administracion y funcion publica-luciano pareja alfonso001
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funcion publicaTRANSCRIPT
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7/17/2019 Administracion y Funcion Publica-Luciano Pareja Alfonso001
1/11
Luc i ano Pa re jo A l fonso
C a t e d r t i c o
de Derecho Admin is t ra t ivo
U n i v e r s i d a d Ca r l os I I I d e M a d r i d
Administracin
yFuncin
pblica*
SUMAR O: I. ESTADO Y A D M I N I S T R A C I N
P B L I C A .
II . I..A
ADMINISTRA-
CIN
P B L I C A
COMO
ORGANIZACIN
Y
SUJETO,
. La
s u b j e t i v i d a d
de
l a
A d m i n i s t r a c i n :
su c a p a c i d a d j u r d i c a
y la c u e s t i n d e la
l iber t ad
de la s
f o r m a s
de
o r g an i z ac i n y
d e
a c c i n . 2 . La d i s t i n c i n de los m b i t o s i n t e r n o y
e x t e rno ;
su s
co n se cu e n c i a s . 3 . La o r g an i z ac i n a d m i n i s t r a t i v a , s u d e pe n d e n c i a de la o r g a n i z a c i n
esta ta l y sus
c l ases
o tipos. 4.
1.a o r g a n i z a c i n a d m i n i s t r a t i v a
y sus medios;l a cues t in
de la f uncin pbl ica. III.LA ADMINISTRACIN PBLICA COMO
ACTIVI-
D A D ,
1.
C a r a c t e r s t i c a s e s e n c i a l e s
de l a ac t iv idad
a dm i n i s t r a t i v a .
2.
Ija a c t i v i d a d
l u l i n i n i s i r a v a y la p a r t i c ip a c i n c i u d a d a n a .
I. ESTADO Y A D M I N I S T R A C I N P B L I C A
S u p u e s t a , no
o b s t a n t e
su
c l i f u mi n ac i n
a c t ua l , la
d o b l e
bsica
d i f e ren c iac in e n t r e E s t ad o y s o c i e d a d , d e u n l ado, y Derecho
p b l i c o
y
p r i v a d o ,
d e
o t r o , la
A d m i n i s t r a c i n
publ i ca r e s
d esde
luego p a r t e
d el
E s t a d o
e_
i ns t i t uc i n de f in ida
po r
^^DcKcho^
pb l ico . En su
s e u e l o c o n t e m p o r n e o
no es,
a d e m a s , .
p a , r _ t e
ce
cua lqu i e r
E s t a d o ,
s i no p rec i samente de l E s t a d o democr t i co de ^
Derecho .
*
f L I
p r e s e n t e
t r a b a j o
ha s i d o
t a m b i n
p u b l i c a d o en
el
libro co lec t ivo , d i r ig ido por i .
G A R C A O H I . . N T U R R A
y M .
C I. A V I - : J U A R I - V A I . O ,
/ /
Dembo
l hlio d t finales
tlt si^lo.
n a f x r p f c t t v a
ihrnamrmami , C i v i t a s l - i i t u b c i n B i l V , M a d r i d , 1997.
D o c u m e n t a c i n A d m i n i s t r a t i v a / n. 24 3
( s c p i i c i n b r c - d i c i c m b r c
1995}
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7/17/2019 Administracion y Funcion Publica-Luciano Pareja Alfonso001
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Ln e x i g e n c i a f u n d a m e n t a l q u e , e n lo q u e a q u
i n t e r e s a ,
el
principio
democrtico (caren t e
d e
u n c o n t e n i d o n i c o y p r ec i so
a c e p t a d o ) c o m p o r t a p a r a la o r ^ a i i i V , a cii j i _ ^ c J ^ fun c i o n a rn i e rHo _dc l_
Estado en s u
c o n j u n t o
esja_t c la I c g i J r i i
a c i n d e
t q dasT ' a s
e s t r u c t u r a s
de
s te
,v,
pFTimto, ce t jodo e jercicio
de
poder
p o r
e s t as m e d i a n t e s u r e c o n d u c c i n
d i r e c t a
o i n d i r e c t a
(va rcp' resc-
t a c i n )
al
p u e b l o , q u e
r e t i e n e la
t i t u l a r i d a d l t i m a e t o d a
l a
SskslPlil. cn_ LS0da^ja__cn6a_ckac c c_ c o n s t i t u c i n y
d e f i n i c i n d el p oc c r
pb l i c o^e s t a t a l .
-DemlsTiTo
principio"JeHva
. - .
i a
e x i g e n c i a
3c
p r b c p a c i n
d el
c i u d a d a n o e n c
e j e r c i c io
de este l t i m o .
D a d a
J a c o n d i c i n d e m o c r t i c a d el E s t a d o , s o n "
?y.s..cH?cI?-r'SJc?s,.cprnoJ B s t a d o ce
Derecho, y,
r a s ~ c n c r c t a -
m c n t c ,
los P_ncipJs
c n . c j u c c s t c . s c
c q n c r e t a ,
jo s
q u e c o n s t i t u y e n
la s
b a s e s m i s m a s d c J a ^ A d n i i m s t r a c i n
p _ U L c u _
M s a l l
d e
c u a l q u i e r
concreto
s i s t e m a y s u p u e s t a , p o r t a n t o ,
l a i n e x i s t e n c i a d e u n c o n t e n i d o n i c o
p r e c i s o
d el
E s t a d o
d e
D e r e c h o , p a r e c e
q u e
p u e d e a f i r m a r s e : c o m o
c l e m e n t e s
e f in i t o -'
r i o s __q
p r i nc ip ios
e s t r u c t u r a l e s
d c l r i s i o , '
a d e m s
d e'
lo s d
r e c o n o c i m i e n t o
d e
l o s d e r e c h o s "
F u r U l a m c t a l c s
d e
la b e r s o r n " "
s e g u r i d a d j u r d i c a
y
p r o t e c c i n
d e
la
c o n f i a n z a l eg t i ma, p f o po ~ r:
c i o n a l i d a d
en el
e j e r c i c i o
d el
poder
y t u t e l a j u r d i c a poj :jueces
i n d e p e n d i e n t e s , l o s s i g u i e n t e s m s d i r e c t a m e n t e r e l a c i o n a d o s c o n _
l a _ A d n i i n i s t
r a c i n
p b l i c a : j I
a ) D iv i s i n
de
p o d e r e s
o , s i
se
p r e f i e r e ( so b r e
la
b a s e
d el
e n t e n d i m i e n t o
"del
podcF" c o n s t i t u i d o d e m o c r t i c a m e n t e como
m a g n i t u d h o m o g n e a ) , d i s t r i b u c i n d e f u n c i o n e s
e n
el c n o d e
l a _ c s t r u c t u r a l e s t a t a l
c o m o
u n
t o d o
o ;
en
s u
cs7"dc
c a d a
u n a
d e
la s
i n s t a n c i a s
t e r r i t o r i a l es
d o t a d a s de
p o d e r e s
polticos supe-
r i o re s
en
q u e l a
m i s m a s e a r t i c u l e ( so b r e
la s
base s tcrc:as ,
a n
n o s u p e r a d a s , s e n t a d a s p o r J .
L o c K B
y Ch. o ; M O N T F , S Q U I I ; U )
'.
