarrollo peruano(capítulo 3) hacen necesario formular y ejecutar, ala brevedad posible, un programa nacional de recu-peración y conservación de suelos. Este programadebe definir objetivos diferenciados por zonas e in-dicadores de evaluación, y establecer mecanismosde coordinación entre las agencias gubernamenta-les y los agricultores, con el fin de lograr un usosustentable de los suelos aptos para la agricultura.

El agua como recurso natural

El agua es un recurso natural renovable indis-pensable para cualquier organismo viviente y prác-ticamente para todas las actividades humanas. Du-rante los últimos decenios se ha empezado a tomarconciencia de que, a menos que se tomen medidas,en diversas partes del mundo se producirá una seve-ra escasez de este recurso en el mediano plazo. Estaconstatación han motivado una serie de iniciativasglobales para conservar el agua, mantenerla limpiay prevenir posibles conflictos en torno a su uso. Lapuesta en práctica de estas medidas hará necesariocambiar los patrones de consumo, mejorar la efi-ciencia del uso y aumentar el reciclaje del agua.

El Perú cuenta con abundantes recursoshídricos, pero la escarpada geografía de su territo-rio y la alta variabilidad climática hacen que éstosse distribuyan de manera muy desigual en las dis-tintas regiones del país y a lo largo del año. Además,se tiene el mar territorial que, si bien no es fuente deagua para las actividades productivas y el consumohumano, cuenta con un complejo sistema de corrien-tes marinas que dan origen a una abundante diversi-dad de recursos hidrobiológicos.

Tres grandes vertientes configuran el sistemahidrográfico peruano. La vertiente del Pacífico, conuna extensión de unos 280,000 km

2, está constitui-

da por 53 ríos principales que descienden de las la-deras occidentales de los Andes y que se alimentande las precipitaciones y deshielos de las partes altasde la cordillera. Se estima que aproximadamente lamitad de los ríos se seca en la época de estiaje, loque genera serios problemas para la agricultura yotras actividades económicas, así como para la dis-ponibilidad de agua destinada al consumo humano.

La vertiente del Atlántico abarca un área aproxi-mada de 957,000 km

2 y sus principales ríos son el

Huallaga, el Marañón, el Ucayali y el Amazonas. Elaporte estacional de las precipitaciones provoca quesus ríos tengan un comportamiento irregular a lo lar-go del año, lo que hace difícil aprovechar integral-mente el agua.

La vertiente del Titicaca está constituida por12 ríos principales, que nacen en la falda de las cor-dilleras Occidental, Vilcanota, Oriental y Real. Enterritorio peruano, esta vertiente abarca una exten-sión de unos 49,000 km

2, incluida la parte peruana

del lago Titicaca.

La desigual distribución de los recursos hídricosen el Perú pone en evidencia la necesidad de reali-zar obras de ingeniería hidráulica –represas, cana-les, túneles, estaciones de bombeo, reservorios y

169

plantas de tratamiento– para asegurar y regular elabastecimiento de agua para la agricultura, la pro-ducción de energía, la industria, la minería y el con-sumo humano. Muchas de estas obras requierengrandes inversiones, toman tiempo, tienen una mul-tiplicidad de efectos ambientales y, una vez realiza-das, son inflexibles y difíciles de modificar. Por es-tas razones es necesario desarrollar, con mucha an-telación, una cartera de proyectos en base a proyec-ciones de demanda, estudios de viabilidad técnica yde impacto ambiental y análisis de rentabilidad. Es-tos proyectos deben considerar opciones de finan-ciamiento que combinen recursos públicos y priva-dos y, antes de ejecutarlos, se debe consultar a laspoblaciones que serán afectadas por las obras. Porotra parte, debe también estimularse la ejecución deproyectos de abastecimiento de agua en pequeñaescala para la agricultura, la producción de energíay el consumo humano, esto último en combinacióncon obras de saneamiento en zonas rurales y en pe-queños centros urbanos.

El deterioro de la calidad de las aguas, produc-to de la contaminación, se está convirtiendo en unproblema muy serio en el Perú. Las descargas deheces y de otras materias orgánicas en los ríos, laslagunas y el mar es fuente de numerosas enferme-dades gastrointestinales, como el cólera y la tifoi-dea (capítulo 4). Las descargas de productos orgáni-cos e inorgánicos agrícolas, industriales, mineros ypesqueros también contaminan el agua y afectan lasalud. A esto deben añadirse las alteraciones en elvolumen de oxígeno disuelto en el agua, que provo-can la desaparición de especies acuáticas y aumen-tan los costos de mantenimiento industrial. En res-puesta, se debe iniciar una campaña nacional paramejorar la calidad del agua, sobre todo de la que seutiliza para consumo humano, promoviendo la cons-trucción de plantas de tratamiento, la instalación deequipos para limpiar descargas en las plantas indus-triales y mineras, la adopción de medidas para pro-teger las zonas de captación de este recurso y el es-tablecimiento de un sistema nacional de control yregulación de la calidad del agua.

La actitud de la gran mayoría de los usuarios yde los consumidores de agua en el Perú puede ubi-carse en el paradigma de economía de frontera, queconsidera al agua como un recurso ilimitado de muybajo costo, y el de protección ambiental, que tratade corregir sólo las deficiencias más notorias en susuministro y calidad. El uso sustentable de un recur-so natural renovable como el agua requiere adoptarel enfoque de administración de recursos que pro-mueva una cultura de conservación del agua y quetome en cuenta, entre otros aspectos, las interdepen-dencias entre la disponibilidad de recursos hídricos,el funcionamiento de los ecosistemas de donde pro-

viene el agua y las características de las actividadeshumanas que hacen uso de este recurso.

Por ejemplo, para calcular el precio del aguadebe considerarse el pago por los servicios ambien-tales que prestan las zonas de captura y retención deagua procedente de las lluvias y de los nevados, elcosto de almacenamiento, procesamiento, tratamien-to y distribución, así como la amortización de lasinversiones realizadas y las reservas financieras parafuturas inversiones en proyectos. Si bien esto no im-plica que los usuarios y consumidores deberán pa-gar el costo total de este recurso, un cálculo de estetipo pondría en evidencia la magnitud del subsidioimplícito que reciben del Estado. Esto adquiere ma-yor importancia debido a que el cambio climáticoglobal está modificando los patrones de precipita-ción pluvial y produciendo un rápido deshielo delos glaciares andinos, fenómenos que podrían redu-cir significativamente la disponibilidad de recursoshídricos en el mediano plazo.

El diseño y puesta en práctica de políticas parael manejo del agua es una tarea muy compleja, entreotros motivos porque requiere compatibilizar unaserie de intereses contrapuestos. El agua es indis-pensable para el consumo humano y para una seriede actividades productivas (agricultura, generaciónde energía, industria, minería, entre otras), pero es-tos usos son frecuentemente incompatibles o limi-tan el uso que se le puede dar al agua después (aun-que estas limitaciones pueden suavizarse invirtien-do en el tratamiento de las aguas). Además, se tie-nen los intereses de quienes están ubicados en laszonas de captación de este recurso, en particular delos propietarios de bosques y terrenos acuíferos queretienen el agua de las lluvias y de los deshielos, aquienes se les debería compensar para que lo man-tengan en un estado tal que pueda continuar pres-tando servicios ambientales. Nuevamente aparecenlos problemas de manejo de recursos naturales enespacios de propiedad común, en donde las políti-cas públicas deben superar tanto las limitaciones delmercado como las de la intervención estatal.

Por estas razones, el manejo integral de lascuencas hidrográficas (capítulo 6) es una de las ini-ciativas esenciales para promover el uso sustentabledel recurso agua. Este tipo de manejo permite coor-dinar las acciones de diversas agencias gubernamen-tales en el marco de una descentralización de la ges-tión pública; involucrar a los principales actores so-ciales, políticos y económicos del área; y planificarel uso de los recursos hídricos con una perspectivaintegrada y de mediano y largo plazo.

Debido a que el aumento de la población y elcrecimiento de la economía implican mayores re-

170

querimientos de agua, las políticas públicas debenorientarse hacia un cambio en los patrones de de-manda. El objetivo debe ser reducir el consumo do-méstico por habitante y el uso de agua por uni-dad de producto en la agricultura, industria, mineríay otras actividades productivas. Para esto es ne-cesario, entre otras medidas, reducir al mínimo po-sible el desperdicio y las fugas, eliminar las pérdi-das en las redes de distribución, promover la utiliza-ción de equipos y artefactos más eficientes y reci-clar el agua utilizada.

El uso sustentable de los recursos hídricosprecisa de una nueva estructura legal, de un adecua-do sistema de incentivos y de un eficaz marco deregulación. Sin embargo, la conveniencia de esta-blecer mecanismos de mercado en la asignaciónde derechos sobre la propiedad y el uso del aguadebe estudiarse con sumo cuidado; su efectividadno está del todo comprobada, incluso en aquellospaíses que cuentan con instituciones mucho mássólidas que las nuestras para apoyar el funcionamien-to de los mercados.

Antes de aprobar medidas de esta naturaleza,es preciso examinar con detenimiento la lógica defuncionamiento de los procedimientos existentespara asignar derechos de uso sobre el agua, parti-cularmente en aquellas zonas donde éstos han opera-do con cierta efectividad durante decenios y aun si-glos. En algunos casos, estos procedimientos tradi-cionales toman en cuenta una serie de factores quelos mecanismos de mercado encuentran difíciles deincorporar. Por ejemplo, las diferencias en la calidadde las aguas en distintos momentos de la corta tem-porada de lluvias en los valles costeros hacen que nosea lo mismo disponer de determinado volumen deagua al inicio o al final de la temporada, lo que com-plica el funcionamiento de los mercados de agua.

Recursos minerales

La explotación de recursos minerales ha juga-do, desde la época prehispánica, un papel muy im-portante en el Perú. En la actualidad ocupa un lugarcentral en nuestra economía: la minería representacasi el 50% de las exportaciones, es la principal fuen-te de divisas y, aunque sólo genera alrededor del 2%de los puestos de trabajo, produce el 10% del PBI(capítulo 3). La enorme y variada disponibilidad derecursos minerales, tanto metálicos como no metá-licos, hace del Perú un lugar privilegiado para estaactividad. La abundancia de minerales se debe a lapresencia de la Cordillera de los Andes, cuyos ra-males se extienden a lo largo del país y configurandos grandes ambientes mineralógicos –la provinciametalogénica andina occidental y su contraparte

oriental– que contienen enormes depósitos, muchosde los cuales poseen minerales polimetálicos quecombinan dos o más metales.

La provincia metalogénica andina occidentalcomprende las zonas cuprífera del Pacíf ico,polimetálica del Altiplano y de hierro de la costa.La primera está ubicada en la vertiente occidentalde los Andes y contiene los mayores depósitos decobre con que cuenta el país, como Toquepala,Cuajone, Cerro Verde, Michiquillay, La Granja yAntamina. La zona polimetálica del Altiplano seubica entre la zona cuprífera del Pacífico y el bordeoccidental de la Cordillera Oriental, y es la regiónmineralizada de mayor extensión y riqueza del país.Cuenta con importantes yacimientos de plomo, pla-ta, zinc, cobre, oro, tungsteno, mercurio, antimonio,vanadio, estaño, entre otros minerales. Estos yaci-mientos están ubicados en los distritos mineros delnorte (como Huallanca-Oyón-Raura, Michiquillayy Yanacocha), del centro (como Cerro de Pasco,Milpo, Morococha y Atacocha), del centro-sur (comoJulcani-Castrovirreyna) y del sur (como Caylloma).La zona de hierro está ubicada en la costa centro ysur del país, y entre sus yacimientos se encuentranlos de Marcona, Acarí, Tupay y Morritos.

La provincia metalogénica andina orientalcomprende una vasta gama de depósitos de oro, pla-ta, plomo, cobre, vanadio, platino y uranio. Entresus principales yacimientos se encuentran elcuprífero de Cobriza y una serie de yacimientosauríferos que se extienden de norte a sur (comoPataz-Buldibuyo, Alto Marañón-Chinchipe, Gan-so Azul, Río Negro, Vilcabamba, Marcapata yMacusani-Poto Ananea). Asimismo, esta provinciametalogénica incluye la zona aurífera de Madre deDios, considerada la principal productora de oroaluvial del país. El cuadro 5.5 presenta la produc-ción y las reservas de los principales metales queproduce el Perú. Adicionalmente, el Perú cuenta conimportantes depósitos de minerales no metálicos.Entre ellos cabe destacar el yacimiento de fosfatosde Bayóvar, uno de los más grandes del mundo,que se encuentra en la costa norte del país y quepuede convertirse en la principal fuente de fertili-zantes fosfatados para la cuenca del Pacífico.

El carácter no renovable de los recursos mine-rales hace necesario realizar continuamente laboresde cateo, prospección y exploración, a fin de identi-ficar nuevos yacimientos y mantener abierta una am-plia gama de oportunidades de explotación. En cier-ta medida, mantener un determinado nivel de reser-vas por explotar podría verse como una forma de“renovar” la disponibilidad de este recurso no reno-vable. Además, los avances tecnológicos en el pro-cesamiento de minerales permiten utilizar depósi-

171

tos cuya explotación no era viable con las antiguastecnologías, lo que a su vez incrementa las reservasde minerales. Sin embargo, debemos tener presenteque no se puede reponer un mineral después de suextracción que, aunque sea en un futuro muy lejano,un recurso no renovable se agota, y que los avancestecnológicos generan sustitutos de los metales queproducimos, con lo que su explotación puede dejarde ser rentable.

Esto pone de relieve la importancia de la inves-tigación científica y de la innovación tecnológica enla explotación de los recursos minerales, particular-mente en el caso de yacimientos con característicasespeciales. Por ejemplo, los depósitos de mineralespolimetálicos no son muy comunes en otras regio-nes, lo que limita las oportunidades de transferir tec-nología y hace necesario desarrollar técnicas de be-neficio propias. Las investigaciones sobre los posi-bles nuevos usos de los metales que producimospueden ayudar a mantener la demanda, contrarres-tando –al menos parcialmente– el desarrollo de sus-titutos. Asimismo, los avances tecnológicos permi-ten reprocesar los relaves que se obtienen comosubproducto desechable del beneficio de minerales,con el fin de extraer el bajo contenido de metalesque aún contienen y que no fue aprovechado la pri-mera vez que se procesó el mineral. De esta manera,la tecnología transforma algo descartable en un re-curso con valor económico.

La explotación de minerales tiene una serie deimpactos negativos en el medio ambiente, y en mu-chos casos la contaminación que produce ha afecta-do seriamente la salud de las poblaciones y la capa-cidad de regeneración de los ecosistemas. Por ejem-plo, durante decenios las operaciones mineras en lazona de Cerro de Pasco y La Oroya generaron nive-les muy altos de contaminación de los ríos y el aire,además de problemas derivados de la acumulaciónde relaves. Sin embargo, estos daños son mitigadospor el hecho de que la actividad minera se realizaprincipalmente en zonas desérticas o en altitudesmayores a los 3,000 msnm, que suelen estar pocohabitadas y lejos de los ecosistemas vulnerables.

A partir del decenio de los noventa las empre-sas mineras han empezado a tomar en cuenta el im-pacto ambiental de sus operaciones, aunque su com-portamiento al respecto varía mucho de acuerdo asu tamaño. Las grandes empresas, en las que predo-mina la inversión extranjera, operan bajo la vigilan-cia de una serie de organizaciones públicas y priva-das. Por esto, tratan de respetar todas las normasambientales y, en algunos casos, las exceden debidoa las presiones de sus accionistas en otros países ode organizaciones no gubernamentales internacio-nales. Estas empresas han incorporado una serie de

medidas para proteger el medio ambiente, lo que esvisto como una ventaja competitiva en el ámbito in-ternacional.

Las medianas empresas, en las que el capitalnacional tiene una participación significativa, mues-tran un comportamiento diverso. Algunas tratan deaproximarse a los patrones de protección ambientalde las grandes empresas mineras, mientras que otras–muchas de las cuales enfrentan dificultades finan-cieras y operativas– no ven ventaja alguna en esto nisienten la necesidad de proteger el medio ambiente.Estas últimas cumplen de manera muy limitada lasnormas ambientales, tratan de eximirse de ellas osimplemente las ignoran. Las empresas de la peque-ña minería, que trabajan en condiciones muy preca-rias, generalmente no toman en consideración losaspectos ambientales. Peor aún es el comportamientode la minería informal o artesanal, que presenta se-rios problemas de seguridad, condiciones de trabajoque rayan con la explotación y efectos ambientalessumamente negativos.

El comportamiento de las empresas y agenciasgubernamentales involucradas en la extracción deminerales ha oscilado entre los enfoques de econo-mía de frontera y de protección ambiental. El pri-mero considera que los minerales son un recursoprácticamente ilimitado y que no es necesario pre-ocuparse por el impacto ambiental de la minería. Elsegundo privilegia la explotación acelerada de losyacimientos, pero, al mismo tiempo, trata de miti-gar los daños ambientales más visibles. Sin embar-go, una explotación racional de los yacimientos mi-neros exige avanzar hacia el enfoque de administra-

CUADRO 5.5

Producción y reservas de los principales metales, 1997(miles de toneladas métricas de contenido fino)

Ratio de reservasMetal Reservas Producción a producción

(en número de años)

Cobre 48,883 503 97

Plomo 3,702 258 14

Zinc 11,565 865 13

Plata 441 2 212

Oro* 1,850 68 27

Hierro 776,953 2,919 266

Estaño 669 28 24

*Cifras en toneladas métricas finas

Fuente: Cuánto, Perú en números, Cuánto S.A., Lima, 1999; Ministerio de Energía y Minas, Anuario minero1998, Lima, 1999.

172

ción de recursos, particularmente debido a su carác-ter no renovable y al impacto negativo que tiene suexplotación en los ecosistemas.

Las políticas públicas asociadas a esta transi-ción deben establecer una estructura normativa y deincentivos que haga coincidir las decisiones empre-sariales sobre la explotación de los recursos minera-les con los objetivos de desarrollo nacional. Por ejem-plo, para reducir al mínimo posible la contamina-ción y el impacto negativo de la minería en el usosustentable de otros recursos naturales, en particu-lar el agua, es necesario que los empresarios mine-ros dejen de considerar los daños ambientales comoalgo externo a las operaciones de sus empresas, loque implica incorporar en sus costos de producciónlos gastos necesarios para proteger el medio ambien-te. Además, el uso racional de los recursos minera-les exige mantener un balance adecuado entre losniveles de explotación y de reservas. La combina-ción de políticas públicas y decisiones empresaria-les debe llevar hacia una estructura de volúmenes yritmos de extracción que concilie la rentabilidad delas empresas con la contribución de esta actividadal desarrollo nacional.

Por estas razones, es necesario diseñar un mar-co legal y un conjunto de instrumentos de políticapara avanzar hacia el enfoque de administraciónde recursos en la gestión del medio ambiente, bus-cando el consenso entre las agencias del sectorpúblico, las empresas privadas y las organizacio-nes de la sociedad civil, entre las cuales se encuen-tran las organizaciones que representan a las co-munidades afectadas por la explotación minera ylas no gubernamentales para la protección del me-dio ambiente.

Por último, la reducción del acervo de capitalnatural que implica la extracción de los recursos mi-nerales debe compensarse aumentando otras formasde capital (capacidad productiva, recursos humanos,infraestructura física, generación de conocimientos),de manera que el acervo de capital total de que dis-pone el Perú no disminuya.

Recursos energéticos

La energía es indispensable para realizar todotipo de actividades humanas. Por eso, el manejo delos recursos energéticos, tanto renovables como norenovables, debe garantizar la disponibilidad conti-nua de energía a precios razonables para el consu-mo doméstico e industrial. El Perú cuenta con unagran variedad de recursos energéticos, pero aún nohemos logrado aprovecharlos de una manera inte-gral y sustentable.

Los recursos energéticos provistos directamentepor la naturaleza se denominan fuentes primarias, eincluyen los combustibles fósiles o hidrocarburos(petróleo crudo, gas natural, carbón mineral), lahidroenergía, la energía nuclear y la energía prove-niente de la biomasa. Aquellos que son producto dela transformación de las fuentes primarias de ener-gía se denominan fuentes secundarias e incluyen loshidrocarburos procesados (gas distribuido, gas derefinería, petróleo residual, petróleo diesel, gasoli-na), la electricidad y otros productos (carbón vege-tal, gas industrial de carbón mineral, coque). A fi-nes del decenio de los noventa poco más de la mitadde la oferta de energía primaria, que es el resultadode la suma de la producción interna total y del saldoneto de las exportaciones y las importaciones, estu-vo compuesta por petróleo crudo, leña (alrededordel 25%), hidroenergía (10%) y gas natural, carbón,bagazo, bosta y yareta (el 10% restante). La ofertade energía secundaria estaba compuesta en un 83%de hidrocarburos, en un 15% de electricidad y en un2% de otras fuentes.

Las reservas probadas para la producción deenergía comercial ascienden a unos 467 millones detoneladas equivalentes de petróleo (TEP), de las cua-les alrededor de 21 millones corresponden al uranioque aún no se explota comercialmente. Los 446 mi-llones restantes incluyen las reservas de petróleo,gas natural (y los líquidos asociados a éste), carbónmineral e hidroenergía, que son las principales fuen-tes de energía primaria del país (cuadro 5.6).

Existe un notorio desequilibrio entre la estruc-tura de las reservas probadas y la de producción deenergía, que se refleja en el número de años durantelos cuales sería posible mantener el actual nivel deexplotación hasta agotar las reservas. El petróleo re-presenta el 10% de las reservas, pero el 68% de laproducción, por lo que –a menos que se descubrannuevos depósitos– se agotaría en unos 8 años. Ade-más, las reservas probadas de petróleo representansólo alrededor del 7.5% de las reservas posibles (cua-dro 5.7), y el número de pozos explorados y perfora-dos ha venido disminuyendo durante los últimos años(capítulo 3). Descontando el caso del carbón, que alritmo actual podríamos explotar durante casi dosmilenios, las reservas de gas natural y de hidroenergíaalcanzarían para casi dos siglos y un siglo respectiva-mente. Por otra parte, se tienen las fuentes de energíano comercial –que incluyen la leña, el bagazo, la bos-ta y la yareta– que se utilizan principalmente en laszonas rurales, y las fuentes alternativas como la ener-gía eólica, geotérmica o solar.

El gran peso del petróleo y sus derivados en laoferta y consumo de energía es uno de los principa-les problemas energéticos que enfrenta el Perú. La

173

continua reducción de las reservas hace necesarioimportar cada vez más petróleo, lo que aumenta lavulnerabilidad a las alzas y fluctuaciones en el pre-cio de este hidrocarburo. El gas natural puede reem-plazar al petróleo en una variedad de aplicaciones–por ejemplo, en las plantas térmicas de generaciónde electricidad, en el transporte terrestre y en el con-sumo doméstico–, pero una transición del petróleoy sus derivados hacia el gas toma tiempo y requierede cuantiosas inversiones complementarias.

La utilización de fuentes alternativas de ener-gía –solar, eólica, geotermia, biogás, entre otras– esbastante limitada y podría ampliarse para comple-mentar las fuentes convencionales. La distribucióngeográfica de la energía solar, que se emplea parasecar granos y frutas, para calentar agua y en hor-nos e incubadoras, es bastante dispareja; los depar-tamentos de Arequipa, Ica y Cusco son los que reci-ben los niveles más altos de radiación solar por me-tro cuadrado y en donde más se utiliza esta fuentede energía. La energía eólica se utiliza principalmen-te en las zonas rurales para el bombeo de agua y, enmenor medida, para generar electricidad. La ener-gía geotérmica sólo se aprovecha de manera muylimitada, principalmente en la sierra norte. El usode gas metano producido en biodigestores podríaexpandirse mucho más en las zonas rurales, y laspequeñas caídas de agua podrían aprovecharse máspara generar electricidad con microcentrales. Ade-más, la fabricación y el mantenimiento de equipopara el uso de fuentes alternativas de energía pue-den vincularse al desarrollo de maneras sustentablesde ganarse la vida, sobre todo en las zonas rurales yen las ciudades pequeñas (capítulo 4).

El uso sustentable de los recursos energéticosimplica mantener constante o aumentar el acervo defuentes renovables de energía, y asegurar un nivelde reservas adecuado en relación con el ritmo deexplotación de las fuentes no renovables de energía.Mantener una oferta continua, variada y segura derecursos energéticos, a costos razonables y con unhorizonte de largo plazo, es una tarea muy comple-ja. Exige diseñar estrategias y políticas que tomenen cuenta, entre otros factores, la disponibilidad y elcosto de las diferentes fuentes de energía, la viabili-dad de sustituir una fuente de energía por otra, elpatrón de demanda de energía prevaleciente y laposibilidad de alterarlo, la conveniencia de exportaro de importar energía, así como el impacto ambien-tal de la producción y el consumo de los diversostipos de energía (capítulo 3). Además, requiere deun amplio proceso participativo para lograr consen-sos operativos que comprometan al sector privado,a las organizaciones de la sociedad civil y a toda laciudadanía en el diseño y puesta en práctica de laspolíticas energéticas.

Por otra parte, la utilización de energía aumen-ta con el nivel de actividad económica de un país,pero este aumento no tiene que ser directamente pro-porcional a la tasa de crecimiento económico o po-blacional. Las medidas de conservación permitendisminuir la intensidad de uso de energía por uni-dad de PBI y por habitante, tal como lo demuestra laexperiencia de los países industrializados a media-dos de los setenta (cuando se cuadruplicó el preciodel petróleo) y el hecho de que el consumo de ener-gía por habitante en los países escandinavos sea al-rededor de la mitad del de los Estados Unidos. Po-dría decirse que las medidas de conservación “au-mentan” las reservas de recursos energéticos al re-ducir su intensidad de uso.

El comportamiento de las empresas y agenciasgubernamentales involucradas en el aprovechamien-to de los recursos energéticos se ubica en el enfoque

CUADRO 5.6

Reservas y producción de energía, 1998(millones de toneladas equivalentes de petróleo, TEP)

Fuente Reservas Ratio de reservasprobadas Producción a producción

TEP % TEP % (en años)

Petróleo 44.78 10 5.72 68 7.83

Gas naturaly líquidos 219.12 49 1.17 14 187.28

Carbón mineral 39.17 9 0.02 0 1,958.50

Hidroenergía 142.58 32 1.48 18 96.34

TOTAL 445.65 100 8.39 100 53.12

Fuente: Ministerio de Energía y Minas, Balance de energía 1998, Lima, 1999.

CUADRO 5.7

Reservas de hidrocarburos (1997)

Hidrocarburo Reservas Reservas Reservasprobadas probables posibles

Petróleo crudo(miles de barriles) 323,521 339,782 4,288,138

Líquidosdel gas natural(miles de barriles) 434,889 670,984 394,833

Gas natural(millones de pies cúbicos) 6’998,800 6’637,800 13’506,400

Fuente: Ministerio de Energía y Minas, Balance de energía 1998, Lima, 1999.

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de protección ambiental. Predominan los criteriosestrictamente económicos en las decisiones sobre laexplotación de los recursos, se relegan las considera-ciones ambientales a un segundo plano y sólo se tratade reparar o controlar los daños más evidentes. Unaexcepción muy interesante fue el comportamiento delconsorcio Shell/Mobil mientras tuvo a su cargo laexploración del gas de Camisea. Entre 1996 y 1998este consorcio tomó una serie de medidas para mini-mizar el impacto de sus operaciones en el medio am-biente, contrató a expertos internacionales para queevaluasen su desempeño ambiental y además invirtióen investigar, clasificar y proteger la biodiversidad ensu área de operaciones (recuadro 5.5)

Es necesario superar el enfoque de protecciónambiental y avanzar hacia el enfoque de la adminis-tración de recursos en la gestión ambiental, ponien-

do énfasis en el manejo integral y sustentable de losrecursos energéticos y de los ecosistemas en dondeéstos se ubican. Esto requiere de medidas para lo-grar una mayor correspondencia entre los patronesde demanda de diferentes tipos de energía y la es-tructura de la oferta energética; reducir la intensi-dad del uso de energía en las actividades producti-vas y promover la conservación; aumentar la efi-ciencia de la producción y el consumo de energía;promover un mayor uso de las fuentes alternativasde energía; introducir tecnologías limpias para mi-nimizar el impacto negativo de la generación y elconsumo de energía en el medio ambiente; y prote-ger la biodiversidad y los ecosistemas en las zonasde explotación de los recursos energéticos.

Asimismo, es preciso diseñar un programa deinversiones que permita incrementar gradualmente

RECUADRO 5.5

Camisea y el Consorcio Shell/Mobil

Los depósitos de gas natural y condensados de Camisea seubican en el valle del Bajo Urubamba, a unos 500 kilómetrosal este de la ciudad de Lima, en una de las áreas de mayordiversidad biológica en el mundo.

Las reservas de Camisea son de gran importancia para el país.Los depósitos contienen unos 11 mil millones de pies cúbicos degas natural y 600 millones de barriles de líquidos de gas natural,que pueden satisfacer las necesidades de energía del Perú pormucho tiempo. El proyecto para explotar Camisea requiere deinversiones por un total de aproximadamente US$3,000 millo-nes y se estima que generará unos US$6,000 millones en im-puestos y otras rentas públicas durante los 40 años de vida delproyecto. A mediados del decenio de los noventa, el consorcioShell/Mobil llegó a un acuerdo con el gobierno peruano paraexplorar estos depósitos.

Con el fin de incorporar consideraciones ambientales en eldesarrollo de los recursos de gas natural y condensados deCamisea, en 1996 el Smithsonian Institute for ConservationBiology y Shell Prospecting and Development B.V. Perú(SPDP), en cooperación con organizaciones nacionales e in-ternacionales, inició el proyecto denominado “Evaluación ymonitoreo de la biodiversidad en el Bajo Urubamba”. El ob-jetivo principal de este proyecto fue evaluar seis grupos o com-ponentes biológicos –vegetación, mamíferos, artrópodos, an-fibios y reptiles, aves y sistemas acuáticos– en zonas aleda-ñas a los pozos de exploración y en algunos lugares por don-de pasaría el gasoducto. Se programó que esta información seutilizase en la toma de decisiones de SPDP con el fin de mini-mizar los impactos negativos de la exploración y extraccióndel gas en la biodiversidad de la zona. El proyecto contó conla participación de alrededor de 50 investigadores y estudian-

tes nacionales e internacionales, quienes contaron con la ayu-da de 20 guías de comunidades machiguengas cercanas a lasáreas de exploración. También se contrató los servicios deconsultores ambientales independientes reconocidos en el ám-bito internacional para que realizaran estudios de impactoambiental (EIA) antes de cada etapa del proyecto. Estos estu-dios se presentaron a las comunidades nativas afectadas, aquienes se les dio pautas para que los comprendan mejor. ElEIA de los pozos de evaluación de Camisea fue el primeropresentado en audiencia pública en el Perú en 1996.

Para reducir los efectos ambientales del proyecto se organiza-ron las tareas de exploración en forma de emplazamientosaislados. Los pozos eran como pequeñas islas en medio de laselva, sin comunicación por carreteras con el exterior; la úni-ca forma de llegar a ellos era por vía aérea o fluvial. Se redujoal mínimo el tamaño de estos emplazamientos, de manera quelas perforaciones de evaluación no ocuparan más de 2 hectá-reas por pozo. Además, se diseñaron un programa especialpara supervisar los efectos causados en el ecosistema y unplan de manejo de desechos.

En julio de 1998 el consorcio Shell/Mobil decidió no conti-nuar con la segunda fase del proyecto, por lo que los trabajosen conjunto con el Smithsonian Institute se suspendieron unosmeses más tarde.

El proyecto de “Evaluación y monitoreo de la biodiversidaden el Bajo Urubamba” es uno de los más completos que sehaya realizado en el Perú. Cualquiera que sea el futuro de laexplotación del gas de Camisea, será necesario tomar en cuentalas recomendaciones y evaluaciones que se hicieron en él, asícomo la experiencia de los científicos y guías machiguengas.

Fuente: Biodiversity Assessment and Monitoring of the Lower Urubamba Region, Peru, Smithsonian Institute/ Monitoring & Assessment Program, Smithsonian Institute, Nueva York,1998. Entrevistas con personal de Shell y del Smithsonian Institute.

175

la oferta energética de acuerdo a los requerimientosde las actividades productivas y del consumo do-méstico. Se debe evitar tanto el exceso de inversio-nes que inmovilizan grandes capitales como la faltade inversiones que conduce a una escasez de ener-gía, ya que ambas encarecen el costo de la energía ylimitan el crecimiento económico.

REDUCCIÓN DE LA CONTAMINACIÓNAMBIENTAL

Un tercer componente de las hebras que cons-tituyen la línea estratégica de gestión del medioambiente, recursos naturales, ciencia y tecnologíase refiere a la reducción de la contaminación am-biental, que afecta la capacidad natural de regenera-ción de los ecosistemas y tiene efectos nocivos so-bre la salud humana. La producción de desechos yresiduos ha venido aumentando continuamente con

el crecimiento en la escala de actividades humanas,hasta llegar a adquirir proporciones alarmantes aliniciarse el siglo 21.

El problema de la contaminación en el Perútiene un marcado sesgo urbano, aunque tambiénalcanza niveles significativos en algunas zonas ru-rales donde se explotan y procesan recursos mine-rales e hidrocarburos. El crecimiento acelerado delas ciudades y zonas industriales (capítulo 6) hacontribuido a la acumulación de desechos sólidos,al aumento en la contaminación del aire y a la des-carga de residuos contaminantes domésticos e in-dustriales en el agua. En principio, debido a que laurbanización concentra las fuentes de contamina-ción, podría ser más fácil identificarlas y tomar lasmedidas correctivas. En la práctica, el crecimientoexplosivo de los desechos urbanos ha excedidoampliamente la capacidad de tratarlos adecuada-mente, las viviendas no cuentan con las facilida-

RECUADRO 5.6

Estudios de impacto ambiental y programas de adecuación y manejo ambiental

Los estudios de impacto ambiental (EIA) describen y eva-lúan los aspectos físicos, naturales, biológicos, socioeco-nómicos y culturales del área en que se tiene programadorealizar actividades productivas y ejecutar proyectos deinversión, con el fin de analizar la naturaleza y magnitudde sus efectos y las consecuencias ambientales. Además,proponen medidas de previsión y control para armonizarlos objetivos del proyecto con la preservación del medioambiente. Si bien estos estudios deben realizarse paratoda actividad productiva que pueda tener un impacto am-biental significativo, el nivel de exigencia, la forma enque se realizan y el uso que se les da varía significativa-mente en los diferentes sectores de la administración pú-blica. Los tres ministerios que más han avanzado en estesentido han sido los de Energía y Minas, Pesquería y Trans-portes y Comunicaciones en lo referente a la construcciónde carreteras.

Los EIA pueden ser realizados por instituciones públicas oprivadas debidamente calificadas por las autoridades delsector al cual pertenece el proyecto. Estas autoridades sonlas que se encargan de la evaluación y aprobación de losestudios, así como del seguimiento y de la fiscalización delos compromisos adquiridos por quien ejecuta el proyec-to. Sin embargo, la falta de coordinación entre los sectoresy el hecho de que en algunos casos sólo se exige la pre-sentación –mas no necesariamente la aprobación explíci-ta– del EIA para realizar el proyecto, limita seriamente suuso como instrumento de política ambiental. Además, exis-ten conflictos de competencia entre las municipalidadesdistritales y provinciales, y entre éstas y las agencias delgobierno central.

En consecuencia, y pese a las propuestas elevadas por el Con-sejo Nacional del Medio Ambiente al Congreso y a los nive-les más altos del Poder Ejecutivo, no se cuenta en la actuali-dad con un sistema de evaluación del impacto ambiental, en-tendido como un proceso ordenado para analizar y tomar de-cisiones con el fin de minimizar los efectos negativos de unproyecto sobre los ecosistemas. Prevalecen el desorden y lafalta de coordinación, lo que conduce a notorios abusos (porejemplo, la instalación de la planta de fideos de la firmaLucchetti en la zona de los pantanos de Villa) e impide utili-zar adecuadamente los estudios de impacto ambiental.

Los programas de adecuación y manejo ambiental (PAMA)especifican los compromisos que asumen las empresas parareducir o eliminar sus emisiones contaminantes. Estos pro-gramas indican las inversiones que se van a realizar, las tec-nologías que serán incorporadas, las acciones para tratarefluentes y otras medidas con el fin de cumplir con el nivelmáximo de contaminantes establecido por las autoridades gu-bernamentales. La mayoría de los PAMA se han formuladoen los sectores minero, pesquero e industrial.

Para el caso de la minería, los PAMA deben señalar los procedi-mientos a seguir y el cronograma de ejecución de las actividadespara controlar los efluentes, así como el monto de las inversionesa realizar que deben llegar como mínimo al 1% del valor de lasventas brutas anuales. Los PAMA pueden tener el carácter deun contrato entre el operador minero y el Ministerio de Energíay Minas, que garantizaría la estabilidad de las condiciones pac-tadas. Esto implica que el ministerio no puede establecer ma-yores exigencias a las pactadas en el PAMA mientras la empre-sa esté cumpliendo con ellas y el contrato siga vigente.

Fuente: Silvia Charpentier y Jessica Hidalgo, Políticas ambientales en el Perú, Lima, Agenda: PERÚ, 1999.

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des sanitarias (capítulo 4) y la mayoría de las em-presas no ha tomado medidas para procesar los re-siduos tóxicos y contaminantes.

A estos problemas de contaminación se unenel de la emisión de gases que producen el efecto in-vernadero y el de la escasez de áreas verdes. Consi-derando que una persona requiere unos ocho metroscuadrados para lograr una calidad de vida adecuadadesde el punto de vista ambiental, los 6.5 millonesde habitantes de la capital deberían contar con 52millones de metros cuadrados. Por eso, los 12 mi-llones de metros cuadrados de áreas verdes que exis-ten en Lima Metropolitana representan menos de lacuarta parte de lo necesario.

Por otra parte, para reducir la contaminaciónque generan las actividades productivas –en parti-cular la minería, la pesquería y la industria– es ne-cesario aplicar estudios de impacto ambiental (EIA),programas de adecuación y manejo ambiental(PAMA), programas de evacuación de residuos só-lidos y líquidos, entre otros desechos (recuadro 5.6).Es preciso establecer un sistema de supervisión yfiscalización gubernamental que garantice el cum-plimiento de estas normas, involucrando activamentea las organizaciones de la sociedad civil en estas ta-reas. Además, es necesario incentivar la utilizaciónde tecnologías limpias en los procesos productivospara reducir emisiones nocivas, establecer unazonificación adecuada para ubicar a las empresascontaminantes en lugares poco poblados y obligar alas empresas contaminantes a reparar los daños ycompensar a los afectados.

Residuos sólidos

Uno de los principales problemas que enfrentanlos centros urbanos del país es el manejo y tratamien-to de los residuos sólidos. El rápido crecimiento deLima Metropolitana y de otras ciudades en el interiordel país ha generado un acelerado incremento en laproducción de basura de todo tipo. A principios deldecenio de los noventa, los habitantes de Lima gene-raron aproximadamente 1.4 millones de toneladas mé-tricas anuales de residuos sólidos, el 63% de los cua-les correspondía a basura doméstica, el 21% era pro-ducto de la actividad comercial, el 10% correspondíaa los hospitales y el resto a los residuos sólidos indus-triales, el desmonte producto de la construcción y labasura de los mercados. Además, sólo entre el 20 y el30% de los residuos sólidos llegaba a los rellenos sa-nitarios ubicados en la periferia de Lima.

La fragmentación de la administración muni-cipal impide ofrecer un servicio eficiente de dispo-sición de basura. Los desafíos técnicos, logísticos,

administrativos y financieros que plantea el manejode los residuos sólidos exceden la capacidad de lamayoría de los municipios distritales encargados delservicio de limpieza pública. Por ejemplo, la zonade Lima y Callao tiene 49 distritos, cada uno de loscuales organiza la recolección de basura de maneraautónoma. Esta situación genera conflictos en laszonas limítrofes y problemas de coordinación, yobstaculiza el manejo eficiente de los residuos sóli-dos desde una perspectiva metropolitana. La situa-ción es similar en otros centros urbanos y ciudadesintermedias. Para lograr un manejo adecuado de losresiduos sólidos es indispensable establecer una au-toridad metropolitana que integre la multiplicidad deesfuerzos aislados. Esto permitirá planificar la dispo-sición de la basura en rellenos sanitarios, supervisarmejor la manera en que se tratan los residuos tóxicosy evaluar opciones como la incineración de los resi-duos que además podría generar energía.

Asimismo, es necesario promover el reciclajede los desechos sólidos, como papel, cartón, made-ra, telas, aluminio y vidrio, lo que reduciría el con-sumo de materiales y energía. Existe en la actuali-dad una vasta actividad informal de reciclaje y pro-cesamiento de la basura –demostrada por el bajo por-centaje que llega a los rellenos sanitarios– que po-dría organizarse mejor y realizarse de manera máseficiente. Para esto es necesario establecer incenti-vos que estimulen el reciclaje y organizar un siste-ma de separación, recolección y procesamiento deresiduos sólidos que involucre a gobiernos munici-pales, empresas privadas, organizaciones de la so-ciedad civil y a los trabajadores informales que vie-nen realizando esta tarea en condiciones precarias ynocivas para su salud.

Por último, es preciso fomentar una cultura dela conservación que reduzca la cantidad de residuossólidos que generan las actividades productivas y elconsumo doméstico mediante campañas educativaspara evitar el desperdicio.

Contaminación del aire

El deterioro de la calidad del aire es un proble-ma cada vez más grave que aqueja en particular a laszonas urbanas e industriales, en donde existe un ex-cesivo número de automóviles y donde se ubican fá-bricas que emiten gases contaminantes. El aumentode las enfermedades respiratorias y alérgicas, que afec-tan a un número creciente de habitantes de las zonasurbanas, está estrechamente vinculado con la conta-minación del aire. A esto se debe añadir, particular-mente en el caso de Lima Metropolitana, la humedady las adversas condiciones climáticas que agravan lacontaminación del aire durante buena parte del año.

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La falta de información detallada sobre la con-centración de contaminantes para la mayoría de lasciudades en el Perú impide conocer el grado en queexceden los límites tolerables para la salud humana.Sólo se dispone de esta información para el área deLima Metropolitana y para algunos lugares, como LaOroya e Ilo, en donde la contaminación del aire esevidente y muy perjudicial para la salud. Para dar unaidea de lo serio de la situación, en 1992 la emisión decontaminantes sólidos sedimentables (calcio, azufre,cobre, plomo, sodio) y de gases contaminantes(anhídrido sulfuroso, monóxido de carbono) excedíael límite establecido por la Organización Mundial dela Salud (5 toneladas métricas mensuales por kilóme-tro cúbico) en 28 de los 36 distritos de Lima Metro-politana. En seis distritos la emisión de contaminan-tes duplicaba el límite permisible y en cinco llegaba aniveles tres o cuatro veces superiores a éste.

En las zonas urbanas, la contaminación quegeneran los vehículos de transporte ha aumen-tado significativamente durante el decenio de losnoventa principalmente debido a que el parque au-tomotor creció por la importación de vehículos usa-dos –muchos de ellos descartados en su lugar deorigen por superar los límites de emisiones esta-blecidos. A esto se une el mantenimiento inade-cuado de los vehículos y la congestión que aumen-tan las emisiones nocivas. Además, la informali-

dad que prevalece en el transporte de pasajeros yde carga conduce a la competencia desleal, des-alienta las inversiones en mantenimiento y renova-ción de las flotas de transporte, y contribuye a de-teriorar la calidad del aire.

Por lo tanto, para mejorar la calidad del aire esnecesario resolver el problema del transporte urba-no. Ésta es una tarea compleja que requiere de unaconcertación entre el gobierno central, los munici-pios provinciales y distritales, la Policía Nacional ylos empresarios transportistas, así como de la parti-cipación activa de los usuarios de las vías de trans-porte y del transporte público. Entre la amplia gamade medidas que serán adoptadas se tiene la conce-sión de rutas urbanas a empresas que cuenten convehículos modernos cuya operación minimice lasemisiones nocivas, con el fin de alentar el uso detransporte público y reemplazar gradualmente lasunidades obsoletas. Asimismo, es preciso explorarla viabilidad y estimular el uso de medios alternati-vos de transporte masivo, como el metro, el trolebúsy el tranvía, y de transporte individual, como la bi-cicleta, para descongestionar las vías de transportey reducir las emisiones de los vehículos.

El diseño y la ejecución de programas para re-ducir la contaminación del aire proveniente de lasactividades productivas requieren también de una

RECUADRO 5.7

La norma ISO 14001 y la gestión ambiental

La norma ISO 14001 es un instrumento para mejorar la ges-tión y el desempeño ambiental de las empresas industriales.Entre sus objetivos está armonizar las normas nacionales so-bre protección del medio ambiente con las normas regionalese internacionales, con el fin de reducir la probabilidad de quesean utilizadas como barreras comerciales. Esta norma abor-da temas como el uso de materias primas y la producción dedesechos, la internalización y el justiprecio de los costos am-bientales, la reducción de emisiones nocivas y la transferen-cia de tecnologías limpias.

La Comisión de las Naciones Unidas sobre el Desarrollo Sus-tentable ha propuesto que los gobiernos promuevan el uso de lanorma ISO 14001 mediante incentivos fiscales y otras medidassimilares, y que las instituciones financieras fomenten la trans-ferencia de tecnologías limpias ofreciendo mejores condicio-nes de financiación a las empresas que decidan ajustarse a di-cha norma. De acuerdo a la Comisión, a medida que las empre-sas vayan adecuando sus procesos y productos para cumplircon lo establecido en ISO 14001, será posible reducir las emi-siones y desechos, y aprovechar mejor las materias primas,insumos y materiales.

La Comisión prevé un crecimiento acelerado en la transfe-rencia y aplicación de tecnologías limpias, para lo cual es ne-cesario promover una mayor toma de conciencia sobre el im-pacto ambiental de las operaciones industriales. Asimismo,pone énfasis en la preparación de los gobiernos, las organiza-ciones internacionales, las instituciones financieras y los gru-pos industriales para apoyar el proceso de homologación dela norma ISO 14001, y sugiere tomar medidas a nivel nacio-nal para reducir los costos de este proceso de adaptación.

El Consejo Nacional del Medio Ambiente (CONAM) promo-vió a fines del decenio de los noventa la creación de una aso-ciación de empresas comprometidas en implementar la nor-ma ISO 14001 en sus operaciones. Este compromiso fue fir-mado inicialmente por 14 empresas, la mitad de las cuales yaha cumplido con él y ha servido para intercambiar experien-cias en la aplicación de esta norma. Con el liderazgo del Co-mité sobre protección del medio ambiente de la AsociaciónEmpresarial Perú 2021, otras empresas están evaluando su par-ticipación en esta asociación para mejorar la calidad de sugestión ambiental y se espera que varias decenas de ellas lo-gren implementar esta norma durante los próximos cinco años.

Fuente: Silvia Charpentier y Jessica Hidalgo, Políticas ambientales en el Perú, Lima, Agenda: PERÚ, 1999.

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coordinación entre los diversos sectores del gobiernocentral y los gobiernos locales, así como de una par-ticipación activa de representantes de los empresa-rios y de organizaciones defensoras del medio am-biente. Entre las tareas que se realizarán se encuen-tran la determinación de estándares aceptables deemisión de contaminantes, la organización de siste-mas de medición de las emisiones y el establecimien-to de procedimientos para evaluar el cumplimientode las normas y sancionar a las empresas que exce-dan los límites establecidos.

Por otra parte, la emisión de gases que contribu-yen al efecto invernadero ha venido aumentando pau-latinamente durante los últimos tres decenios. Entre1970 y 1992 las emisiones de dióxido de carbono cre-cieron 14% y las de anhídrido sulfuroso en 23%, yhan aumentado aún más a partir de este último añocuando se autorizó la importación de vehículos usa-dos. Asimismo, el consumo de combustibles fósilesderivados del petróleo y las actividades industrialescontribuye a destruir la capa de ozono en la atmósfe-ra. Desde esta perspectiva, las políticas para incentivarel uso de fuentes de energía menos contaminantes, enparticular el gas natural y el gas licuado de petróleo,pueden ayudar también a reducir la contaminación ymejorar la calidad del aire.

Por último, es preciso promover el uso de tecno-logías de producción limpias, que no sólo se limitan areducir la emisión de contaminantes mediante filtros yotros sistemas de recuperación, sino que también eli-minan el desperdicio y evitan la emisión de partículas,gases, líquidos y desechos sólidos contaminantes. A suvez, esto está ligado a las mejoras en el control de cali-dad de los procesos y productos (recuadro 5. 7). Lastecnologías limpias y el control de calidad asociado aellas permiten un uso más eficiente de los insumos ylos equipos, aumentan la productividad, reducen loscostos operativos y conservan el agua y la energía.Además, debido a que el comercio internacional estáprestando mayor atención al comportamiento ambien-tal de las empresas, el uso de tecnologías limpias pue-de convertirse en una ventaja competitiva.

Contaminación del agua

La contaminación del agua de los ríos, el mar ylos lagos y lagunas por la descarga de desagües do-mésticos y efluentes industriales es otro problemaambiental muy serio, especialmente alrededor de loscentros urbanos e industriales. Por ejemplo, el cau-ce del río Rímac y las aguas del litoral exhiben altosíndices de materia fecal y bacterias, mientras que elrío Mantaro en la sierra central está fuertementecontaminado por los relaves y los efluentes de laextracción y el procesamiento de minerales.

La mayor fuente de contaminación de las aguasmarinas del litoral proviene de las plantas procesadorasde harina y aceite de pescado que no cuentan con sis-temas para el tratamiento del agua de cola. Éste es unefluente con alto contenido de materia orgánica quedemanda una gran cantidad de oxígeno para su de-gradación, lo que afecta negativamente la vida mari-na en las zonas aledañas a los puntos de descarga. Porejemplo, el altísimo nivel de contaminación que al-canzó la bahía de Chimbote a fines de los años sesen-ta y principios de los setenta, cuando el mar parecíahervir continuamente por la emisión de gases pro-ducto de la descomposición de la materia orgánica delas descargas de agua de cola y sanguaza, hizo quefigurara como una historia de horror en la Conferen-cia Mundial sobre Medio Ambiente y Desarrollo quese realizó en Estocolmo en 1972. Sin embargo, a lolargo de los años siguientes, y en especial durante lasegunda mitad del decenio de los noventa, se pusie-ron en marcha varios programas para ayudar a las em-presas productoras de harina y aceite de pescado amodificar sus procedimientos y equipos con el obje-tivo de tratar el agua de cola y otros efluentes antes dearrojarlos al mar.

La excesiva presencia de una serie de contami-nantes químicos y de metales pesados, asociadosprincipalmente con la actividad agrícola, minera ypesquera, hace que el agua de numerosos ríos pe-ruanos sea inaceptable para casi cualquier uso. Losdesechos derivados del uso de fertilizantes y pesti-cidas, de los relaves mineros y del procesamientode la hoja de coca contaminan las aguas superficia-les y subterráneas de las zonas rurales. Este proble-ma es difícil de controlar debido a que es generadopor fuentes muy dispersas de contaminación, a dife-rencia de las zonas urbanas en las que la concentra-ción de los puntos de descarga permitiría, al menosen principio, una mejor supervisión.

Por otra parte, las descargas de desagües do-mésticos, residuos industriales orgánicos (particu-larmente de la industria alimentaria) y desechosinorgánicos provenientes de la industria química secombinan para producir un deterioro significativoen la calidad del agua en las zonas urbanas. Todoesto lleva a que la contaminación del agua sea lacausa principal de las enfermedades gastrointesti-nales, como la tifoidea, el cólera, la salmonella, ladisentería y la gastroenteritis.

Para asegurar la provisión de agua potable lim-pia y devolverle a este recurso su carácter de bienpúblico, al cual todos los peruanos deben tener ac-ceso, es necesario realizar inversiones significativasen proyectos de saneamiento (capítulo 4), tratamientode aguas y control de efluentes en las plantas indus-triales. Esto exige formular planes y programas de

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inversión a largo plazo, en los cuales deben partici-par el gobierno central, los gobiernos municipales ylos organismos financieros internacionales, así comolos inversionistas privados. Durante los últimos añosvarios países han experimentado con esquemas mix-tos de financiamiento y operación de los serviciosde agua y desagüe, lo que ha permitido complemen-tar los recursos del sector público y mejorar la ges-tión de estos servicios. Esta experiencia debe apro-vecharse en el diseño de planes de inversión en sa-neamiento y agua potable.

Además, es necesario establecer normas y sis-temas de supervisión y control para disponer de losefluentes producto de la actividad industrial, mine-ra, pesquera y agrícola, con lo que se asegura quelas empresas cubran el costo de eliminar cualquierade los desechos tóxicos y nocivos que descargan enlos desagües y directamente en los ríos, el mar y enlos lagos y lagunas. Estas iniciativas deben vincu-larse estrechamente con la gestión integral del aguacomo recurso natural y con el manejo de cuencashidrográficas (capítulo 6).

DISEÑO Y EJECUCIÓN DE POLÍTICASAMBIENTALES

Un cuarto componente de las hebras que con-forman la línea estratégica de gestión del medio am-biente, recursos naturales, ciencia y tecnología se re-fiere al diseño y ejecución de políticas ambientales.Estas políticas requieren atención especial por su com-plejidad, por ser relativamente nuevas en el Perú, ypor la importancia que tienen el medio ambiente ylos recursos naturales en nuestro desarrollo.

Las primeras normas sobre control de la conta-minación se dictaron en los primeros decenios delsiglo 20 como consecuencia de las protestas contralas emisiones de la fundición de La Oroya, que per-tenecía a la Cerro de Pasco Corporation, y llevarona la instalación de recuperadores para eliminar laspartículas en suspensión de los humos de refinación.Durante los años cuarenta, cincuenta y sesenta sedictaron disposiciones para el control sanitario delas plantas industriales, la eliminación de olores yruidos molestos, y para regular las descargas indus-triales en los desagües. En el decenio de 1970 sepromulgaron la Ley General de Aguas, el CódigoSanitario, La Ley General de Minería y la Ley Ge-neral de Fauna Silvestre, que empezaron a confor-mar un cuerpo de disposiciones legales vinculadasal medio ambiente. En este período se creó la Ofici-na Nacional de Evaluación de Recursos Naturales(ONERN), que fue la primera agencia gubernamen-tal con un mandato amplio en los temas de recursosnaturales y protección del medio ambiente.

La promulgación del Congreso del Código delMedio Ambiente en 1990 marca un hito impor-tante en el diseño de políticas ambientales. Este có-digo introdujo una serie de medidas para la ges-tión ambiental, incluidos el enfoque de prevenciónde los daños, el principio de que el contaminadordebe pagar por la reparación de los daños que cau-sa y la obligación de realizar evaluaciones de im-pacto ambiental. Sin embargo, durante el deceniode los noventa este código sufrió una serie de mo-dificaciones que limitó su campo de aplicación yle restó fuerza. Por otra parte, se crearon el Siste-ma Nacional de Áreas Protegidas por el Estado, elConsejo Nacional del Ambiente (CONAM) y elFondo Nacional del Ambiente (FONAM), aunqueeste último no ha llegado a funcionar todavía. En1997 el CONAM planteó un esquema de coordina-ción ente las agencias gubernamentales, el sectorprivado y las organizaciones ambientales –deno-minado Marco Estructural para la Gestión Ambien-tal (MEGA)–, pero éste no ha sido aún puesto enpráctica (recuadro 5.8).

Las políticas ambientales explícitas que for-mulan el CONAM y otras agencias gubernamenta-les se han visto contrarrestadas por una serie demedidas destinadas a promover la inversión, faci-litar la explotación de recursos naturales, reducirlas sanciones por daños ambientales y limitar lasexigencias vinculadas a la realización de los estu-dios de impacto ambiental, entre otras. Las conse-cuencias de estas medidas configuran una políticaambiental implícita que apunta en una direccióncontraria a la de las políticas explícitas. Asimismo,las agencias gubernamentales encargadas del me-dio ambiente reciben recursos muy limitados delpresupuesto público y dependen de la cooperacióninternacional para realizar muchas de sus activida-des. Esto no les permite contar con el personal ylas facilidades adecuadas para cumplir con sus fun-ciones a cabalidad.

Las inconsistencias y contradicciones entre laspolíticas ambientales implícitas y explícitas creanconfusión y hacen que la política resultante no fa-vorezca el uso sustentable de nuestros recursos na-turales, la conservación de la biodiversidad y delos ecosistemas, y la protección del medio ambien-te. Las políticas ambientales explícitas se ubicanen el marco del enfoque de protección ambiental,si bien en algunos casos, como el proyecto de lanueva Ley Forestal, avanzan hacia el enfoque deadministración de recursos. Las políticas implíci-tas retroceden hacia el enfoque de economía defrontera que considera una oferta ilimitada de re-cursos, aunque en algunos casos se mantienen enel enfoque de protección ambiental. Por su parte,ya sea por decisión propia o como respuesta a

180

presiones de las organizaciones ambientalistas, algu-nas grandes empresas extranjeras y nacionales avan-zan hacia el enfoque de administración de recursos.

El cuadro 5.8 contrasta las políticas ambienta-les explícitas con las resultantes para algunos secto-res de la actividad productiva, ubicando a éstos enlos enfoques o paradigmas para la gestión del me-dio ambiente descritos anteriormente. Es posibleapreciar que estamos lejos de llegar al predominiodel enfoque de administración de recursos, y máslejos aún del enfoque de ecodesarrollo.

Para avanzar hacia el diseño y puesta en prácti-ca de políticas ambientales es necesario fortalecerlas instituciones encargadas de ellas, particularmenteen el Poder Ejecutivo (capítulo 7), poner mayor én-fasis en los incentivos que en el control para estimu-lar comportamientos ambientalmente responsables,organizar sistemas de información, fomentar la in-vestigación, proporcionar asistencia técnica y pro-mover la participación ciudadana.

Desarrollo institucional

El sistema de instituciones vinculadas a la for-mulación y ejecución de políticas para el uso susten-table de recursos naturales y la protección del medioambiente tiene algunas características especiales:involucra a muchos sectores de la administración pú-blica, debe articular una visión de conjunto coherentea partir de situaciones específicas muy distintas ycubre un tema relativamente nuevo para la adminis-tración pública en el Perú. Esto hace necesario pres-tar especial atención al fortalecimiento de las organi-zaciones gubernamentales que intervienen en el di-seño y puesta en práctica de estas políticas.

Una primera tarea es asegurar un compromisopolítico al más alto nivel, que permita resolver los con-flictos entre los sectores del Poder Ejecutivo y lograrcoherencia entre las políticas ambientales explícitas eimplícitas. Para esto es necesario que el Consejo Na-cional de Recursos Naturales y Medio Ambiente estévinculado directamente a la Presidencia del Consejode Ministros y funcione como la máxima instancia para

RECUADRO 5.8

El Marco Estructural para la Gestión Ambiental (MEGA)

El MEGA es un sistema de coordinación de las políticas am-bientales cuyos objetivos son armonizar las políticas secto-riales con la política nacional sobre el medio ambiente, resol-ver conflictos generados por la superposición de funciones ovacíos de competencias, fortalecer la capacidad del sector pú-blico para el manejo ambiental y concertar con el sector pri-vado y la sociedad civil.

El MEGA establece cuatro niveles de decisión y responsabili-dad para la gestión ambiental. El Nivel I, conformado por elConsejo de Ministros, define los principios y objetivos de pro-tección ambiental y desarrollo sustentable. El Nivel II está con-formado por el CONAM y una Comisión Técnica Multisectorialen la cual participan los viceministros de los sectores que tie-nen injerencia en el medio ambiente. El CONAM propone loslineamientos, estrategias e instrumentos de política ambientalconsistentes con los principios y objetivos establecidos por elNivel I, mientras que la Comisión Técnica Multisectorial coor-dina las políticas sectoriales.

A partir del Nivel III se incorpora a los otros sectores de lavida nacional en las actividades del MEGA. CONAM, en co-ordinación con la Comisión Técnica Multisectorial, establecegrupos técnicos para abordar temas ambientales específicosdurante un período determinado. Por ejemplo, para establecerlos estándares y niveles de contaminación permisibles, desig-na, a propuesta de la Comisión Técnica Multisectorial, un gru-

po integrado por representantes y expertos de las agenciasgubernamentales, empresas privadas, universidades, empre-sas consultoras y organizaciones no gubernamentales. Estegrupo debe elaborar una propuesta para que el Comité Técni-co Multisectorial la revise y, posteriormente, la remita alCONAM para su aprobación final.

El Nivel IV está constituido por las dependencias guberna-mentales encargadas de la ejecución de las políticas que re-sultan del proceso concertado de toma de decisiones que es-tablece el MEGA. Este nivel tiene a su cargo la operación,puesta en práctica y seguimiento de las políticas, y debe in-corporar progresivamente a los municipios y a las organiza-ciones representativas de las diversas regiones del país.

El sistema propuesto no ha podido ponerse en práctica, enparte por la falta de interés del gobierno y la complejidad delMEGA. El funcionamiento del Nivel I requiere de un com-promiso político que no se ha materializado durante el dece-nio de los noventa. La coordinación en el Nivel II no ha llega-do a operar por la renuencia de las agencias sectoriales quedesean preservar su autonomía a todo costo. El Nivel III hafuncionado de manera parcial en algunos casos, pero distamucho de acercarse a lo planteado en el esquema propuestopor el CONAM. Las agencias y entidades que conformaríanel Nivel IV continúan operando sin prestar atención a los pro-cesos de coordinación que plantea el MEGA.

Fuente: Silvia Charpentier y Jessica Hidalgo, Políticas ambientales en el Perú, Lima, Agenda: PERÚ, 1999; Sociedad Nacional del Ambiente, Hacia una política ambiental en el Perú,Lima, CEPES, 1999.

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la formulación y coordinación de las políticas ambien-tales (capítulo 7). Este consejo debe contar con unasecretaría técnica con la capacidad de formular pro-puestas de política, convocar a los diversos sectoresinvolucrados en el uso de los recursos naturales y laprotección del medio ambiente, y armonizar las políti-cas sectoriales y regionales, así como los procedimien-tos para ponerlas en práctica.

Por otra parte, es necesario reforzar las unida-des descentralizadas a cargo de las políticas ambien-tales en los diversos ministerios y agencias sectoria-les de la administración pública, así como aquellasque operan en los ámbitos regional y local. Si bienestas unidades pertenecen administrativamente a susector o gobierno local, en lo referente al contenidode las políticas deben reportar ante el Consejo Na-cional y su secretaría técnica. Además, es necesariocrear espacios para la participación activa de lasempresas privadas y las organizaciones de la socie-dad civil en todas y cada una de las instancias invo-lucradas en las políticas ambientales.

Las propuestas del CONAM sobre el Marco Es-tructural para la Gestión Ambiental (recuadro 5.8), queaún no han sido puestas en práctica, constituyen unabuena base para el diseño del sistema de formulacióny ejecución de políticas para el uso sustentable de losrecursos naturales y la protección del medio ambiente.

De la regulación y el control a losincentivos de mercado

Para avanzar del enfoque de economía de fron-tera hacia los de protección ambiental y de admi-nistración de recursos, es conveniente ampliar lagama de instrumentos de política y, en particular,introducir incentivos de mercado. Estos incentivosbuscan que las empresas incluyan en sus costos deproducción los gastos que deben efectuarse parareducir la contaminación y proteger el medio am-biente. Se trata de evitar que la sociedad en su con-junto, usualmente a través del gobierno central ylos gobiernos locales, corra con el gasto de repararlos daños ambientales que causan las empresascontaminadoras. Estos instrumentos pueden, ade-más, reducir el costo de controlar y supervisar elcumplimiento de las regulaciones ambientales porparte de los agentes económicos.

Los incentivos de mercado pueden ser dedos tipos: instrumentos impositivos, que incluyenlos impuestos ambientales y los incentivos tributa-rios (recuadro 5.9), e instrumentos no impositivos,que no están vinculados al sistema tributario sinoque involucran erogaciones de otra naturaleza,como el pago por los permisos transables, los car-gos por servicios ambientales y los depósitos re-embolsables (recuadro 5.10).

Políticasambientalesexplícitas

Políticaambientalresultante ycomportamientode los agenteseconómicos

Economía de frontera

● Sector forestal● Sector agropecuario: uso

del agua

● Sector minero: pequeñay mediana minería

● Sector pesquero● Sector forestal: peque-

ños productores● Sector agropecuario:

agricultura de subsisten-cia

● Sector industrial:pequeña y microempresa

Protección ambiental

● Sector minero● Sector hidrocarburos● Sector agropecuario:

suelos y sanidad● Sector pesquero● Sector industrial

● Sector minero: grandesempresas mineras

● Sector hidrocarburos● Sector industrial:

mediana y granempresa, principalmentelas orientadas hacia elmercado nacional

Administraciónde recursos

– – –

● Sector forestal: grandesempresas orientadashacia la exportación

● Sector industrial: grandesy medianas empresasexportadoras

● Sector agropecuario:agricultura de exporta-ción

● Sector hidrocarburos:algunas empresasmultinacionales

Ecodesarrollo

– – –

– – –

CUADRO 5.8

Políticas ambientales en el Perú a fines del siglo 20

Enfoques para la gestión del medio ambiente

Fuente: Silvia Charpentier y Jessica Hidalgo, Políticas ambientales en el Perú, Lima, Agenda: PERÚ, 1999.

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Aunque en el Perú aún no existe un sistemade incentivos para reducir la contaminación, algu-nas empresas mineras extranjeras han incorpo-rado plenamente los gastos de protección ambien-tal en sus costos de producción. Las exigencias deaccionistas en sus países de origen, la presión deorganizaciones no gubernamentales de protecciónambiental y un sentido de responsabilidad socialhan sido sus principales motivaciones. Por otraparte, cuando las medidas para reducir la contami-nación se toman desde el principio, al momentode formular el proyecto de inversión, diseñar laplanta y escoger la tecnología, es más fácil incor-porar consideraciones ambientales en la estructurade costos que cuando una planta ha venido operan-do por varios años y no tomó las previsiones delcaso en sus inicios.

La aplicación de incentivos requiere de institu-ciones con personal calificado, y de procedimientoseficientes y autonomía política, capaces de velar porel buen funcionamiento del mercado. En especial,se necesitan agencias gubernamentales encargadasde promover la competencia, fomentar la transpa-rencia en las operaciones empresariales y fiscalizarel cumplimiento de las obligaciones tributarias y le-gales de las empresas.

RECUADRO 5.9

Los instrumentos impositivos

La idea central de los impuestos ambientales es que las empre-sas paguen por sus emisiones y descargas de desechos conta-minantes, sea en base al total de éstas o sólo por aquellas quesobrepasen los límites establecidos por las autoridades ambien-tales. Su principal ventaja es que, al igual que otros impuestos,hacen que el contaminador incorpore a sus costos los montosnecesarios para reparar el daño que produce. El diseño y puestaen práctica de un sistema de impuestos ambientales exige unaadministración tributaria eficiente y un personal con buena for-mación en economía de recursos naturales y medio ambiente.

Los incentivos tributarios comprenden créditos fiscales, exone-raciones y deducciones al pago de impuestos, que pueden esta-blecerse para todas las empresas que cumplan con determinadosrequisitos de reducción de contaminación o para proyectos y ac-tividades específicas. Por ejemplo, se puede exonerar de los pa-gos por aranceles a la importación de equipo para reducir la con-taminación, así como rebajar el impuesto a la renta a empresasque utilicen tecnologías certificadas como limpias. Estos incen-tivos involucran una reducción en los ingresos fiscales del Teso-ro Público y deben ser administrados cuidadosamente. Puedenutilizarse conjuntamente con impuestos ambientales, de tal for-ma que los impuestos que pagan los contaminadores subsidienlos incentivos otorgados a quienes reducen la contaminación.

Los impuestos ambientales y los incentivos tributarios su-ponen que existe un sistema de seguimiento y evaluaciónde las emisiones y descargas que permite calcular el im-puesto a ser pagado, determinar el monto de los subsidiosy verificar que se esté cumpliendo con reducir las emisio-nes. Esto es algo muy complejo, y en países como el Perútomará tiempo en lograrse.

Por esta razón se prefiere usar mecanismos más fáciles deaplicar, como los impuestos a los insumos. Cuando una emi-sión o descarga contaminante está estrechamente asociadaa determinado insumo, en vez de gravar la contaminaciónproducida se grava el uso del insumo en cuestión. La con-tabilidad de la empresa registra la cantidad y el valor detodos los insumos, por lo que la aplicación de este impues-to no requiere de un sofisticado sistema de seguimiento yevaluación. Por ejemplo, los combustibles fósiles con ma-yor contenido de azufre emiten más anhídrido sulfurosoque contamina el aire y es la causa del fenómeno de la“lluvia ácida”. Un impuesto a estos combustibles, especí-ficamente al carbón empleado en la generación de energíatermoeléctrica, desincentivaría su consumo y estimularíael uso de otras fuentes de energía como el gas natural quecontamina menos.

Fuente: Alberto Pascó-Font, Desarrollo sustentable en el Perú, Lima, Agenda: PERÚ, 1999.

La experiencia internacional demuestra queestos instrumentos complementan las medidas de re-gulación y control, y no se puede esperar que losmecanismos de mercado sustituyan la fijación deestándares por parte de las agencias gubernamenta-les y la verificación de que las empresas cumplencon ellos. Con una perspectiva de mediano y largoplazo, la ejecución de las políticas ambientales re-quiere de un balance entre los instrumentos de regu-lación y control, por un lado, y los incentivos demercado, por otro.

Sistemas de información, investigacióny asistencia técnica

Para el diseño y ejecución de políticas ambien-tales es necesario establecer sistemas de informaciónsobre el estado del medio ambiente y el uso de losrecursos naturales. Una primera tarea consiste en ela-borar indicadores de utilización de los recursos natu-rales para incorporarlos a las cuentas nacionales ycalcular la contribución del capital natural al creci-miento de la economía. Esto permitirá evaluar si elPerú tiene lo que el Banco Mundial denomina una“tasa de ahorro genuina positiva”, es decir, si estátransformando el capital natural que consume en otras

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formas de capital –infraestructura física, recursoshumanos, capital social, capital financiero– que ga-ranticen el bienestar en el futuro.

Además, es necesario desarrollar indicadoressobre la situación del medio ambiente –sobre todoen localidades donde se realizan actividades produc-tivas–, para definir los usos apropiados del territo-rio y realizar los estudios de impacto ambiental.

El contar con estos indicadores es esencial paraformular políticas ambientales diferenciadas y ade-cuadas a las condiciones locales; los sistemas de in-formación geográfica pueden ser de gran utilidaden esta tarea (capítulo 6). Proveer información so-bre tecnologías limpias, programas para proteger elmedio ambiente y organizaciones ambientales es otroaspecto que debe ser considerado.

La investigación científica y tecnológica so-bre el uso sustentable de los recursos naturales, en

particular la biodiversidad, y sobre la conservaciónde los ecosistemas y la protección del medio am-biente debe ser promovida por el Estado de mane-ra prioritaria. Es necesario contar con una masacrítica de instituciones, investigadores, facilidadesfísicas, proyectos de investigación y recursos fi-nancieros a la brevedad posible, por lo que debenreforzarse las instituciones existentes, crear nue-vos centros de estudio e investigación, organizarprogramas de becas con la ayuda de la coopera-ción internacional e involucrar activamente a lasempresas privadas en la ejecución y financiamien-to de los proyectos de investigación.

Además de investigadores es necesario con-tar con personal calificado en las agencias del go-bierno central y los gobiernos locales encargadasde diseñar políticas, tomar decisiones, fijar es-tándares y vigilar el cumplimiento de la políticaambiental. Esto requiere de programas de capaci-tación en gestión pública ambiental, que aún no

RECUADRO 5.10

Los instrumentos no impositivos

Los permisos transables son títulos negociables que repre-sentan el derecho de una empresa a emitir una cierta canti-dad de contaminantes. Para que este instrumento funcionees necesario que el gobierno fije un límite para el total deemisiones y descargas de determinado contaminante en unazona. Luego se asignan cuotas de contaminación permisiblea las empresas ubicadas en la zona por medio de títulos ypermisos, los cuales especifican el máximo que cada em-presa puede contaminar durante cierto período. El costo deestos permisos y su carácter transable hacen que las empre-sas incorporen en su estructura de costos la eliminación delcontaminante, ya que de exceder el monto que les ha sidoasignado deberían comprar permisos adicionales y si conta-minan por debajo de su asignación podrían vender parte desus permisos.

El número de permisos que se reparten en cada período detiempo se puede ir reduciendo paulatinamente para incentivara las empresas a reducir sus emisiones ordenadamente y faci-litar la transición hacia menores niveles de contaminación.En cada período las empresas participantes entregarían unadeclaración jurada en la que detallan sus emisiones y descar-gas de contaminantes y, al mismo tiempo, presentarían el per-miso que ampara el nivel de contaminación declarado. La au-toridad ambiental verificaría –de la misma manera que lo hacela Superintendencia Nacional de Administración Tributaria(SUNAT) para el pago de impuestos– la veracidad de las de-claraciones. Además, se puede crear una mesa de negocia-ción para que las empresas negocien sus permisos transablesde contaminación.

Los cargos por el uso de servicios se aplican a las empresas,consumidores y otros usuarios de los servicios públicos aso-ciados a la calidad del medio ambiente, como el consumo deagua y el tratamiento de la basura. Los cargos se añaden alprecio convencional de estos servicios, que normalmente noconsidera aspectos ambientales. Estos pagos pueden cubrir elcosto de procesar los desechos, por ejemplo el tratamiento dela basura o la eliminación de residuos tóxicos, y emplearsepara darle valor y cubrir el costo de los servicios ambientales,por ejemplo pagando a los dueños de bosques en zonas decaptación de agua en una cuenca para que no talen los árbo-les. Los pagos a los países en desarrollo que conservan susbosques con el fin de absorber el anhídrido carbónico quecontribuye al efecto invernadero podrían considerarse comouna variante de este instrumento.

Losdepósitos reembolsables se aplican a los productos reciclablesque pueden causar daños ambientales si no se dispone de ellosadecuadamente. Al precio del producto se añade un cargo adi-cional que se devuelve cuando el producto utilizado, los envaseso los desechos se entregan en un lugar de recolección. De estamanera se incentiva el reciclaje, se reduce el consumo de mate-riales y energía, y se estimulan las actividades productivas vin-culadas a la utilización de desechos reciclables. Este esquema seha usado en particular para los envases de plástico y de vidrio, laslatas de aluminio, el cartón y las baterías portátiles. Asimismo,podría utilizarse para incentivar a las empresas a que pongan enpráctica las recomendaciones de los estudios de impacto ambiental(EIA), exigiendo un depósito que sería devuelto una vez que laautoridad ambiental verifique su cumplimiento.

Fuente: Alberto Pascó-Font, Desarrollo sustentable en el Perú, Lima, Agenda: PERÚ, 1999.

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existen en el país. Asimismo, es preciso propor-cionar información, capacitación y asistencia téc-nica a las comunidades en asuntos de medio am-biente. Mientras más informados estén los miem-bros de una comunidad, mayor será su capacidadde negociar y de exigir un mejor comportamientode parte de los agentes económicos en su loca-lidad. Por otro lado, se debe ofrecer asistenciatécnica a las empresas en temas como el control decalidad, el uso de tecnologías limpias, la reduc-ción de desperdicios y el control de la contamina-ción, ya que en muchos casos el desconocimientoy la falta de información motivan comportamien-tos empresariales reñidos con la protección delmedio ambiente.

Participación ciudadana

La participación activa de los ciudadanos esfundamental en el diseño y puesta en práctica depolíticas ambientales, así como en la toma de deci-siones sobre proyectos de inversión cuya ejecuciónpuede afectar la calidad del medio ambiente. Lasautoridades gubernamentales en materia ambientaldeben establecer canales para lograrla, buscandoarticular las iniciativas públicas, privadas y de lasorganizaciones de la sociedad civil.

Las normas legales sobre los estudios de im-pacto ambiental en el sector de energía y minas se-ñalan que se deben realizar audiencias públicas para

Fuente: Sociedad Nacional del Ambiente, Hacia una política ambiental en el Perú, Lima, CEPES, 1999.

Realizando una serie de consultas a sus miembros y otrasentidades, la Sociedad Nacional del Ambiente identificó en1999 un conjunto de instrumentos necesario para una ges-tión adecuada del medio ambiente y los recursos naturales.

● Instituciones modernas y de excelenciaEs necesario fortalecer las instituciones para que puedancumplir un papel adecuado en la protección del medio am-biente. En especial, debe apoyarse al Consejo Nacional deCiencia y Tecnología (CONCYTEC), al Consejo Nacionaldel Ambiente (CONAM), al Instituto del Mar del Perú(IMARPE), al Instituto Nacional de Investigación Agraria(INIA), al Instituto Nacional de Recursos Naturales(INRENA), al Instituto de Investigaciones de la AmazoníaPeruana (IIAP), al Programa Nacional de Manejo de Cuen-cas Hidrográficas (PRONAMACHS), a los gobiernos loca-les y a las universidades.

RECUADRO 5.11

Instrumentos de política ambiental

● Participación de la sociedad civil organizadaLas organizaciones no gubernamentales pueden plantear pro-puestas de política y legislación, organizar mesas de concer-tación y sistemas de gestión ambiental abiertos y participativos,resolver conflictos ambientales, poner en marcha sistemas deseguimiento y evaluación de la situación ambiental, y proveerasesoría técnica a organismos estatales y privados y a las co-munidades locales.

● Educación, ciencia y tecnologíaSe deben integrar los aspectos ambientales y los recursos natura-les en todos los niveles del sistema educativo, desarrollar la capa-cidad de investigación en biodiversidad y biotecnología, incorpo-rar a las empresas privadas en el estudio de los temas ambientalesy de recursos naturales, realizar un inventario de la biodiversidaden el ámbito nacional y rescatar el conocimiento tradicional delos pueblos aborígenes para el manejo del medio ambiente.

que los ciudadanos manifiesten sus puntos de vis-ta sobre los proyectos de inversión. Las audien-cias convocadas para la presentación de los estu-dios de impacto ambiental constituyen una opor-tunidad para hacer observaciones y solicitar mo-dificaciones en el diseño del proyecto. Sin embar-go, es necesario difundir la información contenidaen el estudio de impacto ambiental de manera quesea de fácil comprensión para quienes no son es-pecialistas en la materia, y realizar las audienciascerca de los lugares en donde se realizará el pro-yecto para dar la oportunidad de participar a loshabitantes de la zona sin que tengan que desplazar-se a otros lugares.

La participación ciudadana a través de organi-zaciones no gubernamentales, asociaciones profe-sionales, grupos de presión y movimientos de base,entre otras organizaciones de la sociedad civil, hasido determinante para poner en discusión la pro-tección del medio ambiente. En el Perú existe ungran número de organizaciones ambientales con ca-pacidad de realizar estudios, ejecutar proyectos ypresentar propuestas de política. La pionera, crea-da a mediados de los ochenta, fue la Sociedad Pe-ruana de Derecho Ambiental. A fines del deceniode 1990 se creó la Sociedad Nacional del Ambien-te, una organización “sombrilla” que articula va-rias redes nacionales, regionales y temáticas, conel fin de crear espacios de diálogo y concertaciónsobre asuntos ambientales. Cuenta con varios cien-tos de profesionales y técnicos que trabajan en todo

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La sociedad del conocimientoy los paradigmas tecnoeconómicos

La producción de conocimientos científicosy tecnológicos se ha expandido a un ritmo asom-broso desde la Segunda Guerra Mundial, y en laactualidad el acervo mundial de conocimiento seduplica cada cuatro o cinco años. Esta explosiónde datos, información, conceptos, ideas, teorías yde todo tipo de construcciones mentales para en-tender y explicar el mundo que nos rodea –es de-cir, todo lo que abarca la palabra conocimiento–ha sido acompañada de una serie de cambios fun-damentales en la investigación científica, la inno-vación tecnológica y en la forma en que la cienciay la tecnología se vinculan a las actividades pro-ductivas y sociales.

Durante los últimos cinco decenios la investi-gación científica –la principal manera de generar co-nocimientos en la actualidad– se ha vuelto muchomás compleja y costosa. Requiere de un gran núme-ro de investigadores, técnicos y personal de apoyoaltamente capacitados y especializados, y tambiénde equipos y laboratorios cada vez más sofisticados.Al mismo tiempo, la estrecha relación que se ha for-jado entre la investigación científica, la innovacióntecnológica y la explotación comercial de los cono-cimientos está dando lugar a un inusitado conjuntode alianzas entre empresas privadas, universidades,centros académicos, agencias gubernamentales y or-ganizaciones de la sociedad civil.

● Recursos humanosEs necesario capacitar recursos humanos para la gestión delambiente y el aprovechamiento de los recursos naturales, loque permitirá realizar investigaciones y transferir tecnologíassobre desarrollo sustentable. Para esto se debe mejorar la efi-ciencia de las universidades nacionales y organizar un pro-grama de becas en el extranjero.

● InformaciónSe debe sistematizar la información disponible e integrar lasbases de datos electrónicas sobre medio ambiente, uniendolos esfuerzos de entidades públicas, empresas privadas, aso-ciaciones profesionales, gremios empresariales y otras orga-nizaciones.

● Políticas e incentivosEs necesario cumplir con el mandato constitucional, especial-mente con los artículos 66, 67 y 68 de la Constitución, quetratan sobre recursos naturales, la política ambiental, la diver-sidad biológica y la Amazonía, y cumplir con los compromi-sos internacionales sobre estas materias. Las políticas de de-sarrollo económico y social deben incorporar consideracio-

nes ambientales e incluir los costos ambientales en la produc-ción de bienes y servicios.

● Marco legal adecuadoEl Perú cuenta ya con un marco legal bastante completo para laconservación y el uso sostenible de los recursos naturales. Sinembargo, las disposiciones legales están dispersas, presentanvacíos que deben ser subsanados y es necesario armonizar lafrondosa legislación con las competencias y funciones de losgobiernos locales. Además, es necesario capacitar a los funcio-narios de los poderes Judicial y Ejecutivo para dar cumplimientoa las leyes y a otras disposiciones legales existentes.

● FinanciamientoEs necesario aprovechar los fondos disponibles internacio-nalmente para la conservación y el uso sustentable de los re-cursos naturales y los ecosistemas. Es preciso incorporar con-sideraciones ambientales en la evaluación del financiamientode proyectos y aumentar los recursos públicos destinados a laprotección del medio ambiente. En particular, se debe dotarde recursos y poner en operación al Fondo Nacional del Am-biente (FONAM).

el país, y recientemente ha preparado una propuestade política ambiental para el Perú (recuadro 5.11).

INVESTIGACIÓN CIENTÍFICA E INNOVACIÓNTECNOLÓGICA

Un último conjunto de hebras que conformanla línea estratégica de gestión del medio ambiente,recursos naturales, ciencia y tecnología se refiere aldesarrollo de las capacidades de investigación cien-tífica e innovación tecnológica, que al iniciarse elsiglo 21 se han transformado en el fundamento de laprosperidad y el bienestar. El mundo está ingresan-do en forma acelerada y desigual a la “sociedad delconocimiento”, en donde la posibilidad de crear ri-queza y de mejorar las condiciones de vida dependecada vez más de la capacidad de generar, incorpo-rar, asimilar, utilizar y diseminar conocimientos cien-tíficos y tecnológicos.

Uno de los aspectos más visibles de la sociedaddel conocimiento es que los avances tecnológicos ylas innovaciones vinculadas a la microelectrónica yal procesamiento de información están modificandoradicalmente la organización de las actividades pro-ductivas y sociales. Las fuentes de la productividad yde generación de riqueza dependen cada vez más dela investigación científica y la innovación tecnológi-ca, así como de la calidad de la información y de lacapacidad de las empresas, organizaciones y gobier-nos para administrar el conocimiento.

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Paralelamente a estos cambios, las desigualda-des que existen entre los países ricos y los paísespobres en cuanto a su capacidad científica y tecno-lógica han venido aumentando aceleradamente, alpunto que en la actualidad son mucho más profun-das y persistentes que las desigualdades en la distri-bución de la riqueza. Al finalizar el siglo 20 el in-greso por habitante de los 24 países ricos de la Or-ganización para la Cooperación Económica y el De-sarrollo (OECD) era aproximadamente 60 vecesmayor que el de los 50 países más pobres (de acuer-do al Banco Mundial); por otro lado, la inversiónpor habitante en ciencia y tecnología de los paísesricos era 220 veces mayor que la de los países po-bres. El 95% del gasto mundial en investigación ydesarrollo tiene lugar en los países industrializados,en donde representa entre el 1.8% y el 2.5% del pro-ducto bruto interno (PBI). En contraste, durante losúltimos decenios, este porcentaje se ha mantenidoen alrededor del 0.3% en América Latina. En el Perú,el gasto en investigación y desarrollo se mantuvo enalrededor del 0.15% del PBI durante los últimos cua-renta años (aunque algunos estimados lo sitúan al-rededor del 0.07% del PBI a mediados del deceniode los noventa).

Estas abrumadoras diferencias en la capacidadpara realizar investigaciones científicas plantean eldesafío de aprovechar el enorme acervo mundial deconocimientos que se ha venido acumulando duran-te siglos. Los avances en las ciencias de la informa-ción, computación y telecomunicaciones –en espe-cial el Internet– ponen al alcance de los investiga-dores que viven en los países en desarrollo una enor-me cantidad de información que antes sólo se en-contraba en bibliotecas y centros especializadosen los países ricos. Permiten, además, establecernuevas formas de cooperación entre los miembrosde la comunidad científica, y vincular a quienes tra-bajaban de manera aislada en los países en desarro-llo con sus contrapartes en los centros científicosmás importantes del mundo.

Los cambios en la manera en que se lleva a cabola investigación científica y la acumulación de co-nocimientos –en principio–, cada vez más accesi-bles, señalan la urgencia de diseñar estrategias paraacceder y utilizar el acervo mundial de conocimien-tos. Una condición previa para esto es contar conuna base de recursos humanos altamente califica-dos y con una amplia infraestructura de telecomuni-caciones, capaz de vincular a los países en desarro-llo con los centros mundiales de producción y alma-cenamiento de conocimientos. Además, es preciso dis-poner de un conjunto de organizaciones –empresasconsultoras, centros de información, agencias guber-namentales, instituciones académicas, medios masi-vos de comunicación– especializadas en identificar,

obtener y procesar información científica y tecnoló-gica para ponerla a disposición de los usuarios.

Las transformaciones que ha venido experi-mentando el proceso de investigación ponen de ma-nifiesto la necesidad de ser selectivos en la identi-ficación de prioridades para invertir en ciencia ytecnología, de ser rigurosos en la asignación de re-cursos para la investigación con el fin de asegurarun alto nivel de excelencia, y de mantener un apo-yo constante para el desarrollo de las capacidadescientíficas y tecnológicas a lo largo del tiempo. Deacuerdo a la experiencia de otros países, se requie-ren entre 15 y 20 años de esfuerzos continuos paradesarrollar una capacidad de investigación que estéa la altura de las exigencias de la comunidad cien-tífica internacional.

Por otra parte, la incorporación de nuevas tec-nologías en las actividades productivas y sociales–lo que se denomina innovación tecnológica– se havuelto más compleja, se ha acelerado notablemente,involucra inversiones cada vez más elevadas, requierede la participación de una amplia gama de organiza-ciones de apoyo y de un nuevo tipo de gestión em-presarial orientado al cambio y aprendizaje perma-nente. Para lograr la prosperidad y el bienestar en lasociedad del conocimiento es necesario contar conun “sistema nacional de innovación” que sea capazde generar continuamente mayor eficiencia, produc-tividad y competitividad en las principales ramas dela actividad económica, y también de mejorar la ca-lidad y la provisión de los servicios sociales.

Configurar un sistema nacional de innovaciónimplica articular las actividades de las agencias gu-bernamentales, las empresas privadas y las institu-ciones académicas involucradas en la generación,importación, adaptación y difusión de nuevos cono-cimientos y tecnologías. El desempeño empresarialy el de la economía en su conjunto dependen cadavez más de la calidad de las interacciones entre lasdiversas organizaciones que conforman el sistemanacional de innovación.