Este t i en e
la c o n d i c i n c e p r i n c i p i o c o n s t r u c t i v o
basa l ,
e n
t a n t o q u e . t r a d u c c _Ja _ jd c a
f u n d a m e n t a l
i n h e r e n t e a la p o c a
c o n s t i t u c i o n a l d e l a c o n s e c u c i n y
g a r a n t a
d e u n orden de
l ibe r t ad
m e d i a n t e J a f r a g m e n t a c i n , d i s t r i b u c i n , ,
J i rn i . tac iqn~ y
c o n t r o l r e c i p r o c o d el p o d e r , p b l i c o c o n s t i t u i d o . . ,
lo c u a l
q u i e r e
d e c i r r e g u l a d o
j u r d i c a m e n t e :
n o s i m p l e p o d e r d e m a n d o d el
i m p e r a n t e , s i n o pVxlcF
de
m a n d o
desde,
en
v
p a r a
el i
o r d e n
.
Hp~
7
j
........
j u r a l i c o ) . ;
E l. E s t a d o d e D e r e c h o s i g n i f i c a , a s i , u n s i s t e m a
d e
p o d e r
e n
el q u e , e n b e n e f i c i o d e la i i b c i t n d , ti
l o t a l
d e s t e se d e s a g r e g a
en f u n c i o n e s e s t a t a l e s m a t e r i a l e s
t p i c a s
(Icgi.siacin, e j ecuc i n y
69
jo l in
I x t K F . Tan Tiralilfl
an
/mi
.le
I 7 < , ' l .
j u r i s d icc i n) y s t a s se
a t r i b u y e n
a
r g a n o s
d i f e r e n c i a d o s ( d e
f u n c i o n a m i e n t o
c sa i c j a j . rnc .n t c . au tnorno)
ba jo la
p r e s c r i p c i n d e l
s o l o e j e r c i c io ,
en lo
e s e nc ia l , ce
la
f u n c i n e n c o m e n d a d a .
Pero
el E s t a d o d e
D e r e c h o , c u y a
e n t i d a d d e r i v a
n o
t a n t o d e
la
s o l u c i n
o r g a n i z a t i v a q u e
e x p r e s a c u a n t o
de l f i n a l que
s i rv e (lajjosibili-
t a c j n
y g a r a n d a d e l o r d e n d e l i b e r t a d ) , d e p e n d e e n su__con_tenT3o~
d e o r d e n
d e
[iBcFtad
al
q u e
a s p i r e
ia
co l ec t i v i d ad
d e s d e , e l v a l o r
cen t r a l " c e " I a " pc ' r s na
e n
su
d o b l e
d i m e n s i n
i n d i v i d u a l
y
social .
En
la soc iedad i n d u s t r i a l y p r c t i c a m e n t e p o s t i n d u s t r i a l a c t u a l ,
c a r a c t e r i z a d a p o r u n a
a l t a
i n t e r d e p e n d e n c i a
d e
lo s
i n d i v i d u o s
y
t a m b i n d e
l o d o s
lo s
g r u p o s s o c i a l e s ( i n c l u i d o s
lo s
e s t a t a l e s ) ,
la
e x i g e n c i a
de
i g u a l d a d n s i t ae n d i c h o
tipo de Estado
hace tiempo
q u e
h a d e j a d o d e se r f o r m a l p a r a
t r a s c e n d e r
a l
p l a n o
d e l a
r e a l i d a d .De
a h l a c o m p o n e n t e s o c i a lh o y d el
E s t a d o
d eDerecho,
co n i n d e p e n d e n c i a
d e
lo s t r m i n o s c o n s t i t u c i o n a l e s f o r m a l e s d e
l a
c a r a c t e r i z a c i n
o d e f i n i c i n f o r m a l d e
c a d a E s t a d o c o n c r e t o ,
u na d e c u y a s e x p r e s i o n e s l u c e e n l a ya a l u d i d a d i f u m i n a c i n d e
la s f r o n t e r a s d e l o
cs t a t a l -p bl i co
y l o .
social-privado, pero
q u e
se m a n i f i e s t a e s p e c i a l m e n t e
en e l d e s b o r d a m i e n to
d e
io s l m i t e s
t r a d i c i o n a l e s d e l a a c t u a c i n e s t a t a l p o r a s u n c i n d e c i d i d a d e l
c o m e t i d o d e a s e g u r a m i e n t o e ,
i n c l u s o , s u m i n i s t r o dep r e s t a c i o n e s
s oc i a le s b s ica s .
E l
c a r c t e r social
d e l
Estado s ign i f i ca , p u e s ,
r e f e r e n t e
d e
s t e a la
s o c i e d a d
y su
r e s p o n s a b i l i z a c i n
de l a s
c o n d i c i o n e s
d e
vicia
e n s t a ( s i e m p r e
d e s d e la
p e rsp ec t iva
d e l
v a l o r
c e n t r a l de
la p e r s o n a i n d i v i d u a l y s u d i g n i d a d ) ,
es
d e c i r y
e n
f r m u l a f e l i z d e l T r i b u n a l
F e d e r a l
C o n s t i t u c i o n a l a l e m n
( B V c r f G E 3 5, 348;
356),
s u
o r i e n t a c i n
hac ia la c o m p e n s a c i n
d e
la s
d e s i g u a l d a d e s s o c i a l e s
y su
se rv i c i o
p r i m a r i o
a la
c o n s e r -
v a c i n
y
g a r a n t a
d e l a
d i g n i d a d h u m a n a .
E l l o s i g n i f i c a
a u s e n c i a
d e
c o n t r a d i c c i n
c o n l o s p r i n c i p i o s d e l E i s t ado
de
Derecho, t o da
ve::
qv ic , al basa r s e en e s t e l t i m o v a l o r , p r e s u p o n e
y r esp e t a
el
l i b r e d e s a r r o l l o
d e
la
p e r s o n a l i d a d ,es d e c i r ,
la
l i b e r t a d .
P o r e l l o
m i s m o ,
E s t a d o
so c ia l n o se c o n f u n d e s i n m s c o n , n o e s
i d n t i co
a E s t a d o
d e l b i e n e s t a r .
Como ha
s e a l a d o certeramente
N .
A c i r r r - R B r . u
2
, m i e n t r a s
el
s e g u n d o
p e r s i g u e
a u m e n t a r ,
co n
m e d i -
d a s e s t a t a l e s , el
b i e n e s t a r
d el i n d i v i d u o y la s o c i e d a d , es d e c i r ,
p r o c u r a
e le v a n )
d i c h o
b i e n e s t a r ,
el
p r i m e r o b u s c a
m i n i m i z a r
t a m b i n m e d i a n t e m e d i d a s e s t a t a l e s el m a l e s t a r
d e l
i n d i v i d u o
'y
l a s o c i e d a d ,
es
d e c i r , i n t e n t a
e v i t a r
el d e s c e n s o d e l a s co t a s
d e
b i e n e s t a r a l c a n z a d a s ,
p o r m s
q u e
n o
se ag o te en e l l o .
b) L ega l idad
d el
p o d e r o , d i c h o
de otro modo,
v i ncu lac i n
d el
p o d e r a l
D e r e c h o .
n ,tr
N. Acuri m i i - B t i ,
.Mlyrmrmn \ tn-allniimhl, cc l . C.
F. M i i l k - r . IIci.ldbcrj , 19 R2, p5|>.
78.
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3/11
Se e xpre s a a q i i i
la
dea capi ta l
d e
q u e el p o d e r d e m a n d o
n o
r epo sa so b re l a v o l u n t a d s u b j e t i v a d el
i m p e r a n t e ,
s in o p re c i s a y
n i c a m e n t e e n l a o b j e t i v a fo rm a l i z a d a e n l a L e y e n s e n t i d o
m a t e r i a l , p or m s que
s t a , pa ra
se r
e f i c a z ,p r e c i s e
la i n t e r m e d i a -
cin d e
a q u l l a .
La su jec i n a la Ley es ,
p u e s , t o t a l
y, po r
t a n t o ,
po s i t i v a , e n t a n t o
q u e
el
e j e rc i c io
d el p o d e r
n o
p u e d e
p e r segui r
otro f in que
la
re a l i za c in d e l
D e r e c h o ,
p e r o d e l
D e r e c h o
en l os
t r m i n o s q u e r e s u l t a n j u s t a m e n t e d e l a co n s t i t uc in d el l i s t a d o
c o m o
p o d e r
y
como
o r d e n a m i e n t o
j u r d i c o )
y
d e
l a o rg a n i za c in
y
el
f u n c i o n a m i e n t o ce
lo s
po d e re s
co n s t i tu i d o s .
De
ah que
a f e c t e
po r
igual
a
todos
lo s
p o d e r e s p b l i co s
y
Se t r a d u z c a
en
lo s p r i n c i p i o s m s
c o n c r e t o s d e
s u p r e m a c a de la C o n s t i t uc i n y
prcv a lcn c i a d e l a L e y e n s e n t i d o f o rm a l y co n fo rm e co n d i c ha
C o n s t i t uc in , a s e g u ra d a , a s u v e z , a t ra v s d e l a s t cn i ca s d e l a
reserva
d e Ley y
d e
la
p r i m a c a
de la
Ley.
El
E s t a d o
as d e f in id o n o
slo
n o pue d e re a l i za r ho y
c o m o
t a m p o c o
le ha
s i d o
p os ib l e en e l pasado lo s obje t ivos que le
j u s t i f i c a n s i m p l e m e n t e m e d i a n t e l a r e g ul a c i n d e l c o m p o r t a m i e n -
t o de l os agen t e s
soc ia l e s ,
e s
d e c i r ,
de l os s u j e t o s
p r i m a r i o s
d el
D e r e c h o y l a t u t e l a j u r d i ca d e l a a cc in
legit ima
d e lo s m i s m o s ,
s i n o q ue , i n c lu s o , n i s i q u i e ra p u e d e c u m p l i r y a a q u e l o b j e t i v o
bs ico
de
re g u la c in a t ra v s
e x c l u s i v a m e n t e
d el
p o d e r - f u n c i n
legis la t ivo;
p a r a l a p l e n a s a t i s f a c c i n d e s u r e s p o n s a b i l i d a d so b re
la s
c o n d i c i o n e s d e
v id a s o c i al cum pl im ie n t o
de su
c o m e t i d o
d e
go b i ern o talose t isu le es
p r e c i s o d e s c a n s a r
ca d a v e z m s t a m b i n
en los p o d e r e s - f u n c i o n e s
e j e c u t i v o
y j u r i s d i c c i o n a l . En lo q u e
a q u i n t e r e sa , l a i m p o r t a n c i a d e l
p o d c r - f u n c i n
e j e c u t i vo t r a e
ca us a s u s t a n c i a l m e n t e d e l d o b le f e n m e n o d e l a c r e c i e n t e c o m -
p l e j i d a d , t c c n i c i d a d y c o y u n t u r a l i d a d d e l a s d e c i s io n e s re g u la d o -
r a s , c on l a c ons iguien t e descarga d e
c a p a c i d a d e s
d e
d e c i s in
e n e l e sc a l n e j e cu t iv o , y d e l a e x t e n s in y he t e ro g e n e i d a d d e
la s
t a r c a s a s u m i d a s p or el E s t a d o , r e q u i r c n t e s d e
l a
a c c i n
en
e s t e
e s c a l n , t a m b i n m s al l d e lo s l i m i t e s p ro p io s d e un a
a c c i n
i m p e r a t i v a
ce a s e g u r a m i e n t o
d e
l a e f ec t i v i da d de l a Ley.
De ah la s ig n i f i ca c in y t r a s c e n d e n c i a d e A d i f e r e n c i a c i n , e n el
s e n o
de l a f u nc i n
e j e c u t i v a ,
d e
la
c o n s i s t e n t e e n
a d m i n i s t r a n )
y la d i f i c u l t a d d el
a c o t a m i e n t o
d e su s c a r a c t e r s t i c a s y pe r f i l e s
d e f i n i t o r i o s . L a
a d m i n i s t r a c i n c o n s t i l u c i o n a l m e n t e p a r t e c e
la
e j e c u c i n )
e s , p ues , c o n s u s t a n c i a l
a l E s t a d o
d e m o c r t i c o
d e
D e r e c h o co n re s po n s a b i l i d a d s o c i a l , p u e s t o
q u e
el
c u m p l i m i e n t o
d e
e s t a l t i m a ha
d e
t e n e r lug a r , a l m e n o s e n lo e s e n c i a l ,
p r e c i s a m e n t e e n f o r m a d e t a l a d m i n i st r a c i n .
So b re e s t a s base s , l a A d m i n i s t r a c i n p b l ic a se a p a r e c e
c o m o :
1.
Uno de l os p o d e r e s p b l i co s co n s t i tu i d o s y, c o n c r e t a m e n -
te ,
a q u e l i n d i v i d u a l i z a d o
en la
e s t ruc t u ra e s t a t a l en
su
ca so ,
en
c a d a
una de l as
i n s t a n c i a s
en que se
o r gan ic e
t e r r i to r ia l m en te
s ta)
p or una
doble d i f e re n c i a c in : p r im e ra , la i n t e r f u n c i o n a l
d e r iv a d a
de la
d iv i s in fun c i o n a l
d el po d er ) , q ue
d e t e r m i n a
su
ub ica c in e n
el
l l a m a d o poder fun c in ) e j e cu t iv o , y s e g u n d a , la
i n t r a f u n c i o n a l ,
q u e l a d i s t i n g ue , e n e l
s e n o
d el
p o d c r - f u n c i n
e j e cu t iv o , d el G o b i e r n o .
2 . E n t a n t o q ue p o d e r e s t a t a l
es ,
al igual que el E s t a d o y al
m i s m o t i e m p o , o rg a n i za c in s u j e t o) , fun c in a c t ua c in o act i -
v i d a d ) y o r d e n a m i e n t o
d o ta d o
d e un a e c o n o m a y
lgica propias
e n el
s e n o
d e l o r d e n a m i e n t o g e n e r a l d el
Es ta d o ) .
3.
Se
t ra t a ,
p u e s ,
d e u n
p o d e r
p b l i co d i f e re n c i a d o e ins t i -
t u c i o n a l i z a d o y , p o r t a n t o , n e c e s a r i a m e n t e d o t a d o d e u n
e s t a t u t o
e s pe c f i co pa ra el
c u m p l i m i e n t o
de su fin
p ro p i o :
el
servicio
al
i n t e r s gene r a l n o ta c o m n a to d o s lo s
po d eres pb l i co s)
en e l
co n t e x t o de l a f u n c i n c o n s t i t u c i o n a l e j e cu t iv a d e l a L e y y
m e d i a n t e el desarro llo d e la a c t i v id a d d e a d m in i s t ra c in como
pa r t e co n s t i t u t i v a
d e
s ta .