En el nuevo contexto de la sociedad del cono-cimiento las agencias gubernamentales encargadasde diseñar y poner en práctica la política científica ytecnológica en los países en desarrollo tienen unaresponsabilidad muy especial. Las fuerzas del mer-cado o las presiones sociales no conducen por sí so-las o automáticamente a desarrollar las capacidadescientíficas y tecnológicas. Se requieren políticasactivas de ciencia y tecnología para construir unacapacidad de generar conocimientos y crear un en-torno favorable a la innovación. Entre otras cosas,esto implica asegurar que exista una coherencia en-tre las políticas explícitas e implícitas de ciencia y

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tecnología, y lograr la convergencia de una multi-plicidad de iniciativas sobre educación científica, ca-pacitación técnica, información tecnológica, controlde calidad, infraestructura física, capital de riesgo ypropiedad industrial.

Además de los cambios en la investigación cien-tífica y la innovación tecnológica, los avances en elcampo de la microelectrónica y las tecnologías de lainformación –que alimentan y acompañan la transi-ción hacia la sociedad del conocimiento– están con-figurando un nuevo paradigma tecnoeconómico queha revolucionando la manera de producir bienes, deprestar servicios y, en general, las formas de organi-zar la sociedad y las interacciones humanas (recua-dro 5.12). El cambio de un paradigma tecnoeconó-

mico a otro genera oportunidades que pueden ser apro-vechadas por las empresas, localidades y países quesean capaces de acumular capacidades y adecuarse alas exigencias del nuevo paradigma.

Estamos dejando atrás el paradigma tecnoeconó-mico basado en el petróleo para avanzar hacia uno ba-sado en el microchip. Esta transición está generandoincertidumbre y una serie de cambios fundamentalesen la estructura de las economías mundiales. A manerade ilustración, el valor total de las acciones cotizadasen las bolsas de Estados Unidos correspondientes a lasempresas dedicadas a la tecnología y los servicios deinformación –que no están involucradas en la transfor-mación de materiales y muchas de las cuales no exis-tían hace diez años– supera varias veces el valor total

RECUADRO 5.12

Los cambios de paradigma tecnoeconómico

Un paradigma tecnoeconómico consiste en un conjunto de in-novaciones tecnológicas y de ramas productivas de rápido cre-cimiento, vinculado a un “factor clave” que organiza y estruc-tura el proceso de selección económica entre la gama de posi-bilidades tecnológicas, y afecta las condiciones de produccióny distribución de todas las demás ramas de la economía. Unparadigma tecnoeconómico es el resultado de un juego recí-proco de fuerzas tecnológicas, económicas y políticas, y tomaun tiempo relativamente largo en articularse y difundirse.

El paradigma tecnoeconómico vigente entre 1780 y 1840 sebasó en el algodón y el hierro como insumos productivos cla-ves para la manufactura de textiles de algodón, de máquinasde vapor y maquinaria industrial, que fueron los motores dela primera revolución industrial.

Entre 1840 y 1880 un segundo paradigma tecnoeconómicotuvo como factor clave al carbón que permitió una ampliadifusión de las máquinas de vapor, las que a su vez dieronlugar a la expansión de la industria manufacturera.

Entre 1890 y 1940 el acero y la generación de electricidadfueron los factores claves de un nuevo paradigma tecnoeco-nómico en el cual la ingeniería pesada cobró gran importan-cia (construcción de barcos, grandes máquinas, centrales hi-droeléctricas, líneas de transmisión, nuevos equipos indus-triales). Durante este período se organizó el sistema de pro-ducción de líneas de ensamblaje de productos homogéneosfabricados en gran escala.

Entre 1940 y mediados del decenio de 1980, la disponibilidadde energía barata, en particular de petróleo, fue el factor clavedel siguiente paradigma tecnoeconómico. Se masificó la pro-ducción de automóviles y otros medios de transporte, de bie-nes de consumo durable y de artefactos electrodomésticos.

Se establecieron plantas de procesos químicos en gran escalay se desarrollaron productos sintéticos a base del petróleo.

El paradigma tecnoeconómico basado en el petróleo baratoaún permanece vigente, pero desde hace unos quince añosestá siendo rápidamente desplazado por un nuevo paradigmacuyos factores claves son el microchip electrónico y los pro-gramas (software) para procesar información. La incorpora-ción de chips cada vez más poderosos a una amplia gama deproductos y las nuevas capacidades de automatización y ma-nejo de la información están transformando todas las activi-dades productivas y de servicios.

Las nuevas tecnologías de la información, y en particular lastelecomunicaciones, están cambiando radicalmente lasinteracciones entre personas y entre organizaciones. El nuevoparadigma tecnoeconómico basado en el michrochip y el pro-cesamiento de la información permite producir eficientementeen pequeña escala, cambiar rápidamente el producto de acuer-do a la demanda, y producir bienes adaptados a las preferen-cias de individuos o pequeños grupos. La emergencia deInternet y del comercio electrónico, así como el impacto queestas actividades tienen en la economía (por ejemplo, en losmercados de valores), están alterando los patrones estableci-dos de competitividad y dando lugar a una novedosa gama deactividades productivas, a un aumento en la productividad delas industrias manufactureras y a la emergencia de nuevas ac-tividades de servicios.

La capacidad de manejar información y de utilizar el conoci-miento es clave para alcanzar una mayor eficiencia y compe-titividad en este nuevo paradigma. Esto está modificando ra-dicalmente el sentido común gerencial y el de la formulaciónde políticas que prevalecía hasta hace unos pocos años en lasempresas y las agencias gubernamentales.

Fuente: Carlota Pérez, Technological Change and Opportunities for Development as a Moving Target, trabajo presentado en la reunión de UNCTAD X, Bangkok, febrero del 2000;Francisco Sagasti, El futuro de la ingeniería industrial en el Perú, Lima, Perú, 1997.

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de las acciones de las empresas industriales tradicio-nales que se dedican a la producción de bienes mate-riales y a la provisión de servicios.

Al iniciarse el siglo 21, la emergencia de lasociedad del conocimiento, los cambios en la in-vestigación científica y en la innovación tecnoló-gica, y la transición hacia un nuevo paradigma tec-noeconómico hacen necesario otorgarle a la cien-cia y a la tecnología un lugar privilegiado en el di-seño de una estrategia de desarrollo. Avanzar haciala transformación productiva y la competitividad,la equidad y la integración social, el uso sustenta-ble de los recursos naturales y el adecuado ordena-miento del territorio exige contar con la capacidadde identificar, acceder y utilizar los conocimientosdisponibles en el ámbito mundial, así como con lade generar conocimientos en las áreas críticas parael desarrollo nacional.

Desarrollo de la ciencia y la tecnologíaen el Perú

En marcado contraste con las exigencias de lasociedad del conocimiento y la transición a un nue-vo paradigma tecnoeconómico, el desarrollo de lascapacidades científicas y tecnológicas del Perú seha estancado desde hace varios decenios. La situa-ción de la investigación científica y de la innova-ción tecnológica es penosa, las políticas de cienciay tecnología deficientes, y los gobiernos no han to-mado conciencia de la importancia crítica de contarcon una comunidad científica activa y consolidada,y con un sistema nacional de innovación capaz deapoyar los esfuerzos por lograr el bienestar y la pros-peridad para todos los peruanos.

La historia de la política científica y tecnológi-ca en el país es bastante reciente. A mediados de losaños sesenta se plantearon las primeras ideas acercade la necesidad de establecer una política de desa-rrollo científico y tecnológico. El Consejo Nacionalde Investigación (CONI) se creó a fines de 1968,pocas semanas después de que el gobierno militartomase el poder. Pese a esta demostración inicial deinterés, el CONI languideció sin obtener apoyo sig-nificativo durante los años setenta. Su propuesta deestablecer un “Sistema Nacional de Ciencia y Tec-nología” que debía agrupar a todos los laboratoriosestatales, centros académicos de investigación y otrasinstituciones de apoyo a la investigación en una es-tructura jerárquica y vertical –muy similar a la delas Fuerzas Armadas– nunca se puso en práctica.Asimismo, no se llegó a crear el Fondo Nacional deInvestigación, ni se adoptaron las prioridades de in-vestigación establecidas por el CONI. Las universi-dades continuaron siendo el principal lugar en don-

de se realizaban investigaciones científicas, con apo-yo directo del Estado y en algunos casos de organis-mos financieros internacionales (en particular delBanco Interamericano de Desarrollo) y de funda-ciones extranjeras.

El gobierno militar dictó una serie de leyes ge-nerales para alentar el desarrollo de sectores que con-sideraba claves para el desarrollo nacional. Estas le-yes incluyeron disposiciones para promover la inves-tigación tecnológica. Por ejemplo, la Ley General deIndustrias estableció que todas las empresas indus-triales debían dedicar el 2% de su renta neta a la in-vestigación tecnológica, y en caso de no hacerlo, do-nar esos fondos a una institución de investigación delEstado. Para esto, el antiguo Instituto Nacional deNormas Técnicas y Certificación se convirtió en elInstituto de Investigación Tecnológica Industrial yNormas Técnicas (ITINTEC), que se encargó de su-pervisar los proyectos de investigación realizados porlas empresas privadas y públicas, de efectuar sus pro-pios proyectos, de regular la importación de tecnolo-gía y de promover el uso de normas técnicas y el con-trol de calidad. Medidas similares se dictaron para laminería (con la creación del INCITEMI), las teleco-municaciones (con la creación del INICTEL) y la pes-quería (con la creación del ITP). A estas institucionesse le sumaron varios centros de investigaciónagropecuaria, un centro de investigaciones sobre vi-vienda, algunos centros vinculados a la nutrición y lasalud, y los centros de investigación relacionados conlas Fuerzas Armadas, todos los cuales recibieron apo-yo directo del Estado.

Como resultado de estos esfuerzos, y pese a lainoperancia del Consejo Nacional de Investigación,los recursos destinados a la ciencia y la tecnologíase cuadruplicaron entre 1970 y 1980, que llegaron aser unos US$120 millones en este último año. Sinembargo, este desarrollo tuvo lugar en el marco deun esquema proteccionista, controlista y con fuertepresencia del Estado, que fue incapaz de utilizar efec-tivamente la capacidad de investigación tecnológicadesarrollada durante esos años.

Durante el decenio de los ochenta se mantuvola preponderancia estatal en el financiamiento y laejecución de investigaciones científicas y tecnoló-gicas. El sector privado, fuertemente afectado por lacrisis económica de 1982-1983 y por el descalabrohiperinflacionario de fines de los ochenta, práctica-mente abandonó la investigación tecnológica. En1981, el Consejo Nacional de Investigación se trans-formó en el Consejo Nacional de Ciencia y Tecno-logía (CONCYTEC), pero no se le asignaron mayo-res recursos financieros. Los institutos sectorialescreados en los años setenta se descuidaron y las asig-naciones de recursos del Tesoro Público se reduje-

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ron en más del 40% entre 1981 y 1985. Pese a losesfuerzos del CONCYTEC, el gobierno no le dioimportancia a la ciencia y a la tecnología.

Esta situación continuó durante la segunda mi-tad de los ochenta, con la notable excepción delCONCYTEC, cuyo presupuesto aumentó significa-tivamente. En 1986 esta agencia gubernamental re-cibió del Tesoro Público US$2 millones, en 1987 y1988 alrededor de US$6 millones, y en 1989 casiUS$16 millones. Estos fondos se utilizaron para en-tregar un gran número de pequeñas donaciones–que variaban entre US$3,000 y US$10,000– a to-das aquellas personas que presentaban solicitudesde financiamiento. Sin duda, esto dio como resulta-do algunas pequeñas investigaciones interesantes ynumerosas publicaciones, pero no se evaluaron ri-gurosamente las solicitudes ni se hizo un seguimientode las donaciones.

Los recursos del CONCYTEC se repartieronsin establecer prioridades, sin que hubiera unaorientación estratégica y distribuidos en montos queimpidieron a los proyectos repercutir significati-vamente en el desarrollo de las capacidades cientí-ficas y tecnológicas. Mientras, los centros univer-sitarios de investigación y los institutos tecnológi-cos sectoriales del Estado continuaban abandona-dos. Se estima que entre 1985 y 1990 el insufi-ciente presupuesto nacional destinado a la cienciay la tecnología se redujo por lo menos a la mitad,situación que empeoró con la hiperinflación de1989-1990. En este último año el presupuesto delCONCYTEC se redujo a la décima parte de su ni-vel en el año precedente, el gasto en sueldos supe-ró el 90% del presupuesto de los institutos de in-vestigación del sector público y la mayor parte delpersonal altamente calificado había emigrado ha-cia el exterior.

A principios de los años noventa la capacidadinstalada en el campo del desarrollo científico ytecnológico se había reducido a su mínima expre-sión, y sobrevivía gracias a la dedicación y al es-fuerzo personal de algunos investigadores en cen-tros universitarios y en algunas instituciones delsector público. El CONCYTEC perdió su autono-mía y se anexó al Ministerio de Educación. El gas-to en investigación científica y tecnológica se man-tuvo en alrededor de US$30 y US$35 millones, demanera que hacia el año 2000 era el mismo quetreinta años antes. En contraste, Corea del Sur–que gastó aproximadamente lo mismo que el Perúhacia fines del decenio de los sesenta– aumentósus inversiones en ciencia y tecnología en unosUS$9,500 millones a mediados de los noventa y seconvirtió en una potencia científica y tecnológicaen el lapso de una generación.

Un plan de emergencia

Al iniciarse el siglo 21, la ciencia y la tecnolo-gía en el Perú deben declararse en estado de emer-gencia. Se debe poner en práctica un plan de acciónpara revitalizar la investigación científica y promo-ver la innovación tecnológica. Este plan debe ser ar-ticulado a la brevedad posible por un grupo repre-sentativo de líderes de la comunidad científica y tec-nológica, sometido a un proceso de consultas y di-fusión para lograr consensos, y puesto en prácticainmediatamente con el apoyo de los niveles más al-tos del Poder Ejecutivo y del Congreso.

No hay sustituto para el liderazgo del Estado enel campo de la ciencia y la tecnología. El papel delsector público en las primeras etapas del desarrollo cien-tífico y tecnológico es irreemplazable, tanto en el dise-ño de políticas y estrategias como en el financiamientoy en la creación de una infraestructura de recursos hu-manos, financieros y físicos. Las instituciones acadé-micas, las empresas privadas y las organizaciones dela sociedad civil –universidades, centros de investiga-ción, colegios profesionales, asociaciones científicas,organizaciones civiles sin fines de lucro– deben parti-cipar activamente en este esfuerzo, pero esto no debeeximir al Estado de su responsabilidad.

El plan de emergencia, que debe abarcar unperíodo de cinco años, contempla tres conjuntos deiniciativas: crear nuevas instituciones dedicadas aformular y ejecutar políticas de investigación cien-tífica e innovación tecnológica; financiar el desa-rrollo de las capacidades de investigación científicay tecnológica; y definir las áreas prioritarias dondeconcentrar recursos y esfuerzos.

En primer lugar, debe reestablecerse la plena au-tonomía y capacidad de acción del Consejo Nacionalde Ciencia y Tecnología (CONCYTEC), ponerlo bajola autoridad del primer ministro, crear una secretaríaejecutiva autónoma y establecer el Fondo Nacionalde Apoyo a la Investigación Científica y Tecnológicacomo su brazo financiero. Asimismo, es necesariocrear direcciones de innovación tecnológica en cadauno de los cuatro principales ministerios que se pro-pone establecer en la reforma del Poder Ejecutivo (ca-pítulo 7), las cuales tendrán a su cargo la tarea de pro-mover la creación de sistemas de innovación en cadauna de sus áreas de competencia. La primera tareadel nuevo CONCYTEC y de las direcciones de inno-vación tecnológica debe ser preparar las medidas deemergencia que deban adoptarse en el corto plazo,diseñar una estrategia de desarrollo científico y tec-nológico para el mediano plazo, y organizar un pro-ceso de consultas y difusión para lograr un amplioconsenso nacional que sustente las medidas de emer-gencia y la estrategia de mediano plazo.

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En segundo lugar, es necesario apoyar la inves-tigación científica y tecnológica creando las condi-ciones y capacidades institucionales. Entre los ob-jetivos del plan de emergencia debe figurar el au-mentar las inversiones en ciencia y tecnología diezveces en el lapso de cinco años, para llegar por lo

menos a US$350 millones anuales hacia mediadosdel decenio del año 2000. Para esto será necesarioestablecer una serie de mecanismos de financiamien-to, aumentar los recursos del Tesoro Público y cana-lizar recursos de los organismos financieros inter-nacionales y de la cooperación internacional. Asi-mismo, debe crearse una red de centros de excelen-cia en las áreas que se definan como prioritarias, yun programa de formación de recursos humanos dealto nivel que debe enviar anualmente unos 1,000jóvenes peruanos a formarse en el extranjero duran-te el período de ejecución del plan de emergencia.

El programa de formación de recursos huma-nos debe ayudar también a crear las condiciones pararepatriar, al menos temporalmente, a un número sig-nificativo de científicos y profesionales peruanos al-tamente calificados que laboran en el extranjero. Paraesto es pertinente aprovechar la experiencia del Pro-grama de Desarrollo de las Naciones Unidas con la“transferencia de conocimientos a través de nacio-nales expatriados” (TOKTEN, según sus siglas eninglés). Este esquema, que se inició a fines de losaños ochenta, ha demostrado que los especialistasque emigran y alcanzan éxito en otros países suelenestar dispuestos a prestar asistencia técnica y apoyocientífico en sus países de origen, sobre todo cuan-do se trata de períodos relativamente cortos.

Más de 400 especialistas por año han servido agobiernos e instituciones públicas y privadas de suspaíses de origen a través del programa TOKTEN.Apoyado por las Naciones Unidas, este programaopera con voluntarios que colaboran durante perío-dos que oscilan entre tres semanas y tres meses. Paí-ses como Turquía, India y Pakistán lo han aprove-chado de manera muy eficiente. Los científicos yprofesionales donan sus servicios, frecuentementeapoyados por los centros donde trabajan, y las Na-ciones Unidas y organizaciones locales cubren los cos-tos de transporte y alojamiento. Estos profesionaleshan contribuido a elevar la calidad de la investigacióncientífica y tecnológica, a mejorar la aplicación detecnologías en las actividades productivas y de servi-cios, a crear nuevos mercados para los productos lo-cales y a difundir las experiencias locales que puedenser de interés en el ámbito internacional.

El fondo de apoyo a la investigación científicay tecnológica (recuadro 5.13) y el fondo para becasde posgrado, tanto en el exterior como en el país,deben ser los principales instrumentos financierospara poner en práctica el plan de emergencia. A me-dida que se vaya avanzando en su ejecución, se de-ben ir creando fondos especializados para promoverla innovación tecnológica en los sectores producti-vos y de servicios, los cuales podrían otorgardonaciones con contrapartida, préstamos en condi-

RECUADRO 5.13

Un fondo de apoyo a la investigacióncientífica y tecnológica

Este fondo se constituirá con un patrimonio intangible de US$500 mi-llones, provenientes de los ingresos del Estado por concepto de las pri-vatizaciones. Adicionalmente podrá contar con fondos del Tesoro Pú-blico, donaciones privadas, recursos de la cooperación internacional ypréstamos de organismos financieros internacionales. El fondo de apo-yo a la investigación científica y tecnológica financiará proyectos, pro-gramas e instituciones de investigación en todo el territorio nacional. Seestima que este fondo podría generar US$50 millones anuales, un mon-to que unido a los recursos de contrapartida que asignarían las institu-ciones receptoras, movilizaría alrededor de US$100 millones anualespara ciencia y tecnología. A estos recursos se añadirán los fondos delTesoro Público destinados a las becas de posgrado, así como los recur-sos financieros provenientes de fuentes internacionales. Este fondo seráel principal instrumento financiero durante las primeras etapas del plande emergencia; su preponderancia disminuirá a medida que se creenotros mecanismos financieros en áreas específicas.

El apoyo del fondo se realizará bajo cuatro modalidades:

● Apoyo institucional a un grupo selecto de centros académicos y deinvestigación con demostrada excelencia, por un período mínimo de 5años y máximo de 10.● Apoyo a programas de investigación y de posgrado, por períodosde 3 a 4 años renovables una sola vez, para desarrollar áreas específi-cas del conocimiento vinculadas a la estrategia de desarrollo científi-co y tecnológico.● Apoyo a proyectos de investigación sobre temas específicos, quedeberán realizarse en una institución de investigación o centro acadé-mico por períodos de hasta tres años.● Apoyo a investigadores, por períodos de un año que podrían reno-varse dos veces como máximo, para que realicen proyectos con méri-to científico en todas las áreas del conocimiento, sin que necesaria-mente se ajusten a los temas de la estrategia de desarrollo científico ytecnológico.● Apoyo a los servicios técnicos y de información que se requieranpara realizar investigaciones científicas y tecnológicas.

En todos los casos, el fondo requerirá de una contrapartida de las ins-tituciones receptoras, que será aportada en recursos financieros, ser-vicios, utilización de equipos e instalaciones. Todos los apoyos finan-cieros serán otorgados por concurso, y en las primeras etapas se con-tará con la participación de científicos y expertos internacionales paraevaluar las solicitudes de financiamiento. Las áreas de investigacióncientífica y tecnológica a ser apoyadas se definirán de conformidadcon el plan estratégico de desarrollo científico y tecnológico.

El fondo estará vinculado directamente al Consejo Nacional de Cien-cia y Tecnología, pero tendrá autonomía financiera.

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ciones promocionales y realizar inversiones de ca-pital de riesgo entre otras modalidades de financia-miento. Estos fondos especializados deberán contarcon la activa participación del sector privado, de losorganismos financieros internacionales y de las agen-cias de cooperación internacional. A partir de estasiniciativas se debe alcanzar, en un lapso de cincoaños, que la inversión en ciencia y tecnología se ele-ve por lo menos al 0.5% del producto bruto interno.

En tercer lugar, es necesario definir cuanto an-tes las áreas en las cuales se concentrarán los es-fuerzos para llevar a cabo el plan de emergencia. Sibien las áreas y los temas deberán definirse en basea un amplio proceso de consultas, las prioridadespara el plan de emergencia surgen de la estrategiade desarrollo articulada en los capítulos de este tex-to. Una primera aproximación permite identificar lassiguientes áreas prioritarias:

● Biotecnología, aprovechamiento de la biodiver-sidad y todas las áreas del conocimiento vincu-ladas al desarrollo de las capacidades en estoscampos, con el fin de darle valor a la gran di-versidad ecológica, de especies y genética conque cuenta el Perú.

● Aprovechamiento y uso sustentable de los recur-sos naturales renovables y no renovables, con par-ticular énfasis en los recursos pesqueros, fores-tales, minerales e hidrocarburos.

● Ciencias y tecnologías de la información, conénfasis en el acceso, adaptación y utilización delas tecnologías disponibles en el ámbito interna-cional, y en las actividades científicas y tecnoló-gicas asociadas con la microelectrónica, las te-lecomunicaciones y sus aplicaciones al desarro-llo económico y social.

● Tecnologías para el desarrollo industrial, parti-cularmente aquellas vinculadas a los encadena-mientos hacia atrás y hacia adelante que agre-gan valor a los recursos naturales (por ejemplo,maquinaria y equipo para la agricultura, la mi-nería, la pesca y la agricultura; transformaciónde metales; procesamiento agroindustrial; utili-zación de la madera).

● Tecnologías para la provisión de servicios socia-les básicos, particularmente aquellas vinculadasa la salud, nutrición, saneamiento, educación, vi-vienda y promoción de maneras sustentables deganarse la vida en las zonas más pobres y apar-tadas del país (capítulo 4).

● Rescate selectivo y mejora de las tecnologías tra-dicionales, utilizándolas como base para el de-sarrollo de nuevas actividades productivas.

Estas áreas prioritarias deberán concentrar lamayoría de los recursos financieros y esfuerzos dedesarrollo científico y tecnológico durante el plande emergencia. Sin embargo, los proyectos que se-rán ejecutados en estas áreas requieren del apoyo deuna serie de disciplinas científicas que deben for-mar parte integral de este plan y a las cuales se debeasignar una proporción importante de recursos. Porejemplo, la biología molecular, la ingeniería genética,la economía ecológica, el análisis de los ecosistemas,la física del estado sólido, la metalurgia, la estadís-tica matemática, entre otras disciplinas, deben reci-bir financiamiento de acuerdo a su contribución alas áreas prioritarias. Finalmente, se utilizará un por-centaje menor de los recursos del Fondo de Apoyo ala Investigación Científica y Tecnológica para apo-yar propuestas que se acepten exclusivamente porsu mérito científico, aunque no tengan vinculaciónalguna con las áreas prioritarias.

En forma adicional, es necesario crear un sis-tema de indicadores de capacidad y desempeño cien-tífico y tecnológico para diseñar y ejecutar políticasadecuadas a la situación del país. Estos indicadoresdeben mostrar cómo evolucionan el número y el ni-vel académico de los investigadores, la cantidad ydistribución de los recursos financieros, el númerode instituciones y proyectos, entre otros aspectos.Además, deben proporcionar información sobre losresultados y el impacto de la investigación científi-ca y tecnológica. Este sistema de indicadores debeextenderse para recabar información sobre las adap-taciones tecnológicas y las innovaciones que reali-zan las empresas productivas y de servicios.

Los sistemas de innovacióntecnológica

En un contexto económico, social y políticomundial cada vez más complejo (capítulo 2), loscambios científicos y tecnológicos son cada vez másacelerados e impredecibles, lo que hace necesarioque las empresas sean capaces de aprender y adap-tarse con flexibilidad y eficiencia a las exigenciasde un entorno cambiante. Esto sólo es posible si selogra establecer sistemas de innovación capaces dearticular al conjunto de instituciones y organizacio-nes que contribuyen al desarrollo y difusión de lasnuevas tecnologías. El diseño y ejecución de políti-cas gubernamentales para la innovación tecnológi-ca debe orientarse hacia la promoción de la conver-gencia de iniciativas de los agentes económicos, po-líticos y sociales involucrados en la creación, im-portación, adaptación, diseminación y absorción deconocimientos, así como en la provisión de servi-cios, capacidades y recursos materiales asociados alos procesos de innovación tecnológica.

192

En el Perú estamos aún muy lejos de configu-rar sistemas de innovación, sea ya en el ámbito na-cional, regional o sectorial, debido a que no se cuentacon toda la gama de instituciones necesarias ni sehan establecido los flujos e interacciones que debe-rían integrarlas. Estos sistemas deben constituirseen forma gradual empezando por sectores priorita-rios y regiones específicas, promoviendo la creaciónde empresas productivas, agencias gubernamenta-les para diseñar y ejecutar políticas, centros de in-vestigación tecnológica, organizaciones dedicadasa la formación de recursos humanos, proveedoresde equipos y servicios técnicos, instituciones de fi-nanciamiento, centros de información, asociacionesprofesionales, entre otras instituciones vinculadas ala innovación tecnológica.

Asimismo, es preciso desarrollar las interac-ciones entre estas entidades para estimular el flujode conocimientos mediante alianzas estratégicasentre las empresas; contratos y acuerdos entre em-presas, universidades y centros de investigación pú-blicos y privados; entidades financieras locales yextranjeras; empresas y centros de investigación; yprogramas de extensión que vinculen a las empre-sas con las agencias gubernamentales de informa-ción tecnológica y las empresas consultoras. Esto sedebe complementar con la provisión de infraestruc-tura física para facilitar los intercambios de conoci-

miento, incluidos parques tecnológicos y redes detelecomunicaciones, así como con medidas para es-timular la capacitación y movilidad de los profesio-nales y técnicos. A medida que vayan surgiendo es-tos sistemas de innovación para sectores y regionesespecíficas, será posible articularlos para configu-rar un sistema nacional de innovación, tarea quepodría tomar unos dos decenios.

La urgencia de constituir sistemas de innova-ción para los sectores económicos y sociales prio-ritarios no debe hacer perder de vista que éstos nose constituyen por decreto. El papel que juegan laspolíticas públicas es esencialmente de orientación,promoción y coordinación para crear un entornofavorable que estimule la innovación (recuadro5.14). El liderazgo del Estado debe ejercerse enforma concertada y compartida con los diversosactores que irán constituyendo los sistemas de in-novación. Además, las políticas explícitas de inno-vación deben armonizarse con las otras políticaspúblicas que cuentan con un contenido implícitode políticas de innovación para asegurar la conver-gencia de esfuerzos.

La experiencia de los nuevos países industrializa-dos del Sudeste Asiático muestra cómo la capacidadde aprendizaje e innovación a través del acceso a lasfuentes de conocimiento disponibles en el exterior, la

Fuente: Keith Bezanson, A Science, Technology and Industry Strategy for Vietnam, IDS, Sussex, marzo del 2000; Carlota Pérez, Technology Change and Opportunities for Developmentas a Moving Target, trabajo presentado en la reunión de UNCTAD X, Bangkok, febrero del 2000; James Mullin et. al., Science,Technology and Innovation in Chile, Ottawa, InternationalDevelopment Research Centre, 2000; Juana Kuramoto, Análisis del sector ciencia y tecnología, Documento de trabajo de Agenda: PERÚ, Lima, agosto de 1997; Francisco Sagasti,Science, Technology and Development: Challenges for International Cooperation in the 21st Century, Lima, Agenda: PERÚ, 1999.

Durante los últimos treinta años se ha desarrollado un con-junto de instrumentos de política para promover la innova-ción tecnológica y la creación de sistemas de innovación enlos sectores productivos y sociales. Es posible apreciar unaevolución de políticas en donde el Estado era el actor princi-pal, hacia políticas en donde el sector público promueve yfacilita las iniciativas de empresas privadas, instituciones aca-démicas y entidades que prestan servicios técnicos al sectorproductivo. Esta evolución se ha dado también en la constitu-ción de sistemas de innovación para la provisión de serviciossociales, en donde el Estado ha cedido espacios a una ampliagama de organizaciones de la sociedad civil, centros acadé-micos, entidades vinculadas a los gobiernos locales y aun alas empresas privadas.

Entre los principales instrumentos de política se encuentran:

● La creación de “parques tecnológicos” por el gobiernocentral y los gobiernos regionales o municipales, que cuen-

RECUADRO 5.14

Políticas públicas para fomentar la innovación tecnológica

ten con la infraestructura física adecuada (transporte, ener-gía, telecomunicaciones) y servicios de apoyo tecnológi-co, y que servirían de núcleos alrededor de los cuales arti-cular sistemas de innovación.

● La creación de “incubadoras de negocios tecnológicos”por las universidades y otros centros de enseñanza supe-rior, orientadas a sectores específicos y capaces de pro-veer servicios y apoyo a los empresarios decididos aincursionar en nuevos campos. La provisión de asistenciatécnica y el apoyo para la gestión empresarial y tecnológi-ca es uno de los principales servicios que deben prestarestas incubadoras.

● La promoción de conjuntos y redes (clusters y networks)de empresas medianas y pequeñas en sectores y localida-des específicas, que se especializan en determinados as-pectos de los procesos productivos, que intercambian pro-ductos y servicios de manera muy intensa, y que compar-

193

importación de maquinaria, equipos y diseños, y suadaptación a las condiciones locales, permitieron de-sarrollar rápidamente niveles avanzados de capacida-des tecnológicas, experiencia en los procesos de inno-vación, y habilidades para la gestión de tecnología enlas empresas. Esta capacidad de aprendizaje les permi-tió acortar las brechas con los países industrializadosen el lapso de unos treinta años, así como evitar mu-chos de los errores y costos en que incurrieron dichospaíses para alcanzar sus actuales niveles de productivi-dad, eficiencia y competitividad. Por esta razón debeneliminarse las trabas al acceso y a la importación detecnología –particularmente a las tecnologías de la in-formación– en los sectores prioritarios y, al mismo tiem-po, promover agresivamente la adaptación y absorciónde tecnologías provenientes del exterior.

Es muy importante contar con fondos de capi-tal de riesgo para fomentar la innovación tecnológi-ca y apoyar a las empresas que desarrollen nuevosproductos o procesos. Si bien el capital de riesgoadquiere una importancia crítica cuando se cuentaya con una base sólida de actividades de investiga-ción científica y tecnológica, el diseño inicial de laspolíticas de innovación debe contemplar el apoyofinanciero a las empresas innovadoras. Para esto espreciso sumar los aportes de la banca privada nacio-nal y extranjera, de los organismos estatales, comola Corporación Financiera de Desarrollo (COFIDE)

y de los organismos internacionales, como la Cor-poración Financiera Internacional (afiliada al Ban-co Mundial) y la Corporación Interamericana deInversiones (afiliada al Banco Interamericano deDesarrollo). A través de los fondos de capital de ries-go será posible dar préstamos con tasas de interés,plazos y requerimientos de garantía razonables, asícomo aportar capital en forma directa, para estimu-lar a las empresas innovadoras.

Por último, la creación de un sistema nacional deinnovación debe ir de la mano con la transformacióndel sistema educativo en todos los niveles, poniendoénfasis en el entrenamiento de trabajadores altamentecalificados y en la reforma del sistema de educaciónsuperior para formar especialistas en gestión empresa-rial e innovación tecnológica (capítulo 4).

Pluralismo tecnológico y conocimientotradicional

La introducción de nuevas tecnologías no seproduce de manera uniforme en los diversos secto-res productivos, sobre todo en los países en desarro-llo. En cada sector es posible apreciar la presenciade unidades productivas y empresas con diferentesniveles de productividad, que emplean tecnologíasmás o menos avanzadas y adaptadas a las condicio-

ten una serie de servicios de apoyo para lograr una mayoreficiencia individual y colectiva.

● La promoción de vínculos entre las empresas peruanas ylas grandes empresas internacionales que compran pro-ductos locales para colocarlos en los mercados globales,ya que estos compradores frecuentemente proveen asis-tencia técnica y financiera, ayudan en el diseño de pro-ductos y en el control de calidad, y también prestan apoyoen mercadeo y gestión empresarial.

● La promoción de alianzas estratégicas entre las empresasperuanas en sectores claves para la transformación de losrecursos naturales, principalmente aquellos vinculados alos encadenamientos productivos hacia adelante (proce-samiento de recursos) y hacia atrás (provisión de equipose insumos), para crear núcleos empresariales capaces decompetir en los mercados internacionales.

● El establecimiento de fondos de capital de riesgo y demecanismos financieros para facilitar el financiamientode la innovación tecnológica, generalmente a través de labanca privada y contando con el apoyo de agencias guber-namentales y organismos financieros internacionales.

● La creación y promoción de programas de capacitaciónlaboral y entrenamiento profesional especializado paralos sectores productivos y sociales prioritarios, así como

de programas de maestría en gestión empresarial y deinnovación.

● La promoción del control de calidad y el uso de estánda-res y normas técnicas internacionalmente reconocidos, afin de garantizar la idoneidad de los productos peruanos ysu aceptación en los mercados internacionales. Esto debeabarcar normas referidas a la protección del medio am-biente, que están adquiriendo mayor importancia con laglobalización comercial (recuadro 5.7).

● Medidas para facilitar la importación de tecnología, asícomo su adaptación y absorción por parte de las empre-sas, en los sectores prioritarios. En particular, es precisoeliminar todas las trabas a la importación de equipos yprogramas vinculados a las tecnologías de la informacióny las telecomunicaciones.

● Medidas sobre protección a la propiedad intelectual, conel doble objetivo de estimular la importación de tecnolo-gías y de proteger los conocimientos tecnológicos gene-rados localmente, especialmente en lo referente al uso delos recursos naturales y la biodiversidad.

Estos instrumentos de política indican la gama de posibilidadesdisponibles para fomentar la creación de sistemas de innovación,y ponen de manifiesto el papel central que juega el Estado paracrear un entorno favorable que facilite la innovación tecnológica.

194

nes locales, y que compiten unas con otras utilizan-do una amplia gama de estrategias que frecuente-mente compensan las desventajas tecnológicas. Lacoexistencia de diferentes “cepas” de tecnología, quese han incorporado a las empresas en distintas eta-pas de la evolución de un sector productivo o social,da testimonio de la complejidad de la gestión tecno-lógica en países como el Perú.

En términos generales, es preciso elevar el nivelpromedio de productividad de las empresas, sobre todocuando se trata de incursionar en mercados interna-cionales o de enfrentar la competencia con productosimportados. Por ejemplo, la enorme diferencia en losniveles de productividad de los distintos segmentosdel sector agropecuario requiere de programas de ex-tensión tecnológica. Sin embargo, esto no implica quese deba uniformizar la tecnología, las prácticas y losprocedimientos de las unidades productivas. Por elcontrario, las diferencias en el entorno económico,biofísico, social y cultural exigen una diversidad derespuestas tecnológicas, adecuadas a las condicioneslocales y capaces de coexistir a lo largo del tiempo.

Esto plantea el problema de la gestión del plura-lismo tecnológico y de la utilización de tecnologíasapropiadas en un país que cuenta con una enorme di-versidad de ecosistemas (capítulo 6). Se deben apro-vechar las ventajas que ofrece la amplia gama de tec-nologías disponibles en la actualidad, entre las cualeses preciso incluir a las tecnologías tradicionales quehan evolucionado a lo largo de varios siglos. Las po-líticas de fomento a la innovación tecnológica debenincluir apreciaciones sobre la identificación, clasifi-cación, rescate selectivo y mejora de las tecnologíastradicionales, y en particular acerca de la combina-ción de tecnologías tradicionales y modernas.

Para combinar las tecnologías modernas con lastradicionales es necesario poner en contacto a las uni-dades productivas o sociales (empresas, comunidades,cooperativas, asociaciones, grupos étnicos, familias)que trabajan de acuerdo a las pautas que establecen sustradiciones, con los profesionales y técnicos vincula-dos a la investigación científica y tecnológica. Estopermitiría mejorar las prácticas tradicionales mediantela inserción de componentes de tecnología moderna ypromover la adopción y diseminación de las tecnolo-gías combinadas, para lo cual se requiere de progra-mas piloto que demuestren sus ventajas.

Si bien la experiencia peruana en este campono es muy extensa ni ha sido documentada sistemá-ticamente, las combinaciones de tecnología han sidoempleadas con éxito en otros países. Por ejemplo,los métodos tradicionales de diseño y manufacturaen la industria textil han sido complementados conel uso de diseños realizados con computadora

(computer aided design, CAD); la aplicación de cé-lulas fotoeléctricas en los telares tradicionales hapermitido asegurar la calidad uniforme de los teji-dos; la investigación científica de los procesos defermentación ha permitido introducir mejoras enel uso de la biomasa en las zonas tropicales; la in-vestigación científica y tecnológica ha llevado amejorar los métodos de cultivo y el diseño de ma-quinaria agrícola en zonas montañosas; y la apli-cación de técnicas de ingeniería moderna ycomputadoras ha permitido mejorar el diseño y fa-bricación de aparatos generadores de energía, comolos molinos de viento y los dispositivos movidospor energía hidráulica. Por otra parte, algunas ins-tancias de la provisión de servicios sociales quegenere empleo, con alta tecnología y bajo costo(capítulo 4, recuadro 4.16), y de las manerassustentables de ganarse la vida (capítulo 4, recua-dro 4.17) podrían ponerse en práctica combinandotecnologías modernas y tradicionales.

En el Perú es importante poner énfasis en la re-cuperación de las tecnologías tradicionales, muchasde las cuales datan de la época prehispánica. Por ejem-plo, se ha planteado rescatar los sistemas de andenesen algunas zonas de Cajamarca, que pueden ser iden-tificados y acotados utilizando satélites con técnicasde observación remota, y cuyo riego puede realizarsecon técnicas de aspersión y goteo controladas pormicroprocesadores y sensores electrónicos. Otro ejem-plo interesante, que surge de las investigaciones dearqueólogos, expertos en microclimas e ingenierosagrónomos en el altiplano del sur del Perú, es el siste-ma de camellones, que alterna franjas elevadas de tie-rras de cultivo con franjas de tierra hundida en dondese acumula el agua. El uso de este sistema en tiemposprehispánicos permitió explotar cientos de miles dehectáreas de tierras de cultivo en zonas que actual-mente no se consideran aptas para la agricultura.

Para gestionar el pluralismo tecnológico y vin-cular a la ciencia y la tecnología modernas con el co-nocimiento y las prácticas tradicionales, es necesarioidentificar, registrar y estudiar estas últimas de ma-nera sistemática. También es necesario rescatar y pro-teger las diversas formas de conocimiento tradicionalacerca del manejo del territorio y las propiedades delas plantas nativas, entre muchos otros aspectos, queaún subsisten en muchas culturas y regiones del país.El conocimiento tradicional de las propiedades dedeterminados recursos biológicos locales, como la uñade gato y la sangre de grado, ha dado origen a pro-ductos que se comercializan internacionalmente, peroque requieren ser protegidos por la legislación sobrepropiedad intelectual para que los beneficios deriva-dos de su explotación sean aprovechados por las co-munidades que los desarrollaron.

* * *

195

La línea estratégica de gestión del medio am-biente, recursos naturales, ciencia y tecnología pro-pone, principalmente, aprovechar de manera susten-table el extraordinariamente rico patrimonio que lanaturaleza nos ha legado, y las oportunidades quenos ofrece la sociedad del conocimiento que está sur-giendo en la actualidad. Los beneficios que se ob-tengan de explotar el capital natural y de hacer usodel acervo mundial de conocimientos deben emplear-se en la transformación de nuestra estructura pro-ductiva para hacerla más eficiente y competitiva, conel fin de poner en marcha un proceso sostenible deacumulación de todo tipo de capital que redunde enuna mayor integración, equidad y justicia social.

El uso sustentable de nuestros recursos natura-les, la puesta en valor de la biodiversidad que carac-teriza al territorio peruano y la reducción de la con-taminación exigen una transición hacia un enfoque

de administración de recursos y de ecodesarrollo,que debe ser acompañado de políticas ambientalesexplícitas e implícitas capaces de armonizar un va-riado conjunto de demandas provenientes de los dis-tintos sectores de la sociedad peruana.

Por último, los desafíos de la sociedad del co-nocimiento, así como los profundos cambios que haexperimentado la investigación científica y tecno-lógica en el ámbito mundial, contrastan fuertemen-te con el casi insignificante esfuerzo por desarrollarnuestra capacidad científica y tecnológica. Es nece-sario un plan de emergencia para la ciencia y la tec-nología, que permita revertir las tendencias negati-vas que –pese a los esfuerzos aislados y sacrifica-dos de unos pocos pioneros– han llevado al Perú aocupar uno de los últimos lugares en América Lati-na en lo que respecta a la capacidad de generar yutilizar conocimientos científicos y tecnológicos.

197

CAPÍTULO 6

OCUPACIÓN DEL TERRITORIOE INFRAESTRUCTURAFÍSICA

agenda: PERÚ

198

199

INTRODUCCIÓN

La línea estratégica de ocupación del territo-rio e infraestructura física puede visualizarse comoel cuarto y último conjunto de hebras de la tramadel tejido social peruano a ser reconstituido durantelos primeros veinte años del siglo 21. Sus compo-nentes son el ordenamiento territorial, que buscacrear las condiciones adecuadas para un mejor usodel territorio y el desarrollo de las regiones; elplaneamiento de los procesos de urbanización ydesarrollo rural, que permitirá un equilibrio entreel crecimiento urbano y el rural; la construcción y elmantenimiento de la infraestructura física, que debeinterconectar a todos los centros poblados del país;y el desarrollo de las telecomunicaciones, que con-diciona de manera fundamental las opciones de de-sarrollo en un mundo cada vez más globalizado.

Una distribución equilibrada de la población,la producción y el poder político permitirá un usomás efectivo del territorio nacional y de sus recur-sos. Reconocer, valorar y aprovechar la diversidadambiental del Perú requiere de un profundo cono-cimiento de la forma en que se organizan sus di-versos espacios geográficos, económicos y cultu-rales. Para esto es necesario rescatar la rica tradi-ción de manejo territorial que tiene orígenes en elmundo prehispánico (capítulo 5 y recuadro 6.1),enriqueciéndola con los aportes de la tecnología yla ciencia modernas.

ORDENAMIENTO TERRITORIAL

El primer componente de esta línea estratégicase refiere a la necesidad de ordenar adecuadamentelos usos del espacio peruano. Como punto de parti-da es preciso revisar y evaluar las diversas manerasde concebir la geografía peruana y de clasificar elterritorio nacional. Éste es un paso fundamental paraarticular una visión compartida y un consenso na-cional sobre la ocupación y utilización del territo-rio. A su vez, esta visión y este consenso sentaránlas bases para una política de ordenamiento territo-rial, un proceso de descentralización del aparato es-

tatal y una definición de regiones basada en crite-rios vinculados a la organización de la producción,más que en consideraciones de carácter político oadministrativo.

RECUADRO 6.1

El control de pisos ecológicosen el Perú prehispánico

Desde la época prehispánica los pobladores andinos diseñaron formasde organización territorial que les permitieron controlar diferentes pi-sos ecológicos y, por lo tanto, acceder a múltiples recursos y desarro-llar diversas actividades económicas. Uno de los casos mejor docu-mentados del control vertical de pisos ecológicos es el del reino lupaca,un grupo étnico originario del altiplano peruano-boliviano.

El sistema lupaca se caracterizaba por un control de pisos ecológicosarticulado en forma de “archipiélagos verticales”. Los núcleos de po-blación y poder lupaca se ubicaban alrededor de los 4,000 m de alti-tud, en la cuenca del Titicaca, y eran a la vez centros de cultivo yconservación de alimentos básicos y zonas de pastoreo en gran escala.Pero, además, los lupaca controlaban zonas periféricas discontinuassituadas a largas distancias de los núcleos. Estas “colonias”, pobladaspermanentemente por familias que conservaban sus derechos en laetnia de origen, se ubicaban tanto al oeste como al este del Altiplano.Por el oeste los lupaca extendieron su control hasta la costa –dondecultivaban maíz y algodón y recolectaban guano– y el océano Pacífi-co, de donde extraían peces y mariscos. Por el este alcanzaron la cejade selva, donde sembraban coca y extraían maderas.

De esta manera, los lupaca controlaron diferentes ecosistemas ubica-dos en distintas altitudes, lo cual implicaba la diversificación y espe-cialización de cultivos. Este criterio de ordenamiento suponía que lascomunicaciones, el intercambio, el manejo de aguas y la distribuciónde la población se organizaran “verticalmente” en función de las ca-racterísticas específicas de cada piso ecológico. El éxito de esta estra-tegia fue tal, que los primeros cronistas españoles quedaron impresio-nados por la riqueza e influencia de esta etnia, así como por su habili-dad para adaptarse a una geografía tan extrema.

Cabe destacar que sólo desde mediados del siglo 20 se ha empezado aapreciar la importancia del territorio en la organización política y eco-nómica de las sociedades andinas, y el valor potencial de estas expe-riencias para los planificadores modernos.

Fuente: John Murra, Formaciones económicas y políticas del mundo andino, Lima, IEP,1975.

200

Escoger, compatibilizar e integrar las clasifi-caciones del territorio son tareas para el gobiernocentral y para los académicos, las asociaciones pro-fesionales, las municipalidades, el sector privado ylas organizaciones civiles de distintas partes del país.

Una estrategia de ordenamiento del territoriodebe apuntar hacia el aprovechamiento de las venta-jas locales para la producción de bienes y servicios,el manejo sustentable de los recursos naturales y unamayor articulación entre las actividades de las distin-tas regiones. Debe contribuir, además, a lograr losobjetivos de integración, equidad y justicia social. Enforma adicional, el ordenamiento territorial debe es-tablecer lineamientos para el planeamiento urbano yrural, orientar la inversión pública y promover la in-versión privada en obras de infraestructura física. Deesta manera, el proceso de regionalización se susten-tará en la configuración de espacios económicos in-tegrados, capaces de impulsar una mejor distribuciónde la población y de la riqueza (recuadro 6.2).

La difícil geografía peruana (gráfico 6.1) ponede relieve la importancia de contar con una infraes-

tructura física (carreteras, ferrocarriles, puertos, ae-ropuertos, irrigaciones, energía, saneamiento) y detelecomunicaciones que permitan una adecuada ocu-pación del territorio nacional y una eficiente comu-nicación con otros países. En particular, es funda-mental asegurar que todos los peruanos tengan unacceso fluido a las redes mundiales de información,lo que implica contar con servicio telefónico de ca-lidad y bajo costo. El tipo y la extensión de la infra-estructura podrán definirse una vez que se cuentecon una estrategia de ocupación y manejo del terri-torio. Esto promoverá una gradual redistribución dela población a lo largo del país, ayudará a disminuirel agobiante peso de Lima Metropolitana en el ám-bito económico y político y aumentará la participa-ción de las ciudades intermedias y pequeñas en to-dos los aspectos de la vida nacional.

Diversidad ambiental y clasificacionesdel territorio

Política y administrativamente, el Perú es unEstado unitario dividido en 24 departamentos, 194

RECUADRO 6.2

Comisión nacional de ordenamiento territorial

Para resolver los conflictos de clasificación y usos del territo-rio se debe crear una comisión nacional de ordenamiento te-rritorial cuyo objetivo sea diseñar estrategias y políticas paravalorar la diversidad que caracteriza el espacio geográfico pe-ruano, buscando un uso más adecuado y racional de nuestroterritorio.

Esta entidad se ubicaría en la oficina del primer ministro ysería la encargada de establecer los criterios generales paradefinir los diversos usos del territorio; sistematizar, ordenar yhacer compatibles las clasificaciones existentes; y proponerun marco legal y administrativo para regular el tipo de activi-dades productivas y de servicios a realizarse en el territorio.

Además de estas funciones básicas, sus atribuciones princi-pales serían:

● Determinar la información que debe recabarse para un ade-cuado manejo del espacio.

● Definir los procedimientos para resolver conflictos entreusos del espacio (agricultura, explotación forestal, mine-ría, reservas naturales, entre otros).

● Elaborar criterios generales de rentabilidad social para lasobras de infraestructura física.

● Determinar los recursos disponibles y la capacidad de losdiferentes ambientes para sustentar adecuadamente cen-tros de población y las actividades socioeconómicas aso-ciadas a ellos.

● Definir criterios económicos, ecológicos y políticos bási-cos para la armonización de las diversas clasificacionesdel territorio nacional.

● Definir criterios para una evaluación económica y socialde las necesidades de infraestructura y acondicionamientodel territorio.

● Promover las condiciones y mecanismos institucionales quelleven a una definición de las regiones políticas, tomandoen cuenta consideraciones físicas, ecológicas, económicas,culturales, geopolíticas, entre otras.

● Proponer la puesta en ejecución de catastros y el uso desistemas de información geográfica.

● Sugerir criterios para diseñar políticas de ocupación de lasdiversas partes del territorio nacional, incluidas las zonasfronterizas.

● Proponer criterios para un crecimiento urbano planifica-do, considerando los problemas y desafíos ecológicos, eco-nómicos y sociales planteados por el actual desarrollo ur-bano, así como los aspectos geopolíticos de articulacióninterna y externa del país y de sus regiones.

Las conclusiones de esta entidad serían de gran importanciapara apoyar el proceso de descentralización y regionalización,definir prioridades de inversión pública y guiar las inversio-nes del sector privado. Una vez completada su labor, en unplazo máximo de tres años, esta comisión debería dejar deexistir, y otras entidades públicas habrían de hacerse cargo deaquellas funciones que requieran continuidad.

201

GRÁFICO 6.1

Relievedel territorio(cortes transversales)

Fuente: Instituto Geográfico NacionalElaboración: Agenda: PERÚ

202

mas y afinidades históricas y culturales. Entre otrasrazones, esto explica por qué las regiones no llega-ron a afianzarse.

La diversidad ambiental y climática del Perúrepresenta un gran desafío para articular una con-cepción integrada del territorio nacional. En tér-minos de su ubicación entre la línea ecuatorial ylos 18 grados de latitud sur, al país le corresponde-ría un clima cálido tropical, húmedo y lluvioso. Sinembargo, las corrientes oceánicas de aguas frías,la elevación de la cordillera de los Andes al pie delmar, su influencia en las masas de aire en la altaatmósfera y las diferencias de altitud en los ejesnorte-sur y este-oeste de los Andes hacen que exis-ta una gran variedad de zonas climáticas que vandesde la tropical hasta la desértica, pasando porclimas fríos de alta montaña y templados en losvalles interandinos.

Con excepción de la llanura selvática, el terri-torio peruano se compone de pequeñas regiones, dis-persas a manera de un archipiélago, con caracterís-ticas ambientales diferentes. Estos ambientes natu-rales están sujetos a permanentes y a veces violen-tos cambios que configuran un complejo sistemaclimático cuyo comportamiento es difícil de prede-cir. Para reducir los riesgos ambientales (sequías,inundaciones, deslizamientos, sismos) y organizarprogramas de prevención de desastres es necesariorecopilar, sistematizar y estudiar permanentementeinformación sobre las condiciones de los ecosistemasy las variaciones climáticas, así como sobre su posi-ble impacto sobre las actividades humanas.

Según la concepción tradicional, el Perú se di-vide en tres grandes regiones geográficas: costa, sie-rra y selva. Esta división se complementa en algu-nos casos con la inclusión del mar territorial comouna cuarta gran región natural. Una división más de-tallada establece la existencia de ocho regiones na-turales (recuadro 6.3 y gráfico 6.2). Existen, ade-más, otras formas de clasificar el territorio segúnsus características físicas y ecológicas, como las tem-peraturas y precipitaciones pluviales promedio, lacalidad de los suelos, las formaciones vegetales y ladistribución de la fauna. Cada una de estas clasifi-caciones es bastante compleja y sus categorías a me-nudo se superponen. También se tienen categoríasbasadas en el uso económico y en la división admi-nistrativa del territorio.

Una propuesta reciente para la zonificaciónde los espacios productivos del Perú se basa en laintegración de las consideraciones físicas, climáti-cas y ecológicas con los factores que influyen di-rectamente sobre la producción en un espacio de-terminado. De acuerdo con esta propuesta, la sie-

RECUADRO 6.3

Las regiones naturales del Perú

Los antiguos peruanos desarrollaron conocimientos agroclimáticos queles permitieron concebir el territorio andino de una manera muy com-pleja. El cronista Bernabé Cobo resumió en el siglo 17 la clasifica-ción que los pueblos indígenas hacían del territorio andino de la si-guiente manera:

“Porque toda la variedad de temples que experimentamos en la sie-rra del Perú nace de estar unas tierras más altas y levantadas delcentro del mundo que otras, es necesario que dividamos toda la sie-rra en algunos grados o andenes, según la altura y calidad de cadauno, para que con esta división mejor se perciban las diferencias detemples que tiene la dicha sierra, la cual, tomada desde lo más altode sus cumbres hasta lo más bajo y hondo de sus valles, me pareceque la podemos dividir en seis grados, andenes o temples, conformelas plantas que nacen o no nacen en cada temple, que es el mejorcamino que pienso se puede hallar para dar a entender las cualidadesde cada grado y temple.”

Basándose en la altitud, el relieve, el clima, la flora y la fauna, JavierPulgar Vidal propuso la existencia de ocho regiones naturales en elterritorio peruano:

● Región chala o costa, entre el nivel del mar y los 500 msnm.

● Región yunga, entre los 500 y 2,300 msnm en el flanco occidentalo marítimo de los Andes, y entre los 1,000 y 2,300 msnm en elflanco oriental (yunga fluvial).

● Región quechua, tanto en la vertiente oriental como occidental delos Andes, entre 2,300 y 3,500 msnm.

● Región suni, también en ambas vertientes, entre los 3,500 y 4,100msnm.

● Región puna, entre los 4,100 y 4,800 msnm.

● Región janca, que corresponde a las cumbres andinas generalmen-te cubiertas de hielo y nieve. Por encima de los 4,800 msnm.

● Región rupa-rupa o selva alta, en el pie del monte oriental andino,entre los 400 y 1,000 msnm.

● Región omagua, amazonía o selva baja, entre los 80 y 400 msnm.

Fuente: Mario Tapia, Ecodesarrollo en los Andes altos, Lima,Fundación Friedrich Ebert,1996;Javier Pulgar Vidal, Geografía del Perú: Las ocho regiones naturales, Lima, 1946.

provincias y 1,812 distritos, además de una Provin-cia Constitucional, El Callao, no adscrita a departa-mento alguno. La división departamental ha regidocasi sin modificaciones durante toda la república, ycorresponde en muchos casos a criterios de divisiónpolítica heredados de las intendencias coloniales. Sibien durante las últimas décadas hubo intentos decrear gobiernos regionales, sólo a fines del deceniode 1980 se establecieron doce regiones fusionandolos departamentos, pero sin tomar en cuenta crite-rios de articulación económica, manejo de ecosiste-

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Regionesnaturales del Perú(Según Javier Pulgar Vidal)

Costa o chalaYungaQuechuaSuniPunaJanca o cordilleraRupa rupa (selva alta)Omagua (selva baja)

Fuente: Instituto Geográfico NacionalElaboración: Agenda: PERÚ

GRÁFICO 6.2

204

rra no se visualiza como una gran unidad ni se lasubdivide únicamente con criterios generales dealtitud y distribución de vegetación, sino que setoma en cuenta también el potencial productivo desus diferentes áreas (recuadro 6.4).

Conflictos en el uso del espacio

Las actividades productivas –agricultura, mi-nería, industria, pesca, turismo, entre otras– plan-tean requerimientos específicos de uso del espa-cio, tienen diferentes impactos en los ecosistemasnaturales e interactúan de distintas formas en unterritorio determinado. Existe una gran confusiónentre las delimitaciones establecidas según crite-rios de desarrollo agropecuario, explotación deminerales e hidrocarburos, conservación de restosarqueológicos, protección de áreas naturales, habi-litación de terrenos urbanos, construcción de obrasviales, seguridad nacional, entre otros. Sin un mar-co de referencia que defina criterios de ordenamien-to territorial es muy probable que se agudicen losconflictos por el uso del espacio y de los recursos(recuadro 6.5).

A modo de ilustración, la superficie disponiblepara la agricultura es relativamente escasa en el Perú.Se cuenta con alrededor de 7.6 millones de hectá-reas de tierras aptas para la agricultura (un 6% delterritorio nacional), de las cuales sólo se utiliza latercera parte. Con frecuencia, las pocas tierras agrí-colas disponibles en una localidad compiten por elespacio con otras actividades económicas, como laconstrucción, la minería y la industria. Por ejemplo,la “siembra de cemento” en las escasas tierras decultivo de los valles costeños, particularmente en lazona de Lima Metropolitana, ha desplazado a lasactividades agrícolas. Paradójicamente, este hechoha impulsado iniciativas para transformar zonasdesérticas cercanas a las ciudades en áreas de culti-vo utilizando y tratando aguas servidas. Hubiera sidomás lógico urbanizar el desierto y preservar las tie-rras de cultivo.

Asimismo, las áreas dedicadas a la explotación,concentración y refinación de minerales muchasveces se superponen o colindan con áreas dedicadasa la agricultura y el pastoreo, que constituyen el sos-tén de comunidades y son muy importantes para laseconomías locales. Para evitar que estas actividadesse vean afectadas, es necesario eliminar o reducir almínimo la contaminación de los suelos, el agua y elaire asociada con las actividades mineras. Algo si-milar sucede con la explotación de hidrocarburos,la extracción forestal indiscriminada, las activida-des industriales en la selva y el procesamiento deproductos pesqueros.

RECUADRO 6.4

Zonas agroecológicas y manejo productivode los Andes

Tomando en cuenta la variación latitudinal del relieve de los Andes, laorientación y el balance hídrico local, el especialista Mario Tapia dis-tingue varios niveles para clasificar el espacio altoandino. Desde estaperspectiva, una gran región (sierra) comprende hasta seis subregiones(septentrional, central, centro-sur, Altiplano, occidental seca, orientalhúmeda), las cuales se dividen a su vez en zonas agroecológicas. Lasubregión sierra septentrional, por ejemplo, comprende cuatro zonasagroecológicas: quechua semihúmeda, ladera baja, ladera alta y jalca.

En el nivel específico de los microclimas locales, Tapia define laszonas homogéneas de producción, que son el referente más inmedia-to de las posibilidades productivas de un determinado espacio. Porejemplo, la subregión del Altiplano se define a partir de tres zonasagroecológicas (circunlacustre, suni altina y janca), caracterizadas asu vez por distintas zonas homogéneas de producción (laderas agríco-las, camellones, bofedales, pastizales de suelo delgado o profundo,lomadas, andenes, entre otras).

Bajo condiciones normales, estas zonas homogéneas de producción serelacionan con usos agropecuarios específicos, y pueden servir tam-bién como referentes en caso de oscilaciones climáticas que trastoquenlos diversos nichos ecológicos, lo que permitiría planificar la produc-ción incluso bajo condiciones cambiantes. Investigaciones recientessugieren que una planificación agrícola de este tipo se practicaba conrelativo éxito en los Andes al momento de la Conquista.

Fuente: Mario Tapia, Ecodesarrollo en los Andes altos, Lima, Fundación Friedrich Ebert,1996.

RECUADRO 6.5

Explotación de hidrocarburos y protección ambiental

Un ejemplo de las inconsistencias en los criterios de ordenamientoterritorial son las concesiones que ha otorgado el Ministerio de Ener-gía y Minas para la explotación de hidrocarburos en la selva, que abar-can áreas definidas como reservas ecológicas nacionales. En 1991 laempresa norteamericana Texas Crude negoció la operación de un lote(el número 61) en la reserva de Pacaya Samiria, la mayor área protegi-da del Perú, sin considerar que abarcaba un 75% del territorio total deesta reserva. El ministerio argumentó que este hecho no debía impe-dir el desarrollo de los depósitos de hidrocarburos y que, en todo caso,se debía considerar un pago compensatorio para hacer uso efectivo dela concesión. Al hacerse públicas estas negociaciones, la oposición deorganizaciones ambientales, comunidades indígenas, gremios profe-sionales y organismos internacionales, así como del gobierno regio-nal y del Ministerio de Agricultura, hizo a Texas Crude desistir de suproyecto y no suscribir el contrato. Algo similar sucedió con la conce-sión del lote número 78, que se ubica en la reserva de TambopataCandamo, que se otorgó en concesión a la empresa Mobil.

Fuente: “Piden mejorar normatividad para estudios de impacto ambiental”, entrevista a Pedro Sola-no, El Comercio, Lima, 26 de noviembre de 1999.

205

Cuencas hidrográficas y ordenamientoterritorial

El manejo del territorio en base a las cuencashidrográficas, que son los espacios naturales de cap-tación y concentración del recurso agua, ha demos-trado ser una de las maneras más eficaces para or-ganizar los ecosistemas y las actividades producti-vas en muchas regiones del país. Este enfoque con-sidera la cuenca como una unidad básica territorialy plantea una administración integral de sus activi-dades productivas y de servicios. Su puesta en prác-tica requiere de estudios de base sobre las caracte-rísticas físicas y ecológicas de cada cuenca y su ca-pacidad para sostener actividades económicas; pre-paración y ejecución de planes, programas y pro-yectos de inversión pública y privada para el apro-vechamiento de los recursos; y mantenimiento, con-servación y gestión sustentable de las actividadesproductivas y de servicios que se decida realizar.

Una gestión exitosa de manejo de territorio enbase a las cuencas hidrográficas se fundamenta en elcompromiso y la participación de los agentes socia-les, políticos y económicos en el área, para lo cual esnecesario establecer espacios abiertos para el diálogoy definir procedimientos para la toma de decisiones.Este compromiso debe materializarse creándose unaentidad con alto grado de autonomía, que cuente con

un adecuado sustento legal, recursos financieros ycapacidad de decidir acerca del uso y recursos de lacuenca. El Perú cuenta con varios años de experien-cia en el manejo de cuencas y microcuencas a travésde instituciones públicas y de organizaciones no gu-bernamentales que podría extenderse a otras regio-nes del país (recuadro 6.6).

El manejo integral de las cuencas hidrográficases de gran utilidad para los valles costeños einterandinos. Sin embargo, es difícil en la selva, yaque ésta posee cuencas de gran extensión. En formasimilar, las grandes ciudades asociadas a cuencashidrográficas –especialmente Lima Metropolitana–no sólo requieren de criterios vinculados al uso delagua, sino también de aquellos que se derivan de lagestión de grandes concentraciones humanas. Porotra parte, aún no se ha logrado articular el manejointegral de las cuencas con los procesos de ordena-miento territorial, descentralización del Estado yregionalización económica.

Consolidación y articulación de losespacios económicos regionales

A lo largo de la historia del Perú se han plan-teado diversas maneras de organizar espacialmentelos procesos económicos, sociales y políticos. Du-

RECUADRO 6.6

El manejo de cuencas hidrográficas

Fuente: Alberto Pascó-Font, Desarrollo sustentable en el Perú, Lima, Agenda: PERÚ, 1999.

El primer programa de manejo de cuencas hidrográficas delMinisterio de Agricultura data de 1974. En 1980 se estable-ció, con apoyo de USAID, el Programa Nacional de Conser-vación de Suelos y Aguas en Cuencas Hidrográficas, que fuemodificado varias veces hasta que en 1988 se creó el Progra-ma Nacional de Manejo de Cuencas Hidrográficas y Conser-vación de Suelos (PRONAMACHCS).

Este programa tiene como objetivo diseñar y establecer unconjunto de políticas, estrategias y acciones técnicas y admi-nistrativas con el fin de aprovechar racionalmente los recur-sos naturales, humanos y de capital a través del manejo inte-gral de las cuencas y la conservación de suelos. Sus principa-les funciones son:

● Proponer y concertar la formulación y ejecución de laspolíticas y estrategias vinculadas al desarrollo del manejode cuencas y conservación de suelos.

● Concertar, asesorar y ejecutar con instituciones públicas yprivadas, gobiernos regionales y locales, y organizacionesde base, acciones inherentes al manejo de cuencas y con-servación de suelos, evaluando su aplicación.

● Formular, proponer y concertar planes y proyectos que

posibiliten el manejo de cuencas, orientados a sentar lasbases físico-sociales tendientes al desarrollo rural.

● Promover la generación de nuevos niveles de conciencia yestimular la concertación con las organizaciones de baseen la generación de modelos de gestión de cuencas a corto,mediano y largo plazo.

● Mantener actualizado el inventario nacional de andenes yobras hidráulicas tradicionales, con el propósito de planteary ejecutar acciones para su rehabilitación y mantenimiento.

● Elaborar paquetes tecnológicos de carácter técnico y so-cial, desarrollando estrategias de capacitación y difusiónque permitan su puesta en práctica para el manejo de cuen-cas, velando por el buen uso de los recursos humanos, fi-nancieros y económicos.

● Supervisar el cumplimiento de las acciones concertadasque se implementen en aplicación del plan de manejo decuencas, velando por el buen uso de los recursos económi-cos, financieros y humanos.

● Revisar y opinar sobre los documentos técnicos, relacio-nados con el manejo de cuencas y conservación de suelos,propuestos por el Viceministerio de Recursos Naturales yDesarrollo Rural y la Comisión Nacional del Programa.

206

rante la época prehispánica se respetó, en gran me-dida, la organización del espacio asociada a las ac-tividades locales, las cuales se articulaban entre sía través de intercambios que buscaban la comple-mentariedad de recursos y productos. Durante laColonia el territorio peruano se dividió, utilizandocriterios administrativos y tributarios, en corregi-mientos y luego intendencias con escasa autono-mía, ya que todo el poder se concentraba en el go-bierno central. Hacia fines de la Colonia, la Coro-na española intentó reorganizar el territorio perua-no tomando en cuenta criterios de proximidad y dedisponibilidad de recursos, pero este proyecto que-dó inconcluso luego de la Independencia. Al ini-ciarse la República las intendencias se transforma-ron en departamentos y durante el siglo 19 se en-sayó una variedad de esquemas de división políti-ca y administrativa, pero siempre desde una pers-pectiva centralista. A lo largo del siglo 20 se hanplanteado varias propuestas para dividir el territo-rio en base a criterios geográficos y ecológicos (re-giones transversales), geopolíticos (núcleos econó-

micos y áreas de influencia) y políticos (los docegobiernos regionales establecidos a fines de losochenta y eliminados en los noventa).

Luego de que durante mucho tiempo las pro-puestas y los proyectos de regionalización fueranplanteados principalmente por el gobierno central,así como por parlamentarios y estudiosos desdeLima, durante la década del noventa han surgido va-rias iniciativas provenientes del interior del país. Elrecuadro 6.7 resume algunas de estas propuestas ymuestra una clara evolución en el sentido de consi-derar a la regionalización como un proceso de inte-gración de espacios económicos y sociales, más quecomo una parcelación del territorio en base a crite-rios políticos y administrativos. Sin embargo, el go-bierno central –que a fines del decenio de 1990 con-centra el poder en un grado pocas veces visto en lahistoria peruana– no parece dispuesto a responderpositivamente a estos requerimientos de reconoci-miento, concertación, delegación de funciones yapoyo financiero.

Durante la década de los noventa se articularon, en diferenteslugares del país, experiencias compartidas entre los gobier-nos, instituciones y organizaciones civiles locales para pro-mover el desarrollo y la gobernabilidad regional y local. Pro-mover y apoyar procesos similares es muy importante paralograr un desarrollo sustentable y descentralizado del país.Entre las experiencias más interesantes de planeamiento re-gional se encuentran los casos de Piura y Tumbes (antes re-gión Grau), la denominada “macrorregión sur” (Arequipa,Cusco, Madre de Dios, Moquegua, Puno y Tacna), Cajamarcay la Amazonía.

Piura y Tumbes. Cuentan con tres experiencias provincialesde planificación y cogestión de desarrollo local: la de la Mu-nicipalidad Distrital de Morropón, iniciada en 1994; la delMunicipio Provincial de Sechura, iniciada en 1995, y la delMunicipio Provincial de Morropón-Chulucanas, que data de1996. En estos lugares, también es importante el trabajo delGrupo Iniciativa, conformado por personas procedentes dediversas instituciones y organizaciones de la región (munici-pios, universidades, iglesias, centros de investigación, cen-tros de producción, entre otras), quien desde 1994 llevó a caboun programa de talleres de prospectiva regional y planifica-ción estratégica, que culminó con la publicación y difusiónde una propuesta de desarrollo para lo que fue posteriormentela región Grau en 1997. A partir de 1998 el Consejo Transito-rio de Administración Regional (CTAR-Piura) recogió estaspropuestas en un proceso de planeamiento estratégico regio-nal que ha producido una visión regional para el año 2010.Sus principales ejes son:

● Puesta en marcha de un proceso de desarrollo humano in-tegral, sostenible y equitativo.

● Integración territorial, infraestructura y servicios estraté-gicos modernos (ciencia y tecnología, telecomunicaciones,informática, sistemas de riego y energía).

● Población civil organizada, integrada socialmente, bieninformada y comunicada. Cobertura de necesidadesbásicas.

● Cultura y política de manejo medioambiental sustentable.Prevención y gestión del riesgo para convivir con fenóme-nos ambientales recurrentes.

● Desarrollo de capacidades de negociación entre los dife-rentes actores sociales, políticos y económicos, para lo-grar un desarrollo concertado de la región.

● Empresas competitivas sólidas y estables, integradas enredes y formando cadenas de valor aprovechando ventajascomparativas regionales.

Macrorregión sur. La Federación de Cámaras de Comercio delSur ha iniciado un proceso de debates, consultorías y genera-ción de propuestas de desarrollo para los departamentos del surperuano. Se propone generar una visión colectiva que puedaconvertirse en el marco para las regulaciones y actividades depromoción de la macrorregión en el corto y mediano plazo.Entre sus principales lineamientos estratégicos se encuentran:

● Promoción de nuevas y mayores inversiones, así como laretención de las empresas regionales.

RECUADRO 6.7

Experiencias recientes de planeamiento regional

207

● Descentralización efectiva del país con el fortalecimientode ejes regionales.

● Provisión de mejor infraestructura física de soporte para eldesarrollo regional.

● Intensificación comercial con países vecinos.

● Mayor calificación de recursos humanos y su integracióna procesos de desarrollo regional.

Cajamarca. Los primeros intentos de una visión de desarro-llo regional se iniciaron durante los años ochenta a partir dela confluencia de programas de ecodesarrollo promovidos porla universidad local y el fortalecimiento de la cooperaciónentre organizaciones no gubernamentales. A mediados de losnoventa, diversas instituciones y organizaciones locales con-vocadas por el Municipio Provincial de Cajamarca confor-maron una mesa de concertación que inició una serie de talle-res para plantear un plan de desarrollo sustentable de la pro-vincia, ejecutando diferentes acciones coordinadas a nivel demesas provinciales, distritales y de desarrollo comunal. Ha-cia finales de 1997 presentaron un primer esquema desarro-llado de objetivos y lineamientos estratégicos. Los ejes estra-tégicos de este programa son:

● Educación para el desarrollo y cultura democrática.

● Explotación del territorio para la producción y provisiónde servicios.

● Medio ambiente y desarrollo urbano.

● Gestión concertada de cuencas y recursos naturales.

● Promoción de actividades turísticas y recreacionales.

● Mejoramiento de las capacidades y actividades producti-vas para consumo interno y exportación.

Amazonía. El Instituto de Investigaciones de la AmazoníaPeruana ha sintetizado y difundido una serie de documentossobre la visión de desarrollo sostenible de la Amazonía pe-ruana. Esta visión comprende las dimensiones ambientales,culturales, económicas, políticas e institucionales que puedenpromover una mayor integración de la región amazónica ysus recursos naturales y humanos a la economía y el desarro-llo del país. Entre sus lineamientos estratégicos generales seencuentran:

● Mejorar las capacidades humanas (sistema educativo, cien-cia y tecnología, capacitación, interculturalidad, serviciossociales básicos).

● Implusar la oferta productiva regional (productos con altovalor agregado, capacidad financiera, corredores econó-micos, organización y conocimiento, aprovechamiento in-tegral).

● Desarrollar una gestión ambiental eficiente (ordenamien-to territorial, educación ambiental, valoración del patrimo-nio natural, protección de recursos genéticos y propiedad,sistemas de información ambiental).

● Mejorar las capacidades institucionales (mecanismos deconcertación, marcos legales, capacidad de negociación,desarrollo competitivo de fronteras).

Fuente: Plan de desarrollo sustentable de la provincia de Cajamarca, Asociación para el Desarrollo Local, Cajamarca, 1997; Visión de desarrollo sostenible de la Amazonía peruana,Instituto de Investigaciones de la Amazonía Peruana, Iquitos, 1997; Propuesta para el desarrollo de la región Grau: desafío y orientaciones estratégicas, Grupo Iniciativa–CIPCA,Piura, 1995; Hacia una visión de futuro: Piura región, CIPCA-CTAR, Piura, 1999; Planeamiento estratégico concertado en la región Grau: Balance y retos, CIPCA, Piura, 1997;Seminario Taller “Visión de la macrorregión sur y el rol de las ciudades”, Municipalidad Provincial de Ilo, 1999.

Por otra parte, en el contexto internacional delorden global fracturado (capítulo 2), diversos facto-res contribuyen a que las regiones, más que los Es-tados-nación, sean los protagonistas centrales de lacompetencia internacional en la producción y pro-visión de servicios. La revolución tecnológica y cien-tífica, las demandas por una mayor autonomía polí-tica y la tendencia hacia la liberalización y desregu-lación de las economías hacen que los espacios geo-gráficos subnacionales se estén convirtiendo en losprincipales núcleos de articulación de las redestransgubernamentales, transcorporativas y transaso-ciativas que se extienden por todo el planeta. Parajugar este nuevo papel, las regiones deben ampliarsus relaciones sociales, económicas, políticas, tec-nológicas y culturales, a fin de transformarse en cen-tros capaces de atraer recursos de todo tipo.

Las nuevas concepciones de desarrollo regio-nal destacan la importancia de delimitar adecuada-mente los espacios económicos regionales y la ne-cesidad de que éstos cuenten con visiones y proce-

sos de planificación autónomos. Entre los elemen-tos que ayudan a configurar una región exitosa esposible identificar:

● Productos y servicios competitivos para los mer-cados internacionales y nacionales, basados enventajas comparativas dinámicas, una rápidaadaptación a los cambios en la demanda y la iden-tificación de mercados específicos o “nichos”. Estorequiere de una estrecha colaboración entre losagentes económicos, las autoridades regionales ylas organizaciones civiles a fin de abordar la difí-cil tarea de desarrollar continuamente nuevos pro-ductos y servicios para mercados cada vez máscompetitivos y clientes cada vez más exigentes.

● Empresas privadas capaces de producir bienes yde prestar servicios competitivos en precio y ca-lidad, agregando valor a los recursos naturales dela región y a las materias primas y productos in-termedios que se importen. Estas empresas de-ben generar un proceso de acumulación de capi-

208

tal al interior de la región que les permita finan-ciar la expansión de sus actividades, recurriendoal financiamiento extrarregional como comple-mento de su propio esfuerzo.

● Agencias gubernamentales, entidades académi-cas y asociaciones de empresas encargadas deproporcionar y mantener la infraestructura físi-ca, preparar recursos humanos y proveer los ser-vicios de información, asistencia técnica, inves-tigación tecnológica y desarrollo de mercados queestén fuera del alcance de las empresas indivi-duales. Asimismo, organizaciones de la sociedadcivil que participen activamente en el diseño y laejecución de los planes de desarrollo regional,incluidos gremios empresariales, asociacionesprofesionales, organizaciones no gubernamenta-les, sindicatos de trabajadores, entidades volun-tarias y organizaciones comunales.

● Servicios y programas sociales que proporcionenuna mayor prosperidad y bienestar a los habitan-tes. Esto implica proveer servicios sociales bási-cos de calidad a toda la población, eliminar lapobreza endémica y generar oportunidades deempleo (capítulo 4). Estas medidas no sólo gene-ran mayor equidad en la distribución de la rique-za y de las oportunidades, sino que también per-miten contar con profesionales y trabajadores ca-lificados que constituyen la base de una econo-mía regional competitiva.

● Identidad regional y visión de futuro que son im-portantes para la consolidación de las regionestanto en los aspectos de cohesión social y desa-rrollo cultural como en lo referente a la compe-tencia en el ámbito económico. Ambos constitu-yen además el sustento de una campaña perma-nente de promoción de la región, de sus produc-tos, servicios y atributos culturales.

El proceso de desarrollo de las economías re-gionales durante los próximos dos decenios deberáorientarse en una primera etapa hacia la configura-ción de espacios económicos y sociales al interiorde cada región y el desarrollo de la capacidad deplaneamiento y gestión. En una segunda etapa, sepodrá explorar las posibilidades de articular las re-giones entre sí y con el extranjero.

Tomando en cuenta que la geografía peruanacrea una serie de problemas para constituir rápida-mente un mercado interno de dimensión nacional,sería necesario empezar por articular aquellas regio-nes que –en la práctica y por razones geográficas ehistóricas– han logrado configurar mercados más omenos integrados y con cierto nivel de autonomía.Definir los lineamientos para este proceso es una de

las principales tareas de la comisión nacional de or-denamiento territorial que se propone establecer (re-cuadro 6.2).

La administración de las zonas fronterizas pre-senta problemas especiales, ya que hasta ahora és-tas han sido manejadas exclusivamente desde el pun-to de vista militar, en base a una concepción de de-fensa nacional. En el contexto del proceso de nor-malización de las relaciones con nuestros vecinos, yparticularmente de la resolución del conflicto conEcuador, es preciso adoptar una nueva forma devisualizar el desarrollo de las zonas de frontera. Másallá de la perspectiva de “fronteras vivas” es necesa-rio ubicar el desarrollo de estas zonas en el marco delos procesos de integración regional y de los pro-gramas de cooperación bilateral. Entre otras inicia-tivas, esto implica desarrollar proyectos de infraes-tructura física y programas de desarrollo social, ypromocionar el intercambio comercial y de inver-siones.

EL PLANEAMIENTO DE LOS PROCESOS DEURBANIZACIÓN Y DESARROLLO RURAL

El segundo componente de la línea estratégicade ocupación del territorio e infraestructura física serefiere al planeamiento de los procesos de urbaniza-ción y desarrollo rural. Durante el último medio si-glo, el Perú ha pasado de ser un país predominante-mente rural a ser un país mayoritariamente urbano(gráfico 6.3). En 1940 la tercera parte de los perua-nos vivía en ciudades mientras que dos tercios lo ha-cían en el campo. Al iniciarse el siglo 21 tres cuartaspartes de los peruanos viven en ciudades. El creci-miento urbano ha sido un proceso muy desordenadoy aun caótico, que continuará durante los próximosdos decenios y que ha convertido a Lima en una delas capitales más pobladas de América Latina.

Otras ciudades del interior del país han experi-mentado también procesos acelerados de crecimien-to, ya sea a raíz del desplazamiento de la poblaciónrural como consecuencia de la violencia terrorista,o por ausencia de oportunidades de desarrollo enlas áreas rurales debido a la crisis de la producciónagropecuaria, carencia de servicios sociales básicos,cierre de empresas mineras, entre otros factores. Lasciudades intermedias (Huancayo, Trujillo, Cusco,Ica, Arequipa) están experimentando problemas si-milares a los de Lima, como el crecimiento a expen-sas de áreas agrícolas, la tugurización, la violenciay delincuencia, el comercio informal, la contamina-ción ambiental, la provisión insuficiente de agua yde energía eléctrica, las deficiencias en el transpor-te público y en la distribución y comercializaciónde alimentos y otros productos.

209

GRÁFICO 6.3

Principalescentros urbanos(población)

Fuente: Perú en númerosElaboración: Agenda: PERÚ

San Juan

Chala

Bayóvar

HUÁNUCO

Junín

210

Las consecuencias de este proceso acelerado deurbanización, unidas al proceso de transición demo-gráfica que tendrá lugar durante los próximos dosdecenios, dominarán la escena pública del país y exi-girán respuestas creativas por parte de las autorida-des del gobierno central y de los gobiernos locales.

Las ciudades como motoresde desarrollo

Los desafíos que representan la emergencia delorden global fracturado, la difícil geografía peruanay la importancia de los espacios económicos regio-nales hacen necesario reconsiderar el papel que jue-gan las ciudades en los procesos de desarrollo. És-tas deberán transformarse en núcleos articuladoresde las interacciones entre las zonas rurales que es-tán a su alrededor, particularmente porque es máseficiente producir una amplia gama de bienes y ser-vicios en áreas con mayor densidad de población.

El acceso a una masa crítica de clientes y con-sumidores, profesionales y trabajadores calificados,empresas proveedoras de insumos, servicios finan-cieros y de otros tipos, y a las actividades recreati-vas propias del contexto urbano, confiere una enor-me ventaja a las ciudades. La proximidad facilita,además, la difusión de conocimientos y tecnologíaentre empresas, y la diversificación de las activida-des hace que las ciudades sean menos vulnerables alas fluctuaciones económicas.

Si bien las empresas en proceso de expansióntienden a concentrarse inicialmente en los grandescentros urbanos para aprovechar economías deescala, a medida que sus actividades productivasse consolidan y se vuelven más especializadas co-mienzan a desplazarse hacia las ciudades inter-medias donde los costos pueden ser menores y sepuede aprovechar economías de localización (cer-canía a insumos, facilidad del transporte, costo demano de obra). Sin embargo, materializar las ven-tajas potenciales de las ciudades intermedias re-quiere de una infraestructura física y de serviciosadecuada. Además, las regiones que cuentan conuna o más ciudades dinámicas tienen mayor posi-bilidad de lograr la viabilidad económica y de com-petir con éxito en los mercados nacionales e inter-nacionales.

Para desempeñar cabalmente su papel dearticulador de los espacios regionales y de motor delcrecimiento económico, las ciudades deben satisfa-cer algunas condiciones básicas.

En primer lugar, es necesario contar con un go-bierno municipal fuerte, con una autonomía de de-

cisión y capacidad administrativa que garanticen unabuena gestión urbana. Para esto será necesario lo-grar una buena coordinación entre los distintos ni-veles de gobierno, lo que implica delimitar clara-mente las funciones y competencias que se asignana las agencias del gobierno central, a los municipiosprovinciales y a los municipios distritales, y definirun marco legal estable que facilite la gestión muni-cipal. Todo ello está íntimamente vinculado con elproceso de descentralización del Poder Ejecutivo(capítulo 7).

Por ejemplo, en la cuenca del río Rímac, dondese ubica la ciudad de Lima, existen más de una do-cena de municipios provinciales y distritales que tie-nen jurisdicción sobre distintas partes de este terri-torio. Además, se tiene un gran número de agenciasgubernamentales, empresas públicas y asociacionesciviles cuyas competencias se superponen y quegeneran problemas de coordinación. En el caso deltransporte público intervienen, además de las em-presas privadas que prestan este servicio, el Minis-terio de Transportes y Comunicaciones, la direcciónde tránsito de los municipios provinciales, los mu-nicipios distritales y la Policía Nacional. Algo simi-lar sucede en el caso de los esfuerzos por reducir lacontaminación del río Rímac.

En segundo lugar, es necesario diseñar y poneren práctica esquemas de zonificación que garanti-cen un uso adecuado del espacio urbano. Los go-biernos municipales tienen la capacidad de regularla operación del mercado de tierras a través de lazonificación y de las normas para construcción ci-vil. La zonificación es el mecanismo más comúnpara definir los tipos de uso –residencial, comercial,industrial y mixto– de la tierra en la ciudad. Los es-quemas de zonificación buscan el equilibrio entrelas formas privadas y el uso público de ciertas por-ciones del territorio urbano (vías de comunicación,centros culturales, espacios recreativos, puertos y ae-ropuertos, servicios públicos, rellenos sanitarios).También se puede determinar la intensidad del usode las tierras imponiendo límites en el tamaño y den-sidad habitacional de los lotes.

En tercer lugar, es necesario promover el mer-cado inmobiliario para lograr una asignación efi-ciente del recurso tierra. Un mercado inmobiliarioactivo y transparente, en el que los precios de latierra reflejen el valor económico que le atribuyenlas empresas y las personas a determinadas áreasurbanas, permitirá una utilización más eficientedel espacio asignado a los diferentes tipos de usosen el esquema de zonificación. Para esto se requierede buenos registros de títulos de propiedad, lo quefacilita las transacciones de compra y venta de bie-nes inmuebles.

211

En cuarto lugar, se requiere de una infraestruc-tura de transporte que facilite el desplazamiento depersonas y bienes en la ciudad. La zonificación y eluso que se da a la porción pública de la tierra deter-minan la configuración espacial de la ciudad y lasdemandas de transporte público y privado. El sistemade transporte público es uno de los factores que de-termina la calidad de vida en una ciudad. En los gran-des centros urbanos, como Lima Metropolitana, lacongestión y las deficiencias en el transporte públicoafectan principalmente a los pobres que viven en zo-nas alejadas, pues deben dedicar varias horas al díapara viajar desde su hogar a su lugar de trabajo. Porotra parte, además de molestias y tensiones para losusuarios, la congestión genera cuantiosas pérdidaseconómicas y contribuye al deterioro ambiental.

En quinto lugar, es necesario contar con un sis-tema de tributación y de pagos por servicios muni-cipales que permita a los gobiernos locales, particu-larmente en el caso de las grandes ciudades, contarcon un flujo adecuado de ingresos para hacer frentea los gastos corrientes, realizar inversiones y aten-der el servicio de la deuda municipal.

En particular, se debe superar el esquema definanciamiento excesivamente centralizado de la in-fraestructura física en las zonas urbanas, que deja

poco espacio para la iniciativa y la responsabilidadde los gobiernos municipales en materia de inversión.Esto implica instaurar progresivamente un régimende descentralización fiscal basado en impuestos lo-cales, transferencias automáticas del gobierno cen-tral, la creación de bancos municipales especializa-dos y la emisión de instrumentos financieros que pue-dan atraer a los inversionistas privados (recuadro 6.8).La transferencia de responsabilidades fiscales y fi-nancieras a los gobiernos locales debe realizarse deacuerdo con su capacidad de gestión (capítulo 7).

Pero no todo el financiamiento para las inver-siones en infraestructura y servicios en las zonas ur-banas corresponde al sector público. Las inversionesen servicios de agua potable, saneamiento, electrici-dad y, en algunos casos, infraestructura vial, puedenser financiadas por empresas privadas a través de con-cesiones. Asimismo, las empresas constructoras pri-vadas se encargan de habilitar calles, plazas e ilumi-nación pública para las urbanizaciones que constru-yen, trasladando los costos respectivos a sus clientes.

Durante los próximos dos decenios es necesa-rio institucionalizar el planeamiento urbano en lasciudades más importantes del país. Esto debe ir dela mano con los procesos de ordenamiento del terri-torio, descentralización administrativa y desarro-

RECUADRO 6.8

Bonos y fondos municipales

Fuente: Banco Mundial. En el umbral del siglo XXI, Informe sobre el desarrollo mundial 1999/2000, Washington DC, 2000.