El
p o d e r
p bl i co a d m in i s t ra t i v o re s u l t a as i n e ce s a r io alE s t a d o
a c t ua l e n l a m e d id a e n q ue l a ef icac ia d e la Ley en s e n t i d o m a t e r i a l
p re c i s a
en l , en
n u m e r o s o s sec to r e s
de la
re a l i d a d b s i ca m e n t e
aquellos en los que se
m a n i f i e s t a
e l pa pe l e s t a t a l po s i t i v a m e n t e
c o n f i g u w d o r
d e l a s re l a c io n e s
sociales ),
ce la
i n t e r m e d i a c i n
de
un a e s p e c f i c a
ges t i n
o a c t i v id a d d o t a d a d e u n e s t a t u t o p ec ul ia r ) ,
c a b a l m e n t e
la
q ue ,
po r
ello, se id e n t i f i ca c o n s t i t u c i o n a l m e n t e
como
a d m i n i s t r a c i n .Slo es tal en
s e n t i d o
e s t r i c to , p ues , l a
q u e a d e m s d e t e n e r
m a t e r i a l m e n t e
es a co n d i c i n e s i m p u t a b l e
a
la
o r g a n i z a c i n a d m i n i s t r a t i v a ,
si n
pe r j u i c io d e
q ue
otros
p o d e r e s - r g a n o s
e s t a t a l e s
d i s t i n t o s d e l e j e cu t iv o pue d a n cum pl i r
t a m b i n ,
co n ca rc t e r a cceso r i o y auxi l ia r y cua n d o a s lo d e m a n -
de su f u n c i n
p ro p i a ,
a c t i v id a d e s m a t e r i a lm e n t e a d m in i s t ra t i v a s
a la s q u e , po r
el lo ,
e s de a p l i ca c in
i g u a l m e n t e
el D e r e c h o
A d m i n i s t r a t i v o , e n t a n t o q ue e s t a t u t o n u c l e a r y
c o m n
d e
d i c h o
t ip o
d e a c t i v i d a d ) .
-
7/17/2019 Administracion y Funcion Publica-Luciano Pareja Alfonso001
4/11
I I . L A A D M I N I S T R A C I N P H L 1 C A COMO
O R G A N I Z A C I N
Y
S U J E T O
1 . L A S U B J I 'T I V I D A D
D i ;
L A
A D M I N I S T R A C I N :
S U
C A P A C I D A D
J U R D I C A V L A
C U I S T I N
D I ; L A L I B E R T A D
D I ;. L A S F O R M A S D E O R G A N I / A C I N V Di ; A C C I N
E n t a n t o q u e
p o d e r
p b l i c o d i f e r e n c i a d o e i n s t i t u c i o n a l i z a d o ,
la A d m i n i s t r a c i n es ,
por de p r o n t o y c o n
i n d e p e n d e n c i a de
s u
c o m p l e j i d a d ,
u na
p r e c i s a o r g a n i z a c i n
e s t a t a l .
;
Lista
c o n d i c i n b a s t a p a r a
s u b j c v i z a r l a ,
e s de c i r ,
j i a r a s u
f u n c i o n a m i e n t o c o m o c e n t r o
de
i m p u t a c i n d e r e l a c i o n e s j u r d i -
c a s , s i e n d o a c c e s o r i a
la
e x p r e s a
a t r i b u c i n
ti c p e r s o n a l i d a d j u r -
d i c a .
El lo e s a s
p o r q u e
J a c o n s t r u c c i n d e l a p o s i c i n en el
D e r e c h o de la s o r g a n i z a c i o n e s
e s t a t a l e s
y , e n p a r t i c u l a r , de ja
A d m i n i s t r a c i n p b l i c a
es
d i s t i n t a , s i n o c o n t r a p u e s t a , de lo s
v e r d a d e r o s s u j e t o s d o t a d o s d e p e r s o n a l i d a d : l a s p e r s o n a s f s i c a s
y , p o r d e r i v a c i n , l a s
j u r d i c a s
p o r s t a s c r e a d a s . M i e n t r a s s t a s
( p r o t o t p i c a m c n t c
a s
f s i c a s ) d e s c a n s a n
s o b r e s
m i s m a s
y
o j i c r a n
en e l D e r e c h o c o n
a u t o n o m a ( p a r a
la
s a t i s f a c c i n
d e lo s p r o p i o s
f i n e s ) , a c u y o e f e c t o
g o z a n
de u n a p e r s o n a l i d a d y , s o b r e t o d o ,
c a p a c i d a d j u r d i c a s t p i c a s , a q u l l a s t i e n e n u n a e x i s t e n c i a a b s o l u -
t a m e n t e p r e d e t e r m i n a d a , o p e r a n s e g n e l p r i n c i p i o d e h c t c r o n o -
m ia y
s l o
c u e n t a n , po r
e l lo ,
c o n u n a c a p a c i d a d
j u r d i c a d e f i n i d a ,
i n t e g r a d a p r e c i s a y n i c a m e n t e po r la
a t r i b u c i n
i n d i v i d u a l i z a d a
de
p o t c s t a d c s - c o m p c t c n c i a s . L a r a z n
l t i m a
r a d i c a
e n q u e
e n
u n a s y o t r a s a c o n d i c i n
d e
s u j e t o j u r d i c o r e s p o n d e a c a u s a
d i f e r e n t e :
en la s
p r i m e r a s
a l
p r i n c i p i o
de l i b e r t a d
e m a n a c i n d e
l a
d i g n i d a d
de la p e r s o n a
h u m a n a
y d e l
d e r e c h o
d e s t a a l
l i b r e
d e s a r r o l l o d e s u p e r s o n a l i d a d ; . e n l a s s e g u n d a s , p o r c o n t r a , a l
m e r o
a r b i t r i o
t c n i c o c e l a m s
a d e c u a d a
r e s o l u c i n
de
la s
c u e s t i o n e s d e r i v a d a s
de
la
r e l e v a n c i a j u r d i c a
de la a c t u a c i n
e s t a t a l
c o n f o r m e , e n
t o d o c a s o ,
a l
p r i n c i p i o
de r e s p o n s a b i l i d a d .
E n e l c a s o c o n c r e t o
de
J a A d m i n i s t r a c i n p b l i c a es c l a r o
q u e
s u s f i n e s n o
r e s i d e n e n ,
n i
s u r g e n
de
e l l a m i s m a ,
a l
c o n d e n s a r s e
en l t i m o t r m i n o en
e l
s e r v i c i o
a l
i n f e r e s g e n e r a l , q u e s e
m a t e r i a l i z a ,
a s u
v ez
y en
c a d a c a s o , en
e l . d e t e r m i n a d o p o r l a
L e y y e l D e r e c h o , de c o n f o r m i d a d c o n e l p r i n c i p i o de l e g a l i d a d
p r o p i o
de l E s t a d o de D e r e c h o .
Si l o s
e x p u e s t o s s o n el < . u s t r : i o
\i c n n s t r u c c i n
c o m o
s u j e t o
il e l: i A d m i n i s t r a c i n
M
; \ H / H m n
,ci i n t e r s
g e n e r a lc o n s i s t e
e n u n a
v a r i e d a d
de a t u n e
io n
e j e c u t i v a d e n o m i n a d a
a d m i n i s t r a -
c i n
( q u e
e s , p in
e l l o m i s m o ,
p u b l i c a ) ,
< i n u r t h ( l i c h c A . r l4vi//*/i|t
pi-itrlitit ijftnllilhrn anj/ji iralim
Kthr,
rd
\-\ii\-t V j l m - n . M I I H < ti .
IW .
-
7/17/2019 Administracion y Funcion Publica-Luciano Pareja Alfonso001
5/11
7
I
jifia n Pirrjo Alfonso
todos
lo s su je tos , inc lu idos los
p o d e r e s
p b l i cos ( en e sp ec ia l ,
el
a dm in is t ra t ivo ) . P or con t ra , n o
e x i s t i r a
s e m e j a n t e l i b e r t a d o
exis t ir a slo de f o r m a l i mi t ada s i las a lud ida s reg la s r e s u l t a n se r
n o a p l i c a b l e s e n a bso lu to o a p l i c a b l e sslo e n m e d i d a
l i m i t a d a
a
d ichos pode re s . S i e ndo a s que l a c a p a c ida d j u r d i ca d e l a Adm i-
n i s t r a c i n
e s
s i em p re j u r d i c o -p b l i c a ,
n i n g u n a
d u d a p u e d e e x i s t i r
a ce rca d e q u e n o c o m p r e n d e e n modo a l g u n o u n a c a p a c ida d
j u r d i c o - p r i v a d a t p i ca
( e q u i p a r a b l e
a la de los sujetos de
D e r e c h o
o rd in a r io s ) .
e
e l lo
se s igue,
po r t a n t o , la
i n e x i s t e n c i a
de
u n a
l ibe r ta d
de
e l ecc i n
d e l a s
f o r m a s
de
o r g a n i z a c i n
y de
a c c in
d c r iv a b le s i n m s de la p o tes ta d o rga n iza t iva
i n h e r e n t e
1 a la
A d m i n i s t r a c i n . e
la s reglas
p rop ia s de
la
c a p a c i d a d
e sp ec i f i ca
de sta
se
s igue que l a com p rens in en e l l a de c o n c r e t a s c a p a -
c ida des
j u r c l i co - p r i v adas
( s i em p re
y
n e c e s a r i a m e n t e p a r c i a l e s
y
l im i ta da s ) se rige
t an t o
por las n o r m a s j u r d ico -p b l i ca s ( con
oca s in
c a b a l m e n t e de la
d e f in ic in
y
a t r i b u c i r j ^ d e p o tes ta dcs -
c o m p e t e n c i a s ;
a q u l a de l eg i t im a c in de
o p e r a c i n
c on a rreglo
al
D e r e c h o
pr i vado) , como por las n o r m a s j u r d ico -p r iva da s de
c u y a
a p l i c a c in
se
tra te ( las asignaciones
de d e re c hos y
ob l iga -
c i o n e s
j u r d i c o - p r i v a d o s q u e stas r ea l icen ) .
Sup ues ta la a dm is in por las n o r m a s de
D e r e c h o
privado de
su ap licacin a sujetos pblicos, la c lave radica , en
d e f i n i t i v a ,
en
la s
j u r d i c o - p b l i c a s q u e c o n s t it u y e n
e s t os
l t i m o s , d e l i m i t a n d o
su g iro o t r f i co .
L a r e l eva nc ia cons t i tuc iona l de l a A d m i n i s t r a c i n p b l i c a y su
in s t i t u c io n a l i z a c i n como o rga n iza c in-a c t iv ic la d e s pe c f i c a ,
e s de-
c i r a d m i n i s t r a t i v a d e l po d c r - fu n c i n e j e c u t i v o ,
c o n d u c e
a la
conc lus in
ce que , en t a l
c a m p o
d e f i n i to r io de su
giro
o t r f i co
p ecu l i a r , -
t a n t o lo uno ( las formas organizatvas) como lo otro (e l
r g i m e n de l a a c t iv ida d ) son e lem entos j u r d i c o - p b l i c o s n ecesa -
r i a m e n t e ,
d e t e r m i n a d o s
s i e m p r e
por e l
D e r e c h o
Adm in is t ra t ivo
(e n
s u c o n d i c i n ce e s t a tu to de l a A d m i n i s t r a c i n ) . P o r c o n t r a ,
la
so luc in p u e d e
se r
y,
en
su caso ,
d e be s e r
d i s t in ta cua ndo se
t r a t a :
a) e la o r g a n i z a c i n y la a c t i v i dad au x i l i a r es (d e logstica e
i n t e n d e n c i a :
s u m i n i s t r o s
y
servicios
a la
p r o p i a A d m i n i s t r a c i n )
de la s n u c l e a r e s o
p r o p i a m e n t e
a dm in is t ra t iva s . Aqu c a be una
l i m i t a d a
c a p a c i d a d j u r d i c o - p r i v a d a , e n la m ed ida e n q u e l a s
n o r m a s d c f i n k o r i a s
de
la c a p a c i d a d j u r d i c o - p b l i c a a s i g n e n l a s
t a rea s
a
d e s a r r o l l a r
si n s u j e t a r su
c u m p l i m i e n t o
a p r o c e d i m i e n t o s
o m e c a n i s m o s j u r d c o - a d m i n i s t r a t i v o s
d e t e r m i n a d o s
y
s i e m p r e
q u e e l lo sea e s t r i c t a m e nte necesa r io p a ra es e c u m p l i m i e n t o .
S e m e j a n t e
c a p a c i d a d
j u r d i c o - p r i v a d a p u e d e
se r e s t a b lec ida
i n c l u -
so en sede
i n t e r p r e t a t i v a ,
toda v e / , que ha de sup onerse l a
AtlmitihlrKin
y
:
nncin
pb ira
a t r ibuc in l ega l de l a s
p o t c s t a d c s - c o m p e t e n c i a s
a d m in i s t r a t i v a s
j u s t a m e n t e e n l a s cond ic iones p os ib i l i t a dora s de su a c tua c in y
de
la s a t i s f a c c i n de l os cor r espon dien tes f in es . Es sta , po r
t a n to , u n a c a p a c i d a d po r c o n e x i n , de lo
q u e
r e su l t a c a ba lm ente
su ca r c te r l im i ta do ( p or com p rens in exc lus iva m ente
de lo
es t r i c t a m ente ind isp ensa b le p a ra e l
c u m p l i m i e n t o
de las tareas
p b l i c a s m e d i a n t e e l e jerc ic io
de
la s c o r re s pond i e n t e s po t e s tade s -
c o m p e t c n c i a s ) .
b)
e
l a i n c u r s i n e n
el
m u n d o
de
las actividades de
c o n t e n i d o
e c o n m i c o
e n
sentido estricto
( en e l s e n t i do de
accesibles y en la disposicin de los sujetos ordinarios, por no
e x t ra d a s de sta en v i r tud de d e t e r m i n a c i n lega}- y por
r a z n
de
su
c o n s i d e r a c i n
c o m o s e rv ic io p b l i co en sen t ido m a te r i a l ) .
S i e n d o r e c h a z a b l e a q u
de
n u e v o
u n a
capacidad general para
e l
desa rro l lo
de este
tipo
de a c t i v id a d e s , n o
cons t i tu t iva s
de
admi-
n is t ra c in ,
d e b e
a dm i t i rse t a m bin
la
posibil idad
de
c a p a c ida des
j u r c l i co - p r i v adas conc re ta s en l a m ed ida en que l a Cons t i tuc in
prevea la h a b i l i t a c i n de stas y ta l habili tacin sea actualizada
en la c a p a c ida d ju r d ico -p b l i ca de la Adm in is t ra c in .
2.