Las principales fuentes de financiamiento para las inversionesen infraestructura física en las ciudades de los países industria-lizados han sido los bonos municipales y los fondos y bancosde desarrollo municipal.

Los bonos municipales son un instrumento financiero atracti-vo para los agentes privados que desean invertir con una pers-pectiva de largo plazo y bajo riesgo. Para ello es necesario con-tar con estabilidad macroeconómica, un mercado de capitalesdesarrollado y administraciones municipales responsables, asícomo con leyes y procedimientos que regulen el funcionamientodel mercado de bonos. Pocas de estas condiciones existen en ladebida medida en el caso peruano. Una historia de inestabilidadmacroeconómica, un mercado incipiente de capitales y la fragili-dad de las finanzas municipales –debido en gran medida a sulimitada autonomía para recaudar impuestos– hacen difícil con-cretar esta opción de financiamiento. Sin embargo, merece laatención de las autoridades del gobierno central y de los muni-cipios mejor organizados y con mayor capacidad de gestión.

Los fondos y bancos municipales tienen una larga y exitosahistoria en Europa Occidental, ilustrada por casos como el

del Crédit Local en Francia, el Banco de Crédito Local enEspaña y el Public Work Loans Board en Inglaterra. Dichosbancos se crearon para resolver los problemas de acceso a losmercados de capitales de largo plazo que tienen los gobiernoslocales. Al inicio, muchos de estos fondos fueron financiadospor el gobierno central, que tiene mayor facilidad para conse-guir financiamiento a bajo costo para luego prestarlo a lasmunicipalidades a través de los bancos municipales de desa-rrollo. De esta forma, el gobierno central asume el riesgo deincumplimiento de las municipalidades, pero puede limitarlosignificativamente exigiendo a los gobiernos locales una po-lítica prudente de endeudamiento y una programación estric-ta del servicio de sus deudas con el banco municipal. En for-ma adicional, es posible poner en práctica mecanismos parafomentar la participación de los inversionistas privados en losfondos y bancos municipales.

El desafío consiste en establecer un marco de políticas y regula-ciones que otorgue a los gobiernos locales la oportunidad y elincentivo para convertirse en deudores confiables, a fin de in-crementar sus recursos financieros para el mejoramiento de lasciudades y el desarrollo urbano.

212

a las zonas rurales con las ciudades ubicadas en sumismo espacio económico regional.

Algunas ciudades intermedias, como Arequipa,Cusco, Juliaca y Trujillo, han tenido un crecimientosuperior al crecimiento promedio de las zonas urba-nas, y se han convertido en dinámicos centros eco-nómicos para sus respectivas regiones. Aun así, po-drían jugar un papel mucho más significativo si con-taran con infraestructura adecuada y estrategias dedesarrollo integrado con su ámbito rural. Sin em-bargo, esto no avizora una repoblación masiva delas zonas rurales más alejadas. La tierra es un recur-so limitado en el Perú y las actividades agropecua-rias no son capaces de absorber una gran cantidadde trabajadores, más aún cuando se toma en cuentala necesidad de aumentar la productividad de la manode obra en el campo.

Por otra parte, las comunidades campesinas hanjugado siempre un papel muy importante en la his-toria del Perú. Mantienen aún su propia organiza-ción social, política, económica y cultural, pese alos intentos de diversos gobiernos por modificarla.Las políticas de desarrollo rural deben respetar yapoyar esta organización, tratando de adecuarla a lasexigencias de la economía moderna. Entre otras ini-ciativas, esto implica establecer un diálogo con losrepresentantes comunales para definir los progra-mas prioritarios de desarrollo e inversión, y adaptaren la medida de lo posible los marcos legales y jurí-dicos a cada comunidad.

Considerando la importancia de la agriculturay la ganadería en pequeña escala en las zonas rura-les (muchas veces orientadas hacia la subsistencia yel autoconsumo), es preciso potenciar las activida-des agropecuarias a través de programas de exten-sión agrícola, crédito, conservación de suelos y agua,y apoyo para el procesamiento de productos, todosellos dirigidos a mejorar la productividad y a lograrintegrar progresivamente estas actividades a losmercados locales y regionales.

Sistemas de información geográfica

Los avances científicos y tecnológicos de losúltimos decenios –en particular los métodos y lastécnicas que se agrupan bajo el nombre de sistemasde información geográfica– permiten contar con nue-vos instrumentos para el manejo del territorio y laplanificación regional. Los sistemas de informacióngeográfica son un conjunto de herramientas infor-máticas y tecnologías de percepción remota que per-miten registrar, almacenar, procesar y actualizar per-manentemente los datos sobre un determinado es-pacio geográfico.

RECUADRO 6.9

Planeamiento urbano en la transición al siglo 21

En la transición al siglo 21, los principales desafíos del planeamientourbano son:

● Establecer la ubicación y características de los espacios urbanos yrurales de acuerdo a las limitaciones y potencial de cada localidad.

● Descentralizar y zonificar el espacio urbano en términos de vivien-da, comercio, industria, recreación, servicios básicos y otros usos.

● Planificar y asegurar el abastecimiento de servicios básicos (agua,desagüe, energía, transporte).

● Determinar las necesidades de desarrollo y administración de lasciudades grandes, intermedias y pequeñas. Es necesario tener untratamiento especial con Lima Metropolitana como región, a finde garantizar una mejor administración de sus problemas y poten-cial, evitando conflictos de competencia entre diferentes instan-cias públicas.

● Administrar mejor los procesos de migración y crecimiento urba-no y los programas de repoblación de las zonas afectadas por laviolencia.

● Desarrollar prioritariamente las ciudades intermedias, incentivandola creación y diferenciación de actividades industriales y serviciossegún regiones y ciudades.

llo económico regional. Si bien los enormes proble-mas de Lima Metropolitana merecen consideraciónespecial, las ciudades del país deben recibir aten-ción prioritaria para poner en marcha este proceso(recuadro 6.9).

Desarrollo de las zonas rurales

En contraposición con los centros urbanos, laszonas rurales se caracterizan por tener una baja den-sidad de población distribuida de manera muy dis-persa. En el ámbito rural se realiza una amplia gamade actividades que incluyen la producción agrope-cuaria, la minería, la pequeña industria dedicada ala transformación de recursos locales, el comercio yotros servicios públicos y privados.

Para desarrollar las zonas rurales, en donde seconcentra la mayoría de los pobres endémicos, seránecesario expandir las economías locales y promo-ver su integración con los mercados regionales, na-cionales e internacionales. Los planteamientos delcapítulo 4 sobre las mejoras en los empleos autoge-nerados, las maneras sustentables de ganarse la vida,la provisión de servicios sociales básicos usando tec-nologías de la información y el uso de sistemas dedineros sociales complementarios, se dirigen haciaeste objetivo. Al mismo tiempo, será necesario me-jorar la infraestructura vial, energética y de teleco-municaciones para vincular de manera más estrecha

213

potenciales del territorio (agricultura, ganadería,explotación forestal, pesca, minería, industria, ge-neración de energía), los riesgos ambientales (ero-sión, contaminación, deforestación, concentraciónde población) y la infraestructura física (vías de trans-porte, telecomunicaciones, obras de riego). Ademáses posible integrar información sobre la situaciónsocial (población, nutrición, salud, educación), lasactividades económicas (industria, comercio, servi-cios) y las estructuras de propiedad de la tierra(catastros y registros).

El uso de sistemas de información geográficaayuda a entender las relaciones entre los diferentes fac-tores, fuerzas y tendencias que coexisten y se condi-cionan mutuamente en un espacio delimitado. De estamanera es posible identificar más opciones para resol-ver los problemas, así como explorar y anticipar elimpacto de las decisiones sobre ordenamiento territo-rial, manejo del espacio geográfico y provisión de in-fraestructura física, antes de llevarlas a la práctica.

A partir de los sistemas de información geo-gráfica, durante los últimos años se han desarrolla-do también sistemas de apoyo para decisión espa-cial con el fin de ayudar en la gestión del territorio yel planeamiento regional. Estos sistemas incluyen:bases de datos sobre espacios geográficos, modelosmatemáticos y de simulación para representar el es-pacio físico y sus principales variables, y medios de

RECUADRO 6.10

Migraciones internas y desequilibrios en la ocupación del espacio

Las migraciones internas han cambiado significativamente ladistribución de la población en los últimos decenios. Las ten-dencias migratorias están relacionadas con las profundas ypersistentes desigualdades entre las regiones, que han acen-tuado la concentración de la población en Lima Metropolita-na y varias ciudades intermedias, y han determinado el aban-dono de muchas zonas rurales –en particular aquellas afecta-das por la violencia durante el decenio de los ochenta y prin-cipios de los noventa.

En 1940 el 35% de los peruanos vivía en zonas urbanas y lacosta tenía el 33% de la población total. En 1972 el 60% vivíaen zonas urbanas y un porcentaje similar de peruanos vivía enla costa y en la sierra (47% y 46%, respectivamente). En 1998el 73% de la población vivía en zonas urbanas, mientras que el52% de los peruanos radicaba en la costa, el 35% en la sierra yel 13% en la selva. Durante todo este tiempo, Lima ha tenidouna situación de privilegio como centro económico, político yadministrativo. Estos factores contribuyeron a convertirla en elmayor foco de recepción de migraciones: creció en 120% entreprincipios de los setenta y fines de los noventa.

Comparando la migración entre 1976-1981 y 1988-1993, sepuede observar que las ciudades costeñas han sido las quemás migrantes han recibido y que éstos provienen sobre todode la sierra. Entre 1976-1981 se desplazaron 975,000 perso-nas principalmente hacia Lima-Callao, que atrajeron migrantesde Ancash, Junín, Ica y Ayacucho, en segundo lugar haciaArequipa, que atrajo migración proveniente de Puno y Cusco,y en tercer lugar hacia La Libertad, Lambayeque y Junín, queatrajeron a migrantes de zonas circundantes. Entre 1988-1993la migración aumentó a 1’118,000 personas, en gran medidapor la violencia y la crisis económica, y no hubo cambiossignificativos respecto a los lugares de procedencia y destinode los migrantes.

Estos movimientos arrojan los siguientes saldos migratorios(diferencia entre el número de inmigrantes y emigrantes) parael período 1988-1993: los departamentos que más se despo-blaron fueron Cajamarca, Puno, Junín, Ayacucho y Ancash,mientras que nueve departamentos presentaron saldos positi-vos, entre ellos figuran Lima, Tacna, Arequipa, San Martín yLa Libertad.

Fuente: Las migraciones internas en el Perú, Lima, INEI,1995.

Utilizando sensores especiales ubicados en sa-télites, aerofotografía, captación de imágenes con ra-dar, sistemas de localización y posicionamiento, equi-pos y programas de computación especializados–entre otros medios–, los sistemas de información geo-gráfica generan representaciones complejas y bastanteprecisas de las características físicas, climáticas, bioló-gicas y económicas de un determinado territorio. Estainformación puede ser luego procesada y compartidaa través de redes de transmisión de datos, y utilizadaen diferentes actividades: seguimiento de cambios enecosistemas, investigación científica y tecnológica,manejo de recursos naturales, predicción de fenóme-nos y desastres naturales, simulación para proyeccio-nes en diferentes áreas productivas, diseño de obrasde infraestructuras, catastros y asignación del espa-cio a diferentes usos, entre otras. Luego de un largo yarduo trabajo de casi ochenta años, algunas de estastécnicas han sido utilizadas para completar la CartaGeográfica Nacional a fines de 1999.

Estos sistemas permiten especificar en formaclara y coherente los problemas de ocupación y or-denamiento territorial, y ayudan a explorar las ma-neras de abordarlos. Los modelos matemáticos y desimulación incorporados a ellos permiten integrarlas diversas variables y los parámetros que condi-cionan el buen uso de los espacios regionales, comolos recursos naturales (suelos, agua, vegetación, cli-ma, geología, minerales, hidrocarburos), los usos

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visualizar la información como tablas, gráficos, di-bujos e imágenes. Sus usuarios pueden procesar lainformación desde perspectivas distintas y en dife-rentes niveles, adaptando los modelos y formas depresentación a sus propios requerimientos.

Estos sistemas pueden ponerse a disposición tan-to de las autoridades del gobierno, investigadores yacadémicos, funcionarios públicos y trabajadores pri-vados, como de los representantes comunales y diri-gentes de organizaciones de base, quienes puedenparticipar en ellos como usuarios y proveer ademásinformación sobre su localidad. Esto haría posible unamayor participación de los actores sociales, econó-micos y políticos en la generación, procesamiento yconsumo de información para el manejo del espacio,contribuyendo así al desarrollo de procedimientosdemocráticos en la toma de decisiones.

CONSTRUCCIÓN Y MANTENIMIENTODE LA INFRAESTRUCTURA FÍSICA

El tercer componente de la línea estratégica deocupación del territorio e infraestructura física secentra en la construcción y el mantenimiento de lainfraestructura física. La diversidad de condicionesgeográficas, ecosistemas y recursos con que cuentael territorio peruano genera una amplia gama deposibilidades para realizar actividades productivas.Sin embargo, el aprovechar este potencial planteagrandes desafíos y enormes dificultades. Conside-rando las serias deficiencias de la infraestructura fí-sica en la actualidad, durante los dos primeros dece-nios del siglo 21 será necesario emprender un ambi-cioso programa de expansión, mejora de la calidady mantenimiento de redes viales, puertos, aeropuer-tos, corredores multimodales, redes de telecomuni-caciones, obras de irrigación y sistemas de produc-ción y distribución de energía. Esto es indispensa-ble, tanto para reducir las desigualdades de oportu-nidades, que afectan especialmente a quienes vivenen las zonas más apartadas y pobres del país, comopara competir con éxito en el nuevo contexto de laglobalización económica.

Una primera tarea para desarrollar la infraes-tructura física consiste en definir el papel del Esta-do y el del sector privado, que pueden complemen-tarse. A su vez, esto hace necesario definir criteriosde rentabilidad económica y social para los diver-sos proyectos de inversión, a fin de orientar las es-trategias de inversión pública, de concesiones al sec-tor privado y de regulación estatal. Considerando larelativa debilidad del sector público en este campo,un requisito previo para avanzar en esta dirección esuna fuerte inversión en la formación y capacitaciónde recursos humanos especializados en temas de ges-

tión pública y regulación. Sólo así será posible dise-ñar políticas de promoción, movilizar la inversiónprivada y consolidar las instituciones encargadas dela regulación (recuadro 6.11).

Transporte terrestre

Las redes de transporte terrestre son de funda-mental importancia para integrar físicamente el país,lograr una mejor ocupación del territorio y vinculara la economía nacional y sus componentes regiona-les con los países vecinos y la economía mundial.Durante los próximos veinte años, el Perú deberádesarrollar una extensa red vial, adaptada a las dife-rentes condiciones geográficas y climáticas del país,capaz de soportar un tráfico continuo e intenso decarga y pasajeros.

Al finalizar el siglo 20 se cuenta con algo másde 70,000 kilómetros de carreteras y caminos, delos cuales 11% son asfaltados, 19% afirmados y 23%sin afirmar. El 47% restante corresponde a trochascarrozables, intransitables en épocas de lluvia. Lasituación de la red vial es muy precaria en la mayo-ría de los distritos de la sierra y la selva, donde confrecuencia las principales vías de acceso a las capi-tales provinciales son intransitables entre diciembrey abril. La construcción, rehabilitación y manteni-miento de carreteras, puentes y túneles debe recibirun trato diferenciado en función de las característi-cas, topografía y problemas ambientales de cada re-gión. El diseño y uso de materiales debe considerarel impacto de los fenómenos naturales propios decada región –lluvias, inundaciones, deslizamientos,terremotos–, y los programas de rehabilitación ymantenimiento deben estar orientados hacia la pre-vención de los desastres naturales.

Durante el último medio siglo se ha subestima-do el papel que pueden cumplir los ferrocarriles enel transporte pesado –particularmente el de minera-les– en el ámbito nacional y en las vinculacionescomerciales con los países vecinos. La competitivi-dad de las exportaciones mineras peruanas dependeen gran medida de los costos de transporte interno,sobre todo cuando las minas, plantas concentradorasy refinerías se encuentran alejadas de la costa. Unamodernización de la infraestructura ferroviaria po-dría, en muchos casos, reducir costos en este rubro.

La reciente privatización de las empresas fe-rroviarias presenta una oportunidad para mejorar yrehabilitar el servicio. A la modernización de la redque une Puno, Cusco, Arequipa y los puertos del surse suma la propuesta de ampliar el ferrocarril cen-tral desde Cerro de Pasco hasta Pucallpa, atravesan-do Huánuco y Tingo María. También se plantea la

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construcción de una línea férrea que una la zona deJuanjuy con el puerto de Chimbote, atravesando elextremo norte del Callejón de Huaylas, con un ra-mal que se conecte con Huallanca y Huaraz, lugaresdonde se están iniciando grandes proyectos de in-versión minera.

Por otra parte, la ubicación geográfica del Perúen América del Sur podría transformarlo en un nexoimportante entre Brasil, Bolivia, el noroeste de Ar-gentina y Paraguay, por un lado, y los países de lacuenca del Pacífico, por otro. Para lograrlo, seránecesario construir corredores multimodales (grá-fico 6.4) de transporte terrestre (carreteras, ferro-carriles, puertos) y obtener facilidades aduanerasy de transporte aéreo. Además, habría que promo-ver el uso de los corredores como puerta de accesoa los mercados asiáticos mediante acuerdos comer-ciales con los países vecinos, sobre todo tomandoen cuenta la competencia que pueden ofrecer Chi-le y Ecuador.

Los dos corredores con mayor potencial se ubi-can en el norte y sur del país. En el primer caso se tratade articular el comercio fluvial de la cuenca del ríoAmazonas con la costa pacífica, uniendo los últimostramos navegables del río Marañón mediante una ade-cuada red de carreteras que conecte la selva alta de SanMartín, Amazonas y Cajamarca con los puertos norte-ños. Se ha sugerido construir un corredor que, partien-do del puerto de Paita, llegue hasta el Marañón en lazona de Saramiriza y proporcione acceso a la Amazoníaperuana y brasileña y a los puertos del Atlántico (otrasopciones son usar los puertos de Salaverry o Pacasma-yo). En el caso del corredor multimodal del sur, lospuertos de Ilo y Matarani podrían acondicionarse paracompetir con los del norte de Chile y articularse mejorcon la red ferroviaria que une Puno, Moquegua yArequipa, para extenderse hacia Bolivia, el suroeste deBrasil y el noroeste de Argentina.

El diseño, construcción, administración y man-tenimiento de la infraestructura de transporte terres-

Fuente: Gustavo Guerra-García, Reforma del Estado en el Perú: Pautas para reestructurar el Poder Ejecutivo, Lima, Agenda: PERÚ, 1999; “Concessions for Infrastructure”, Washing-ton, World Bank, Technical Papers No. 399, 1998.

Mediante el sistema de concesiones, el sector privado puedetener una importante participación en la financiación, cons-trucción y gestión de obras de infraestructura física, comoredes viales, servicios de agua potable, suministro de energía,ferrocarriles, puertos y aeropuertos, así como en la explota-ción de los recursos naturales. Para lograr esto, es precisodefinir en forma clara las reglas para la participación del sec-tor privado y para las funciones reguladoras que ejercerán lasagencias estatales.

En primer lugar, se debe fortalecer el marco jurídico que nor-ma el proceso de concesión y las relaciones entre el sectorpúblico y los inversionistas privados. Corresponde al Estado,a través del Congreso de la República y las agencias del Po-der Ejecutivo, establecer las disposiciones legales que rigenla manera en que se otorgan las concesiones, estableciendo oidentificando con claridad la responsabilidad de las agenciasestatales encargadas de la regulación.

En segundo lugar se debe identificar proyectos que puedan ge-nerar interés para los inversionistas privados, para lo cual esnecesario realizar estudios de factibilidad y análisis de costo/beneficio, tanto desde el punto de vista de la rentabilidad priva-da como de la rentabilidad social de los proyectos. Esto permi-tirá definir prioridades para la ejecución de estos proyectos yestablecer pautas para el tipo de participación que tendrán losinversionistas privados y el Estado en cada uno de ellos.

Por ejemplo, cuando se trate de proyectos con alta rentabilidadsocial y baja rentabilidad privada se justifica el financiamiento

estatal y posiblemente la provisión directa de estos serviciospor agencias estatales; cuando se trate de proyectos con altarentabilidad privada y baja rentabilidad social el financiamien-to y la operación de los proyectos debe ser íntegramente priva-do; y cuando se trate de proyectos con una alta rentabilidadsocial con rentabilidad privada de nivel intermedio será nece-sario explorar el uso de incentivos tributarios, de subsidios o deotras formas de participación estatal limitada para garantizar laejecución del proyecto y su buen funcionamiento.

En tercer lugar, es necesario gestionar el proceso de conce-sión, lo que implica elegir el método de adjudicación de con-cesiones, definir los métodos de evaluación de postores, es-coger los instrumentos legales para concretar la operación,definir los compromisos de inversión, establecer los cargospor gestión, determinar reglas para la formación de precios,establecer pautas y metas para la provisión de servicios, esta-blecer incentivos y penalidades para los concesionarios, de-terminar la duración y los procedimientos para terminar losconvenios, diseñar mecanismos de adaptabilidad a circuns-tancias no previstas y establecer procedimientos para la reso-lución de conflictos.

Por último, las agencias del Estado son responsables del ejer-cicio de la función reguladora y de hacer cumplir los acuer-dos estipulados en los convenios de concesión, supervisan-do la ejecución de las inversiones, velando por la calidad delservicio prestado y administrando los incentivos y penalida-des establecidos en los acuerdos entre inversionistas priva-dos y el Estado.

RECUADRO 6.11

Estado, sector privado y concesiones

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Sarmiriza

Corredoresmultimodales

Carreteras principalesFerrocarrilesAeropuertosPuerto principalPuerto secundarioPuerto fluvial

Fuente: Ministerio de Transportes y ComunicacionesElaboración: Agenda: PERÚ

Chala

San Juan

HUÁNUCO

Junín

Bayóvar

GRÁFICO 6.4

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tre es una responsabilidad que le corresponde al sec-tor público. Para realizarlo de manera eficiente esnecesario delimitar claramente las competencias delgobierno central y de los gobiernos locales, particu-larmente en el mantenimiento de la red vial.

A través de proyectos especiales, el Ministeriode Transportes y Comunicaciones ha empezado adelegar algunas labores de rehabilitación y mante-nimiento de caminos rurales secundarios, involucran-do a la población local. Sin embargo, queda aúnmucho por hacer a fin de asegurar que estas instan-cias locales y regionales cuenten con la maquinaria,equipo, insumos y apoyo técnico necesarios para rea-lizar estas tareas.

Asimismo, tal como se indicó anteriormente,es muy importante fomentar la participación de in-versionistas privados en la construcción de los tra-mos de la red vial que se justifiquen por su renta-bilidad económica, particularmente en las zonas enque la población está en condiciones de pagar porsu uso y mantenimiento. La participación del Ejér-cito en la construcción de carreteras debe limitarsepara impedir una competencia desleal con las em-presas privadas, pues el Ejército no paga impues-tos y cuenta con una serie de facilidades que notiene el sector privado. Sólo en casos muy especia-les, como las zonas de frontera, áreas de emergen-cia o lugares muy apartados, se podría justificareste hecho.

Para ilustrar la necesidad de que exista unamejor división del trabajo entre el sector privado yel Estado con respecto al transporte terrestre, sepuede señalar el caso del anillo vial diseñado parareducir la congestión vehicular en Lima Metropo-litana. Su costo estimado es de unos 400 millonesde dólares, que serían proporcionados por el Esta-do mediante préstamos de organismos financierosinternacionales. Por otra parte, el gasto anual ne-cesario para rehabilitar y mantener todos los cami-nos rurales y secundarios que conectan a las zonasmás apartadas del país es de 250 millones de dóla-res. En estas zonas, muchas de las cuales se venafectadas por la pobreza endémica, la rentabilidadsocial en términos de mejoras en la calidad de vidade los habitantes es muy elevada, pero las posibili-dades de obtener un retorno económico a la inver-sión en el mediano plazo son escasas o nulas. Seríapreferible orientar la capacidad de gasto y de en-deudamiento del Estado hacia la construcción detramos viales en las zonas rurales deprimidas, esti-mulando a los inversionistas privados a participaren la construcción del anillo vial en Lima Metro-politana, cuyo costo podría ser financiado por losusuarios con el pago de peaje.

Infraestructura portuaria

Para vincularse de manera competitiva con laeconomía internacional es necesario contar con unainfraestructura portuaria eficiente, capaz de prestarservicios de calidad y bajo costo. Esto permitiría alPerú y a los países vecinos proyectarse como vía deacceso a la región de Asia y el Pacífico. Sin embar-go, las deficiencias que existen en la actualidad enlos equipos e instalaciones portuarias ponen a lospuertos peruanos en desventaja con respecto a losotros puertos de la costa del Pacífico sur. Si biendurante el último decenio los puertos peruanos hanreducido sus costos de operación de manera signifi-cativa, principalmente eliminando la corrupción yflexibilizando la administración del personal, aúnqueda mucho por hacer.

Bajo la administración de una agencia estatal au-tónoma o a través de concesiones a operadores priva-dos, los puertos peruanos enfrentan el desafío deampliar y modernizar sus muelles, invertir en equi-pos que aceleren el proceso de carga y descarga, con-tar con áreas de almacenaje adecuadas para diferen-tes tipos de producto, mejorar las pistas y los cami-nos de acceso para el transporte de carga pesada, in-troducir sistemas automatizados para el registro y pro-cesamiento de embarques y desembarques, dotar atodo el sistema portuario de equipos modernos de te-lecomunicaciones y contar con personal altamentecalificado y especializado en operaciones portuarias.

La política portuaria debe considerar las acti-vidades económicas existentes y potenciales de laregión donde se ubican los puertos, el papel quepuede jugar el transporte marítimo en su desarrolloy la estrategia de inserción comercial del Perú en elámbito internacional. En el caso de la costa norte,los puertos más interesantes desde este punto de vistason Bayóvar, Paita, Eten, Salaverry y Pacasmayo, al-gunos de los cuales –sumados a la construcción decarreteras y redes ferroviarias de penetración a la sie-rra y ceja de selva norte– permitirían unir el comer-cio fluvial de la cuenca amazónica con la cuenca delPacífico. En la costa central, el desafío es moderni-zar el puerto del Callao y desarrollar Chimbote yPisco como puertos secundarios especializados enla salida de productos de la sierra y selva central, yde las zonas costeras circundantes. En el sur es ne-cesario proseguir con las obras de construcción ymejoramiento de los puertos de Ilo y Matarani, a finde transformarlos en una alternativa atractiva parael comercio de la región y de los países vecinos,compitiendo con los puertos del norte de Chile.

El objetivo de mediano plazo es disponer de almenos tres grandes puertos modernos y eficientes,capaces de movilizar todo tipo de carga, en el norte,

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centro y sur del país; varios puertos intermedios a lolargo de la costa, especializados en determinadosproductos (pesca industrial y para consumo huma-no, productos agropecuarios y químicos, transportede cabotaje); y una red de puertos fluviales en lacuenca amazónica.

Aeropuertos y aviación comercial

Nuestro accidentado territorio hace necesariocontar, también, con aeropuertos y servicios de trans-porte aéreo de carga y pasajeros. Como sucede conotros aspectos de la infraestructura física nacional,el nivel de los aeropuertos es deficiente y las líneasaéreas han experimentado serias dificultades duranteel último decenio.

Existen más de 170 aeródromos en el país, lamayoría de los cuales son simples pistas de aterriza-je que no ofrecen las condiciones mínimas de segu-ridad y servicios. Así, 24 de los 55 aeropuertos ad-ministrados por la Corporación Peruana de Aero-puertos y Aviación Comercial (CORPAC) tienen pis-tas de asfalto o concreto (no todas en óptimo esta-do), y el resto sólo las tiene afirmadas. Para el con-trol del tráfico aéreo, CORPAC cuenta con más de50 radioayudas y una red propia de comunicacio-nes. Nueve aeropuertos están en capacidad de reci-bir vuelos internacionales, pero sólo dos de ellos po-seen sistemas de aproximación por instrumentos quepermiten el aterrizaje a toda hora y en cualquier con-dición climática.

La posición geográfica del Perú le permi-tiría ser el centro del tráfico aéreo de carga y pasaje-ros en América del Sur, sobre todo con respecto alos vuelos provenientes de la cuenca del Pacífico.Sin embargo, el atraso en los servicios y la tecno-logía impide desarrollar este potencial. Con unamejora en ese sentido, Lima podría convertirse enun punto de convergencia de rutas aéreas interna-cionales. Igualmente, una modernización de los ae-ropuertos ubicados en el interior del país, como losde Iquitos, Cusco, Arequipa y Trujillo, permitiríaque reciban vuelos internacionales directos, lo queincrementaría el flujo comercial y turístico haciaaquellas regiones.

La política de transporte aéreo debe definir prio-ridades para la inversión en infraestructura y equi-pamiento de aeropuertos, especificando cuáles se-rían operados por empresas privadas mediante el sis-tema de concesiones y cuáles permanecerían a car-go del Estado. Asimismo, es fundamental definircriterios de seguridad, calidad de servicio y de pro-moción de la competencia en la provisión de servi-cios de transporte aéreo de pasajeros por parte de

empresas privadas peruanas y extranjeras, y fortale-cer la capacidad de las entidades públicas reguladorasdel transporte aéreo. El sector público tiene tambiéna su cargo el control del tráfico aéreo, la conduc-ción de las negociaciones internacionales y la pro-moción de la aviación civil y comercial.

La participación de la Fuerza Aérea en el trans-porte de carga y de pasajeros merece especial aten-ción, a fin de lograr un balance entre el servicio quepuede prestar a las comunidades y la posibilidad decompetir en forma desleal con las empresas priva-das. Tomando en cuenta que en algunas regiones re-motas es poco probable que los servicios de trans-porte de pasajeros y carga sean rentables, es necesa-rio explorar –además de la participación de la Fuer-za Aérea– el uso de subsidios del Tesoro Público alas empresas que cubran estas rutas (por ejemplo,mediante una licitación para otorgar la concesión ala empresa que solicite el menor monto) o de subsi-dios cruzados de los usuarios a través de esquemasde precios compensatorios.

Por otra parte, es necesario evaluar la conve-niencia de contar con una línea de bandera y conuna participación significativa de empresas perua-nas en el mercado de transporte aéreo nacional. Estodebe hacerse para lograr mayores ventajas en las ne-gociaciones sobre tráfico aéreo y asignación de ru-tas con países que tienen líneas de bandera, para apo-yar a las empresas peruanas que cubran rutas no ren-tables y para contar con líneas aéreas nacionales ca-paces de hacerse cargo de emergencias que requie-ran transporte aéreo.

Transmisión y distribución de energía

Como sucede con los transportes terrestre, ma-rítimo y aéreo, se requiere de una infraestructura detransporte de energía para conectar los centros deproducción con los usuarios y consumidores fina-les. El objetivo central de la política energética esasegurar la provisión confiable y a bajo costo deenergía proveniente de diversas fuentes. Además dela generación de energía (capítulo 3), esto implicacontar con una vasta infraestructura de transmisióny distribución, sobre todo de energía eléctrica.

Las redes de transmisión de energía eléctrica,así como los oleoductos y gasoductos para el trans-porte de hidrocarburos, deben diseñarse pensandoen reducir su vulnerabilidad frente a los desastresnaturales y los actos de sabotaje (las interrupcionesdel servicio eléctrico causaron serios problemas du-rante los años de violencia terrorista). En el caso deredes de transmisión eléctrica se trata de implemen-tar una red de transmisión nacional interconectada,

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lo que permitiría contar con varias rutas para trans-portar la energía desde el lugar de generación hastalos centros de consumo.

El esquema de privatización del sector eléctri-co puesto en marcha durante el decenio de los no-venta separó las actividades de generación, transmi-sión y distribución para otorgarlas en concesión adiferentes operadores. Sin embargo, pese a que secedieron varias concesiones para la generación ydistribución, el sistema de transmisión ha permane-cido casi totalmente en manos del Estado. Por otraparte, se ha avanzado en la interconexión de los sis-temas de transmisión para conformar una amplia rednacional: en 1997 el sistema interconectado suroes-te (SISO) y el sureste (SISE) se fusionaron en unsistema interconectado sur (SISUR), y en 1999 seotorgó la concesión de la línea de transmisiónMantaro-Socabaya, que conecta al SISUR con el sis-tema interconectado centro-norte (SICN), que es elmás importante del país y provee de energía eléctri-ca a Lima Metropolitana.

De esta forma se está creando una vasta rednacional de transmisión de energía eléctrica, quedeberá ser complementada con sistemas de distri-bución para hacer llegar la energía desde los luga-res de generación, sean éstos centrales hidroeléc-tricas o plantas térmicas, hasta los puntos de con-sumo, especialmente en las zonas más pobres delpaís. Por ejemplo, Huancavelica es uno de los de-partamentos que más contribuye a la generaciónde energía hidroeléctrica, pero presenta uno de losíndices más bajos de utilización y acceso a la elec-tricidad en el país.

Por otra parte, es preciso definir una estrategiapara el diseño de sistemas de transmisión y distribu-ción que esté íntimamente vinculada a las políticasde generación y utilización de energía, y en particu-lar al peso y la prioridad relativa que se le dará a lageneración hidroeléctrica frente a la generación tér-mica a partir de gas, petróleo y carbón (capítulo 3).

Además de centrar la atención en la transmi-sión y distribución de energía eléctrica, es precisodefinir una estrategia para el transporte de hidrocar-buros desde las zonas de producción hasta las áreasde refinación, procesamiento, utilización y consu-mo. Se cuenta ya con el oleoducto norperuano, quefunciona hace más de veinte años, y con la explota-ción del gas de Camisea, que requiere, sin embargo,de la construcción de un gasoducto transandino y dela puesta en práctica de un sistema de distribuciónde gas a los usuarios industriales y a los consumido-res. No obstante, la magnitud de las inversiones, eltiempo que toman en materializarse, la rigidez queintroduce el patrón de consumo de energía, y las

consecuencias económicas y sociales que acarrean,requieren de una estrategia nacional de generación,transmisión, distribución y uso de energía en todassus formas. Se debe evaluar también la posibilidadde exportar energía (por ejemplo, gas a Brasil) y pres-tar servicios de transporte de hidrocarburos (comotransportar petróleo ecuatoriano por el oleoductonorperuano).

DESARROLLO DE LAS TELECOMUNICACIONES

Un cuarto y último componente de la línea es-tratégica de ocupación del territorio e infraestructu-ra física se refiere al desarrollo de las telecomuni-caciones, que juega un papel fundamental en el di-seño y puesta en práctica de la estrategia de desarro-llo para el siglo 21. Las nuevas tecnologías de lainformación están experimentando un desarrolloexplosivo en la actualidad, y la convergencia entretelefonía, redes de computadoras, televisión eInternet está creando un nuevo entorno para lasinteracciones humanas (capítulo 2).

En particular, los adelantos en telefonía celulary transmisión de datos permiten que cada vez máspersonas accedan y compartan conocimientos a dis-tancia, rompiendo barreras geográficas, culturalesy aun económicas, y creando las condiciones paraun gran avance económico y social en los países endesarrollo (recuadro 6.12). Además, las presionesde la competencia en un mundo globalizado –endonde la producción de bienes y la prestación deservicios no están supeditadas a una ubicación geo-gráfica específica– hacen necesario contar con unainfraestructura de telecomunicaciones muy desarro-llada y eficiente.

El objetivo de una política de telecomunicacio-nes debe ser lograr –cuanto antes– la integración detodos los centros poblados del país por medio deuna infraestructura de tecnologías de la informaciónque permita la transmisión segura, interactiva y abajo costo de voz, datos e imágenes. Esto es impres-cindible para avanzar rápidamente en cada una delas líneas de la estrategia de desarrollo y aprovecharplenamente las oportunidades que ofrece la transi-ción hacia la sociedad del conocimiento y de la in-formación que está surgiendo en la actualidad en elámbito global (capítulo 2).

Durante los últimos años, el Perú ha dado ungran salto en cuanto a infraestructura de telecomu-nicaciones. Sin embargo, en comparación con otrospaíses de América Latina, aún queda mucho caminopor recorrer para asegurar un acceso confiable y abajo costo. Entre 1993 y 1998 las líneas de telefoníafija aumentaron de 750,000 a 2 millones, la digitali-

220

zación de la red telefónica pasó de 38% a 90%, elnúmero de líneas en servicio por cada 100 habitan-tes se elevó de 3 a más de 6 y las líneas de serviciopúblico aumentaron de 8 mil a más de 47 mil.

No obstante esta expansión, relacionada conla privatización de las empresas de telecomuni-caciones y el desempeño de Telefónica del Perú(que seguirá siendo el principal actor en este cam-po en el corto plazo), la densidad telefónica del Perúestá por debajo de la media latinoamericana (grá-fico 6.5) y el costo del servicio telefónico es aúnexcesivo. La entrada de nuevas empresas a los mer-cados de telefonía fija y celular podría reducir gra-dualmente las tarifas, expandir la cobertura, mejo-rar la calidad y ampliar la gama de servicios ofre-cidos a los usuarios. Para lograrlo, será necesariodiseñar y poner en práctica con mayor fuerza y de-terminación una política de telecomunicaciones, asícomo reforzar la institución reguladora de las tele-comunicaciones (capítulo 7).

0 50 100 150 200 250 300 350 400

Puerto Rico

Argentina

Costa Rica

Venezuela

México

Ecuador

Perú

CubaParaguay

Bolivia

República Dominicana

Brasil

Colombia

Chile

Uruguay

Índice de penetración telefónicaen América Latina (1997)

GRÁFICO 6.5

Líneas por cada 1,000 habitantes

RECUADRO 6.12

El potencial de las nuevas tecnologías de la comunicación

A lo largo de la historia, los adelantos en las comunicacioneshan transformado a las sociedades humanas al ampliar su ca-pacidad de almacenar y transmitir información. En la actuali-dad, la convergencia de una serie de avances tecnológicos eninformática y telecomunicaciones está cambiando radicalmen-te la forma en que interactúan los seres humanos. Ha aumen-tado en forma explosiva el acervo de datos, imágenes e infor-mación disponible, y las nuevas tecnologías permiten enviarenormes cantidades de información a cualquier punto del pla-neta en segundos y con un costo cada vez menor.

Un número creciente de países en desarrollo está aprovechandoestas oportunidades para adoptar directamente las nuevas tec-nologías, saltándose las etapas intermedias, como el tendidode redes de telecomunicaciones con cables de cobre y los te-léfonos analógicos. Algunos de estos países cuentan ya conredes telefónicas totalmente digitales, y en este sentido vanpor delante de muchos países industrializados donde todavíase utiliza tecnología antigua. No obstante, en gran parte delmundo en desarrollo sólo unos cuantos afortunados tienenacceso al servicio de telecomunicaciones. Uno de los princi-pales obstáculos con que tropiezan es el control monopólicoque ejercen los proveedores, tanto públicos como privados,de estos servicios. Sin embargo, estimulando y regulando lacompetencia es posible eliminar estos obstáculos y reducir elcosto de las telecomunicaciones, poniéndolas así al alcancede un público más numeroso.

Estas nuevas tecnologías facilitan la adquisición y absorciónde conocimientos, y brindan a los países en desarrollo opor-

tunidades sin precedente para mejorar la educación, los servi-cios de salud, la formulación y ejecución de políticas públi-cas, y la toma de decisiones empresariales. Por ejemplo, elInstituto Tecnológico de Monterrey (México) ha creado unauniversidad virtual donde anualmente se matriculan en Méxi-co y en otros países latinoamericanos un total de 9,000 alum-nos que desean obtener título universitario y 35,000 que rea-lizan otros estudios. Los cursos se imparten utilizando textosimpresos y transmisiones de televisión en directo y grabadas,y las comunicaciones entre los estudiantes y el profesoradose realizan con ayuda de computadoras y de Internet. Ade-más, los avances en tecnologías de la comunicación permiteneliminar el aislamiento de muchos países de bajos ingresos, yfacilitan el acceso a las fuentes de conocimientos (bibliote-cas, revistas especializadas, bases de datos, entre otras) demaneras inimaginables hasta hace poco.

Pero además de estas oportunidades, los avances en las tecno-logías de información y comunicación también presentanamenazas. Si aumentan las diferencias en el acceso a los ser-vicios modernos de telecomunicaciones y otras tecnologíasde la información, se hará más profunda la brecha del conoci-miento entre países pobres y ricos. Más aún, en muchos paí-ses en desarrollo un pequeño grupo de afortunados puedenavegar el World Wide Web con facilidad, mientras que otrosaún no saben leer ni escribir. Sin embargo, si se logran redu-cir las diferencias en el acceso a los conocimientos y a lastecnologías de la información, será posible elevar los nivelesde ingreso y mejorar las condiciones de vida a un ritmo másrápido que el del pasado.

Fuente: Banco Mundial. Conocimiento al servicio del desarrollo, Informe sobre el desarrollo mundial 1998/1999, Washington DC, 1999.

221

Debido a su extensión, al hecho de compartirun mismo idioma y a los proyectos de integracióneconómica regional, el mercado de las telecomuni-caciones en América Latina podría duplicar al deEuropa en los próximos 20 años, especialmente sise logra un crecimiento económico sostenido. Exis-te una cartera de proyectos de inversión para aumen-tar la disponibilidad de cables submarinos de fibraóptica y la cobertura de satélites de comunicacionesen toda la región, además de una serie de proyectoscomplementarios. Por estas razones, es posible es-perar en el futuro un flujo significativo de capitalesy tecnología para la provisión de una infraestructuraavanzada de telecomunicaciones.

En este contexto, no es suficiente acercarse alos promedios latinoamericanos de disponibilidad deservicios de telecomunicaciones. Es necesario alcan-zar una posición de liderazgo en la región y atraerinversión y tecnología avanzada para desarrollar unared de autopistas de la información que integre todoel territorio. Por ejemplo, el tendido de redes de fi-bra óptica es el mejor soporte para una transmisiónfluida y confiable de grandes cantidades de infor-mación digitalizada. Sin embargo, su costo de insta-lación es muy alto fuera de los grandes centros ur-banos o productivos en donde se concentran los flu-jos de comunicación, por lo cual será necesario com-plementarlo con sistemas de cableado conven-cional, transmisión inalámbrica por microondas ysatélites de comunicaciones, particularmente para laszonas rurales más apartadas y poco accesibles.

Desde esta perspectiva, la telefonía celular–que está creciendo a una tasa anual del 25%– pue-de jugar el papel central en la ampliación de los ser-vicios de telecomunicaciones, siempre y cuando selogre reducir las tarifas y ponerlas al alcance de lossectores de menores ingresos. El uso de satélites esotra opción interesante para alcanzar las áreas másremotas del país, en particular las zonas altas de losAndes y la llanura amazónica. Para lograrlo, es po-sible establecer alianzas estratégicas con Brasil y lospaíses de la Comunidad Andina. Además de propor-cionar servicios de telecomunicaciones, sería posi-ble utilizar algunos de estos satélites para recopilarinformación con el fin de apoyar el proceso de or-denamiento territorial, la investigación científica, laprevención de desastres naturales y la administra-ción racional de los recursos naturales.

La política de telecomunicaciones debe asegu-rar que toda la población tenga acceso a la ampliagama de recursos de información disponible en laactualidad. Esto implica diseñar y poner en prácticamedidas para dotar de, por lo menos, una cabinapública de acceso a Internet para poblaciones conmás de 250 habitantes, conectar a todas las escuelas

secundarias y a la mayoría de las escuelas primariasa esta red, reducir sus costos de acceso con regíme-nes de precios especiales (tarifas planas, descuen-tos, tarifas diferenciadas) y facilitar la importacióny producción local de equipo informático básico yde programas. Si bien en los últimos años el accesoa Internet en el Perú ha crecido aceleradamente, es-tas medidas permitirían un crecimiento mayor y sos-tenido a lo largo del próximo decenio.

Sin embargo, la expansión de las redes de tele-comunicaciones y el acceso a Internet no son sufi-cientes para aprovechar las ventajas de la sociedad dela información. A fin de que la integración informáti-ca promueva la transformación productiva y la com-petitividad, una mayor equidad e integración social,la protección del medio ambiente, el desarrollo cien-tífico y tecnológico, y la mejor ocupación del territo-rio, es preciso desarrollar una serie de servicios deinformación, material con contenido local y progra-mas fáciles de usar. Sólo así será posible transformarla infraestructura de telecomunicaciones en un con-junto de redes de información útil para el desarrollo.

En particular, tal como se indicó en el capítulo4, la educación a distancia jugará un papel fundamen-tal en la formación de recursos humanos, mediante ladotación a todos los peruanos de la capacidad de des-envolverse adecuadamente en la sociedad global dela información y del conocimiento. Por esta razón,las medidas para extender la infraestructura de tele-comunicaciones deben ir acompañadas de una políti-ca educativa que otorgue prioridad a la teleeducacióny a la formación continua, adaptándolas a las nuevasposibilidades tecnológicas. Además del uso de CD-ROM, televisión interactiva e Internet, entre otrosmedios, es necesario desarrollar nuevos métodos edu-cativos, programas de estudio y contenidos adapta-dos a las condiciones regionales y locales, así comonuevos enfoques para el manejo de recursos educati-vos, para mejorar las capacidades de gestión y entre-nar a maestros y profesores.

Por último, las exigencias de la globalizacióneconómica y financiera, unidas a las presiones com-petitivas en mercados cada vez más abiertos e inte-grados, hacen que contar con una extensa y avanzadainfraestructura de telecomunicaciones –así como conla capacidad de utilizarla efectivamente– sea una con-dición esencial para el éxito económico en los prime-ros decenios del siglo 21. No será posible avanzarhacia la prosperidad y el bienestar sin este requisito.

* * *

El ordenamiento político, administrativo y pro-ductivo del territorio debe responder a procesos dearticulación geográfica y económica, derivados de

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una apreciación de la complejidad del territorio pe-ruano y de las dificultades que ésta implica. Una ta-rea urgente para organizar el uso del territorio perua-no consiste en recabar, generar y procesar informa-ción acerca de los espacios y recursos disponibles,con el objetivo de armonizar las clasificaciones denuestro territorio e identificar espacios económicos.Esta nueva forma de concebir la ocupación del terri-torio nacional permitirá establecer prioridades, plan-tear propuestas estratégicas y proveer de infraestruc-tura y telecomunicaciones adecuadas a las distintasactividades productivas y sociales, vinculando las ac-tividades humanas a las características y al potencialdel espacio físico que las enmarca.

La sistematización y armonización de los usosdel territorio facilitará el proceso de descentraliza-ción y regionalización, lo que permitirá que las fun-ciones del gobierno central se distribuyan de manera

más adecuada y se ajusten a las características geo-gráficas, ecológicas, económicas, sociales y cultura-les de nuestro territorio. Es responsabilidad del Esta-do promover y conducir este proceso, así como esta-blecer normas y políticas para el uso adecuado delespacio, los organismos de supervisión y regulación,y los procedimientos para la resolución de conflictos.Para este fin, debe crearse una comisión nacional deordenamiento territorial, que contará con la partici-pación de los sectores público y privado, el mundoacadémico y las organizaciones de la sociedad civil.

Asimismo, es importante garantizar un desa-rrollo urbano que, en lugar de originar problemassociales y políticos, contribuya a generar núcleos dedesarrollo regional que soporten eficazmente las lí-neas estratégicas de modernización productiva, equi-dad e integración social, y desarrollo en armonía conel medio ambiente.

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Tercera parte

REFORMASINSTITUCIONALES,

IDENTIDADY CULTURA

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CAPÍTULO 7

REFORMASINSTITUCIONALESY GOBERNABILIDADDEMOCRÁTICA

agenda: PERÚ

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INTRODUCCIÓN

Los cuatro capítulos precedentes han cubiertolas líneas estratégicas –transformación productiva ycompetitividad; equidad, integración y justicia so-cial; gestión del medio ambiente, recursos natura-les, ciencia y tecnología; y ocupación del territorioe infraestructura física– cuyos componentes confor-man la trama del tejido social peruano que debemosreconstituir durante los dos primeros decenios delsiglo 21. Este capítulo trata sobre las hebras queconstituyen la urdimbre: cuatro conjuntos de refor-mas institucionales –reforma del Estado, reforma delsector privado, reforma de las organizaciones de lasociedad civil y reforma de las instituciones de se-guridad– que es preciso entretejer con los hilos de latrama para darle forma, consistencia y flexibilidad aeste tejido.

Como se adelantó en el primer capítulo de esteinforme, no es posible acercarnos a la visión del Perúdeseado y a la noción del bien común sólo con ini-ciativas y medidas de carácter técnico en las cuatrolíneas estratégicas, sin avanzar al mismo tiempo enlas reformas institucionales que garanticen la demo-cracia, el buen gobierno y la viabilidad de la estrate-gia. La puesta en práctica de las políticas descritasen los capítulos precedentes exige una generaliza-ción e intensificación de las prácticas democráticasen todos los ámbitos de la vida nacional.

Durante el último medio siglo las demandas dela sociedad peruana desbordaron la capacidad de lasorganizaciones gubernamentales, las instancias le-gislativas, el sistema jurídico, los partidos políticos,las empresas privadas, los sindicatos y las fuerzasarmadas, entre otras instituciones. Las crisis de go-bernabilidad que hemos experimentado durante losúltimos decenios han sido producto de este desfaseentre la capacidad de las instituciones para procesary responder a las demandas sociales, económicas ypolíticas de la población, y la multiplicación de de-mandas que tuvo lugar en los últimos decenios comoresultado del rápido crecimiento demográfico, lamenor disposición para seguir tolerando injusticiasy las presiones de un contexto internacional turbu-

lento, caracterizado por la emergencia de un ordenglobal fracturado.

Este desfase llegó a su punto culminante a fi-nes del decenio de los ochenta, cuando el terroris-mo, la hiperinflación, la atrofia del Estado, la pará-lisis empresarial, la corrupción y el desorden gene-ralizado amenazaron con socavar los fundamentosde la nación peruana. La incertidumbre y la angus-tia que crearon el deterioro institucional y la crisisde gobernabilidad provocaron una desconfianza ge-neralizada, y un profundo sentido de frustración ciu-dadana. Durante los últimos dos decenios esta frus-tración se dirigió principalmente hacia las organiza-ciones políticas y el aparato estatal que se percibíancomo los principales responsables de la crisis degobernabilidad. La frustración alcanzó también alsistema democrático restaurado en los años ochen-ta, al que se consideró incapaz de resolver los pro-blemas del país. Esto allanó el camino para la acep-tación popular del autogolpe del 5 abril de 1992 delpresidente Alberto Fujimori.

El éxito de la lucha contra el terrorismo, la es-tabilización de la economía y la reinserción del Perúen la comunidad financiera internacional a princi-pios del decenio de los noventa –logradas con enor-mes sacrificios de parte de la mayoría de peruanos yquebrando el precario orden institucional que aúnprevalecía– generaron esperanza y optimismo en lapoblación (capítulo 1). Sin embargo, el estilo auto-ritario, excluyente y centralista de gobierno –parti-cularmente el intento de aferrarse en el poder decualquier forma, y casi a cualquier costo, en las elec-ciones del año 2000– hizo que estos sentimientos sedesvanecieran hacia fines del decenio y polarizó ala sociedad peruana.

Utopías y gobernabilidad

Una de las manifestaciones más visibles de lacrisis institucional fue la desconfianza en la capaci-dad y la eficacia del Estado. Esto abrió espacio parauna serie de medidas orientadas hacia limitar la ac-ción estatal en diversos ámbitos de la vida nacional.

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Muchas de estas medidas, como la eliminación detrabas burocráticas a la iniciativa privada y ciudada-na, la privatización de empresas estatales en los sec-tores productivos, y la concesión de servicios públi-cos a las empresas privadas, eran indispensables paramodernizar la economía. Sin embargo, la improvi-sación, la falta de transparencia y la inflexibilidadde su ejecución restaron legitimidad, crearon nue-vos problemas (en particular un excesivo centralis-mo) y tuvieron un alto costo económico y social.Las reformas institucionales de los próximos dos de-cenios deben restaurar la confianza en el Estado ydevolverle su legitimidad, de tal forma que los ciu-dadanos puedan identificar a las instituciones esta-tales como algo que les pertenece.

Más allá de las cuatro utopías

Uno de los principales desafíos en el diseño dereformas institucionales consiste en evitar conver-tirnos, una vez más, en prisioneros de una de lascuatro utopías acerca del ejercicio del poder y la au-toridad que, llevadas a sus extremos, han causadomucho daño en nuestro país a través de la historia.Se trata de la utopía estatista, según la cual el Esta-do puede y debe hacerlo todo; la utopía de mercado,según la cual basta sólo con dejar que funcionen lasfuerzas de mercado para resolver todos nuestros pro-blemas; la utopía basista, según la cual la acción delas bases organizadas es lo único que puede llevar-nos hacia el desarrollo; y la utopía militarista, quepostula que sólo la fuerza armada, con mano dura yfuerte, es capaz de conducir el país hacia la prospe-ridad y el bienestar para todos.

Si bien ninguna de estas utopías ha dominadocompletamente el escenario político a lo largo deltiempo, en determinados momentos alguna de ellasha llevado la voz cantante. Por ejemplo, durantelos últimos tres decenios, en el Perú hemos experi-mentado el predominio de las utopías estatista ymilitarista con el gobierno militar presidido porJuan Velasco Alvarado a fines de los sesenta y prin-cipios de los setenta; la pugna entre la visiónestatista y la utopía basista durante el gobierno deAlan García, y el predominio de la utopía de mer-cado, matizada con fuertes elementos de la utopíamilitarista, en el último decenio durante los dosgobiernos de Alberto Fujimori.

Para avanzar en el diseño y puesta en prácticade estrategias de desarrollo que sean viables ysostenibles durante los dos primeros decenios delsiglo 21, es necesario que las reformas instituciona-les eviten los extremos que representan estas cuatroutopías. Debemos buscar un justo medio, un balan-ce entre estos protagonistas de la gobernabilidad y

el desarrollo, caracterizado por un equilibrio entrelas acciones del Estado, las fuerzas de mercado y lagran variedad de organizaciones de la sociedad ci-vil, así como por una subordinación efectiva, perosin sumisión, de las fuerzas armadas al poder civil.

Ubicar la acción de las fuerzas de mercado ensu dimensión correcta implica reconocer que el mer-cado es una construcción social, una creación huma-na, y no una ley de la naturaleza ni un mandato divinoal que debemos someternos inexorablemente. Comotoda construcción social, requiere de intervencionesactivas para que funcione en forma adecuada y efi-ciente. Además, el mercado no abarca concepcioneséticas ni morales, ni tiene por qué hacerlo: es un ins-trumento ciego, cuya descarnada operación permiteasignar los recursos eficientemente, tanto en la pro-ducción como en el consumo de bienes y servicios.Tampoco es capaz de crear, por sí mismo, relacionessociales estables y duraderas ya que su eficiencia sesustenta precisamente en el predominio de las tran-sacciones monetarias efímeras, que se agotan en elacto de intercambio y no generan compromisos ulte-riores entre las partes (capítulo 4, recuadro 4.18).

Sin embargo, para que el mercado funcione enforma óptima es preciso cumplir con condiciones muyestrictas –información total para productores y con-sumidores, competencia perfecta sin posibilidad deque las empresas puedan manipular los precios, au-sencia de externalidades e inexistencia de bienes pú-blicos, entre otros– que son prácticamente imposiblesde satisfacer en la vida real. Por esta razón, para queel mercado cumpla con sus funciones en la economíarealmente existente, es necesario crear otras institu-ciones reguladoras que permitan aproximarnos a lascondiciones ideales de su funcionamiento.

A su vez, esto requiere de la intervención esta-tal y de la participación de la sociedad civil, lo queconduce a la aparente paradoja de que la regulaciónestatal, la provisión de bienes públicos, la participa-ción de los consumidores, y las relaciones de con-fianza entre actores económicos y sociales son con-diciones necesarias para el buen funcionamiento delmercado. El Estado y las organizaciones de la so-ciedad civil no deben ser simples espectadores pasi-vos de la operación de los mercados, aunque tampo-co deben interferir continuamente causando distor-siones y desvirtuando su funcionamiento.

El imperativo de la gobernabilidaddemocrática

La puesta en práctica de las políticas plantea-das en cada una de las líneas estratégicas requierede comportamientos y hábitos democráticos, que

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deben ubicarse en el marco de un sistema políticode democracia liberal –pero que abarcan una seriede prácticas y procedimientos que van mucho máslejos de la elección de representantes y gobernan-tes. Esto implica que las reformas institucionalesdeben incorporar, entre otros aspectos, participaciónciudadana en el diseño y ejecución de programas,transparencia en el ejercicio de la función pública,rendición de cuentas por parte de las autoridades,separación y equilibrio de poderes, renovación pe-riódica de cuadros directivos, estabilidad de las nor-mas legales, concertación y articulación de consen-sos operativos, libertad de expresión y respeto a losplanteamientos de las minorías, todos ellos caracte-rísticos de la gobernabilidad democrática y de lademocracia en su sentido más amplio.

Por ejemplo, no es posible lograr la estabilidadmacroeconómica sin garantizar la independencia delBanco Central, de las autoridades reguladoras y delsistema financiero frente a las autoridades políticas,ya que el carácter de sus funciones exige un gradode autonomía incompatible con las interferenciastípicas de los regímenes autoritarios. Tampoco esposible poner en prácticas políticas sectoriales efi-caces, promover el crecimiento económico y atraera la inversión extranjera sin contar con reglas deljuego estables basadas en la concertación y en con-sensos operativos entre los empresarios, dirigentespolíticos, funcionarios públicos y trabajadores (ca-pítulo 3). Esta estabilidad en las reglas del juego,que es indispensable para la transformación produc-tiva y la competitividad, sólo se logra cuando la so-lidez de las instituciones permite una renovación flui-da de las autoridades políticas en todos los niveles yuna alternancia en el ejercicio del poder sin que sepierda el rumbo y sin que cada nuevo gobierno em-piece de cero una y otra vez.

La provisión de servicios sociales básicos y lasmedidas para reducir el déficit social acumulado re-quieren de la participación activa del sector privadoa través de la provisión eficiente de servicios y delapoyo directo a la comunidad, y de la participaciónlibre y no manipulada de la sociedad civil –organi-zaciones de base, asociaciones vecinales, organiza-ciones no gubernamentales, asociaciones de padresde familia, clubes de madres– en una variedad deactividades para avanzar hacia la equidad, la inte-gración y la justicia social (capítulo 4). En particu-lar, el trabajo voluntario y los hábitos democráticosque acompañan la participación de las mujeres enlos comedores populares, los desayunos escolares yel programa del Vaso de Leche refutan el dicho deque “la democracia no se come”. Asimismo, la lu-cha contra la pobreza no puede tener éxito sin laparticipación activa de las comunidades afectadas yde una amplia gama de organizaciones de la socie-

dad civil, gremios empresariales, gobiernos locales,organizaciones religiosas, movimientos de base y dela cooperación internacional, que deben trabajar con-juntamente en un clima de respeto mutuo evitandoel paternalismo, la manipulación y el clientelismoque destruyen la iniciativa y generan resentimiento.Consideraciones similares se aplican a los progra-mas para generar empleo.

La gestión del medio ambiente, recursos natu-rales, ciencia y tecnología exige también una aper-tura de las autoridades gubernamentales y la parti-cipación del sector privado, además de entidadesciudadanas especializadas en la protección del me-dio ambiente y la defensa de los consumidores. Unclima de libertad que estimule el debate, unido a loshábitos y prácticas democráticas, son indispensablespara fomentar la creatividad científica y la innova-ción tecnológica (capítulo 5). Asimismo, la ocupa-ción del territorio y la construcción de una infraes-tructura física adecuada a las necesidades de la es-trategia de desarrollo requiere, además de todas lascondiciones mencionadas anteriormente, de la des-centralización administrativa, el fortalecimiento delos gobiernos locales y la creación de espacios eco-nómicos y políticos regionales, tarea en la cual lasfuerzas armadas y la policía pueden colaborar efec-tivamente (capítulo 6).

De esta forma, al iniciarse el siglo 21 la go-bernabilidad democrática se ha convertido en unimperativo para lograr la prosperidad y el bienes-tar. Las reformas institucionales que configuran laurdimbre del tejido social deben orientarse haciaconsolidar las prácticas democráticas en todos losaspectos de la vida nacional. La experiencia de otrospaíses, instituciones y empresas demuestra que laúnica manera de responder adecuadamente al rit-mo cada vez más acelerado de los cambios en prác-ticamente todos los ámbitos de la vida humana esmediante organizaciones y comportamientos demo-cráticos en el sentido más amplio de la palabra. Sialguna vez los regímenes políticos y los estilos degestión autoritarios fueron eficaces, esto ha cam-biado radicalmente en los últimos dos decenios conla emergencia del orden global fracturado y la tur-bulencia que lo caracteriza.

LA REFORMA DEL ESTADO

La reforma del Estado constituye el primer ymás amplio conjunto de hebras de la urdimbre deltejido social peruano a reconstituir durante los próxi-mos dos decenios. Sus componentes principales serefieren a la necesidad de lograr un consenso sobreel papel que debe jugar el Estado en la estrategia dedesarrollo, a las reformas del Poder Ejecutivo, el

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Simplificando considerablemente, a lo largo del siglo 20 esposible apreciar dos modelos de organización económica ypolítica que constituyen polos opuestos: las economías de mer-cado y la democracia liberal, por un lado, y la economía cen-tralmente planificada y el sistema político de partido único,por el otro. Cada uno de estos modelos buscó promover elbienestar material de los pueblos en que se aplicaron, y seofreció como la vía más rápida y efectiva para lograr el pro-greso económico y social. El resultado de la pugna entre es-tos dos modelos marcó la historia de los esfuerzos por lograrla prosperidad y el bienestar, sobre todo durante el último me-dio siglo.

Entre los hitos más importantes de este período tenemos lacrisis de la Bolsa de Nueva York en 1929 y la Gran Depresiónde los años treinta, que pusieron de manifiesto la debilidad delas estructuras sociales e institucionales para preservar la es-tabilidad económica y mantener la cohesión social en los paí-ses occidentales. La necesidad de lograr un mejor balance entreel libre juego de las fuerzas del mercado y la acción del Esta-do para superar estas debilidades dio lugar a la creación deuna serie de instituciones públicas, a la adopción de medidaspara regular el comportamiento de los mercados (sobre todo

en el ámbito financiero), y a programas para redistribuir losbeneficios del crecimiento económico. En los Estados Uni-dos surgieron empresas públicas federales, estatales y muni-cipales para la provisión de servicios a la comunidad, se esta-blecieron programas públicos para generar empleo y reducirla pobreza, y se crearon entidades reguladoras para combatirlos monopolios y promover la competencia. Algo similar su-cedió en muchos países de Europa Occidental, aunque la com-binación de economías de mercado con autoritarismo políti-co desembocó en el fascismo en España e Italia, y en el nazis-mo en Alemania.

Por otra parte, luego de la revolución de 1917 la Unión Sovié-tica nacionalizó los medios de producción, abolió la propie-dad privada e instauró un régimen político de dictadura delproletariado, con lo que se transformó al Estado en el princi-pal protagonista de los procesos económicos y sociales. Losavances económicos que marcaron los primeros decenios dela Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas generaron en-tusiasmo entre muchos seguidores de este modelo en otrospaíses, y permitieron presentarlo por varios decenios comouna alternativa a los países del mundo en desarrollo antes deque colapsara a fines del siglo 20.

RECUADRO 7.1

Diferentes concepciones del Estado

Poder Legislativo, el Poder Judicial y el sistema elec-toral, y a la desconcentración, descentralización yregionalización de las actividades del Estado.

La reforma del Estado tiene por objeto legiti-mar las instituciones estatales, haciendo que los ciu-dadanos reconozcan al Estado como algo que lespertenece y que lleguen a identificar a sus institu-ciones como suyas. Este proceso, que es fundamen-tal para la construcción de una comunidad políticademocrática, tiene hondas raíces históricas y no halogrado materializarse en el Perú hasta la fecha, de-bido principalmente a que no ha existido una socie-dad civil suficientemente activa y vigorosa, ni parti-dos ni líderes políticos capaces de impulsar y darcontinuidad a la legitimación del Estado. Esto hamantenido a la mayoría de la población muy distan-te del ejercicio del poder político, y es también unade las razones del actual desprestigio de la política yde los políticos.

El papel del Estado: en búsqueda de unconsenso

El papel que le corresponde jugar al Estado enel logro del bienestar y la prosperidad ha sido unode los temas centrales de debate durante el siglo 20.

La gran variedad de maneras de organizar el funcio-namiento de las economías y las sociedades en di-versas partes del mundo hace que este siglo puedaser visto, desde la perspectiva del papel del Estado,como escenario de un amplio y vasto conjunto deexperimentos institucionales para promover el pro-greso humano (recuadro 7.1).

Las funciones generales y el tamañodel Estado

El logro de un consenso operativo sobre el pa-pel que debe jugar el Estado en el desarrollo nacio-nal deber partir de una apreciación de las caracterís-ticas del nuevo orden global fracturado que estáafianzándose en la actualidad y la manera de inser-tarse en él (capítulo 2), así como de un diagnósticode los principales problemas de desarrollo del paísy la forma de abordarlos (capítulos 3 al 6).

Si bien durante los últimos decenios los Esta-dos han venido perdiendo la capacidad de controlarlos problemas políticos, económicos, sociales, am-bientales, culturales o tecnológicos que se presen-tan ahora en el mundo globalizado, y al mismo tiem-po han venido cediendo autonomía y transfiriendocompetencias a entidades subnacionales de gobier-

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no, están aún muy lejos de desaparecer o de volverseobsoletos. Pese a las presiones que enfrenta desde arri-ba y desde abajo, y al papel más activo que juegan elsector privado y las organizaciones de la sociedad ci-vil, los Estados continuarán siendo los actores princi-pales en el escenario internacional y en los esfuerzospor alcanzar la prosperidad y el bienestar.

La toma de conciencia acerca del papel centralque seguirá jugando el Estado durante los primerosdecenios del siglo 21 ha sido resultado de un ampliodebate que tuvo lugar durante los últimos 25 años.La preeminencia que asignaron al Estado las teoríasy estrategias de desarrollo desde fines de los añoscuarenta empezó a ser cuestionada en círculos aca-démicos y políticos a partir de mediados de los se-tenta, y se cristalizó a fines de los ochenta en lo quese denominó el “Consenso de Washington” sobrepolíticas económicas. Este consenso articuló el sen-tido común prevaleciente en la comunidad acadé-mica y las instituciones financieras internacionales,y su principal contribución fue reconocer la impor-tancia de los mercados y las limitaciones de la inter-vención estatal.

Diez años más tarde una revisión de este con-senso en diversos foros, como el Banco Mundial yel Fondo Monetario Internacional, además de una

multiplicidad de instituciones académicas, llevó amoderar varias de sus recomendaciones de políticaeconómica, y también a incorporar las “reformasde segunda generación” para mejorar el desempe-ño del Poder Judicial, las agencias reguladoras, elsistema educativo y el funcionamiento de todo tipode instituciones. Asimismo, esta revisión revalori-zó el papel que juegan las instituciones estatalesen el proceso de desarrollo y resaltó la importan-cia de la gobernabilidad democrática y la partici-pación ciudadana.

Las funciones genéricas que le competen al Estadopueden resumirse de la siguiente manera:

● Garantizar la seguridad externa e interna, que in-cluye la defensa de la integridad territorial y lalucha contra la subversión, el narcotráfico, el cri-men y la delincuencia, así como la prevención deconflictos, el mantenimiento de la paz y la garan-tía del respeto irrestricto a los derechos humanos.

● Establecer y mantener la estabilidad de las re-glas de juego para la participación y represen-tación política, que incluye la defensa de la li-bertad de expresión, el funcionamiento adecua-do del sistema electoral y la ampliación de me-canismos para la participación ciudadana.

Fuente: Francisco Sagasti y Max Hernández, prefacio al libro de Gustavo Guerra-García La reforma del Estado en el Perú: pautas para reestructurar el Poder Ejecutivo, Lima,Agenda: PERÚ, 1999.

La enorme movilización de capacidad productiva, personas yenergías que implicó la Segunda Guerra Mundial demostróque los estados eran capaces de organizar y conducir opera-ciones militares sumamente complejas empleando una am-plia gama de métodos de gestión modernos. Esto, sumado alsentido de solidaridad que surgió del sacrificio de muchosjóvenes de los más diversos estratos sociales, sentó las basespara un gran acuerdo entre el capital y el trabajo. Este granacuerdo entre el capital y el trabajo que se forjó en Europa yNorteamérica dio origen al Estado Benefactor (welfare state)y a la seguridad social, redujo los impactos negativos de laliberalización de los mercados, e hizo posible un crecimientoeconómico mundial y avances sociales sin precedente. Unaspecto clave de este acuerdo fue la recaudación de impues-tos a la renta del capital para financiar los servicios socialesasociados al Estado benefactor, como educación gratuita, sa-lud pública, seguros de desempleo, subsidios para vivienda ytransferencias de ingresos para los más pobres.

Sin embargo, este gran acuerdo entre el capital y el trabajo–así como el Estado benefactor que fue su principal expresióninstitucional– empezó a resquebrajarse durante los últimos dosdecenios. La expansión de las actividades del Estado, la inefi-ciencia de las agencias prestadoras de servicios sociales y el en-vejecimiento relativo de la población llevaron a un aumento pro-

gresivo de la carga tributaria que agobió a los contribuyentes.Esto generó una reacción en contra de lo que se percibió como“gigantismo estatal” en muchos países industrializados, que lle-gó a su clímax durante el decenio de 1980 en los Estados Unidosy el Reino Unido. En forma adicional, la globalización financie-ra contribuyó a socavar las bases del acuerdo social entre el capi-tal y el trabajo. La gran movilidad que ha caracterizado al capitalfinanciero durante los últimos veinte años ha limitado severa-mente las posibilidades que tienen los estados de gravar las ren-tas asociadas al capital (capítulo 2, recuadro 2.1).

El fracaso de las economías centralmente planificadas elimi-nó uno de los dos grandes caminos que se ofrecían como al-ternativa a los países pobres y permitió apreciar más clara-mente las diferencias que existen en el funcionamiento de lasdiversas economías de mercado, como la alemana y japonesa.Éstas enfatizan el consenso y la acción colectiva, el desempe-ño empresarial a largo plazo, y contemplan una gama másamplia de intervenciones estatales en el suministro de bienespúblicos. Al iniciarse el siglo 21 queda cada vez más claroque los avances hacia la prosperidad y el bienestar requierende un marco general que sólo pueden proporcionar la demo-cracia liberal y la economía de mercado, pero que existe unaamplia gama de opciones para definir el papel que debe jugarel Estado en el proceso de desarrollo.

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Sin embargo, se puede afirmar que es demasiadooneroso si se considera la calidad y cantidad de losservicios que entrega a la población. Por lo tanto, esnecesario racionalizar el aparato estatal al mismotiempo que se amplía la base tributaria (capítulo 3),para luego aumentar progresivamente la recaudacióny el gasto público hasta llegar –con un Estado efi-ciente y eficaz– a una presión tributaria y un gastopúblico que representen alrededor del 20% del PBI.

Las reformas del Estado en el Perú

Durante los últimos cuatro decenios el Perú haexperimentado varias reformas del Estado, en parti-cular del Poder Ejecutivo. Bajo la influencia de lasideas de la Comisión Económica para América La-tina de las Naciones Unidas (CEPAL) y del Centrode Altos Estudios Militares (CAEM), el gobiernomilitar de 1962-63 inició –con la creación del Insti-tuto Nacional de Planificación (INP)– lo que puedeconsiderarse la primera modernización del aparatoestatal peruano en el período de la posguerra. Estainstitución se convirtió en el principal centro de es-tudios de la realidad peruana y fue el semillero defuncionarios públicos y empresarios privados dedestacada trayectoria.

Las reformas del primer gobierno del presi-dente Fernando Belaunde empezaron a darle unamayor capacidad operativa a la administración pú-blica. Se creó el Banco de la Nación a partir de laantigua Caja de Depósitos y Consignaciones, se for-talecieron varios ministerios, se unificaron el Se-guro Social del Obrero y del Empleado, y las elec-ciones municipales reforzaron a los gobiernos lo-cales. También se trató de mejorar la eficiencia dealgunas dependencias y empresas públicas, comola Empresa Petrolera Fiscal y la Corporación Na-cional de Fertilizantes.

Entre 1968 y 1975, durante el gobierno del ge-neral Juan Velasco Alvarado, se transformó comple-tamente, no sólo el modelo de desarrollo, sino tam-bién la estructura del Poder Ejecutivo. Se incremen-tó el número de ministerios y de entidades con ran-go ministerial (recordemos, entre otras entidades, alMinisterio de Alimentación, el de Comercio, la Ofi-cina Nacional de Integración y el Sistema Nacionalde Apoyo a la Movilización Social). Se crearon, ade-más, una serie de agencias gubernamentales autó-nomas adscritas a los diferentes sectores de la admi-nistración pública, como la Corporación Financierade Desarrollo (COFIDE), el Consejo Nacional deInvestigación, que más tarde se transformaría enConsejo Nacional de Ciencia y Tecnología, y variosinstitutos tecnológicos sectoriales. Por otra parte, lasnacionalizaciones y la quiebra de algunas empresas

● Establecer las normas jurídicas y administrar laprovisión de justicia, que incluye la creación yel continuo perfeccionamiento de los marcos le-gales para la solución de controversias, garanti-zando la independencia y autonomía del PoderJudicial frente a los otros poderes del Estado ycualquier otra fuente de presión.

● Promover la equidad, la integración y la justiciasocial, que incluye asegurar la igualdad de opor-tunidades para todos, la reducción de las desigual-dades extremas y la armonización de las consi-deraciones de equidad y solidaridad con las deeficiencia y derechos individuales.

● Establecer, vigilar y cautelar la estabilidad de lasreglas de juego para los agentes económicos, queincluye la creación de un marco de normas parael funcionamiento de una economía de mercadocon un fuerte contenido social, la promoción dela competencia, la regulación de los mercados yla protección de los consumidores y productoresde bienes y servicios.

● Promover una adecuada inserción del sistemaproductivo en la división internacional del tra-bajo, que incluye el diseño de estrategias y polí-ticas para la reconversión productiva, y la provi-sión de bienes y servicios públicos para promo-ver la competitividad.

● Promover el respeto a la diversidad y el sentidode identidad nacional, que incluye la toma deconciencia acerca de la identidad plural y en con-tinuo despliegue que caracteriza a nuestro país,la promoción de una visión compartida de la his-toria y el futuro del Perú, y la formación y trans-misión de valores ciudadanos.

● Orientar, normar y ejecutar el planeamiento es-tratégico para el desarrollo, que implica articu-lar lineamientos estratégicos para todos los agen-tes económicos y sociales mediante un amplioproceso de consultas, y propiciar la formación deconsensos sobre los temas y asuntos críticos parael desarrollo nacional.

Este conjunto de funciones que debe desempe-ñar el aparato del Estado, unido a los lineamientosestratégicos planteados en los cuatro capítulos ante-riores, proporciona un marco de referencia para lareforma de las instituciones estatales.

Los niveles actuales de presión tributaria y gastopúblico –que se encuentran por debajo del 15% delproducto bruto interno (PBI)– indican que el Estadoperuano no es demasiado grande, sobre todo si setoman en cuenta las funciones que debería realizar.

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privadas que fueron absorbidas por el Estado aumen-taron el número de empresas públicas. De esta ma-nera el Estado se convirtió en el principal protago-nista de los procesos económicos y sociales.

La crisis económica de 1976, con el primer gran“paquetazo” del ministro Luis Barúa, forzó un ajus-te fiscal y una cierta racionalización del gasto pú-blico. En 1979, cuando Javier Silva Ruete era mi-nistro de Economía y Finanzas, se ejecutó uno delos primeros programas de reducción de personal delEstado, otorgando un año de sueldo como incentivopara que los funcionarios públicos renunciaran enforma voluntaria. Una evaluación realizada años mástarde indicó que los funcionarios más capaces, quie-nes tenían mejores posibilidades de obtener trabajoen la empresa privada, en los organismos interna-cionales y en las instituciones de enseñanza supe-rior, fueron los que dejaron el sector público. Estoredujo la planilla gubernamental, pero a cambio au-mentó el número de pensionistas y disminuyó sig-nificativamente la capacidad operativa de las enti-dades estatales.

En su segundo gobierno el presidente Belaun-de empezó a adecuar la administración pública a lasnuevas exigencias de las estrategias de desarrollo yel contexto internacional. Entre 1982 y 1983 se lan-zó un programa de modernización administrativa delEstado con un préstamo de US$10 millones otorga-do por el Banco Mundial. Se creó un fondo paraapoyar la contratación de funcionarios de alto nivel,se hizo un esfuerzo por mejorar el sistema de for-mulación y ejecución del Presupuesto Nacional, yse diseñaron sistemas para la gestión pública, comoun programa computarizado para el registro y se-guimiento de las operaciones de endeudamientodel Estado. Además, dos instituciones educativas, laEscuela Superior de Administración de Negocios(ESAN) y la Universidad del Pacífico, recibieronparte de los recursos del préstamo para realizar es-tudios sobre la reforma del Estado y preparar mate-riales para entrenamiento en gestión pública. Sinembargo, nada de esto llegó a ponerse en práctica yla mayor parte de este préstamo se destinó a la con-tratación de consultores externos cuyo conocimien-to del país era bastante limitado. Como consecuen-cia, el impacto de este programa de modernizaciónadministrativa fue muy escaso.

En el gobierno del presidente Alan García semantuvo el aparato estatal prácticamente intacto, seañadieron numerosos funcionarios públicos a las pla-nillas del Estado, se intentó nacionalizar la bancaprivada y se crearon los gobiernos regionales, algu-nos de los cuales se poblaron de una frondosa buro-cracia. Hacia 1989-1990 el aparato del Estadocolapsó por su propio peso: en 1990 las 177 empre-

sas públicas existentes perdieron más de US$530millones. Además, la hiperinflación y la crisis eco-nómica redujeron la recaudación fiscal a menos del5% del PBI en 1989, una de las proporciones másbajas del mundo. Esto llevó a lo que Richard Webb,ex presidente del Banco Central de Reserva, ha lla-mado “una privatización de facto” del aparato esta-tal, que perdió su capacidad de cumplir con sus fun-ciones más elementales, incluida la de garantizar laseguridad pública.

Al año siguiente de las medidas de emergenciaadoptadas por el presidente Alberto Fujimori en1990, se inició un programa de reducción de perso-nal en el aparato del Estado, principalmente medianteincentivos para estimular renuncias voluntarias. Laprivatización de empresas públicas y el cierre de nu-merosas entidades estatales fueron contrarrestadospor la creación de nuevos ministerios (Presidencia yPromoción de la Mujer y Desarrollo Humano), deentidades reguladoras y programas especiales, y porla multiplicación de los gobiernos regionales transi-torios. Los cambios introducidos en los organismoscon la avalancha de decretos legislativos luego delautogolpe del ingeniero Alberto Fujimori el 5 de abrilde 1992, así como las numerosas modificaciones alas leyes y decretos legislativos efectuadas tanto porel Congreso como por el Ejecutivo en los años si-guientes, fomentaron la confusión, la superposiciónde funciones y los conflictos de competencia entrelos ministerios y otras entidades públicas. Todo estoha llevado a un Poder Ejecutivo excesivamente cen-tralizado y concentrado, que se caracteriza por suineficiencia y debilidad institucional, a lo que se debeañadir un estilo de gobierno autoritario que deja pocoespacio para la iniciativa de ministros y otros altosfuncionarios.

La devolución de un proyecto de Ley Orgánicadel Poder Ejecutivo presentado al Congreso por elprimer ministro Alberto Pandolfi en 1996 marcó otrointento fallido de reformar el Poder Ejecutivo. Comoparte de este intento, la Presidencia del Consejo deMinistros creó varios equipos de trabajo para apo-yar a los ministerios en la preparación de planes es-tratégicos. En forma adicional, el Perú sufrió el bo-chorno de cancelar un préstamo del Banco Intera-mericano de Desarrollo por US$55 millones para lareforma de la administración pública, luego de queéste fuera aprobado formalmente por el directoriode dicha institución. La razón ostensible para estacancelación fue la percepción de que la reforma delPoder Ejecutivo dejaría a un buen número de fun-cionarios públicos sin trabajo. Algo similar sucediódos años más tarde con la cancelación de un présta-mo ya aprobado por el directorio del Banco Mun-dial por US$25 millones para la reforma del PoderJudicial, pero en este caso el gobierno no aceptó las

234

condiciones de este organismo internacional queexigía una mayor independencia y autonomía parael sistema de administración de justicia.

Hacia fines del decenio de 1990 se volvió atocar el tema de la reforma del Poder Ejecutivo, estavez en el contexto de una crisis de crecimiento eco-nómico, una disminución significativa en la recau-dación fiscal, y llamados del empresariado para re-ducir el gasto público. Luego de todos los intentosde reforma en que se embarcó fallidamente, el go-bierno pidió a CONFIEP, el principal gremio em-presarial del Perú, que presentase sugerencias sobrecómo reformar el Poder Ejecutivo. La reacción delpresidente de uno de los gremios afiliados a esa ins-titución fue inmediata: exigir al gobierno que cum-pla con sus funciones, su responsabilidad y las pro-mesas que hizo durante el decenio de los noventa, yno esperar que el sector privado sea el que planteecómo reformar al Estado.

Principales problemas del Estado aliniciarse el siglo 21

Los profundos cambios por los que viene atra-vesando el Perú durante los últimos cinco decenios,unidos a las transformaciones en el contexto inter-nacional y al proceso de globalización, exigen unaprofunda reforma del Estado para adecuarlo a unnuevo conjunto de demandas externas e internas. Lascircunstancias específicas de los últimos diez añoshacen que esta reforma sea todavía más necesaria,particularmente debido a la alarmante debilidad delas instituciones estatales que contrasta con el creci-miento de las demandas sociales, con la necesidadde incorporar a cada vez más peruanos como ciuda-danos con pleno ejercicio de sus derechos, con laexigencia de una descentralización efectiva y con laelevada capacidad de gestión pública que requierela transición de un período de estabilización econó-mica a uno de crecimiento económico y de refor-mas institucionales.

Considerando el papel fundamental que juegael Poder Ejecutivo en la articulación de una visiónde futuro, así como en el diseño y ejecución de unaestrategia nacional de desarrollo, la redefinición desus funciones, estructura, organización y tamaño esuna tarea de la más alta prioridad. Asimismo, a losproblemas arrastrados desde hace muchos años enel Poder Judicial se han añadido los efectos de lareorganización de que ha sido objeto durante los dosgobiernos del ingeniero Alberto Fujimori. Si biense han logrado avances significativos en los aspec-tos administrativos, persisten los problemas jurisdic-cionales y se aprecia una alarmante pérdida de auto-nomía de este poder del Estado.

Por otra parte, el desprestigio y la pérdida decredibilidad del Poder Legislativo hacen necesaria unaserie de reformas para que éste refleje de manera másadecuada la diversidad política y regional del país,para así alcanzar una mayor representatividad y auto-nomía. Por último, la reforma de los organismos delsistema electoral –cuya debilidad se puso ostensible-mente de manifiesto en las elecciones del año 2000–debe dirigirse hacia garantizar plenamente procesosde elección transparentes y justos, pero sobre todo afomentar el desarrollo de un sistema de partidos polí-ticos sólido y perdurable, única manera de lograr laestabilidad política y consolidar la democracia.

Un Ejecutivo eficiente y participativo, quecuente con capacidad para diseñar y poner en prác-tica estrategias y políticas, es indispensable para lo-grar el bienestar y la prosperidad. La urgencia de lareforma se hace evidente ante la diversidad y com-plejidad de los problemas que enfrenta este poderdel Estado (cuadro 7.1). El Poder Ejecutivo carecede objetivos claros para orientar el desarrollo nacio-nal, lo que hace difícil definir prioridades para lainversión y el gasto público. Una serie de problemasde organización generan ineficiencia, baja produc-tividad, y no permiten medir adecuadamente y me-jorar el desempeño de las agencias y dependenciasgubernamentales. La excesiva concentración de lasdecisiones sobre gasto público en el Viceministeriode Hacienda hace que éstas se basen en criteriospoco técnicos, vinculados a la disponibilidad de lacaja fiscal, y muchas veces de acuerdo con los vai-venes de la coyuntura política. Las limitaciones delpersonal en los niveles directivos no permiten po-ner en práctica enfoques y métodos de gestión yplaneamiento estratégico. La escasa coordinaciónintersectorial genera interferencias entre las agen-cias gubernamentales y duplicidades de funciones.La inexistencia de la carrera pública no permitemantener un nivel adecuado de calidad profesionalen las unidades en línea ni continuidad en los car-gos claves de la administración pública. A esto sesuma la debilidad de las estadísticas que determi-na que muchas decisiones se tomen con descono-cimiento de la situación real.

Al iniciarse el siglo 21 el Poder Ejecutivo cuentacon unas pocas islas de modernidad y eficienciaperdidas en un mar de mediocridad. Se han acumu-lado una serie de distorsiones y vicios administrati-vos que hacen urgente una racionalización y rees-tructuración de la administración pública. Además,no se han modificado significativamente los proce-dimientos para formular el Presupuesto de la Repú-blica –que parecen diseñados para ocultar informa-ción y confundir a la ciudadanía–, ni se han actuali-zado los mecanismos para controlar y evaluar su eje-cución. Todo esto hace que el Poder Ejecutivo no

235

Aspecto

Ausenciadeobjetivos

Dirección y decisión

Carrerapública

Capacidadtécnicooperativa

Coordinaciónintersectorial

Problemasdecontrol

Problemasestadísticos

Problemasorganizacionales

Finanzasy presupuesto

Causas

● Ausencia de una estrategia de desarrollo integral co-herente y predominio de criterios de corto plazo.

● No existen prioridades claramente establecidas en laspolíticas sectoriales.

● Divorcio entre el trabajo en línea y los grupos con po-der de decisión.

● Funcionamiento de estructuras paralelas que duplicanfunciones y generan inestabilidad.

● No existe la carrera pública.● Las administraciones no promueven la formación de

cuadros especializados.● Existe una estructura salarial que tiene una insuficien-

te diferenciación como para estimular al personal es-pecializado.

● Los niveles remunerativos de los profesionales estánmuy por debajo del mercado.

● Debilidad de los cuadros técnicos encargados de laformulación y evaluación de políticas y proyectos.

● Carencia de diseñadores de políticas y programas enlos diferentes niveles de la administración pública.

● Falta de continuidad en las acciones determina queexista una precaria memoria institucional.

● No existen mecanismos para promover la productivi-dad.

● Operación limitada de los mecanismos de coordinacióny comunicación.

● Deficiente coordinación intersectorial que opera enmuchos casos de forma informal, debilitando las legíti-mas instancias de coordinación interministerial.

● Falta de coordinación entre agencias para formular pro-gramas que tienen objetivos convergentes.

● Exceso de rotación de personal en cargos en los que serequiere estabilidad para articular y coordinar programas.

● Excesivos procedimientos hacen lenta la administra-ción.

● Inapropiado diseño y ejecución de la función de laContraloría.

● Personal más preocupado por cumplir procedimientosque resultados.

● Falta de apoyo para la generación de la estadísticabásica en los diferentes niveles de gobierno.

● Carencia de estadísticas e información actualizada decarácter económico a nivel regional o local.

● Las agencias de gobierno no tienen un grado adecuadode autonomía para el cumplimiento de sus funciones.

● No se cuenta con mecanismos aceptados de rendiciónde cuentas.

● Déficit de personal profesional.

● Debilidad de sistemas de presupuesto, inversión, per-sonal, etc.

● Rigidez en los procedimientos (sistema presupuestal).● Significativa centralización fiscal con excesiva concen-

tración de poder en el Viceministerio de Hacienda.● Falta de capacidad para vigilar la calidad del gasto pú-

blico.● Presupuesto público subordinado a flujo de caja.

Consecuencias

● Existen dificultades para establecer criterios para defi-nir prioridades de proyectos y sustentar una política degasto público.

● No existen condiciones para implementar un enfoquede gerencia estratégica institucionalizado en el sectorpúblico.

● Falta personal con alta calificación en funciones en lí-nea.