L A D I S T I N C I N
D E L O S
M B I T O S
I N T E R N O Y E X T E R N O ;
SU S C O N S E C U E N C I A S
L a p r e c e d e n t e c a r a c t e r i z a c i n d e l a A d m i n i s t r a c i n p e r m i t e
a borda r con segur ida d la s tra d ic iona les cues tiones q ue susc i t a l a
d is t i n c i n en e l l a
de las
es feras
i n t e r n a o
ad intra
y ex te rna o
ad
extra
Por de
p r o n t o ,
el
p o d e r
d o m s t i c o ,
de
e sp ec ia l in tens ida d ,
q ue
d e be r e c onoc rs e l e
en c ua n to o rga n iza c in y para la
d ispo-
sicin
ci
su s m e d i o s m a t e r i a l e s y p e rsona les m s idnea a l
c u m p l i m i e n t o de s u f in i n s t i t u c io n a l , no p e rm i te sos tene r l a
j u r i d i c i c l d
del espacio q u e le es p ropi o y s n i c a m e n t e la
m o d u l a c i n
de l a s
re la c iones
j u r d i cas e n su
seno h a s ta
e l l m i t e
m i s m o q u e a u t o r i c e e l o rden cons t i tuc iona l . E l p r inc ip io de
lega l idad rige , p ues , t a m bin en d icho
e spac io .
L o m i s m o
d e b e
p r e d i c a rs e
p a r a
el
c a m p o
d e l a s
l l a m a d a s
re l a c io n e s e sp ec ia le s de su jec in , al que se p roy ec ta t a m bin
t r a c l i c i o n a l m c n t e e l r e f e r id o pode r dom s t i c o . Tampoco este
c a m p o
e s e x e n t o ,
en e s pe c i a l
de l o r d e n cons t i tuc iona l s u s t a n t i v o ,
en p a r t i c u l a r de los
d e re c hos re c onoc i dos
a
la pe rs ona .
-
7/17/2019 Administracion y Funcion Publica-Luciano Pareja Alfonso001
6/11
3 .
I A
O R G A N I Z A C I N
A D M I N I S T R A T I V A ,
S U
D I - P F . N D K N C I A
D K l . A O R G A N I Z A C I N v S T A T / M , Y S U S C L A S f i S O T I P O S
E n ( a n t o q u e
o r g a n i z a c i n ,
la a r t i c u l a c i n
c o n c r e t a e n c a d a
E s t a d o d el poder p b li c o a d m i n i s t r a t i v o d e p e n d e d e la o r g a n i -
z a c i n m i s m a
en
d o b l e
p e r s p e c t i v a
t e r r i t o r i a l
y
f u n c i o n a l
d e
d i c h o Estado. C u a l q u i e r a
q u e ' s e a
es ta
l t i m a , si n
e m b a r g o ,
lo s
t i p o s o c lases
ce
o r g a n i z a c i n a d m i n i s t r a t i v ad e q u e
p u e d e
d i s p o n e r r e s p o n d e n a l a s s i g u i e n t e s c a t e g o r a s :
a ) ,L a
A d m i n i s t r a c i n d i r e c t a
u
o r g a n i z a c i n a d m i n i s t r a t i v a
p r o p i a
d e
c a d a i n s t a n c i a
t e r r i t o r i a l
d o t a d a
d e p o d e r e s
p b l i c o s
s u p e r i o r e s , i n s e r t a
e n
el p o d e r e j e c u t i v o
r e s p e c t i v o y
d e p e n -
d i e n t e d e l rgano e j e r c i e n t e d e la f u n c i n de
g o b i e r n o .
S e
t r a t a n o r m a l m e n t e d e
u n a
o r g a n i z a c i n d e l t i p o i n s t i t u c i o n a l -
b u r o c r t i c o , c a r a c t e r i z a d a p o r l a s > si g u i e n t e s n o t a s : s u b o r d i n a -
c i n a la d i r e c c i n g u b e r n a m e n t a l p a r a
a s e g u r a r
su i n c a r c l i n a -
c i n e n e l s i s t e m a
c e
a c u e r d o c o n
el
p r i n c i p i o
d e m o c r t i c o
(e n
a m e d i d a e n q u e el rgano e j e r c i e n t e de la f u n c i n de
g o b i e r n o h a
ce
se r d i r e c t a o i n d i r e c t a m e n t e r e p r e s e n t a t i v o ) ,
s i n p e r j u i c i o d e su a c t u a c i n
d e
A c u e r d o c o n e l p r i n c i p i o d e
l e g a l i d a d ; c o n s t r u c c i n p o r l a L e y o d e a c u e r d o c o n e l l a ;
a r t i c u l a c i n
e n
r g a n o s
j e r a r q u i z a d o se n t r e
s , d i r e c t a m e n t e o
i n d i r e c t a m e n t e
( s u p u e s t o
de la s o r g a n i z a c i o n e s f u n c i o n a l r n e n t c
d e s c e n t r a l i z a d a s ,
p e r o
d e p e n d i e n t e s o a d s c r i t a s a
l n
A d m i n i s -
t r a c i n d i r e c t a , c a l i f i c a b l e a s d e
m a t r i z ) ;
y d i s t r i b u c i nv a r i a b l e
d e l a s
c o m p e t e n c i a s
e n t r e s u s d i f e r e n t e s
r g a n o s .
E s t e r i p o
d e
A d m i n i s t r a c i n p u e d e t e n e r , p u e s , u n a
a r q u i t e c -
t u r a d e c o m p l e j i d a d
v a r i a b l e ,
c o n f o r m e a l a s o p c i o n e s de su
a r t i c u l a c i n t e r r i t o r i a l y f u n c i o n a l y l a d i s t r i b u c i n i n t e r n a
d e
c o m p e t e n c i a s y
t a r c a s .
L a o r g a n i z a c i n n u c l e a r
p u e d e
o n o e s t a r
p r e s e n t e
e n
todo el t e r r i t o r i o y e s t a r c o n f i g u r a d a s o b r e la ba se
d e
u n a
m a y o r
o
m e n o r c o n c e n t r a c i n
d e
c o m p e t e n c i a s
en lo s
r g a n o s c e n t r a l e s .
De
o t r o l a d o , l a r e l a c i nen c u a n t o a t a m a o
y de sc a rg a
d e
t a r c a s e n t r e es a o r g a n i z a c i n y las s e p a r a d a s
f o r m a l m e n t e d e c i t a p a r a c o n s t i t u i r c e n t r o s
e s p e c f i c o s
d e de sa -
r ro l l o de l a r c a s d e t e r m i n a d a s y e sp e c i a l i z a d a s , ( c o n o s i n perso-
n a l i d a d
i n d e p e n d i e n t e
d e a q u e l l a ; d a l o s t e s e c u n d a r i o ) p u e d e se r
m uy
d i s t i n t a
e n
r a z n
d e l a
i m p o r t a n c i a
q u e
'se
c o n c e d a
a la
d e s c e n t r a l i z a c i n
f u n c i o n a l p o r s e r v i c i o s o a c t i v i d a d e s .
b) A d m i n i s t r a c i n
i i u l i r c c r . t
q u e e n g l o b a f e n m e n o s m u y
d i v e r s o s ,
e n t r e lo s
q u e
d e s t a c a ,
c o m o a r q u e t i p o ,
la
A d m i n i s t r a c i n
l o c a l
o
m u n i c i p a l .
E l
p r i n c i p i o f u n d a m e n t a
a
q u e r e s p o n d e e s t e
t i p o d e
A d m i n i s t r a c i n
es e l d e l a e n t r e g a c o n a l c a n c e d i v e r -
so d e l a g e s t i n e s p e c i f i c a de l i n t e r s g e n e r a l e n
q u e c o n s i s t e
l a
a d m i n i s t r a c i n ,
en m b i t o s d e t e r m i n a d o s y e n r g i m e n
c c " ~ -
una c i e r t a a u t o n o m a ,
a
o r g a n i z a c i o n e s
e n l a s
q u e
lo s
propios
d e s t i n a t a r i o s
d e
la
a d m i n i s t r a c i n
t i e n e n m a y o r o
m e n o r
i n t e r -
v e n c i n . D e a h j u s t a m e n t e l a c o n d i c i n a r q u e t i p i c a d e la A d m i -
n i s t r a c i n
m u n i c i p a l
e n t a n t o q u e
f rm u l a
de
v e r d a d e r a
a u t o a d -
m i n i s t r a c i n .
L a a u t o n o m a l o c a l o m u n i c i p a lp r e s e n t a d e s d e
l u e g o p e r -
f i l e s
propios
q u e l a d e s t a c a n s o b r e c u a l e s q u i e r a otros s u p u e s -
t o s ,
a l p u n t o d e s e r i m p r e s c i n d i b l e a la
m i s m a dada
su
t r a s c e n d e n c i a a c t u a l p a r a la l e g i t i m a c i n d e l
Estado
en s u
c o n j u n t o
la
r e l e v a n c i a c o n s t i t u c i o n a l
y
c u a n d o
menos
su
g a r a n t a d i r e c t a
p o r l a n o r m a
f u n d a m e n t a l
e s t a t a l
como
p a r t e
de la e s t r u c t u r a
m i s m a
d e l
Estado e n s u c o n j u n t o .
A u n q u e
p u e d e . t e n e r u n m a y o r p o r t e , c u a n d o
m e n o s
se t r a t a d e u n a
a u t o n o m a
p u r a m e n t e
a d m i n i s t r a t i v a , e n c u a n t o e n m a r c a d a
p o r o d e n t r o d e l a L e y ( l a s d e c i s i o n e s
d e
la s i n s t a n c i a s e s t a t a le s
d o t a d a s d e poderes p o l t i c o s s u p e r i o r e s d e l i m i t a n
el
marco
d e f i n i t o r i o de
su
espacio propio . L e
s o n i n d i s p e n s a b l e s , s i n
e m b a r g o ,
la s
n o t a s ce
p o d e r pb l i c o ( c o n l g i c a y
e c o n o m a
i n t e r n a s e s p e c f i c a s ) , g e s t i n
d e l o s
a s u n t o s b a j o
a
p r o p i a
r e s p o n s a b i l i d a d ( l i b r e d e
i n j e r e n c i a s
d e c u a l e s q u i e r a o t r a s i n s -
t a n c i a s ,
c o n
i n d e p e n d e n c i a
d e l a
p o s i b i l i d a d
d e
t u t e l a s c o m -
p a t i b l e s
c o n t a l
principio
p o r h a c e r
r e f e r e n c i a
e x c l u s i v a m e n t e
a
lo s
l m i t e s
l e g a l e s
d e l a a u t o n o m a )
e
i n s t i t u c i o n a l i z a c i n a
t r a v s d e
u n a
o r g a n i z a c i n d e m o c r t i c a m e n t e
r e p r e s e n t a t i v a .
C o n s t i t u y e , e n
todo
caso, el
c o n t r a p u n t o
n la A d m i n i s t r a c i n
d e t i p o
i n s t i t u c i o n a l - b u r o c r t i c o , v i a b i l i z a n d o
l a p a r t i c i p a c i n
e f e c t i v a
d i r e c t a
o a t r a v s
d e
r e p r e s e n t a n t e s e l e c t o s d e
lo s c i u d a d a n o s
e n l a
A d m i n i s t r a c i n p b l i c a .
D e
d o n d e
su
t r a s c e n d e n c i a como f a c t o r d e l e g i t i m a c i n d e l Estado
e n
c o n j u n t o ( a l compensar, e n su n i v e l propio y en lo s
a s u n t o s
q u e
m s d i r e c t a y d i a r i a m e n t e
i n c u m b e n
a la
c i u d a d a n a ,
la
p r d i d a d e f u e r z a i n t c g r a d o r a d e lo s p r o c e s o s e l e c t o r a l e s d e
l a s
c o l e c t i v i d a d e s o
c o m u n i d a d e s
m s
a m p l i a s
y ce lo s
m a n -
d a t o s r e p r e s e n t a t i v o s e n e l l o s
c o n f e r i d o s ) .
E l r e s t o d e l o s s u p u e s t o s de A d m i n i s t r a c i n
i n d i r e c t a
d e s c a n -
sa n
e n a u t o n o m a s f u n c i o n a l e s
de
a l c a n c e m u y
d i v e r s o ,
a r t i c u -
l n d o s e
s o b r e o r g a n i z a c i o n e s m u y
d i s t i n t a s :
d e s d e
l a s d e c r e a c i n
p o r d i r e c t a d i spo s i c i n e s t a t a l ,
p e r o c l o t n d n s
de
p a r t i c i p a c i n
s o c i a l ,
h a s t a
la s
ce
c r e a c i n
s o c i a l u t i l i z a d a s
po r
el E s t a d o
pa ra
d e s c a r g a r e n
e l l a s
f u n c i o n e s p b l i c a s . E n e s t e a m p l i o e s p e c t r o
, ; s o l u c i o n e s
o r g a n i z a t i v a s p a r a
el d e s a r r o l l o d e t a r c a s a d m i n i s -
t r a t i v a s
se m a n i f i e s t a e s p e c i a l m e n t e
e l
p r o c e s o
de s o c i a l i z a c i n e
i n t e r p e n e t r a c i n
ce
E s t a d o y s oc ie d ad c a r a c t e r s t i c o de l Estado
-
7/17/2019 Administracion y Funcion Publica-Luciano Pareja Alfonso001
7/11
78
a c t u a l .
O b v i o
r e s u l t a d e c i r q u e a s f rm u l a s c o n c r e t a s
r e s p o n d e n
en cada caso a las carac terst icas
d e
la re a l idad
socia l
de que se
t r a t e
y de l a po l t i c a pb l i c a fo rma l iz ada e n r e l a c i n co n
c l i n .
c) L a s l l a m a d a s A d m i n i s t r a c i o n e s o A u t o r i d a d e s
i n d e p e n -
dien t e s , cons t i t u t ivas de so l uc iones o rgan iza t ivas s ingu l a re s p a ra
la ge s t in
d e
se c to re s de l a re a l idad e s p e c i a l m e n t e t c cn i f i c ados ,
e v o l u t i v o s
y comp l e jos , sob re t o d o c u a n d o en e l lo s c o n c u r r e u n a
a l t a
s ens ib i l idad soc ia l . En
e l l a s se
e xp r e s a s i m u l t n e a m e n t e el
p r o c e so d e
a l t e r a c i n
c e
la
d i s t r i b u c i n
d e
c a p a c i d a d e s
d e
d e c i -
s in
en
el s e n o
de l a s
e s t r u c t u r a s
e s t a t a l e s (e n
f a v o r
d e l
esca ln
e j e cu t ivo )
y la
qu iebra
de l a s
f rm u l a s t r a d i c i o n a l e s
de
a d m i -
n i s t r a c i n d i r e c t a c u a n d o
la
de f in i c in d e l i n t e r s p b l i c o c o n -
c r e t o r e s u l t a d i f c i l d e e n c a j a r
en
el m o d e l o d e a p l i c a c i n o b j e -
t ivo - j u r d i c a de l a n o rm a
g e n e r a l
y a b s t r a c t a .