● Organizaciones públicas no tienen capacidad para con-vocar cuadros profesionales de primer nivel.

● No existe continuidad en los cargos ejecutivos de losgobiernos central, regional y locales.

● Se pierden millones de dólares por errores relaciona-dos a diagnósticos equivocados e incapacidad de eje-cución adecuada de políticas y programas.

● Las prioridades de gasto no están fundamentadas des-de el punto de vista técnico.

● Duplicidades de funciones determinan pérdida de va-liosos recursos.

● No es posible el seguimiento consistente de los resul-tados de programas que permiten el logro de objetivoscompartidos.

● El excesivo control administrativo existente hace muyrígida a la gestión pública y disminuye su eficacia os-tensiblemente.

● No existen estadísticas para la toma de decisiones. Segerencia “a ciegas”.

● El planeamiento se dificulta por la incapacidad de rea-lizar proyecciones.

● Es difícil medir el desempeño de la mayoría de agen-cias de gobierno.

● Existen enormes dificultades para establecer incenti-vos que promuevan el aumento de la productividad enel sector público.

● Falta de capacidad para definir prioridades de inver-sión.

● Decisiones excesivamente centralizadas utilizan crite-rios poco técnicos para asignación de prioridades degastos.

● Enormes dificultades para asignar recursos presupues-tales a nuevos programas.

CUADRO 7.1

Principales problemas actuales del Poder Ejecutivo

Fuente: Gustavo Guerra-García, Reforma del Estado en el Perú: Pautas para reestructurar el Poder Ejecutivo. Agenda: PERÚ, Lima, Perú, 1999

236

esté a la altura de los desafíos que enfrentará duran-te los primeros decenios del siglo 21.

Por otra parte, las deficiencias en el funciona-miento del Poder Judicial son múltiples. La corrup-ción y la arbitrariedad, sumadas a la percepción deque las decisiones judiciales son negociables, intro-ducen un componente perverso de imprevisibilidad

RECUADRO 7.2

La reforma del Poder Judicial y el Ministerio Público en el decenio de los noventa

La reforma del Poder Judicial emprendida en noviembre de1995 ha sido conducida por una Comisión Ejecutiva confor-mada por tres magistrados de la Corte Suprema y un secreta-rio ejecutivo. Inicialmente fue planteada como un esfuerzo demodernización de la gestión administrativa y de la organiza-ción del Poder Judicial, aunque posteriormente se ampliaronsus objetivos y alcance. Si bien esta reforma ha resultado bas-tante controvertida, ha tenido algunos logros importantes:

● Se diseñó y puso en práctica un nuevo sistema de gestión yadministración del Poder Judicial, adoptando una estructuraorganizativa de tipo gerencial, lo que ha llevado a un mane-jo más eficiente de los recursos humanos y financieros.

● Se renovaron los equipos y sistemas de procesamiento dela información para apoyar la función jurisdiccional y ad-ministrativa, y también para mejorar el servicio brindado alos usuarios.

● Se han construido y habilitado locales e infraestructura parael más adecuado desarrollo y funcionamiento de los servi-cios, incluidos oficinas, centros de atención al público, ins-talaciones en centros penitenciarios, entre otros.

● Se racionalizó y renovó el personal administrativo y auxi-liar, mejorando su calificación profesional y preparacióntécnica.

● Se redujo el gran volumen de casos pendientes de resolu-ción y racionalizó la carga procesal de los magistrados.Para esto se crearon juzgados y salas transitorias queagilizaron la tramitación y resolución de procesos. Ade-más, se modificó la organización administrativa del des-pacho judicial en juzgados y tribunales, especialmentemediante módulos corporativos que comparten y raciona-lizan los servicios del personal administrativo y auxiliarde apoyo a la labor jurisdiccional. En el ámbito penal, sehabilitaron mecanismos para acelerar los procesos, median-te el juzgamiento de los internos en el propio centro peni-tenciario y el nombramiento de jueces dedicados a los ca-sos de reos en cárcel.

● Se organizaron numerosas actividades y cursos de capaci-tación, tanto para magistrados como para personal admi-nistrativo, que abarcaron aspectos jurídicos, administrati-vos, de informática, de atención al público, entre otros.

● Se mejoraron los procesos de obtención y asignación derecursos financieros, tanto propios (tasas judiciales) comoprovenientes del Tesoro Público, lo que permitió mejorarsignificativamente las remuneraciones de los magistrados.

● Se logró dar prioridad al tema de la reforma judicialen la agenda política nacional, así como suscitar la aten-ción de la opinión pública y de los medios de comunica-ción social.

● Se logró, al menos temporalmente, el apoyo de la coope-ración internacional para la ejecución de determinadosproyectos.

Pero el proceso de reforma tuvo también inconvenientes yaspectos negativos. Muchos de estos cambios generaron–sobre todo en su fase inicial– malestar entre los abogados ylitigantes, debido al constante traslado de los procesos de unjuzgado a otro, cuyas nuevas denominaciones y ubicación eranfuente de desconcierto. A ello hay que agregar ciertas medi-das que, animadas tal vez por la búsqueda de celeridad, afec-taban principios básicos en materia procesal. En general, puededecirse que la orientación de la reforma, con énfasis en loadministrativo y operativo, demostró poco interés en evaluarel sustento o efecto jurídico de muchas decisiones adoptadas.

Más grave aún ha sido la vulneración de la autonomía delsistema judicial y de la independencia del ejercicio de la fun-ción jurisdiccional. Esto se ha manifestado a través de la im-posición de autoridades en los máximos niveles de conduc-ción del Poder Judicial y el Ministerio Público; la modifica-ción de la composición de tribunales o cambio de jueces quetenían a su cargo la resolución de casos cuyo resultado intere-saba directamente al gobierno; el incremento notorio del nú-mero de magistrados provisionales y suplentes, que son másfáciles de influenciar por la precariedad de su posición dentrode la carrera judicial; la obstrucción al nombramiento de ma-gistrados titulares por parte del Consejo Nacional de la Ma-gistratura; y la transferencia a la Justicia Militar de procesosque deberían desarrollarse ante el Poder Judicial, lo que nosólo afectó sus garantías sino que, además, fue contradicto-rio, ya que reveló una desconfianza en el aparato judicial su-puestamente reformado.

Luego de más de cuatro años de “reforma”, resulta muy pocoadmisible o creíble que subsista algún intento de reforma y,menos aún, que se tenga la intención de fortalecer la autono-mía del sistema judicial. Se aprecia, más bien, una fuerte in-jerencia política del gobierno en el Poder Judicial y el Minis-terio Público, que amenaza a los magistrados independientes,y que alienta el servilismo y la incondicionalidad.

en el funcionamiento efectivo de la ley, el cual puedeadquirir dimensiones incontrolables bajo la influen-cia del narcotráfico y de la abierta interferencia dequienes controlan el Poder Ejecutivo. Salvo honrosasexcepciones, el sometimiento al poder político, lasirregularidades en los nombramientos, la escasez derecursos, la mediocridad del personal a cargo del sis-tema judicial, la ineficiencia y el desorden, son algu-

Fuente: Francisco José Eguiguren Praeli, ¿Qué hacer con el sistema judicial?, Lima, Agenda: PERÚ, 1999.

237

nos de los problemas que han caracterizado a la ad-ministración de justicia durante los noventa.

Durante los últimos tres decenios se han podi-do apreciar varios intentos de renovar la legislacióny los códigos que norman la vida jurídica del país.Como resultado, luego de un curso azaroso –deter-minado en gran medida por los cambios de gobier-no, de parlamentos y de ministros de Justicia– du-rante los noventa se cuenta con nuevos códigos enmateria civil, penal y de procedimientos, así comocon una nueva Ley Orgánica del Poder Judicial y unnuevo Consejo de la Magistratura. Sin embargo, lasreformas del Poder Judicial y el Ministerio Públicoiniciadas a mediados de los noventa no han resueltola mayoría de los problemas que afectan a estas ins-tituciones, y más bien han agudizado algunos de ellos(recuadro 7.2).

Los elevados costos de los procedimientos ju-diciales y de la defensa profesional, las distanciasy las múltiples trabas legales hacen que la justiciasea accesible sólo a los sectores de altos niveles deingresos. Así, muchos peruanos no pueden recu-rrir a un juez para hacer valer sus derechos, mien-tras que aquellos que son interpelados por la justi-cia a través de un proceso penal difícilmente pue-den proveerse de una buena defensa. Debido a lolento, costoso e impredecible de los procesos judi-ciales ha empezado a extenderse el uso del arbitra-je para la resolución de conflictos entre empresas,con lo que se busca evitar al Poder Judicial. Ade-más, el traslado al fuero militar de materias de im-portancia fundamental para la vida democrática delpaís y para la existencia de un Estado de derecho,así como la administración sumaria de justicia porrondas campesinas y los linchamientos popularesson indicadores de la profunda crisis por la que atra-viesa el Poder Judicial.

Desde su reapertura en 1980 el Poder Legisla-tivo no ha cumplido cabalmente con sus funcionesde dictar leyes y de fiscalizar el desempeño de losotros poderes del Estado. No ha podido hacerlo, en-tre otras razones, debido a la gran distancia que exis-te entre electores y representantes, y a problemas in-ternos de funcionamiento en el Congreso. En el de-cenio de los noventa, particularmente durante la vi-gencia del Congreso Constituyente Democrático y delCongreso elegido en 1995, la subordinación del Po-der Legislativo al Poder Ejecutivo ha distorsionadosus funciones legislativas y de fiscalización. Éste esel resultado, en gran medida, de la amplia mayoríacon que cuenta el gobierno en el Congreso desde 1995.

Los ciudadanos perciben que los congresistasse encuentran muy distantes de ellos y de sus intere-ses, que discuten y se preocupan por asuntos sin

importancia, y que se olvidan de los electores unavez instalados en el Congreso. Esta percepción delCongreso como institución alejada de los interesesde los ciudadanos se acentuó por la carencia de me-canismos para la participación de los ciudadanos enlas actividades del Poder Legislativo, y por la exis-tencia de un distrito electoral único que no ha per-mitido establecer un vínculo directo entre los elec-tores en diversas partes del país y los representantesy que pone al Perú en una situación excepcional enAmérica Latina (gráfico 7.1). La distancia entre ciu-dadanos y congresistas se acrecienta también por losproblemas que enfrentan algunos representantes (so-bre todo de la oposición) para acceder a los mediosde comunicación social, y por la forma poco trans-parente en que los movimientos y partidos políticoshan manejado los asuntos parlamentarios. El fenó-meno de los “tránsfugas” parlamentarios, que aban-donaron a los grupos políticos por los cuales fueronelegidos para unirse al partido del gobierno luegode las elecciones del 2000, ha contribuido a despres-tigiar aún más al Congreso al iniciarse el siglo 21.

La subordinación del Poder Legislativo al Po-der Ejecutivo ha llevado a que las leyes más impor-tantes las haya dado este último, ejerciendo faculta-des legislativas concedidas por el Congreso. En al-gunos casos, por ejemplo durante el primer períodode gobierno del ingeniero Alberto Fujimori, esto hamotivado verdaderas avalanchas de leyes elabora-das directamente por asesores presidenciales y mi-nisteriales, que prácticamente no fueron vistas porlos representantes en el Parlamento. Entre 1980 y

Tamaño promedio del distrito electoral en América Latina(Representantes en el Congreso por distrito electoral)

GRÁFICO 7.1

Fuente: Banco Interamericano de Desarrollo (BID), Informe 2000: desarrollo más allá de laeconomía, Washington DC, BID, 2000.

0 20 40 60 80 100 120

Perú

México

Uruguay

Costa Rica

Argentina

El Salvador

Nicaragua

Bolivia

Chile

Colombia

Paraguay

Brasil

Honduras

Guatemala

Venezuela

Ecuador

Panamá

Haití

238

1990 alrededor de una cuarta parte de normas conrango de ley fueron elaboradas y aprobadas por elPoder Ejecutivo, y esta proporción subió a tres cuar-tos entre 1990 y 1995.

Como consecuencia de estas dificultades, elCongreso no ha llegado a expresar cabalmente elsentir político del país, que es más que la suma delas diversas opiniones de los representantes o quelas posiciones adoptadas por las mayorías y las mi-norías. El escaso poder que tiene el Congreso en re-lación con el Poder Ejecutivo debilita el proceso delegitimación democrática y no permite que los ciu-dadanos se lleguen a identificar con la institucióndel Estado que debe representarlos.

La demanda ciudadana por formas de repre-sentación que reflejen la diversidad nacional seexpresa en las exigencias de pasar de un distritoelectoral único a uno múltiple, tal como lo estable-ce la Constitución de 1993. No obstante, a pesar deque el texto constitucional indica que el distritoúnico se aplicará sólo en las elecciones de 1995, lamayoría de los congresistas que apoyaron el segun-do gobierno del presidente Alberto Fujimori noquiso tratar el tema ni dictar las disposiciones le-gales para poner en práctica el mandato constitu-cional, con lo que esta disposición se mantuvo tam-bién para las elecciones al Congreso en el año 2000.Unida a la falta de voluntad de investigar los casosde corrupción y de violación de derechos huma-nos, esta renuencia de la mayoría oficialista con-tribuyó a reducir el prestigio y la credibilidad delPoder Legislativo.

El sistema electoral existente, que fue diseña-do por el Congreso Constituyente Democrático yaprobado en la Constitución de 1993, establece tresorganismos –el Jurado Nacional de Elecciones(JNE), la Oficina Nacional de Procesos Electorales(ONPE) y el Registro Nacional de Identidad y Esta-do Civil (RENIEC)– para el desarrollo de los proce-sos electorales en el país. Además, la Constituciónestablece una sola cámara legislativa y señala unnúmero fijo de congresistas (120).

La falta de coordinación y los conflictos quehan surgido durante los últimos años entre los tresorganismos del sistema electoral, la interferenciadel Poder Ejecutivo en su funcionamiento, y losmúltiples problemas de gestión y organización quehan experimentado –puestos en evidencia durantelas elecciones presidenciales y parlamentarias delaño 2000– hacen necesaria una revisión de la es-tructura y el funcionamiento del sistema electoralpara que éste pueda recuperar la confianza de laciudadanía.

Reforma del Poder Ejecutivo

Para resolver los serios problemas del PoderEjecutivo es preciso cambiar su estructura, modi-ficar el enfoque y los procedimientos para la ges-tión de recursos humanos, mejorar significativa-mente los sistemas de asignación y ejecución delgasto público y fortalecer la capacidad de regula-ción. Además, es necesario descentralizar ydesconcentrar el aparato público, algo que abarcamucho más que el Poder Ejecutivo y que se tratamás adelante en este informe.

El proceso de reforma del Estado debe ser dise-ñado y conducido por una Comisión Interministerialde Modernización del Estado (CIME), presidida porel primer ministro y conformada por los superioresjerárquicos de los nuevos ministerios de Inversión yDesarrollo Social, Transformación Productiva y Co-mercio Exterior, Recursos Naturales, y de Infraestruc-tura y Acondicionamiento del Territorio. Debe contarcon un secretario ejecutivo con rango de secretariode Estado, quien dirigiría un equipo multidisciplinariode profesionales altamente calificados y que seríaasesorado por un consejo consultivo de expertos, per-sonalidades y personas de mucha experiencia en elmanejo de los asuntos públicos.

Esta comisión debe centrar sus esfuerzos en lareorganización del Poder Ejecutivo y funcionaría porun máximo de cinco años, dentro de los cuales deberíacompletar su labor. Tendría a su cargo la reorganiza-ción y agrupamiento de los ministerios, y el reordena-miento de las actividades de los organismos públicosdescentralizados. Además de coordinar con las entida-des involucradas la preparación de los proyectos de le-yes marco que sean necesarios, esta comisión debediseñar nuevos procedimientos administrativos, finan-cieros y de gestión de recursos humanos en los orga-nismos estatales. Para operar de manera efectiva lacomisión contaría con los recursos provenientes deun fondo temporal de apoyo a la gestión pública, cons-tituido por aportes del Tesoro Público, recursos pro-venientes de la privatización de empresas estatales,contribuciones de la cooperación internacional y prés-tamos de los organismos financieros internacionales.

Nueva estructura orgánica del PoderEjecutivo

La estructura orgánica propuesta apunta haciala reagrupación de los ministerios y sus dependen-cias; articulación de una nueva relación entre el pre-sidente, el primer ministro, los ministros y los secre-tarios de Estado; y establecimiento de tres niveles deresponsabilidad en la gestión pública, prestando es-pecial atención a la gestión pública superior.

239

Reordenamiento de los ministeriosy entidades afines

El objetivo de este conjunto de medidas es lo-grar una mayor coherencia en la formulación y ejecu-ción de políticas, y hacer que la estructura organizativadel Poder Ejecutivo corresponda a las cuatro líneasmaestras de la estrategia de desarrollo descritas enlos capítulos 3, 4, 5 y 6 del presente informe.

Las entidades vinculadas al bienestar de la po-blación y el desarrollo humano se agruparían en elMinisterio de Desarrollo e Inversión Social, queabsorbería a los actuales ministerios de Salud, Edu-cación, Trabajo, Mujer y parte del Ministerio de laPresidencia. El Ministerio de la Transformación Pro-ductiva y Comercio Exterior y la Comisión Intermi-nisterial de Asuntos Económicos y Financieros ten-drían a su cargo las actividades vinculadas a la líneaestratégica de transformación productiva y compe-titividad. El Ministerio de Recursos Naturales, elConsejo Nacional de Medio Ambiente y el ConsejoNacional de Ciencia y Tecnología cubrirían la líneaestratégica de gestión del medio ambiente, recursosnaturales, ciencia y tecnología. Este nuevo ministe-rio agruparía a los actuales ministerios de Agricul-tura, Pesquería y al Viceministerio de Minería, yademás se crearían las secretarías de Estado de Sil-vicultura, Flora y Fauna Silvestre y Biodiversidad yBiotecnología. El Ministerio de Infraestructura yAcondicionamiento del Territorio agruparía a todaslas entidades vinculadas a la provisión de obras deinfraestructura y de servicios públicos, incluidos elactual Ministerio de Transportes y Comunicacionesy parte del Ministerio de Energía y Minas.

Los ministerios de Defensa, Interior y Relacio-nes Exteriores mantendrían su estructura, salvo quela administración penitenciaria pasaría del Ministe-rio de Justicia (que sería desactivado) al Ministeriodel Interior, y que el Ministerio de Finanzas se limi-taría a las tareas de hacienda y finanzas públicas,trasladando sus funciones de carácter económico alos otros ministerios.

La oficina del primer ministro contaría con tressecretarías de Estado, encargadas del planeamientoestratégico, la preparación y control de la ejecucióndel presupuesto, y de la coordinación de la labor delPoder Ejecutivo con el Congreso, los gobiernos lo-cales y el Poder Judicial. Asimismo, el primer mi-nistro sería responsable por el funcionamiento de losconsejos interministeriales encargados de la moder-nización del Estado, los asuntos sociales y los asun-tos económico-financieros, además de la Comisiónde Promoción de la Inversión Privada que tendría asu cargo las concesiones y privatizaciones. El Conse-jo Nacional de Defensa estaría compuesto por los

ministros de Defensa, Relaciones Exteriores, Interior,el primer ministro y por los comandantes generalesde las fuerzas armadas y la Policía Nacional, todosbajo la conducción del presidente de la República.Por último, los consejos nacionales de Ciencia y Tec-nología, de Medio Ambiente y de Cultura y Patrimo-nio reportarían a través de la oficina del primer mi-nistro, si bien gozarían de plena autonomía para elejercicio de sus funciones. El gráfico 7.2 presenta laestructura propuesta para el Poder Ejecutivo.

El Poder Ejecutivo cuenta en la actualidad conun numeroso gabinete ministerial (16 ministros) yexiste un enorme desequilibrio en la distribución delos recursos presupuestales entre los ministerios.Hacia fines de los noventa el Ministerio de Econo-mía y Finanzas concentraba el 30% del presupues-to, el Ministerio de la Presidencia alrededor del 20%,y el Ministerio de Defensa y el Ministerio del Inte-rior alrededor del 20% entre los dos. El 30% restan-te se repartía entre los otros doce ministerios, si bienlos ministerios de Educación, Salud y Transportesrecibieron entre el 6% y el 8% cada uno. Esto hacemuy difícil que el Consejo de Ministros actúe comouna instancia de discusión, evaluación y formula-ción de propuestas para la asignación de los recur-sos públicos. La reducción de los ministerios de 16a 8 introduciría un cambio radical al agrupar depen-dencias estatales en función de las líneas estratégi-cas, eliminar el Ministerio de la Presidencia, y altransformar el Ministerio de Economía y Finanzasen sólo un Ministerio de Finanzas que se encargaríade la recaudación y de los de los gastos del Estado.De esta manera sería posible constituir un gabineteministerial operativo y mejor balanceado desde elpunto de vista presupuestal.

Para dar una idea sobre cómo se modificaría ladistribución del gasto público con una nueva estruc-tura del Poder Ejecutivo, es interesante hacer el ejer-cicio de reubicar las asignaciones presupuestalesprevalecientes a mediados de los noventa en confor-midad con los cambios propuestos en el gráfico 7.2.Por ejemplo, el nuevo Ministerio de Desarrollo eInversión Social contaría con alrededor del 25% delpresupuesto total. El nuevo Ministerio de Finanzas(que contaría con el presupuesto del Ministerio deEconomía y Finanzas, menos el 10% a transferirse ala oficina del primer ministro para cubrir los costosde planeamiento estratégico, preparación del presu-puesto y coordinación gubernamental) tendría el26% del presupuesto –si bien alrededor del 17% sedestinaría al servicio de la deuda externa. El Minis-terio de Defensa, el Ministerio del Interior y el Mi-nisterio de Infraestructura y Acondicionamiento delTerritorio (que incluye los presupuestos del actualMinisterio de Transporte) obtendrían alrededor de9% cada uno. El nuevo Ministerio de Recursos Na-

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común, y de devolverle la legitimidad a las institucio-nes del Estado. Esto implica que el jefe de Estadodebe conducir el país articulando esfuerzos, suman-do iniciativas y tendiendo puentes hacia los otros po-deres del Estado, hacia la sociedad civil y hacia lasinstituciones del sector privado. Para esto es precisoque el jefe de Estado no se vea abrumado por las ta-reas cotidianas de gestión gubernamental y por laadministración del Poder Ejecutivo.

El primer ministro ejercería la función de jefede gobierno, encargándose de presidir el Consejode Ministros, de supervisar y coordinar el manejode los ministerios y de las agencias gubernamenta-les del Poder Ejecutivo, y de coordinar las accionesque realice este último con las de los gobiernos lo-cales, el Congreso, el Poder Judicial y otras instan-cias del aparato estatal. Además, tendría la respon-sabilidad de traducir en planes estratégicos, políti-cas y programas operativos las propuestas del jefede Estado y del partido de gobierno sobre el futurodel país, particularmente mediante la asignación derecursos públicos a través del presupuesto nacional.

Los ministros tendrían a su cargo toda la gamade aspectos políticos y administrativos en sus res-pectivas carteras. Esto evitaría que los ministros sean

turales (que incluye los presupuestos de los actualesMinisterios de Agricultura, de Pesquería y la mitaddel presupuesto del actual Ministerio de Energía yMinas) tendría a su cargo un 3% del gasto público.Por último, el nuevo Ministerio de TransformaciónProductiva y Comercio Exterior y el Ministerio deRelaciones Exteriores obtendrían cada uno alrede-dor del 0.5% del gasto público. Todo esto sin consi-derar aún una reasignación del gasto público que tras-ladaría recursos de los ministerios de Defensa y delInterior hacia el gasto social.

Una nueva relación entre el presidente,el primer ministro, los ministros y lossecretarios de Estado

El nuevo esquema plantea una clara diferencia-ción entre los papeles del jefe de Estado (presidentede la República) y del jefe de gobierno (primer mi-nistro). Luego de la experiencia de decenios de opor-tunidades perdidas, de varias crisis de gobernabili-dad y de un deterioro de las instituciones, al iniciarseel siglo 21 el presidente de la República tiene la espe-cial responsabilidad de reconstituir las instituciones,de proponer una visión de futuro y construir consen-sos operativos para avanzar hacia la noción de bien

Fuente: Gustavo Guerra-García, Reforma del Estado en el Perú: pautas para reestructurar el Poder Ejecutivo, Lima, Agenda: PERÚ, 1999.

GRÁFICO 7.2

Propuesta de organigrama del Poder Ejecutivo

1/ Consejo Interministerial de Modernización del Estado

2/ Consejo Interministerial de Asuntos Sociales

3/ Consejo Interministerial de Asuntos Económico-Financieros4/ Comisión de Promoción de la Inversión Privada

Ministerio deFinanzas

S.E. Tesoro S.E. Contabilidad

Gubernamental S.E. Crédito

Público

Ministerio deTransformación

Productiva y C.E.

S.E. ComercioExterior

S.E. ComercioInterior

S.E. Industria Básica y PetroquímicaS.E. AgroindustriaS.E. ManufacturaS.E. Turismo

Ministerio deDesarrollo e

Inversión Social

S.E. Lucha contra

S.E. SaludS.E. EducaciónS.E. Trabajo y Seguridad SocialS.E. PoblaciónS.E. Deporte

Ministerio deInfraestructura y

Acondicionamientodel Territorio

S.E. SaneamientoS.E. Infraestructura de riegoS.E. TransporteS.E. EnergíaS.E. Telecomunic.S.E. Vivienda y Construcción

Ministerio deRecursosNaturales

S.E. Asuntos AgropecuariosS.E. PesqueríaS.E. Silvicultura, Flora y Fauna SilvestreS.E. Biodiversidad

y TecnologíaS.E. Minas

Ministerio deDefensa

S.E. de AviaciónS.E. de MarinaS.E. del Ejército

Ministerio delInterior

S.E. InteriorS.E. Defensa CivilS.E. Rehabilitación Social

MinisterioRR.EE.

S.E. Relaciones Exteriores

Presidente

Consejo de Ministros

Primer Ministro

S.E. Presupuesto S.E. Planeamiento Estratégico S.E. CoordinaciónGubernamental

Gobiernos Regionalesy Locales

Consejo Nacional de Cienciay Tecnología

Consejo Nacional de MedioAmbiente

Consejo Nacional de Culturay Patrimonio

CIME 1

CIAS 2

CIAEF 3

COPRI4

Consejo Nacional de Defensa

la pobreza

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pública para apoyar a las autoridades en la formula-ción de políticas, planes y programas de gobierno.Estos grupos deben fortalecer la capacidad de dise-ño, seguimiento y evaluación de políticas públicastomando en cuenta la posibilidad de fomentar acuer-dos políticos de mediano y largo plazo.

En forma complementaria y considerando la ur-gencia de algunos problemas críticos de gestión pú-blica, es necesario crear un “grupo volante” de pro-fesionales altamente calificados adscrito a la Secre-taría Ejecutiva de la Comisión Interministerial deModernización del Estado. Su misión sería reforzarel nivel de gestión pública superior en las entidadespúblicas, prestando ayuda puntual y especializada alas entidades que lo soliciten para resolver proble-mas graves de gestión. Estos grupos trabajarían enuna entidad determinada durante períodos que va-riarían entre dos y cuatro meses, antes de pasar aotra institución que requiera de sus servicios.

La categoría de funcionarios de carrera compren-de a los profesionales especializados y los adminis-tradores de las entidades del aparato público, que de-ben constituirse en un servicio civil con mecanismosde selección, evaluación, promoción y capacitaciónde personal modernos y flexibles, que permitan au-mentar la eficiencia y la eficacia de las institucionespúblicas. Entre otras cosas, esto implica modificar lasdisposiciones legales referentes a la carrera del servi-dor público, los procedimientos de contratación y lossistemas para establecer remuneraciones.

Recursos humanos para la gestiónpública

Para que la reforma del Poder Ejecutivo tengaéxito es imprescindible atraer y mantener profesio-nales, técnicos y personal administrativo altamentecalificado, competente y con experiencia. Al mis-mo tiempo, es necesario poner en marcha progra-mas para reducir el exceso de personal, dando opor-tunidades de capacitación y reconversión laboral aquienes tengan interés en continuar trabajando en elsector público.

Gerentes públicos

El nivel de gestión pública superior del gobier-no comprende aproximadamente unos 300 cargos dealta responsabilidad, los cuales incluyen a directoresgenerales, directores ejecutivos de programas y lossuperiores jerárquicos de los más importantes orga-nismos públicos descentralizados. A su vez, a nivelde los gobiernos provinciales, se estima que existenalrededor de 600 cargos adicionales de este tipo. Para

“secretarios” del presidente o del primer ministrosin capacidad efectiva de decisión. Los ministros seconcentrarán en la formulación y conducción de laspolíticas sectoriales, asegurando su coherencia conlas otras políticas de gobierno. Para esto es necesa-rio delegar atribuciones y funciones administrativas(incluidas aquellas referidas al gasto público y la eje-cución presupuestal) de los ministros a los secreta-rios de Estado, quienes serán los encargados de lasactividades de carácter operativo. Se trata de esta-blecer una distribución de funciones entre los secre-tarios de Estado y los ministros análoga a la que setendría entre el primer ministro y el presidente.

Niveles de responsabilidad enla gestión pública

La propuesta para reformar el Poder Ejecutivodiferencia tres niveles de responsabilidad: autorida-des políticas, funcionarios de la gestión pública su-perior y los funcionarios de carrera.

Las autoridades políticas tienen a su cargo elestablecimiento de prioridades, la definición de ob-jetivos y lineamientos de política, la comunicaciónefectiva con la opinión pública, la concertación y labúsqueda de consensos, la formación de una visióncompartida de desarrollo, y el reclutamiento de losfuncionarios de gestión pública superior y de carre-ra más importantes. Las autoridades políticas son elpresidente de la República, el primer ministro, losministros, los secretarios de Estado y los superioresjerárquicos de las agencias de gobierno autónomasy las empresas públicas más importantes. Asimis-mo, en los gobiernos locales este nivel está confor-mado por los alcaldes, los regidores y los superioresjerárquicos de las empresas municipales.

El nivel de gestión pública superior está cons-tituido por profesionales que combinen conocimien-tos técnicos con experiencia de gestión y con crite-rio político, capaces de armonizar la visión políticadel gobierno con las complejidades técnico-admi-nistrativas de las actividades del sector público. In-cluye a los asesores del presidente y los ministros,los encargados de las oficinas de planeamiento delas secretarías de Estado, los directores generales delas secretarías de Estado, los directores ejecutivosde los programas importantes y los superiores jerár-quicos de los organismos públicos descentralizados.

En vista de la precariedad institucional del apa-rato público peruano y la ausencia de políticas sec-toriales definidas, el nivel de gestión pública supe-rior merece especial atención. Es preciso establecergrupos de trabajo permanentes en cada ministerioconformados por asesores especializados en gestión

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contar con un conjunto de profesionales capaces dedesempeñar adecuadamente las funciones de gestiónpública superior, es necesario establecer mecanismosde evaluación y selección de personal, asignar nive-les de remuneración adecuados y diseñar mecanis-mos de capacitación y actualización profesional.

En primer lugar, se requiere de nuevos proce-sos para la selección, contratación y evaluación depersonal. Los objetivos de estos procesos son iden-tificar profesionales en la administración pública ofuera de ella que estén en capacidad de asumir res-ponsabilidades de dirección en el sector público ycapacitar en forma continua a los funcionarios pú-blicos para mejorar su desempeño. La evaluacióndebe ser vista como un instrumento de gestión derecursos humanos, más que como un mecanismopara otorgar premios y castigos. En segundo lugar,es necesario introducir modificaciones y cambiossignificativos en los procedimientos de cálculo delas remuneraciones públicas, adoptar previsionespresupuestarias suficientes para remunerar adecua-damente a los profesionales en el nivel gerencial delsector público y establecer incentivos que vinculenla remuneración al desempeño de los funcionarios.En tercer lugar, es necesario establecer programasde entrenamiento para que los profesionales en lasdiversas entidades públicas tengan la posibilidad decapacitarse y actualizar sus conocimientos en formaperiódica. Estos programas de capacitación puedenorganizarse a través de consorcios de entidades edu-cativas nacionales y extranjeras, deberían contar conentre 850 y 1,000 profesionales calificados en unperíodo de cinco años.

Asesores de la gestión pública superior

Los asesores de la gestión pública superior jue-gan un papel clave en el proceso de reforma del Po-der Ejecutivo. Además de una excelente formaciónprofesional, deben tener un profundo conocimientode la realidad peruana en su campo de acción y unaapreciación adecuada de los procesos de cambio enel entorno internacional. Si bien no es necesario quesean especialistas en las diversas ramas de la ges-tión pública moderna, deben tener conocimiento yestar familiarizados con una amplia gama de enfo-ques y metodologías, que abarcan desde el análisishistórico hasta la simulación matemática, pasandopor el comportamiento de las organizaciones.

La carencia de asesores de la gestión pública su-perior con formación adecuada hace necesario desa-rrollar un agresivo programa de capacitación y entre-namiento. Partiendo de la base de conocimientos quele confiere su profesión, estos asesores recibirían unaformación general sobre estrategias y gestión del de-

sarrollo, lo que les permitirá ubicar sus actividadesen un marco más amplio. Luego de una evaluación,los egresados de estos programas de capacitación yentrenamiento pasarían a formar parte de un registrode asesores que serían contratados a través de la Co-misión Interministerial de Modernización del Estadopara prestar servicios en las diversas dependenciasde la administración pública que lo soliciten.

Especialistas en temas específicos de laadministración pública

Otro aspecto importante de la gestión de recur-sos humanos en la modernización del Poder Ejecu-tivo se refiere a la formación de especialistas en losdiversos temas que abarca la administración públi-ca. Entre otras medidas, esto exige identificar el nú-mero y tipo de especialistas que cada sector requie-re para su adecuado funcionamiento, tanto en la ac-tualidad como en el futuro. Se estima que en un pla-zo de cinco años sería necesario incorporar entre3,500 y 4,000 especialistas para fortalecer el con-junto de instituciones del Poder Ejecutivo, de loscuales entre 2,200 y 2,500 deberían incorporarse algobierno central y entre 1,300 y 1,600 participaríanen la gestión de los gobiernos provinciales.

La urgencia de renovar los cuadros profesiona-les y técnicos de la administración pública contrastacon las limitaciones financieras, administrativas yoperativas del aparato estatal. Esto hace necesariodiseñar un programa de emergencia para convocar yretener funcionarios públicos, que debe incluir in-centivos para repatriar a profesionales que se encuen-tran laborando en el exterior, recursos para retener ypromover a los funcionarios públicos más destaca-dos, becas de posgrado para profesionales jóvenesque se otorgarían con el compromiso de trabajar enel sector público, y programas especiales de capaci-tación de profesionales jóvenes en equipos de traba-jo en las entidades públicas. Una parte significativade los recursos del fondo de apoyo a la gestión pú-blica sería destinada a este fin.

Reducción de personal y reconversiónlaboral

Durante la primera mitad del decenio de losnoventa el gobierno llevó a cabo un desordenadoproceso de racionalización del personal en el gobier-no central, los gobiernos regionales y las empresaspúblicas. Uno de sus principales instrumentos fue elestablecimiento de incentivos para quienes renun-ciaban a la administración pública. Al igual que encasos anteriores, el uso de estos incentivos hizo quelos mejores profesionales, capaces de encontrar otras

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oportunidades laborales, dejaran la administraciónpública. Más aún, entre 1991 y 1993 estos incenti-vos involucraron un alto costo con magros resulta-dos. Un informe del Banco Mundial estima que elcosto de los programas de reducción de funciona-rios públicos –incluidos el costo directo de los in-centivos y el valor presente de las obligaciones quecontrajo el Estado por concepto de pensiones– su-peró los 500 millones de dólares, pero que el núme-ro de empleados públicos se redujo sólo en un 14%,ya que un elevado porcentaje de quienes dejaron detrabajar en el gobierno central fue reincorporado pos-teriormente en los gobiernos regionales.

En la actualidad el Estado cuenta con un nú-mero excesivo de funcionarios con calificaciones pordebajo de los niveles requeridos, y carece de profe-sionales altamente calificados. Sin embargo, esto noimplica que sea necesario despedir funcionarios pú-blicos en forma abrupta y masiva. Por el contrario,es preciso diseñar y poner en práctica un procesogradual y progresivo de adecuación de los funcio-narios a la nueva estructura y las nuevas funcionesdel Poder Ejecutivo. Para este fin se hará uso delproceso natural de reducción (jubilación, renuncia,muerte), así como de la reasignación del personal aotras dependencias al interior del país, a programasde capacitación y a una entidad que cumpla la fun-ción de reserva de funcionarios públicos que seránreubicados en el futuro.

Asignación de recursos y gestióndel gasto público

La gestión del gasto público es un aspecto fun-damental del proceso de modernización del Poder Eje-cutivo. Para esto es necesario contar con indicadoresy con sistemas de información que permitan conocerla situación financiera de las dependencias del Esta-do, hacer un seguimiento de la ejecución del gastopúblico, evaluar el desempeño de los diversos pro-gramas que reciben recursos del Tesoro y facilitar elproceso de rendición de cuentas. Sin embargo, paraque los indicadores sean de utilidad es necesario de-finir previamente las prioridades y los objetivos depolítica en las diferentes agencias que utilizan recur-sos del Estado. Considerando el esfuerzo que involucrala creación de un sistema de indicadores, se debeempezar por establecer indicadores de gestión sobremetas, recursos y actividades, para luego desarrollarindicadores de resultados y de impacto.

Los sistemas de información para la gestión sonde especial interés para los encargados de la gestiónpública superior, quienes deben definir las catego-rías de análisis, las necesidades de información ylos procedimientos para la recolección de datos. Esto

permitirá a todos los funcionarios de la gestión pú-blica superior contar con los elementos necesariospara tomar decisiones, coordinar con otras entida-des gubernamentales, y ubicarse en el contexto másamplio de las políticas y la estrategia de desarrollodel gobierno. Además, estos sistemas de informa-ción son necesarios para articular las iniciativas yesfuerzo del sector público con el sector privado ylas organizaciones de la sociedad civil.

Gestión presupuestal, evaluacióny control del gasto

La asignación de recursos públicos enfrenta en laactualidad serios problemas de gestión. No existe unaentidad encargada de definir prioridades de gasto pú-blico, el poder de decisión presupuestal está excesiva-mente concentrado en el Viceministerio de Hacienda,se aprecia una significativa centralización fiscal enLima y en las entidades del gobierno central (el Minis-terio de Economía y Finanzas y el Ministerio de la Pre-sidencia concentran un 50% del presupuesto), los pro-cedimientos para definir calendarios de desembolsosson rígidos y complicados, y el seguimiento y el con-trol del gasto público son limitados y deficientes.

Una de las principales debilidades del sistema depresupuesto actual es la separación de los costos y losresultados de los programas. Las reformas en la ges-tión presupuestal deben llevar a una vinculación másestrecha entre la asignación de recursos, el desempeñode los programas y dependencias que hacen uso de ellos,y los resultados que se obtienen. Se trata de establecerun sistema presupuestario que armonice y logre unequilibrio entre los objetivos de estabilización y de dis-ciplina fiscal, por un lado (capítulo 3), y que incentivea los funcionarios del Estado a utilizar los recursos es-casos de la forma más eficiente posible.

La reforma del manejo del presupuesto nacio-nal debe considerar al menos cinco aspectos. En pri-mer lugar, se debe establecer un sistema de estima-ciones de presupuestos a futuro para proyectar el gas-to durante tres o cuatro años, lo que permitirá antici-par medidas para consolidar la disciplina fiscal y adop-tar una perspectiva de mediano plazo en el manejo delos recursos públicos. En segundo lugar, la Secretaríade Estado de Presupuesto en la oficina del primerministro debe encargarse de la formulación del pre-supuesto, mientras la Secretaría de Estado de Planea-miento Estratégico, en coordinación con la ContraloríaGeneral y la Comisión de Presupuesto del Congreso,tendría a su cargo la revisión y evaluación de su eje-cución. Se trata de establecer un sistema de evalua-ción de gestión, resultados e impacto que proporcio-ne información para la toma de decisiones en el Con-sejo de Ministros, en vez de fiscalizar sólo la ejecu-

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ción presupuestal con procedimientos rígidos cen-trados únicamente en la correspondencia entre lopresupuestado y lo ejecutado.

En tercer lugar, cada ministerio debe contar conun sistema presupuestal que, si bien debe respondera los criterios generales establecidos por la Secreta-ría de Estado de Presupuesto, debe adaptarse a lascondiciones y tipos de actividad que realizan los dis-tintos ministerios. Esto permitirá programar el gas-to de manera técnica, gestionar los recursos en for-ma flexible y aumentar la eficiencia del gasto. Lossistemas de revisión y evaluación presupuestal men-cionados anteriormente permitirán ejercer un con-trol adecuado sobre los gastos en cada ministerio,para lo cual es necesario asegurarse que todas y cadauna de las dependencias presenten información ve-raz y oportuna. En cuarto lugar, el Congreso y lasorganizaciones de la sociedad civil deben jugar unpapel más activo en la preparación, revisión y eva-luación del presupuesto. Esto hace necesario modi-ficar la forma en que se presenta la información parahacerla más asequible, y los plazos de entrega de lainformación presupuestal para recibir comentariosy sugerencias. Se trata de hacer más transparente laformulación y ejecución del presupuesto, y de trans-formarlo en una verdadera herramienta de gestiónpública. Por último, es necesario establecer condi-ciones más flexibles de contratación de personal,señalando escalas y rangos para los niveles de re-muneración, y delegar la responsabilidad de gestiónde personal en los gerentes públicos.

En forma complementaria, para crear las con-diciones para una adecuada y eficiente gestión delos recursos del Estado es necesario que las entida-des públicas cuenten con grados de autonomía pro-porcionales al desarrollo de sus mecanismos de ren-dición de cuentas y a la transparencia de sus proce-sos de toma de decisiones. En un contexto en conti-nua evolución, las instituciones estatales deben con-tar con suficiente libertad de acción para adecuarsus metas, planes y programas a las nuevas situacio-nes que se presentan en un entorno cambiante. A suvez, esta flexibilidad debe fundamentarse en unacuerdo o consenso operativo acerca de su misión,sus principales objetivos y de sus metas específicas,y en una filosofía institucional y cultura organiza-cional que sea consistente con su misión.

Sistemas de regulación en elPoder Ejecutivo

El fortalecimiento de las entidades reguladorasdel Poder Ejecutivo es muy importante para el fun-cionamiento eficiente de los mercados. Las institu-ciones reguladoras abarcan la regulación de los mo-

nopolios naturales privatizados, la regulación del usode los recursos naturales, la regulación de las insti-tuciones financieras, la regulación de la competen-cia y la defensa del consumidor, y la regulación dela propiedad intelectual.

Considerando que existe un número conside-rable de entidades reguladoras, algunas de recientecreación, para fortalecer la capacidad de regulacióndel Estado es necesario consolidarlas y darles ma-yor autonomía, capacidad de acción y peso político,pero manteniendo al interior de cada organismo re-gulador la especialización que demandan sus activi-dades en los diversos campos específicos que abar-can. Esta consolidación permitiría, además, obtenerbeneficios debido a economías de escala y a la ma-yor consistencia en el tratamiento de problemas deregulación que tienen características similares. Ade-más, es importante incorporar a representantes delos usuarios de los servicios públicos en los Conse-jos Directivos de los organismos reguladores, asícomo crear instancias de consulta al interior de cadauno de ellos para asegurar la participación ciudada-na en la toma de decisiones.

Para darles mayor autonomía a las entidadesreguladoras es necesario que sus autoridades seandesignadas por el Poder Ejecutivo y ratificadas porel Congreso, de tal manera que puedan estar razo-nablemente aisladas de las presiones políticas coti-dianas. Además, deben contar con una capacidadpropia para generar y asignar recursos. Por otra par-te, si bien los organismos reguladores deben teneruna vinculación con las Secretarías de Estado queestablecen las normas para sus operaciones, la eva-luación del desempeño de las entidades reguladorasdebe realizarse por el respectivo ministro en coordi-nación con la comisión del Congreso que corres-ponda a su sector.

Regulación de monopolios naturales

Pese a la importancia de la regulación para elbuen funcionamiento de los mercados y a la necesi-dad de considerarla explícitamente en las estrategiasde privatización de los servicios públicos, el Perúno tiene una amplia experiencia en materia de regu-lación de los monopolios naturales. Por lo tanto, esnecesario formar e incorporar especialistas en estostemas, al mismo tiempo que se consolidan y fortale-cen estas instituciones. Para este fin es convenienteagrupar a una serie de instancias de regulación y creardos grandes organismos reguladores de los mono-polios naturales, los cuales dependerían normativay administrativamente del Ministerio de Infraestruc-tura y Acondicionamiento del Territorio. El primerode estos organismos reguladores agruparía a las en-

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tidades que regulan la telefonía fija y móvil, la dis-tribución eléctrica, la provisión de gas, y la red deagua potable y alcantarillado, mientras que el segun-do regularía las concesiones de carreteras interur-banas, ferrocarriles, puertos, aeropuertos y de gran-des obras de irrigación.

Regulación del uso de los recursosnaturales

Actualmente el marco legal para la defensa delmedio ambiente y de los recursos naturales es in-adecuado, ineficaz y disperso. En la mayoría delos casos las normas vigentes y la capacidad técni-ca y administrativa de las entidades reguladoras noguardan relación con lo que se pretende regular,por lo que resultan irrelevantes o imposibles deaplicar. Pese a los esfuerzos realizados por el Con-sejo Nacional del Medio Ambiente, encargado deformular las políticas ambientales, la mayor partede las entidades públicas relacionadas al medioambiente están dispersas en los diferentes ministe-rios y no existen mecanismos de coordinación depolíticas y programas (capítulo 5). En líneas gene-rales, la legislación y las normas vigentes han su-peditado el objetivo de lograr un uso sustentablede los recursos a los objetivos de promover la in-versión y el crecimiento económico.

Para regular adecuadamente las actividades eneste campo es necesario explorar la conveniencia decrear tres organismos reguladores, que estarían vin-culados a los ecosistemas naturales, los ecosistemascultivados y los ecosistemas construidos. Debido alcarácter multisectorial de los problemas ambienta-les, estos tres organismos dependerían normativa-mente del Consejo Nacional del Medio Ambiente yadministrativamente del Ministerio de RecursosNaturales.

Regulación de las instituciones financieras

La regulación de las instituciones financierases fundamental para garantizar la estabilidad y soli-dez del sistema financiero, para promover el ahorrointerno, y para que este sector cumpla eficientementesu función de intermediación entre el ahorro inter-no y externo y la inversión (capítulo 3). Siguiendoel principio de agrupar a las instituciones de regula-ción de acuerdo a sus funciones generales, es preci-so examinar la posibilidad de integrar en una solaSuperintendencia de Instituciones Financieras las ac-tividades que realizan en la actualidad la Superin-tendencia de Banca y Seguros, la Comisión Super-visora de Empresas y Valores y la Superintendenciade Administradoras de Fondos de Pensiones.

Esta nueva superintendencia tendría un gradode autonomía y un peso político acorde con la im-portancia de sus funciones. Permitiría, además, re-gular el sistema financiero con una visión de con-junto sobre las operaciones de los bancos comercia-les, bancos de inversión, bolsa de valores, adminis-tradoras de fondos de pensiones, empresas de segu-ros y otras entidades de carácter financiero, asegu-rando que exista una coherencia entre sus activida-des, que las empresas financieras operen con trans-parencia y que los usuarios del sistema financieroestén debidamente protegidos.

Regulación de la competencia y protecciónde la propiedad intelectual

La promoción y regulación de la competenciaes de fundamental importancia para el funciona-miento eficiente de los mercados. Una Superinten-dencia de Promoción de la Competencia debe en-cargarse de evitar la competencia desleal, el abusode posiciones monopólicas, la creación de barre-ras artificiales para el acceso a los mercados, laconcertación en la fijación de precios y otras prác-ticas ilícitas que distorsionan la operación de losmercados. Asimismo, esta institución debe encar-garse de facilitar la salida del mercado y la rees-tructuración empresarial, y de proteger y defendera los consumidores.

El registro y administración de la propiedad in-telectual y de establecer normas técnicas debe estara cargo de una institución especializada, que debe-ría además promover el control de calidad y estable-cer un sistema de información tecnológica para pres-tar servicios al sector productivo. Esto implica quelas funciones del actual INDECOPI deberían divi-dirse en dos: la Superintendencia de Promoción dela Competencia y el Instituto de Propiedad Intelec-tual y Control de Calidad, que estarían adscritos alMinisterio de Transformación Productiva y Comer-cio Exterior.

Reforma del Poder Judicial

La Constitución de 1993 contiene una serie denormas que, de ponerse en práctica de manera ade-cuada, permitirían mejorar significativamente el fun-cionamiento del Poder Judicial. Entre ellas es posi-ble identificar:

● El encargo al Consejo Nacional de la Magistra-tura de todo lo referente a la selección, nombra-miento, promoción y destitución de magistrados,con lo que se eliminan la tradicional participa-ción de los órganos políticos en este campo.

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● La creación de la Academia de la Magistratura,como órgano especializado encargado de la ca-pacitación de los candidatos al ingreso y ascen-so en la carrera judicial, así como de los jueces yfiscales.

● El reconocimiento de las formas de administra-ción de justicia y aplicación del derecho consue-tudinario a cargo de las comunidades campesi-nas y nativas.

● La elección popular de los jueces de paz.

● La continuidad del Tribunal Constitucional y delMinisterio Público como órganos autónomos.

De esta manera, se puede apreciar que bastaríacumplir con lo estipulado en la Constitución de 1993para avanzar en la reforma del Poder Judicial. Sinembargo, como se indicó anteriormente, al iniciarseel siglo 21 estamos aún muy lejos de cumplir conestas disposiciones constitucionales. El Poder Judi-cial, el Ministerio Público y la Academia de la Ma-gistratura continúan sometidos a reorganización; dostercios de los jueces y fiscales del país tienen la ca-lidad de provisionales o suplentes, y diversas nor-mas y medidas políticas han paralizado el procesode nombramiento de magistrados titulares que ini-ció el Consejo Nacional de la Magistratura ymediatizado los cursos de formación de aspirantes ala Academia de la Magistratura. Además, al recortede las atribuciones al Consejo de la Magistratura enmateria de nombramientos judiciales, se sumó otrarestricción en sus potestades para la destitución demagistrados supremos, lo que motivó la renuncia delos integrantes de dicho consejo y su reemplazo porsuplentes, que han actuado de manera sumisa en susrelaciones con el gobierno.

Por otra parte, desde hace varios años, el Tri-bunal Constitucional carece de posibilidad de cono-cer o resolver acciones de inconstitucionalidad con-tra leyes o conflictos de competencia entre órganosestatales, pues el Congreso destituyó (en clara acti-tud de represalia) a tres de sus siete magistrados,habiendo quedado virtualmente sin poder funcionarpara resolver asuntos de mayor gravitación jurídicay política. Asimismo, nada se ha hecho para dictarla ley que regularía ni para poner en marcha el siste-ma de elección popular de los jueces de paz.

Pero quizás más grave ha sido la manera en quese manipula a las diversas instituciones del sistemajudicial para ponerlas al servicio de los intereses dequienes controlan el aparato gubernamental. En vezde ser la última instancia de defensa para los dere-chos de todos los ciudadanos, el sistema judicial seha transformado en un instrumento para el ejercicioarbitrario del poder. Esto ha llevado a una perversión

de todo el sistema judicial, que se utiliza para im-poner decisiones arbitrarias, acosar enemigos po-líticos, otorgar privilegios a los aliados del gobier-no y defender intereses particulares. Unida a lacorrupción, esta perversión del sistema jurídico haacentuado la desconfianza y el temor de la ciuda-danía frente al Estado, y es uno de los legados másnefastos que deja el gobierno actual a las genera-ciones futuras.

En consecuencia, al iniciarse el siglo 21 la re-forma del Poder Judicial tiene como requisito previorecobrar la confianza y la credibilidad pública, lo quehace necesario un cambio radical en la manera que setratan los asuntos en el sistema judicial. Entre otrascosas, esto implica recobrar la normalidad y estabili-dad institucional cesando a las Comisiones Ejecuti-vas del Poder Judicial y del Ministerio Público, ter-minando con la reorganización impuesta en el siste-ma judicial, y también recomponiendo totalmente elTribunal Constitucional, el Consejo Nacional de laMagistratura y la Academia de la Magistratura

Por todas estas razones, y a partir de la expe-riencia reciente, para ser confiable, creíble y legí-tima, la reforma del Poder Judicial debe fundamen-tarse en el respeto absoluto al Estado de Derecho,la supremacía de la Constitución, el respeto irres-tricto a los derechos humanos y el restablecimien-to y fortalecimiento de la institucionalidad demo-crática. Sin embargo, pese al enorme daño que seha infligido al sistema jurídico durante los noven-ta, es preciso evitar la tentación de volver a fojascero, y es necesario aprovechar los magros peroimportantes avances del decenio de los noventa,principalmente en los aspectos administrativos. Apartir de estas consideraciones es posible identifi-car algunos aspectos centrales de una agenda parareformar el Poder Judicial.

Autonomía y autogobierno

La autonomía del sistema judicial es el aspectomás importante de la reforma. Debe revertirse la si-tuación actual de interferencia continua en la ges-tión de la administración de justicia. Los magistra-dos deben gozar de total independencia para el ejer-cicio de sus funciones. Su selección y nombramien-to deben responder a criterios de evaluación basa-dos en los méritos y conocimientos del postulante,antes que a decisiones sustentadas en factores deafinidad política o de relaciones personales. Ade-más, las instituciones del sistema judicial deben re-cobrar el ejercicio de su potestad de autogobierno, ydeben ser los propios magistrados quienes elijan alas autoridades que conduzcan y administren su ins-titución. Esto requiere de un nuevo liderazgo en los

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cuerpos judiciales y un proceso de renovación insti-tucional impulsado por magistrados que gocen dereconocido prestigio intelectual y moral, así comode independencia política.

Prestación del servicio judicial

El resultado de la reforma del sistema judicial debeser una mejora cualitativa en la prestación del servi-cio de justicia y la atención del ciudadano. En tér-minos operativos, esto requiere de:

● La modernización de los sistemas administrati-vos, la racionalización de las estructuras organi-zativas y de gestión, la simplificación de trámi-tes y procedimientos operativos, la informatiza-ción, el empleo de personal tecnificado y la in-corporación de criterios de gestión económicamás eficientes.

● Un mejor nivel y una política adecuada de remu-neraciones, así como condiciones de trabajo acor-des con la importancia que tiene la función de losmagistrados y el personal de apoyo judicial, tantopara el Estado y como para la sociedad.

● Una nueva estructura orgánica del Poder Judi-cial o Rama Jurisdiccional, garantizando la uni-dad y exclusividad de la función jurisdiccional.Su máxima instancia jerárquica debe ser la Cor-te Suprema e incluir al Fuero Común, la actualJusticia Militar y otros órganos del Estado querealizan función jurisdiccional especializada.

● Una verdadera especialización de los magistrados,lo que permitirá mejorar la calidad y previsibilidadde las resoluciones judiciales, y la designación ypermanencia en el cargo de quienes cuenten conconocimientos especializados o hayan recibido unacapacitación especial para administrar justicia endeterminado ámbito temático.

● Ubicar a la Justicia Militar en el lugar que le co-rresponde como instancia judicial especializada,ejercida en sus niveles superiores por abogadosseleccionados por el mismo sistema aplicado alconjunto de los magistrados. Su competenciadebe estar circunscrita a la función disciplinariacastrense y al conocimiento de los delitos de tipomilitar, cometidos exclusivamente por personalmilitar o policial, estrictamente con motivo deactos de servicio. En consecuencia, en tiemposde paz carecería de toda competencia para juz-gar civiles (incluye a militares retirados) y deli-tos comunes.

● Establecer un Sistema de Coordinación Judicialcomo espacio de concertación y planificación depolíticas para el desarrollo del sector. Este me-

canismo de coordinación estaría integrado porlas diversas instancias y entidades vinculadas alquehacer judicial, incluidos el Tribunal Consti-tucional, el Ministerio Público, el Consejo Na-cional de la Magistratura, el Jurado Nacional deElecciones y la Academia de la Magistratura.Además, deben participar en este sistema repre-sentantes de los Colegios de Abogados y de lasFacultades de Derecho.

Códigos procesales

Es necesario actualizar y perfeccionar los có-digos procesales en sus aspectos técnicos y jurídi-cos, sobre todo en el ámbito penal. Se debe imple-mentar un sistema procesal de tipo acusatorio, quegarantice los derechos fundamentales y sustentadoen la oralidad, donde la privación de la libertad seauna medida extrema y excepcional. La investigacióncriminal policial debe estar dirigida y controlada porel fiscal, respetando los derechos de la persona. Asi-mismo, es preciso revisar y suprimir la legislaciónpenal de emergencia dictada en los últimos años, porlas múltiples violaciones a los derechos constitucio-nales que conlleva.

Jueces de paz, justicia comunal,arbitraje y conciliación

La administración de justicia no se agota enel sistema judicial formal y debe ser complemen-tada con diversos mecanismos, como los juzgadosde paz, la justicia comunal, la participación ciu-dadana en la elección de ciertos cargos judiciales,y el uso del arbitraje y la conciliación para las par-tes en conflicto. Estos mecanismos se denomi-nan “sistemas alternativos de resolución de con-flictos” (recuadro 7.3).

La justicia de paz, que está a cargo de personasque no son abogados, tiene una buena aceptación endiversas zonas del país, especialmente en áreas ru-rales. Su eficacia reside en ser ejercida por una per-sona respetada por la comunidad local como “unbuen vecino”, que actúa a través de la mediación yla conciliación antes que mediante la imposición desentencias. La justicia de paz no resuelve en base anormas legales o códigos sino según el sentido co-mún, los valores y prácticas socialmente aceptadas.De allí que colocar la justicia de paz en manos deabogados o formalizar excesivamente su actuacióny procedimientos haría perder sus principales virtu-des y la clave de su eficacia.

La Constitución de 1993 (artículos 152 y 139)prevé la participación ciudadana en materia judi-

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cial, mediante la elección y eventual revocación po-pular de ciertos cargos judiciales. Los jueces de pazdeben ser elegidos por votación popular de los veci-nos de la localidad, y de las comunidades campesi-nas y nativas. A su vez, la posibilidad de revocar aun juez de paz constituye un efectivo mecanismo decontrol y fiscalización de la ciudadanía sobre suconducta funcional y moral.

Por otra parte, en el artículo 149 la Constitucióndel 1993 abre espacios para el ejercicio de formastradicionales de administrar justicia, en particular paralas comunidades campesinas y nativas. Éstas “pue-den ejercer las funciones jurisdiccionales dentro desu ámbito territorial y de conformidad con el derechoconsuetudinario, siempre que no violen los derechosfundamentales de la persona”. Otras normas legalesdeben establecer las formas de coordinación entreestas jurisdicciones especiales con los juzgados de pazy otras instancias del Poder Judicial.

Uno de los principales objetivos de la reformajudicial debe ser promover el uso de sistemas alter-nativos de solución de controversias, como el arbi-traje y la conciliación. Estos mecanismos son másaccesibles, rápidos, económicos y eficaces para lasolución de disputas o litigios. También permiten

descongestionar la abrumadora carga procesal delPoder Judicial y contribuir a que los ciudadanoscuenten con un mayor acceso a la justicia.

Selección, nombramientoy promoción de magistrados

Para garantizar la presencia de jueces y fiscalesidóneos y adecuadamente calificados es preciso res-tablecer el ejercicio de las atribuciones del Consejode la Magistratura y de la Academia en la formaciónde aspirantes a la carrera judicial y los concursos parael ascenso dentro de ella. Asimismo, el Consejo deberealizar los procesos de ratificación periódica de ma-gistrados, que la Constitución manda efectuar cadasiete años, y ejercer plenamente su competencia enmateria de destitución de magistrados.

La provisionalidad en el Poder Judicial y el Mi-nisterio Público debe ser erradicada. No es posiblehacerlo, sin embargo, de un día para otro. No con-vienen los nombramientos masivos de magistradostitulares. El programa de emergencia de la Acade-mia para la formación de aspirantes tiene que actuarcomo un primer filtro para la selección de candida-tos, al mismo tiempo que se mejora la calidad pro-

RECUADRO 7.3

Sistemas alternativos de solución de conflictos

Los sistemas alternativos de solución de conflictos (SASC)cubren el vacío que deja el Poder Judicial al no responder opor-tuna y adecuadamente a las demandas de resolución de contro-versias. Las partes que recurren a las SACS son de dos tipos:las personas de escasos recursos que no pueden acceder al Po-der Judicial por los costos directos e indirectos del litigio; y lasque requieren de intervención altamente especializada o de rá-pida resolución, porque para ellas la demora de un proceso ju-dicial puede ser tan perjudicial como el conflicto mismo.

La Constitución de 1993 contempla diversas normas que re-conocen formas comunales de administración de justicia, dis-tintas al Poder Judicial y a la “justicia formal”, así como me-canismos que posibilitan e incentivan la participación ciuda-dana en este campo. Son componentes de este sistema alter-nativo las autoridades de las comunidades campesinas y nati-vas, las rondas campesinas y los juzgados de paz. Se explicala existencia de estos mecanismos de resolución de conflictospor la escasa presencia efectiva del Estado (entendido comoaparato estatal) y del “derecho oficial”, así como al arraigode prácticas ancestrales de administración de justicia, másacordes con la idiosincrasia y costumbres de las comunida-des. Actualmente se estima que existen 4,000 jueces de paz

en todo el país, en comparación con poco más de 1,500 juecesen las otras instancias del Poder Judicial.

El arbitraje y la conciliación son dos importantes medios al-ternativos de resolución de controversias sin necesidad deacudir al Poder Judicial. El arbitraje es un servicio especiali-zado pero de acceso restringido debido a su costo, ya que laspartes deben contratar los servicios de un árbitro altamentecalificado y con experiencia. Sin embargo, tiene gran impor-tancia en la resolución de conflictos asociados a contratos otransacciones comerciales. El Centro de Conciliación y Arbi-traje de la Cámara de Comercio de Lima atendió 74 procesosen 1998, pero las cuantías ascendían a US$52 millones.

La conciliación se sustenta en la solución de la controversiamediante la intervención de un tercero que propicia la adop-ción de un acuerdo que surja del consenso entre las partes. Enlos últimos años se ha avanzado mucho en la legislación eimpulso de la conciliación, con la conformación de centrosprivados dedicados a este tema. Por ejemplo, las Defensoríasdel Niño y el Adolescente (Demuna), dedicadas a problemasde tipo familiar, atendieron 16,891 casos solamente de eneroa abril de 1999.

Fuente: Francisco José Eguiguren Praelli, ¿Qué hacer con el sistema judicial?, Lima, Agenda: PERÚ, 1999; Instituto Apoyo, Reforma del Poder Judicial, Serie Task Forces: Agendapara la primera década, Lima, Instituto Apoyo, 2000.

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fesional de los postulantes que se presentarán a con-curso ante el Consejo de la Magistratura.

Hacia una reforma judicial auténtica

La reforma judicial tiene que ser consistente ysostenerse en el tiempo. Precisa un proceso de reno-vación institucional y generacional, que propicie elingreso a la carrera de profesionales jóvenes, biencapacitados y dotados de vocación. Para esto es ne-cesario acabar con la manipulación política y el cli-ma de inseguridad en el sistema judicial, que des-alientan a quienes podrían ejercer cargos judicialescon integridad, solvencia moral, conocimientos yexperiencia, y con el compromiso de avanzar haciaun sistema judicial independiente y autónomo.

La lección final del fallido proceso de reforma lle-vado a cabo por el gobierno durante el decenio delos noventa es que no puede resultar auténtica unareforma judicial que se desarrolle bajo la tutela delpoder político de turno, sin el sustento de un amplioconsenso nacional. Tampoco lo será una reforma quepretenda conducir un Poder Judicial incapaz de ha-cer respetar su autonomía e independencia, carentepor tanto de prestigio y dignidad. Por lo tanto, nopuede esperarse que un proceso de reforma judicialcreíble, eficaz y legítimo sea posible bajo la con-ducción de un régimen autoritario, sobre todo cuan-do su actuación se orienta a controlar y coaccionarla autonomía e independencia orgánica y funcionaldel sistema judicial.

Reforma del Poder Legislativo

El Congreso es uno de los pilares del sistemademocrático. Debe representar la amplia gama de in-tereses de la ciudadanía y al mismo tiempo actuar coneficiencia en la producción de leyes y la fiscalizaciónde los otros poderes del Estado. Sin embargo, el Par-lamento es una de las instituciones más desprestigiadasen la actualidad, y la opinión pública considera quelos congresistas son corruptos, reciben sueldos exce-sivos, trabajan muy poco y tienen un desempeño de-ficiente. Esta grave situación exige una transforma-ción del Poder Legislativo que debe girar en torno ala representatividad de los parlamentarios y la efi-ciencia del funcionamiento del Congreso.

Restaurar la bicameralidad

En primer lugar, es necesario pasar de un Con-greso unicameral a uno bicameral con un Senado yuna Cámara de Diputados, restaurando así el siste-ma vigente hasta la Constitución de 1993. El defi-

ciente desempeño y escasa representatividad delCongreso hacia fines de los años noventa deja enclaro la necesidad de volver a un Congreso con doscámaras. Esto permitiría contar con un Parlamentomucho más representativo y mejorar la eficienciade la gestión parlamentaria, lo que implica distin-guir claramente entre las funciones comunes a lasdos cámaras y las específicas.

Las dos cámaras deben participar activamenteen las discusiones de las leyes. Cada una tiene uncarácter particular, por lo que la deliberación puedeser mucho más rica y compleja que en un sistemaunicameral. La existencia de dos cámaras permitiría,además, evitar el apresuramiento y la falta de reflexiónen torno a disposiciones legales que norman la vidaeconómica, social y política del país. El Congreso seríapresidido, alternativamente, por el presidente de cadauna de las cámaras, empezando por la de los senado-res, que inicia y termina el período presidencial decinco años. Los congresistas, tanto senadores comodiputados, podrán ser reelegidos inmediatamente poruna sola vez, pero podrían postular nuevamente lue-go de pasado un período electoral de cinco años.

Cámara de senadores

La Cámara Alta tendría dos senadores por depar-tamento, considerando al Callao, Lima Metropolitanay Lima Provincia de manera independiente. Esto im-plica una representación territorial, con independenciadel tamaño de las circunscripciones. En total la confor-marían 52 senadores, quienes permanecerían en su car-go por un período de cinco años. Eventualmente, deacuerdo a los avances en el proceso de regionalización,la representación en el Senado podría organizarse enfunción de regiones en vez de departamentos. La reno-vación del Senado tendría lugar por mitades, transcu-rridos dos años y medio del ejercicio del período presi-dencial. La postulación sería a través de listas propues-tas por los partidos políticos, los candidatos deberíantener más de 35 años de edad y ser peruanos de naci-miento, y el cómputo electoral en cada departamentose hará utilizando la cifra repartidora. Esta cámara ten-dría funciones de revisión de la legislación aprobadaen la Cámara Baja, y en general debe ofrecer una vi-sión de conjunto acerca de los intereses del país y delas diversas regiones en su labor legislativa.

Cámara de diputados

Esta cámara permitiría contar con una repre-sentación política adecuada al tamaño de la pobla-ción del país, y al de las diversas circunscripcionesterritoriales. Se trata de elegir un diputado por cada50,000 electores, lo que implica un total de 260 di-

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putados. La postulación se haría a través de un par-tido político o movimiento regional, los candidatosdeberían tener más de 25 años de edad y los diputa-dos serán elegidos mediante un sistema mixto quecombine la mayoría relativa y la representación pro-porcional, lo que permitiría tomar en cuenta las pre-ferencias personales de los electores y las de los par-tidos que designan las listas. Al igual que el senado,la renovación es parcial, por mitades, en la mismafecha de la elección de la Cámara Alta.

Parte del total de 260 diputados, correspondien-te aproximadamente al 70%, sería elegido a razónde uno por provincia por mayoría relativa de votosen las provincias que tengan más de 10,000 electo-res (en caso contrario se unirían varias provincias),lo que satisface el criterio de elección personal. Elresto de diputados se elegiría empleando el sistemade representación proporcional sumando los votosque recibe una lista en todo el país y empleando lacifra repartidora para definir el número de diputa-dos con que contará un partido o movimiento regio-nal. Luego se distribuirían los escaños de acuerdo altamaño de la población electoral de cada departa-mento, correspondiéndole por lo menos uno al máspequeño. Los candidatos para esta segunda parte deltotal de diputados serían designados en listas pre-sentadas por los partidos políticos y movimientosregionales, de tal manera que saldrían elegidos losprimeros en las listas que obtienen diputados en cadadepartamento. Esto fomentaría la consolidación delos partidos y movimientos políticos.

Fortalecimiento del fueroparlamentario

Para el buen funcionamiento de la democraciaes necesario que el Congreso cumpla con su papellegislador y con su función fiscalizadora de los otrospoderes del Estado. Aunque el gobierno tenga ma-yoría en el Congreso, es fundamental que se respetela autonomía del fuero parlamentario. En particular,es necesario precisar las circunstancias extraordina-rias en que el Congreso podría ceder sus facultadesde legislar al Ejecutivo. Para evitar un posible reem-plazo del Poder Legislativo por el Ejecutivo en lafunción de dictar las leyes que norman la vida na-cional, se debe limitar los tipos de legislación quepueden abarcar los decretos de urgencia. Al mismotiempo, el Congreso debe ampliar su labor de segui-miento de la aplicación de las leyes, tanto para ase-gurar su efectividad como para prevenir los abusosque pudieran presentarse.

Adicionalmente, es necesario reforzar la fun-ción de control político que debe realizar el PoderLegislativo. El Congreso debe participar efectiva-

mente en las principales decisiones que configuranla estructura del poder gubernamental. Por ejemplo,es necesario que tenga un papel significativo en lainvestidura del Consejo de Ministros, en la aproba-ción del presupuesto nacional, en el nombramientode algunas altas autoridades (presidente del BancoCentral, directores de organismos reguladores), enla investigación del comportamiento de otras ins-tancias y poderes del Estado, y en la supervisióngeneral de la conducta política del gobierno. Estoimplica lograr un difícil, pero esencial equilibrio en-tre la coordinación de las actividades del Congresocon las del Poder Ejecutivo (y en particular con laoficina del primer ministro), por un lado, y mante-ner un alto grado de autonomía del Parlamento frentea los otros poderes del Estado, por otro.

Reforma del sistema electoral

El objetivo central de la reforma del sistema elec-toral es establecer un sistema electoral autónomo, quegoce de la confianza de todos los partidos y movi-mientos políticos, y que sea capaz organizar y condu-cir los procesos electorales imparcialmente y con efi-ciencia. Esta reforma está íntimamente ligada con lareforma del Poder Legislativo y con el funcionamientode los partidos y movimientos políticos que son elvínculo entre la sociedad civil y el poder político.

Para lograr la legitimidad del sistema electoraly asegurar el buen funcionamiento de la democraciaes esencial contar con reglas electorales justas, trans-parentes y estables, y con organismos electoraleseficientes y confiables. Es preciso evitar que las re-glas del juego electoral sean modificadas en fun-ción de los cambios en las relaciones de fuerza entrelos actores en el escenario político, y de acuerdo alos intereses de corto plazo de quienes ejercen elpoder en determinado momento. La reforma del sis-tema electoral exige, más que otros aspectos de lareforma del Estado, un amplio consenso entre la di-versa gama de fuerzas políticas. Asimismo, es im-portante que la reforma se realice en un momentoprudentemente distante de un proceso electoral, evi-tando así condicionarla al cálculo político.

En el mediano plazo las nuevas reglas electo-rales deben conducir a un sistema político con unnúmero limitado de partidos y movimientos fuertesy consolidados, lo que le daría mayor estabilidad yrepresentatividad al sistema político en el ámbito na-cional. En el ámbito de los gobiernos locales se tra-ta de lograr algo similar, buscando contar con movi-mientos políticos que expresen el sentir de la ciuda-danía y respondan a sus demandas. Además de losprocedimientos para las elecciones de congresistas,que fueron planteados en la sección anterior, la re-

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forma del sistema electoral abarca los procedimien-tos para la elección presidencial, las reglas para elfuncionamiento de los partidos y movimientos polí-ticos, la estructura de los organismos electorales ylas normas que rigen las campañas electorales.

Elección presidencial

El presidente de la República debe ser una personacon capacidad de conducción política, de liderazgoy de convocatoria, como corresponde a quien asu-me la función de jefe de Estado. Es necesario des-alentar la postulación a nombre de organizacionespolíticas improvisadas y sin trayectoria, por lo quelos candidatos para presidente, primer vicepresidentey segundo vicepresidente –uno de los cuales seríamujer– deben ser propuestos por los partidos políti-cos que hayan tenido una participación en las con-tiendas electorales por lo menos durante diez años(sí bien sería necesario establecer procedimientos detransición para las dos primeras elecciones con elnuevo sistema). El presidente y los vicepresidentesserían elegidos por un período de cinco años, y nopodrían ser reelegidos inmediatamente, sino sólodespués de un período presidencial.

Para ser elegidos directamente los candidatos deuna fórmula presidencial deben superar la mitad delos votos válidos. De no alcanzar ningún candidatoeste porcentaje, la elección recaería en el Congreso,el cual escogería entre quienes logren las dos prime-ras mayorías relativas. Quien sea elegido por el Con-greso debe lograr una mayoría simple tanto en la Cá-mara de Diputados como en la de Senadores. Estopermitiría reflejar más fielmente el sentir del electo-rado, y establecería un balance más adecuado entre elpeso que tienen el Poder Ejecutivo y el Poder Legis-lativo en la vida política nacional. Además, propicia-ría coaliciones duraderas entre partidos y movimien-tos políticos, los cuales tendrían que negociar y transaren las dos cámaras para elegir al presidente en caso deque ningún candidato logre mayoría absoluta. Debi-do a que el Congreso se renovará por mitades cadados años y medio, se evitaría la posibilidad de que laselecciones presidenciales influyan de manera excesi-va sobre la elección de los senadores y diputados.

Partidos y movimientos políticos

Quienes participen activamente en la vida po-lítica del país deben hacerlo como integrantes de co-lectivos políticos estables, capaces de ejercer el po-der político de manera eficiente y transparente, derendir cuentas a la ciudadanía y asumir la responsa-bilidad de gestionar el sector público. Se debe evitarla presencia episódica de grupos efímeros o de polí-

ticos improvisados cuyo comportamiento es frecuen-temente irresponsable. Para esto es necesario contarcon un número limitado de partidos y movimientopolíticos fuertes, capaces de mantener continuidady de adoptar una perspectiva política de largo plazo.El marco legal para los partidos políticos debe esta-blecer normas sobre su creación y desaparición, fun-cionamiento interno y financiamiento. Además, de-ben posibilitar una variedad de formas de operación,permitiendo a la ciudadanía organizarse de acuerdoa sus preferencias. Por ejemplo, debe establecerseuna distinción entre los partidos políticos, que ope-ran en el ámbito nacional en todos los departamen-tos, y que pueden presentar candidatos a la Presi-dencia de la República y candidatos para el Senado,y los movimientos políticos regionales que operanen un ámbito geográfico más limitado (por ejem-plo, cuatro o cinco departamentos) y que puedenpresentar candidatos para los diputados elegidos di-rectamente y a las elecciones municipales y regio-nales. Más adelante, en la sección sobre sociedadcivil se hacen precisiones adicionales sobre las ca-racterísticas y el funcionamiento de los partidos po-líticos (véase en particular el recuadro 7.8).

Fundación y desaparición de partidosy movimientos

Para ser inscrito un partido político deberá pre-sentar una lista de adherentes equivalente al uno porciento del número de inscritos en el padrón electo-ral. En el caso de movimientos regionales la lista deadherentes debería superar el uno por ciento de loselectores en los departamentos en que opera el mo-vimiento. Puesto que no se trata de una elección, unciudadano podrá firmar por varias listas.

Los requisitos para inscribirse en el registro departidos y movimientos políticos son contar con unadoctrina y un programa de gobierno, tener estatutosy reglamentos de conformidad con el marco legalvigente, acreditar a los directivos ante los organis-mos electorales, y tener una oficina nacional y ofi-cinas en por lo menos 18 departamentos. Los requi-sitos para establecer e inscribir movimientos regio-nales serían similares, excepto que se les exigiríatener presencia sólo en los departamentos de suámbito de acción.

Un partido político pierde su inscripción cuan-do no logra una votación superior al 5% del totalde votos válidos en las elecciones para la Cámarade Diputados; un movimiento regional la pierdecuando no logra al menos el 10% de los votos váli-dos en los departamentos en que opera. Los parti-dos y movimientos perderán también su inscrip-ción si no intervienen en procesos electorales, sean

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estos parlamentarios o municipales. En este últi-mo caso un partido político deberá hacerlo en porlo menos un tercio de las circunscripciones en com-petencia, mientras que un movimiento regionaldeberá hacerlo en la mitad de las circunscripcio-nes. Esas disposiciones buscan evitar la participa-ción de partidos efímeros y sin responsabilidadpolítica en las contiendas electorales en el ámbitonacional. Cuando se trate de participar sólo en elec-ciones municipales, los requisitos para inscribirmovimientos políticos serán menos exigentes, conel fin de estimular la participación ciudadana enlos asuntos políticos locales.

Normas para el funcionamiento interno

Si bien las normas legales deben dejar a dis-creción de los miembros de un partido o movimien-to las decisiones sobre estructura organizativa y pro-cedimientos operativos, éstas deben enmarcarse den-tro de criterios que garanticen la vigencia de las prác-ticas democráticas al interior de la agrupación polí-tica. La designación de los directivos y candidatospara las elecciones debe hacerse empleando proce-sos electorales internos, los cuales pueden asumir laforma de elecciones primarias abiertas o cerradas alos miembros del partido, mecanismos de elecciónindirecta y otros procedimientos.

Para apoyar la incorporación más activa de lamujer en la vida política nacional, al designar candi-datos para las elecciones nacionales los partidos de-ben asegurarse que por lo menos el 30% de candida-tos sean mujeres. Para los movimientos regionales seemplearán criterios similares en su ámbito geográfi-co de actuación. Por otra parte, cada partido o movi-miento establecerá las categorías de miembros y lasobligaciones y derechos asociados a cada una de ellas.

Financiamiento de los partidos

Para asegurar la independencia de los partidos yde los movimientos políticos es necesario establecernormas que garanticen una mayor transparencia delas fuentes de financiamiento y del uso que se hacede los recursos financieros. La experiencia de otrospaíses demuestra que la participación del Estado enel financiamiento de los partidos políticos puede con-tribuir a una significativa reducción de la influenciaexcesiva que ejercen las personas, empresas y otrasorganizaciones que donan dinero para las campañaselectorales y para solventar los gastos de los partidos.

Con una perspectiva de mediano y largo plazo,es preciso avanzar hacia una situación en que losingresos de los partidos y movimientos políticos seancubiertos principalmente con recursos públicos. Para

asignar de manera equitativa los recursos públicospara este fin, se podría destinar la mitad de los fon-dos disponibles en partes iguales entre los partidoslegalmente inscritos, y la otra mitad en proporciónal número de votos recibidos en las últimas eleccio-nes. Algo similar se haría con los recursos disponi-bles para los movimientos regionales. El financia-miento se entregaría anualmente, si bien podría con-templarse una asignación extraordinaria en los me-ses previos a las elecciones.

Los partidos políticos y movimientos regiona-les no podrán recibir ingresos de fuentes extranjeraso de empresas privadas, y el financiamiento no es-tatal estaría limitado a personas naturales y a comi-tés de campaña constituidos por ciudadanos. Enambos casos se establecerán límites para los montosque pueden contribuir las personas y los comités, yestos últimos deberán registrarse ante los organis-mos electorales. Los partidos políticos estarán obli-gados a presentar al organismo electoral un informedetallado y auditado sobre sus ingresos y gastos, yeste organismo establecerá una comisión permanenteespecial para vigilar y controlar el uso de los fondospor los partidos y movimientos políticos.

Campañas electorales

Las normas que rigen el manejo de los proce-sos electorales se orientarán hacia lograr una mayorequidad entre los candidatos y hacia asegurar la lim-pieza y la transparencia de las elecciones. Para estoes necesario limitar la influencia que pueden ejercerdiversas entidades estatales en la conducción de losprocesos electorales.

En particular, es necesario disminuir la presen-cia que las fuerzas armadas tienen en la actualidaden los procesos electorales. No hay razón para queresguarden los centros de votación, labor de la cualdebería encargarse la Policía Nacional, y menos aúnpara que reciban copia del acta electoral. Por otraparte, si bien los funcionarios públicos están prohi-bidos de participar en las campañas electorales uti-lizando las ventajas y prerrogativas que les confie-ren sus cargos, la ley debe ser más severa y las san-ciones ejemplares para los infractores, incluida lapena de destitución del cargo. En cuanto al presi-dente de la República, si bien está claro que al nopermitirse la reelección inmediata no puede partici-par en elecciones, también debe limitarse su capaci-dad de influir a favor de los candidatos de uno u otropartido. Entre otros aspectos, se le debe prohibirinaugurar personalmente obras públicas durante elaño anterior a las elecciones generales, así como en-tregar cualquier tipo de regalo o donación directa-mente a la población.

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Los medios de comunicación y las empresasencuestadoras que realizan sondeos de intención devoto juegan un papel clave en los procesos electora-les, por lo que deben regularse su papel en las cam-pañas. Se debe garantizar el acceso de los ciudada-nos a información veraz e imparcial, lo que permiti-rá fortalecer su capacidad de decisión democrática.La actuación y el desempeño de los medios de co-municación y las empresas encuestadoras en las cam-pañas serán evaluados por una comisión indepen-diente y representativa de ciudadanos, cuyos miem-bros serían designados por los poderes del Estado,los partidos y movimientos políticos, las organizacio-nes de la sociedad civil y los gremios que representana los medios de comunicación y a las empresas en-cuestadoras. Los resultados de esta evaluación seríandifundidos ampliamente por los propios medios. Deesta manera los ciudadanos tendrán una mejor apre-ciación de los sesgos y preferencias de los diferentesmedios, lo que les permitirá juzgar su imparcialidady la calidad de la información que reciben.

Organismos y procesos electorales

Para garantizar la limpieza y credibilidad de losprocesos electorales es necesario contar con un Po-der Electoral autónomo y fuerte, capaz de resistirpresiones políticas de todo orden. La división delJurado Nacional de Elecciones en 1993 en tres ins-tituciones debilitó a las autoridades electorales y pro-vocó una serie de conflictos entre ellas. Los orga-nismos electorales deben reducirse a dos: el JuradoNacional de Elecciones (JNE), que estaría a cargode la conducción general de los procesos electora-les y de administrar justicia electoral, y la Organiza-ción Nacional de Procesos Electorales (ONPE), quese encargaría de organizar y realizar las elecciones.El Registro Nacional de Identidad y Estado Civil(RENIEC) pasaría a formar parte de la ONPE.

Los miembros del JNE serán designados por elCongreso, el Poder Judicial y por organizaciones re-presentativas del mundo académico y la sociedad civilpor períodos de cuatro años, y ninguno de ellos podráhaber participado directamente en el gobierno en ejerci-cio. A su vez, los miembros del JNE designarán al jefede la ONPE. El presupuesto de los organismos electo-rales será aprobado con prioridad por el Congreso yentregado sin demora al inicio de año por el Ministe-rio de Finanzas. Esto permitirá mantener la autono-mía de los organismos electorales y evitar las presio-nes que podría ejercer el Poder Ejecutivo sobre ellos.

Durante la preparación y la realización de laselecciones, los organismos electorales proporciona-rán todas las facilidades a los personeros de los can-didatos y a los organismos de observación electoral.

Estos últimos deben estar inscritos en el JNE y ten-drán la posibilidad de observar todos los actos delproceso electoral. La ONPE se encargará de capaci-tar a los miembros de mesa y a los personeros de lospartidos. Luego del escrutinio se entregará copiasdel acta a los miembros de los organismos electora-les, a los personeros y a los grupos de observadores.La ONPE publicará su primer informe sobre los re-sultados de las elecciones al completarse una quintaparte del escrutinio oficial, señalando de allí en ade-lante en forma periódica los resultados parciales yel porcentaje que falta escrutar.

La buena marcha de los procesos electoralesexige un cierto grado de conocimiento y de experien-cia por parte de todos los que participen en ellos. Losorganismos electorales deben difundir ampliamentelos procedimientos que se van a seguir durante el actoelectoral y el escrutinio. Para esto debe promover ycoordinar con los partidos y movimientos, las institu-ciones observadoras y los medios de comunicación,entre otras entidades, iniciativas de capacitación paralos personeros y miembros de mesa, y también pro-gramas de información para los electores. Los orga-nismos del sistema electoral auspiciarán y promove-rán la realización de elecciones en colegios, universi-dades, sindicatos, gremios y asociaciones de todo tipo,prestando apoyo y asesoría sobre cómo conducir ade-cuadamente una elección. Asimismo, deben colabo-rar estrechamente en la organización de las eleccio-nes internas y primarias de los partidos políticos. Laparticipación continua en procesos electorales en to-dos los ámbitos de la vida nacional ayudará a reforzarlos hábitos democráticos y motivará a todos los ciu-dadanos a defender activamente la democracia.

Desconcentración, descentralizacióny regionalización

El excesivo centralismo que ha caracterizadoal Estado peruano desde sus inicios –que se acentuóde manera abrumadora durante el decenio de losnoventa– presenta el gran desafío de distribuir com-petencias de gobierno y recursos financieros entrelos niveles nacional, regional y local. Además deresponder a una aspiración largamente postergada,un proceso de descentralización legítimo, sostenidoy eficaz permitirá un mejor uso del territorio nacio-nal, un aprovechamiento más adecuado de los re-cursos naturales, una distribución más equilibradade las actividades productivas, y una efectiva parti-cipación ciudadana en la vida política del país. Paraavanzar en esta dirección se requiere una fuerte vo-luntad política y persistencia, de otra manera no seráposible superar las barreras e intereses que impidenel traspaso de funciones y actividades del gobiernocentral hacia los gobiernos regionales y locales.

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Los procesos de desconcentración, descentra-lización y regionalización deben llevarse a cabo deuna manera progresiva y gradual, evitando saltos ycambios bruscos que sólo producen avancesinsostenibles seguidos de retrocesos hacia el centra-lismo. Dos aspectos deben ser tomados en cuentapara este fin: la naturaleza de las actividades guber-namentales a descentralizar, y la situación y capaci-dad de las instancias locales y regionales para ha-cerse cargo de estas actividades. Los procesos detransferencia de competencias y recursos implicanun laborioso período de aprendizaje durante el cualse pueden cometer muchos errores. Sin embargo,esto no debe llevar a cuestionar ni suspender la des-centralización, por problemática e incierta que pa-rezca su puesta en práctica en el corto plazo. Poresta razón, es necesario generar un amplio consensoentre los representantes de las organizaciones polí-ticas, el sector público, la empresa privada y las or-ganizaciones de la sociedad civil, a fin de sostenerestos procesos en el mediano y largo plazo.

La desconcentración debe estar orientada a for-talecer las direcciones regionales y departamentalesde los ministerios como un primer paso para crearuna masa crítica de capacidad profesional, técnica yde gestión pública en los espacios regionales y loca-les que apoye posteriormente a la descentralizacióny a la regionalización. En este sentido, uno de losproblemas que debe ser resuelto en el más corto pla-zo es la desarticulación entre las direcciones depar-tamentales y regionales, por un lado, y los ministe-rios sectoriales, por otro. En muchos casos, estas en-tidades dependen normativamente de los ministeriossectoriales, pero en los aspectos presupuestales yadministrativos dependen de los Consejos Transito-rios de Administración Regional (CTAR), los cua-les, a su vez, dependen del Ministerio de la Presi-dencia. Para corregir esta situación es necesariodesactivar a los CTAR y restituir las direcciones de-partamentales y regionales a sus respectivos minis-terios. Paradójicamente, se requiere de un paso pre-vio que podría percibirse como una “recentraliza-ción” para avanzar hacia la desconcentración, la des-centralización y la regionalización.

La descentralización implica la transferenciade funciones del gobierno central a los gobiernoslocales, y presenta menos dificultades que la consti-tución y definición de atribuciones de los gobiernosregionales. La primera tarea en el proceso de des-centralización consiste en definir con claridad la dis-tribución de competencias, atribuciones y responsa-bilidades para cada uno de los tres niveles de go-bierno, reservando para las instancias más altas aque-llas actividades que no pueden realizarse eficiente-mente en el ámbito local o regional. La transferen-cia de funciones debe ir acompañada de medidas para

canalizar o generar recursos financieros para los go-biernos locales, así como de programas de asisten-cia técnica para reforzar su capacidad de gestión.Por otra parte, algunos municipios provinciales ydistritales cuentan con experiencia y recursos, y hantenido éxito en el desempeño de sus funciones, porlo que el proceso de descentralización podríaarticularse alrededor de ellos.

La regionalización implica no sólo una trans-ferencia de funciones, sino también una cesión depoder de decisión para establecer normas, y generary administrar recursos. Es un proceso más complejoy difícil que debe armonizar las legítimas aspiracio-nes de las diversas regiones del país con la necesidadde mantener la unidad nacional, y al mismo tiempoestablecer un delicado balance entre las funciones ycompetencias del gobierno central y las de los go-biernos regionales y locales. Además del mandatoconstitucional, la regionalización debe tomar en cuentafactores culturales y simbólicos que confieren su iden-tidad propia a diferentes partes del territorio nacio-nal, prestar atención a las características geográficasy geoeconómicas del espacio (capítulo 6), y atender alos intereses económicos propios de cada localidad.

Prioridades para la descentralización

Una vez definida la distribución de competen-cias, atribuciones y responsabilidades de las diver-sas instancias de gobierno, es preciso establecer prio-ridades y una secuencia para transferir desde el go-bierno central aquellas que correspondan a los go-biernos regionales y locales. De acuerdo a la nuevaestructura del Poder Ejecutivo (gráfico 7.2), la Se-cretaría de Estado de Coordinación Gubernamentaltendría a su cargo esta tarea, así como la identifica-ción de las fuentes de recursos para reforzar la capa-cidad de los gobiernos regionales y locales y el di-seño de mecanismos de rendición de cuentas paralas entidades ejecutoras (cuadro 7.2).

Para establecer prioridades y una secuencia deactividades a descentralizar es necesario tomar enconsideración tres criterios: heterogeneidad y diver-sidad intrínseca de la actividad, cantidad de infor-mación local requerida para una adecuada gestión,y complejidad de la gestión técnica y administrati-va. De esta manera, actividades con alta heteroge-neidad, un alto requerimiento de información localy que no demandan una alta capacidad de gestiónpodrían ser las primeras en descentralizarse. Las ac-tividades homogéneas, que demanden poca informa-ción local y cuya complejidad exija una gestión muysofisticada permanecerían en el gobierno central. Lasactividades con alta heterogeneidad, requerimientosde información local significativos y alta demanda

255

de capacidad de gestión podrían ser desconcen-tradas en un primer momento y descentralizadasposteriormente (cuadro 7.3).

Opciones para la regionalización

Existen dos opciones estratégicas para poneren práctica un proceso gradual de regionalización,que debe estar estrechamente ligado a la consoli-dación y articulación de los espacios económicosregionales y a las decisiones sobre ordenamientoterritorial (capítulo 6). La primera daría prioridada la configuración de regiones a través del fortale-cimiento y la aglutinación de gobiernos provincia-les, mientras que la segunda daría prioridad a lacreación de gobiernos regionales elegidos direc-tamente, sea ya en cada uno de los departamentoso agrupando varios de ellos.

En la primera opción, el proceso de regiona-lización política y administrativa dependería dela voluntad y capacidad de concertación de losmunicipios provinciales. La iniciativa para pro-poner la configuración de regiones estaría enmanos de los alcaldes provinciales, en estrechacolaboración con la Secretaría de Estado de Co-ordinación Gubernamental. Esta Secretaría deEstado establecería los requisitos mínimos paraque un conjunto de provincias se pueda transfor-mar en región y también establecería incentivospara motivar la concertación entre municipiosprovinciales (por ejemplo, asignando recursos pre-supuestales adicionales al conjunto de municipiosprovinciales que acuerden establecer una región).En una primera instancia, las competencias y re-cursos de los gobiernos regionales se definiríanagregando una parte importante de lo que tienenbajo su control y a su disposición los municipiosprovinciales, para luego transferirles funciones yrecursos adicionales desde gobierno central.

Tan pronto se llegara a un acuerdo entre va-rias provincias para constituir una región se esta-blecería una Asamblea Regional, conformada porlos alcaldes provinciales y por representantes delos regidores de los municipios provinciales en pro-porción a la población de cada uno de ellos. LaAsamblea Regional tendría a su cargo la eleccióndel coordinador de la región entre sus miembros, yla designación del secretario ejecutivo de la región,quien debe ser un profesional de reconocido pres-tigio y experiencia. Estas asambleas tendrían fa-cultades para fiscalizar el manejo de los recursosen su región, aprobar programas y proyectos re-gionales, y proponer prioridades para el gasto. Paraapoyar la labor de las asambleas regionales se crea-ría un Consejo Consultivo conformado por repre-

Tipo deactividad del

sector público

Centralizada

Desconcentrada

Descentralizada

CUADRO 7.2

Descentralización, desconcentración y tipo de gestión pública

Fuentes definanciamiento

Tesoro de laRepública

Tesoro de laRepública

Tributos a nivelregional y local,complementadospor transferenciasdel gobiernocentral

Definición deprioridades

Gobierno central

Gobierno centralcon informaciónde dependenciasregionales ydepartamentales

Gobiernosregionales ylocales

Ejecucióndel gasto

Gobierno central

Dependenciasregionales ydepartamentalesde las entidadesdel gobiernocentral.

Gobiernosregionalesy locales

Ejemplos deactividadesde gobierno

Recaudación deimpuestos

Provisión deservicios de salud

Gestión de la redvial primaria onacional

Mantenimiento decaminos rurales y/ovecinales

Regulación deltransporte aéreo

Microproyectos dedesarrollo

Defensa Civil

Regulación de labiomasa del mar

Construcción deinfraestructuraeducativa

Provisión deinfraestructuramenor de riego

Cantidad deinformación

local o regionalrequerida para unaadecuada gestión

Media

Alta

Baja

Alta

Baja

Alta

Alta

Alta

Media

Alta

Complejidad dela gestión técnico

administrativa

Media

Baja

Media

Baja

Alta

Baja

Baja

Media

Baja

Media/Baja

CUADRO 7.3

Criterios para establecer la secuencia de la descentralizacióny desconcertación. Ejemplos ilustrativos

Heterogeneidady diversidadintrínsecas

Baja

Media

Baja

Media

Baja

Alta

Alta

Media

Baja

Media

256

sentantes de los alcaldes distritales, de las direccio-nes regionales y departamentales de los ministerios,de las Cámaras de Comercio, de las organizacionesde trabajadores y campesinos, y de los Colegios Pro-fesionales de la zona. La Secretaría de Estado de Co-ordinación Gubernamental daría apoyo técnico y ad-ministrativo para el establecimiento de estas asam-bleas y los consejos consultivos.

La segunda opción consiste en darle prioridada la elección directa de los gobiernos regionales y alfortalecimiento de instancias regionales desconcen-tradas. En esta opción el Congreso, a propuesta delPoder Ejecutivo, definiría el ámbito y la estructurade cada uno de los gobiernos regionales y los proce-dimientos para elegir a sus autoridades. Por ejem-plo, podría partirse de los actuales departamentos ydefinir regiones uniendo dos o más de ellos. En estecaso, las dependencias del gobierno central que ope-ran en esos departamentos se transformarían en losnúcleos de gestión regional, contando con el apoyode su respectivo ministerio o entidad y con el de laSecretaría de Coordinación Gubernamental. Una vezelegidas las autoridades regionales, los núcleos degestión regional pasarían a depender de ellas. Laprimera tarea de las autoridades regionales consisti-ría en definir los ámbitos de competencia específi-cos de la región, diferenciándolos de aquellos quecorresponden al gobierno central y a los municipiosprovinciales y distritales.

En cualquiera de las dos opciones es necesarioque las competencias y funciones de los gobiernosregionales sean manejadas de acuerdo a criteriosefectivamente regionales, que deben trascender losintereses y perspectivas de los gobiernos municipalesy de las localidades específicas. A título ilustrativo,una lista de competencias y funciones apropiadas paralos gobiernos regionales incluiría lo siguiente:

● Administración de los sistemas de saneamientoy de drenaje.

● Protección del medio ambiente y conservaciónde áreas verdes.

● Acondicionamiento del territorio y participaciónen el manejo de cuencas.

● Provisión de energía no interconectada.

● Construcción, mantenimiento, reparación y re-habilitación de vías (calles, caminos vecinales,caminos rurales, embarcaderos, aeródromos).

● Construcción de infraestructura comunitaria(postas médicas, escuelas, locales comunitarios).

● Administración de establecimientos educativosy redes de servicios de salud.

● Lucha contra la pobreza y provisión de apoyosocial.

● Apoyo a las organizaciones de seguridad y con-trol del tránsito.

● Prevención de riesgos y emergencias.

● Promoción del desarrollo regional y local (acti-vidades productivas y servicios).

● Promoción de actividades culturales, deportivasy de recreación.

Descentralización de los podereslegislativo y judicial

El traslado de competencias a los niveles re-gionales y locales involucra principalmente al Po-der Ejecutivo. No obstante, debe ser complementa-da con medidas para descentralizar los poderes le-gislativo y judicial.

La reforma del Poder Legislativo debe apoyarlos procesos de descentralización y regionalización.Una transferencia de poder tan importante como laque supone estos procesos no podrá sostenerse en eltiempo si no existe la suficiente capacidad de pre-sión política de parte de sus beneficiados en el Con-greso. Los cambios propuestos en la estructura delPoder Legislativo y las modificaciones planteadaspara el sistema electoral –un Senado con represen-tantes de los departamentos (y eventualmente de lasregiones), diputados elegidos en cada una de las pro-vincias o grupos de provincias con más de 10,000electores, posibilidad de crear movimientos políti-cos regionales– aseguran que los intereses favora-bles a la descentralización y a la regionalización ten-drán una presencia significativa en el Congreso.

Para descentralizar el Poder Judicial es necesa-rio fortalecer a las cortes superiores ubicadas en losdepartamentos y regiones, ampliando su capacidadde tratar los asuntos legales y jurídicos en el territorioque cubren. Cada vez menos casos deben llegar a laCorte Suprema, y la mayor cantidad de controversiasy conflictos deben ser resueltos en el nivel más bajoposible. Además, la administración de justicia preci-sa de información sobre el entorno y la situación par-ticular en que se producen los conflictos, lo que sepuede lograr mediante la descentralización.

REFORMA DEL SECTOR PRIVADO

El segundo conjunto de hebras de la urdimbredel tejido social peruano que se va a reconstituir du-rante los próximos dos decenios se refiere a la re-

257

forma de las empresas e instituciones del sector pri-vado. Esta reforma tiene por objeto hacer que lasempresas privadas operen de manera cada vez máseficiente y cumplan plenamente su función de crearriqueza. Para que esto suceda es necesario un cam-bio de mentalidad que llevaría a superar la persis-tencia de actitudes rentistas, a invertir el capital pro-pio y asumir riesgos razonables, y a perseverar enlas iniciativas empresariales.

El papel central que debe jugar el sector priva-do en la creación de riqueza debe estar acompañadode un mayor sentido de responsabilidad social porparte de las grandes empresas, un compromiso delos inversionistas extranjeros con el desarrollo eco-nómico y social del país, un cambio en el estilomuchas veces cerrado e informal que caracteriza lasoperaciones de las empresas familiares, y una trans-formación de la pequeña empresa y de la microem-presa para convertirlas en unidades productivas efi-cientes y capaces de generar excedentes.

Las empresas privadas

Un clima propicio para el desarrollo del espíri-tu empresarial requiere de concertación entre el sec-tor privado, el Estado y las organizaciones de la so-ciedad civil. Es preciso que el gobierno y los em-presarios identifiquen conjuntamente iniciativas paramejorar los marcos legales y las políticas que rigenel funcionamiento del sector privado. Para crear unentorno favorable al desarrollo de las empresas, yen particular para orientar las iniciativas empresa-riales y promover una mejor asignación de recursos,las políticas gubernamentales deben promover lacompetencia y asegurar que los mercados emitanseñales claras y sin distorsiones. Además, la promo-ción de la actividad empresarial debe incluir la pro-visión de servicios, como el financiamiento de ex-portaciones, la normalización técnica, la informa-ción sobre oportunidades de mercado, el financia-miento de la innovación, el registro de la propiedadindustrial y la provisión de asistencia técnica, quedeben estar a cargo de entidades públicas, gremiosempresariales y organizaciones especializadas.

Las oportunidades y los problemas que enfren-tan las empresas son diferentes de acuerdo a su ta-maño. La pequeña empresa (de 6 a 20 empleados) yla microempresa (de 1 a 5 empleados) generan em-pleo para una importante proporción de la fuerzalaboral (alrededor del 70% de los puestos de traba-jo) y una parte significativa del producto nacional(por lo menos un 40%), pero tienen una productivi-dad muy baja, rara vez son capaces de generar exce-dentes de manera continua y tienen una vida relati-vamente corta. Al ubicarse generalmente en el sec-

tor informal (se estima que sólo una sexta parte deellas están legalmente constituidas), difícilmente tie-nen acceso al crédito o a capital que le permitan cre-cer y ser viables en el mediano y largo plazo. Másque empresa en el sentido estricto de la palabra, lamicroempresa puede considerarse como un meca-nismo de supervivencia y refugio contra el desem-pleo, muchas veces basado en la autoexplotación per-sonal y familiar.

La mediana empresa (de 21 a 99 empleados)puede convertirse en el principal actor de la trans-formación productiva, pero requiere modernizar susprocesos de gestión, particularmente cuando se tra-ta de empresas familiares. Además de los mejoresresultados económicos y mayor competitividad quese derivan de una gestión más eficiente, la falta detransparencia de muchas empresas familiares difi-culta su acceso a las fuentes de financiamiento. Undato ilustrativo del limitado impacto de la medianaempresa en el desarrollo del país es que emplea asólo un 10% de la población económicamente acti-va (PEA). En otros países éste es un sector dinámi-co y diverso que genera una gran cantidad de pues-tos de trabajo, lo que sugiere que el Perú requiere deun mayor número de medianas empresas eficientesy competitivas en condiciones de crecer, generarempleo y proyectarse hacia el exterior.

Existe un número relativamente limitado degrandes empresas (aquellas que emplean cien o máspersonas), las cuales se ubican en sectores como laminería, los servicios financieros, algunos rubros dela industria y el comercio, y las telecomunicacio-nes. Emplean alrededor del 20% de la PEA (cuadro7.4) y generan una parte muy importante del pro-ducto nacional, la recaudación tributaria y las ex-portaciones. El gran impacto económico que tienenlas actividades de un reducido número de grandesempresas en la economía del país muestra la impor-

CUADRO 7.4

Generación de empleo y tamaño de empleo

Empleados porestablecimiento

Total PEA

1 a 9

10 a 49

50 a 99

100 a 499

500 a más

Otros

Total detrabajadores

6’592,065

4’355,166

695,760

152,206

342,953

978,775

67,775

Porcentaje

100.0

66.1

10.6

2.3

5.2

14.8

1.0

258

tancia de promover activamente un mayor sentidode responsabilidad social para ampliar su contribu-ción al desarrollo nacional.

A partir de un diálogo abierto, respetuoso ycordial con representantes de los distintos tipos deempresas, es necesario que las autoridades guberna-mentales perfeccionen el marco legal y los lineamien-tos de política que rigen y orientan el comportamien-to del sector privado. Se trata de diseñar reglas deljuego más claras y consistentes, que consideren tantolas necesidades de desarrollo del país como las exi-gencias que plantea la competencia internacional, loque haría que invertir en el Perú sea una opción atrac-tiva para empresarios nacionales y extranjeros.

Como paso previo a este perfeccionamiento delmarco legal y de las políticas, se precisa evaluar laexperiencia del último decenio con las privatizacio-nes, las disposiciones legales para estimular la in-versión extranjera, y la dispensa de algunas normassobre protección del medio ambiente, entre otras ini-ciativas gubernamentales para atraer al capital ex-tranjero y promover la inversión nacional. Esta eva-luación, que debe realizarse sin sesgos ni apasiona-miento, permitirá identificar qué aspectos debenmodificarse para lograr un balance adecuado entrelos intereses de las empresas que buscan la rentabi-lidad privada y los intereses del Estado que debenbuscar la rentabilidad y el progreso social.

Sin embargo, es necesario destacar que la pri-mera obligación y responsabilidad social de unaempresa es generar utilidades, ahorrar, invertir ycrear riqueza para quienes están asociados a ella,para su entorno inmediato y para el país. Por lo tan-to, las reformas en el sector privado deben orientar-se, ante todo, a crear las condiciones para que lasempresas nacionales y extranjeras de todo tamañopuedan ser exitosas y cumplir con su función cen-tral de generar prosperidad.

La gran empresa

Las grandes empresas extranjeras y nacionalesdeben asumir y afianzar un fuerte sentido de res-ponsabilidad social hacia el Perú y hacia el desarro-llo local, que debe expresarse en una búsqueda si-multánea de beneficios para la empresa y para lacomunidad. Algunas grandes empresas se compor-tan de esta manera hace mucho tiempo, pero es ne-cesario generalizar esta práctica a todas ellas, prin-cipalmente por su enorme peso en la vida económi-ca nacional. Ésta es una tendencia que se ha venidoreafirmando en el ámbito internacional, entre otrasrazones porque la globalización ha expuesto a lasgrandes empresas al escudriñamiento de organiza-

ciones no gubernamentales, que influyen sobre lasdecisiones de los inversionistas (recuadro 7.4).

Un tema que debe ser ampliamente debatido serefiere a lo que se denomina “utilidades extraordi-narias” (windfall profits), que no dependen princi-palmente de la calidad de la inversión, de la gestióno de la productividad de la empresa sino de condi-ciones excepcionalmente favorables relacionadas conel contexto en el cual opera la empresa. Algunosejemplos serían los aumentos súbitos en los preciosdel petróleo producto de conflictos violentos en zo-nas productoras, de incrementos en los precios deproductos agropecuarios de exportación por cam-bios en las condiciones climáticas (sequías, heladas,inundaciones); o de costos de producción muy ba-jos relacionados con las características geofísicas delas zonas en que operan las empresas mineras.

Las negociaciones entre las grandes empresasextranjeras y el gobierno, en las cuales generalmen-te se acuerda otorgar una serie de incentivos econó-micos y jurídicos para los inversionistas, deberíanconsiderar una contraparte de reinversión en el paíscuando se produzcan utilidades extraordinarias queexcedan un nivel previamente acordado entre el go-bierno y el inversionista. Esta reinversión podría serrealizada por la misma empresa en sectores, progra-mas y proyectos seleccionados o destinada a la pro-moción del desarrollo social –posiblemente a travésde entidades filantrópicas asociadas a la empresa,de asociaciones con los gobiernos locales y regio-nales, y de organizaciones de la sociedad civil–, perode no concretarse alguna de estas opciones se pro-cedería a aplicar un impuesto a las utilidades ex-traordinarias. Para poner en práctica iniciativas deesta naturaleza es necesario entablar un diálogo en-tre representantes del gobierno y de las grandesempresas para fijar condiciones razonables y parafacilitar una amplia variedad de opciones de inver-sión productiva en el país o en la comunidad dondese asienta la empresa.

La mediana empresa

Las empresas medianas, sobre todo en la in-dustria manufacturera y otras actividades con altovalor agregado, deben jugar un papel central en latransformación productiva, la competitividad y elcrecimiento económico. Estas empresas están gene-ralmente en mejores condiciones que las empresaspequeñas y las microempresas para generar exce-dentes, invertir y crecer de manera continua.

Para promover la acumulación de capital enlas empresas medianas es necesario, además deotorgar incentivos a la reinversión de utilidades,

259

RECUADRO 7.4

Responsabilidad social de las empresas

En el contexto del proceso de globalización (capítulo 2) lasempresas que operan en el ámbito internacional enfrentan dosgrandes desafíos: mantener su posición en mercados cada vezmás competitivos y responder a las presiones sociales de losconsumidores y de la sociedad civil. Durante el último decenioha ido creciendo el número de grandes empresas transnaciona-les que responden a estos dos desafíos tratando de conciliar lacompetitividad con la responsabilidad social, asumiendo el pa-pel de empresas-ciudadanas comprometidas con el desarrollosocial y la protección del medio ambiente (véase el ejemplo delconsorcio Shell/Mobil en el capítulo 5, recuadro 5.5).

Las empresas pueden expresar su compromiso con el desa-rrollo de su entorno de diferentes maneras:

Filantropía. Se basa principalmente en un compromiso éticode la empresa con la sociedad. Consiste en utilizar parte delas utilidades para financiar proyectos de desarrollo social ocultural, sin una expectativa de beneficios para la empresa yfrecuentemente sin posibilidades de medir el impacto de es-tas acciones.

Inversión social. Se basa en la premisa de que la empresarecibirá beneficios indirectos de sus acciones en apoyo de lacomunidad. Los recursos asignados para este fin se conside-ran una inversión para facilitar las operaciones de la empresa,y para mejorar su imagen y reputación. Generalmente formanparte de los gastos operativos y de su estructura de costos.

Responsabilidad social. Trata de integrar la filantropía con lainversión social, buscando asegurar la lealtad de la comuni-dad y de los consumidores, incrementar la productividad deltrabajo, y garantizar el éxito empresarial con una perspectivade mediano y largo plazo. Los recursos para financiar inicia-tivas de responsabilidad social provienen tanto de los gastosde operación como de las utilidades.

Entre la gran cantidad de iniciativas empresariales de respon-sabilidad social que surgieron durante el decenio de 1990 enel ámbito mundial se tiene, por ejemplo, al grupo de “Empre-sas Filipinas para el Progreso Social”, que congrega a más de180 empresas con 3,000 proyectos comunitarios que benefi-cian a dos millones de filipinos; la “Iniciativa EmpresarialNacional para el Crecimiento, el Desarrollo y la Democra-

cia” en Sudáfrica, que cuenta con cerca de 130 empresas par-ticipantes que apoyan una diversidad de actividades educati-vas, de nutrición, de salud y de vivienda; y al grupo “AcciónEmpresarial en pro de la Responsabilidad Social” en EstadosUnidos, que tiene más de 1,000 empresas participantes en unaamplia gama de actividades de apoyo a la comunidad. Ade-más, en Estados Unidos muchos empresarios exitosos han es-tablecido fundaciones donando acciones de sus empresas. Losmás conocidos son Bill Gates, Ted Turner y George Soros,que han canalizado cientos de millones de dólares por añohacia actividades benéficas.

Un estudio de 120 empresas peruanas con ventas conjuntas deUS$7,500 millones en 1997 señaló que éstas dedicaban alrede-dor del 0.75% de sus ventas a actividades de inversión social,muchas de ellas en proyectos que benefician tanto a la empresacomo a la comunidad en su entorno (vías de transporte, redesde distribución de electricidad, suministro de agua).

Otro estudio, que cubrió a 30 empresas mineras que operanen el Perú, que tuvieron ingresos totales de US$2,670 millo-nes y utilidades de US$540 millones en 1996, indica que es-tas empresas dedicaron alrededor del US$21 millones a lasactividades de inversión social, lo que representa un 3.8%de sus utilidades. El promedio del aporte por empresa es deUS$ 231,000, si bien tres de ellas –Centromin, Yanacocha yAntamina– concentran el 81% del monto total. Todas las em-presas de la muestra construyeron carreteras que benefician alas comunidades, dos terceras partes de ellas abastecen de ener-gía eléctrica a las comunidades vecinas, el 40% colabora conel servicio de agua potable y desagüe, y cerca de la mitadapoya la construcción de locales de servicios públicos. Ade-más, casi las tres cuartas partes de estas empresas tienen unpresupuesto para el desarrollo de sus trabajadores. Muchasde estas obras se consideran parte de los costos operativos delas empresas.

Sin embargo, es preciso acotar que las empresas mineras gozande una serie de beneficios tributarios, que han llevado a un ciertodesequilibrio entre su importancia económica y el pago de im-puestos. Mientras que en 1998 las empresas mineras contribu-yeron con el 11% del PBI, sus pagos por impuestos alcanzaronel 4.23% de los ingresos recaudados por la SuperintendenciaNacional de Administración Tributaria (SUNAT).

Fuentes: Maryse Gaudier, Las empresas del futuro: Eficiencia económica y logros sociales, Institut International d´Études Sociales, Serie bibliográfica Nº 19, Génova, 1999; BaltazarCaravedo Molinari, Lo social y la empresa a fines de siglo: Responsabilidad social empresarial, avances y logros, Biblioteca en Responsabilidad Social, Lima, Centro de Investigacióndel la Universidad del Pacífico, 1999.

facilitar el acceso al mercado de capitales. Por ejem-plo, la inscripción de acciones de estas empresasen la bolsa de valores podría estimularse mediantela creación de una segunda pizarra con condicio-nes menos rígidas que las estipuladas en la actuali-dad. Considerando los problemas persistentes desobreendeudamiento y de acceso al crédito, esta

opción podría ser atractiva para impulsar cambiosen los modelos de gestión empresarial y el manejode información, ya que esto les permitiría accedera recursos de inversión. A su vez, esto fortaleceríael capital y el patrimonio de las empresas, dismi-nuyendo el peso que tiene el endeudamiento con labanca y otras fuentes en su financiamiento.

260

Por otra parte, es preciso promover la transfor-mación de las pequeñas empresas en medianas em-presas, eliminando las trabas que dificultan el creci-miento y apoyando la concertación de alianzas es-tratégicas. Esto permitiría lograr economías de es-cala y de ámbito, reducir costos fijos y mejorar lacompetitividad en muchos rubros, especialmente dela industria manufacturera. En particular, es precisopromover la creación de conjuntos de empresas(clusters). Esto hará posible la puesta en marcha deprogramas de subcontratación con empresas másgrandes, ayudará a obtener financiamiento en con-diciones más favorables y permitirá tener un mejoracceso a información (tecnológica, sobre mercados,sobre precios, entre otros rubros), cuyo costo eleva-do la suele poner fuera del alcance de una firma in-dividual. Además, como se indicó en el capítulo 3,la configuración de conjuntos de empresas facilita-ría el acceso a los mercados internacionales que re-quieren de altos volúmenes de producción, el cum-plimiento de especificaciones estrictas, y un eleva-do y uniforme nivel de calidad.

La mayoría de empresas medianas son de ori-gen familiar, por lo que las virtudes y defectos delas empresas familiares deben ser tomadas en cuen-ta para el diseño de políticas de promoción del sec-tor privado. Si bien está claro que el entorno fami-liar, por las relaciones de confianza, grado de com-promiso y voluntad de trabajo, presenta condicio-nes idóneas para la creación y éxito inicial de lasempresas, también es cierto que el tipo de gestiónpoco transparente y frecuentemente cerrado de lasempresas familiares, así como problemas asociadosa la sucesión, se convierten en obstáculos para sucrecimiento y viabilidad.

Una vez que las empresas familiares pasan desu etapa inicial, es importante adoptar un enfoqueprofesional de gestión y desligar el manejo de laempresa de las relaciones de familia. Además, pue-de ser conveniente ampliar y diversificar los ac-cionistas, buscando operar de manera más transpa-rente y eficiente. De esta manera las empresasmedianas podrán acceder a una mayor diversidadde fuentes de financiamiento y atraer gerentes dealto nivel con experiencia y conocimientos espe-cializados, lo que les permitirá crecer, generar uti-lidades, garantizar el futuro económico de la fami-lia propietaria y tener un impacto más significati-vo en la vida económica nacional.

La pequeña y microempresa

La pequeña empresa y la microempresa juegan,además de su papel económico, un importante pa-pel social. Proporcionan fuentes de ingreso para la

mayoría de los trabajadores en el país, si bien susbajos niveles de productividad y su carácter infor-mal hacen que los puestos de trabajo que generansean mal remunerados y precarios. Además, tienenserias limitaciones en su gestión, no tienen la capa-cidad de generar excedentes en forma sostenida yno pagan impuestos.

Una primera iniciativa para superar esta situa-ción consiste en promover la formalización de laspequeñas y microempresas, proporcionando incen-tivos y servicios de apoyo a cambio de que éstas seconstituyan en unidades productivas formales, cum-plan con sus obligaciones fiscales y crezcan de ma-nera sostenida. Como se indicó en el capítulo 4 altratar sobre el empleo autogenerado, el proceso deformalización puede considerarse como un “bienpúblico temporal” que justificaría el apoyo estatal.Al mismo tiempo, es necesario simplificar el siste-ma tributario y reducir los impuestos, con el fin dereducir el costo de dejar la informalidad.

El gobierno central y los gobiernos locales,en coordinación con los gremios empresariales, lasorganizaciones no gubernamentales, los centrosacadémicos y las empresas consultoras privadas,deben proporcionar servicios de apoyo a la peque-ña y microempresa. Estos servicios deben abarcarla provisión de información sobre oportunidadesde mercado, programas de asistencia técnica y ca-pacitación administrativa, acceso a las fuentes definanciamiento, asesorías en control de calidad ymantenimiento de equipo, y provisión de infraes-tructura física.

La gran mayoría de pequeñas empresas y mi-croempresas carece de información acerca del mer-cado (posibles clientes, competidores, proveedo-res), sobre todo cuando se trata de colocar produc-tos en el mercado externo. Los módulos de infor-mación establecidos en varias ciudades por el Mi-nisterio de Industria, Turismo, Integración y Ne-gociaciones Comerciales Internacionales(MITINCI), a fines del decenio de los noventa, pro-porcionan una experiencia valiosa en este sentidoy demuestran la utilidad de estos servicios. Losavances en las telecomunicaciones, las tecnologíasde la información y en los métodos de educación adistancia presentan oportunidades para organizarprogramas de capacitación técnica y administrati-va orientados hacia mejorar la productividad de laspequeñas empresas y microempresas. Estos progra-mas podrían llegar hasta los lugares más apartadosy ofrecer, además de programas educativos, servi-cios de consulta con especialistas. Algo similarpuede ponerse en marcha en lo referente al controlde calidad, cuya importancia es crucial para lasempresas que desean exportar.

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Las limitaciones de financiamiento afectan sig-nificativamente las operaciones de las pequeñas ymicroempresas, que por lo general sólo tienen acce-so a los prestamistas informales en condiciones quelindan con la usura. Es necesario acercar este tipode empresas a las fuentes de financiamiento forma-les, particularmente a la banca comercial y a las ins-tituciones financieras de tipo solidario (cajas de aho-rro municipal, cooperativas financieras). El accesoa estas fuentes de financiamiento, cuyo costo es sig-nificativamente menor que el de los prestamistas,sería proporcionado como contraparte a laformalización de las pequeñas y microempresas, ycontar con apoyo del Estado a través de bancos defomento de segundo piso y de mecanismos para re-ducir el riesgo de los préstamos que otorga la bancaprivada. En este sentido, la experiencia de un grannúmero de organizaciones no gubernamentales en laprovisión de crédito a la pequeña y microempresa debeser aprovechada. Por ejemplo, es posible hacer uso delos mecanismos de garantía solidaria y las redes deatención a usuarios que han puesto en ejecución al-gunas organizaciones no gubernamentales y asocia-ciones locales para mejorar el acceso al crédito.

La provisión de servicios de infraestructura físi-ca, particularmente a través de parques industriales quecuenten con energía eléctrica, agua y desagüe, accesoal transporte, y edificios, puede ser de gran ayuda paralas pequeñas empresas que, por lo general, no cuentancon los recursos para invertir en infraestructura físicade manera individual. La experiencia de algunos par-ques industriales municipales (por ejemplo, Villa ElSalvador en Lima) demuestra que éste es un mecanis-mo de apoyo muy efectivo, y que puede jugar un im-portante papel en la descentralización productiva y eldesarrollo regional y local. Algo similar sucede con lasincubadoras empresariales que establecen los centrosde educación superior, en donde se le presta todo tipode apoyo a las pequeñas empresas que trabajan contecnologías avanzadas, y que generalmente se creanpor iniciativa de jóvenes profesionales.

Tal como se indicó en el capítulo 3, los meca-nismos de subcontratación asociados a la creaciónde conjuntos empresariales (clusters) juegan un pa-pel muy importante en la promoción de la pequeñaempresa, al igual que los programas de compras es-tatales. Sin embargo, en este último caso es necesa-rio evitar el uso político de los programas y evitaruna dependencia excesiva de los fondos provenien-tes del Estado, para lo cual los programas de com-pras estatales deben ser temporales e ir asociadoscon iniciativas de capacitación y asistencia técnica.

A diferencia de las pequeñas empresas que tie-nen la posibilidad de crecer y consolidarse, es muyprobable que las microempresas continúen siendo

principalmente un refugio contra el desempleo. Sinembargo, los programas de capacitación y entrena-miento, así como el acceso al crédito, permitiríanque un número creciente de microempresas genereexcedentes y se transformen de mecanismos de su-pervivencia en pequeñas empresas viables, lo quepermitirá ahorrar, invertir y mejorar la calidad devida de quienes están involucrados en ellas.

REFORMA DE LAS ORGANIZACIONESDE LA SOCIEDAD CIVIL

El tercer conjunto de hebras de la urdimbre deltejido social peruano que se va a reconstituir duran-te los próximos dos decenios se refiere a la reformade las instituciones de la sociedad civil. La sociedadcivil está constituida por las redes organizativas ylos patrones de interrelación que resultan de las aso-ciaciones humanas voluntarias. Se ubica en el espa-cio situado entre las acciones que realiza el Estado yaquellas de carácter estrictamente económico querealizan las empresas privadas que operan en el mer-cado. Las formas asociativas de la sociedad civilabarcan desde los vínculos sociales de intimidad,como la familia, hasta los grandes movimientos so-ciales, pasando por las asociaciones civiles sin finesde lucro, los gremios empresariales y las organiza-ciones profesionales. En todas estas entidades queconfiguran la sociedad civil es posible generar mo-dalidades de acción concertada en base a consensosorientados. Por esta razón, además de cumplir unaserie de funciones operativas, las organizaciones dela sociedad civil pueden convertirse en promotorasde una cultura de la democracia y de las prácticas yhábitos democráticos.

La sociedad civil

La sociedad civil ha adquirido gran importan-cia en la vida nacional durante los últimos tres de-cenios. Por ejemplo, una serie de iniciativas de or-ganizaciones voluntarias para mejorar las condi-ciones de vida de los sectores más pobres de lapoblación han permitido superar las limitacionesde la acción estatal y la falta de dinamismo del sec-tor privado, al mismo tiempo que han demostradola eficacia de los mecanismos para la acción con-junta. Esto se puede apreciar claramente en situa-ciones de emergencia, cuando se hace necesarioenfrentar el hambre, la desocupación y la violen-cia; en casos de violación de los derechos huma-nos, cuando es preciso defender a los ciudadanosde abusos cometidos por grupos subversivos y porlas fuerzas armadas y la policía; y cuando el exce-sivo centralismo y la postergación de amplias zo-nas en el interior del país han despertado la con-

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ciencia regionalista y motivado iniciativas para pro-mover los intereses locales. Se espera poco del Es-tado y se reconoce la precariedad del sector priva-do, lo que abre espacios para acciones conjuntas–articuladas en torno a las asociaciones voluntarias–que son características de la sociedad civil.

Las organizaciones de la sociedad civil que sur-gieron en el Perú durante los últimos treinta añoshan ocupado prácticamente todos los ámbitos de lavida pública del país. Su articulación inicial tuvolugar, por regla general, en torno a intereses especí-ficos y muchas veces inmediatos, como la lucha con-tra el hambre, las reivindicaciones laborales, el ejer-cicio profesional, la promoción de intereses gremia-les y la defensa de los derechos humanos y la demo-cracia. Sin embargo, estas organizaciones han idoampliando paulatinamente su ámbito de acción, ymuchas de ellas han superado ampliamente sus ob-jetivos y mandatos iniciales.

A pesar de haber surgido a partir de intereses onecesidades puntuales, muchas organizaciones de lasociedad civil están empezando a tener gran impor-tancia en la vida nacional. Por ejemplo, los comedo-res populares han logrado gradualmente serinterlocutores válidos con el Estado, las iglesias, lasorganizaciones no gubernamentales (ONG), y susactividades a nivel nacional los han convertido enuno de los principales medios para canalizar impor-tantes recursos para ayuda social. Algunos gremiosempresariales están empezando a tener una mayorinfluencia en la formación de la opinión pública y latoma de decisiones políticas a través de la genera-ción de espacios públicos de debate sobre temas eco-nómicos y políticos. Organizaciones juveniles hanvuelto a la escena nacional, y grupos de estudiantesuniversitarios juegan un papel importante en la pro-moción de la democracia. Varias organizaciones vin-culadas a la protección de los derechos humanos, ala libertad de expresión, a la observación de proce-sos electorales y a la conservación del medio am-biente han proyectado sus actividades en el ámbitointernacional, y juegan ahora un papel muy impor-tante en la percepción externa de la situación perua-na. Asimismo, muchas instituciones académicas yde promoción social han logrado crearse un espaciopara influir en la opinión pública y se han converti-do en fuente de ideas y propuestas de política.

Al iniciarse el siglo 21 se abren nuevas pers-pectivas para estas organizaciones. La convergenciade esfuerzos en función de objetivos comunes, ca-racterística fundamental de las organizaciones de lasociedad civil, ha proporcionado una rica experien-cia y lecciones muy valiosas sobre lo que puedenlograr las organizaciones voluntarias. Extender estatoma de conciencia hacia terrenos más amplios, y

en particular hacia la acción política y hacia la pro-visión alternativa de bienes y servicios, requiere sóloun cambio de perspectiva y un compromiso de susmiembros. Las organizaciones de la sociedad civilperuana deben percibirse a sí mismas como actoresprincipales en el proceso de avance hacia el futurodeseado y hacia la noción del bien común. Un reno-vado sentido de protagonismo de la sociedad civildebe promover la emergencia y consolidación de unagran variedad de formas autónomas de articulaciónsocial, y también estimularlas a que se conviertanen agentes de la democratización social y la partici-pación ciudadana.

No obstante, los procesos de diversificación,articulación y consolidación de las organizacionesde la sociedad civil enfrentan una serie de proble-mas. En primer lugar, se tiene el escaso interés y lafalta de voluntad de quienes detentan el poder polí-tico y controlan las entidades del sector público paraestablecer un diálogo constructivo y no manipula-dor con las organizaciones de la sociedad civil, yespecialmente con las organizaciones populares. Estohace muy difícil una efectiva colaboración entre elEstado y la sociedad civil, y debilita la capacidad denegociación de esta última. Además, no permite con-ciliar intereses y llegar libremente a acuerdos políti-cos que reforzarían las instituciones democráticas ypromoverían la estabilidad política.

Otro conjunto de problemas está asociado conlas debilidades internas de las organizaciones de lasociedad civil. Muchas de ellas deben ser más re-presentativas, establecer mecanismos de rendiciónde cuentas, crear mecanismos independientes paraevaluar su desempeño, ser más eficientes y transpa-rentes en el manejo de recursos, y mantener su auto-nomía frente a las fuentes de financiamiento. Sóloun comportamiento democrático y transparente lespermitirá articular con eficacia y legitimidad la am-plia gama de intereses que representan, para luegoproyectarlos en la escena política nacional.

Una sociedad civil plural

Durante el decenio de los noventa se aceleró el pro-ceso de transformación de la sociedad civil que sevenía gestando desde mediados de los setenta. Lasociedad civil peruana se volvió más abierta, fluiday plural, en contraste con el carácter más bien limi-tado y cerrado que tenía hace tres decenios. Las en-tidades caritativas y benéficas dedicadas a obrassociales, las organizaciones populares de corte radi-cal y reivindicativo, y los gremios del sector priva-do focalizados estrechamente en intereses empresa-riales cedieron paso a una gama más amplia de ini-ciativas y demandas de la sociedad civil. En algunos

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casos surgieron nuevas organizaciones, algunas deellas estimuladas por programas estatales (comitésdel programa el Vaso de Leche), en otros casos alre-dedor de entidades religiosas (clubes de madres), yen algunas instancias como respuesta a problemasgenerados por el Estado o el sector privado (organi-zaciones defensoras de los derechos humanos, deprotección de los consumidores, de protección delmedio ambiente). Por otra parte, entidades existen-tes desde hace mucho tiempo (gremios empresaria-les, asociaciones profesionales, centros académicosy de promoción del desarrollo, movimientos estu-diantiles) se renovaron y ampliaron sus ámbitos deacción para adaptarse a un nuevo contexto nacionale internacional. Al mismo tiempo, aumentaron lasdemandas ciudadanas canalizadas a través de lasorganizaciones de la sociedad civil, en parte debidoa la debilidad de los partidos y movimientos políti-cos. De esta manera se fue configurando una socie-dad civil plural, activa e influyente.

Sin embargo, la pluralidad de las organizacio-nes de la sociedad civil tiene como correlato la frag-mentación, la proliferación de iniciativas y el peli-gro de generar una cacofonía de demandas. Esto esconsecuencia de la multiplicidad de intereses, mu-chos de ellos contrapuestos, que surgen en una so-ciedad tan diversa como la peruana. Por lo tanto, sibien las organizaciones de la sociedad civil puedeny deben jugar un papel muy importante en la formu-lación y defensa de los intereses de diferentes gru-pos sociales, no son un sustituto de los partidos ymovimientos políticos cuya función es, precisamen-te, articular, procesar y ofrecer respuestas a las de-mandas ciudadanas estructurando programas políti-cos coherentes.

Las organizaciones populares (comedores po-pulares, asociaciones de vecinos, clubes de madres,comités del Vaso de Leche, asociaciones de pobla-dores) juegan un papel muy importante en la vidade los sectores más pobres de la sociedad peruana.Muchas de ellas surgieron a partir de iniciativas pun-tuales y como respuesta a situaciones de emergen-cia, pero fueron consolidándose gradualmente comoinstrumento para encarar algunas de las consecuen-cias más graves de la crisis económica y de la po-breza. En la actualidad se han convertido no sólo eninterlocutores políticos, sino también en mecanis-mos para canalizar el apoyo social del Estado y de lacooperación internacional. Por ejemplo, los come-dores populares y los comités del Vaso de Leche pres-tan servicios de distribución y administración de laayuda alimentaria a grandes sectores de la pobla-ción nacional (que de acuerdo a algunos estimadosabarcan hasta el 40% de las familias peruanas). Otrasorganizaciones, como los núcleos ejecutores orga-nizados por FONCODES en las comunidades en que

opera, se han convertido en administradores de re-cursos y ejecutores de pequeños proyectos produc-tivos y de infraestructura física (capítulo 4, recua-dro 4.13). Otras organizaciones de base participanactivamente en programas de capacitación laboral,entrenamiento y asistencia técnica para microempre-sas. Sin embargo, las organizaciones populares noestán exentas de problemas. En muchos casos hanperdido su autonomía y se han convertido en sujetosdel clientelismo de las agencias gubernamentales queentregan recursos financieros y apoyo alimentario acambio de manifestaciones de apoyo político. Ade-más, no son infrecuentes problemas internos, comoel comportamiento autoritario de algunos dirigentes,la desconfianza acerca del manejo de las finanzas ylas acusaciones de favoritismo para otorgar benefi-cios indebidos a algunos miembros.

A pesar de las dificultades que enfrentan y loprecario de su situación económica, las organiza-ciones y comunidades campesinas siguen represen-tando los intereses económicos, laborales y cultura-les de un importante sector de la población rural delpaís. Los rasgos organizativos y sociales que hanpermitido a muchas de estas comunidades subsistircomo entidades económicas y culturales autónomas(solidaridad, ayuda mutua, trabajo colectivo, demo-cracia interna) se han proyectado a las asociacionesy organismos de carácter local y regional. Si bien seha perdido en parte la relación orgánica e ideológi-ca que mantuvieron con las grandes centrales agra-rias nacionales, las asociaciones rurales de base (co-mités de desarrollo de caseríos, federaciones zonales,comités de productores, juntas de usuarios de riego)siguen siendo actores importantes en las nuevas re-laciones políticas y económicas que la poblaciónrural ha establecido con el Estado y el mercado.Durante el decenio de los noventa el Estado ha deja-do de intervenir directamente en la promoción delas empresas asociativas, en la comercialización deproductos agropecuarios, en la determinación deprecios y en la provisión de crédito agrario. Las or-ganizaciones y los gremios campesinos están res-pondiendo a los nuevos desafíos, en la medida desus posibilidades, asumiendo algunas de estas fun-ciones asociados con empresas privadas y organiza-ciones comunales para la producción y comerciali-zación de productos, construcción y mantenimientode obras de infraestructura, entre otras actividades.

Las rondas campesinas, que surgieron inicial-mente como respuesta al abigeato y se transforma-ron en medio de defensa contra el terrorismo de Sen-dero Luminoso, constituyen un caso especial de or-ganizaciones en el ámbito rural. Si bien la amenazaterrorista ha desaparecido en la mayor parte del te-rritorio nacional, muchas rondas campesinas se man-tienen aún activas, lo que presenta tanto oportuni-

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dades como problemas asociados con la búsquedade un nuevo papel que desempeñar una vez derrota-do el terrorismo.

Durante los últimos años se percibe un renova-do dinamismo de los gobiernos locales y las orga-nizaciones vecinales, tanto en el interior del paíscomo en Lima Metropolitana, en parte como res-puesta de la población y de los gobiernos locales ala falta de representatividad del sistema político vi-gente en la actualidad. Varias municipalidades se hanasociado para plantear de manera conjunta sus de-mandas al gobierno central y para dialogar con re-presentantes de las diversas agencias estatales. Al-gunos gobiernos locales han comprendido las ven-tajas de apoyar la creación de organizaciones nogubernamentales y de trabajar con ellas, sobre todoante lo exiguo de los recursos de que disponen y laposibilidad de canalizar recursos adicionales a tra-vés de estas organizaciones. Las mesas de concerta-ción que se crearon en algunos municipios deCajamarca y de otros departamentos a fines del dece-nio de los ochenta y durante los noventa dan testimo-nio de estas iniciativas conjuntas de los gobiernos lo-cales y las organizaciones de la sociedad civil.

Paralelamente, han surgido entidades para or-ganizar la participación ciudadana en los gobiernosmunicipales con el fin de mejorar las perspectivasde desarrollo local. Además de las mesas de concer-tación, se tienen a las asociaciones vecinales intere-sadas en el mejoramiento de la infraestructura físicay los servicios; las asociaciones de pequeños em-presarios, interesadas en incrementar la actividad co-mercial de sus distritos; los comités distritales dedesarrollo y los comités interinstitucionales involu-crados en actividades de promoción y planificacióndel desarrollo local; y las asociaciones de padres defamilia y los comités de aula en los centros educati-vos, que asumen papeles de promoción, gestión ydirección en la educación.

También es importante destacar el papel quecumplen, sobre todo en los ámbitos local y regio-nal, una diversidad de asociaciones y organizacio-nes de servicio público, como los clubes de Leo-nes y de Rotarios, las obras de beneficencia y edu-cativas que realizan las iglesias, y las organizacio-nes no gubernamentales de apoyo a grupos vulne-rables de la población (niños huérfanos, ancianosindigentes, discapacitados). Estas entidades tienenuna larga trayectoria de actividades en beneficiode la comunidad y llenan vacíos en la provisión deservicios (apoyo a hospitales, postas médicas, cen-tros educativos, cuerpos de bomberos) que estánfuera de las posibilidades del gobierno central ylos gobiernos locales. Asimismo, los colegios yasociaciones profesionales juegan un papel muy

importante –sobre todo en el interior del país– enpromover debates, proporcionar asistencia técnicaa los gobiernos y empresas locales, y en las activi-dades de extensión profesional.

Los gremios y asociaciones empresariales,muchos de ellos creados hace varios decenios, sehan consolidado gradualmente y juegan un papelimportante en la vida nacional. Por ejemplo, la Con-ferencia Anual de Ejecutivos (CADE) convocada porel Instituto Peruano de Administración de Empresas(IPAE) ha sido desde hace varios decenios el princi-pal lugar de encuentro de empresarios, políticos,funcionarios públicos y académicos, y con frecuen-cia ha orientado el debate sobre las opciones de de-sarrollo para el país. A partir del decenio de losochenta, particularmente con la creación de la Con-federación Nacional de Instituciones EmpresarialesPrivadas (CONFIEP), los gremios empresariales sehan convertido en interlocutores válidos del gobier-no y en uno de los principales actores de la sociedadcivil. Si bien representan el punto de vista del sectorprivado, con frecuencia los intereses económicosempresariales coinciden con aquellos de otros secto-res de la población, particularmente en el interior delpaís. Esto se puede apreciar durante los últimos añosa través del papel central que juegan las cámaras decomercio en la articulación de demandas y de planesde desarrollo en la macrorregión Sur, en la Costa Nortey en el Oriente (capítulo 6, recuadro 6.7). Las cáma-ras de comercio han convocado a debates públicossobre temas económicos y políticos, participado enuna serie de iniciativas regionales y prestado su apo-yo a otras asociaciones locales.

Sin embargo, más allá de acuerdos generalessobre la vigencia de la economía de mercado y laestabilidad de la economía, la diversidad de activi-dades e intereses empresariales genera discrepan-cias y conflictos al interior de los gremios, particu-larmente en lo referente a las políticas económicas.Esto hace muy difícil plantear posiciones unifica-das en los diálogos con las autoridades gubernamen-tales y consolidar la influencia de los gremios em-presariales en la vida nacional. Por otro lado, la per-cepción de que los gremios están dominados por losintereses de las grandes empresas produce divisio-nes internas. En algunos casos esto ha llevado al ale-jamiento de los medianos y pequeños empresariosde los gremios establecidos, y a la creación de nue-vas asociaciones empresariales.

Las organizaciones sindicales se han vueltocada vez más marginales y su importancia entre lostrabajadores ha disminuido considerablemente du-rante los últimos años, en parte debido a los efectosde las crisis económicas y al impacto de la globali-zación sobre las empresas, y también porque ha dis-

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minuido la proporción de trabajadores formales asa-lariados en la población económicamente activa.Además, muchos sindicatos perdieron prestigio y vi-gencia como resultado de actitudes politizadas e in-transigentes en sus relaciones con las empresas y elEstado. Para constituirse nuevamente en institucio-nes representativas de una amplia gama de trabaja-dores, en instrumentos para mejorar las condicioneslaborales, y en interlocutores válidos de los empre-sarios y del Estado, los sindicatos deben renovar suscriterios de afiliación para incorporar a los trabaja-dores que no cuentan con un puesto de trabajo asa-lariado, mejorar sus capacidades de negociación yde diálogo, y adoptar una actitud positiva frente alos procesos de transformación y reconversión em-presarial. Esto llevaría a establecer un nuevo estilode relación con los empresarios y con las autorida-des gubernamentales que permitiría, al mismo tiem-po, defender los intereses de los trabajadores y con-tribuir a la transformación y competitividad del sis-tema productivo peruano.

Las organizaciones de defensa de los derechoshumanos han cumplido un papel de singular im-portancia a partir del decenio de los ochenta. Laviolencia terrorista y la represión de las fuerzasarmadas y la policía nacional hicieron necesaria lapresencia activa de estas organizaciones para aler-tar a la ciudadanía sobre los abusos de una y otraparte en el terrible conflicto que vivió el país du-rante casi 15 años. Un gran número de organiza-ciones defensoras de los derechos humanos, quese dedicaron a la información y educación, a ladefensa de ciudadanos injustamente acusados, alapoyo a las familias de desaparecidos, a la defensade las instituciones democráticas, a la protesta porlas violaciones de derechos humanos y la altera-ción del orden constitucional, entre otras activida-des, coordinaron sus actividades de manera efecti-va y difundieron –sobre todo a través de la prensaescrita y de la radio– información sobre la situa-ción de los derechos humanos que de otra formahubiera permanecido oculta. A medida que las vio-laciones de los derechos humanos fueron disminu-yendo de intensidad en el decenio de los noventa yque se hizo evidente la intención del gobierno deprolongar su mandato más allá del límite constitu-cional, estas organizaciones plantearon de maneraactiva la defensa de las instituciones democráticasy la importancia de la gobernabilidad democráticapara el desarrollo del país.

Un conjunto de organizaciones no guberna-mentales (ONG) que abogan por causas específicas,particularmente en temas como la protección delmedio ambiente, los derechos de los pueblos indí-genas, la defensa de los consumidores y el acceso alos programas de planificación familiar, han venido

cumpliendo un papel central en la articulación depropuestas de política y han influido significativa-mente sobre la opinión pública. En algunos casos setrata de organizaciones que combinan labores depromoción social, de investigación y estudio, y decapacitación y difusión.

Por ejemplo, los avances en materia de legisla-ción y normas de protección del medio ambiente, sedeben en parte a las presiones que han ejercido lasorganizaciones no gubernamentales, como la Socie-dad Peruana de Derecho Ambiental. En forma simi-lar, varias ONG han llamado la atención sobre lasituación de los pueblos indígenas, sobre la apro-piación de conocimientos tradicionales por parte deintereses comerciales, y sobre los abusos que come-ten algunas empresas en la explotación de recursosnaturales no renovables. Otras instituciones han pues-to en discusión el impacto que tienen actividadesmineras e industriales sobre el medio ambiente, hanseñalado los abusos que se cometen al hacer trabajara niños en actividades peligrosas (como la mineríainformal del oro) y han organizado campañas en de-fensa de los intereses de los consumidores (por ejem-plo, para reducir el costo de los servicios públicos).Por último, la asociación civil Transparencia ha cum-plido un importante papel en los procesos electoralesde los últimos años, actuando como observadora, rea-lizando un conteo rápido, capacitando personeros,proporcionando información a los electores y organi-zando programas de educación cívica.

Las relaciones entre la sociedad civily el Estado

Estos ejemplos dan testimonio de la gran va-riedad de organizaciones que conforman una so-ciedad civil plural, vigorosa e influyente en el Perúal iniciarse el siglo 21. Sin embargo, la posibilidadde que las organizaciones de la sociedad civil con-tinúen asumiendo un papel activo en la vida nacio-nal no depende exclusivamente de ellas o de susmiembros. Se necesitan también respuestas del Es-tado y del sector privado, que deben reconocer yaprovechar el enorme potencial de estas organiza-ciones para contribuir al desarrollo nacional a tra-vés del diálogo, la negociación y la concertación,así como de su participación en la provisión de unaamplia gama de servicios a la comunidad. Ademásde prestar atención a sus iniciativas y de entablaruna relación respetuosa y constructiva con ellas,corresponde a las agencias gubernamentales y em-presas privadas apoyar financieramente a las orga-nizaciones de la sociedad civil a través de asigna-ciones en el Presupuesto de la República y de ac-ciones filantrópicas.

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Las relaciones entre el Estado y las organiza-ciones de la sociedad civil determinan, en gran me-dida, el campo de acción para estas últimas y el esti-lo de vinculación que tienen con las agencias guber-namentales. El Estado tiene la responsabilidad prin-cipal de sentar las bases para una relación armónicay productiva con las organizaciones de la sociedadcivil, y de crear un clima de confianza, respeto mu-tuo y colaboración propicio para movilizar la ener-gía y la capacidad organizativa de las asociacionesvoluntarias. En particular, los recursos públicos nodeben utilizarse para establecer relaciones declientelismo político con las organizaciones de baseque atienden las necesidades de los sectores máspobres de la población, ni para otorgar prebendas alas asociaciones cuyos planteamientos coinciden conlos del gobierno y castigar a las que tienen puntosde vista opuestos. Por el contrario, las agencias gu-

bernamentales deben facilitar y apoyar el trabajo delas organizaciones de la sociedad civil mediante,entre otras iniciativas, la provisión de información yel reconocimiento de sus contribuciones al desarro-llo nacional (recuadro 7. 5).

Otra tarea de singular importancia que deberealizar el Estado para estimular y facilitar el traba-jo de las organizaciones de la sociedad civil se re-fiere a los marcos legales que rigen su comporta-miento. Es preciso adecuar las disposiciones legalesque norman la creación y el funcionamiento de es-tas instituciones, y que establecen las relaciones quedeben tener con organizaciones gubernamentales,incluida la Superintendencia Nacional de Adminis-tración Tributaria (SUNAT) y el registro de organi-zaciones receptoras de cooperación internacional enel Ministerio de la Presidencia.

RECUADRO 7.5

El Estado y la información para las organizaciones de la sociedad civil: el caso de Argentina

La diversidad y autonomía de las organizaciones de la socie-dad civil hace que frecuentemente sea muy difícil coordinaracciones y evitar la duplicación de esfuerzos. Además de lacreación de consorcios y otras formas de trabajo conjunto, ladisponibilidad de información sobre la situación social, laspolíticas sociales y las fuentes de financiamiento, así comosobre las actividades de las organizaciones de la sociedad ci-vil, puede ayudar a mejorar la eficiencia y eficacia de susactividades. Esta labor informativa debería ser realizada poruna agencia gubernamental, posiblemente ubicada en la Se-cretaría de Estado de Coordinación Gubernamental o en elMinisterio de Desarrollo e Inversión Social (gráfico 7.2), cuyafunción sería prestar apoyo directo a las organizaciones de lasociedad civil y canalizar sus iniciativas, propuestas y deman-das hacia las instancias de gobierno.

Una experiencia de este tipo se puso en marcha en Argentina apartir de 1995 con la creación del Centro Nacional de Organiza-ciones de la Comunidad (CENOC) como unidad adscrita a laSecretaría de Desarrollo Social. Esta iniciativa fue concebidacomo una manera de transformar las relaciones entre el Estado ylas organizaciones de la sociedad civil, que en muchos casos ha-bían convertido a estas últimas prácticamente en entidades eje-cutoras de programas financiados por el Estado. El CENOC creóespacios de trabajo conjunto en los cuales las organizaciones dela sociedad civil pudieron dialogar e intercambiar puntos de vistacon representantes del gobierno. Esto ayudó a generar propues-tas para mejorar la gestión y el impacto de las políticas sociales,y para hacer el gasto público social más transparente.

Parte del éxito del CENOC se debió a que su diseño y opera-ción se encargó a personas con larga experiencia y reconoci-da trayectoria en organizaciones no gubernamentales. Esto le

dio credibilidad a la propuesta de creación del CENOC y di-sipó los temores de que el Estado pudiera cooptar, influir ex-cesivamente o politizar la actuación de estas organizaciones.Hacia mediados de 1999 aproximadamente 6,100 “Organiza-ciones de la Comunidad”, en su mayoría organizaciones debase, estaban inscritas en el CENOC y casi la mitad de ellasparticipaba frecuentemente en reuniones regionales para co-ordinar el diseño y ejecución de proyectos. Un gran númerode las organizaciones inscritas participó en concursos de ela-boración de proyectos sociales a nivel nacional, en el cual seotorgaba un “Premio Anual a la Innovación Social”.

Considerando que el CENOC no otorga subsidios ni financiaproyectos, el principal incentivo para inscribirse en su regis-tro es la posibilidad de acceder a gran cantidad de informa-ción sobre las actividades de las organizaciones de la socie-dad civil, las fuentes de financiamiento nacionales e interna-cionales, las políticas sociales del gobierno federal y los go-biernos provinciales. Asimismo, el CENOC presta asesoríapara la preparación de proyectos, organiza programas de ca-pacitación y pone en contacto a ONG que trabajan en temassimilares, estimulando el intercambio de experiencias y la di-seminación de las prácticas exitosas de las organizaciones,asesorías para la elaboración de proyectos, capacitación derecursos humanos, entre otros.

En el Perú existen organizaciones como la Asociación Nacio-nal de Centros y la Coordinadora Nacional de Derechos Hu-manos, que han venido realizando funciones de esta naturale-za. Es notoria la ausencia de una entidad estatal que cumplafunciones similares a las del CENOC, y que establezca rela-ciones de cooperación respetuosas de la autonomía de las or-ganizaciones de la sociedad civil.

Fuente: Centro Nacional de Organizaciones de la Comunidad (CENOC), Informe de Gestión (1995-1999), Secretaría de Desarrollo Social, Bs. Aires, 1999.

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Las figuras jurídicas a través de las cuales elEstado reconoce a las organizaciones de la sociedadcivil no corresponden a su gran diversidad de fun-ciones, objetivos y características operativas. Porejemplo, la figura jurídica de “asociación civil sinfines de lucro” abarca por igual a los clubes depor-tivos, fundaciones filantrópicas, organizaciones queproveen servicios, centros académicos y organiza-ciones populares sin establecer distinciones entre susfunciones y modalidades operativas –en algún mo-mento hasta la Bolsa de Valores era una asociacióncivil sin fines de lucro (recuadro 7.6).

Por otra parte, los requisitos administrativos vi-gentes para recibir donaciones de la cooperación in-ternacional recargan la labor administrativa de mu-chas de las organizaciones de la sociedad civil en for-ma innecesaria, mientras que prácticamente no exis-ten incentivos por parte del gobierno para estimularla filantropía de las empresas privadas y de las perso-nas de altos ingresos. Esta situación limita considera-blemente las posibles fuentes de financiamiento paralas organizaciones de la sociedad civil y debe ser co-rregida a la brevedad posible. Además, el Estado debe

promover y estimular el apoyo internacional a las or-ganizaciones de la sociedad civil, muchas de las cua-les dependen de la cooperación internacional para susupervivencia. Debe evitarse la tentación de contro-lar y restringir el acceso al financiamiento externo alas organizaciones de la sociedad civil –aunque susactividades y planteamientos puedan incomodar algobierno en un momento determinado.

Las organizaciones de jóvenesy estudiantes

La juventud universitaria y los líderes estudian-tiles han jugado un papel muy importante en la vidanacional a lo largo del último siglo. La mayoría de losdirigentes políticos que asumieron responsabilidadesen el ámbito nacional dio sus primeros pasos en loscentros de estudiantes y en las luchas políticas uni-versitarias. Hasta principios del decenio de los ochentaera común que los jóvenes, especialmente aquelloscon inquietudes sociales y aptitudes para ejercerliderazgo, participaran activamente en la vida univer-sitaria representando a los estudiantes ante los orga-

RECUADRO 7.6

Situación jurídica de las asociaciones civiles sin fines de lucro

Pese a la gran diversidad de organizaciones de la sociedadcivil que existe en el Perú la legislación vigente considera unnúmero limitado de figuras jurídicas para establecer entida-des sin fines de lucro y para otorgarles reconocimiento comopersonas jurídicas. Las organizaciones privadas sin fines delucro reconocidas en la actualidad son:

La asociación. Es el tipo legal más utilizado por las organiza-ciones no lucrativas que tienen personalidad jurídica propia.El vínculo asociativo se genera en torno a un fin u objetivocomún, que no necesariamente debe ser de interés social outilidad pública, y que puede ser de interés sólo para los miem-bros de la asociación. El patrimonio de una asociación nopuede repartirse entre sus miembros y al disolverse ésta debeser transferido a otra asociación con fines similares.

La fundación. Se crea mediante la afectación de los bienes deuno o más fundadores con fines preferentemente religiosos, deasistencia social, cultural u otros de interés social. Al interiorde la fundación no existe un vínculo legal de asociación, y estáconformada por administradores que no necesariamente sonmiembros de ella. Esta forma organizativa no ha sido muy uti-lizada en el Perú en la medida en que no existen incentivostributarios ni de otro orden para su creación, y en que el CódigoCivil no le otorga mayor flexibilidad para la toma de decisio-nes. Además, el Consejo de Supervigilancia de las Fundacio-nes tiene la misión de proteger la aplicación del patrimonio de

acuerdo a los fines previstos por los fundadores, lo que puedeañadir restricciones adicionales a su funcionamiento.

El comité. Es una organización de personas naturales o jurí-dicas, o de ambas, dedicada a la recaudación pública de apor-tes financieros o en especie destinados a un fin altruista. Estafigura jurídica se emplea para la realización de colectas pú-blicas, homenajes, obras asistenciales, eventos científicos yculturales, y otras iniciativas similares que son, por naturale-za, de carácter temporal. Existen muy pocas organizacionesinscritas en los Registros Públicos bajo esta modalidad.

Estas formas jurídicas y sus reglamentos son claramente in-suficientes para atender la diversidad de demandas y caracte-rísticas de las organizaciones de la sociedad civil. Es necesa-rio reconocer legalmente una mayor diversidad de formasasociativas y establecer, a través de un proceso de consulta,criterios para diseñar las normas jurídicas que amparen a lasnuevas formas asociativas. Por ejemplo, es posible definir cri-terios basados en los objetivos de la institución, el tipo deservicios prestados, la naturaleza de los beneficiarios, las fuen-tes de financiamiento, las relaciones que tienen con el Estado(gobierno central, gobiernos locales), el número de miembrosde la asociación, entre muchos otros. Se trata de estableceruna serie de categorías y formas legales que correspondan ala diversidad de objetivos y formas de acción de la sociedadcivil plural con que cuenta el Perú al iniciarse el siglo 21.

Fuente: Elaboración propia a partir de información de la Oficina de Servicio Legal de la Asociación Nacional de Centros, 1998.

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nismos universitarios, contribuyeran al cogobierno ensus universidades, intervinieran en debates sobre di-versos aspectos del desarrollo nacional y participa-ran en actividades de carácter político. En muchoscasos esto era considerado un complemento impor-tante para su formación ciudadana.

Esta manera de entender la vida estudiantil ylas posibilidades de participación que se derivande ella se redujo significativamente desde princi-pios de los ochenta hasta mediados de los noventa,principalmente debido a la violencia subversiva, elterrorismo y a la represión en un gran número decentros de estudio. Muchos dirigentes estudianti-les asumieron posiciones contestatarias y radica-les, y en algunos casos apoyaron directamente alos grupos subversivos. Esto dio lugar a la inter-vención de las fuerzas armadas en los claustrosuniversitarios y a una persecución de líderes estu-diantiles. Como consecuencia, los estudiantes quetenían motivación e interés en participar en la vidapolítica universitaria y nacional, pero que no esta-ban dispuestos a asumir posiciones radicales, vie-ron su margen de acción reducido a su mínima ex-presión. La vida política universitaria quedó total-mente desarticulada durante un decenio y medio,al mismo tiempo que los partidos políticos experi-mentaron una profunda crisis. El resultado ha sidouna “generación perdida” y la carencia de jóveneslíderes con vocación de servicio público y capaci-dad de acción en la vida política nacional.

Esta situación empezó a cambiar paulatinamen-te a mediados de los noventa y las inquietudes delos estudiantes universitarios encontraron una claraexpresión en las marchas de protesta de junio de1997. La renovada actividad de las organizacionesde estudiantes a partir de esa fecha hizo evidenteque la juventud peruana estaba buscando manerasde hacer patente su insatisfacción con la situaciónpolítica y con sus perspectivas de futuro. Hasta esafecha, gran parte de esta búsqueda permanecía ale-targada y poco visible en medio de un sistema políti-co en crisis y de una variedad de iniciativas de orga-nizaciones de la sociedad civil. Desde entonces se hanproducido avances significativos en la capacidad deorganización y en las actitudes de una gran variedadde grupos estudiantiles. Han empezado a surgir nue-vas agrupaciones de jóvenes, los centros y federacio-nes de estudiantes han recobrado su vitalidad, y esposible apreciar la presencia de nuevos líderes uni-versitarios. Todo esto ha creado una valiosa oportuni-dad de renovar el estilo y el contenido del liderazgopolítico durante los próximos dos decenios.

Al iniciarse el siglo 21 la juventud ha expresa-do, tanto a través de sus opiniones y actitudes comode su interés en participar en la vida nacional, la

necesidad de entablar diálogos plurales y construc-tivos que lleven a consensos, de recuperar la con-fianza en las posibilidades de la acción colectiva yde restaurar la legitimidad de las instituciones de-mocráticas. Ha resurgido la vocación de serviciopúblico, característica de la generación de dirigen-tes estudiantiles de los años cincuenta y sesenta, quese eclipsó durante los setenta por la excesiva politi-zación de la vida universitaria, y que prácticamentedesapareció durante los ochenta debido a la violen-cia, a la represión y al predominio de actitudesindividualistas entre los jóvenes.

Sin embargo, existe el riesgo de que el poten-cial transformador de las organizaciones y líderesjuveniles no llegue a materializarse. En parte estose debe a la ausencia de figuras con las cuales pue-dan identificarse los jóvenes, ya que la gran mayo-ría de los líderes políticos actuales no goza de pres-tigio entre ellos; a la falta de información sobre lasituación nacional y las posibilidades de desarro-llo del Perú en los próximos dos decenios; y a lapersistencia de actitudes y estilos de liderazgo au-toritarios, estimuladas en gran medida por la ma-nera en que se ha ejercido el poder y la autoridadgubernamental durante el decenio de los noventa.Además, es necesario que las organizaciones dejóvenes superen la desconfianza y las barreras a lacomunicación que dificultan la acción conjunta, yque no permiten articular redes y alianzas paramejorar su efectividad. Varias experiencias de tra-bajo con grupos jóvenes demuestran que es posi-ble superar estas limitaciones, diseminar la impor-tancia de las prácticas democráticas, y ayudar a quela juventud desarrolle sus propias maneras devisualizar el futuro y de organizar su participaciónen la vida política nacional (recuadro 7.7).

Hace casi cien años una generación joven sintióque el sistema político vigente en el Perú no corres-pondía a las exigencias de una nueva sociedad y unanueva época; su participación activa en la vida nacio-nal produjo los principales líderes e ideas que articula-ron buena parte de la política peruana durante el siglo20. Las organizaciones de jóvenes y estudiantes –queconstituyen uno de los componentes muy importantede la sociedad civil peruana en la actualidad– enfren-tan un desafío similar al de aquella generación.

Sociedad civil, poder y Estado:reforma de los partidos y movimientospolíticos

Como se indicó en las secciones precedentes,los partidos políticos son esenciales para la vida de-mocrática del país. Los sistemas electorales y lasnormas que rigen las elecciones definen el marco

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en el cual operan los partidos y movimientos políti-cos, que son los mecanismos a través de los cualeslos ciudadanos organizados expresan libremente suspreferencias sobre quiénes deben ejercer el liderazgoen las diversas instituciones del Estado. De estamanera, los partidos y movimientos vinculan a laciudadanía y a las organizaciones de la sociedad ci-vil con el ejercicio del poder político.

Si bien la sociedad civil peruana muestra alen-tadores progresos hacia una participación más acti-va y eficiente en la vida nacional, muchas de susexpresiones democráticas permanecen todavía en elámbito de las relaciones de base y de los grupos in-teresados en temas y problemas específicos. La cri-sis del sistema político ha hecho que los ciudadanosduden de que sea posible aplicar a su relación con elEstado los mismos criterios y exigencias de rendi-

ción de cuentas, representatividad y control de au-toridades elegidas que aplican cotidianamente en lasorganizaciones a que pertenecen y que operan enámbitos más restringidos. Sin embargo, es necesa-rio que la sociedad civil deje de ser principalmenteuna aglomeración de organizaciones constituidas apartir de intereses puntuales e inmediatos, y queavance hacia formas de asociación política demo-crática que articulen una diversidad de intereses ylos proyecten en el ámbito nacional.

Como se indicó en la sección precedente sobrereforma del sistema electoral, los partidos políticos ylos movimientos regionales deben ser el principal ca-nal a través del cual la ciudadanía peruana se expresey procese sus demandas sociales, y por lo tanto debenser el nexo principal entre la sociedad civil y el poderpolítico. Sin embargo, por una variedad de razones,

RECUADRO 7.7

La experiencia de Agenda: PERÚ con el apoyo a las organizaciones juveniles

A partir de 1996 el equipo de Agenda: PERÚ realizó unaserie de actividades vinculadas a la participación de los jó-venes en la vida nacional. En un primer estudio se en-trevistó a más de 100 investigadores, líderes de opi-nión, maestros y estudiantes universitarios de 30 universi-dades en 12 ciudades del país, y se organizaron dos talle-res regionales en el Norte y en el Sur del país, y un tallernacional en Lima. Estas actividades dieron origen a dospublicaciones, a un gran número de presentaciones y a unadifusión de los resultados a través de los medios masivosde comunicación.

En una segunda etapa, realizada entre 1998 y el 2000, Agen-da: PERÚ promovió alrededor de 60 actividades de consulta,discusión y diseminación (talleres, coloquios, seminarios, con-ferencias, encuestas, debates, ferias de información, entrevis-tas en prensa escrita, radio y televisión), abarcando 15 ciuda-des del país y alcanzando de manera directa a más de 4,000personas. Se publicó un libro y se prestó apoyo a la edición derevistas universitarias. Actualmente se mantiene una páginaweb dedicada a temas de juventud universitaria y participa-ción que ha recibido más de 30,000 visitas.

Estas actividades permitieron constatar que a mediados de losnoventa muchos jóvenes, en especial universitarios, no esta-ban seguros de cuál debería ser su participación en asuntospúblicos. Al igual que gran parte de la sociedad peruana, seencontraban en un estado de confusión e incertidumbre debi-do principalmente a la desconfianza en el sistema políticovigente para resolver los problemas del país. A esto contribu-yó la brecha generacional de liderazgo, producto de las seve-ras restricciones que enfrentaron las organizaciones estudian-

Fuente: Sociedad civil, juventud y participación política (compilado por Marlene Castillo), Lima, Agenda: PERÚ, 1999; Jorge Chávez Granadino, ¿Los jóvenes a la obra?: Juventudy participación política, Lima, Agenda: PERÚ, 1999; y Jóvenes construyendo ciudadanía: hacia un enfoque participativo de las políticas de juventud en el Perú (compilado por JorgeChávez Granadino y Luis Fernán Cisneros), Lima, Agenda: PERÚ/Asociación Promoción de Juventudes, 2000.

tiles para actuar durante el decenio de los ochenta y parte delos noventa.

Esto cambió luego de las marchas espontáneas de junio de1997, cuando muchos jóvenes empezaron a buscar sus pro-pias maneras de organizarse como ciudadanos activos. Lasactividades auspiciadas por Agenda: PERÚ y muchas otrasinstituciones se convirtieron en puntos de encuentro para lí-deres juveniles de diversas partes del país y en espacios deformación y discusión, que a su vez ayudaron a superar des-confianzas y a gestar un cambio de actitud hacia la participa-ción en la vida política. La repercusión que tuvo la participa-ción activa de los jóvenes en las marchas y protestas para de-mocratizar el país los ha transformado en interlocutores acti-vos de las organizaciones y movimientos políticos, pero almismo tiempo ha exigido mayor capacidad de organización,de generar propuestas y de gestionar iniciativas.

Por otra parte, la juventud no es un sector homogéneo y está-tico de la población. Además de representar la diversidad dela sociedad peruana, los jóvenes conforman un segmento dela sociedad en constante renovación. Cada cohorte enfrentadesafíos diferentes y debe articular sus propias respuestas aun entorno que cambia continuamente. Por lo tanto, es preci-so crear instituciones que permitan la transmisión de expe-riencias de una generación a otra. En las actividades de Agen-da: PERÚ se trató de que los jóvenes que participaron en losprimeros eventos ayuden a formar a quienes se incorporaronen los eventos siguientes. Esto permitió observar un procesode maduración en muchos de ellos, y en particular en los líde-res que se mostraron dispuestos a asumir la responsabilidadde organizar eventos subsecuentes.

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los partidos políticos en el Perú han perdido su capa-cidad de cumplir con estas funciones y no han sidocapaces de ejercer una intermediación apropiada yeficaz entre los ciudadanos y el Estado.

El desprestigio de los partidos durante el dece-nio de los ochenta y noventa hizo casi inevitable sureemplazo por agrupaciones de independientes, peroéstas no han conducido a mejores resultados en loreferente a estabilidad política y a mejoras econó-micas y sociales. Muchas de estas agrupaciones hancarecido de planteamientos doctrinarios, han impro-visado programas de gobierno y no han llegado acontar con una masa crítica de militantes ni con unaorganización estable. Las desventajas de no contarcon partidos y movimientos fuertes se han hecho evi-dentes durante las crisis políticas de los últimos años,y la construcción de un sistema de partidos políti-cos es una tarea pendiente para avanzar hacia el buen

gobierno y consolidar la democracia. Para esta la-bor de reingeniería política deben tomarse en cuen-ta las experiencias de otros países, aprender de loserrores del pasado y construir un sistema de parti-dos que sea capaz de articular las necesidades y as-piraciones de la ciudadanía, transformándolas en pro-yectos políticos viables en el mediano y largo plazo.

La viabilidad de las organizaciones partidariasy de los movimientos regionales dependerá princi-palmente de lo convincente de su visión de futuro parael país o la región, de su capacidad organizativa ycredibilidad, y de la calidad de sus integrantes y líde-res. Las diversas instancias del Estado, y en particu-lar el Congreso y las autoridades electorales, tienenla responsabilidad de establecer marcos legales parapromover el desarrollo y la consolidación de un siste-ma de partidos, principalmente a través de las leyes ynormas que rigen los procesos electorales.

El concepto de “partido red” plantea una nueva manera deorganizar a la ciudadanía en los ámbitos nacional, regional ylocal para participar activamente en la vida política. Sus prin-cipales objetivos son procesar las demandas ciudadanas contransparencia y eficiencia, contribuir al proceso de aprendi-zaje social y articular propuestas de gobierno para someterlasa consideración de la ciudadanía –todo esto orientado hacialograr triunfos electorales que permitan a sus miembros ejer-cer el poder y la autoridad en forma efectiva y garantizar lagobernabilidad democrática. El partido red hace uso de los avan-ces en las tecnologías de información y en las técnicas de orga-nización para potenciar el contenido de la acción política.

Organización y estructura

El partido red está conformado por un núcleo coordinadorcentral, un gran número de unidades territoriales y funciona-les en diferentes niveles, miembros individuales afiliados alpartido red, una unidad de seguimiento y evaluación, y poruna unidad de solución de controversias. El núcleo coordina-dor central está encargado de definir la doctrina, los linea-mientos programáticos, la estrategia de acción política, loscriterios de membresía y los códigos de ética y comporta-miento. Además, coordina las actividades de la organizaciónen el ámbito nacional y mantiene la cohesión interna del par-tido red. Está conformado por representantes designados porlas unidades territoriales y funcionales, y por representantesde los miembros individuales.

Las unidades territoriales y funcionales son los principalescomponentes del partido red y consisten en grupos organiza-dos de personas en una localidad determinada (distrito, provin-cia, departamento, región), o agrupados de acuerdo a intereses

específicos (medio ambiente, derechos humanos, lucha contrala pobreza), profesión u ocupación, entre otros criterios. El nú-cleo coordinador central establece los requisitos para que ungrupo se incorpore como una unidad al partido red. Cada unade estas unidades opera con un alto grado de autonomía en suámbito específico de acción, pero respetando el marco doctri-nario y las normas de comportamiento establecidas para la or-ganización en su conjunto. Los miembros individuales son per-sonas que se afilian al partido red y participan en sus activida-des, pero sin formar parte de una unidad territorial o funcional.Esta diversidad de formas de incorporación tiene por objetoestimular la participación ciudadana en forma personal o a tra-vés de circunscripciones territoriales o funcionales.

La unidad de seguimiento y evaluación tiene la responsabili-dad de velar por la integridad política y moral del partido red,y por hacer respetar los códigos de ética y de comportamientoque rigen para sus miembros. La unidad de resolución de con-troversias tiene como función solucionar los conflictos quese presenten al interior del partido red, sobre todo consideran-do que el carácter descentralizado y flexible de la organiza-ción puede dar lugar a traslapes y divergencias al momentode la acción política. Además de miembros del partido red,esta unidad incorporaría a personas eminentes de reconocidoprestigio y solvencia moral.

Funcionamiento y operación

Los componentes que configuran la estructura organizativadel partido red interactúan de una manera flexible, tienen po-cos niveles jerárquicos, y generan obligaciones mutuas y res-ponsabilidades compartidas que aseguran su cohesión inter-na y continuidad. Las unidades territoriales y funcionales y

RECUADRO 7.8

El partido red: hacia una nueva forma de organización política

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los miembros individuales aportan su dedicación, compromi-so, tiempo y capacidad de organización y movilización. Ade-más de lineamientos doctrinarios y políticos que definen elperfil del partido red, el núcleo coordinador central aportaasistencia técnica y administrativa, información sobre la si-tuación del país y sobre las actividades de otras unidades, vi-sibilidad política y proyección nacional a los miembros delpartido, y también servicios de apoyo, como capacitación yentrenamiento. Todas las unidades y personas que conformanel partido red aportan recursos financieros en la medida desus posibilidades.

El núcleo central establece normas acerca del número deciudadanos necesario para constituir las unidades territoria-les y funcionales, así como los requisitos para los niveles deactividad (reuniones, pronunciamientos, capacitación, pu-blicaciones, eventos públicos) que demuestren el interés desus miembros en la vida partidaria. El partido red hace usode mecanismos que garantizan un alto grado de transparen-cia, una efectiva rendición de cuentas y una elevada cuotade participación individual, utilizando intensivamente lasnuevas tecnologías de la información para mantener la co-municación al interior del partido y para tomar decisionesen forma rápida y transparente.

Los cargos directivos en el partido red y los candidatos paraelecciones se definen mediante procesos democráticos inter-nos, sea ya a través de elecciones primarias directas o de otrosmecanismos que garanticen la representatividad e idoneidadde quienes representan al partido red. Partiendo del principiode que la adhesión voluntaria al partido implica una disposi-ción para asumir responsabilidades, también se hace uso desorteos para designar a parte de los miembros que desempe-ñan funciones directivas en las unidades territoriales y en elnúcleo coordinador central.

Una posibilidad que debe ser explorada consiste en adoptar

los procedimientos de una “organización circular” para com-partir información, garantizar la transparencia y evaluar eldesempeño, que fomentan la participación y ayudan a lo-grar mayor eficiencia. En cada nivel de la organización cir-cular, quienes responden ante un supervisor están a su vezpor encima de él cuando se constituyen colectivamente enun comité de evaluación del desempeño del supervisor. Es-tos comités operan en todos los niveles e instancias de laorganización e incluyen, además, al jefe del supervisor. Deesta forma cada comité agrupa a tres niveles de organiza-ción: el supervisor, sus subordinados y su superior jerárqui-co. Este mecanismo permite asegurar el flujo fluido de lainformación, evaluar continuamente el desempeño de la or-ganización y garantizar la transparencia en la gestión. Sinembargo, esto no debe transformarse en un conjunto de pro-cedimientos y una cultura “asambleísta” que diluye la res-ponsabilidad y restringe la capacidad de acción de quienestoman decisiones. Los principios de una organización circu-lar se aplicarían principalmente en las unidades territorialesy funcionales del partido red.

En cierta medida y con variaciones muy importantes y sig-nificativas, el esquema de organización que caracterizaría aun partido red sería similar al que se emplea en una entidadconstituida a la manera de franquicias empresariales. En estetipo de organización se establece un conjunto de obligacio-nes recíprocas entre quien otorga la franquicia (asistenciatécnica, investigación y desarrollo, capacitación, presenciaen el mercado, inversión) y quienes la reciben (control decalidad, adherencia a normas técnicas, inversión, niveles deactividad). Muchas organizaciones no gubernamentales quese asocian en redes en el ámbito regional o global –particu-larmente en el campo ambiental, en la protección de los de-rechos humanos y en la lucha contra la corrupción– operanen la práctica de esta manera, si bien no hacen uso del nom-bre “franquicia” que está asociado principalmente con em-presas comerciales.

Sin embargo, una vez establecido un marco le-gal e institucional razonable para el funcionamientode las organizaciones políticas, le corresponde a és-tas la enorme responsabilidad de constituirse en in-termediarios confiables, representativos y eficien-tes entre la sociedad civil y las instancias de poderpolítico. Esto requiere de una nueva actitud de suslíderes y de innovaciones en la organización de lospartidos y movimientos. En particular, es necesariorenovar la concepción tradicional y vertical de laestructura partidaria –compuesta por un líder, cua-dros dirigentes, militantes, simpatizantes y por una“masa” de votantes que expresa su adhesión a tra-vés de movilizaciones y en el momento de las elec-ciones– para avanzar hacia formas modernas de or-ganización en redes, que están asociadas a los avan-ces en las tecnologías de la información y que handemostrado ser mucho más eficaces en todos losámbitos de la actividad humana.

Este tipo de organización estimularía una ma-yor participación de los ciudadanos en los partidosy movimientos políticos, facilitaría la comunicacióny las prácticas democráticas en su interior, y ayuda-ría a que las vinculaciones entre los partidos y lasorganizaciones del Estado sean más abiertas y trans-parentes. El recuadro 7.8 plantea algunos lineamien-tos de lo que podría ser un partido o movimientopolítico organizado de acuerdo a estos principios.

REFORMA DE LAS INSTITUCIONESDE SEGURIDAD

La reforma de las instituciones de seguridad,cuya función es crear las condiciones básicas parael ejercicio libre de las facultades humanas y el lo-gro de los objetivos de desarrollo individual y co-lectivo, es el cuarto y último conjunto de hebras

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que conforman la urdimbre del tejido social perua-no que se va a reconstituir durante los próximosdos decenios. Sus componentes se refieren a lasentidades encargadas de la seguridad nacional, quetienen la misión de resguardar la integridad terri-torial frente a amenazas externas e internas, lo quepermite que el Perú ejerza plenamente su autono-mía política y económica; las organizaciones acargo de la seguridad ciudadana, que mantienenel orden público, luchan contra el crimen y la de-lincuencia (en particular contra el narcotráfico); laprotección de la población contra los desastres, queincluye los desastres naturales y aquellos causadospor la intervención humana; y la seguridad en elámbito personal, centrada en el respeto a los dere-chos humanos y en la preservación de la integri-dad física de las personas.

La idea central en este conjunto de reformas delas instituciones de seguridad es reducir a un nivelrazonable y tolerable la exposición a los peligros queenfrentan los peruanos, reforzar su capacidad de res-puesta y su resistencia a situaciones adversas, y re-ducir la vulnerabilidad del país, la comunidad y laspersonas ante cualquier tipo de amenaza que limitela capacidad de decidir y realizar en plena libertadlos proyectos nacionales, comunales y personales.

Las instituciones de seguridad

Una adecuada concepción de seguridad nacio-nal es indispensable para garantizar la gobernabili-dad democrática y avanzar hacia la visión de futurodeseado y la noción del bien común. Aunque su ori-gen se refiere a la defensa frente a amenazas externase internas vinculadas a conflictos violentos, el con-cepto de seguridad nacional ha ido adquiriendo unaserie de nuevas facetas, como la seguridad económi-ca, alimentaria, energética, financiera y ambiental,particularmente debido a las nuevas formas de vulne-rabilidad asociadas a la emergencia de un contextointernacional cada vez más turbulento e incierto (ca-pítulo 2). La seguridad ciudadana ha adquirido reno-vada importancia durante los últimos decenios debi-do al terrorismo, al impacto de los desastres naturalesy al incremento de la delincuencia y el narcotráfico,mientras que la seguridad personal y el respeto de losderechos humanos individuales han pasado a ocuparun lugar central debido a la vulnerabilidad de granparte de la población afectada por la exclusión eco-nómica, social y política (capítulo 4).

Garantizar la seguridad en todos los niveles esuna tarea de la sociedad en conjunto y no sólo de losmilitares, la policía, el serenazgo y las agencias pri-vadas de seguridad. El diseño y puesta en prácticade políticas de seguridad eficaces requiere de la co-

operación de una amplia gama de organizaciones dela sociedad civil, el sector privado y del Estado. Lalucha contra Sendero Luminoso durante el deceniode los ochenta y parte de los noventa demostró laimportancia de las alianzas estratégicas entre estostres grandes actores en la vida nacional.

Civiles, militares y defensa nacional

La responsabilidad del diseño de la política dedefensa nacional es compartida entre el Poder Eje-cutivo, el Congreso y las fuerzas armadas, si bien deacuerdo a la Constitución las autoridades civiles ejer-cen control sobre el aparato militar. Sin embargo,ésta es una tarea delicada y difícil de realizar, ya quea lo largo de la historia republicana las relacionesentre los gobiernos civiles y las instituciones cas-trenses han estado marcadas por desencuentros yconflictos. Aún no se ha conseguido establecer unconjunto de relaciones entre civiles y militares quegarantice plenamente, con continuidad y con pers-pectiva de largo plazo, la vigencia efectiva de la go-bernabilidad democrática.

La experiencia histórica demuestra que cuan-do el gobierno cuenta con una amplia base de legiti-midad democrática sus relaciones con las fuerzas ar-madas son más fluidas y menos conflictivas. Cuan-do se carece de legitimidad aparece la tentación deutilizar el poder militar como fuente de apoyo polí-tico y surge la necesidad de concretar alianzas conlos mandos castrenses. Los sucesos de los dos últi-mos decenios, marcados por el retorno a la demo-cracia después de doce años de gobierno militar, porla lucha contra el terrorismo, por el autogolpe deabril de 1992 y por la excesiva politización de lasfuerzas armadas, dan un claro ejemplo de estas difi-cultades y tentaciones.

Buena parte del problema está en que las rela-ciones entre civiles y militares pueden caracteri-zarse, sin mucha exageración, como un diálogo desordos. Un primer paso para superar esta situaciónconsiste en crear espacios para el intercambio deideas y puntos de vista, así como un lenguaje co-mún entre civiles y militares para referirse a la his-toria, la situación actual y las perspectivas futurasdel Perú. La visión de la historia peruana que tie-nen los miembros de las fuerzas armadas, que in-gresan como cadetes a la edad en que otros jóve-nes reciben una educación universitaria, está con-dicionada por una singular perspectiva centrada enel papel de las instituciones castrenses en los últi-mos dos siglos. Por su parte, los jóvenes que ingre-san a otros centros educativos o que no llegan arealizar estudios superiores tienen una visiónsesgada e incompleta sobre el papel de las fuerzas

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armadas, que oscila entre el culto a los héroes y elrespeto por la eficiencia que asocian con el ejerci-cio militar de la autoridad, y el rechazo al autorita-rismo y a los privilegios que se asocian con las ca-rreras en las fuerzas armadas.

Por esta razón debe facilitarse el acceso delos jóvenes militares a las universidades y centrosacadémicos fuera del ámbito castrense. Al mismotiempo, es necesario contar con civiles especiali-zados en asuntos vinculados a las fuerzas armadasy a la defensa nacional. El Centro de Altos Estu-dios Militares (CAEM) ha ofrecido desde hace de-cenios un curso anual sobre Defensa Nacional, peroha contado con una participación civil relativamentelimitada que debe ser ampliada. De este modo, ci-viles familiarizados con la filosofía y el manejo delas instituciones castrenses podrán jugar un papelcada vez más importante en asuntos vinculados ala defensa nacional y participar activamente –conpleno conocimiento de causa– en las diversas ins-tancias del Estado vinculadas al quehacer militar ya la defensa nacional. Por otra parte, es precisodesarrollar una nueva concepción de la “Doctrinade Defensa Nacional” que esté de acuerdo a lasexigencias de la época actual, y en la cual se incor-

poren consideraciones referentes a la gobernabili-dad democrática (recuadro 7.9).

Así como el Consejo Nacional de Defensa esun espacio para las interacciones y el trabajo con-junto entre civiles y militares (gráfico 7.2), existenotros ámbitos en los que hace falta, por el contrario,separar claramente las competencias de unos y otros.La carencia de definiciones y lineamientos de polí-tica claros y taxativos en estos ámbitos –que inclu-yen a la justicia, actividades económicas, zonas deemergencia, intervención en procesos electorales yel papel de los organismos de inteligencia– ha gene-rado continuas fricciones y roces que deben ser evi-tados en el futuro.

Justicia militar

La justicia militar sólo debe funcionar en casosde delito de función cometidos por personal militaren actividad. No debe tener jurisdicción en los ca-sos de delitos comunes cometidos por personal delas fuerzas armadas, ni en los actos que realicen mi-litares retirados que se encuentran incorporados a lavida civil. De otra forma, se podría continuar ali-

RECUADRO 7.9

Evolución de la doctrina de seguridad nacional

El general José del Carmen Marín fue el primero en elaboraruna concepción moderna de la doctrina de seguridad nacionala principios de los años cincuenta en el Centro de Altos Estu-dios Militares (CAEM). De acuerdo a sus planteamientos, elEstado tiene dos funciones centrales: lograr el bienestar detoda la población y garantizar la seguridad nacional, si bien laseguridad debe estar al servicio del bienestar. Esta doctrinabuscó integrar el desarrollo socioeconómico con la capaci-dad de realizar acciones militares efectivas.

La doctrina de seguridad nacional evolucionó progresivamente,vinculando la integridad del territorio nacional con la seguri-dad interna entendida en un sentido cada vez más amplio. Apartir de los años sesenta esta doctrina se asoció con una vi-sión de desarrollo a largo plazo, que se plasmó en la idea de“Proyecto Nacional”. La experiencia de la lucha contra lasguerrillas reforzó el énfasis en el desarrollo socioeconómico,que fue considerado una condición necesaria para hacer fren-te a las causas de la subversión.

Durante el decenio de los setenta la doctrina de seguridad in-corporó la idea de que las confrontaciones internacionales sedaban no sólo en la dimensión Este-Oeste, sino también en ladimensión Norte-Sur como consecuencia de los desequilibriosestructurales entre países pobres y países ricos. Esto dio ori-

gen a una política exterior muy activa para promover cambiosen el orden internacional. Paulatinamente se fue articulandouna doctrina de seguridad nacional en la cual el desarrollohumano con justicia social estaba asociado con una serie detransformaciones estructurales en todos los ámbitos de la vidanacional (reducción de desigualdades, participación ciudada-na, cambios en el patrón de acumulación económica), con loque la seguridad se vinculó no sólo al Estado, la nación o elgobierno, sino también al sector privado, a las organizacionesde la sociedad civil y a la población en general. Desde estaperspectiva, la prosperidad, el bienestar y un nivel de vidadigno hacen que los ciudadanos tengan algo que defender.Por lo tanto, no hay seguridad sin avance socioeconómico y eldesarrollo basado en la equidad es la mejor forma de comba-tir el terrorismo y otras amenazas externas e internas.

La doctrina de seguridad nacional debe continuar evolucionan-do, sobre todo considerando las consecuencias de la caída delmuro de Berlín y el fin de la Guerra Fría. A la capacidad dedefender la integridad del territorio y al desarrollo socioeconó-mico es necesario añadir la gobernabilidad democrática y laconsolidación de las instituciones de la democracia. Al iniciar-se el siglo 21, la seguridad nacional debe fundamentarse en trespilares: capacidad de defensa del territorio, prosperidad y bien-estar para todos, y plena vigencia del sistema democrático.

Fuentes: Edgardo Mercado Jarrín, “Reconceptualización de la doctrina de seguridad nacional”, documento de trabajo inédito; Francisco Sagasti, “El futuro de las relaciones entre lasfuerzas armadas y la sociedad civil”, conferencia dictada en la reunión de la 32a. promoción del CAEM, realizada en la Secretaría de Defensa Nacional, 12 de noviembre de 1994.

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mentando la suspicacia sobre interpretaciones erra-das del “espíritu de cuerpo” que llevaría a protegerindebidamente a los miembros de las fuerzas arma-das, lo que a su vez afectaría negativamente el pres-tigio de las instituciones castrenses. Por otra parte,si bien en una situación de emergencia como la pro-ducida por el terrorismo se borraron los límites en-tre las jurisdicciones de la justicia militar y la justi-cia civil, superada la situación de conflicto internoesto no tiene justificación. Por lo tanto, debe elimi-narse la competencia de los tribunales militares paraprocesar a civiles.

Actividades económicas de las fuerzasarmadas

Éste es otro aspecto que requiere clara deli-mitación, a fin de asegurar que las entidades cas-trenses no intervengan ni realicen actividades eco-nómicas, sea ya mediante empresas vinculadas alas fuerzas armadas o mediante la prestación di-recta de servicios que compiten con el sector pri-vado. Por ejemplo, es necesario limitar la construc-ción y el mantenimiento de carreteras y otras víasde acceso por parte de los ingenieros militares y elpersonal del Ejército, asegurando que se realicensólo en zonas de frontera o en circunstancias muyespeciales, como la rehabilitación de urgencia encaso de desastres naturales. Asimismo, la interven-ción de la Fuerza Aérea en el transporte de civilesy pasajeros compitiendo directamente con las em-presas privadas no tiene sentido, y su participacióndebe limitarse sólo a los casos en que no exista unaempresa privada que preste el servicio. En amboscasos se podría hablar de competencia desleal porparte de las fuerzas armadas, ya que no pagan im-puestos y sus costos básicos de operación están cu-biertos por el Estado. Además, estas actividades ge-neran oportunidades de corrupción que deben serevitadas para no causar daños a las institucionescastrenses.

Control de las zonas de emergencia

A lo largo de casi dos decenios varias partesdel territorio nacional han estado bajo una situa-ción de emergencia, en la cual el control de las ins-tituciones públicas recae, en última instancia, en eljefe del Comando Político-Militar, quien es unmiembro activo de las fuerzas armadas. Esto pro-voca una serie de interferencias en el manejo delas entidades públicas y desnaturaliza el ejerciciodel poder político de las autoridades locales elegi-das democráticamente. Algunos de estos jefes deComando Político-Militar se han comportado enforma arbitraria, imponiendo sus puntos de vista y

preferencias sobre las autoridades de la región, yen algunos casos se han dado instancias de corrup-ción. Derrotado el terrorismo y superadas las se-cuelas de la guerra interna que desató la subver-sión, es indispensable devolver a la ciudadanía ysus representantes la capacidad de ejercer, sin in-terferencias de las fuerzas armadas, el manejo delas instituciones públicas y control de las instan-cias políticas en todo el país.

Intervención en procesos electorales

Como se indicó anteriormente en la sección so-bre reformas del sistema electoral, es necesario eli-minar el requisito de entregar una copia de las actasde escrutinio a las fuerzas armadas, que no tiene sen-tido en el contexto actual. Además, es importante ha-cer cumplir rigurosamente la prohibición de quemiembros de las instituciones castrenses intervenganpara influir en la conducta y los resultados de los pro-cesos electorales. Debe establecerse sanciones ejem-plares a los miembros de las fuerzas armadas que vio-len esta norma, así como a sus superiores jerárquicosque no vigilen su cumplimiento. Por otra parte, paraevitar que sean tratados como ciudadanos de segundacategoría, debe otorgarse el voto a los militares, peroestipulando que el derecho al voto no se ejercerá, bajoninguna circunstancia, en cuarteles o locales milita-res. Los miembros de las fuerzas armadas deben vo-tar en las mismas mesas de votación a las que acudenlos ciudadanos de la localidad.

Papel de los servicios de inteligencia

Durante el decenio de los noventa el Servicio deInteligencia Nacional y los servicios de inteligenciadel Ejército, la Marina y la Aviación han expandidosu ámbito de acción. Inicialmente, esto fue consecuen-cia del papel que jugaron en la lucha contra la subver-sión, pero se han ido añadiendo progresivamente cam-pos como la lucha contra el narcotráfico, los secues-tros y otras facetas del crimen organizado y la delin-cuencia. Además, durante el decenio de los noventa,su campo de acción se extendió al seguimiento deperiodistas, la vigilancia de políticos, el chantaje y elsoborno de figuras públicas, la persecución de oposi-tores al gobierno, entre otras actividades ilegales queen muchas ocasiones dieron lugar a violaciones delos derechos humanos. Es necesario limitar el campode acción de los servicios de inteligencia a los aspec-tos estrictamente vinculados a la seguridad nacional.Luego de una profunda reorganización de los servi-cios de inteligencia, se debe crear una comisión mix-ta especializada conformada por representantes delCongreso, el Poder Ejecutivo, el Poder Judicial, lasfuerzas armadas y la Defensoría del Pueblo, que ten-

275

dría como función supervisar las actividades de estosservicios y asegurar que cumplan sólo las funcionesque les han sido debidamente asignadas.

Seguridad ciudadana, Policía Nacionaly sociedad civil

La Policía Nacional enfrenta una serie de pro-blemas que limitan su capacidad de acción e impi-den mejorar el nivel de seguridad ciudadana. Serequiere una convergencia de esfuerzos de la poli-cía y la sociedad civil para solucionar estos proble-mas a la brevedad posible (recuadro 7.10). Unaenseñanza fundamental de los últimos dos dece-nios ha sido que las rondas campesinas, las asocia-ciones de vecinos, el serenazgo y otras organiza-ciones de la sociedad civil prestan una valioso y

efectivo apoyo a las labores que efectúa la PolicíaNacional. Este aporte debe consolidarse e institu-cionalizarse en los próximos años. Un primer pasoen esta dirección consiste en registrar a estos gru-pos y organizaciones en el Ministerio del Interiory los municipios, para lo cual es preciso establecerrequisitos mínimos (número de miembros, estruc-tura jurídica, representantes) y programas de capa-citación para sus dirigentes. Esto permitirá definircon claridad que son colaboradores del Estado yno entes autónomos que resguardan el orden y ad-ministran justicia.

Los problemas que genera la falta de claridad aeste respecto son evidentes en el caso de algunasrondas campesinas que, luego de concluida la luchacontra la subversión, se han transformado en guar-dianes de un orden decidido e impuesto por ellas

RECUADRO 7.10

Problemas que limitan la capacidad de la Policía Nacional

La Policía Nacional tiene como principal función garantizarel orden interno y cuenta con unidades especializadas en lalucha contra el terrorismo, el tráfico de drogas, los delitoscontra el patrimonio, el mantenimiento del orden público, laregulación del tránsito, entre otras. Luego de dos decenios dereorganizaciones y cambios en su plana directiva, en la actua-lidad enfrenta una serie de problemas que limitan severamen-te su capacidad de acción. Entre ellos es posible identificar:

● Equipamiento inadecuado para cumplir con sus funcio-nes. Por ejemplo, el número de vehículos de patrulla esinsuficiente, no se cuenta con el número suficiente decomputadoras para registrar los datos sobre delitos y de-lincuentes, los centros de información existentes no estáninterconectados, y no se dispone de sistemas de comuni-cación adecuados entre los efectivos policiales, las comi-sarías y otras unidades de la Policía Nacional. En formaadicional, el presupuesto y la capacidad para el manteni-miento de equipos son muy limitados.

● Procesos lentos e inadecuados que limitan la recolecciónde información y datos sobre seguridad interna, y que di-ficultan el acceso de la población a los servicios policiales.Además de equipo moderno para realizar estas activida-des (computadoras, conexiones en línea, sistemas de po-sicionamiento geográfico), es necesario contar con per-sonal capacitado y recursos operativos a fin de brindar unbuen servicio a la comunidad.

● Las unidades especializadas de la Policía Nacional hanrecibido atención preferencial, en detrimento de aquellasunidades encargadas de las labores cotidianas. Por ejem-plo, la amenaza que implican los atentados terroristas, elnarcotráfico y el incremento de las bandas que asaltanbancos y secuestran hicieron que se diera preferencia enel suministro de material y la asignación de recursos a las

unidades que tienen a su cargo estos delitos, relegando aun segundo plano a las comisarías distritales. Esto ha lle-vado a un relativo abandono de las dependencias que tie-nen una relación muy estrecha con la población y se en-cuentran en la base del sistema de seguridad ciudadana.

● La organización y el funcionamiento propios de las insti-tuciones militares, caracterizados por un estilo jerárqui-co, cerrado y poco permeable al diálogo, se han replicadoen la policía debido, en gran medida, a la gran influenciadel Ejército sobre ella. Esto limita la flexibilidad que debetener la institución policial que debe desarrollar una am-plia gama de vinculaciones con la población, especialmen-te en las zonas más pobres del país.

● La función policial se ha desprestigiado y no cuenta con elapoyo masivo de la población. Entre otras razones, esto sedebe a que los bajos sueldos obligan a los policías a realizarlabores fuera de sus horas de trabajo; se desempeñan comoagentes de seguridad privados o en el serenazgo municipal,entre otras actividades. Esto afecta negativamente su dedi-cación y efectividad durante sus turnos de trabajo policial.Además, las bajas remuneraciones motivaron la salida delos mejores cuadros y efectivos policiales, y las precariascondiciones de trabajo no les permiten cumplir adecuada-mente con sus funciones. Más grave aún es el hecho de quevarios ex policías –e incluso algunos policías en ejercicio–han sido identificados como participantes en actos delictivosy bandas criminales.

● No existe un sistema de incentivos que aliente el buencomportamiento y desempeño de los policías. Las nor-mas y procedimientos vigentes propician actitudes pasi-vas y estimulan a desplegar el menor esfuerzo posible. Labuena labor no se reconoce ni premia adecuadamente,mientras que los errores en el desempeño de la funciónreciben sanciones severas.

Fuente: Instituto Apoyo, Seguridad ciudadana, Serie Task Forces: agenda para la primera década, Lima, Instituto Apoyo, 2000.

276

mismas. Además, se tienen los linchamientos queocurren en algunas zonas marginales en las grandesciudades, en donde los pobladores hacen justicia porsu cuenta y castigan a su manera. Esto indica que esnecesaria una supervisión estatal más cercana de lasactividades de estas organizaciones, tarea que co-rresponde a la Policía Nacional y al Poder Judicial.

A partir de esta supervisión será posible identificaruna gama de oportunidades de cooperación entre elEstado y las organizaciones de la sociedad civil. Porejemplo, sería posible delegar en el serenazgo y lasasociaciones de vecinos algunas competencias enasuntos como la dirección del tráfico de vehículos yla lucha contra los delitos menores. Por su proximi-

RECUADRO 7.11

Programas de lucha contra las drogas

El Perú es el principal productor de hoja de coca y entre 1990y 1997 fue responsable por más del 50% de la producciónmundial. En 1990 fue también el principal productor de clor-hidrato de cocaína (490 toneladas métricas), situación quecontinuó durante los años siguientes. A partir de 1994 la pro-ducción declinó hasta llegar a 240 toneladas métricas en 1998,lo que se explica por el mayor control sobre los cultivos ysobre los envíos de pasta básica y clorhidrato de cocaína. Otrofactor importante fue la caída del precio de la hoja de coca,que promovió el abandono de cultivos y redujo la disponibili-dad del insumo básico para la cocaína (véase gráfico).

La lucha principal contra el narcotráfico se llevó a cabo endos escenarios que explican cerca del 75% de la producciónde hoja de coca: el valle del Huallaga y Apurímac. De estamanera, la Dirección Nacional Anti-Drogas (DINANDRO)con la ayuda logística de la Drug Enforcement Administration(DEA) de los Estados Unidos erradicó en 1998 cerca de 8,000hectáreas de coca en estado maduro –sin incluir semillaserradicadas que impiden la producción futura–, aproximada-mente el doble de lo que el gobierno planeó erradicar inicial-mente. Además, cerca de 10,000 hectáreas fueron abandona-das por los campesinos, en gran medida desalentados por losbajos precios. Las labores de la DINANDRO en la detecciónde envíos y destrucción de laboratorios permitieron confiscarcerca de 5 toneladas métricas en el primer semestre de 1999(más del doble de lo confiscado en 1998), destruir 15 labora-torios de procesamiento de pasta básica y clorhidrato de co-

caína y 100 pozos de maceración de hoja de coca. Paralela-mente, se puso en marcha un programa de reemplazo de cul-tivos para estimular la siembra de café y cocoa en vez de coca.

Sin embargo, hacia fines de 1998 el precio de la hoja de cocaempezó a elevarse. Como consecuencia, el precio promediopara ese año se triplicó en relación con el año anterior y llegóa US$1.75 por kilogramo. Al revertirse el esquema de incen-tivos de precios se pusieron en peligro los logros alcanzadosen los programas de sustitución de cultivos, ya que muchoscampesinos habían abandonado el cultivo de coca voluntaria-mente debido a los mejores precios de productos alternativos.Para hacer frente a esta situación el gobierno peruano propu-so a los Estados Unidos un Programa de Desarrollo Integral afines de 1999. Este programa buscaba erradicar el cultivo decoca en cinco años empleando las siguientes medidas:

● Limitar el área de producción de la coca a lo necesariopara el uso tradicional (entre 5,000 y 10,000 hectáreas)

● Promover el desarrollo de cultivos alternativos a través deprogramas de crédito, capacitación, asistencia técnica einversiones en infraestructura.

● Mejorar el nivel de vida y erradicar la pobreza de los cam-pesinos cocaleros.

● Propiciar la conciencia de la población sobre el problemade producción, tráfico y adicción, en especial de las zonascocaleras.

El diseño de programas para reducir el cultivo de coca debetomar en cuenta que la baja productividad y la incertidumbreen el nivel de los precios hacen poco rentables y muy riesgososlos cultivos alternativos. Además, la productividad de los cul-tivos de coca mejoró significativamente durante el deceniode los noventa, de tal forma que la reducción de áreas cultiva-das no se tradujo en una disminución de la producción decoca. Por otra parte, para garantizar la sostenibilidad de losprogramas cultivos alternativos es preciso incluir medidas parapromover la reforestación, las actividades pecuarias y el pro-cesamiento de los productos agropecuarios y forestales. Así,la puesta en práctica de programas de reducción de los culti-vos de coca enfrenta una multiplicidad de problemas, cuyasolución requiere de estrategias sofisticadas y de cuantiososrecursos financieros, buena parte de los cuales deberían serproporcionados por la cooperación internacional.

Fuente: Peru Monitor, The Peru Report, Lima, junio 1999; Alejandro Vassilaqui, “Lo que se puede hacer en el Huallaga”, El Comercio, 15 de octubre 1999.

Producción y precio promedio de la hoja de coca

Fuente: The Peru Monitor, The Peru Report, Lima, junio 1999.

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Perú Resto del mundo Precio (Promedio en Huallaga)

277

dad a la población estas organizaciones se encuen-tran en buenas condiciones para asumir estas res-ponsabilidades que requieren una relación continuacon la ciudadanía.

Por otra parte, es preciso mejorar la coordina-ción de las actividades de la policía con las del Mi-nisterio Público y las organizaciones internaciona-les de lucha contra el crimen. La globalización dela delincuencia y el crimen organizado, unida a lacomplejidad de ciertos tipos de delitos (financie-ros, informáticos, ambientales, terrorismo, secues-tros), hacen necesario contar con una policía espe-cializada en inteligencia operativa e investigaciónde nuevas modalidades delictivas, y con capacidadde cooperar de igual a igual con sus contrapartesen otros países y en organizaciones internaciona-les. Para los delitos financieros, así como para losdelitos que hacen uso de tecnologías modernas dela información, es indispensable actualizar las dis-posiciones legales y conformar equipos técnicos al-tamente especializados.

La necesidad de una mayor coordinación entrela acción policial y la de los otros actores es espe-cialmente notoria en el caso de la lucha contra elnarcotráfico. Además de la Policía Nacional es ne-cesario conjugar las acciones de las organizacionesde la sociedad civil, las empresas privadas y los or-ganismos internacionales. Las fuerzas armadas de-ben tener sólo un papel de apoyo a la labor de laPolicía Nacional y mantenerse al margen de una in-tervención directa en la lucha contra el narcotráfi-co. En las zonas de cultivo la acción represiva nece-sita ser complementada con la participación de agen-cias para el desarrollo que apoyen la sustitución dela producción de la coca por otros productos. En elcaso del lavado de dinero producto del narcotráficoes preciso asegurar una estrecha cooperación entrelas instituciones financieras. Para prevenir y com-batir el consumo de drogas los gobiernos locales einstituciones de la sociedad civil –como CEDRO ylos programas de rehabilitación al drogadicto– jue-gan un papel de singular importancia para comple-mentar las iniciativas del gobierno central y los go-biernos locales (recuadro 7.11).

Además de una mejor vinculación de la PolicíaNacional con los gobiernos locales y con las organi-zaciones de la sociedad civil, el éxito de los esfuer-zos para garantizar la seguridad ciudadana requierede una profunda revisión de la forma en que se tratay castiga a las personas que han cometido delitos.El respeto a la dignidad de la persona y a los dere-chos humanos es fundamental para una lucha efi-ciente contra el crimen, lo que implica prestar parti-cular atención al funcionamiento de las comisaríasy los establecimientos penales. Se ha desarrollado

una cultura de maltrato y vejación a las personasque cometen delitos, algo que es preciso revertirsobre todo en el caso de las cárceles. Sólo el 30% delos presos han sido sentenciados, y este porcentajees aún menor en Lima Metropolitana. Esto significaque la gran mayoría de personas en el sistema car-celario tienen la condición de inculpados y se en-cuentran esperando juicio o que se dicte su senten-cia. Asimismo, el manejo de los penales es extrema-damente ineficiente desde una perspectiva de costo-beneficio. Al no cumplir con una rehabilitación yreeducación de quienes cometen delitos, sino por elcontrario convertir a las cárceles en centros de capa-citación y entrenamiento para el crimen, se formageneración tras generación de delincuentes y aumen-ta la inseguridad ciudadana.

El objetivo central de las cárceles y estableci-mientos penales es reincorporar a la sociedad a quie-nes han cometido delitos y crímenes. Para esto de-ben transformarse y ser manejados como centros derehabilitación, capacitación, enseñanza y regenera-ción personal. El Poder Judicial juega también unpapel muy importante en esta tarea, ya que el haci-namiento de las cárceles obedece en gran medida ala mala administración de justicia en el país. En par-ticular, son muy perjudiciales e injustos los plazosextremadamente dilatados para que los inculpadossean sometidos a juicio y se dicte la sentencia co-rrespondiente.

Las iniciativas para prevenir la delincuencia de-ben complementar la vigilancia policial, la labor delPoder Judicial y las actividades de los establecimien-tos penales. En particular, es necesario trabajar conjóvenes en situación de riesgo, sobre todo en laszonas marginales urbanas (recuadro 7.12).

Defensa Civil: tarea conjunta

La gran diversidad geográfica del Perú lo ex-pone a una inusitada variedad de desastres natura-les –terremotos, lluvias torrenciales, inundaciones,huaicos, sequías, incendios forestales, deslizamien-tos de masas de hielo, entre otros. Esto debería ha-ber llevado a desarrollar una avanzada y ampliamentecompartida cultura de previsión de desastres ennuestra sociedad. Sin embargo, esto no ha sucedido.La improvisación –añadida, quizás, a una actitudfatalista– es evidente en todos los ámbitos y nivelesde la vida nacional, desde la construcción de vivien-das en lugares de alto riesgo hasta la demora en reac-cionar cuando ocurre un desastre, pasando por lo pre-cario de las defensas contra las periódicas crecidas delos ríos en la costa. Además, es preciso tomar medi-das para hacer frente a los desastres causados por lanegligencia e imprudencia humana, y en particular

278

aquellos que involucran contaminación del agua y elaire, y otras amenazas a la vida y a la salud.

Los desastres naturales destruyen la infraestruc-tura vial y de comunicaciones, ocasionan pérdidasde propiedad, afectan seriamente la producción ypueden causar graves epidemias. Todo esto afectaen particular a los sectores más pobres y vulnera-bles de la sociedad. Por esta razón es necesario dar-le mucho mayor importancia a la defensa civil, quedebe abarcar un conjunto de acciones para protegerla vida, el patrimonio y el medio ambiente –antes,durante y después de los desastres. El Instituto Na-cional de Defensa Civil (INDECI) debe coordinar ydirigir estas iniciativas, involucrando a los líderesdel sector público, la empresa privada y las organi-zaciones de la sociedad civil en las zonas expuestasa los desastres. Sin embargo, las actividades deINDECI han dependido en forma excesiva de lasfuerzas armadas, y su jefe es un general en activi-dad. Siendo importante la participación de los mili-tares, la defensa civil debe ser, en efecto, fundamen-talmente de carácter civil.

Es preciso diseñar y poner en práctica políticasque abarquen la preparación ante eventuales desas-

tres naturales, las medidas que se van a tomar cuan-do éstos ocurren, y todo lo relacionado con la poste-rior rehabilitación de la infraestructura y la propie-dad afectada (recuadro 7.13). Esto implica una com-binación de iniciativas legislativas, asignación de re-cursos del presupuesto nacional, incentivos para lasmedidas de prevención que adopten las empresas,programas de educación y capacitación para la po-blación, simulacros en colegios y otras organizacio-nes, y también campañas periódicas de informacióna la ciudadanía. Asimismo, es preciso organizar a lacomunidad para enfrentar posibles epidemias, mu-chas de las cuales son consecuencia de los desastresnaturales, que causan estragos en la población y enla vida económica del país.

Seguridad personal y derechoshumanos

La seguridad personal está estrechamente vin-culada con la vigencia y el respeto irrestricto de losderechos humanos, que establecen un conjunto míni-mo de condiciones para el libre ejercicio de las facul-tades humanas y para vivir con dignidad. La aproba-ción de la Declaración Universal de los Derechos

RECUADRO 7.12

Seguridad pública y prevención: El programa DESEPAZ en Colombia

El Programa Desarrollo, Seguridad y Paz (DESEPAZ) fue es-tablecido en Cali en 1992 con el objetivo de reducir los altosniveles de criminalidad, principalmente mediante la elimina-ción o reducción significativa de los factores de riesgo que es-tán en la raíz de la violencia cotidiana, especialmente entre losjóvenes. Estos factores incluyen la pobreza, desigualdad y mar-ginación; una cultura de la respuesta violenta a conflictos; laviolencia en los medios de comunicación; la impunidad e in-eficacia de la justicia y de la policía; el uso de armas, consumode alcohol y de drogas; y la presencia de pandillas juveniles.

DESEPAZ puso énfasis en la investigación y estudio sis-temático de las causas y efectos de la violencia. Impulsó elfortalecimiento institucional mediante la creación de conce-jos municipales de seguridad, ayudó a la policía exigiendo almismo tiempo un mejor comportamiento en sus intervencio-nes, y apoyó a la administración de justicia. Asimismo, orga-nizó campañas de educación ciudadana y alentó la participa-ción a través de la creación de consejos comunitarios de go-bierno. En todo momento se dio prioridad a la prevención y laequidad, articulando las iniciativas de DESEPAZ con las po-líticas sociales.

Según un estudio realizado por el Fondo de Vigilancia y Se-guridad de Cali, a mediados del decenio de los noventa exis-

tían aproximadamente 8,500 jóvenes, agrupados en 130 pan-dillas juveniles, las cuales mostraban una gran variedad en loreferente a las características de sus actividades delictivas. Elprograma consideró prioritaria la reincorporación de estosjóvenes a la sociedad. DESEPAZ estableció una red de “Ca-sas de la Juventud” para proporcionar espacios y actividadesde recreación sana, organizó olimpiadas intercomunales paraestimular el deporte, promovió la generación de ingresos através de programas especiales de empleo para jóvenes, y co-laboró con las escuelas para mejorar la calidad de la educa-ción. Al mismo tiempo, se ejecutaron medidas específicas decontrol municipal, como la ley semiseca para reducir el con-sumo de alcohol, la prohibición de portar armas, los progra-mas de prevención de accidentes de tránsito, y la lucha contrael crimen organizado y contra la impunidad.

La política seguridad ciudadana debe poner énfasis en la pre-vención, orientándose hacia reducir la población infractora ydelincuencial, prestando atención preferente a las categoríasde delitos más significativas por su frecuencia y gravedad, ytratando de lograr un impacto duradero. Programas comoDESEPAZ, que tratan de eliminar las bases sociales, cultura-les, institucionales y territoriales de las conductas delictivasen los jóvenes, tienen un efecto multiplicador y deben recibiratención prioritaria.

Fuente: Manuel Piqueras, “Buen gobierno, seguridad pública y crimen violento”, Instituto de Defensa Legal, Lima, 1998.

279

Humanos en las Naciones Unidas hace más de mediosiglo consagró formalmente un conjunto de principios–libertad de expresión y de organización, respeto a lavida humana, derecho a no ser detenido sin causa jus-tificada, entre muchos otros– que los estados debengarantizar a todos los ciudadanos y que son funda-mentales para la convivencia civilizada. Posteriormen-te se fueron incorporando aspectos sociales y econó-micos a la relación de derechos humanos fundamen-tales, que inicialmente se centró en los derechos polí-ticos y las garantías para la seguridad personal.

El Estado tiene la responsabilidad fundamen-tal de hacer respetar los derechos humanos y de di-fundir los valores y actitudes asociados a ellos. Sólouna población consciente de sus derechos humanosfundamentales y conocedora de los marcos institu-cionales que le permiten hacerlos valer puede ejer-cer plenamente su ciudadanía. Si bien el tema de losderechos humanos recibe atención pública cuandoocurren casos de flagrante violación, es preciso tra-tarlo en forma permanente y como un asunto de Es-tado con el objeto de crear una cultura de respetomutuo, de reconocimiento del otro como igual y derechazo a la violencia en todas sus formas.

Las graves violaciones a los derechos huma-nos ocurridas en el Perú durante el decenio de losochenta y parte de los noventa, que tuvieron su ori-gen en el terrorismo e involucraron a los grupos sub-versivos y a las fuerzas armadas y la policía, hacennecesario que la sociedad civil y el Estado aúnenesfuerzos para que esto no se repita nunca más. Enalgunos casos, el gobierno trató de equiparar la de-fensa de los derechos humanos con la apología delterrorismo, acusando a quienes no están de acuerdoen combatir las violaciones de los derechos huma-nos por parte de los terroristas con violaciones dederechos humanos por parte del Estado. Esto debeser definitivamente superado para ubicar el respetoa la vida, a la integridad y a la dignidad de las perso-nas en el centro de las relaciones entre los ciudada-nos y las organizaciones del Estado. El sistema edu-cativo y los medios de comunicación masiva tienenuna responsabilidad especial en esta tarea, que debeser impulsada y auspiciada por las organizacionesde la sociedad civil y las agencias gubernamentales.

Durante los últimos años la preocupación porlos derechos humanos ha dejado de vincularse al te-rrorismo y a la lucha contra la subversión para des-

RECUADRO 7.13

Estrategia internacional para reducir los desastres y su impacto

El principal desafío para la reducción de los desastres natura-les y su impacto consiste en desarrollar una cultura en queimpere la previsión y que tenga como instrumento la gestióndel riesgo, en vez de simplemente reaccionar ante los desas-tres y proporcionar ayuda a los damnificados. Si bien los pe-ligros naturales, tecnológicos y ambientales no pueden serevitados completamente, existen enfoques y prácticas paraprevenirlos, así como una experiencia acumulada que permi-te reducir la gravedad de los desastres que pueden ocasionarfuertes pérdidas. Prevenir no sólo es más humano que reme-diar, sino también mucho más económico.

El número de desastres naturales de gran magnitud y las pérdi-das económicas que han causado han aumentado en los últimosdecenios. Según estimados de la Secretaría de la Estrategia Inter-nacional para la Reducción de Desastres, durante el decenio delos sesenta ocurrieron 16 desastres naturales de gran magnituden todo el mundo, con pérdidas económicas cercanas a losUS$50,000 millones. En el decenio de 1990 el número de estosdesastres aumentó a 53, y las pérdidas económicas fueron cerca-nas a los US$500,000 millones. Esto hace imperativo considerara los desastres como un problema central del desarrollo, espe-cialmente en países altamente vulnerables como el Perú.

Las autoridades gubernamentales deben diseñar estrategiasparticipativas para reducir los riesgos y limitar las pérdidas

económicas y sociales causadas por los desastres. Para estoes necesario sensibilizar a la población acerca de los riesgosque representan los peligros naturales, tecnológicos y ambien-tales, y también enfatizar los beneficios económicos y socia-les de la prevención (reducción del gasto para reemplazar lainfraestructura dañada, menor destrucción de recursos natu-rales, programas más efectivos para salvar vidas humanas).

Entre los aspectos que deben recibir especial atención se en-cuentra el establecimiento de redes de sistemas de informa-ción sobre peligros potenciales, la organización de mecanis-mos de alerta temprana para responder rápidamente y la adop-ción de procedimientos de seguimiento continuo de indica-dores para anticipar la ocurrencia de desastres. Además, esnecesario realizar estudios para evaluar el impacto potencialde los riesgos más significativos, prestando especial atencióna los aspectos demográficos, la distribución de la población yel crecimiento urbano, así como a las complejas interaccio-nes entre los factores naturales, tecnológicos y ambientales.Todo esto debe llevar al diseño de normas y regulaciones parala construcción de viviendas, la realización de obras de infra-estructura vial, la ubicación de plantas industriales, entremuchas otras actividades. Además, en el Perú es necesariotomar en cuenta los efectos del fenómeno de El Niño que sepresenta en forma periódica y el impacto de los movimientossísmicos que se producen con cierta regularidad.

Fuente: “International Strategy for Disaster Reduction: A Safer World in the 21st Century: Disaster and Risk Reduction”, International Strategy for Disaster Reduction, Newsletter forLatin America and the Caribbean, No. 15, San José, Costa Rica, julio de 1999; información de la página web http://www.unisdr.org

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plazarse hacia la vigencia de estos derechos en otrosámbitos, y en especial al de las interacciones de lapoblación con las instituciones vinculadas a la se-guridad nacional y ciudadana. Los abusos y delitoscometidos por el Servicio de Inteligencia Nacionaldurante el decenio de los noventa –asesinato, tortu-ra, intercepción telefónica, amenazas a periodistas,campañas de difamación contra políticos de oposi-ción, intervención en procesos electorales, entreotros– han puesto de manifiesto que el ejercicio delpoder sin contrapesos conduce hacia la violación delos derechos humanos. Asimismo, las interferenciasgubernamentales en la administración de justicia handado lugar a una serie de abusos que vulnera el de-recho al debido proceso y a una justicia imparcial eigual para todos los peruanos.

El tratamiento que reciben los ciudadanos porparte de la Policía Nacional es también motivo de pre-ocupación, particularmente en el caso de las mujeresque acuden a las comisarías. Existen numerosas evi-dencias de maltrato físico y verbal, e incluso sexual,que indican la presencia de una “cultura del abuso”en las relaciones entre los miembros de la policía ylos ciudadanos. Por otra parte, la violencia al interiorde las familias, sobre todo contra las mujeres, es tam-bién un grave problema. Más de la mitad de las de-nuncias recibidas en Cusco y Lima durante el dece-nio de los ochenta por faltas contra la vida, el cuerpoy la salud correspondió a agresiones en la relación deparejas. Entre 1994 y 1997 casi el 95% de las denun-cias de maltrato presentadas por mujeres en LimaMetropolitana involucró violencia física, y en alrede-dor de un tercio de estas denuncias se indicó que losagresores estaban en estado de ebriedad. Las comisa-rías femeninas y la defensoría de la mujer en la ofici-na del Defensor del Pueblo han empezado a dar pa-sos significativos para corregir esta situación, peroqueda aún mucho camino que recorrer para desterrarla violencia familiar.

La inseguridad personal genera una sensaciónde desamparo, impotencia y frustración, que seagudiza cuando prevalece la impunidad para quie-nes cometen abusos y violan los derechos humanos.Unida a las carencias sociales, la pobreza y el des-empleo, esta sensación de inseguridad personal creacondiciones propicias para la violencia, sobre todoen los grupos más vulnerables de la sociedad. Si bienlas causas de esta inseguridad son complejas y exi-gen una amplia gama de intervenciones para supe-

rarlas, es preciso poner en marcha iniciativas en elcampo de la educación, apoyar a las organizacionesde la sociedad civil que defienden los derechos hu-manos y reformar las instituciones del Estado quehan afectado negativamente la seguridad personal.

* * *

Las reformas institucionales propuestas en este ca-pítulo tienen como objetivo fundamental crear lascondiciones para avanzar hacia la visión de futuro yhacia la noción del bien común (capítulo 1) en elnuevo contexto internacional del orden global frac-turado (capítulo 2). Todas estas reformas están orien-tadas hacia lograr y consolidar la gobernabilidaddemocrática, que es una condición necesaria paraponer en práctica las políticas y medidas de las lí-neas estratégicas sobre transformación productiva ycompetitividad (capítulo 3); equidad, integración yjusticia social (capítulo 4); gestión del medio ambien-te, ciencia y tecnología (capítulo 5); y ocupación delterritorio e infraestructura física (capítulo 6).

Al visualizar las reformas institucionales comoel conjunto de hebras de la urdimbre que se entre-laza con la trama de las líneas estratégicas para re-constituir el tejido social peruano, se pone énfasisen la imposibilidad de separar trama y urdimbre,políticas y reformas, líneas estratégicas y gober-nabilidad democrática. La frustración del desarro-llo peruano durante el último medio siglo, que noshace continuar siendo el país de las oportunidadesperdidas, se debe en gran medida a una visión ex-cesivamente tecnocrática de las transformacionesque es necesario poner en práctica. No bastan me-didas fundamentadas técnicamente y puestas enpráctica por islas de modernidad –o por burbujasde excelencia profesional aisladas del resto de lasociedad–, que por lo general se apoyan en estilosautocráticos de gobierno.

Las reformas del Estado, el sector privado, lasorganizaciones de la sociedad civil y las institucio-nes de seguridad, que se extenderán a lo largo de porlo menos dos decenios, deben ser productos del de-bate y del consenso. Además de consolidar la go-bernabilidad democrática, el proceso de reformasdebe ser, en sí mismo, un ejercicio democrático quedemuestre en el camino la voluntad de los peruanosde acercarnos a la visión de futuro deseado y de lo-grar el bien común.

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CAPÍTULO 8

CULTURA, IDENTIDADY VALORES

agenda: PERÚ

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INTRODUCCIÓN

La cultura y los valores pueden visualizarsecomo el material de las hebras y el patrón del en-tramado del tejido social peruano que debemos re-constituir durante los próximos dos decenios, y laidentidad corresponde al diseño y los colores pro-pios de este tejido. El proceso de reconstitución re-quiere, en primer lugar, de una profunda transfor-mación de mentalidades para la construcción de unaidentidad nacional que nos permita reconocernoscomo un país plural y heterogéneo, que acepta sudiversidad cultural y en el cual el respeto a las dife-rencias es el fundamento de un sentido de identidadque responde a los desafíos de la globalización. Ensegundo lugar, requiere de la afirmación de los valo-res democráticos, que permite apreciar la importan-cia del diálogo, el consenso y el valor de la partici-pación ciudadana en todos los niveles, conjugandovalores prácticos (ahorro, trabajo, creatividad, produc-tividad) con valores éticos y morales (solidaridad,verdad, honestidad, libertad, respeto a los derechoshumanos). En tercer lugar, requiere adoptar medidaspara consolidar una cultura democrática que apoyela puesta en práctica de la estrategia de desarrollo y,al mismo tiempo, encauce positivamente la transfor-mación de mentalidades e identidades en el contextodel orden global fracturado.

La noción de bien común define la posibilidadde que todos los peruanos podamos imaginar, dise-ñar, elegir y realizar libremente nuestros propios pro-yectos de vida (capítulo 1). Materializar esta posi-bilidad es una aspiración ampliamente compartidaque, a su vez, implica reafirmar una identidad na-cional pluralista e integrada y adoptar un conjuntode valores congruentes con el logro de dicho biencomún. Identidad y valores son el fundamento parael despliegue de nuestras potencialidades, para ima-ginar y construir comunidad, y para articular nues-tros proyectos personales de vida sin limitar o in-terferir con los proyectos de otras personas. Sinembargo, no se trata de construir una nueva identi-dad o un nuevo sistema de valores partiendo de cero,sino de empezar la tarea con el mínimo común devalores aceptados consensualmente como válidos

que, expresados a través de las diversas formas cul-turales prevalecientes en nuestro país y sustentadosen una visión compartida de la historia y del futurodel Perú, corresponden a la noción del bien común.

CAMBIO DE MENTALIDADES E IDENTIDADNACIONAL

No es posible aproximarnos a la visión del fu-turo deseado sin modificar la imagen que tenemosde nosotros mismos y los hábitos y actitudes que ledan forma y la sostienen (recuadro 8.1). Para iden-

RECUADRO 8.1

Cambio de hábitos y valores: una perspectivadel tiempo de la Independencia

Las profundas transformaciones políticas, económicas y sociales queimplicó la Independencia hicieron necesaria una ruptura con las prác-ticas sociales y mentalidades asociadas con el pasado. Un artículoaparecido en La Abeja Republicana, firmado bajo el seudónimo M.N.,planteó el problema de cambio de mentalidad con gran lucidez:

“Para ser buen ciudadano es necesario ser virtuoso: y cuando por nues-tra mala propensión no se ponga en ejercicio todas las virtudes, esmenester al menos observar algunas. El desinterés y amor a nuestrossemejantes, debe ser el norte de nuestras acciones, y ten entendidoque en no caminando por esta verdadera senda son quiméricos todoslos proyectos que nos dicta el deseo de vivir en sociedad. Tambiéndebemos desterrar la vil adulación, origen de tantas desgracias; estacruel enemiga ha hecho tan grandes progresos entre la especie huma-na, que arrastra tras de sí multitud de esclavos, sin permitir que serompa el negro velo de la servidumbre y del temor; y mientras no seadesterrada para siempre, nunca serán mirados los verdaderos ciuda-danos con aquella dignidad que se merecen, y por consiguiente losservicios de éstos se juzgarán indignos de recompensa, pues acostum-brados los magistrados a recibir los inciensos que tributan los posee-dores de este diabólico arte, no se acuerdan de sus principales obliga-ciones, y así observarás que son los primeros en obtener grandes em-pleos y honores, mirando con sonrisa y menosprecio á los honradosque con asombro los ven elevarse; pero aquellos se consuelan conadquirir el amor de los verdaderos ciudadanos, al paso que decaen dela gracia de los potentados.”

Fuente: M.N., “Carta de un padre a un hijo”, La Abeja Republicana, Lima, 17 de noviembre de 1822.

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manera acelerada en función de circunstancias so-bre las cuales no se tiene mayor control. Esto es loque sucede al finalizar el siglo 20 e iniciarse el si-glo 21 debido a la emergencia del orden global frac-turado (capítulo 2). Los avances en las tecnologíasde la información, la transición hacia la posmoder-nidad y la acentuación del individualismo destacanentre muchos otros factores que trastocan los hábi-tos de pensamiento y esquemas mentales a que he-mos estado acostumbrados. El desafío consiste enresponder a la pregunta de quiénes y qué somos losperuanos, para luego aceptar la respuesta como pun-to de partida y embarcarnos en un proceso de cam-bio cultural y de valores que, manteniendo los ras-gos positivos de nuestra personalidad histórica, nospermita acercarnos a lo que queremos ser. Sólo asípodremos enfrentarnos y contribuir al proceso deglobalización, al mismo tiempo que construimos yreforzamos nuestra propia identidad.

Una identidad en continuo despliegue

La identidad nacional no es un producto aca-bado, sino que está en permanente construcción. Alo largo de la historia, cada generación se ha vistoen la necesidad de afrontar de la mejor manera po-sible los desafíos que su tiempo y su contexto le im-ponen, pero tratando de mantener una continuidadque respete su concepción de identidad y los valo-res que la sustentan. La pregunta sobre la identidadnacional –al menos durante la época republicana–fue formulada muchas veces bajo esquemas que pri-vilegiaban respuestas homogéneas (el Perú criolloa inicio de la República, el Perú indígena de media-dos del siglo 20) o proponían el modelo europeooccidental de Estado nación, al estilo de la socie-dad mestiza-católica de Víctor Andrés Belaunde. Sinembargo, al iniciarse el siglo 21 la toma de concien-cia de las nuevas realidades ha hecho que este idealde nación homogénea desaparezca de la imagina-ción y los sistemas de valores de los peruanos.

La turbulenta transición que estamos viviendohacia un mundo globalizado, donde interactúan demanera asimétrica un sinnúmero de culturas con di-ferentes valores, perspectivas y mentalidades y don-de muchas de ellas toman conciencia de su identi-dad al confrontar la globalización, abre una nuevagama de posibilidades para la comprensión de nues-tra realidad tan heterogénea y diversa. Si bien la con-cepción de la diversidad como algo positivo es re-ciente, cada vez hay mayor conciencia en la pobla-ción que este componente del capital social consti-tuye, más que un pasivo –para verlo en términoscontables–, un activo que los peruanos debemosaprender a aprovechar. Es necesario construir la ima-gen de nuestra nación a partir de la heterogeneidad,

RECUADRO 8.2

Diversidad y creatividad: la perspectivade José María Arguedas

La diversidad de culturas y de gentes, de espacios y de especies, yde símbolos y de visiones, elementos todos del rico acervo que nosha legado la historia peruana, ha estado presente en la obra literariade muchos autores nacionales. José María Arguedas se expresa so-bre esta diversidad en los siguientes términos:

“El otro principio [de mi obra] fue el de considerar siempre el Perúcomo una fuente infinita para la creación. Perfeccionar los mediosde entender este país infinito mediante el conocimiento de todocuanto se descubre de otros mundos. No, no hay país más diverso,más múltiple en variedad terrena y humana; todos los grados decalor y color, de amor y odio, de urdimbres y sutilezas, de símbo-los utilizados e inspiradores. No por gusto, como diría la gente lla-mada común, se formaron aquí Pachacamac y Pachacutec, HuamánPoma, Cieza y el Inca Garcilaso, Túpac Amaru y Vallejo, Mariáteguiy Eguren, la fiesta de Quyllur Riti y la del Señor de los Milagros;los yungas de la costa y de la sierra; la agricultura a 4,000 metros;patos que hablan en lagos de altura donde todos los insectos deEuropa se ahogarían; picaflores que llegan hasta el sol para beberlesu fuego y llamear sobre las flores del mundo. Imitar desde aquí aalguien resulta algo escandaloso. En técnica nos superarán y domi-narán, no sabemos hasta qué tiempos, pero en arte podemos yaobligarlos a que aprendan de nosotros y lo podemos hacer inclusosin movernos de aquí mismo.”

José María Arguedas, conferencia pronunciada en el acto de entrega del premio “Inca Garcilasode la Vega” en Lima, octubre de 1968.

tificarnos con un país mejor –y, sobre todo, paraconstruirlo– los valores y las actitudes deben sercongruentes con una estrategia de desarrollo quelleve hacia la prosperidad y el bienestar para todos.El avance a lo largo de las líneas estratégicas (capí-tulos 3 a 6) y las reformas institucionales (capítulo7) requieren de un cambio de mentalidades. Al mis-mo tiempo, los avances asociados a la puesta enpráctica de la estrategia de desarrollo generan trans-formaciones en la forma de ver el mundo que, a suvez, contribuyen a redefinir las identidades y lasprácticas sociales.

Los tiempos de cambio en el caso de los valo-res, las actitudes y las mentalidades son más lentosque aquellos que se producen en la tecnología y enla producción, y aun en las instituciones. El cambiode mentalidades es una apuesta a largo plazo y obli-ga a visualizar la imagen del futuro a que aspira-mos con un horizonte temporal de al menos uno odos decenios (capítulo 2, recuadro 2.8). No obstan-te, hay momentos excepcionales en los cuales elmundo de las mentalidades e identidades cambia de

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en la convivencia de diversas formas culturales quese entrecruzan y potencian mutuamente. La aspira-ción compartida de vivir en una sociedad plural eintegrada nos permite reconocer en esta diversidaduna de las grandes ventajas comparativas del Perúen el futuro, y una de las principales fuentes de nues-tra creatividad (recuadro 8.2).

Sin embargo, uno de los errores de los secto-res privilegiados y de los grupos dirigentes del país,que sigue afectando al conjunto de la sociedad eimplica formas de discriminación social, ha sido noaceptar de manera positiva la heterogeneidad quenos constituye. Identidad y diferencia han sido ycontinúan siendo fuente de desigualdad. El ordensocial de la época colonial derivado de la conquistaeuropea del Imperio Incaico –que estableció una bre-cha social persistente entre vencedores y vencidos–y los casi 180 años de vida republicana constituyenun testimonio de las dificultades que enfrenta el Perúpara constituirse en una nación integrada (recuadro8.3). Las dificultades para actuar en conjunto tie-nen su raíz en múltiples fracturas que aún no he-mos podido procesar en forma positiva.

La explosión demográfica de mediados del si-glo 20, las migraciones masivas hacia las urbes y el

cuestionamiento de los paradigmas que tradicional-mente orientaron la interpretación de la realidad na-cional acentuaron la multiplicidad de fracturas y pu-sieron al descubierto los mecanismos que transfor-man las diferencias en desigualdades instituciona-lizadas. Pero la más persistente de estas fracturases de carácter étnico-social: la posibilidad de reco-nocer un “nosotros” colectivo tiene en el Perú con-notaciones raciales, a través de las cuales se proce-san diferentes conflictos relativos al origen social:estrato, clase, género, cultura y procedencia regio-nal. Todavía no ha sido posible que estos gruposexcluidos participen en la sociedad como interlo-cutores en la reformulación de una identidad cultu-ral peruana integrada. Más aún, no ha sido posibleconstruir un clase media fuerte e influyente, capazde fomentar un sentido de identidad moderna y de-mocrática (recuadro 8.4).

Asimismo, la exclusión de género –asociada conlas actitudes machistas– continúa siendo un obstácu-lo para la construcción de una identidad nacional plu-ral e integrada. Al igual que el racismo, la desigual-dad entre hombres y mujeres –o desigualdad de gé-nero– afecta negativamente la autoestima y conducea la marginación. Hay más mujeres que hombres anal-fabetos, las remuneraciones que reciben las mujeres

RECUADRO 8.3

La ruptura original

Varios autores han coincidido en la importancia de la profun-da división generada por la conquista europea del ImperioIncaico. En palabras de Alberto Flores Galindo: “A partir delsiglo XVI se entabla una relación asimétrica entre los Andes yEuropa. Podría resumirse en el encuentro de dos curvas: lapoblación que desciende y las importaciones de ganado ovinoque paralelamente crecen, ocupando los espacios que los hom-bres dejan vacíos. Encuentro dominado por la violencia y laimposición. Pero estos intercambios son más complejos: bar-cos que vienen trayendo caña, vid, bueyes, arado de tracción,hombres del Mediterráneo, otros provenientes del África y, contodo ello, ideas y concepciones del mundo, donde se confun-den palabras y conceptos admitidos con otros que estaban con-denados por heréticos. Del lado andino, junto al resquebraja-miento de un universo mental, surge el esfuerzo por compren-der ese verdadero cataclismo que fue la conquista, por enten-der a los vencedores y sobre todo por entenderse a sí mismo.Identidad y utopía son dimensiones del mismo problema.”

Este acontecimiento que constituyó la fundación del Perú hadejado como secuela profundas divisiones sociales, lo que hadificultado la posibilidad de fundar una nación integrada, quesea sentida por todos sus pobladores. Esta visión del Perú fue

avalada por una lectura fragmentada, parcial y distorsionadade los procesos ocurridos en el país. Según Julio C. Tello:“La historia del Perú, después de la caída del Imperio de losInkas, no es la historia global de la nación o sea del conjuntode personas unidas por la conciencia de grupo, por la con-ciencia de la nacionalidad. Es algo así como la historiamonográfica de una colonia, más o menos cosmopolita, ra-dicada en su territorio. No es la historia integral del país, aque-lla que refleja los hechos y el orden social y religioso, lascostumbres y creencias, las aspiraciones e ideales de todoslos peruanos, a través de las edades, que es lo que forma laconciencia nacional. Nuestra propia y verdadera historia hasido ocultada por los escombros producidos por el desmoro-namiento del Imperio de los Inkas y por los prejuicios de lasuperioridad étnica o social, surgidos a raíz de este aconteci-miento.”

De esta manera, una experiencia traumática como la conquistadel Imperio Incaico dejó no sólo una profunda fractura so-cial, sino que también estableció la situación futura de gran-des sectores de la población aun durante la República. A co-mienzos del siglo 21 esta situación constituye una de nues-tras mayores hipotecas con la historia.

Alberto Flores Galindo, Buscando un Inca, Lima, Instituto de Apoyo Agrario, 1987, p. 15; Julio C. Tello, Civilización peruana: la sociedad peruana y su civilización, En Páginasescogidas, Lima, Universidad Nacional Mayor de San Marcos, [1939-1942] 1967, p. 49; Max Hernández, ¿Es otro el rostro del Perú?, Lima, Agenda: PERÚ, 1999.

286

son menores que las de los hombres en trabajos si-milares, y las mujeres que ejercen poder y autoridaden el mundo público son aún una excepción. Si bienesta situación está cambiando, la participación feme-nina en la vida política se ubica principalmente en elámbito de los gobiernos locales (recuadro 8.5).

RECUADRO 8.5

La exclusión de género: machismo, presencia social y ausencia política

Fuente: Pepi Patrón: Presencia social y ausencia política: espacios públicos y participación femenina, Lima, Agenda: PERÚ, 1999; Francisco Sagasti, Pepi Patrón, Max Hernándezy Nicolás Lynch, Democracia y buen gobierno (tercera edición), Lima, Agenda: PERÚ/Editorial APOYO, 1999.

El machismo tiene una presencia muy fuerte en la sociedad perua-na. Se requiere de un cambio profundo para modificar la perspecti-va tradicional sobre los papeles que deben jugar los varones y lasmujeres. Paradójicamente, en muchos casos son las propias muje-res quienes acentúan estas diferencias y contribuyen a reafirmar elmachismo, sobre todo cuando establecen diferencias entre sus hi-jos e hijas en el acceso y la importancia de la educación.

Sin embargo, en los sectores pobres y mayoritarios del país esla mujer quien se encarga de resolver los problemas de subsis-tencia de la familia, principalmente a través de su propio tra-bajo y a través de su participación en los comedores popula-res, los clubes de madres y el programa del Vaso de Leche,entre otras organizaciones. Esto genera una clara contradicción:la realidad familiar –privada– gira en torno a la mujer, pero elmodelo –público– del poder y la autoridad es masculino; lasociedad peruana sería básicamente matriarcal, pero, al mis-mo tiempo, profundamente machista.

En una sociedad machista, la palabra de la mujer en el ámbi-to de la política está devaluada. Puede ser aceptable que las

mujeres sean representantes de sí mismas, pero no del con-junto; difícilmente se acepta que tomen el espacio deliderazgo que se presume reservado para los varones. Estoindica que existen espacios fragmentados para el ejercicio delliderazgo: en la gran mayoría de los casos las mujeres sólohablan por las mujeres y no representan a todos, lo cual nocontribuye a resolver –y probablemente agudiza– los proble-mas de desigualdad de género. No ayudan a encararlos, porcierto, los estereotipos femeninos que proponen los mediosde comunicación, de modo muy particular aquellos que di-funden y perpetúan la publicidad y la mayoría de telenovelas.

A pesar de que a inicios del siglo 21 se nota un protagonismomayor de la mujer en algunas áreas de la actividad política–por ejemplo, por primera vez en la historia durante la segun-da mitad del 2000 la mesa directiva del Congreso estuvo com-puesta sólo por mujeres– esta participación se encuentra aúnen niveles germinales. Queda aún mucho por hacer para supe-rar la desigualdad de género y asegurar que las mujeres líde-res tengan no sólo una presencia social, sino también una pre-sencia política.

RECUADRO 8.4

Clase media: valores, identidad y ciudadanía

El problema que generan las desigualdades, la pobreza y lagran heterogeneidad étnica en la sociedad peruana ha deter-minado una limitada presencia de la clase media. Exigua ennúmero y con un sentimiento de inseguridad social, su con-ducta política ha mostrado un carácter elusivo, difuso y cam-biante. En los países desarrollados ha sido a menudo el gruposocial impulsor de la ciudadanía y los valores democráticos.La persona integrante de la clase media no constituye el pro-medio económico, político y social del peruano. Además, ennuestro caso, las actitudes racistas y los patrones discrimina-torios y excluyentes, tan marcados en los espacios privados,conspiran contra su impulso modernizador.

De acuerdo a Javier Díaz-Albertini, “esta ausencia de una culturageneral que permite la identificación con ciertos valores y nor-

mas y que guían la acción político-social, ha hecho de nuestraclase media una que se acomoda a las circunstancias. Esta afir-mación no significa que las clases medias en términos generalesno hayan interiorizado el discurso moderno de la ciudadanía, laigualdad y la eficiencia, sino que este discurso no ha sido apro-piadamente acompañado de una práctica que está más marcadapor la dinámica de las relaciones sociales más cercanas.”

Por su parte, Norma Fuller ha puesto de manifiesto las in-consistencias de la clase media: “Si bien los miembros de laclase media suscriben valores igualitarios, las instituciones queles otorgan conciencia –la familia y las redes de parentescoy amistad– y las representaciones que les permiten identifi-carse como gente decente, se basan en principios jerárqui-cos, contextuales y particularistas.”

Fuentes: Javier Díaz-Albertini, Nueva cultura de trabajo en los jóvenes de la clase media limeña, Lima, Universidad de Lima, 2000: Norma Fuller, “Las clases medias en las cienciassociales”, en Gonzalo Portocarrero (editor), Las clases medias entre la pretensión y la incertidumbre, Lima, Sur Casa de Estudios del Socialismo, 1998.

Para construir una identidad nacional plural e in-tegrada es fundamental apoyar a los grupos excluidosen la difícil tarea de crear un capital simbólico basadoen la reafirmación de su autoestima. Esto hará posibleque valoren sus propias contribuciones a la configu-ración de una identidad nacional en continuo desplie-

287

gue, y ayudará también a que el resto del país tomeconciencia de ellas y las reconozca como parte de laidentidad peruana. Aún sigue vigente la observaciónde Jorge Basadre: el Perú oficial no ha aprendido arecibir la herencia del Perú profundo. El Perú es here-dero de las grandes culturas andinas basadas en losprincipios de la reciprocidad y la redistribución, delencuentro con el mundo europeo y no europeo, delhecho traumático de la conquista y, sobre todo, delcomplejo proceso del mestizaje entre culturas que handado origen a síntesis inéditas entre ellas.

El rescate de nuestro patrimonio cultural pasapor el reconocimiento de nuestra historia y la acepta-ción de nuestra diversidad como algo positivo. Laintegración nacional sin exclusiones ni marginacio-nes hace necesario que nos reconozcamos como unpaís plural y diverso, que seamos capaces de apre-ciar y hacer uso de nuestro rico y complejo patrimo-nio cultural que recoge doce mil años de historia,desde la llegada del hombre a los Andes. Este patri-monio no se limita a un conjunto de restos arqueoló-gicos, monumentos coloniales o edificaciones de lasprimeras décadas de la república, sino también, y antetodo, es la cultura viva: la artesanía, la gastronomíay las lenguas, cuyas manifestaciones se superponena lo largo del territorio (gráfico 8.1).

Diversidad y heterogeneidad

La valoración de la heterogeneidad cultural im-plica un constante redescubrimiento de lo que somoscomo peruanos. Por ejemplo, es peligroso caer en elsimplismo de creer que existe tan sólo lo andino y locosteño, olvidándonos de las diversas culturasamazónicas. Más aún, tomando en cuenta la gran di-versidad cultural que caracteriza a los Andes, pensaren lo andino en singular implica serios riesgos. Tam-poco debemos caer en la trampa de construir imáge-nes estáticas y pintorescas de nuestra heterogeneidadque, al estilo de una tarjeta postal y en aras de evitarla marginación, congelan en estereotipos las varia-das manifestaciones de la diversidad cultural perua-na. Igualmente peligroso es valorar la heterogenei-dad sólo por razones románticas o morales, califican-do a las otras culturas como incapaces de insertarseen un mundo moderno y globalizado. Esto lleva fre-cuentemente a forzar un proceso de “mestizaje” para“ayudarlas” a ingresar a la modernidad, imponiéndo-les un idioma o costumbres que alteran su propiaidentidad y las condena a la extinción.

Lejos de constituir un obstáculo para el pro-greso, cada componente del tejido intercultural debeconsiderarse como un recurso para reafirmar nues-tra identidad y como una contribución potencial ala conformación de una nueva cultura mundial, espe-

cialmente porque para apreciar adecuadamente lo quesignifica el orden global fracturado es necesario con-jugar una diversidad de particularidades, así como deespacios, tiempos y lenguajes. Países como el Perú,en donde han convivido –más o menos pacíficamen-te– diversas culturas a lo largo de los siglos, tienenuna ventaja potencial sobre otras partes del mundoen donde ha prevalecido la homogeneidad –pero éstasólo se hará efectiva si somos capaces de valorar ladiversidad y de reflexionar positivamente sobre loheterogéneo de nuestro legado histórico.

El carácter plural e integrado de la identidadnacional adquiere mayor sentido cuando se apreciaque está constituida no sólo por una agregación deidentidades individuales y de grupos, sino que és-tas a su vez se construyen a partir de una serie deidentidades parciales y fluidas que se condicionanmutuamente. Por ejemplo, se tienen las identidadesde barrio, ciudad, región, país y de latinoamerica-no; las de pertenencia a grupos religiosos, asocia-ciones voluntarias y clubes deportivos; las de géne-ro, familia, edad y estado civil; y las de centro de es-tudios, profesión y lugar de trabajo, entre muchasotras formas de identificación con diversas partes yaspectos de nuestro entorno. Un ejemplo sería un jo-ven cusqueño que vive en la calle Zaguán del Cieloen el barrio de San Blas, y que disfruta el hablar enquechua, la lengua de sus mayores. Es, a la vez, hin-cha del club Universitario de Deportes, antropólogoegresado de la Universidad San Antonio Abad yconfía que la macrorregión Inka será un medio paraampliar sus posibilidades de desarrollo futuro. Estapersona también está aprendiendo francés con cole-gas de varios lugares, navega en Internet cotidiana-mente y se siente identificado con los pueblos indí-genas de toda América. Esta multiplicidad de identi-ficaciones parciales que se entrecruzan, traslapan, cho-can y refuerzan mutuamente, al mismo tiempo que sevan sedimentando una sobre otra, configura un sen-tido de identidad que –aún de manera imprecisa einacabada– define lo que es ser peruano.

Debemos evitar los extremos y buscar un jus-to medio al describirnos y pensarnos como país di-verso. Fomentar una identidad nacional volcada so-bre sí misma y encerrada en el ámbito de “lo nues-tro” implica el riesgo de postular la existencia deuna cultura única, autosuficiente o superior, que ter-mina aislándose y condenándose a la esterilidad. En-fatizar sólo la heterogeneidad nos lleva a un des-borde de multiplicidades inconexas y a una erudi-ción de lo diverso que impide reconocernos comoparte de un todo. Necesitamos visualizarnos comoun país diverso, pero sin caer en el absurdo de in-corporar tanta diversidad que haga imposible ima-ginarnos como comunidad y articular una visióncompartida de lo que hemos sido, somos y debe-

288

GRÁFICO 8.1

Mapas lingüísticos del Perú

Castellano Quechua

Aimara Otras lenguas nativas

Fuente: Página web del Instituto Nacional de Estadística (INEI), http://www.inei.gob.pe

[85.0, 99.7][70.0, 85.0][47.0, 70.0][28.0, 47.0][ 4.4, 28.0]

En % de lapoblación total

44.1%

497 107

126 52665 37620 294

50 a 3 000

En % de lapoblación total

[68.0, 95.4][26.0, 68.0][15.0, 26.0][ 7.0, 15.0][ 0.1, 7.0]

Volumen de población

497 107

126 52665 37620 294

50 a 3 000

En % de lapoblación total

Volumen de población

[30.0, 87.0][10.0, 30.0][ 1.5, 10.0][ 0.4, 1.5][ 0, 0.4]

En % de lapoblación total

69.1%

82.4%

[21.0, 84.9]

[ 3.0, 21.0]

[ 0.2, 3.0]

[ 0, 0.2]

497 107

126 52665 37620 294

50 a 3 000

Volumen de población

69.1%

41.4%

82.4%

289

mos ser como país. Por esta razón, la construcciónde una identidad plural, integrada y en continuodespliegue requiere de patrones de interacción hu-mana firmemente insertos en el marco de las insti-tuciones democráticas, que garanticen la libertad depensamiento y acción, y que establezcan las condi-ciones para que todos los peruanos nos relacione-mos de igual a igual entre nosotros.

La historia y la identidad peruana

En la medida en que representa el pasadocompartido, la historia crea una imagen de país quemoldea el despliegue de lo que somos los perua-nos. Sin embargo, la historia no siempre ha sidoun elemento unificador de la nación, ni se ha ela-borado en torno a interpretaciones consensuadasde lo sucedido. La concepción del pasado de unmilitar, una madre en una comunidad andina, unpoblador de pueblo joven, un anciano nativo de laamazonía, un empresario o una joven profesio-nal de provincia, entre muchas otras concepcio-nes posibles, presenta múltiples fracturas, metáfo-ras e interpretaciones que dificultan la consolida-ción de una visión común de futuro y un proyectode largo plazo.

Por esta razón, es necesario promover un diá-logo constante, no sólo entre nuestras diversas cul-turas, sino también entre el pasado y el presente,y entre el presente y el pasado, por un lado, y elfuturo, por otro. Una historia común y una visióncompartida del futuro permiten elaborar la tensiónentre permanencia y cambio, entre tradición y re-novación, que subyace al sentido de identidad. Co-nociendo la historia es posible descubrir las raícesde muchos problemas actuales, y también pensarmejor el país y los cambios que deseamos. Sin huirde todo aquello que encierra y significa un pasa-do que ha sido muchas veces problemático y auntraumático, debemos aceptar lo positivo y descar-tar lo negativo que nos ha legado la historia comofundamento para imaginar creativamente la comu-nidad peruana.

Una propuesta integral del pasado, presente yfuturo no debe tratar de homogeneizar la diversidadde aspiraciones y visiones en el Perú, sino articu-larlas respetando las diferencias. En el Perú existeuna multiplicidad de formas de relacionarse con elpasado y el futuro. Basta con pensar en las diversasrealidades lingüísticas. Por poner algunos ejemplossaltantes, en el quechua o runa simi el pasado estáante los ojos y el futuro está en la espalda. En lalengua aymara se tiene mucho cuidado en especifi-car si uno sabe algo de manera indirecta o directa-mente. De ese modo, según se piense en cada con-

texto lingüístico la reflexión sobre el pasado es di-ferente. Lo mismo ocurre dentro de las diversas vi-siones del mundo de los diferentes grupos étnicos(recuadro 8.6).

Escribir la historia significa reconstruir lo quesomos, y éste es el punto de partida para reconstituirel tejido social peruano. Cada vez es más urgente latarea de elaborar responsablemente una historia mí-nima con la cual los peruanos podamos sentirnosidentificados. Sin embargo, existe el peligro que latarea derive en una “historia oficial” que representelos intereses de determinados grupos sociales y mar-gine los recuerdos de otros sectores de la población,o que resalte arbitrariamente algunos episodios paraevitar el análisis profundo de otros momentos dolo-rosos o problemáticos. El estudio del pasado puedeabrir heridas no cicatrizadas que aún dividen el país,pero que deben ser enfrentadas y discutidas urgente-mente para evitar que la historia sea un impedimen-to para la formación de una sociedad plural e inte-grada con un sentido común de identidad. La histo-ria mínima peruana requiere que muchos recuerdosdel pasado, lejano o reciente, sean puestos en valor ysistematizados para luego interpretarlos y situarlos ensu propio contexto, y para no juzgarlos sólo con lasestructuras mentales contemporáneas.

El capítulo 4 del presente trabajo ha puestoénfasis en la necesidad de contar con un sistemaeducativo que refleje la diversidad del país, pero quea la vez contribuya a reducir las desigualdades y aeliminar la exclusión. La enseñanza de los cursosde historia en los colegios basada en esta historiamínima juega un papel muy importante en la cons-trucción de la identidad nacional, pues es uno delos mecanismos para que los peruanos empecemosa reconocernos como iguales y como herederos deun pasado común. Al construir la historia mínimadebemos evitar los errores de omisión, buscandoincluir en ella a todas nuestras culturas y sus valo-res. La construcción de la historia mínima debe tam-bién hacernos tomar conciencia de nuestros proble-mas históricos. Esto implica, por ejemplo, respon-der a la pregunta de qué hacer con nuestro pasadoreciente de violencia, terror y represión, con lasheridas y divisiones que se crearon o se acentuarondurante el decenio de los ochenta y los noventa.

Aún no existe una agenda sobre los temas quedebe tocar la historia mínima, pero es posible iden-tificar algunos aspectos que deben incluirse. Sin pre-tender cerrar el debate, las consultas de Agenda:PERÚ con expertos y ciudadanos permitieron iden-tificar los siguientes temas:

1. La base de la civilización andina2. La conquista: trauma y fundación

290

RECUADRO 8.6

La visión del mundo del campesino de los Andes

Fuente: María Angélica Salas, Papas y cultura: acerca de la interacción de sistemas de conocimiento en los Andes del Perú, Derde Wereld Centrum, Nijmegen,1996.

El estudio de María Angélica Salas sobre los modelos de co-nocimiento en los Andes del Perú toca un tema de vital im-portancia para aproximarnos a la visión de futuro de los cam-pesinos de los Andes. Mediante el uso de dibujos, los cam-pesinos expresaron una visión del futuro deseado: cuandodibujan se representan a sí mismos, sus relaciones sociales,su relación con la naturaleza. Sus expresiones gráficas sonformas de representar el mundo, la forma como perciben yelaboran intelectualmente la realidad, lo cual comunicanexpresivamente con las categorías propias de su sociedad.

Uno de los dibujos mostró al campo muy semejante a un es-pacio urbano e industrial, y generó la reacción de los otroscampesinos que comentaron algo desconcertados que los ce-rros desnudos y la ausencia de cultivos no podía asociarsecon un futuro mejor. Además, no se imaginaban un futurosin hogares, sin familiares, sin el sol, ni luna ni animales. Estametáfora expresa una reacción a la tendencia de negar la iden-tidad andina, suplantándola con una visión de modernidadque prefiere la desandinización del campo. Contrariamente,los elementos que aparecieron con mayor frecuencia en losdibujos tienen que ver con el entorno en el que se desenvuel-ven los campesinos, asociados a elementos simbólicos de lacultura andina (los cerros, la chacra, la comunidad andina, lafamilia), pero no deja de lado aquellos que expresan la

interacción cultural (la carretera, el camión, la escuela). Sinos acercamos al sentido simbólico que poseen los elemen-tos más frecuentes que conforman el modelo agrocéntrico,iremos reconociendo los contornos de una visión o modelode sociedad que se diferencia del modelo urbano industrial.María Angélica Salas lo denomina “utopía andina”, que cons-tituye la base de la percepción del futuro construida intelec-tualmente por los campesinos del pasado y del presente.

Este complejo mosaico de visiones de futuro y proyectos dedesarrollo resume algunas ideas básicas sobre el peligro deignorar las visiones de futuro de las diversas culturas de nues-tro país. El campesino tiene una relación con la naturalezaen donde lo sagrado y lo económico están íntimamente liga-dos, y además se siente vinculado a la naturaleza bajo unarelación de reciprocidad. Este mismo principio refuerza losfuertes lazos familiares y comunales que forjan la identidadde las mujeres y de los hombres andinos. Además, el ejerci-cio de una democracia directa permite que se procese la ten-sión entre la iniciativa individual y la colectiva en la solu-ción de problemas. Los vínculos están constantemente pro-tegidos de los peligros de dispersión a través del respeto porla historia y el conocimiento andino contenidos en la tradi-ción oral, en los rituales, cantos, bailes y en las otras formasde expresión de la diversidad cultural andina.

3. La nueva organización social luego de la con-quista

4. El nuevo orden económico: la moneda y el mer-cado

5. La evangelización: catolicismo y sincretismo6. El nacionalismo Inca y el indigenismo7. La independencia y la promesa de la vida pe-

ruana8. El desastre de 1879-18839. El desarrollo económico: crecimiento, crisis y

desigualdad10. Los avatares de la democracia11. El problema de la violencia12. La inserción del Perú en el mundo

Por otra parte, la globalización está transfor-mando rápidamente las identidades nacionales, re-gionales e individuales, y los procesos de cambioacelerado hacen que frecuentemente se pierdan devista valores fundamentales. Mucho de aquello queafecta a nuestra identidad se está formando en elamplio “aquí” del orden global fracturado y en el“ahora” de la inmediatez temporal, pero las identi-dades y los valores se construyen a partir de unaubicación y una tradición, manteniendo un anclajeterritorial, y conjugando pasado, presente y futuro.

Mitos y metáforas integradores

La toma de conciencia acerca de la heteroge-neidad de nuestra nación ha puesto de manifiesto lacarencia de mitos integradores y de visiones compar-tidas. Esta carencia ha animado un reclamo frecuen-te y una demanda explícita: la necesidad de elaborarun “Proyecto Nacional”, entendido como un conjun-to de objetivos, políticas y acciones acordados en unaperspectiva de largo plazo. Los múltiples esfuerzosque se han realizado en este sentido durante el últi-mo medio siglo demuestran que, ante las dificulta-des de construir una identidad nacional en base aexperiencias y vivencias comunes, se apela a una vi-sión de futuro como metáfora o idea integradora paraafirmar la identidad nacional y la nación peruana.

La elaboración de metáforas y esquemas con-ceptuales que afirmen la identidad nacional es unatarea colectiva de construcción social que tiene uncarácter complejo y problemático, y en la cual par-ticipan todos los sectores de la sociedad, sea de ma-nera consciente o inadvertida. Estas metáforas de-berían ser capaces de ofrecer una visión que inte-gre diferentes perspectivas sobre el pasado y la his-toria peruana, que incorpore la pluralidad y hetero-

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geneidad que caracteriza al Perú, que permita com-prender la situación de desintegración social y pre-cariedad institucional a la que hemos llegado al fi-nalizar el siglo 20 e iniciarse el siglo 21 y que ofrez-ca, además, una perspectiva del futuro con la cualpuedan identificarse la gran mayoría de peruanos,porque cada uno tiene algo que aportar.

Ésta es una tarea de mediano y largo plazo. Laheterogeneidad y diversidad propias de nuestra his-toria y nuestra realidad contemporánea indica quesólo podrá realizarse a través de múltiples iniciati-vas que deben surgir en todos los niveles de la so-ciedad. En gran medida, más que una labor de di-seño con propósito definido, se trata de un procesosocial que tiene su propia dinámica, del cual se pue-den derivar algunos elementos constitutivos de lasmetáforas e ideas integradoras, las que a su vez de-ben ser reinterpretadas y articuladas en una visiónde futuro. Los espacios abiertos de la sociedad ci-vil, en donde se puede dialogar y llegar a consen-sos operativos, parecen ser el lugar apropiado paraemprender esta tarea. En cierta medida, los traba-jos de Agenda: PERÚ durante los últimos siete añoshan sido un intento de contribuir a la elaboraciónde una visión de futuro y una estrategia de desarro-llo mediante un amplio proceso de consultas conexpertos y ciudadanos.

VALORES, DEMOCRACIA Y ESTRATEGIA DEDESARROLLO

Como se indicó en los capítulos precedentes, noes posible avanzar en el diseño y puesta en prácticade una estrategia de desarrollo viable y sostenible du-rante los dos primeros decenios del siglo 21 sin cons-truir y reafirmar un conjunto de valores individualesy colectivos que la sustenten. Esta tarea implica lo-grar un equilibrio entre aquellos valores del pasadoque debemos rescatar y actualizar, aquellos valoresde nuestro tiempo que debemos conservar y refor-zar, y aquellos que debemos construir y elaborar paradar respuesta a los desafíos del futuro (recuadro 8.7).En particular, los valores que permitirán aproximar-nos a la visión de futuro y a la noción de bien comúnestán estrechamente ligados a la gobernabilidad y alas prácticas democráticas, y a una cultura de paz yde pleno respeto a los derechos humanos.

Los valores asociados con la construcción deuna cultura democrática, como la igualdad de trato,el ejercicio responsable de la autoridad y el respeto alas reglas de juego político y económico, son funda-mentales para la puesta en práctica de una estrate-gia de desarrollo y para las reformas institucionales.El funcionamiento de las instituciones y la posibili-dad de llegar a consensos a través del diálogo y el

debate –evitando la violencia, el autoritarismo y laimposición– descansan sobre estos valores demo-cráticos, cuya práctica debe ser promovida en to-dos los niveles, desde la familia y las escuelas, pa-sando por las empresas y las asociaciones civileshasta llegar a las entidades del Estado y las más al-tas autoridades políticas.

En el contexto de crisis económica y pobrezageneralizada de los últimos dos decenios del siglo20, las presiones de la racionalidad del mercado yla tradición colectiva que caracteriza a amplios seg-mentos de la sociedad peruana, sobre todo en elámbito rural, dan origen a fuerzas contradictorias.Los peruanos se ven empujados en diferentes direc-ciones a la vez: por un lado, hacia la acción coordi-nada para mejorar las perspectivas de superviven-cia y, por otro, hacia la acción individual que espercibida como la base del éxito en el mercado. Sibien la tensión entre estas dos fuerzas ha dado lu-

RECUADRO 8.7

La pertinencia de los valores andinos

La destacada etnohistoriadora María Rostworowski ha destacado laimportancia de rescatar y difundir los valores andinos tradicionales.Considera que algunos de los valores, hábitos de conducta y prácti-cas sociales preponderantes en el mundo andino prehispánico man-tienen su relevancia y son deseables para el mundo contemporáneo.Por ejemplo, el trabajo comunitario, que surgió desde épocas muyantiguas en esta parte del continente americano, constituye una ma-nera de responder a los desafíos de un difícil entorno biofísico: “Lacomunidad es una característica muy nuestra, pero que a su vez es larespuesta de los antiguos peruanos para asentarse en un territorio su-mamente difícil de punas, selvas, desiertos, quebradas, costas y sie-rras (...) a través del espíritu comunitario, el hombre andino superóproblemas y aparentes dificultades que señalaban los historiadoreseuropeos. (…) [la promoción del] espíritu comunitario para superarproblemas del medio ambiente y la ecología es una tarea a la que sele debe dar el máximo impulso.”

La planificación y la capacidad de anticipar situaciones fue otra prác-tica altamente valorada en el mundo andino: “Es enorme la planifi-cación y organización que caracterizó a nuestros antepasados pese aque no tenían escritura, que no escribían los números. Sin embargo,tenían una extraordinaria planificación gracias, por ejemplo, al ába-co y al quipu (...) La planificación era una virtud muy grande quelamentablemente se perdió con la llegada de los españoles, quienesdominaron territorios, impusieron sus costumbres, su burocracia.”

Frente al individualismo y la decadencia de valores en la sociedadcontemporánea, María Rostworowski propone rescatar ciertos valo-res andinos que hicieron posible un imperio y una sociedad fuertes.“El pueblo de hoy debe conocer todos los valores que existían en elPerú antiguo, de todas las tecnologías andinas y milenarias que lespermitieron ser culturas poderosas.”

Fuente: Entrevista a María Rostworowski en El Comercio, 16 de marzo del 2000.

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gar a expresiones de creatividad, también ha ampli-ficado las sensaciones de inseguridad y ansiedad enla ciudadanía.

El énfasis que pusieron durante el decenio delos noventa el gobierno, los gremios empresariales yalgunas organizaciones de la sociedad civil en la im-portancia de los valores individuales para el desarro-llo del país debe acompañarse durante los próximosdos decenios con la promoción de valores colectivosque vinculen al individuo solidariamente con el res-to de la sociedad. Además de valores individuales,como honestidad, responsabilidad, valerse por sí mis-mo y espíritu de trabajo, es preciso enfatizar otroscomo la solidaridad, la confianza mutua y el respetopor el otro, que afianzan los lazos del ciudadano consu comunidad y lo involucran en la creación de unfuturo compartido. Esta visión de futuro implica nosólo un compromiso con el avance hacia la prosperi-dad y con el bienestar de las demás personas, sinotambién con las generaciones venideras, el entornobiofísico que nos sostiene y la ocupación ordenadade nuestro vasto y difícil territorio.

Al mismo tiempo debemos rechazar aquellosfalsos valores, modos de pensar negativos y hábitosde comportamiento nefastos –discriminación, racis-mo, autoritarismo, imposición, aprovecharse de losdemás, ley del menor esfuerzo, corrupción, engaño,violación de los derechos humanos, entre otros– quehan adquirido visibilidad y fuerza en diversos mo-mentos de nuestra historia, especialmente cuando loslíderes políticos han violado las normas jurídicas ytraicionado la confianza de la ciudadanía.

Valores y líneas estratégicas

Cada una de las líneas estratégicas desarrolla-das en los capítulos precedentes requiere de valoresque la sustenten. La primera línea estratégica, trans-formación productiva y competitividad (capítulo 3),requiere de valores económicos como el espíritu detrabajo y el deseo de superación. La transformaciónproductiva no es posible si persiste el mito del “vivo”que triunfa sin trabajar, y la competitividad no se lo-gra con la actitud de dejar “así nomás” los resulta-dos de nuestras labores. Una actitud positiva y racio-nal frente al riesgo, un sentido de frugalidad y aho-rro, y una búsqueda constante de la eficiencia sonactitudes y valores que permiten aumentar la produc-tividad, promueven la innovación, modernizan el apa-rato productivo y generan crecimiento económico.

En el nivel individual el deseo de superación ayu-da a lograr el éxito, que debe ser reconocido y respe-tado cuando resulta del esfuerzo propio. En el nivelde las empresas, sectores o de la economía en su con-

junto, las políticas públicas deben estimular el ahorroy la inversión, incentivar la formalización y vigilar elpago de los impuestos, promover la competencia y lainnovación tecnológica, y asegurar el cumplimiento delas obligaciones de las empresas con los trabajadores,así como el compromiso de los trabajadores con laempresa. Todo esto debe estar acompañado de unaactitud positiva hacia el planeamiento estratégico quevincule una perspectiva de largo plazo con las accio-nes que debe tomar la empresa en el futuro inmediato.

Para avanzar en la segunda línea estratégica deequidad, integración y justicia social y reducir el dé-ficit social acumulado (capítulo 4) es necesario res-catar y reafirmar valores como el trabajo conjunto,el respeto a las iniciativas de los demás y la solida-ridad con quienes están en desventaja, con el fin deasegurar la igualdad de oportunidades para todos losperuanos. Al movilizar las energías y la capacidadde organización de la sociedad civil, esto permitiráacumular esfuerzos y aumentar los recursos dispo-nibles para combatir la desigualdad y la pobreza. Eltrabajo voluntario, el apoyo económico desintere-sado y la reciprocidad son manifestaciones de soli-daridad fuertemente enraizadas en nuestras tradicio-nes culturales (recuadros 8.6 y 8.7). Para hacer efec-tiva su contribución al desarrollo social, es precisoempezar por reconocer al otro como igual y no acep-tar como “normales” las situaciones de exclusiónque afectan a la mitad de peruanos en situación depobreza, y especialmente al 15% de pobres extre-mos cuyos ingresos no alcanzan a cubrir la canastabásica de alimentos.

La línea estratégica de gestión del medio am-biente, recursos naturales y ciencia y tecnología pre-cisa de un conjunto de valores compatibles con la pro-tección del medio ambiente y el manejo sustentablede los recursos naturales, además de aquellos que es-timulan el desarrollo de las capacidades de investi-gación científica e innovación tecnológica (capítulo5). Es necesario incorporar el conocimiento, respetoy cuidado del entorno biofísico en la realización detodas las actividades humanas, evitando dañar losecosistemas y producir alteraciones irreversibles delequilibrio ecológico. Una perspectiva temporal delargo plazo, consistente con un compromiso con elbienestar de las generaciones futuras, debe ser el fun-damento de una gestión responsable de nuestra grandiversidad de ecosistemas y recursos naturales. A suvez, esto precisa de un cambio de mentalidad en laconcepción de las relaciones entre medio ambiente ydesarrollo (capítulo 5, cuadro 5.1).

Por su parte, la promoción de la investigacióncientífica y la creación de sistemas de innovacióntecnológica exigen que la sociedad en conjunto tomeconciencia de la importancia y el valor del conoci-

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miento, sobre todo en vista de los extraordinariosavances científicos y tecnológicos de los últimosdecenios en el ámbito mundial. Al mismo tiempo,la producción de conocimientos y la innovación tec-nológica deben ser capaces de incorporar los apor-tes de los saberes y prácticas tradicionales.

La cuarta línea estratégica de ocupación del te-rritorio e infraestructura física (capítulo 6) exige laadopción de valores que permitan apreciar nuestroterritorio de manera integral, dándole el mismo pesoa todas las regiones y rechazando el centralismo ago-biante de Lima Metropolitana. Se trata de valoraruna ocupación más equilibrada, ordenada y respon-sable del difícil territorio en que vivimos, promo-viendo la racionalidad en el uso del espacio y en laconstrucción de infraestructura física.

El rescate de valores y prácticas ancestrales pue-de jugar un papel muy importante en esta tarea. Porejemplo, el manejo fino de los pisos ecológicos porlos pobladores del Perú prehispánico implicó no sólo

un conocimiento profundo del entorno biofísico y susposibilidades, sino también una relación muy estrechay respetuosa con el medio ambiente (capítulo 6, re-cuadro 6.1). Estos valores deben guiar también la cons-trucción de infraestructura, pues una adecuada ocupa-ción del territorio sólo es posible cuando se cuenta consistemas de transporte, telecomunicaciones, uso delagua y distribución de energía que respondan al desa-fío de integrar al país. Además, las inversiones en in-fraestructura física deben estar guiadas por el princi-pio de solidaridad con las zonas más pobres y aisladasdel país, materializando en obras la búsqueda de equi-dad y de igualdad de oportunidades.

Valores, reformas institucionalesy democracia

Las reformas institucionales que conformanlos hilos de la urdimbre del tejido social peruanoque se va a reconstituir durante los próximos dosdecenios requieren también de valores que las sus-

Líneas estratégicasde la trama

Reformas institucio-nales de la urdimbre

Transformación productivay competitividad

Integración, equidad y justicia social

Gestión del medio ambiente, recursos naturales,ciencia y tecnología

Ocupación del territorio e infraestructura física

Reforma del Estado

Reforma del sector privado

Reforma de la sociedad civil

Reforma de las instituciones de seguridad

● Deseo de superación● Eficiencia, ahorro y frugalidad● Valoración del cambio● Ética del trabajo● Planeamiento y previsión

● Reconocimiento del otro como igual● Respeto● Solidaridad● Reciprocidad

● Respeto por el entorno biofísico● Compromiso con las generaciones venideras● Valoración del conocimiento● Rescate de los saberes tradicionales

● Valoración de nuestra diversidad geográfica● Racionalidad en el uso del espacio

● Representatividad● Transparencia● Liderazgo democrático● Confianza en las instituciones● Respeto a las reglas del juego

● Valoración del éxito empresarial● Perseverancia● Cultura de la confianza● Responsabilidad social de la empresa, filantropía

● Valoración de la acción conjunta● Tolerancia, diálogo y consensos

● Respeto a la vida y los derechos humanos● Seguridad como tarea de todos● Búsqueda de la reconciliación nacional

CUADRO 8.1

Valores que apoyan la estrategia de desarrollo y la reconstitución del tejido social peruano

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tenten y las hagan viables. Las instituciones –queencapsulan normas de comportamiento, hábitos depensamiento y formas de vinculación– son uno delos principales referentes para la transmisión y acep-tación de valores. El reclamo generalizado de for-talecimiento institucional en los últimos años estáasociado al rechazo de los falsos “valores” que ri-gen el funcionamiento de un orden institucional cadavez más cuestionado y en deterioro.

Las reformas institucionales propuestas en elcapítulo 7 han puesto énfasis en la generalizacióne intensificación de las prácticas democráticasen todos los ámbitos de la vida nacional. La ins-tauración de hábitos de diálogo que generen un in-tercambio igualitario de ideas y puntos de vista fa-cilita la armonización de intereses divergentes yaun contradictorios. La democracia es tanto unfin que consagra la autonomía, la razón ciudada-na y el respeto de la pluralidad, como un medioque permite resolver conflictos de manera pacífi-ca, justa y eficiente. Sin embargo, para que la de-licada estructura de valores, hábitos, creencias yprácticas que constituyen la democracia se sosten-ga, es necesario que todos –y en particular quie-nes detentan el poder político– respeten unas re-glas de juego que deben ser transparentes y efi-cientes, lo que implica un ejercicio serio y respon-sable de la ciudadanía.

El primer conjunto de hebras de la urdimbre laconstituye la reforma del Estado. El desprestigio delas instituciones del Estado (Poder Ejecutivo, PoderJudicial, Poder Legislativo, sistema electoral) tieneorigen en la desconexión que existe con la sociedad,y en la limitada capacidad que ha tenido de atenderel desborde de demandas sociales en los últimos de-cenios. Un Estado legítimo es aquél con el cual losciudadanos se pueden identificar, en gran medidaporque se sienten representados por las autoridadeselegidas y por los funcionarios públicos, y tambiénporque las organizaciones estatales procesan y atien-den sus demandas en forma eficiente.

Por otra parte, la forma en que se ejerce elliderazgo en las organizaciones gubernamentalesmarca una pauta para la transmisión de valores. Elcomportamiento –bueno o malo– de los políticos ylos altos funcionarios públicos es altamente visibley constituye un ejemplo para el comportamiento delos demás ciudadanos. Por esta razón, es fundamen-tal que las personas que ejercen cargos en las insti-tuciones del Estado tomen conciencia de la respon-sabilidad de ser depositarios de la confianza ciuda-dana. Al mismo tiempo, los ciudadanos debemostomar conciencia de nuestra obligación de exigir alas autoridades un comportamiento transparente yresponsable.

El sector privado debe asumir plenamente losvalores que sustentan la transformación productivay competitividad. Quienes gestionan empresas de-ben guiarse por la búsqueda de rentabilidad y de me-joras continuas en la calidad y el servicio a los clien-tes, poniendo énfasis en la creación de un clima detrabajo que favorezca la innovación, el aumento deproductividad y la generación de utilidades. Estoimplica desechar prácticas como el rentismo, el abu-so de posiciones dominantes en el mercado, el usode publicidad engañosa, el aprovechamiento inde-bido de beneficios otorgados por el Estado, las pre-siones sobre los trabajadores y el recurso a la co-rrupción de funcionarios públicos.

Es imprescindible también instaurar una cul-tura empresarial basada en la confianza, que per-mita tener certeza de que los tratos y la palabra secumplen. La confianza facilita el desarrollo eco-nómico, agiliza y fomenta la formación de empre-sas y reduce los costos de transacción. Por otraparte, la gran empresa debe consolidar el sentidode responsabilidad social tanto a través de medi-das para apoyar a la comunidad como de la trans-ferencia de conocimientos y la asistencia técnicaa otras empresas asociadas a ella que tienen me-nor capacidad de gestión. Esto implicaría, porejemplo, promover la creación de conjuntos em-presariales (clusters), pequeñas empresas que pro-veen de bienes y servicios a la gran empresa (ca-pítulo 3, recuadro 3.7). La responsabilidad sociales parte de la concepción moderna de la empresay se requiere crear una tradición de filantropíaentre los dirigentes del sector privado. En particu-lar, la gran empresa y las empresas medianas tie-nen el desafío de participar activamente en la cons-trucción de comunidades prósperas y con mayorbienestar, para lo cual es posible trabajar en con-junto con los gobiernos locales y las organizacio-nes de la sociedad civil (capítulo 7, recuadro 7.4).

La reforma de las organizaciones de la socie-dad civil debe fundamentarse en valores como lavocación de servicio público y el deseo de ayudar alos demás, que encuentran expresión en la toma deconciencia del papel que juegan las asociacionesciviles voluntarias como interlocutores sociales yarticuladores de las demandas de la población, es-pecialmente de los más pobres. Para adquirir ma-yor representatividad y legitimidad, estas organiza-ciones deben contribuir a reducir la exclusión de losgrupos sociales y ampliar la participación ciudada-na en sus actividades. Por lo tanto, deben reprodu-cir en su interior valores como la democracia, latransparencia y la rendición de cuentas, lo que lespermitirá reforzar su identidad como entidades deservicio y evitar la manipulación por parte de lasentidades públicas, de movimientos políticos, de las

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empresas privada y aun de otras organizaciones dela sociedad civil.

La reforma de las organizaciones de seguridaddebe fundamentarse en valores como el respeto a lavida, los derechos humanos y la libertad. No se debepermitir que las propias organizaciones encargadasde protegernos a todos los peruanos pongan en pe-ligro nuestra seguridad y conculquen nuestros de-rechos. El pasado reciente de violencia, abusos,chantajes, imposiciones, violación de derechos hu-manos e invasión de la privacidad por gruposenquistados en las instituciones de seguridad, queintentó justificarse como reacción contra el terro-rismo, debe ser desterrado definitivamente. Para estoes imprescindible lograr la reconciliación nacional,sustentada en el conocimiento de la verdad y el re-chazo a la impunidad (recuadro 8.9).

Las fuerzas armadas y la policía deben reforzarsu sentido patriótico de servicio a la comunidad me-diante el respeto irrestricto a los derechos humanosy la subordinación al poder político, rescatando losvalores que a través de la historia nos han legado susmiembros más ilustres. Por otro lado, la sociedad ensu conjunto se debe involucrar en los temas de segu-ridad y no dejarlos como asunto exclusivo de las fuer-zas armadas y policiales, lo que exige un mayor co-nocimiento de las instituciones de seguridad y unamayor participación ciudadana en ellas.

Lucha contra la corrupción

Las reformas institucionales deben sustentar-se, además, en un decidido rechazo a la corrupciónque ha penetrado muchas instancias del aparato delEstado, del sector privado y aun de la sociedad ci-vil. Esto se puede apreciar claramente en asuntoscotidianos como el soborno de los policías de trán-sito y las coimas que se pagan en los juzgados, mu-nicipalidades y otras dependencias públicas, peroafecta también otras esferas menos visibles de la ac-tividad del Estado, como el uso de información pri-vilegiada para obtener beneficios indebidos. Por estarazón, la lucha contra la corrupción requiere de unaestrecha cooperación entre la empresa privada, elEstado y la sociedad civil.

El uso de fondos públicos para fines privadoses, desafortunadamente, una práctica bastante co-mún en los intercambios entre funcionarios del Es-tado y hombres de negocios y ciudadanos en to-dos los niveles. Tiene efectos muy negativos sobreel funcionamiento del mercado y de las institucio-nes públicas, ya que distorsiona la asignación derecursos, aumenta los costos de transacción y des-virtúa la acción de las agencias gubernamentales.

La corrupción en las altas esferas del Estado y delsector privado es la más dañina, no sólo por susefectos directos sino también por la pérdida deconfianza que genera y el mal ejemplo que da alos ciudadanos.

Si bien la eliminación de una serie de instan-cias gubernamentales en las cuales los funcionariostomaban decisiones a su discreción ha reducido lasposibilidades de corrupción, han surgido nuevasmaneras de obtener beneficios indebidos a costa delEstado (manejo amañado de licitaciones, comprasde equipos, material con sobreprecios y protegidospor el secreto de Estado, uso de información privi-legiada en privatizaciones y otras transacciones conagencias gubernamentales, tráfico de influencias enla toma de decisiones, la aprobación de normas, en-tre otros). Además de honestidad, la lucha contra lacorrupción requiere de un profundo sentido de res-ponsabilidad cívica. Tan culpable es el que sobornacomo el que recibe el soborno; ambos traicionan lafe pública, obtienen beneficios indebidos y crean lascondiciones para que se admitan como “normales”las prácticas deshonestas.

La corrupción no está vinculada a la pobrezasino a comportamientos disfuncionales y prác-ticas nocivas generadas por un mal sistema de in-centivos y por la falta de controles. En muchospaíses se ha logrado reducir notablemente los ín-dices de corrupción cambiando los sistemas deincentivos en el sector público, estableciendo con-troles más eficientes y modificando la actitud dela población frente a la corrupción para visualizarlacomo algo que no debe tolerarse. Por último, unPoder Judicial autónomo, honesto y eficiente, ca-paz de administrar justicia en forma imparcial yde sancionar a los corruptos sin que importe surango o posición, es fundamental en la lucha con-tra la corrupción.

La traba del autoritarismo

El autoritarismo y el ejercicio arbitrario delpoder que atraviesan todas las relaciones de la so-ciedad peruana –desde los más altos niveles de go-bierno hasta la vida familiar– son dos de las princi-pales trabas que deben superarse para avanzar a lolargo de las líneas estratégicas y la puesta en prác-tica de reformas institucionales. Los valores y prác-ticas democráticas –elecciones periódicas y libres,alternancia en el poder, transparencia en el ejerci-cio de la función pública, rendición de cuentas, res-peto a las minorías, acceso a la información públi-ca, entre otras– son una condición necesaria paralas reformas institucionales y para acercarnos a lavisión del futuro deseado para el país.

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y corruptas para luego tratar de subordinarlas. Enforma similar, desde el gobierno se ataca a las orga-nizaciones de la sociedad civil, en particular a lasorganizaciones que defienden los derechos humanosy la democracia, y se presiona a las organizacionesrepresentativas del sector privado. Todo esto se orientahacia el objetivo central de garantizar la permanen-cia en el ejercicio del poder por el mayor tiempo po-sible y sin control de ninguna especie.

Como consecuencia del autoritarismo, el pro-ceso de legitimación e identificación de los ciuda-danos con el Estado se concentra, en forma prácti-camente exclusiva, en el Poder Ejecutivo y, en es-pecial, en la figura del presidente de la República.Al mismo tiempo, el gobierno autoritario busca des-tacar la supuesta eficiencia y la eficacia de institu-ciones no transparentes, sea por función o tradición,como el servicio de inteligencia y las fuerzas arma-das. Se intenta, por una variedad de medios, sus-traer del control ciudadano al conjunto de instan-cias, entidades y organizaciones públicas que cum-plen funciones ejecutivas, usando el argumento deque la rendición de cuentas es un obstáculo para laacción eficiente. De esta manera se trata de ampliarel espacio para el ejercicio arbitrario y sin contra-pesos del poder político.

Las medidas para asegurar una segunda reelec-ción presidencial que se pusieron en marcha a par-tir de 1996 constituyen un claro ejemplo de com-portamiento autoritario que es preciso rechazar ycondenar. La utilización de una amplia gama de re-cursos a disposición del aparato estatal para mante-ner el poder debilitó a las instituciones que debe-rían ser un contrapeso para el Poder Ejecutivo. Elcontrol y manejo político de las comisiones ejecu-tivas para reorganizar el Poder Judicial y el Minis-terio Pública, las disposiciones legales que equipa-ran las atribuciones de los vocales provisionales conlos permanentes en la Corte Suprema (lo que per-mite, entre otras cosas, que sean nombrados comomiembros del Jurado Nacional de Elecciones), la se-paración de los miembros del Tribunal Constitucio-nal que no apoyaron la interpretación auténtica dela Constitución, la utilización de las agencias gu-bernamentales de apoyo social para presionar a losdirigentes de las organizaciones de base, el espio-naje telefónico a líderes de la oposición y periodis-tas que han revelado casos de corrupción en el go-bierno, entre otras medidas, tuvieron como objeti-vo abrir el paso para una segunda reelección delingeniero Alberto Fujimori en el año 2000.

En el camino, la obsesión con la re-reeleccióndejó a la población sin seguridad jurídica y pervir-tió el funcionamiento de las instituciones del Esta-do, en particular del sistema judicial, que dejó de

La historia del Perú y la situación actual mues-tran tendencias tanto hacia el comportamiento au-toritario como hacia el comportamiento democráti-co en todos los niveles de la sociedad. No existe unaesencia autoritaria en la conducta política de los pe-ruanos, sino una doble personalidad histórica contendencias democráticas y autoritarias al mismotiempo. El que prevalezca y se consolide una u otratendencia depende, en gran medida, de la maneraen que los líderes ejercen el poder y la autoridaddesde los niveles más altos del gobierno, así comode la difusión de los valores democráticos en todala sociedad. Tampoco existe contradicción algunaentre gobierno eficiente y una democracia plena, yaque la democracia es el único sistema que garanti-za la eficiencia económica, la capacidad de adapta-ción y la flexibilidad que llevan hacia el desarrolloen un mundo en continua transformación. Más aún,toda forma de gobierno intolerante o temerosa dela crítica, basada en la manipulación, la imposicióny el miedo, cierra las puertas al futuro. El autorita-rismo no es inevitable; por el contrario, es retrógra-do e inviable en el mediano y largo plazo.

El autoritarismo fomenta una cultura de lealta-des falsas basada en la intimidación, donde se acep-ta la palabra de los superiores sin decir lo que se pien-sa. El temor impide el diálogo y el intercambio deideas, y cuando se está en una posición subalternano se opina para no “caer mal” o no enemistarse conla autoridad. Así se instaura un sistema en el cual unospocos deciden por la gran mayoría que, en consecuen-cia, no tiene por qué pensar, innovar o crear. El líderautoritario exige obediencia, no permite críticas nicuestionamientos y, al no tomar en cuenta las opi-niones de los subordinados, desperdicia las contri-buciones que ellos pueden hacer. Se promueve unculto al jefe y se rinde pleitesía al caudillo, quemuchas veces esconden un desprecio por la perso-na que ejerce la autoridad. A su vez, esto fomentala aspiración de que cuando se ocupe una posiciónimportante se replicarán las actitudes autoritarias yse ejercerá el poder con el mismo grado de arbitra-riedad que muestra el jefe. De esta manera el auto-ritarismo se extiende como un cáncer que destruyeel tejido social, las instituciones y la democracia.

En un gobierno autoritario la toma de decisio-nes políticas pasa a ser asunto de unos pocos, quie-nes se mueven en planos alejados de la gente co-mún y de sus requerimientos, o de operadores ygestores de campañas psicosociales, quienes orien-tan sus decisiones en base a cálculos políticos diri-gidos hacia acrecentar su poder. El líder autocrático,quien generalmente controla el Poder Ejecutivo, de-nigra a otras instituciones del Estado –Parlamento,Poder Judicial, gobiernos locales y regionales– cuan-do no están bajo su control, tildándolas de ineficientes

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ser una instancia de defensa para los ciudadanos yse convirtió en un instrumento para el ejercicio ar-bitrario del poder. Una vez desvirtuadas por el po-der político, las instituciones afectadas –cuyo buenfuncionamiento es fundamental para consolidar lademocracia– se desprestigiaron aún más y se vol-vieron terreno fértil para la corrupción.

Adicionalmente, la desnaturalización del me-canismo de referéndum (poniéndole trabas no con-templadas en la Constitución para evitar un pronun-ciamiento ciudadano en contra de la segunda reelec-ción), la infiltración y manipulación de los organis-mos electorales, así como los continuos ataques alos periodistas de medios de comunicación indepen-dientes que se opusieron a un tercer período presi-dencial para el ingeniero Alberto Fujimori, elimi-naron y desvirtuaron los canales a través de los cua-les se expresan la voluntad y la opinión pública ra-zonada. A esto se unió el uso de instancias del Po-der Ejecutivo, el Poder Legislativo y el Poder Judi-cial para neutralizar a los adversarios políticos, seaya mediante acciones destinadas a amedrentarlos osimplemente esgrimiendo la posibilidad de empren-der dichas acciones. Además, la influencia del Po-der Ejecutivo sobre la televisión de señal abierta,único medio a través del cual reciben informacióndos terceras partes de los peruanos, impidió que losopositores e independientes puedan difundir amplia-mente puntos de vista contrarios o diferentes a losdel gobierno. Por último se utilizó la “prensa chi-cha” bajo control gubernamental para calumniar,insultar y desprestigiar a los adversarios políticos.

Todo esto demuestra los peligros del autorita-rismo, que está estrechamente asociado con los in-tentos de ejercer el poder político por el mayor tiem-po posible y sin contrapeso alguno. Hacer prevale-cer las tendencias y valores democráticos que for-man parte de nuestra doble personalidad históricarequiere de una gama de iniciativas en los camposde la educación, los medios masivos de comunica-ción y el ejercicio del liderazgo en todos los ámbi-tos de la vida nacional (capítulo 9). Además, es ne-cesario que el marco jurídico dentro del cual ope-ran las instituciones del Estado y, en particular, elsistema electoral promuevan la consolidación de lagobernabilidad democrática. Por ejemplo, en paísesen los cuales el Poder Ejecutivo tiene un gran pesoen la vida política es indispensable prohibir la re-elección presidencial inmediata (recuadro 8.8).

Derechos humanos y cultura de paz

La reafirmación de los valores democráticos sebasa en el conocimiento de los deberes y derechosde cada miembro de la sociedad. El sentido de per-

RECUADRO 8.8

A la reelección dile no

Para ser buen gobernante hay que saber, entre otras cosas, cuándo ycómo dejar el poder. Esto es, quizás, lo más difícil de aprender paraquien ejerce la máxima autoridad en una nación. La historia demues-tra que demasiados mandatarios no han sabido salir bien y a tiempo;por el contrario, han tratado de quedarse más allá de lo convenientepara el país y para ellos mismos.

El problema reside en que, para un gobernante, el poder puede ser comola droga. Se empieza a ejercer poco a poco –a veces con cierta cautela–,pero se va apoderando de quien lo usa en forma continua y sin contra-pesos. Encerrándose en un mundo de percepciones cada vez másdistorsionadas, quien se deja dominar por la droga del poder busca elpoder absoluto, convencido de que es lo mejor para quienes gobierna.

La historia política de Occidente durante los últimos siglos puederesumirse en una búsqueda de medios para evitar los estragos socialesque causa la droga del poder. El resultado de esta búsqueda ha sido elsistema político democrático, caracterizado por la existencia de balan-ces, controles y contrapesos para el ejercicio del poder. El pluralismopolítico, el respeto a los derechos de las minorías, la delegación de laautoridad y la división de poderes son algunos de los mecanismos queimpiden la concentración excesiva de poder en una democracia.

Sin embargo, en el entorno de un gobernante nunca falta alguien queestimule su consumo de la droga del poder. Quizás con la mejor de lasintenciones, hacen esto quienes promueven la reelección presidencialinmediata en un sistema político como el peruano, en el cual hay pocoscontroles efectivos sobre la autoridad presidencial. La alternancia en laprimera magistratura es la única garantía para evitar que el ejerciciocontinuo del poder haga que el gobernante y su entorno pierdan pers-pectiva, se aíslen progresivamente de aquellos a quienes gobiernan y,finalmente, terminen por sabotear sus propios logros.

Fuente, Francisco Sagasti, “A la reelección dile no”, Expreso, 11 de agosto de 1993, reproducidoen Imaginemos un Perú mejor (segunda edición), Lima, Agenda: PERÚ, 1999.

tenencia a la comunidad se nutre de la responsabi-lidad individual, de la igualdad de los derechos ciu-dadanos y de una cultura cívica vinculada tanto alas grandes cuestiones nacionales como a las de lavida cotidiana. Importa tanto defender las institu-ciones políticas de la democracia como luchar con-tra el maltrato en cualquier dependencia pública.

La defensa irrestricta de los derechos huma-nos constituye el fundamento de una sociedadigualitaria y participativa, en la cual todos contri-buyan al crear las condiciones para lograr el biencomún, y en la cual el individualismo y la compe-tencia están balanceados por la sensibilidad socialy la solidaridad. Para garantizar el respeto a los de-rechos humanos es preciso romper con nuestro pa-sado de violencia y de miedo, de violación de losderechos humanos y de intimidación, que ha esta-do asociado al ejercicio autoritario del poder políti-

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co. Es preciso rechazar tajantemente los métodosviolentos para lograr objetivos políticos, económi-cos o sociales. No existe justificación alguna parala violencia desatada durante los decenios de losochenta y noventa por Sendero Luminoso y elMRTA, que llevaron al país al borde del abismo yviolaron sistemáticamente los derechos humanos demiles de peruanos.

Romper con este pasado reciente de violenciano significa olvidarlo, ni tampoco –y a veces lite-ralmente– “echarle tierra”. Debemos avanzar haciala reconciliación y hacia una cultura de la paz, va-lorando la resolución pacífica de los conflictos que,de manera inevitable, forman parte integral de lasinteracciones sociales. Pero este avance requiere, enprimer lugar, que enfrentemos lo que han sido esosaños de conflictos violentos, en los cuales el miedoal terrorismo y el temor a ser confundido con unterrorista, así como el miedo a la violencia demen-cial desatada por Sendero Luminoso y el temor a larepresión indiscriminada de las fuerzas armadas,prácticamente paralizaron a nuestra sociedad. Tene-mos que perderle el miedo al miedo. Los miles de

víctimas, cuyo más elemental derecho humano –elderecho a la vida– fue violentamente conculcado,requieren de una elaboración colectiva de este due-lo para que, reflexionando sobre lo que nos llevó aesta trágica situación, logremos evitarla para siem-pre en el futuro.

Procesar adecuadamente este difícil período denuestra historia reciente depende de que logremosalcanzar un justo medio entre el olvido y la vengan-za, entre el “borrón y cuenta nueva” que propicia laimpunidad y la “cacería de brujas” que no diferen-cia grados de responsabilidad en quienes participa-ron en las violaciones de los derechos humanos. Unacondición necesaria para alcanzar este justo medioes conocer la verdad; la reconciliación no es posiblesin saber lo que sucedió y quiénes fueron responsa-bles de los hechos. Para transitar de la pacificaciónhacia la reconciliación es necesario reconocer, enparticular, los excesos y los errores cometidos por elEstado en la lucha contra el terrorismo. Además, serequiere un cambio de actitudes para reconocer erro-res y pedir disculpas, por un lado, y para aceptar ex-plicaciones y perdonar agravios, por otro. La expe-

RECUADRO 8.9

Las comisiones de la verdad y reconciliación

La experiencia de los países con una triste historia de viola-ción de los derechos humanos (África del Sur, Chile, Argen-tina, entre otros) demuestra la importancia de las comisionesde la verdad y reconciliación. Estas comisiones tienen comoobjetivos principales esclarecer los hechos, administrar justi-cia y reparar, hasta donde sea posible, los males causados.Algunas de ellas han privilegiado la búsqueda de la verdad yotras los procesos de reconciliación. Todas buscan ayudar aentender y superar lo sucedido, conectando a la sociedad consu pasado y articulando un enfático ¡nunca más! como me-dio para avanzar hacia una cultura de la paz.

Un país que haya experimentado períodos de violencia nopuede vivir sin saber lo que sucedió; el olvido y el autoengañoson formas de aceptar como legítimas las violaciones de losderechos humanos. El conocimiento de la verdad permite en-frentar adecuadamente los hechos y sus implicancias; sin ellael perdón se convierte en impunidad y el castigo en vengan-za, lo que sienta las bases para nuevos episodios de violenciaen el futuro.

La administración de justicia por las comisiones de la verdady reconciliación tiene dos aspectos. En primer lugar, hay queresolver los casos de personas inocentemente inculpadas, ypara esto no basta la condonación de la pena: es necesarioque se les declare inocentes. Además, el Estado debe com-pensar a las personas afectadas y a sus familias, asumiendoel costo de sus errores. En segundo lugar, es preciso sometera juicio a quienes no han respetado el derecho a la vida, han

torturado y han violado groseramente los derechos humanos.No se debe propiciar la impunidad por temor a la reacciónde quienes, al amparo de las fuerzas armadas y la policía,cometieron atrocidades. Al mismo tiempo, no se debe con-fundir la justicia con la persecución, sobre todo cuando setrata de personal subalterno o sin poder de decisión efectivosobre lo sucedido. La búsqueda de la verdad y de la reconci-liación pasa por perdonar los delitos menores, y por castigara los principales responsables de violaciones graves de losderechos humanos.

La creación de las comisiones de la verdad debe ser respal-dada por el Estado, la sociedad civil y el sector privado. Susmiembros deben ser personalidades independientes, de granprestigio y con autoridad moral, y deben contar, además, conla participación de representantes de organizaciones percibi-das como neutrales y confiables (iglesias, colegios profesio-nales, universidades). Los miembros de las comisiones de-ben ser aceptados por todas las partes que intervinieron enlos conflictos violentos o fueron afectados por ellos.

Las facultades de una comisión de la verdad y de reconcilia-ción se centran en la elaboración de un informe detallado delo sucedido durante el período de violencia, el cual debe in-cluir recomendaciones precisas para el Estado. La comisióndebe divulgar los resultados de su trabajo de manera ampliay poner a disposición de toda la ciudadanía la informacióndetallada sobre los sucesos de violencia y de violación de losderechos humanos.

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riencia de otros países en circunstancias similarespuede ser de utilidad en esta difícil tarea pendientepara todos los peruanos (recuadro 8.9).

En forma adicional, es preciso evaluar y aprove-char la contribución que puede hacer la tradición reli-giosa cristiana, y en especial la católica, a la difusiónde los valores y al proceso de reconciliación. Esta tra-dición está firmemente enraizada en la cultura perua-na, y los valores cristianos de amor al prójimo, respe-to a la vida, arrepentimiento y perdón, entre muchosotros, conducen naturalmente hacia una cultura de paz.Sin menoscabar la rica tradición secular humanista denuestro país (recuadro 1.1), la Iglesia católica y las igle-sias protestantes juegan un papel muy importante enla transmisión de valores y en la difusión de normasde comportamiento ético y moral.

Valores y globalización

Además de los valores que deben ser rescata-dos, reafirmados y construidos para avanzar en laslíneas estratégicas y las reformas institucionales, espreciso prestar atención a los valores que promue-ven una gestión activa de la inserción internacionaldel Perú en el nuevo contexto del orden global frac-turado (capítulo 2).

Si bien lo acelerado de los procesos de cam-bio en el dominio de lo global y el dominio de lasredes (capítulo 2, gráfico 2.1) genera incertidum-bre y ansiedad, es preciso mantener una actitudabierta y receptiva a las influencias externas, y almismo tiempo tratar de proyectar lo nuestro haciael mundo que nos rodea. Sin embargo, no es posi-ble participar en el orden global fracturado de ma-nera adecuada sin primero afirmar nuestro sentidode identidad cultural, y sin propiciar un cambio dementalidades que permita apreciar en su justa di-mensión la importancia del contexto externo paranuestro desarrollo. A la luz de los valores asocia-dos con este sentido de identidad y con una visiónde futuro, es preciso evaluar las contribuciones detodo orden –desde ideas y hábitos de pensamientohasta artefactos y patrones de consumo– que unamultiplicidad de actores en el orden global fractu-rado pone a nuestra disposición.

Valorar lo externo en su dimensión correcta im-plica –una vez más– buscar un justo medio y unequilibrio, en este caso entre la predilección por loextranjero y el apego atavístico a lo nuestro. Es im-portante dotar a todos los peruanos de los elemen-tos de juicio y los valores para evaluar con sentidocrítico, pero sin chauvinismo, lo que nos viene defuera. No debemos asumir que todo lo importadoes siempre mejor a lo que producimos localmente.

Por otra parte, es necesario tomar concienciadel carácter ambivalente de los avances científicosy tecnológicos en los países desarrollados, que es-tán creando una profunda fractura en las capacida-des de generar y utilizar conocimientos (capítulos2 y 5). En particular, los dilemas éticos asociados alos descubrimientos y los desarrollos en la biotec-nología y la medicina –cultivos genéticamente alte-rados, uso de material genético sustraído de los paí-ses pobres, xenotransplantes, terapias genéticas,entre muchos otros– afectan de manera muy espe-cial a los países en desarrollo. Muchas veces se ter-mina recibiendo el impacto de estas nuevas tecno-logías y descubrimientos sin tener conciencia de susignificado, y en algunos casos los países en desa-rrollo terminan siendo laboratorios para estudiar susefectos. Por esta razón, es preciso desarrollar unacapacidad para la evaluación social de la tecnolo-gía que, entre otras cosas, permita tomar decisio-nes informadas acerca de la importación y utiliza-ción de los avances tecnológicos.

ACTITUDES, VALORES E IDENTIDAD: PAPELDE LA EDUCACIÓN, LOS MEDIOS MASIVOS YLA PROMOCIÓN CULTURAL

El cambio de mentalidades, la construcción deuna identidad nacional y la afirmación de los valo-res democráticos son tareas que sólo pueden abor-darse adecuadamente con una perspectiva de largoplazo, y con la participación de una amplia gamade organizaciones estatales, de la sociedad civil ydel sector privado. Considerando el tiempo que to-man, es urgente iniciarlas a la brevedad posible. Losprincipales aspectos que involucran estas tareas serefieren a la educación en su sentido más amplio,al papel de los medios de comunicación masiva, ala promoción de las artes y el deporte, y al ejerci-cio del liderazgo. En cada uno de estos aspectos esnecesario conjugar iniciativas provenientes de todoslos ámbitos de la vida nacional, pero reconociendoal mismo tiempo que el Estado tiene una responsa-bilidad especial en ellos.

La actitud pesimista con que muchos peruanosven su situación actual y sus perspectivas futurashacen difícil pensar adecuadamente y emprender es-tas tareas. Es imperativo desechar el sentimiento defrustración y la actitud fatalista que son productode decenios de continuas crisis económicas, políti-cas y sociales, así como del pobre desempeño denuestro país en una variedad de campos y en unamultiplicidad de ocasiones. Debemos recobrar el op-timismo, la alegría y la confianza en nosotros mis-mos y en lo que somos capaces de hacer. Un senti-do de afirmación positiva, acompañado de una vi-sión de futuro y una noción del bien común que

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guíen los esfuerzos de desarrollo, son valores y ac-titudes que todos los peruanos debemos adoptar.

Sin embargo, es preciso templar el optimismocon una buena dosis de realismo y una apreciacióncrítica de nuestra situación y potencialidades. De otraforma se podría caer en el voluntarismo que no pres-ta atención alguna a las limitaciones para la acción,y que al fracasar en sus empeños termina por crearaún más frustración y pesimismo. La oscilación en-tre momentos de grandes esperanzas y largos perío-dos de abatimiento han dejado profunda huella en lamentalidad colectiva, y han generado un letargo te-ñido de fatalismo y escepticismo. Romper el ciclo defrustración y pesimismo requiere de visiones e idea-les capaces de movilizar energías y voluntades, y delíderes responsables capaces de inspirar a los perua-nos a dar lo mejor de sí (capítulo 9).

Los seres humanos somos creadores, en bue-na medida, de nuestro propio destino. El pasado yel presente que nos han tocado vivir no ha sido in-evitable, como tampoco lo es el futuro. Podemosadoptar actitudes que varían desde la aceptaciónpasiva de aquello que se nos presenta hasta ser agen-tes de cambio activos, innovadores y creativos. Laactitud que adoptemos importa mucho, sobre todoen un período de grandes transformaciones en elcontexto mundial y en nuestra propia situación, ycuando se está produciendo, al iniciarse el siglo 21,un proceso de renovación generacional en elliderazgo de nuestro país.

Educación, identidad y valores

Uno de los principales canales para la difusiónde valores, de imágenes y de ideas es la educaciónentendida en su sentido más amplio, y no sólo comosistema educativo formal. Además de transmitirconocimientos y métodos de raciocinio, la educa-ción inculca valores y actitudes que contribuyen aformar la identidad individual y colectiva, tarea en laque participan la familia, el entorno social, el siste-ma escolar, los centros de educación superior y unaamplia gama de instituciones públicas y privadas.

El proceso de reforma de la educación (capí-tulo 4) debe incorporar la transmisión de valores yactitudes que reflejen, refuercen y ayuden a cons-truir una identidad nacional plural, integrada y encontinuo despliegue. Debe poner a disposición detodos los peruanos, y en especial de los niños y jó-venes, una gama de conceptos que promuevan laequidad, la solidaridad, la confianza en sí mismo,el respeto a los otros, el aprendizaje continuo y unsentido positivo del futuro. Como se indicó en lassecciones precedentes, la enseñanza de nuestra his-

toria debe jugar un papel muy importante en la trans-misión de conceptos que reafirmen nuestro sentidode identidad.

Una educación orientada hacia reafirmar laidentidad y los valores debe enriquecer el reperto-rio de ideas y elementos conceptuales con los cua-les aprehender e interpretar la realidad que nos ro-dea –al mismo tiempo que desarrolla un sentido crí-tico y una perspectiva de futuro que refuerce la ca-pacidad de imaginar, diseñar, elegir y realizarnuestros propios proyectos de vida. La educacióndebe transmitir ideas que promuevan la igualdad detrato para los hombres y las mujeres, para quieneshablan quechua y quienes hablan castellano, paraquienes viven en zonas urbanas y en zonas rurales,entre otras maneras de valorar nuestra diversidad yde evitar que las diferencias se transformen en des-igualdades. La educación ciudadana tiene un papelmuy importante que cumplir en este proceso de re-ducción de desigualdades y creación de oportunida-des para todos, que está también estrechamente vin-culado con las prácticas democráticas (recuadro 8.10).

El papel de los maestros es de fundamental im-portancia en la transmisión de valores. La relaciónentre profesor y alumno determina, en gran medi-da, las actitudes y patrones de comportamiento fu-turo de los niños y jóvenes, y especialmente su re-lación con la autoridad. Una educación basada enuna relación jerárquica y de total subordinación almaestro, y que además enfatiza la repetición y lamemorización, anula la creatividad del estudiante ylo condiciona para aceptar y ejercer comportamien-tos autoritarios. Por esta razón, la formación y lamotivación de los maestros deben recibir atenciónprioritaria en el proceso de reforma de la educación,poniendo énfasis en el cambio de los patrones deinteracción entre maestros y alumnos. Adicional-mente, los materiales educativos deben reflejar ladiversidad de nuestro país y contribuir a la transmi-sión de valores, al mismo tiempo que ponen en con-tacto a los estudiantes con el contexto internacionaly especialmente con los avances en las fronteras dela ciencia y la tecnología. Se trata de formar ciuda-danos del Perú y del mundo, capaces de vincularsus propias situaciones y opciones con lo que suce-de en el entorno del orden global fracturado.

El conocimiento de nuestro país, asociado a lapromoción del turismo interno (capítulo 3), es unmedio para transmitir de manera directa el conjun-to de apreciaciones y valores que ayuden a confor-mar un sentido de identidad nacional. Se trata deponer al alcance de todos los peruanos, y en espe-cial de los jóvenes, la posibilidad de viajar por todoel territorio nacional y conocer la extraordinaria di-versidad geográfica y cultural que caracteriza al

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Perú. Apreciar el patrimonio cultural que significanlos restos arqueológicos, las iglesias coloniales, losmonumentos históricos, la variedad de ecosistemascon que contamos, así como las diversas manifes-taciones de la cultura viva (gastronomía, lenguas,fiestas ancestrales), debe formar parte integral delproceso educativo. Esta tarea de promoción del tu-rismo interno debe involucrar la acción conjunta delgobierno central, los gobiernos locales, las escue-las públicas y privadas, las empresas privadas y lasorganizaciones no gubernamentales.

Si bien el sistema educativo formal es muy im-portante en la formación de los niños y jóvenes, lafamilia es la principal institución social generadorade valores e identidades. Sin embargo, los padres ymadres de familia enfrentan una serie de dificulta-des de todo orden para cumplir adecuadamente coneste importante papel de formación personal y cí-

vica. Programas educativos dirigidos a los padres ymadres de familia, así como la provisión de servi-cios de apoyo por parte de la comunidad y de lasinstituciones estatales, pueden ayudar a superar li-mitaciones como el comportamiento autoritario delos padres y la violencia familiar, que afectan demanera especial a los niños y que transmiten pau-tas de comportamiento profundamente negativas.

El Perú en simultáneo: valores,identidad y medios de comunicación

Los medios de comunicación masiva, y en espe-cial la televisión de señal abierta y la radio, juegan unpapel fundamental en la construcción de la identidadnacional y en la transmisión de valores. La rapidez yfluidez con que circula la información a través de laradio, la televisión y, en menor medida, la prensa es-

RECUADRO 8.10

El contenido de la educación ciudadana

Fuente: Edwin Gonzales Rodolfo y Luis Sime Poma, “Propuestas de política en educación y ciudadanía”, en Eduardo Cáceres Valdivia y otros, Educación y Ciudadanía, Lima, ForoEducativo, 1997.

Como parte de las múltiples actividades que ha realizado ForoEducativo para promover el debate y el consenso sobre lareforma de la educación peruana, se realizó un estudio paradefinir el contenido de los programas de educación ciudada-na dirigidos a los niños, los jóvenes y los adultos. Los temasidentificados fueron:

Para los niños:● Fortalecer la autoestima e identidad.● Desarrollar estrategias de discriminación positiva espe-

cialmente para los niños de sectores marginales.● Desarrollar mecanismos para combatir las discriminacio-

nes étnica, cultural y de género.● Alentar procesos de aprendizaje que involucre activamente

al niño.● Incluir temas de valores en todos los cursos.● Fomentar acciones colectivas de participación.● Crear espacios públicos propicios para el desarrollo de

los niños.● Lograr que los niños aprendan una cultura del diálogo y

de negociación.● Desarrollar ideas de orden que vaya paralelo a relaciones

horizontales y no verticales.● Incentivar una relación niño adulto de mutuo aprendizaje.● Propiciar la relación cognoscitiva, lúdica y responsable

del niño con su entorno.

Para los jóvenes:● Desarrollar la identidad a través del afecto y la expresión

de las aspiraciones.

● Fomentar una visión que vincule los valores con la com-petencia.

● Estimular la autoestima y los canales de participación.

● Fomentar una relación libre, de afirmación personal yde aprendizaje de liderazgo basado en una organizaciónautónoma.

● Incentivar la iniciativa y la creatividad en acciones parael bien de la comunidad.

● Desarrollar los valores de equidad en la relación degénero.

● Fomentar los procesos de liderazgo positivos.

● Desarrollar lugares públicos.

Para los adultos:

● Otorgarle prioridad al aprendizaje de competencias y ha-bilidades básicas de manera que se puedan remontar lasdesventajas educativas.

● Difundir los derechos y responsabilidades ciudadanos.

● Valorar la cultura del esfuerzo y del trabajo. Consolidarla cultura del logro.

● Respetar y valorar la identidad cultural.

● Propiciar una cultura del diálogo.

● Luchar contra las desventajas de las mujeres.

● Afianzar la tradición de organización social y de liderazgovinculada a metas de desarrollo y democracia.

● Incentivar la participación pública basada en los valoresde la tolerancia, responsabilidad y el respeto al otro.

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crita, contribuyen a crear un Perú en simultáneo, en elque todos los peruanos compartimos ideas, imágenesy reacciones –por lo menos en determinados momen-tos y en torno a temas específicos.

En tanto medios de formación de la opinión pú-blica –y no sólo de información y de recreación–,los periódicos y revistas, la radio y la televisión,constituyen espacios privilegiados para promover yactivar el interés público en los problemas colecti-vos, la noción del bien común y en una visión com-partida de futuro. Los debates organizados por al-gunos periódicos y revistas contribuyen a informarmejor a los lectores acerca de las opciones para eldesarrollo nacional; la participación telefónica delos oyentes en los programas radiales, haciendo pre-guntas y ofreciendo comentarios, ha creado instan-cias de diálogo para un amplio público que opinasobre asuntos de interés común; y el alcance y elimpacto que tiene la televisión la ha transformadoen un medio privilegiado para llegar a la mayoríade peruanos. De esta forma los medios de comuni-cación masiva pueden convertirse en promotores delavance a lo largo de las líneas estratégicas, de lasreformas institucionales y, sobre todo, de la crea-ción de un sentido de identidad nacional y del res-cate, reafirmación y construcción de valores

La televisión de señal abierta ocupa un lugarmuy especial entre los medios de comunicación: esel principal vehículo a través del cual recibe infor-mación la gran mayoría de peruanos (se estima quecasi dos terceras partes de la población recibe in-formación únicamente a través de este medio). Porlo tanto, tiene una responsabilidad de primer ordenen la formación de opinión pública y en la transmi-sión de imágenes y patrones de comportamiento.

Sin embargo, las dificultades económicas y losconflictos internos en la mayoría de los canales detelevisión han puesto sobre el tapete, de manera muyvisible, la tensión que existe entre la libertad deempresa y el derecho de los ciudadanos a ser bieninformados. Durante el decenio de los noventa, ladifícil tarea de combinar las funciones de entreteni-miento, educación e información se volvió aún másardua y compleja en la televisión de señal abiertadebido a las presiones económicas y al chantajepolítico. Como consecuencia, los canales de televi-sión abdicaron de responsabilidad social y perdie-ron su independencia frente al gobierno. Las presio-nes gubernamentales directas (colocación de publi-cidad estatal, acceso a la información del sector pú-blico) e indirectas (acoso judicial, hostigamiento tri-butario), hicieron que muchos canales de televisión,y en especial los de señal abierta, jugaran un papelmuy negativo durante el decenio de los noventa. Concontadas y honrosas excepciones, apoyaron y difun-

dieron la distorsión sistemática de los hechos políti-cos, se dejaron manipular por intereses ocultos y sepusieron al servicio del ejercicio autoritario del po-der político. A esto se unieron las amenazas y la per-secución de periodistas independientes y de oposi-ción, que hicieron aún más difícil el acceso a fuentesde información veraces y confiables.

Para que los medios masivos de comunicaciónjueguen un papel positivo en la transmisión de valo-res es necesario que no se limiten a actuar en base acriterios comerciales, y que asuman cabalmente suresponsabilidad social. Entre otras cosas, esto impli-ca informar con veracidad y honestidad, separandoclaramente la información de la opinión; evitar trans-mitir programas que, con el pretexto de la comici-dad, denigran a determinados grupos sociales yétnicos; ser cuidadosos con los valores que transmi-ten los programas de entretenimiento, y en especiallas telenovelas; mostrar la diversidad de manifesta-ciones culturales, geográficas y sociales que carac-teriza al Perú, ayudando a crear una imagen positivadel país; y contribuir a generar consensos acerca dela visión de futuro y la estrategia de desarrollo. Paraesto es necesario, como condición previa, mantenerla independencia frente a las presiones políticas yeconómicas del gobierno y del sector privado.

El papel que juega el Estado en los medios decomunicación masiva es tema de debate y discusión,pero es posible identificar algunos principios bási-cos que deben orientar las relaciones de las autori-dades políticas con los dueños de medios y los pe-riodistas. Se debe respetar la autonomía e indepen-dencia para informar, proporcionar acceso equitati-vo a las fuentes de información del Estado, estable-cer reglas de juego claras para la distribución de lapublicidad estatal, y abstenerse de usar medios depresión a través de las dependencias estatales (porejemplo, aquellas encargadas de la administracióntributaria y de otorgar licencias). Además, es nece-sario poner los medios de propiedad del Estado acargo de entidades independientes, que representenlos intereses de todos los peruanos y no sólo los delgobierno en ejercicio. Por otra parte, correspondeal Estado promover y apoyar la emisión de progra-mas culturales de todo tipo, asegurando que la ofertade los medios de comunicación masiva no esté do-minada sólo por intereses comerciales.

Promoción de la creatividad, las artesy el deporte

El fomento de la creatividad, el apoyo a lasexpresiones artísticas y la promoción del deporte sonmecanismos a través de los cuales se reafirma elsentido de identidad y se ayuda a crear y transmitir

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valores. Las actividades creativas de todo orden,desde la investigación científica y la innovación tec-nológica, hasta las artes plásticas, la danza y la lite-ratura, pasando por expresiones cotidianas de ima-ginación e ingenio, contribuyen a desarrollar un sen-tido positivo de la vida. Más allá de la satisfacciónde las necesidades básicas, los seres humanos estánmotivados por deseos de trascendencia y de bienes-tar emocional, que encuentran su expresión en laalegría de vivir y que se satisfacen por medio de lasactividades creativas. Las difíciles circunstanciasque le ha tocado vivir al Perú durante los últimosdecenios han hecho que estas expresiones de crea-tividad y alegría hayan sido menos frecuentes de lodebido y lo necesario.

El fomento de la creatividad debe ser parte delas políticas públicas, particularmente en los cam-pos de la cultura, la ciencia y la tecnología, y la edu-cación. Deben también involucrar activamente alsector privado y las organizaciones de la sociedadcivil. Es preciso crear estímulos y premios para re-conocer la creatividad en todas sus manifestaciones,y en particular entre los niños y los jóvenes. Algu-nas empresas privadas y centros de educación su-perior han iniciado acciones en este sentido, peroestas iniciativas deben extenderse y ampliarse. Laausencia de medidas de fomento a la creatividad porparte del Estado es particularmente preocupante, yaque ésta es una tarea que le corresponde en primerainstancia a las entidades del sector público.

Las expresiones artísticas de todo tipo –litera-tura, artes plásticas, música, danza, teatro, cine– hansido parte integral de la vida peruana y muchos ar-tistas nacionales han logrado reconocimiento mun-dial por sus obras y contribuciones. Esta creativi-dad contrasta con el exiguo apoyo que reciben lasartes por parte del Estado y del sector privado. Lafrase de Julio Ramón Ribeyro “qué difícil es serperuano en el Perú” expresa el sentimiento de frus-tración que sienten muchos artistas y literatos, que,reconociendo a nuestro país como fuente de inspi-ración y creatividad, consideran que éstas no pue-den expresarse plenamente en las condiciones quese viven en el Perú.

Las manifestaciones artísticas que recogennuestra diversidad cultural ayudan a configurarnuestro sentido de identidad y merecen un apoyo

prioritario como parte de una política cultural deEstado. En particular, los bailes de las diversas re-giones de nuestro país pueden convertirse, al igualque el Ballet Folclórico de México, en motivo deorgullo nacional y de integración cultural, así comoen un canal a través del cual expresar valores comoel aprecio a lo nuestro y el reconocimiento de la di-versidad de nuestras expresiones culturales.

La promoción de las actividades deportivas esotro medio a través del cual se transmiten valores,especialmente aquellos vinculados a la disciplina,la competencia, al trabajo en equipo. La práctica delos deportes ayuda a crear una actitud positiva antela vida, además de contribuir a la salud corporal ymental. Pese a la presencia esporádica de destaca-dos deportistas, el Perú se ha caracterizado más porla frustración que por el éxito en las competenciasinternacionales, y tampoco se ha logrado diseminarde manera amplia y sistemática una cultura del de-porte en el ámbito nacional. La improvisación y unasobrevaloración del ingenio frente a la preparaciónhan sido las causas principales de que no hayamospodido jugar un papel de primer orden en los de-portes, con la destacada excepción del vóleibol fe-menino. Sin embargo, un trabajo sistemático con losniños y jóvenes puede revertir esta situación en elmediano plazo, siempre y cuando se logre movili-zar el apoyo y la participación ciudadana en las ac-tividades deportivas y el fomento del deporte.

* * *

La reconstitución del tejido social peruano,que debemos lograr entretejiendo las hebras de latrama –líneas estratégicas– con las de la urdimbre–reformas institucionales–, configura un diseño yunos colores que representan un sentido de identi-dad plural, integrada y en continuo despliegue. Lacultura y los valores proporcionan el material delas hebras y el entramado del tejido, que sólo po-dremos reconstituir mediante un gran esfuerzo co-lectivo y sostenido a lo largo del tiempo. Identi-dad, cultura y valores son tan importantes comolas líneas estratégicas y las reformas instituciona-les; más aún considerando que los tiempos de cam-bio asociados con las primeras son más lentos quelos que se dan en las segundas, el cambio de acti-tudes y mentalidades debe abordarse con prioridady urgencia.

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Cuarta parte

APRECIACIONESFINALES

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CAPÍTULO 9

LOS PASOS SIGUIENTES:HACIA LA PUESTAEN PRÁCTICADE LA ESTRATEGIA

agenda: PERÚ

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INTRODUCCIÓN

Los capítulos precedentes han esbozado una es-trategia de desarrollo para el Perú con un horizontetemporal de dos decenios. El objetivo central de lasmedidas de política y las reformas institucionalespropuestas es avanzar hacia la prosperidad y el bien-estar para todos los peruanos. Se trata de lograr elbien común –entendido como la capacidad de ima-ginar, diseñar, escoger y realizar nuestros propiosproyectos de vida. Empleando la metáfora textil uti-lizada a lo largo de este texto, la tarea ahora es pasardel diseño a la ejecución, empezando a unir los hi-los de la trama de las líneas estratégicas con los hi-los de la urdimbre de las reformas institucionales.Ésta es una tarea conjunta y permanente, el tejidodebe recomponerse desde muchos lugares a la vez yen todo momento, entretejiendo una gran diversi-dad de hebras, colores y nudos que representen nues-tra identidad cultural plural.

La motivación para diseñar la estrategia de de-sarrollo que presenta este trabajo surgió paulatina-mente a partir de 1993, cuando se inició el progra-ma Agenda: PERÚ. En un primer informe, Demo-cracia y buen gobierno, publicado en 1995, reeditadoen 1996 y actualizado en 1999, se identificó la aspi-ración ampliamente compartida de contar con unavisión de futuro y una estrategia de desarrollo quesirvan de marco para articular el sinnúmero de ini-ciativas individuales que se han venido dando en elPerú durante los últimos decenios. Esta motivacióninicial se reforzó a medida que avanzaron los traba-jos de Agenda: PERÚ, y se cristalizó a fines de 1998en el proyecto que ha llevado a la preparación delpresente informe.

Como se indicó en el primer capítulo, la ideade que el Perú continúa siendo “el país de las opor-tunidades perdidas” ha calado muy hondo en el sen-tir de la ciudadanía. Durante casi ocho años de tra-bajo en diversas partes del territorio nacional hemospodido constatar, una y otra vez, la frustración queacompaña la percepción de que los resultados denuestros esfuerzos no justifican la energía y el tesónque se pone en ellos. Este pobre desempeño se atri-

buye con frecuencia a la incapacidad de los dirigen-tes políticos para conducir por buen camino el des-tino de nuestro país, lo que Jorge Basadre llamó “ladeserción de las elites”. A su vez, esto ha llevado aun reclamo generalizado por un nuevo estilo deliderazgo político, que al iniciarse el siglo 21 debeser capaz de articular una estrategia de desarrolloque genere un amplio consenso en la ciudadanía.

La crisis de gobernabilidad que ha venido afec-tando al Perú durante los últimos tres decenios hahecho perder la perspectiva de largo plazo. Las difi-cultades y la incertidumbre con que se ha visto elfuturo han dejado poco espacio para el ejercicio dela imaginación. La combinación de la violencia te-rrorista con el deterioro económico durante los añosochenta y buena parte de los noventa –con sus se-cuelas de hiperinflación, desempleo y empobreci-miento generalizado– hizo que durante ese períodofuera difícil prestar atención a cualquier asunto quetrascendiera lo inmediato. A fines de los noventa, lapreocupación por el futuro tomó una forma distinta.Si bien para la gran mayoría de peruanos el futurosigue siendo el corto plazo, a la vez se expresa unaclara inquietud por dejar a las próximas generacio-nes un país viable, seguro y democrático.

Más aún, la decidida participación de la juven-tud en la vida nacional a fines del decenio de losnoventa ha cambiado el escenario político. Los jó-venes han tomando plena conciencia de que lo quesuceda en los próximos años determinará sus pers-pectivas de futuro y definirá el rumbo que tomará elpaís en los primeros decenios del siglo 21. Sus pre-ocupaciones, sus iniciativas y su presencia en unaserie de espacios públicos señalan que se ha inicia-do un proceso de renovación de las instituciones po-líticas en el país (capítulo 7 y recuadro 7.7).

Las consultas realizadas por Agenda: PERÚ du-rante los últimos años han puesto en evidencia queempieza a recuperarse la capacidad de reflexionarcríticamente sobre las experiencias del pasado re-ciente, y también que existe un enorme deseo y unafirme voluntad de explorar los caminos posibles parael desarrollo futuro de nuestro país. En la actualidad

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que actualmente está en ejecución en una docena depaíses, es un intento reciente de restaurar la vigen-cia del enfoque de sistemas en el diseño de estrate-gias de desarrollo. La estrategia propuesta en loscapítulos precedentes corresponde a este renovadoenfoque, que privilegia el planeamiento estratégicoy los estudios del futuro (capítulo 1, recuadro 1.5).

Para pasar del diseño a la acción es necesariogenerar consensos y movilizar un amplio apoyo parala estrategia, definir prioridades y una secuencia deacciones en el corto y mediano plazo que guíen laasignación de recursos, y contar con líderes capacesde conducir la puesta en práctica de la estrategia demanera democrática, abierta y participativa. Además,el paso del diseño a la acción debe responder a lasurgencias del momento crítico que vive el país aliniciarse el siglo 21, mostrando a la ciudadanía quese cuenta con una visión de futuro para articular lamultiplicidad de iniciativas que permanecen disper-sas. Las respuestas más frecuentes a las presenta-ciones que ha hecho el equipo de Agenda: PERÚ endiversas partes del país ha sido “ahora ya sé dóndeencaja lo que estoy haciendo”, “esto me permiteubicar las iniciativas que estamos realizando”, y “estetrabajo demuestra que es posible coordinar esfuer-zos, ¿por qué no lo estamos haciendo?”.

La puesta en práctica de la estrategia exige unaconvergencia de esfuerzos y un trabajo conjunto porparte de quienes detentan el poder político y de laciudadanía en general. Por un lado, no es posible avan-zar hacia el bien común sólo con iniciativas y accio-nes de quienes ejercen el poder político y la autori-dad en los niveles más altos; el avance a lo largo delas líneas estratégicas y de las reformas instituciona-les no se impone por decreto. Por otro lado, no sepuede esperar que las iniciativas desde la base y lasorganizaciones de la sociedad civil puedan, por sí so-las, conducir hacia la prosperidad y el bienestar; sinapoyo del poder político es muy probable que, tarde otemprano, se agoten y lleven a la frustración. Sólouna combinación de acciones desde el poder políticoy desde la base permitiría que las líneas estratégicasy las reformas institucionales avancen y se refuercenmutuamente. El tejido social debe ser reconstituido,al mismo tiempo, desde muchos lugares, desde arri-ba y desde abajo y en todo momento.

Sin embargo, no es fácil construir consensosoperativos que, superando la persistente polariza-ción y fragmentación política de la sociedad pe-ruana –que ha alcanzado niveles sin precedente du-rante los últimos dos decenios–, expresen una ver-dadera convergencia de intereses y aspiracionespara el diseño y puesta en práctica de las líneasestratégicas, las reformas institucionales y las me-didas para avanzar hacia la gobernabilidad demo-

se está articulando un consenso cada vez más am-plio en señalar que este futuro está directamente li-gado a la consolidación de una democracia sólida yestable. Al iniciarse el siglo 21 los peruanos esta-mos menos dispuestos a sacrificar la democracia porla supuesta “eficiencia” o por los “resultados” quese pretende asociar con el autoritarismo. El proble-ma de la institucionalidad ocupa hoy un lugar prio-ritario en la agenda ciudadana: la crisis política, queafecta a todos los ámbitos de la vida nacional, haconvertido a la restauración de las instituciones de-mocráticas en una condición previa para retomar elavance hacia la prosperidad y el bienestar.

Sin embargo, también ha sido posible apreciarque aún queda mucho camino por recorrer para cons-truir una percepción compartida del futuro, y queno se ha logrado abandonar totalmente los esque-mas mentales y marcos conceptuales que correspon-den a situaciones superadas, que se están superandoo que debemos superar. Esto destaca la urgencia decambiar las mentalidades, modificar las ideas y ajus-tar los conceptos con que se interpreta la situaciónactual, adecuándolos a las exigencias de los nuevostiempos (capítulo 8).

El presente trabajo es un intento de respondera la demanda ciudadana de contar con una estrate-gia de desarrollo de largo plazo, y con un marco paraorientar las acciones del Estado, el sector privado yla sociedad civil en el corto y mediano plazo. El di-seño de la estrategia para el siglo 21 empleó el enfo-que metodológico de Agenda: PERÚ, que pone én-fasis en las consultas con expertos y ciudadanos, enla búsqueda de consensos operativos y en la difu-sión de resultados (recuadro 9.1). A lo largo de losdos años que tomó la preparación del presente in-forme se integraron una serie de estudios realizadosen el marco del programa Agenda: PERÚ, así comolas contribuciones de un gran número de investiga-dores y estudiosos de la realidad peruana. El objeti-vo fue ofrecer una visión de conjunto, articulandouna estrategia integral de desarrollo para el Perú conun horizonte temporal de veinte años.

Si bien los enfoques integrales para el diseñode estrategias de desarrollo, que estuvieron en bogahace tres o cuatro decenios, perdieron vigencia apartir de mediados de los setenta, hacia fines de losnoventa se ha vuelto a poner énfasis en el carácterintegral de los procesos de desarrollo, destacandoque el avance hacia la prosperidad y el bienestar de-pende de las interacciones entre una diversidad deaspectos económicos, sociales, políticos, ambienta-les, institucionales y de valores. Por ejemplo, el“Marco integral para el desarrollo” (ComprehensiveDevelopment Framework), propuesto por el presi-dente del Banco Mundial a principios de 1999, y

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RECUADRO 9.1

El enfoque metodológico de Agenda: PERÚ

La idea central de Agenda: PERÚ ha sido abordar los pro-blemas de la gobernabilidad democrática, las reformas ins-titucionales y la estrategia de desarrollo en forma abierta yparticipativa. Se trató de que el proyecto en sí se convirtie-ra en un ejercicio democrático, creando espacios para eldiálogo y la formación de consensos operativos. Para lo-grar estos objetivos, el enfoque metodológico de Agenda:PERÚ articuló tres componentes: la investigaciónintegrativa, las consultas a ciudadanos y expertos, y lasactividades de difusión.

La investigación integrativa tiene por objeto la prepara-ción de documentos de trabajo, informes y notas técnicasque sirvan de base para promover el debate y la discusión,y que eventualmente se transformen en artículos, libros yotros textos de difusión. A partir de una revisión de la lite-ratura se recoge información, datos estadísticos, ideas ypropuestas, y se identifican vacíos que deben ser llenadosmediante estudios complementarios. Paralelamente se ela-boran esquemas conceptuales para sistematizar el materialrecogido y organizar el proceso de consultas. Estos esque-mas se revisan permanentemente para incorporar las con-tribuciones, comentarios y sugerencias que resultan de lasentrevistas, reuniones, seminarios, talleres, presentacionespúblicas y del seguimiento de la literatura, de tal maneraque la estructura y el contenido de los textos evoluciona enforma continua mientras se desarrolla el proyecto. La pre-paración de los informes que resultan de la investigaciónintegrativa está a cargo de todos los miembros del equipode trabajo, pero al final el material escrito debe ser revisa-do por un pequeño grupo y por el coordinador de estudio,a fin de producir un texto consistente.

Las consultas con expertos y ciudadanos tienen por objetoelaborar progresivamente un conjunto de propuestas querecojan los puntos de vista, no sólo de especialistas sobre

un tema determinado, sino también de las personas queson afectadas por las políticas y decisiones asociadas conel tema en discusión. En primer lugar, las consultas conexpertos –que se realizan mediante entrevistas en profun-didad, talleres y seminarios especializados– complemen-tan, ajustan y afinan los resultados de la investigaciónintegrativa. En las reuniones con grupos de especialistasse presentan los resultados preliminares obtenidos por elequipo de trabajo, sometiéndolos a discusión y revisión.En segundo lugar, para refrendar los hallazgos e ideas en-contrados en la investigación integrativa y en las consultascon expertos, se organizan consultas con ciudadanos en ge-neral. Para este fin se emplean grupos de enfoque (focusgroups), talleres de reflexión y diseño, seminarios de discu-sión y encuestas de opinión, lo que hace posible recoger lospuntos de vista del ciudadano común y corriente. De estamanera es posible preparar diagnósticos y propuestas quevayan más allá de la investigación académica, y que se aproxi-men a un consenso general entre expertos y ciudadanos.

Las actividades de difusión tienen por objeto poner los re-sultados de los trabajos a disposición de todos los interesa-dos y de la población en general. Los principales canales dedifusión son los medios escritos (artículos periodísticos,publicaciones académicas, entrevistas, libros, suplementos),los medios electrónicos (radio, televisión, Internet) y las pre-sentaciones en eventos a una diversidad de audiencias. Laspresentaciones personales de los miembros del equipo deAgenda: PERÚ y el uso de medios electrónicos –especial-mente la radio con micrófono abierto e Internet– permiteninteractuar con la audiencia, y de esta forma recoger reac-ciones y puntos de vista que ayuden a mejorar el contenidode los textos y la diseminación de resultados. Además, elmaterial y las ayudas de presentación con los resultados deltrabajo se ponen a disposición de otras personas interesadasen diseminar los resultados de los trabajos de Agenda: PERÚ.

Fuente: Agenda: PERÚ, El experto y el ciudadano: El enfoque metodológico de Agenda: PERÚ, Lima, noviembre de 1997.

crática. La tentación de quedarse en el nivel de losacuerdos aparentes, sin poner en evidencia las dis-crepancias que surgen al ahondar en los intereses ylas motivaciones de los distintos actores sociales,plantea una primera dificultad. Un segundo obs-táculo es la tendencia hacia los consensos negati-vos –acerca de lo que no se quiere o de lo que serechaza– sobre los cuales es relativamente sencilloponerse de acuerdo, pero que no llevan hacia unaconfluencia de intereses ni expresan la voluntad deunir esfuerzos. En tercer lugar, dado que no es po-sible esperar que el camino hacia los consensos ope-rativos discurra sin tropiezos, es necesario estable-

cer procedimientos para resolver los conflictos que,inevitablemente, han de surgir en el ejercicio de-mocrático del poder y de la autoridad en los distin-tos ámbitos de la vida nacional

El presente informe ha tratado de reflejar losconsensos operativos que surgieron durante el cursode los estudios, las consultas y los ejercicios de di-fusión realizados por Agenda: PERÚ. Esto implica,necesariamente, permanecer en un nivel intermedioentre las propuestas muy generales y aquellas quedefinen detalles específicos. Este documento pro-pone lo que podría llamarse un “programa general”,

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pero no llega al nivel de detalle de un “plan de go-bierno”, que es una tarea para los partidos y movi-mientos políticos.

ESTRATEGIA DE DESARROLLO Y ACEPTACIÓNCIUDADANA

Además de rigor intelectual y consistencia in-terna, una estrategia de desarrollo debe ser acepta-ble para la mayoría de ciudadanos, y sus propuestasdeben estar en sintonía con el sentir de la población.Durante la preparación del presente informe se hatomado en cuenta en todo momento los resultadosde las consultas con expertos y ciudadanos. Una yotra vez se recurrió a los informes sobre las reunio-nes de grupos de enfoque y a las encuestas de opi-nión realizadas por IMASEN (una empresa especia-lizada en sondeos de opinión), así como a las notasy resúmenes de intervenciones en los eventos en queparticipó el equipo de Agenda: PERÚ, de tal formaque las sucesivas versiones del presente informe fue-ron enriqueciéndose continuamente con los resulta-dos de los procesos de consulta (recuadro 9.2).

Algunos ejemplos ilustran la manera en que lasopiniones de los ciudadanos introdujeron modifica-ciones en el contenido del presente informe. El temadel racismo recibió atención preferencial en las re-uniones con expertos en temas sociales, pero no sur-gió de manera espontánea en los grupos de enfoquecon personas de bajos ingresos. Más importante paraestas últimas fueron las desigualdades en el accesoa una educación de calidad, en la posibilidad de ob-tener un puesto de trabajo y en los niveles de ingre-so, que aquellas derivadas de los rasgos raciales. Sinbien la discriminación racial está estrechamente vin-culada con estos factores, no constituye el punto departida que utiliza la mayoría de los ciudadanos paraexaminar su propia situación y las desigualdades quelo afectan. Por esta razón, el presente informe nopone tanto énfasis en el tema del racismo como su-girieron algunos expertos, sino que lo trata comoparte de las medidas para reducir las desigualdades(capítulo 4) y de la afirmación de un sentido pluralde la identidad nacional (capítulo 8).

El papel del Estado fue otro tema en que seapreciaron algunas divergencias entre los expertos,y sobre todo entre éstos y los ciudadanos en gene-ral, particularmente en el interior del país. El puntode vista de algunos expertos consultados en entre-vistas, talleres y seminarios fue que era necesarioreducir el papel del Estado tanto como sea posible,mientras que otros propusieron que debería dejarseun mayor espacio para la acción estatal. En contras-te, una gran proporción de los expertos y los ciuda-danos con que el equipo de Agenda: PERÚ dialogó

en el interior del país reclamó una presencia muchomás activa del Estado y algunos plantearon la necesi-dad de volver a crear empresas estatales. El presenteinforme trata de reflejar una perspectiva equilibradaacerca del papel del Estado en el Perú al iniciarse elsiglo 21 (capítulo 7), buscando armonizar las exigen-cias que la globalización plantea a la economía pe-ruana, con lo que hemos aprendido acerca de las po-líticas para mantener la estabilidad y el crecimientoeconómico, y con el papel activo que debe jugar elEstado, no sólo para reducir las desigualdades socia-les y proteger el medio ambiente, sino también parahacer que la economía de mercado funcione eficien-temente y en favor de la mayoría de los peruanos.

Por otra parte, la articulación de una visión defuturo para el Perú (capítulo 1) se enriqueció nota-blemente a través del proceso de consultas. Los con-tenidos iniciales surgieron de una serie de 80 entre-vistas en profundidad en diversas partes del país, yse complementaron con los resultados de los gruposde enfoque y las encuestas de opinión. Las consul-tas reflejaron las dificultades que tiene la mayoríade los peruanos para pensar sistemáticamente en elfuturo y, al mismo tiempo, el gran interés en contarcon una visión compartida que sea capaz de movili-zar energías y voluntades.

Cuando se le pregunta a la gente sobre el Perúque desea para los próximos años, las respuestas es-tán muy condicionadas por las carencias del presen-te y producen la impresión de que la honda crisisimpide soñar y dar rienda suelta a la imaginación.Las respuestas sugieren, también, que las opacasimágenes de un futuro mejor se deben no sólo a losproblemas de comunicación propios de un país pocointegrado, sino también a la gran dificultad que en-frenta la mayoría de los peruanos para remontarsemás allá de las privaciones que afectan profunda-mente su vida cotidiana.

En la encuesta realizada en agosto de 1999 sehizo primero una pregunta abierta y de respuestamúltiple sobre cómo quisieran los entrevistados quesea el Perú dentro de unos diez años. Las respuestasse concentraron por amplia mayoría en los temas delempleo y de la economía: un 36.2% de la muestranacional dijo desear un Perú “con menor desempleo”y un 32.5% con “más desarrollo”, mientras que enun distante tercer lugar apareció “un país sin violen-cia” (8.8%). Este marcado sesgo se debe, en primerlugar, al largo período de ajuste económico que havivido el Perú durante el decenio de los noventa, yal empeoramiento del problema del empleo en uncontexto que ya era de austeridad forzada. En se-gundo lugar, se debe a que la ausencia de empleoordena prácticamente toda la vida personal, hacién-dola muy precaria e incierta. Los grupos de enfoque

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RECUADRO 9.2

Algunas conclusiones de los estudios de opinión realizados por Agenda: PERÚ

Desde que se inició como proyecto, Agenda: PERÚ recurrió ala investigación cualitativa y cuantitativa, tratando de estable-cer un diálogo permanente entre sus planteamientos y las per-cepciones y demandas de la ciudadanía. No es que la estrate-gia de desarrollo que propone Agenda: PERÚ reproduzca sim-plemente el sentido común, pero se ha enriquecido con laspropuestas que provienen de la sociedad. Además, ha ganadoen realismo al reconocer y tomar en cuenta los imaginarios ylas expectativas de quienes son, en última instancia, los en-cargados de ponerlas en marcha y quienes se benefician, o seven afectados, por sus resultados y consecuencias.

La serie de estudios realizada entre 1994 y 1999 –que incluyómás de una docena de reuniones con grupos de enfoque (focusgroups) y tres encuestas de opinión (Lima Metropolitana, restodel país y ámbito nacional)– tuvo un carácter exploratorio.Sin embargo, permite esbozar algunas hipótesis de conjuntoque ayudan a comprender mejor los hallazgos sobre algunostemas específicos. He aquí un breve resumen de los principa-les resultados generales:

● Todo indica que la globalización es parte de las elabora-ciones cotidianas de la mayoría de las personas. Puededecirse que el peruano se ubica en un mundo abierto a losintercambios comerciales y culturales, desde donde ex-plica su presente e imagina su futuro personal y colectivo.Se constató que la idea de modernización, tecnología ocomputación se encuentra muy presente (sea realidad omito) y es cada vez más “popular”, aunque su fuerza seatodavía bastante menor en los segmentos urbanos y rura-les en situación de pobreza extrema.

● La vinculación con la globalización no está libre de con-tradicciones. Saberse parte de un mundo en continuo pro-ceso de cambio y modernización, y con pautas de con-sumo que se estandarizan internacionalmente, recuerdaa cada paso las enormes carencias y desigualdades quese enfrentan en la vida cotidiana. Una de las conclusio-nes más sobresalientes de los estudios realizados es laextendida toma de conciencia acerca de la desigualdadentre los peruanos, que se atribuye a las diferencias deeducación, ingresos o posición social. Esta percepciónde vivir en una sociedad muy desigual afecta práctica-mente a todas las esferas de la vida cotidiana, desde lasoportunidades individuales de progreso hasta el tratointerpersonal marcado por la discriminación y la desva-lorización social o racial.

● Siempre ha sorprendido a los investigadores sociales elinvencible optimismo que sienten los peruanos acerca desus posibilidades de avance social y desarrollo individual.

Los estudios realizados por Agenda: PERÚ han confir-mado esta especial característica de nuestra población: nohay adversidad imposible de remontar si se recurre al es-fuerzo y la decisión personal, que parecen no tener límiteobjetivo alguno. En general, la crisis de la política y lasdistancias frente a las decisiones públicas hacen que lasexpectativas de superación se desplacen hacia la propiadecisión de progreso individual. Se pone énfasis en lo queestá bajo el control de uno mismo, aunque ello signifiqueun repliegue hacia la vida privada y el entorno social másinmediato. Las esperanzas se depositan en el esfuerzo y laeducación que se pueda lograr, sea ya en el presente o enel futuro que representan los hijos. Puede cuestionarse queesta actitud individualista lleva al alejamiento de la esce-na pública, pero al mismo tiempo constituye un mecanis-mo de defensa que expresa un fuerte deseo deautoafirmación y que genera recursos para resistir a lascrisis, la precariedad económica y la frustración de ex-pectativas.

● Vivimos en una época de cambio de paradigmas cultura-les en la cual las grandes verdades socialmente aceptadashan dejado de serlo, y en un tiempo de crisis cognitivas enel cual definirse no es fácil. Todo pasa a ser discutible ylas señales que indican lo que es bueno o deseable se vuel-ven opacas. Las experiencias directas o indirectas de lavida cotidiana se transforman en el fundamento de las ela-boraciones colectivas de la realidad, relegando a un se-gundo plano los elementos de carácter conceptual. Noentenderlo así hace que a veces se imaginen triunfos ideo-lógicos ahí donde sólo existen actitudes y comportamien-tos que se rigen por criterios de orden práctico, y por unsentido común que a veces puede parecer inconsistente.Por ejemplo, la aceptación del papel central que juega elmercado en la economía puede convivir con la demandade un Estado más activo e intervencionista, mientras quelas privatizaciones pueden generar un amplio descontentoal mismo tiempo que se reconoce que aportan capitales ytecnología necesarios para el desarrollo del país.

Si se quiere una conclusión general, nos atrevemos a sugerirque los estudios cualitativos y cuantitativos de opinión reali-zados para Agenda: PERÚ no muestran un país exánime yabatido, sino uno en pleno cambio sociocultural y en un difí-cil proceso de creación de nuevas elites. Esto es consecuenciade las grandes transformaciones que vienen ocurriendo en elPerú y en el mundo durante las últimas décadas. Las aspira-ciones a un orden más democrático, igualitario y modernoque están presentes en los imaginarios y deseos de las perso-nas constituyen un buen punto de partida para responder a losdesafíos y aprovechar las oportunidades que esto representa.

Fuente: Manuel Córdova S., Notas sobre la investigación de Agenda: PERÚ, documento de trabajo, Lima, Agenda: PERÚ, diciembre de 1999.

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mostraron que se valora el empleo no sólo por losingresos que produce, sino también porque propor-ciona autoestima, posibilidades de futuro, proyec-ción profesional y libertad personal. La manera enque una amplia mayoría de peruanos imagina en elPerú de hoy un proceso de crecimiento económicocon equidad es a través de la creación de puestos detrabajo y un mayor acceso al empleo.

Tal vez esto ayude a explicar, al menos en parte,el desplazamiento que se produjo cuando la preguntano se hizo en forma abierta, sino ofreciendo a los en-trevistados la posibilidad de escoger entre cuatro res-puestas: un país con iguales oportunidades para to-dos, un país moderno y desarrollado, un país segurocon paz y entendimiento entre todos, y un país demo-crático. Un 47.4% de la muestra nacional optó por laprimera respuesta (“iguales oportunidades”) y un28.5% por la segunda (“moderno y desarrollado”).Quienes habían respondido “menos desempleo” o“más desarrollo” a la pregunta anterior se manifesta-ron en favor de estas dos posibilidades. Esto señalaque –en un contexto marcado por la crisis económicay la desigualdad– los problemas del empleo y de laigualdad convergen en el imaginario popular.

Actitudes ciudadanas y políticasde desarrollo

Las líneas estratégicas que desarrolla el pre-sente informe en los capítulos 3 a 6 surgieron apartir y durante el proceso de consultas, pero ad-quirieron su forma final una vez terminadas lasencuestas y los grupos de enfoque. Por esta razónno se hicieron preguntas específicamente orienta-

das a escudriñar la opinión ciudadana sobre todasy cada una de las políticas esbozadas en las líneasestratégicas. Además, no es posible hacer pregun-tas directas en encuestas de opinión y grupos deenfoque sobre algunos temas de carácter técnico yespecializado (por ejemplo, política monetaria). Sinembargo, los estudios cuantitativos y cualitativosgeneraron una gran cantidad de información que,interpretada y analizada con detenimiento, alimentóel proceso de preparación del presente informe. Atítulo ilustrativo, es posible dar algunos ejemplosde la manera en que los ciudadanos perciben laspolíticas asociadas a las líneas estratégicas.

El largo ajuste de la economía

Vivir en el Perú de hoy no es una empresa fácilpor la precariedad, la falta de trabajo y las carenciasde todo tipo. Como se indicó anteriormente, el temadel empleo apareció como la principal demanda ciu-dadana en las encuestas nacionales realizadas en1994 y 1999. Cuando se efectuó la primera de estasencuestas, la demanda de empleo surgió en un con-texto de crecimiento económico, que alentaba lasesperanzas de ver pronto los frutos de un ajuste quese sintió necesario e inevitable. Pero esta reactiva-ción de la economía fue fugaz y la situación se agra-vó durante el segundo semestre de 1998, con lo quetodo el decenio de los noventa terminó siendo unaetapa prolongada de ajuste y espera.

Este largo proceso de ajuste terminó por cues-tionar las interpretaciones basadas en el sentido co-mún que, durante los primeros años del decenio delos noventa, explicaban y justificaban la mala si-tuación económica personal y familiar como un sa-crificio que estaba produciendo una mejora eco-nómica para el país. El cuadro 9.1 compara las per-cepciones acerca de la situación “actual” en no-viembre de 1997 y en agosto de 1999, y la que exis-tía antes de 1990 para Lima Metropolitana, y mues-tra el marcado deterioro de las percepciones acer-ca de la situación de la economía en sólo dos años.

Este largo período de ajuste condiciona la ma-nera como los peruanos se explican el presente yelaboran expectativas de futuro. La experiencia deun ajuste interminable distorsiona el sentido deltiempo y aplaza el futuro una y otra vez: “a mí, almenos, esta crisis me da miedo, ya no quiero pro-yectarme, ni pensar”, decía una señora participan-te en un grupo de enfoque con personas del nivelde ingreso bajo-superior en Lima Metropolitana.Más aún, esta situación de crisis económica es laúnica que ha vivido grandes segmentos de la po-blación, en particular los jóvenes y aquellos quetienen menos de 30 años.

Del país De la mayoríade los peruanos

Noviembre Agosto Noviembre Agosto1997 1999 1997 1999

Mejor 51.0 36.4 38.7 25.5

Igual 19.9 24.2 21.8 27.3

Peor 27.7 37.9 35.2 44.6

No responde 1.5 1.5 4.3 2.6

Comparando la situación actual con la que existía an-tes de 1990, ¿diría que ahora la situación económicadel país o de la mayoría de peruanos es mejor, igual opeor que entonces?

CUADRO 9.1

Percepción de la ciudadanía sobre la situación económica

Nota: Los datos para 1997 provienen de una encuesta realizada por IMASEN para elconsorcio “Propuesta Ciudadana”.

Fuente: Informes preparados por IMASEN para Agenda: PERÚ

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Cuando a fines de 1998 y en el primer semes-tre de 1999 se realizaron reuniones de grupos deenfoque en los segmentos populares de Lima,Huancayo y Chiclayo, era fácil encontrar expresio-nes como “yo nací en crisis, vivo en crisis, moriréen crisis y mis hijos vivirán en crisis”. La precarie-dad económica y la inestabilidad afectan a todos:quienes tienen trabajo saben que pueden perderlode un día para otro; quienes no tienen un empleoestable y ejercen oficios independientes enfrentanun mercado cada vez más reducido y empobrecido.En los grupos de enfoque realizados con los seg-mentos populares fue difícil conversar sobre las pers-pectivas de futuro, porque ellos viven permanente-mente en un presente angustioso y exigente. Sinembargo, es sorprendente constatar que, pese a estadifícil situación, no decae el sentido del esfuerzo yla superación individual. En estos grupos se consta-tó una y otra vez el deseo de salir adelante a todacosta y la presencia de actitudes de lucha continuafrente a la adversidad, teñidas de un sentimiento derebeldía e invencibilidad.

La toma de conciencia de la crisis, acompaña-da en las personas mayores de un rechazo a la hipe-rinflación y a la inestabilidad de fines de los ochen-ta, ha generado un fuerte apoyo a las medidas paramantener la estabilidad económica, una demanda depolíticas activas para desarrollar algunos sectores(agricultura, industria, construcción) que se perci-ben como generadores de empleo, y un reclamo poruna visión compartida de futuro que ayude a reducirla incertidumbre, pero que la mayoría de peruanosno se siente en capacidad de articular.

Desigualdades legítimas e ilegítimas

Las tensiones que provocan la precariedad y laincertidumbre en la vida cotidiana han hecho tomarconciencia de que el Perú es un país que sufre deuna multiplicidad de formas de exclusión social. Porejemplo, uno de los participantes en los grupos deenfoque realizados en Lima Metropolitana relató quele habían encargado derribar el muro de un domici-lio en Miraflores sólo para construir otro al lado; sucomentario mezclaba sorpresa y una contenida frus-tración: “y uno como trabajador lo ve, ve esa pared,la rompe y se dice ‘cómo quisiera tener en mi casaesa pared que estoy rompiendo’”.

No se trata sólo de la diaria constatación de lasdesigualdades económicas, que en su momento pue-de encontrar explicación, sino de una percepción queva más allá de los aspectos materiales y juzga lamanera desigual en que se distribuyen la importan-cia social, las oportunidades individuales y los de-rechos. En la encuesta realizada en 1994 se pregun-

tó “¿diría usted que en el Perú todas las personasson tratadas como iguales?”, y las respuestas mos-traron un consenso entre los entrevistados: 89.5%contestó negativamente en Lima Metropolitana y el87.4% hizo lo mismo en el interior del país. Los es-pacios en que se vive la desigualdad abarcan la di-mensión económica, las relaciones interpersonales,la afiliación étnica y racial, el acceso a la ley y lajusticia, las oportunidades educativas, el acceso alos servicios de salud, entre otros. Estas desigualda-des se hacen más visibles, y posiblemente intolera-bles, cuando se desmoronan y distorsionan los pa-trones de integración social más elementales, comoel reconocimiento de los méritos y de la capacidadde las personas. En la encuesta nacional de 1999 sepreguntó quiénes encontraban más fácilmente traba-jo en la actualidad: los que tenían influencias, los máspreparados o los de mejor presencia física; el 63.9%de los entrevistados respondió “los que tienen influen-cias”. Esto destaca la importancia de las políticasorientadas a reducir las desigualdades, a promover elrespeto mutuo entre todos los peruanos y al reconoci-miento del otro como igual, al mismo tiempo que poneénfasis en la necesidad de premiar el buen desempe-ño, la capacidad y el esfuerzo personal.

Algunos de los aspectos más importantes delproceso de modernización que ha experimentadoel Perú en los últimos decenios, que ha estado aso-ciado a los grandes desplazamientos migratoriosdel campo a la ciudad, han sido una toma de con-ciencia acerca de la importancia de la igualdad y lapercepción de que todas las personas deberían te-ner los mismos derechos –simplemente debido asu condición de seres humanos y de ciudadanos. Apartir de esta toma de conciencia y de esta percep-ción se juzga si las desigualdades sociales existen-tes transgreden este principio fundamental de igual-dad de derechos y, son por tanto, ilegítimas, o silas desigualdades son producto del comportamientode las personas y pueden entenderse como legíti-mas y aceptables. Por ejemplo, al discutir el temade igualdad en los ingresos muchos grupos de en-foque expresaron que la igualdad de sueldos o desalarios podría perjudicar el desarrollo del país yde las personas, ya que no se estaría recompensan-do el esfuerzo, la preparación y la capacidad indi-vidual. Como expresó un participante: “Si todosganan igual no va a haber superación”.

Existe una demanda fundamental de igualdadque ordena la forma en que se aprecian las diferen-cias, y si bien las carencias del presente pueden serexplicadas y hasta comprendidas (necesidad de ajusteeconómico, importancia de premiar el esfuerzo), noocurre lo mismo cuando se percibe que las desigual-dades se institucionalizan y se reproducen a lo largodel tiempo. Las aspiraciones a la igualdad se han

316

distanciado de lo que podría ser un igualitarismodistributivo propio de los decenios de los sesenta ysetenta, y responderían ahora a una visión másindividualizada de la vida social. La igualdad nodebería limitar sino potenciar las posibilidades decada persona, y si bien correspondería al Estado ase-gurar una igualdad de oportunidades depende de cadauno el aprovecharla o no.

Esto se pudo apreciar tanto en los estudios cua-litativos como cuantitativos al tratar los temas delucha contra la pobreza y de prioridades para los pro-gramas sociales. Por lo general, no sólo se piensaque la mejor manera de combatir la pobreza es crean-do puestos de trabajo, sino que aparece una crítica–a veces contenida y no siempre fácil de expresar–a los programas de asistencia que no son capaces depromover el autosostenimiento familiar y la autono-mía de las personas. Si bien se valora la ayuda quese recibe del Estado y de organizaciones de la socie-dad civil –que ya forma parte integral del presupuestofamiliar– se aprecia una fuerte demanda de progra-mas que ayuden a las personas a valerse por sí mis-mas, y que integren a los beneficiarios al sistemaproductivo. Además, en las personas de bajos ingre-sos que participaron en las reuniones de grupos deenfoque se pudo apreciar una inquietud acerca deque los programas de ayuda pudieran crear depen-dencia, despreocupación y un abandono del esfuer-zo personal para salir adelante.

Por otra parte, existe una disposición favorablepara definir claramente prioridades en los progra-mas sociales, tanto en su contenido como en los gru-pos a que debe dirigirse. La alimentación, la salud yla educación, en ese orden, fueron considerados prio-ritarios porque, como expresó un participante en uno

de los grupos de enfoque: “La alimentación es elsustento de la salud, y ambas son lo que permiten elaprendizaje y la educación”. El cuadro 9.2 resumelas respuestas en la encuesta nacional de 1999 acer-ca de los grupos que deberían recibir apoyo de losprogramas sociales. El énfasis se pone en los niñosy las familias en situación de pobreza extrema, loque sugiere la importancia de focalizar los progra-mas de apoyo social en estos segmentos de la socie-dad. El capítulo 4 del presente informe responde aestas inquietudes y preferencias, articulando un con-junto de propuestas en la línea estratégica de equi-dad, integración y justicia social centradas en la pro-visión de servicios sociales básicos, la lucha contrala pobreza extrema y la generación de empleo.

Ecología y computadoras

El término “ecología” se ha venido populari-zando en los últimos tiempos y cada vez es más fre-cuente encontrar que se le asocia, sin gran dificul-tad, a la protección del medio ambiente y al cuidadode la naturaleza. Pero si bien es cierto que el temadespierta simpatía entre los participantes en las re-uniones de grupos de enfoque y entre las personasentrevistadas en las encuestas, la impresión que de-jan sus respuestas es que esta preocupación perma-nece todavía un tanto vaga y ambigua, y que aún noha sido suficientemente estimulada ni desarrolladaa través de políticas y programas ambientales.

Se ha podido apreciar que, pese a las expresio-nes generales de interés en proteger el medio am-biente, existe aún una cultura ecológica muy limita-da y una despreocupación frente al impacto de lasactividades humanas en el entorno biofísico. Si bienfue posible detectar interés en los temas de la conta-minación, la protección de las áreas verdes y la lim-pieza pública, los participantes en las reuniones degrupos de enfoque confiesan que para ellos, o paralas personas que ellos conocen, la protección delmedio ambiente no tiene prioridad ni se expresa ensu comportamiento cotidiano. El uso sustentable delos recursos naturales para beneficio de las genera-ciones futuras no figura de manera importante en elimaginario popular, y cuando se toca el tema en losgrupos de enfoque surge inmediatamente la idea deque los recursos naturales son desaprovechados. Sinembargo, en lugares estrechamente vinculados aldesarrollo agrario, por ejemplo Huancayo, el temade la ecología surgió con mayor nitidez en las re-uniones de grupos de enfoque, y en entrevistas ypresentaciones de los miembros del equipo.

En general, se puede inferir que la proteccióndel medio ambiente figura como una preocupaciónsocialmente aceptada, pero aún sólo en el nivel de

Total de Primera

menciones mención

A los niños 70.4 50.1

A las familias en pobreza extrema 42.4 21.9

A todas las familias pobres 26.9 12.6

A los ancianos 23.2 5.5

A las personas incapacitadas 19.4 5.1

A las madres gestantes 16.2 4.4

No responde 0.4 0.4

De los siguientes grupos, ¿a quié-

nes debería darse apoyo en ali-

mentos y programas sociales?

CUADRO 9.2

Programas sociales y población beneficiaria

Fuente: Informes de IMASEN para Agenda; PERÚ

317

CUADRO 9.3

Acceso a computadoras en el ámbito nacional

incentiven un comportamiento responsable para conel medio ambiente y el uso sustentable de los recur-sos naturales (capítulo 5).

El tema de las computadoras es la manera enque los segmentos populares se aproximan a losasuntos vinculados a la ciencia y la tecnología. Enlas reuniones de grupos de enfoque en Lima Metro-politana y en el interior del país el acceso a las com-putadoras apareció frecuentemente de manera espon-tánea cuando se hablaba de la modernización delPerú. En algunos casos esto era producto de la expe-riencia directa de los participantes con las computa-doras, pero muchas veces las menciones partían dela constatación de que muchos servicios (comercio,bancos) se agilizan cuando los recibos y las cuentasse procesan con computadoras.

Esto se ha visto reforzado por el creciente inte-rés de muchos jóvenes por inscribirse en academiasde computación y estudiar ingeniería de sistemas.Expresiones como “ésta es la carrera del futuro” apa-recían rápidamente y suscitaban consenso entre losparticipantes en los grupos de enfoque. Ciertamentehabía también expresiones de inquietud y desasosie-go –en algunos casos se planteaba que “las máquinasy las computadoras pueden sustituir a los trabajado-res”–, pero el sentimiento predominante asociaba alas computadoras con la idea del progreso y con elavance tecnológico que se consideraba positivo.

El 34.5% de los entrevistados en la encuesta deagosto de 1999 declaró haber usado alguna vezcomputadoras, si bien sólo un 6.8% dijo que lo ha-bía hecho en su hogar (en el caso de Lima Metropo-litana este porcentaje subió al 13.6%). Es interesan-te comprobar los sesgos que ocurrieron por edad:quienes más habían utilizado la computadora eranclaramente los jóvenes, pero eran los que menos lohabían podido hacer en su propia casa (cuadro 9.3).Además, un 60% señaló que el acceso a la computa-ción le era personalmente muy importante, mien-tras que una mayoría aún más amplia, el 84.4%, sos-tuvo que aquello era muy importante para la educa-ción en los colegios.

En términos generales, se pudo apreciar una va-loración positiva de la ciencia y la tecnología en losgrupos de enfoque, y también durante las presenta-ciones de los miembros del equipo de Agenda: PERÚen diversos eventos en Lima Metropolitana y en elinterior del país. Las menciones a la crítica situa-ción del país en este campo suscitaron muchos co-mentarios y reacciones, así como sugerencias paraabordar el desarrollo tecnológico con un sentido deurgencia (capítulo 5).

Descentralización e integracióna los mercados

La descentralización es una aspiración compar-tida por la mayoría de peruanos: el 69% de los en-trevistados en la encuesta nacional de 1999 afirmóque era indispensable para el desarrollo de los de-partamentos del interior. Sin embargo, esta aspira-ción es también compartida por la población de Lima,donde el 75.7% de los entrevistados respondió de ma-nera similar. Estos resultados indican que existe unapercepción de que nadie, ni siquiera Lima, se benefi-cia con el acentuado centralismo vigente en la actua-lidad. Sin embargo, es interesante comprobar que esteconsenso es bastante más amplio en las zonas urba-nas que en las zonas rurales: mientras que el 76% enlas zonas urbanas manifestó estar de acuerdo con quela descentralización es indispensable, sólo un 52%estuvo de acuerdo en las zonas rurales.

Existen diferencias significativas en la formaen que se entiende el concepto de “descentraliza-ción”. Cuando se preguntó a los entrevistados sobrelas medidas en las que pensaban cuando se hablabade descentralización, la dispersión de las respuestasfue muy grande y el porcentaje que no sabía cómodefinirlas llegó a un 45.8% (cuadro 9.4). La respuestamás frecuente fue “crear más fuentes de empleo encada departamento” (8.9%). Sin embargo, la mayorparte de las personas que respondieron de esta ma-nera se encontraba en Lima (21.6%), frente a un pro-medio de 4% fuera de Lima; o en zonas urbanas(11.5%), lo que contrasta con las zonas rurales

TOTAL Hombres Mujeres 18/24 años 25/34 años 35/+ años

Sí 34.5 39.4 29.6 48.9 35.0 24.8

No 62.4 58.0 66.7 49.5 62.4 70.7

No responde 3.1 2.6 3.6 1.6 2.6 4.5

¿Ha tenido la oportunidad de hacer uso de una computadora?

los discursos y no en el de la práctica. Estopermite interpretar algunos resultados de laencuesta nacional realizada en 1999, en don-de un 88.6% de los entrevistados sostuvo queel cuidado del medio ambiente “siempre es im-portante”, al margen de si un país es desarro-llado o no, pero cuando se preguntó “¿se defi-ne usted como una persona a la que le preocu-pa mucho, regular, poco o nada el tema de laecología?” un 52.3% dijo mucho, un 34.8%regular y el resto poco o nada. Por esta razónes necesario poner énfasis en el cambio deactitudes y en el diseño de políticas que

Fuente: Informes de IMASEN para Agenda: PERÚ.

318

(3.1%). Las respuestas en el interior del país se con-centraron principalmente en “desarrollo de las pro-vincias”, “creación de regiones independientes” yen que “cada departamento maneje sus recursos”.

Las respuestas a la pregunta de si se preferiríaque el gobierno invierta directamente en las provin-cias o transfiriera los recursos a las localidades delinterior para que ellas lo administrasen, fueron muydivididas. Un 46.5% respondió a favor de la transfe-rencia de recursos, pero un 35.2% prefirió la inver-sión directa por parte del gobierno central. En laszonas rurales el porcentaje de personas que no res-pondió fue bastante alto (30% frente al 14% de laszonas urbanas), pero destaca que las zonas urbanashayan preferido con mayor frecuencia la primeraopción –51% de los entrevistados en las zonas urba-nas estaba de acuerdo con que las provincias admi-nistrasen sus recursos, mientras que en la zona ruraleste porcentaje llegó al 37%. Este resultado muestracon claridad que la descentralización también tieneque ver con la generación de capacidad local paraadministrar los recursos, y está asociado a la per-cepción de que hay más oportunidades de corrup-ción en el ámbito local que en el gobierno central.Por otra parte, la razón más frecuente para preferirel manejo local de recursos (49% de los entrevista-dos) es que los gobiernos locales conocen mejor losproblemas de las regiones.

Para apreciar las percepciones sobre las facili-dades de transporte y comunicación se preguntó alos entrevistados si el traslado de productos al inte-rior de su departamento era fácil o difícil. Las res-puestas fueron muy divididas: el 44.9% respondióque era más bien fácil y el 46.8% respondió lo con-trario. Este porcentaje se acentúa al comparar el ac-ceso de las zonas rurales y urbanas, pues el 57.9%

de las personas que respondieron que era difícil elacceso se encontraban en zonas rurales. Cuando sepreguntó acerca de las dificultades para trasladarproductos de su departamento a otro departamen-to, un 52% del total de entrevistados respondió queera difícil (en el caso de los entrevistados en zonasrurales este porcentaje subió al 61%), mientras queun 37% que era fácil. El 72% de los entrevistadosen el Oriente peruano respondió que era muy difí-cil hacerlo, indicando la fuerte percepción de ais-lamiento que sienten los habitantes de esta partedel territorio nacional.

Esto sugiere que, a pesar de que existe un am-plio consenso acerca de la prioridad que debe darsea la descentralización, pareciera que aún no se hallegado a un consenso acerca de la manera de poner-la en práctica. Es posible apreciar un interés genera-lizado en ocupar mejor nuestro vasto y difícil terri-torio, pero parece haber una confusión acerca decómo hacerlo. Por esta razón, es necesario desarro-llar un conjunto de políticas sobre descentralización(capítulo 7) y sobre ocupación del territorio (capítu-lo 6), que puedan transmitirse a toda la ciudadanía ygenerar consensos operativos.

Democracia, instituciones e identidad

La preocupación por la democracia ha sido unode los temas centrales de los trabajos de Agenda:PERÚ. El presente informe ha destacado en variasoportunidades que no es posible avanzar hacia laprosperidad y el bienestar sin consolidar la gober-nabilidad democrática, para lo cual es necesario re-formar las instituciones del Estado, el sector priva-do, la sociedad civil y aquellas encargadas de la se-guridad (capítulo 7). Una mejor comprensión de lo

Región Zona

Total Gran Norte Sur Centro Oriente Urbana RuralLima

Crear más fuentes de empleo 8.9 21.6 4.5 3.1 4.0 3.0 11.5 3.1

Desarrollo de las provincias 6.8 5.2 8.8 6.3 10.4 3.0 8.1 3.8

Creación de regiones independientes 5.7 5.9 4.1 6.3 5.2 8.9 7.1 2.5

Cada departamento maneja sus recursos 5.3 3.5 7.1 5.4 6.9 3.6 5.5 5.0

Más inversión en las provincias 4.3 4.8 6.2 2.7 0.6 4.8 5.3 2.0

Otros* 23.2 21.4 19.4 27.8 18 33.2 24.2 20.1

No responde 45.8 37.6 49.9 48.4 54.9 43.5 38.3 63.5

* Distribución de poderes, que no se concentre en un solo departamento, desarrollo general del país, dar igualdad a las provincias,ayudar al campo, apoyo económico, dar más autoridad y oportunidad a las municipalidades, ayudar a las industrias, entre otros.

CUADRO 9.4

Significado de la descentralización para las personas (por región y zona)

Fuente: Informes de IMASEN para Agenda: PERÚ

319

que significa la democracia para la mayoría de losperuanos es muy importante para diseñar estas re-formas, y este tema recibió atención preferencial enlas consultas con expertos y ciudadanos realizadasdurante los primeros años de trabajo de Agenda:PERÚ (Véase: Democracia y buen gobierno, Lima,Editorial Apoyo/Agenda: PERÚ, 1995, tercera edi-ción publicada en 1999).

Si bien la noción de democracia tiene gran acep-tación entre la población, su significado se interpre-ta de muy diversas maneras. Un claro y sorprenden-te ejemplo fueron las reacciones que suscitó elautogolpe del presidente Alberto Fujimori el 5 deabril de 1992, que se intentó justificar en nombre desalvar la democracia. Aún dos años más tarde, unaencuesta realizada en Lima Metropolitana encontróque el 36.1% de los entrevistados consideraba que apartir de esa fecha había más democracia que antes,el 30.7% respondió que había tanta como antes, ysólo un 27.2% parecía censurar la ruptura institu-cional diciendo que había menos democracia des-pués del autogolpe.

Las prácticas y los hábitos democráticos se vanconstruyendo a partir de una multiplicidad de pro-cesos y experiencias que, en algunos casos, apare-cen como inconsistentes y aún contradictorios. Estohace que diversos grupos sociales perciban lo quees la democracia de diferentes maneras. Sin em-bargo, los resultados de los grupos de enfoque y delas encuestas de opinión parecen indicar que du-rante los últimos años se ha venido delimitando conmayor claridad el espacio que ocupa la idea de de-mocracia en el imaginario popular. La realizaciónde elecciones periódicas y la libertad de expresión,complementadas con la participación ciudadana ycon el respeto a los derechos humanos, configuranel núcleo central de las percepciones acerca de loque es la democracia. En algunos casos aparece unanoción de democracia que podría llamarse“utilitaria”, centrada casi exclusivamente en el ac-ceso de la población de menores ingresos a los pro-gramas sociales y en la construcción de pequeñasobras públicas en los lugares más pobres del país.Esta concepción de la democracia ha sido insisten-temente propugnada por el gobierno durante el de-cenio de los noventa, y paradójicamente se ha uti-lizado para justificar el autoritarismo, el centralis-mo y la concentración de poder.

Como parte de la encuesta realizada en noviem-bre de 1994 en el interior del país se preguntó a losentrevistados acerca de la principal característica dela democracia. El 21.2% se abstuvo de opinar, loque es significativo en sí mismo, mientras que un37.9% mencionó el derecho al voto y la libertad deexpresión. Cuando en una segunda pregunta se ofre-

cieron opciones para escoger, la respuesta “que hayaelecciones” obtuvo el primer lugar (34.2%), mien-tras que otras opciones (por ejemplo, la existenciade partidos políticos fuertes, la división de poderes)quedaron muy relegadas y tuvieron poca aceptación.Pareciera que la mayoría de peruanos tiene una con-cepción plebiscitaria de la democracia, en donde laselecciones servirían principalmente para designar alPresidente a quien se dejaría en libertad para ejercerel poder a su manera. La legitimidad del gobiernono estaría vinculada tanto con el respeto a las reglasdel juego democrático y con el buen funcionamien-to de las instituciones, sino con los resultados de lagestión presidencial.

Durante el decenio de los noventa fue posibleapreciar un alto grado de identificación de la pobla-ción de bajos ingresos con la figura del Presidente,de tal manera que la precariedad y las dificultadeseconómicas se atribuyeron a factores fuera de sucontrol. Parafraseando las respuestas de participan-tes en varias reuniones de grupos de enfoque entre1994 y 1999, una expresión típica sería: “el presi-dente Fujimori es como yo, yo no me haría daño amí mismo; por lo tanto, si el Presidente es como yo,no hará cosas que me hagan daño”. Pese al tiempoque ha tomado el proceso de ajuste y a la prolonga-da crisis económica, este sentido de identificaciónsiguió presente en una parte significativa de la po-blación durante el decenio de los noventa, matizadoen algunos casos por la percepción de que los sacri-ficios darían fruto tarde o temprano, y en otros ca-sos por la idea –parafraseada otra vez– de que si “unPresidente que es como yo no puede resolver misproblemas, nadie puede hacerlo”.

Algunos participantes en los grupos de enfo-que realizados en 1999 compararon al Presidente conun esforzado y preocupado padre de familia que velapor el hogar y sus hijos. Esto llevó a incluir en laencuesta de opinión llevada a cabo unos meses mástarde la siguiente pregunta: “Para que el Perú seacomo usted desea, ¿es suficiente que tengamos unbuen líder presidencial?”. Un 71.4% de los entre-vistados respondió afirmativamente, 24.2% dijo queno y el 4.4% se abstuvo de opinar. Esto refuerza laidea de que el Presidente es el depositario principalde las expectativas de una vida mejor. Por otra par-te, quienes optaron por el “no” señalaron mayorita-riamente que para acercarse al Perú deseado era ne-cesario promover la solidaridad, trabajar unidos ytener una mayor conciencia de nación.

Sin embargo, las respuestas de los participan-tes en los grupos de enfoque también indicaron ladisposición a asumir compromisos con el desarro-llo del país, una preferencia por las decisiones ba-sadas en consultas democráticas, una predisposi-

320

RECUADRO 9.3

Percepción de la propia imagen y autoestima de los peruanos

La promoción de los valores democráticos requiere de unapercepción positiva de la propia imagen y de un nivel razona-ble de autoestima. De otra forma es muy probable que un sen-timiento de inseguridad y una desvalorización de las capaci-dades propias impidan reconocer al otro como igual, y reco-nocerse a uno mismo como igual a los otros. La autoestima esuna condición necesaria para establecer relaciones de respetoy aprecio mutuo que son indispensables para las prácticas yhábitos democráticos, así como para la reafirmación de unsentido de identidad.

Por esta razón, las reuniones de grupos de enfoque y la en-cuesta realizadas en 1999 pusieron énfasis en la manera enque los peruanos nos percibimos a nosotros mismos. En losgrupos de enfoque se utilizó una prueba de proyección, pi-diéndole a los participantes que asociaran la imagen de losperuanos a algún animal y que expliquen sus asociaciones.Llamó la atención que los grupos de enfoque realizados tantoen Lima Metropolitana como en el interior del país coincidie-ran en proponer asociaciones con una fuerte carga negativa yde desaliento. Entre las asociaciones más frecuentes estabanlas que se hacían con el burro o el perro doméstico, caracteri-zados por trabajar de manera excesiva y denigrante, por serdóciles y obedecer a ciegas, y por la incapacidad para rebelar-se contra lo que se les impone. Tal vez eso ayude a explicarcómo, en ese contexto, los participantes encontraban difícilresponder a la pregunta de si alguna vez los peruanos fuimosdistintos: no parecían existir recuerdos o mitos basados en

logros colectivos que hubieran movilizado a los peruanos. Sóloen una oportunidad una señora rompió el silencio de la re-unión diciendo que “al terrorismo, por ejemplo, lo vencimostodos nosotros”.

Cuando en la encuesta nacional de agosto de 1999 se preguntó“si tuviera que definir en pocas palabras a los peruanos, ¿quédiría?”, los resultados confirmaron estos hallazgos. En respuestamúltiple, la primera mención fue “conformistas” (24.0%), lue-go “trabajadores” (15.9%), “ociosos” (13.1%), “egoístas”(6.8%), “buenas personas” (5.3%) y “dejados” (4.0%).

Sin embargo, no es posible considerar que estos resultadosson incontrovertibles y extraer conclusiones apresuradas acercade las actitudes y la autoestima de los peruanos. Las asocia-ciones que se encontraron en los grupos de enfoque tambiéntienen una carga de crítica y censura a estos tipos de compor-tamiento: los participantes plantearon, a veces de manera algosoterrada, que no tenemos por qué ser así y que podemos serdiferentes. Además, se valoran positivamente las actitudes deafirmación colectiva, los intentos de tomar control sobre elpresente y la aspiración de forjar un futuro mejor. Los estra-gos que la prolongada crisis económica, la precariedad y eldeterioro de las instituciones han producido en el sentido deautoestima pueden y deben ser contrarrestados mediante unaafirmación del sentido de identidad nacional, la revaloriza-ción de la dignidad de las personas y la promoción de valoresy actitudes democráticas.

Fuente: Manuel Córdova S., Notas sobre la investigación de Agenda: PERÚ, documento de trabajo, Lima, Agenda: PERÚ, diciembre de 1999.

ción favorable hacia la concertación y el trabajoconjunto, un consenso sobre la importancia del res-peto a los derechos humanos, y una percepción deque la democracia tiene que ver con el desarrollode la economía. El desafío consiste en articular estasapreciaciones, muchas de ellas embrionarias, trans-formándolas en un nuevo sentido común acerca delejercicio democrático del poder y la autoridad entodos los niveles.

Para responder a este desafío es necesario po-ner en práctica una serie de reformas instituciona-les, particularmente en el Estado, en la sociedadcivil y en las instituciones de seguridad (capítulo7). Además, se deben promover los valores demo-cráticos a través de la educación, los medios masi-vos de comunicación y el ejercicio del liderazgo(capítulo 8), si bien uno de los obstáculos que de-berá ser superado para reafirmar los valores aso-ciados con la democracia es el bajo nivel deautoestima de la mayoría de los peruanos de bajosingresos (recuadro 9.3).

La necesidad de un gran cambioy las condiciones para realizarlo

Una de las principales constataciones de los es-tudios cualitativos y cuantitativos puede parecer, asimple vista, contradictoria. En un país con tantasdesigualdades, conflictos latentes y desencuentrosacumulados, en donde se han perdido oportunida-des una y otra vez, prevalece la sensación de queson necesarios grandes cambios –pero al mismotiempo se opta por la prudencia y el gradualismo aldefinir su naturaleza y sus plazos.

Un 72.1% de los entrevistados en la encuestanacional realizada en 1999 afirmó que el Perú nece-sitaba “grandes cambios”, sólo un 21.9% dijo quenecesitaba “pequeños cambios” y apenas un 2.5%sostuvo que las cosas estaban bien y que no era ne-cesario cambiar nada. Estos resultados no son sor-prendentes considerando la situación de crisis quevive la mayoría de los peruanos. ¿Pero qué ocurriócuando se le preguntó a quienes se definieron a fa-

321

vor de los “grandes cambios” si éstos debían produ-cirse radical o paulatinamente?: más de tres cuartaspartes (el 77.1%) escogieron la opción gradualista,lo que permite plantear una lectura distinta de lasrespuestas a la pregunta anterior.

Una gran mayoría del total de entrevistadosrespondió que eran necesarios “pequeños cambios”(21.9%) o que querían un gran cambio, pero preci-saban que éste debía ser gradual (55.6%). En con-junto ambas respuestas representan el 77.5% del to-tal de personas entrevistadas. Al mismo tiempo quese aspira a un gran cambio se revela el deseo de queéste se produzca paulatinamente, lo que proporcio-naría un mínimo de seguridad y certidumbre.

La cautela que se puede apreciar en estas res-puestas puede asociarse con la percepción de queno ha sido posible acumular esfuerzos, y que cadagobierno trata de descartar lo que hicieron los go-biernos anteriores y empezar de cero –lo que se hapopularizado como el “péndulo” en la vida políticanacional. Sin embargo, ésta no es la única explica-ción, y los resultados de los grupos de enfoque per-mitieron apreciar razones adicionales. Por ejemplo,se sigue otorgando una alta valoración a la estabili-dad de precios lograda luego de la hiperinflación quedejó el gobierno de Alan García. Cuando se le pre-gunta a los participantes si estarían de acuerdo conuna política de empleo que signifique un poco másde inflación, la respuesta fue mayoritariamente ne-gativa. A fines del decenio de los noventa el miedo ala inestabilidad y la incertidumbre económica aúnestán presentes, más aún cuando se vive en la po-breza. Un “poco más de inflación” suena amena-zante y puede significar una diferencia crucial paralos ajustados presupuestos familiares. Tampoco hayque olvidar que el largo período de ajuste ha sido untiempo de sacrificio para todos los hogares, y enparticular para los más humildes. Por lo tanto, laprudencia puede ser vista como una manera de nocorrer demasiados riesgos, y como un medio paraasegurarse los frutos de un esfuerzo realizado encondiciones muy difíciles y precarias.

¿Más sacrificio?

La demanda simultánea de cambio y de conti-nuidad sería la manera en que se percibe que losresultados de un gran esfuerzo conjunto podrían,eventualmente, recompensar los años de sacrificiosy carencias. Esto plantea el siguiente interrogante:¿qué posibilidades hay de proponerse metas de lar-go plazo y de convocar esfuerzos que, al definir prio-ridades para el uso de los recursos, podrían prolon-gar los sacrificios que en algunos casos ya son ex-tremos? Esto tiene que ver no sólo con la sensibili-

dad social de una propuesta de desarrollo, sino tam-bién con su realismo y viabilidad.

Este tema se planteó en las reuniones de gru-pos de enfoque realizadas con participantes de sec-tores populares de Lima Metropolitana a fines de1998, en los cuales las conversaciones tomaron ungiro algo sorprendente. La idea de aceptar más pri-vaciones –eso sí, en función de objetivos claramen-te definidos y ampliamente compartidos– fue acep-tada por la gran mayoría de los participantes, si bienera notoria una predisposición más favorable en losgrupos de mujeres que en los de varones. Esto pue-de explicarse porque muchas de las mujeres eran ma-dres de familia acostumbradas a sacrificarse por sushijos, a quienes percibían como beneficiarios de esefuturo mejor que estaba en discusión en el grupo.La mayor reticencia de los varones para aceptar sa-crificios adicionales se debería a que razonan enfunción de las urgencias inmediatas, asociadas prin-cipalmente a la responsabilidad de mantener el ho-gar. Sin embargo, en ambos grupos se pudo consta-tar la disposición a seguir experimentando privacio-nes, pero siempre y cuando se vislumbre un futuromejor como resultado de su sacrificio.

Estos argumentos y reacciones fueron confirma-dos en la encuesta nacional realizada en 1999, si bienno en la forma detallada y con la riqueza que es posi-ble recoger en los grupos de enfoque. Al plantear lapregunta: “Si le aseguraran que para que el Perú salgaadelante es necesario que los peruanos nos sacrifi-quemos un tiempo más, ¿usted aceptaría?”, un 67.3%contestó afirmativamente, un 27.4% optó por el no yun 5.3% no respondió. Es posible que en esta actitudconfluyan dos tipos de consideraciones. Por un lado,la extendida conciencia de encontrarnos en una situa-ción de crisis hace pensar que no es posible esperarmejoras en el corto plazo. Por otro lado, las conversa-ciones en los grupos de enfoque y la pregunta de laencuesta le dieron un sentido al sacrificio, vinculán-dolo con una visión compartida de futuro y con elobjetivo de superar las privaciones cotidianas que vivela mayoría de peruanos. Sin esta condición, las res-puestas quizás hubieran sido diferentes.

PRIORIDADES Y LIDERAZGO PARA PONER ENPRÁCTICA LA ESTRATEGIA

Además de la aceptación de la ciudadanía, elpaso del diseño a la acción en una estrategia de de-sarrollo requiere de una clara definición de priori-dades y de un liderazgo efectivo, capaz de movilizarapoyo y de generar consensos. Se trata no sólo delograr acuerdos sobre los objetivos y lineamientos,sino también sobre las medidas específicas para lo-grar una mejor inserción internacional del Perú (capí-

322

Existe una amplia gama de criterios para defi-nir prioridades e identificar, de manera racional yrazonable, las actividades que se debe emprender enel corto plazo, que deben recibir atención preferen-cial y a las cuales se debe asignar recursos. Comouna primera aproximación, es posible identificar trescriterios. En primer lugar, se tiene aquellas políticasy actividades que son fundamentales para el proce-so de desarrollo, pero que toma mucho tiempo lle-var a cabo de manera ordenada y eficaz. En estecaso, es preciso empezar lo antes posible en base aun consenso entre las diferentes fuerzas políticas paraasegurar que se mantenga la continuidad a través delos sucesivos gobiernos. La reforma de la educación(capítulo 4 y recuadro 4.6), que requiere al menosunos 13 años para realizarse de manera ordenada yduradera, es un ejemplo de las políticas y activida-des en esta categoría. En forma similar, las medidaspara reafirmar un sentido de identidad nacional plu-ral, integrada y en continuo despliegue (capítulo 8)deben extenderse a lo largo de una generación e ini-ciarse a la brevedad posible.

tulo 2), avanzar a lo largo de las líneas estratégicas(capítulos 3 a 6), realizar las reformas institucionales(capítulo 7), y reafirmar el sentido de identidad na-cional y promover la adopción de valores congruen-tes con la estrategia de desarrollo (capítulo 8).

Prioridades y secuencias

La definición de prioridades y de una secuenciapara emprender las diversas actividades que compren-de la estrategia es una condición necesaria para unaeficaz asignación de recursos financieros, humanosy materiales, así como para concentrar la atención dequienes definen políticas y toman decisiones. Sinembargo, no es ésta la tarea del presente informe.Agenda: PERÚ no es un partido ni movimiento polí-tico, por lo tanto no le corresponde definir lo que debehacerse en determinado período de gobierno, sino másbien proponer un marco para las decisiones estratégi-cas y para la reforma de las instituciones públicas,privadas, de la sociedad civil y de seguridad.

Reforma de la administración de justicia, fortalecimientodel estado de derecho y separación de poderes

A. Independencia del Poder Judicial

1. Asegurar la independencia del Poder Judicial.2. Disolución de las Comisiones Ejecutivas, creadas con el

fin de reformar el Poder Judicial, según la Ley 27009, yrestauración de las leyes orgánicas del Poder Judicial ydel Ministerio Público.

3. Resolución del problema de provisionalidad de los jue-ces. Restauración de la independencia completa del Con-sejo Nacional de la Magistratura e independencia total parala selección de jueces y fiscales.

4. Reforma del sistema de justicia militar.5. Para asegurar la constitucionalidad de la legislación (op-

ciones)● Restablecimiento del Tribunal Constitucional, median-

te la restitución de los tres magistrados destituidos porel Congreso.

● Selección de nuevos jueces para el Tribunal Constitu-cional, con base en un consenso en el Congreso detodos los partidos representados.

B. Equilibrio de los derechos humanos y la seguridad

6. Establecimiento de una comisión nacional independienteque vele por el cumplimiento de los derechos humanos ycomplemente las funciones del Defensor del Pueblo.

7. Estudiar la posibilidad de retornar a la jurisdicción de laCorte Interamericana de Derechos Humanos.

8. Invitación a la Comisión Interamericana de DerechosHumanos a que realice una visita in loco.

9. Establecimiento de un Plan Nacional para la protecciónde los derechos humanos, con la asesoría del Instituto In-teramericano de los Derechos Humanos.

MECANISMO: Por miembros del Congreso del oficialismoy de la oposición, con la asesoría del Comité Jurídico Intera-mericano.

Libertad de expresión y medios de comunicación

10. Solución a satisfacción de las partes a los problemas delos dos canales de televisión.

11. Solución satisfactoria del caso Baruch Ivcher.12. Garantizar la independencia de los medios, especialmen-

te de los electrónicos, y permitir el acceso restricto a losmismos.

13. Garantizar el acceso a los medios a todos los partidospolíticos.

14. Legislación que permita el acceso a la información.15. Manejo de la publicidad estatal conforme a la Ley de Con-

tratación y Adquisiciones del Estado.

MECANISMO: Con la asesoría de los representantes de laprensa.

RECUADRO 9.4

Elementos del programa para la democratización propuesto por la Comisión de la OEA

Fuente: Documento de trabajo de la OEA.

323

En segundo lugar, se tiene aquellas medidas queson un requisito previo para la puesta en prácticade otras políticas y actividades en las diversas lí-neas estratégicas y reformas institucionales. Entreellas están las políticas para mantener la estabilidadmacroeconómica y aquellas para reestructurar el sis-tema financiero. Sin mantener la inflación a raya ysin un sistema financiero capaz de intermediar efi-cientemente el uso de los recursos no es posible avan-zar en las políticas de desarrollo sectorial, ni en laspolíticas sociales, ni tampoco contar con los recur-sos fiscales para emprender las reformas institucio-nales en el Estado.

En tercer lugar, se tienen aquellas políticas yactividades que multiplican opciones y abren nue-vas posibilidades para otras políticas de desarro-llo. Entre ellas están el diseño de una estrategia deinserción internacional adecuada a las característi-cas del orden global fracturado y la instalación deuna vasta y densa red de telecomunicaciones. Enel primer caso se trata de abrir espacios para el de-

sarrollo económico mediante una adecuada apre-ciación de las oportunidades que ofrece el nuevocontexto internacional, y en el segundo, de crearuna infraestructura moderna para aprovechar lasoportunidades que ofrece la sociedad de la infor-mación y del conocimiento.

Por último, existen medidas y políticas que ca-lifican de acuerdo a dos o más de estos criterios,aunque posiblemente no con la misma intensidad encada uno de ellos. Por ejemplo, la reforma del PoderEjecutivo es una tarea de largo aliento, es un requi-sito previo para diseñar y ejecutar las políticas so-ciales propuestas en el capítulo 4 del presente infor-me, y abre una gama de posibilidades de desarrolloen las otras líneas estratégicas (ocupación del terri-torio, por ejemplo). Asimismo, contar con una vi-sión compartida de futuro es condición previa paraproyectar una imagen del país en el exterior, paramovilizar esfuerzos y energías, y para abrir nuevasposibilidades que pueden haber escapado a la aten-ción de algunos grupos de la sociedad peruana.

Reforma electoral

16. Reestructuración del sistema electoral de tal formaque el Jurado Nacional de Elecciones y los otros enteselectorales (ONPE, Registro Nacional de Identificaciónde Estado Civil) sean fusionados en una sola entidadelectoral.

17. Asegurar la capacidad de fiscalización de este nuevo ór-gano electoral para investigar irregularidades y aplicarsanciones.

18. Las decisiones de este nuevo organismo electoral debenser tomadas con base en una mayoría razonable para queeste nuevo organismo pueda decidir sobre la denegatoriade inscripciones, impugnaciones y tachas.

19. Los miembros del nuevo organismo electoral deben sernombrados mediante un proceso que le dé confianza atodos los actores políticos.

20. Establecimiento de un distrito electoral múltiple.21. Asegurar un acceso libre a todos los actores políticos a

los medios de comunicación, especialmente los medioselectrónicos.

MECANISMO: En acuerdo con la Comisión de Democrati-zación y la oposición, y con la participación de grupos intere-sados de la sociedad civil.

Fiscalización y balance de poderes

22. Fortalecimiento de la función fiscalizadora del Con-greso de la República sobre los actos de la adminis-tración.

23. Ampliación de la labor fiscalizadora del Congreso conrespecto a la Contraloría General de la República.

24. Establecimiento de un programa de lucha contra la co-rrupción.

MECANISMO: Por miembros del Congreso, del gobiernonacional y de la oposición.

Otros aspectos vinculados al fortalecimientode la democracia

25. Puesta en marcha de mecanismos necesarios y transpa-rentes para ejercer un control civil apropiado de las acti-vidades de los organismos de Inteligencia y de las Fuer-zas Armadas.

26. Reforma del reglamento del Congreso, para que se pue-da crear una comisión que se encargue exclusivamentedel control de los cuerpos de Inteligencia. Los miembrosde esta Comisión estarán sujetos a una regulación espe-cial para mantener el debido secreto.

27. Adecuación de la ley que regula los servicios de inteli-gencia para poner fin a la participación en actividadesque no se relacionen con la seguridad nacional.

28. Estudiar medidas para iniciar un proceso de reformade las Fuerzas Armadas, para asegurar que los ascen-sos, retiros o cargos de trascendencia obedezcan a cri-terios profesionales y transparentes debidamente esta-blecidos.

29. Ampliación de la participación de autoridades civiles enel Consejo de Defensa Nacional.

30. Ley y medidas para promover la reconciliación nacional.

324

Sobre la base de éstos y otros criterios es posi-ble definir, con horizontes temporales que puedenvariar entre unos pocos meses y cinco años, una se-rie de medidas específicas que constituyen los ele-mentos de un plan de gobierno. Sin embargo, comoen todo ejercicio de planeamiento estratégico, unplan de gobierno debe ser capaz de adaptarse a lascambiantes circunstancias que enfrenta el país, loque implica revisar continuamente las prioridades,redefinir las secuencias de actividades y modificarla asignación de recursos.

Sin embargo, existe un conjunto adicional derequisitos previos que son de fundamental impor-tancia para la puesta en práctica de una estrategia dedesarrollo. La crisis política que vive el Perú al ini-cio del siglo 21 ha puesto de manifiesto que la recu-peración y la consolidación de las instituciones de-mocráticas es una condición esencial para avanzara lo largo de las líneas estratégicas y de las refor-mas institucionales contenidas en este informe. Eneste sentido, para asegurar la viabilidad de la transi-ción hacia un nuevo gobierno que sea capaz de po-ner en práctica una estrategia de desarrollo, la listade medidas propuesta por la misión de la Organiza-ción de los Estados Americanos (OEA) para pro-mover el proceso de democratización debe conside-rarse como un mínimo indispensable (ver recuadro9.4 en la página anterior).

Liderazgo, líderes y estrategiade desarrollo

Los líderes en todos los ámbitos de la vida na-cional, y en especial aquellos que ejercen funcionespúblicas, condicionan el comportamiento de la so-ciedad en su conjunto. Importa, por lo tanto, quequienes ejercen el poder y la autoridad en los nive-les más altos del gobierno se comporten de manerademocrática y estén a la altura de las exigencias deun estilo de liderazgo para el siglo 21.

El avance en las líneas estratégicas, las refor-mas institucionales y el cambio de mentalidades re-quiere modificaciones fundamentales en el estilo deliderazgo político. La experiencia ambigua y con-tradictoria del último decenio demuestra que con“más de lo mismo” perderemos, otra vez, la oportu-nidad de dar un gran salto hacia el futuro. En estemomento abierto de nuestra historia, importa mu-cho que quienes ejercen el poder político sean capa-ces de liderar en forma democrática, y que sean cons-cientes de su responsabilidad histórica de construirun Perú gobernable en democracia.

Por esta razón, es preciso romper con los hábi-tos y prácticas que han acompañado, durante dema-siado tiempo, el ejercicio del poder y de la autori-dad en el Perú –y que fueran certera y duramentedescritos por Jorge Basadre (recuadro 9.5). Necesi-tamos un liderazgo que no sea personalista y exclu-yente, sino compartido, abierto y transparente; queno sea mentiroso, corrupto y manipulador, sino ho-nesto y respetuoso de los ciudadanos; que no seaclientelista y generador de dependencia, sinopotenciador y creador de posibilidades para todos.El liderazgo debe ser legítimo en el sentido de serreconocido ampliamente por la ciudadanía. Debebasarse en el respeto a las reglas del juego democrá-tico, en la eficacia de las acciones que emprende ymotiva, y en comportamientos que estén de acuerdocon los valores éticos y morales. El liderazgo políti-co no debe ser ejercido por iluminados que se creenpredestinados “salvadores de la patria”, sino porquienes –con humildad y vocación de servicio– seancapaces de aprender de la ciudadanía y se conside-ren servidores de todos los peruanos.

Los nuevos líderes políticos deben ser capacesde hacer que todos los peruanos nos sintamos partí-cipes en un proyecto común, y también de promoverel avance de aquellos a quienes lideran. Deben tenerla capacidad de escuchar y prestar atención a lospuntos de vista diferentes a los suyos, de establecer-se límites para el ejercicio de su autoridad, y de re-sistir la tentación de mantenerse en el poder indefi-nidamente (recuadro 8.8). Además, deben ser cons-cientes de que al delegar atribuciones y responsabi-

RECUADRO 9.5

Los que han frustrado la promesa de la vida peruana

Hace seis decenios el maestro Jorge Basadre criticó duramente a quie-nes, a lo largo de todo el período desde la Independencia, frustraron eldesarrollo de nuestro país:

“La promesa de la vida peruana sentida con tanta sinceridad, con tantafe y con tanta abnegación por próceres y tribunos, ha sido a menudoestafada o pisoteada por la obra coincidente de tres grandes enemigosde ella: los Podridos, los Congelados y los Incendiados. Los Podridoshan prostituído y prostituyen palabras, conceptos, hechos e institucio-nes al servicio exclusivo de sus medros, de sus granjerías, de sus ins-tintos y sus apasionamientos. Los Congelados se han encerrado den-tro de ellos mismos, no miran sino a quienes son sus iguales y a quie-nes son sus dependientes, considerando que nadie más existe. LosIncendiados se han quemado sin iluminar, se agitan sin construir. LosPodridos han hecho y hacen todo lo posible para que este país sea unacharca; los Congelados lo ven como un páramo; y los Incendiadosquisieran prender explosivos y verter venenos para que surja una gi-gantesca fogata.

Toda la clave del futuro está allí: que el Perú se escape del peligro de noser sino una charca, de volverse un páramo o de convertirse en unafogata. Que el Perú no se pierda por la obra o inacción de los peruanos”.

Fuente: Jorge Basadre, La promesa de la vida peruana. Lima, Ediciones populares Editorial JuanMejía Baca, 1958 (1943).

325

lidades refuerzan su propio sentido de autoridad. Porúltimo, un líder debe ser capaz de hacerse prescin-dible, de no ser siempre indispensable, lo que impli-ca formar a otras personas que puedan seguir suspasos y desempeñarse mejor que él. Sólo cuandoquienes ejercen el poder y la autoridad creen insti-tuciones sólidas y formen nuevas generaciones delíderes capaces de superarlos, podrá decirse que secomportan como verdaderos líderes y que están a laaltura de los desafíos y exigencias que plantea elPerú del siglo 21.

* * *

Este trabajo ha sido un intento de proponeruna visión integral y una estrategia de desarrollopara los próximos veinte años –articulando líneasestratégicas, reformas institucionales y cambios dementalidades. Sin embargo, queda mucho por ha-cer para transformar estos planteamientos en polí-ticas, en medidas prácticas y en una realidad. Éstaes una tarea colectiva, en la cual los partidos ymovimientos políticos tienen una responsabilidadmuy especial.

A lo largo de todo el texto hemos utilizado lametáfora textil para mostrar la importancia de vin-cular las políticas de desarrollo con la gobernabili-dad democrática, entretejiendo las líneas estratégi-cas que constituyen la trama con las reformas insti-tucionales de la urdimbre, para así configurar un te-jido social cuyos nudos, diseños y colores represen-ten una identidad nacional plural, integrada y en

continuo despliegue. Cabe recordar que esta metá-fora textil tiene hondas raíces en la cultura peruana.Continuando con esta rica tradición, es necesarioampliarla al tejido social que todos debemos recons-tituir con visión de futuro. En el capítulo 14 de susComentarios reales de los Incas, Garcilaso de la Vegaha descrito magistralmente esta tradición que se re-monta a las primeras culturas andinas, y que ha sidoenriquecida con el aporte de muchas otras culturas alo largo de medio milenio:

“Olvidado se me había decir cómo remiendala gente común su ropa, que es de notar. Si la ropade su vestir o cualquiera otra de su servicio se lerompe, no por vejez, sino por accidente, que se larompa algún garrancho, o se la queme alguna cen-tella de fuego u otra desgracia semejante, la toman,y con un aguja hecha de una espina (que no supie-ron hacerla de metal) y una hebra de hilo del mismocolor y del mismo grueso de la ropa la vuelven atejer, pasando primero los hilos rotos, y volviendopor los de la trama quince o veinte hilos a una partey a otra más delante de lo roto, donde los cortaban yvolvían con el mismo hilo, cruzando y tejiendo siem-pre la trama con la urdimbre, y la urdimbre con latrama; de manera que hecho el remiendo parecíano haber sido roto; y aunque fuese la rotura comola palma de la mano y mayor la remendaban comose ha dicho, sirviéndose de bastidor de la boca deuna olla, o de una calabaza partida de por medio,para que la tela estuviese tirante y pareja. Reíansedel remendar de los españoles; verdad sea que esdiferente tejido el de los indios”.

327

Nota: La presente bibliografía incluye sólo los do-cumentos preparados por el equipo y los consulto-res de Agenda: PERÚ, así como contribuciones pre-paradas para incorporarse en el presente informe.Se ha tratado de poner las referencias específicas aotro material en cada uno de los recuadros, gráficosy cuadros incluidos en el texto, pero no ha sido po-sible hacer referencia a todas y cada una de las fuen-tes utilizadas para el texto. Remitimos al lector a lasbibliografías y notas al pie de página en los libros,documentos de trabajo y otros textos que sirvieroncomo insumo para el presente informe.

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● Análisis del Sector Agrario

● Análisis del Sector Minero

● Análisis del Sector Energía

● Análisis del Sector Pesca

● Análisis del Sector Industrial y el Turismo

● Análisis del Mercado Laboral

● Urbanización y Acondicionamiento del Te-rritorio

● Análisis del Sector Salud

● Análisis del Sector Demografía y Población

● Análisis del Sector Vivienda

● Análisis del Sector Educación

● Política Macroeconómica en el Perú

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ANEXOS

332

333

Descripción de Agenda: PERÚ

Agenda: PERÚ es el programa central de FORO Nacional/Internacional, una asociación civilindependiente sin fines de lucro establecida en Lima (Perú) en noviembre de 1992 con el fin demejorar las perspectivas de desarrollo y gobernabilidad democrática, promover el diálogo y el con-senso acerca de temas claves y fortalecer el desarrollo de la ciudadanía.

En su etapa inicial, durante el período de 1993 a 1995, Agenda: PERÚ preparó un diag-nóstico de los problemas de gobernabilidad democrática en el país. Para este fin realizó estu-dios e investigaciones, creó espacios para la discusión, el debate y la formación de consensos yefectuó un amplio proceso de consultas en diversas partes del territorio nacional, buscando in-corporar los puntos de vista de expertos y los de una amplia gama de ciudadanos. El diagnós-tico permitió identificar una agenda de iniciativas para mejorar las perspectivas de la goberna-bilidad democrática en el Perú.

Entre 1996 y 2000 el equipo de Agenda: PERÚ centró su trabajo en varios temas derivadosde esta agenda de iniciativas, como la reforma del Estado y del Poder Ejecutivo, la evaluación delas políticas sociales y de lucha contra la pobreza, la participación de la juventud universitaria enla vida nacional, el impacto de los cambios en el contexto internacional sobre el desarrollo perua-no y las aspiraciones y deseos que sustentan una visión de futuro para el país. Paralelamente, seinició un trabajo de síntesis –dirigido a integrar los trabajos de Agenda: PERÚ y las contribucio-nes de otros investigadores de la realidad peruana– con el fin de diseñar una estrategia de desarro-llo para el Perú en la transición al siglo 21.

El enfoque y la metodología de trabajo de Agenda: PERÚ han puesto énfasis en promoverel diálogo y la formación de consensos operativos, y en realizar consultas no sólo con expertos,sino tambiéncon ciudadanos en general. Esto último ha llevado a efectuar un gran número de seminarios,talleres, conferencias, entrevistas en profundidad, grupos de enfoque y encuestas de opinión enel interior del país y en Lima Metropolitana. Los resultados de los trabajos de Agenda: PERÚestán a disposición de los interesados en un informe final, una serie de libros y documentos deapoyo, suplementos en revistas y encartes en periódicos y en la página web de la institución(www.agendaperu.org.pe).

El programa Agenda: PERÚ ha contado con la contribución desinteresada de cientos de ciu-dadanos que han participado en sus actividades a lo largo de sus siete años de existencia. Lostrabajos iniciales recibieron el apoyo de la Fundación Mellon, la Fundación Nacional para la De-mocracia (National Endowment for Democracy, NED), la Agencia para el Desarrollo Internacio-nal (USAID), la Agencia Canadiense para el Desarrollo Internacional (ACDI) y la FundaciónTinker. Estas tres últimas instituciones continuaron apoyando el programa hasta su culminación.Se recibieron, además, contribuciones financieras del Centro Internacional de Investigacionespara el Desarrollo (CIID) de Canadá, la Fundación MacArthur, la Corporación Andina de Fo-mento, la Organización de Estados Americanos (OEA) y la Fundación Internacional para losSistemas Electorales (IFES). En forma complementaria se contó con financiamiento de empre-sas privadas y de personas para actividades específicas, así como con recursos propios prove-nientes de actividades de consultoría realizadas por el equipo de investigación de Agenda: PERÚ.

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Equipo de trabajo, consultores, participantesen eventos y personas consultadas en elproyecto Agenda: PERÚ (1993-2000)

Equipo de AGENDA: Perú: Francisco Sagasti, MaxHernández, Nicolás Lynch, Pepi Patrón, María InésBello, Juana Kuramoto, Tati Cossío, Fernando Hesse,Patricia Alcócer, Eliana Chrem, Guillermo Felices,Dana Pulache, Gonzalo Alcalde, Fernando Cortés,Jorge Chávez G., Paola Gutiérrez, Roberto Elguera,Cristóbal Aljovín, Carla Saenz, Fernando Prada,Úrsula Casabonne, Álvaro Espinoza, Ricardo Fort/Consultores: Silvia Charpentier, Antonio GonzalesNorris, Augusto Álvarez Rodrich, FernandoRospigliosi, Álvaro Rojas Samanez, Luis Pásara,Manuel Córdova, Cecilia Olaechea, Luis FernánCisneros, Carlos Urrutia, Carlos Paredes, GiseleVelarde, Álvaro Quijandría, Carlos Parodi, CatherineConaghan, Rolando Ames, Julio Guzmán, MarleneCastillo, Jaime Johnson, Sara Mateos, LidietteBrenes, Alberto Pascó-Font, Jessica Hidalgo, Gus-tavo Guerra-García, Javier Iguíñiz, Jürgen Schuldt,Marco Condori, Jorge Bruce, Fernando Tuesta, Ele-na Conterno, Verónica Zavala, Francisco Eguiguren,Fernando Gubbins/ Personas entrevistadas: LauraAcosta, Alejandra Alayza, Jaime Althaus, RenéApaza, Augusto Álvarez, Rolando Ames, JuanAnsión, Pedro Arana, Jorge Avendaño, Maruja Barig,Ivón Belaunde, Cecilia Blondet, Ramón Barúa, Ro-berto Burns, Luis Bustamante, Aurelia Cachata,Richard Calderón, Capitán del Ejército PeruanoGabriel Carrasco, Marlene Castillo, Rosa Chávarry,Martha Chávez, Carlos Chipoco, José Chlimper,Marco Condori, Milton Córdova, Pablo Checa Le-desma, Isabel Coral, Javier de Belaunde, Carlos IvánDegregori, Alfonso de los Heros, Enrique Espinoza,Eduardo Farah, Enrique Felices, Jorge Flores Ochoa,César Fonseca, Angélica Fort, Carlos Franco, ElmerGalván, Yorka Gamarra, Jeffri Gamarra, TeonilaGarcía, Diego García Sayán, Alberto Giesecke, An-tonio González Norris, Gustavo Guerra García, JuanGuillén, Gustavo Gutiérrez, Yolanda Guzmán,Roelfien Haak, Jorge Hesse, Maruja Joo, SinesioJarama, Jaime Johnson, Rosa Landavery, MirkoLauer, Fernando Lasanta, Kela León, Elizabeth León,

Participantes en las actividadesde Agenda: PERÚ

Roberto Lerner, Sinesio López, Luis López Chau,María Emma Mannarelli, Marino, Francisco MiróQuesada, Carlos Montoya, Luis Nieto Degregori,Alfredo Novoa, Karin Osorio Vera, Julio ParedesNúñez, Edilberto Portugal, José Agustín de la Puen-te, Susana de la Puente, Jaime Quijandría, EfraínQuicaña, Doris Ramos, José Risco, Álvaro Rojas,Julio Rojas, Luis Romero Calderón, MartínHernando Romero, José del Risco, RafaelRoncagliolo, Fernando Rospigliosi, Federico Salas,Arturo Salazar Larraín, José María Salcedo, JaimeSalinas Sedó, Pablo Sánchez, César San Martín,Carlos Soldi, Zenaida Solís, Javier Sota Nadal,Otoniel Sulca, Carlos Tapia, David Tejada, Tnte. Pri-mera Armada Peruana Enrique Tineo, Nery IvónTito, Elvira Torres, Juan Torres Guevarra, LeónTrahtemberg, Ricardo Uceda, Marco Ugarte Ochoa,Nick Vaissmann, Alejandro Vassilaqui, Yuni Vallejos,Arturo Vásquez, Fernando Vega Santa Gadea,Guillermo Velarde, Sandro Venturo, Miguel VegaAlvear, Sara Villafuerte, Susana Villarán, CarlosVizcardo, Pamela Yzaguirre, Edwin Whuking, Mar-co Zileri/ Seminario inicial de trabajo: Lima:Silvia Charpentier, Jorge Hesse, Rosa Mavila, Car-los Neuhaus, Raúl Otero, Carlos Paredes, JavierTantaleán, Federico Velarde/ Reuniones de trabajoen Lima: Historiadores: Carmen Checa, MargaritaGiesecke, Miguel Glave L., Wilfredo Kapsoli, Ma-ría Emma Mannarelli, Nelson Manrique, FranklinPease, Fernando Rosas, José Tamayo H., Rafael Va-rón/ Sociólogos: Isabel Coral, Narda Henríquez,Guillermo Nugent, Gonzalo Portocarrero, GuillermoRochabrum, Violeta Sara-Lafosse, EudosioSifuentes, Carmela Vildoso/ Especialistas en géne-ro: Katia Araujo, Cecilia Blondet, Isabel Coral, RosaChávarry, Narda Henríquez, Matilde Kaplansky,María Emma Mannarelli, Rosa Mavila, Cheri Raguz,Susana Reisz, Virginia Vargas/ Antropólogos: TeófiloAltamirano, Juan Ansión, Roberto Arroyo, Alejan-dro Camino, Leonor Cisneros, Jürgen Golte, BlasGutiérrez, María Heise, Juan Ossio, Cecilia Rivera,Fernando Silva Santisteban, Jaime Urrutia/ Dirigen-tes estudiantiles: Franz Aguirre, Enrique Díaz, Ben-jamín Galarza, César Redañez, Gustavo Rojas,Mihail Shimizu, Liliana Valdivia, José Yallico/ Mé-

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dicos: Javier Arias Stella, Melitón Arce, CarlosBazán, Alejandro Bazán, Bruno Benavides, MaxCárdenas, Julio Castro, Andrés Darg, Uriel García,Guillermo Garrido Lecca, Arturo Iglesias, EnriqueJacoby, Claudio Lanatta, Francisco Sánchez More-no, Salomón Zavala/ Economistas: Javier Escobal,Efraín Gonzales de Olarte, Javier Iguíñiz, FélixJiménez, Raúl Salazar, José Távara, ÓscarUgarteche, Julio Velarde, Michael Shifter/ Tenden-cias demográficas: Elsa Alcántara, Teófilo Altami-rano, Carlos Eduardo Aramburú, Luis Fernán Cis-neros, Leonor Cisneros, Graciela Fernández-Baca,Juan Julio Wicht/ Contexto internacional: Juan Mi-guel Bákula, Jorge Caillaux, Dante Córdova, Ale-jandro Deustua, Sofía Macher, Fabián Novak, HugoPalma, Jorge Valdez, Allan Wagner/ Seguridad:Rolando Ames, Uriel García, José Gonzales, MiguelGonzales del Río, Crnel. Carlos Melo/ Ordenamientoterritorial e infraestructura física: Fernán Alayza,Ena Garland, Augusto Ortiz de Zevallos, AlbertoPaniagua, Victoria Ramos, Jorge Ruiz de Somocur-cio, Mario Tapia/ Reformas electorales y Poder Le-gislativo: José Elice, Carlos Ferrero,Valentín Pania-gua, Piedad Pareja, Fernando Tuesta/ Reforma delsector privado: Napoleón Cubas, Andrés García,Rudolf Röder / Comunicación social: AugustoÁlvarez, Armando Andrade, Luis Camarero, ManuelCórdova, Rosario Hernández, Nana Lores, CeciliaOlaechea, Hugo Otero, Luis Peirano, Milagros Pla-za, Jorge Salmón, Claudia Trosso, Enrique Zileri/Reuniones de trabajo en el interior del país:Tacna: Gloria del Campo Castillo, Bruno GaeteAcha, Ermilio Hinojosa Rubio, Raffo Liendo Gil,Salvador Linares Pérez, Jorge Llerena Álvarez, Fe-derico Nieto Becerra, Hugo Ordóñez Salazar,Lourdes Palao Yturregui, César Pilco Flores, Juande Dios Ramírez Calderón, Julio Rojas, Jaime SotoRojas, Eloísa Tupia, Segundo Vargas Tarrillo, Was-hington Zevallos Gómez, Nilo Meza (coordinador)/Cajamarca: Juvenal Abanto Madariegue, SocorroBarrantes Zurita, Emilio Cacho Gayoso, Jesús Co-ronel Salirrosas, Elizabeth del Pino Azcarza, JiefarDíaz Navarro, Evelio Gaitán Pajares, Luis BernardoGuerrero Figueroa, José Luis Iberico Mas, José LuisMarchena Araujo, Jorge Alberto Novoa Mostacero,Norha Beatriz Sánchez Zevallos, Pablo EnriqueSánchez Zevallos, Segundo Cristóbal SandovalAguilar, Tulio Felipe Segura Rojas, Federico Teno-rio Calderón/ Ayacucho: Tula Alarcón de Del Villar,Eudosio Carrasco Coronado, Ranulfo CaveroCarrasco, Jefry Gamarra Carrillo, Enrique GonzalesCarré, Elizabeth León Minaya, Julio MoralesHernando, José Carlos Palomino García, CarlosAmérico Pérez Aronés, Gumercinda Rainaga Farfán,Necías Taquiri Yanqui, Héctor Elías Vega León, Pe-dro Villena Hidalgo/ Chiclayo: Elizabeth AcevedoSánchez, César Bocanegra Bustamante, Luis Eduar-do Chang Ching, Rosa Meléndez Malatesta, Edgardo

Palacios Bonilla, Jorge Pasco Cosmópolis, JoséPiccini Navarrete, Manuel Quiroz Ramírez, VíctorRojas Díaz, Óscar Salazar Chafloque, Dante SupoRojas, Leticia Torres Elera/ Tarapoto: Luis Arman-do Arévalo del Águila, Óscar Cárdenas Bartra,Guillermo Castre Cárdenas, Martha del CastilloMorey, Oswaldo Gonzaga Salazar, Faustino Hidal-go Marinho, Roberto Lay Ruiz, Betty Leveau, Car-los Rafael Maldonado Tito, Luis Alberto ParedesRojas, José Quevedo Bustamante, Ronald RamírezRojas, Rubén Reátegui Sánchez, Ricardo AugustoRojas Vargas/ Talleres de reflexión y diseño: LimaI: Franz Aguirre, Ramón Barúa, Jorge Bruce, Enri-que Castillo, Isabel Coral, Rosa Chávarry, Fernan-do de la Flor, Marianne Eyde, César Fonseca, Ben-jamín Galarza, José Antonio González Norris, Ja-vier Gonzales Olaechea, Alberto Guerrero, Enri-que Jacoby, Rosa Landaverry, Roberto Lerner,Nelson Manrique, Rosa Mavila, Esther Moreno,Ricardo Oré, Alberto Pascó-Font, Jaime Quijandría,Roque Riquelme, Pedro Salinas, Carlos Tapia, Enri-que Tineo, Federico Velarde, Felipe Zegarra/ Cusco:Bruno Aranya Aranya, Angélica Arroyo Morales,Antonio Barrenechea Lercari, Juan Eugenio BravoVizcarra, Mario Carrión Astete, Errol Castillo Ra-mos, Saúl Cayo Baca, José Antonio González Norris,Ricardo Guevara Cárdenas, Fernando Lasanta Vidal,Gustavo Manrique Villalobos, Juan A. ManyaAmbur, Ana Teresa Martínez, Carlos Milla Vidal,Luis Nieto Degregori, Víctor Pino Zambrano,Demetrio Roca Wallpariomachi, José Ugarte VegaCenteno, Rosario Valdeavellano Roca Rey, Vladi-miro Valer Delgado, Jorge Villafuerte Recharte,Marco Ugarte Ochoa/ Arequipa: Juan Álvarez Sa-las, Héctor Ballón, Édgar Borda Rivera, José Bu-trón Fuentes, Víctor Cárdenas Velásquez, María Te-resa Echegaray Gómez de la Torre, Edith Houston,José Lombardi Indacochea, Félix MendozaTaramona, Rolando Ortiz Ortiz, Fernando ParedesNúñez, Guillermo Paredes San Román, Alfredo Pra-do Pantigoso, Eusebio Quiroz Paz Soldán, RubénRevilla Lazo, Max Ríos Miranda, Tula SalasPeñaloza, Luis Sardón Cánepa, Emilio SuárezGaldos, Jaime Valencia Valencia, Javier ValenciaNúñez, José Luis Vargas Gutiérrez, Manuel ZevallosVera, Percy Rodríguez Olaechea/ Trujillo: IdeltonioEduardo Achútegui Giraldo, Augusto Aladave Paja-res, César Campos Rodríguez, Carlos ManuelCapurro Gonzales, Carlos A. Capurro Viacava, Azu-cena Cava Montoya, César Augusto Fonseca Jones,Marcela Alicia García Guerrero, Ana María HoyleMontalvo, Rolando Eduardo León Legendre,Grimaldo Jesús Luna-Victoria Gutiérrez, AníbalMeléndez Córdova, Sigisfredo Orbegoso Venegas,Daniel Rodríguez Risco, Roberto Luis RodríguezVásquez, Carmen Nelly Salazar Cortegana, LuisSanta María Calderón, Alejandro Santa María Sil-va, Miguel Valcárcel Gamarra, Manuel Vicente

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Vásquez Villalobos, Jaime Eduardo VerásteguiOgno, Juan Carlos Zavala Sullac/ Lima II: Alejan-dro Afuso, Pedro Arana, Javier Barreda, RamónBarúa, Pablo Checa, Luis Fernán Cisneros, DanteCórdova, María del Pilar Tello, Enrique Felices, LuisFernán Cisneros, Carlos Ferrero, Ramiro García,Antonio Gonzales Norris, Francisco Guerra García,Gustavo Guerra García, Luis Guerrero, YolandaGuzmán, Renzo Mazzei, Ismael Muñoz, CeciliaOlaechea, Francesca Ratto, Alfredo Romero, Fede-rico Salas, Carlomagno Salcedo, Juan Sánchez, Pa-blo Sánchez, Javier Tantaleán, Carlos Tapia,Guillermo Thornberry, Nancy Tolentino, GloriaUbaldo, Ricardo Velásquez, Sandro Venturo, Anto-nio Yonz/ Lima III: Alejandro Afuso, Teófilo Alta-mirano, Carlos Eduardo Aramburú, Patricia Correa,Enrique Felices, Gustavo Fernández, Ricardo Fort,Ramiro García, Thomas Geiger, Antonio GonzalesNorris, Yolanda Guzmán, Javier Iguíñiz, JoséGonzales, Miguel Gonzales del Río, Inés Kudo, Jua-na Kuramoto, Rosa Landaverry, Nicolás Lynch,Maruja Novoa, Hugo Palma, Alberto Paniagua,Efraín Quicaña, Jaime Quijandría, Iván Roberts,Mario Tapia, Carrie Thompson, Guillermo Thorn-berry, Enrique Tineo, Paola Ugaz, Madeline Wi-lliams, Claudio Zapata, Marco Zevallos, Marco Zileri/ Seminarios: Cusco: Luis Alberto Andrade, VíctorAndrade, José Aucapuri, Epifanio Baca, ReneéBashualdo, Yvonne Belaunde, Juan Biondi, AlfredoCandía, Edison Cárdenas, Vicky Casos, María RosaCastelo, Nery Catalán, Omar Cabrera, Laura Casta-ñeda, Jakeline Conde Ubaldino Condori, EufemiaCruz, Ignacia Cusihuamán, Marina Challca,Alexander Chávez, Alejandra Farfán, HianinaFrisancho, José Gaona, Eduardo Gastañaga, Fran-cisco Gil, Jorge Gómez, Atilio Gonzales, JosephHermoza, Leonith Hinojosa, Alejandrina Huamán,Gladis Jara, José Koechlin, Norma Levesque, LisbetLizaroso, Carlos Malpartida, Dunia Marmanillo,Luis Medina, Estefanía Miranda, Eberth Molina,Marina Monteaguas, Dominique Motte, ManuelOjeda, Juan Paiva, Abel Palma, Luis Palma, JuanParedes, Aníbal Pino, Vidal Pino, Flavio Quispe,Irene Quispe, Eduardo Rodríguez, Julio Rojas,Rómulo Rivera, Juana Salazar, Braulia Salgado,Carmen Samanez, Édgar Somalaya, FernandoTejeda, Natusha Van Dyk, Alcides Vargas, SantiagoVelásquez, Lourdes Villena, César Zapata, Edo Za-pata/ Ayacucho: Máximo Acosta, Julia Agüero, FredyAguirre, Jorge Amao, Gloria Andía, Yulín Añanca,Jorge Aramburú, Christian Arata, Franklin Arévalo,Jesús Arias, Sergia Aroni, Wilber Atauje, RuthAucasime, Marisol Avendaño, Jenny Barraza, GaryBartolo, Norma Bautista, Pedro Bautista, MarcoBedriñana, Nelly Bedriñana, Elsa Bendezú, PabloBendezú, Sandra Bendezú, Judith Berrocal, MarcialBerrocal, Katia Bravo, Ciria Cabrera, Isabel Cabre-ra, Nieves Cabrera, Ermilio Calle, Walter Camacho,

Karina Canchari, Carlos Capcha, Agustín Carbajal,Gerardo Cárdenas, César Castillo, María Castillo,Severino Castillo, Nicolás Castro, Edith Ccoyllo,Vicente Ccoyllo, Rubén Condori, Gregoria Contre-ras, Lidia Contreras, Gerardo Cornejo, GuadalupeCornejo, José Coronel, María Criales, Betty Cua-dro, Gabriel Cuadros, Juan Cuadros, ArmandoCurasma, Ruth Cusihuamán, Julia Chávez, EdnaChipana, Lily Choquehuanca, Marco de la Cruz,Yovana de la Cruz, Margarita del Águila, EmiliaDurand, Hilbert Durand, Melitón Eccoña, YuriFalconi, Aydee Fernández, Juana Fernández, RaydaFernández, Walter Fernández, Edwin Flores,Graciela Flores, Lucila Flores, Maribel Flores, Pe-dro Flores, Rodolfo Flores, Juan Gaiván, PedroGalván, Aquiles Gálvez, Doris Gamonal, NicolásGamonal, Juber Gavidia, Leopoldo Gálvez, FredyGaramendi, Eladio Godoy, Abraham Gómez, KaremGómez, Nélida Gonzales, María Antonieta Guerra,María Isabel Guerra, Moisés Guillén, Amada Gutié-rrez, Ana María Gutiérrez, Wilfredo Gutiérrez, CiroHeredia, Silvia Heredia, Rolando Hinostroza, CiroHuamán, Richard Huamán, Zalda Huamán, AdriánHuamaní, Máximo Huamaní, Teodora Huaranccaya,Mirko Huayanay, Yesika Huayhua, RudicindoHuincho, Rosa Hurtado, María Jaime, Walter Le-desma, María Limaco, Dulia Lozano, Aldo Macera,Ruf ino Machaca, Mario Maldonado, NormaMallqui, Guido Malpartida, Gino Malpartida, GabyMalpartida, Rogelio Martínez, Magda Medina,Remigio Medina, Félix Medrano, Totho Medrano,Julio César Mendoza, Óscar Mendoza, Raúl Mene-ses, Rebeca Mendoza, Carin Molleda, María delCarmen Morales, Raúl Morales, José Najarro,Miriam Núñez, Juan Ochoa, Eusterio Oré, GladysOrellana, Fátima Oriundo, Teodulfo Pacotaipe,Bertha Palomino, Jhon Palomino, José Palomino,Marino Palomino, Sachenka Palomino, Jesús Pania-gua, Giuliana Pantoja, Carmela Pariona, DorisPariona, Raquel Peralta, Carlos Pozo, Milagros Pra-do, Justiniano Pumayali, David Quintana, Constan-za Quispe, María Quispe, Teófilo Quispe, CristianRamírez, Gloria Ramírez, Patricia Ramírez, EdisonRamos, Ricardo Ríos, Jesús Rivera, Julio Rodas,Juan Rojas, Mercedes Rojas, Rosa del Pilar Rojas,Javier Romero, Luis Romero, Américo Rubina, Con-suelo Salas, Ana Saldaña, Willgem Santa Cruz,Richard Santos, Dina Segovia, Adolfo Serna, An-drés Solari, Carola Solís, Julián Soriano, EdilbertoSoto, Juan Trujillo, Marcelino Taipe, Manuel Ta-pahuasco, Robert Tinco, Edwin Tineo, Doris Toro,Leonarda Tucno, Rosa Tucno, Matilde Tumbalobos,Carmen Uribe, Flora Valdivia, Rosa Valga, RoqueVásquez, Carlos Vega, Ronald Vega, Yenny Vega,César Velásquez, Celestino Venegas, Fredy Ventura,Yovana Vera, Elizabeth Vergara, Fernando Vicente,Manuel Vilca, Abraham Villantoy, Irma Yaranga,Rocío Yauri/ Iquitos: Aldo Acosta, Carmen Alegría,

338

Cristina Alegría, Alengur Alva, Segundo Arévalo,Ileana Armas, Marcial Avilés, Nélida Barbagelata,José Barletti, César Borda, Noé Buendía, SofíaCachi, Juan Francisco Cerrón, José Claluf, RómuloCasanova, Manuel Checa, Alberto Chinf, CésarChurango, Pablo Casuso, Gilberto D’Azevedo, Ma-rina del Águila, Percy Díaz, Miguel Donayre, Emi-lio Filomeno, Salvador Flores, Albín Flores, JaimeFortalino, Joaquín García, Alberto García, TeóduloGrossman, Bertha Guerola, Martha Herrera,Herminio Inga, Julia Jáuregui, Óscar Jarco, RubénLlafaldo, Alessandra López, Juan López, Jaime Ma-tute, Walter Meléndez, Rafael Meza, Raúl Montero,Enrique Montoya, Jorge Mora, Nelson Mori, Segun-do Noriega, Kandy Nishimura, Manuel Núñez, LuzNúñez, Víctor Ramírez, Hugo Ramos, Elsa Rengifo,Robin Rodríguez, Gabriela Rodríguez, ElenaRodríguez, José Rojas, Mario Pinedo, Tedi Pacheco,Carlos Parodi, Rosalinda Pastor, Dante Perea, JorgePérez, Roberto Pezo, Jhon Soregui, Rony Suárez,Bladimiro Tapayuri, Joman Terrones, Juan Urrelo,Nélida Valencia, Uben Vela, Lorgio Verdi, Félix Wong,Guillermo Zender/ Huancayo: Jovana Aliaga, Do-mingo Artica, Amelia Asimpén, María Laura Barre-ra, Augusto Barrios, Luis Borda, Liliana Buendía,Ricardo Bullón, María Elena Calderón, Víctor Ca-lle, Elio Carcovich, Raúl Carrillo, Guido Castillo,Rogelio Clemente, Aníbal Castro, Edmundo Cata-cura, César Córdova, Roberto Cortez, Rosa Chuqui-llanqui, César Dávila, Isaac Espinoza, WilliamEspinoza, Marco Fernández, Hugo Gálvez, CésarGamarra, María Grandy, Manuel Gonzales, ÉdgarHinojosa, Próspero Huamaní, José Huamanchaqui,Felipe Huaroto, Miguel Inga, Marilú Justiñón, Fran-cisco Lazo, Walter Linares, Marcelino López, WalterLópez, Saúl Mancilla, Dilfredo Mallma, JuanMedina, Aníbal Mendoza, Jhon Valle, Óscar Men-doza, Pedro Meza, Jorge Monge, Jorge Oblitas, JoséOlivera, Alejandro Olivera, Conrado Olivera, AdaPardo, Zelonio Peralta, Carmen Pimentel, RoxanaRamírez, Ana María Rengifo, Walter Rey, HarveyRivadeneyra, Auberto Ricse, Ivo Rodríguez, Eduar-do Rodríguez, Leandro Rojas, Judith Romero, GinoRuiz, Gloria Salinas, Iso Sánchez, Maritza Seguil,Rolando Sosa, Carlos Soto, Clivio Tautillo, CarlosTejada, Hernán Tello, Pepe Torres, Milton Trigos,Ovidio Uscuvilca, Humberto Velasques, Jorge Véliz,Alejandro Vera, Arturo Vera, Lorenzo Vergara,Honorato Villazama, Evely Vivanco, Marcia Yactayo/Eventos con jóvenes: Arequipa: Carlos CabreraCuadros, Edward Jiménez Cantoral, Hugo OrcotorioQuispe, Karín Osorio Vera, Carlo Sabú VizcardoFuentes, Gonzalo Villanueva Bernedo, Miguel Án-gel Zeballos (Arequipa); Efraín Quicaña Navarro,Julio Rojas Flores, Yorka Gamarra Boluarte, RoxanaLajo Chávez, Yuni Vallejos Sandoval (Ayacucho);Richard Marino Calderón, Nery Ivón Tito, ErickTorres Ortiz, Sara Villafuerte Garrafa (Cusco); Se-

gundo Gabriel Borjas, Patricia Luna Arce, Julio En-rique Yta Espinoza (Ica); Shulssy Bedoya Gómez(Puno)/ Chiclayo: Juan Antonio Caballero Ruiz,Fernando Mauricio López Santamaría, IgnacioMontenegro Herrera, Karina Montoya Marín, ÁlvaroPimentel Lazo, Juan Carlos Ramírez Pérrigo (Chi-clayo); Penélope Eyzaguirre, Ronald David MoncadaGrillo, Jacinto Namuche Huertas, Teodoro RamosYesquén, Harrinson Talledo Rojas, Martha CeciliaVelázquez Estrada (Piura); Luis Enrique EzetaUceda, Mónica Cecilia Jondec Ruiz, Blanca GanozaGrey, Romy Henríquez Gutiérrez, Jannyree HolguínSifuentes, Luis Vladimir Lingán Cubas, AméricoTorres Gonzales, Ricardo Yupanqui Estrada, RomyHenríquez Gutiérrez, Jannyree Holguín Sifuentes(Trujillo)/ Lima: Víctor Aguirre, Alejandra Alayza,Rodrigo Benza, Dr. Luis Fernán Cisneros, Ing. En-rique Felices, Erika Izquierdo, Lic. Luis Montoya,Doris Ramos, Jean Carlo Serván (Lima); José Cal-derón Dongo, Dr. Julio Paredes (Arequipa), LuisEzeta Uceda, Dr. Humberto Henríquez (Trujillo),Dr. Walter Chávez (Piura); Katia Cangahuala, En-rique Espinoza (Huánuco); Segundo Gabriel Borjas(Ica)/ Participantes y entrevistados en radio An-tena Uno: Pedro Salinas, Guillermo Vera, JoséHernández, Vidal Silva, Jaime de Althaus, José Ma-ría Salcedo, Luis Pásara, Carlos Franco, Pablo Bus-tamante, Carlos Paredes, Enrique Tineo, FranciscoMiró Quesada Rada/ Participantes y entrevistadosen el dossier de Caretas: Enrique Zileri, MarcoZileri, Mario Molina, José Aquije Cabezas, ManuelRomero Caro, Jaime Quijandría, Juan Incháustegui,Fernando Villarán/ Participantes publicación dia-rio La República: Enrique Estremadoyro, GustavoMohme, Alejandro Sakuda, Mirko Lauer, ÁngelPáez, Mónica Newton, Mónica Vecco, CeciliaOlaechea, Nancy Chapell, Alejandro Santibáñez,José Olaya, María Cecilia Piazza/ Participantes enfocus groups (Lima Metropolitana): 64 participan-tes en ocho focus groups, provenientes de los estra-tos bajo inferior y bajo superior de Lima Metropoli-tana/ Participantes en focus groups (interior delpaís): 126 participantes en 26 focus groups, prove-nientes de los sectores bajo superior en las ciudadesde Arequipa, Cusco, Trujillo, Huancayo y Chiclayo/Encuesta de opinión (Lima Metropolitana): 602participantes en una muestra representativa de lapoblación de Lima Metropolitana/ Encuesta de opi-nión (interior del país): 1,508 participantes en unamuestra representativa del total de la población (ciu-dades encuestadas: Norte: Piura, Cajamarca, La Li-bertad, Cajamarca y Ancash. Sur: Arequipa, Tacna,Puno, Cusco, Apurímac, Ayacucho. Centro: Junín,Pasco, Huánuco, Ica, Lima-provincias. Oriente:Amazonas, Loreto)/ Encuesta de opinión nacional:1,857 participantes en una muestra representativa deltotal de la población/ Empresa encuestadora:IMASEN, Giovana Peñaflor, Manuel Córdova, Mar-

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tín Sánchez/ Preparación de textos preliminarespara el informe final: Gonzalo Alcalde, JorgeChávez Granadino, Guillermo Felices, Gustavo Gue-rra-García, Fernando Gubbins, Marlene Castillo,Silvia Charpentier, Ricardo Fort, Álvaro Espinoza,Úrsula Casabonne, Fernando Prada, Cristóbal Aljo-vín, Max Hernández, bajo la coordinación generalde Francisco Sagasti/ Comentarios a las versionespreliminares del informe final: Alejandro Afuso,Carlos Paredes, Javier Abugattás, Luis Abugattas,Jaime Quijandría, Gabriel Quijandría, JuanaKuramoto, Elsa Galarza, Eduardo Zegarra, RichardWebb, Martín Valdivia, Javier Escobal, Bruno Se-minario, Alberto Paniagua, Alberto Pascó-Font, Jor-ge Calliaux, Ricardo Morales, Juan Julio Witch,Hugo Palma, Alan Wagner, Valerie Fry/ Diseño grá-fico: Fernando Gagluiffi, Óscar Fernández Orozco,Mario Popuche, Carlos Valenzuela, Lorena Schütz/Cuidado de la edición: Sara Mateos/ Apoyo edito-rial: Lidiette Brenes, Marcela Rojas/Auspiciadores:Fundación Mellon (Stephanie Bell Rose); Fundación

Nacional para la Democracia (Adelina Reyes Gavi-lán, Michael Shifter, Karen Zacarías, LilianPubillones-Nolan, Katy Mudge, Kimberli Brown);Agencia Internacional para el Desarrollo, Lima(George Wachtenheim, Stephen Norton, JeffreyBorns, Edith Houston, César Fonseca, CarrieThompson, Maruja Novoa, Sobeida González,Madeleine Williams, Teresa Pfeiffer); Centro Inter-nacional de Investigaciones para el Desarrollo(Anthony Tillet, Pierre Beemans, Chris Smart);Agencia Canadiense para el Desarrollo Internacio-nal (Paul Chambers, Milka Dinev, Gilles Rivard, IvánRoberts, Isabel Molina); Fundación Tinker (RenateRennie, Nancy Truitt); Fundación McArthur (VíctorRabinovich, John Hurley, Avecita Chichón); OEA(Benno Sander, Carlos Gallegos, Nelly Ruiz); IFES(Mariella López, Carlos Contreras); CorporaciónCarnegie (David Hamburg, Patricia Rosenfield, AkinAdubifa, Esther Brimmer, John Stremlau, Jane Hall);Corporación Andina de Fomento (Gustavo Fernán-dez, Arnaldo Altet).

340

• Acceso al crédito, 79-88agrícola, 86, 218, 260empresas, 144-145, 257, 261estudiantes, 128gobiernos locales, 139, 210hipotecario, 108, 134industria, 103

• Administración de justicia, 32, 135, 234,246-248, 259, 278, 299

• Aeropuertos, 33, 214, 217-218, 245

• Agua, 127-128, 131-134, 21, 245contaminación de, 153-155, 168-179, 204mercados, 73, 88recurso natural,168-170, 205

• Ahorro, 32, 108, 293externo, 39, 78interno, 54, 69, 79promoción del, 115, 245, 292tasa genuina de, 154, 182

• Aire, 158, 202, 204, 278contaminación del, 153, 171, 175-177

• Alimentación, 32, 113, 126, 316seguridad alimentaria, 128-129

• Analfabetismo, 121

• Arbitraje, 247-248

• Artes, 299, 302-303

• Autoexplotación, 139, 143, 257

• Autoritarismo, 36, 230, 291, 292, 295-296,310, 319

• Aviación, 34, 218, 274

• Balanza de pagos, 77, 79, 80-81

• Bancosbilaterales y multilaterales, 54, 57centrales, 51, 69, 78, 229de fomento, 80, 103, 108, 261privados y comerciales, 39, 74, 75, 107,

108, 134, 193, 211, 233, 245, 261

Base tributaria, 73, 76, 232

Bicameralidad, 249

• Bien común, 31, 36, 110, 146, 227, 262, 283,291, 309

• Biodiversidad, 33, 52, 60, 94, 151, 158-168

• Cajas rurales, 80, 86

• Capitalbienes de, 81, 93, 101, 190extranjero, 39, 105, 258financiero, 46, 57, 90, 231humano, 154mercado de, 59, 72, 74, 211, 257natural, 70, 155, 182simbólico, 286social, 45, 113, 146, 284

• Catastros, 200, 213

• Centrales hidroeléctricas, 97, 99-101, 107,172, 219

• Centros de Vavilov, 159

• Ciencia y tecnología, 43brecha entre países, 44Consejo Nacional de, 239desarrollo en el Perú, 189-195educación, 122, 123, 184, 300, 303inversión, 186valores, 292

• Ciudadanía, 69, 119, 173, 234, 238, 249, 251,277, 309, 313

participación de la, 115, 270, 324valores de, 285, 294

• Ciudades, 43, 97, 175, 210-214, 276intermedias, 33, 176, 200ordenamiento urbano, 205, 208

• Clientelismo, 129, 229, 263, 266

• Clubes de madres, 229, 263, 286

• Clusters, 70, 104-106, 192, 260-261, 294

• Comedores populares, 39, 116, 229

• Comisiones de la Verdad y la Reconciliación, 298

• Competitividad, 34, 37, 53-54, 80, 101, 103, 106,139, 157, 162, 186, 193, 254, 259, 292

sistémica, 74, 81, 232, 265

• Complejos productivos (ver clusters)

Índice temático

341

• Comunidades campesinas, 138, 212, 248, 263

• Concesiones, 39, 56, 107, 163, 215, 239de infraestructura, 107, 218, 245eléctricas, 99, 219mineras, 204

• Confianza, ver Cultura de

• Conflictos, 29, 44, 50, 59, 115,175, 212, 231,256, 278, 285, 311, 317

en el uso de recursos, 168, 175, 184en el uso del territorio, 200, 204sistemas alternativos de solución, 248solución de, 28, 31, 34, 35, 138, 180,

215, 237, 270, 293, 298

• Congreso, 34, 78, 156, 189, 215, 237-238,249-250, 286, 322

• Conocimiento, 29, 33, 44, 49, 82, 106, 123,136, 151, 185, 190, 210, 219, 242, 266,293-294, 300, 323

tradicional, 53, 162, 184, 193-194, 265, 290

• Consenso, 27, 30, 36, 63, 99, 116, 122, 131, 160,166, 189, 199, 230, 248, 250, 283, 301, 309

• Corrupción, 34, 38, 39, 48, 115, 217, 227, 246,274, 292, 295

• Crecimiento, 45, 72, 89, 106, 152, 212demográfico, 58, 117-120, 139, 199, 227económico, 26, 29, 32, 46, 69, 74,-77, 101,

136, 141, 173, 258, 292, 309exportaciones, 43

• Crisis, 29, 36, 46, 50, 135, 140, 166, 237, 268,270, 310, 312

económica, 26, 37, 71-73, 83, 109, 136,213, 233, 262, 313-315

moral, 291, 313sectores económicos, 25, 188, 208

• Cuencas hidrográficaserosión y contaminación, 60, 163manejo de, 87, 164, 169, 179, 199, 205, 256

• Cultura, 29, 53, 94, 119, 128, 160, 206, 263, 301andina, 286, 290de confianza, 291de paz, 297-299democrática, 113, 207, 261, 283

diversidad cultural, 31, 63, 122, 194, 287-289empresarial, 244

• Defensa Civil, 155, 277-278

• Déficit fiscal, 85

• Deforestación, 159, 163, 167, 213

• Delincuencia, 208, 231, 272, 274

• Democracia, 29, 33, 52, 63, 229, 250, 261-262, 270, 273, 290-296, 310, 318-320, 323

liberal, 28, 229, 230

• Deporte, 237, 278, 287, 299, 302-303

• Derechosde propiedad, 86, 92, 133, 165,humanos, 33, 44, 45, 50 51, 63, 113, 230,

246, 262, 265, 272, 278-280, 291, 297-298, 319, 322

sociales, 118

• Desarrolloeconómico, 27, 47, 120, 290estrategias de, 25, 35, 63, 89, 114, 126, 152,

157, 188, 219, 230, 232, 235, 243, 283,302, 309-310, 322

institucional, 44, 116, 137, 180-181local, 136, 138-142, 206, 264, 267prácticas e ideas de, 27rural, 168, 205, 212social, 120, 205, 212sustentable, 44, 154-156, 167, 179, 185, 206

• Desastres naturales, 83, 97, 108, 213-214, 221,272-273, 278

• Descentralización, 31, 34, 50, 77, 104, 107, 115,123-125, 146, 169, 199, 205, 211, 230, 253-256, 261, 317-318

• Desempleo, 25, 34, 44, 46, 74, 114-117, 140-141, 145, 231, 261, 309, 312, 314

• Deudaexterna, 72, 75, 239social acumulada, 116

• Discriminación, 115, 118, 285, 292, 301, 312, 313

• Ecosistemas, 59, 69, 85, 87, 99, 151, 153-156,162-164, 168, 169, 175, 191, 204, 245,292, 301

342

• Empleo, 32, 44, 69, 114, 117, 161, 229, 312-316autogenerado, 135, 144-146generación de, 81-82, 96, 109, 116, 126,

137-143, 278, 321informal, 74, 135, 138productivo, 89, 105, 134, 257público, 73, 230

• Estabilidad, 28, 46, 52, 74, 80, 90, 99, 128, 175,212, 229, 231-232, 245

económica, 29, 39, 69, 74, 76, 81, 107,136, 140, 264, 312, 315, 323

política, 234, 250, 262, 270

• Exportaciones, 32, 53, 55, 69, 72, 89, 91, 98,103, 157, 163, 170, 214

promoción de, 70, 81

• Familia, 45, 46, 58, 96, 113, 124, 124, 194, 257,280, 292, 316

• Filantropía, 259, 267, 294

• Fotosíntesis, 159

• Fuerzas Armadas, 34, 51, 108, 128, 188, 228,239, 252, 272-277, 295, 323

• Gasto público, 73, 77, 232, 234, 266asignación del, 39, 48, 78, 121, 239control del, 116, 243

• Género, 45, 118, 285, 301exclusión de, 32, 114, 286

• Gestión pública, 76, 183, 233-234, 238-242

• Globalización, 35, 43-52, 123, 162, 193, 214,221, 258, 284, 299, 312, 323

• Gobernabilidad democrática, 28, 34, 48, 115,229, 231, 265, 270, 273, 311

• Identidadcultural, 44, 53, 299, 301, 309nacional, 35, 232, 283, 284-286, 290, 299,

320, 325

• Inflamación, 26, 71, 76-79, 85, 132, 189, 227,309, 315, 321, 323

• Infraestructura, 33, 46, 50, 62, 83, 98, 104, 134,151, 172, 200-208, 214-221

concesión de (ver Concesión)provisión pública, 76, 90

servicios básicos, 122, 138turística, 94, 95-97

• Integración, 43, 77, 114, 317comercial, 52, 54-56, 81cultural, 303nacional, 30, 89, 287regional, 208, 212, 221social, 116, 232, 315territorial, 202, 206, 219

• Internet, 33, 49, 53, 61, 121, 186, 219-220,287, 311

• Inversióncientífica y tecnológica, 77extranjera, 25, 39, 46, 54, 62, 74, 171privada, 70, 76, 86, 93, 122, 214productiva, 32, 39, 69, 104pública, 72, 78, 85, 167, 200, 205, 234social, 70, 259

• Legitimidad, 25, 27, 228, 240, 250, 262,294, 319

• Medios de comunicación, 44, 136, 144, 237,253, 278, 297, 302, 323

• Migraciones, 52, 213, 285

• Ministerios, reordenamiento de, 239

• Mitos, 37, 290-291, 320

• Modernidad, 29, 234, 287, 290

• Monopolios, 46, 97, 99, 230, 244-245

• Mortalidad, 117, 128infantil, 128, 129, 140

• Narcotráfico, 231, 236, 272, 274, 276

• Orden global fracturado, 29, 43, 47-52, 62, 147,287, 290, 323

• Participación ciudadana, ver Ciudadanía,participación de la

• Partidos políticos, 34, 227, 237, 249, 251-252,268, 319

• Pisos ecológicos, 199, 213

• Planeamientoestratégico, 36, 62, 77, 232, 234, 292, 324

Índice temático

343

regional, 206, 213urbano y rural, 199, 208-212

• Presupuesto, 77, 88, 115, 189, 275familiar, 316, 321nacional, 52, 78, 134, 179, 233-244, 265

• Privatización, 39, 57, 73-74, 97, 99, 130, 214,220, 233, 258, 295, 313

• Productividad, 33, 63, 70, 82-85, 101, 109, 119,178, 185, 193, 235, 294

laboral, 44, 69, 139, 142, 212, 260

• Propiedad, 85, 106, 133, 187, 257, 278derechos de, ver Derechos de propiedadintelectual, 53, 56, 193, 244, 245títulos de, 108, 210

• Remuneraciones, 81, 126, 141, 143, 236, 241,275, 285

• Rendición de cuentas, 53, 58, 77, 126, 137, 229,235, 243, 254, 262, 271, 294

• Rondas campesinas, 237, 248, 263, 275

• Sistema nacionalde áreas protegidas, 160de crédito, 86de innovación, 186, 191-193

• Sistemas de información, 180, 182-183, 243ambiental, 207geográfica, 200, 208-212

• Subempleo, 45, 74, 114, 139, 141, 145

• Términos de intercambio, 52, 157

• Terrorismo, 25, 35, 44, 52, 94, 107, 218, 227,263, 275, 295, 320

• Universidad, 30, 62, 105, 122-123, 126-127,180, 192, 220, 268

• Urbanización, 175, 199, 208-210

• Violencia, 26, 36, 63, 83, 136, 208, 278, 289,291, 295, 301, 309

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