Carac te r s t i co
d e es t a
so luc in e s
t a m b i n
el
e s t ab l e c i m i e n t o
d e
u n e spac io d ive rso de a u t o n o m a p a r a
l a ' g e s t i n
d e l i n t e r s
g e n e r a l cor re spondien t e , d e p e n d i e n d o s u
expre s in
o rg an iz a t iv a
y la s c o m p e t e n c i a s d e s t a
d e
l a s c a rac t e r s t i c a s e spec f i c a s de l
s e c t o r ' d e
la
r e a l i d a d
de
q u e
se
t r a t e .
L a s
f rm u l a s d i f i e r e n m u c h o
e n c u a n t o a s u u b i c a c i n o r g n i c o - f u n c i o n a l e n l a e s t r u c t u r a d e l
E s t a d o , p ivo t anc lo en t re el P a r l a m e n t o y el E j e c u t i v o , s in p e r j u i -
c io
d e
l a n o t a c o n s t a n t e de l a a u t o n o m a d i r i g i d a a a s e g u r a r u n a
ges t in ob je t iva
de
n u e v o c u o , d i f e r e n t e de l a g a r a n t i z a d a
t r ad i c iona l r n en c por l a Admin i s t r a c in
pb l i c a .
E l p ro b l e m a p r i n c i p a l q u e p l a n t e a e s t e
t i po
d e o r g a n i z a -
c i o n e s e s el d e l a r u p t u r a o n o d e l p r i n c i p i o d e d i v i s i n
t r i p a r t i t a
d e l
p o d e r e s t a t a l
c o n s t i t u i d o .
C o n i n d e p e n d e n c i a d e
la s o r g a n i z a c i o n e s c o l o c a d a s b a j o
la
i n f l u e n c i a d e l p o d e r le -
g i s l a t i v o , p u e d e d e c i r s e p a r a J a s r e s t a n t e s
q u e
n o n e c e s a r i a -
m e n t e c u e s t i o n a n a q u e l b s i c o p r i n c i p i o d e l Estado d e D e r e -
c h o , en l a m e d i d a e n q u e s u e s t a t u t o de a u t o n o m a g a r a n t i -
z a d o r
d e u n a g e s t i n
o b j e t i v o - i n d e p e n d i e n t e
n o v e d o s a n o
imp l i c a
po r s
solo i n exi s t en c i a
d e d e p e n d e n c i a ,
y por t a n t o
l i b e r a c i n
a b s o l u t a ,
d e l a
d i r e c c i n
d e l
r g a n o
d e l
p o d e r
e j e c u t i v o e j e r c i e n t e
de l a f u n c i n
d e
g o b i e r n o ( c a p a z d e
s e r v i r
d e
s o p o r t e
a l a r e s p o n s a b i l i d a d p o l t i c a
d e
s t e a n t e
e l P a r l a -
m e n t o
po r l a
a c c i n
d e
a q u l l a s )
y s n i c a m e n t e la
c o r r e s -
p o n d i e n t e
m o d u l a c i n d e
e sa
r e l a c i n de d e p e n d e n c i a a e f e c -
t o s d e d i r e c c i n ,
q u e
d e b e s e r a n t e o r i z a d a d e b i d a m e n t e .
\ffFfr itr iit:n y
l nth wti
4. LA
O R G A N I Z A C I N
A D M I N I S T R A T I V A Y S US MED IOS ;
LA CUEST I N
DE LA
P U N C I N PBLICA
E n l a A d m i n i s t r a c i n p b li c a
s on i n s t r u m e n t a l e s r e s p e c t o d e l
la o rgan izac in
y la
ac t iv idad
fin
que no es otro que l a
r e a l i z a c in d e l i n t e r s g e n e r a l en l o s t rm i n o s d e lD e r e c h o y
ba jo
la d i r e c c i n d e l
r g a n o
d e gobie rno co r r e s p o n d i e n t e e n c a d a
caso .
E s t e
fi n
d e t e rm i n a , p u e s ,
la
s i n g u l a r i d a d
o
e x o rb i t a n c i a
d e l
r g i m e n r e g u l a d o r de a q u e l l a s , l o q u e n o c o n s t i t u y e c i e r t a m e n t e
p e c u l i a r i d a d
a l g u n a , t od a
vez que e l
o r d e n a m i e n t o j u r d i c o
r e c u r r e
a
ta l
s o l u c i n j u s t a m e n t e p a r a a d e c u a r
la s
so l uc iones gene ra l e s
o
c o m u n e s a l a s
c a r a c t e r s t i c a s
d e lo s supues to s
q u e
as lo
d e m a n -
dan , cua l s ucede , por e j emp lo , con e l r g imen de la ac t iv idad
e m p r e s a r i a l b a j o f o rm a s o c i e t a r i ar e s p e c t o de e s a m isma ac t iv idad
en f o rm a pe rsona l .
L a s i n g u l a r i d a d y e x o rb it a n c i a a l u d i d a s se t r a n s m i t e n n e c e s a -
r i a m e n t e , p u e s , a l p l a n o
ce
lo s m e d i o s ma t e r i a l e s , p e rsona l e s y
j u r d i co s e n q u e se
d e s c o m p o n e
t oda o rgan izac in , e n t a n t o q u e
de l a d i spos ic in de
d i chos
medios
d e p e n d e
d i re c t amen t e e l
f u n c i o n a m i e n t o de l a o rgan izac in , s u a c t iv idad y , por t a n t o , el
r e n d i m i e n t o
y los
r e s u l t a d o s
de
s t a ( aqu , consecuen t emen t e ,
la
r e a l i z a c in
de l i n t e r s
g e n e r a l ) .
En l os
pa se s
d e r g i m e n a d m i n i s t r a t i v o , l a
exo rb i t an c i a
se
t r a d u c e ,
en
e l p l ano ind icado , en una espec f i ca art iculacin de
la
a c t i v i d a d
a d m i n i s t r a t i v a ( c i f r a b l e
e n la a u t o t u t e l a o c a p a c i d a d
p a r a ,
u n i l a t e r a l m e n t c , p ro d u c i r
e f e c t o s
ju r d icos
y
m a t e r i a l i z a r
es to s en l a
r e a l i d a d )
y , c o n s e c u e n t e m e n t e , de su
con t ro l j ud i c i a l
(l o
q u e
s i gn i f i c a la m o d u l a c i n de
la
t u t e l a j u d i c i a l gene ra l en e l
c a m p o p ro p i o d e l a A d m i n i s t r a c i n p b l i c a ) , a s como e n u n
p e c u l i a r r g i m e n
j u r d i c o
d e lo s
b ienes admin is t ra t ivos , pe ro
t a m b i n
y e s t o
es lo que a h o r a i n t e r e s a a q u d e l o s med ios
p e r s o n a l e s .
. . . . . .
La so l uc in t rad ic iona l
en e s t e l t imo t e r r eno
es la sujecin
d e l p e r s o n a l a ls e rv ic io d e la A d m i n i s t r a c i n p b l ic a a u n e s t a t u t o
s i n g u l a r , d i s t i n t o
de g e n e r a l d e lo s t r a b a j a d o r e s p or c u e n t a a j e n a ;
s o l u c i n
q u e
e n c u e n t r a
su
f u n d a m e n t o
c l s i co en l a incorpora -
c in
( t eo r a
o rgn ica ) d el f u n c i o n a r i o
a la
o r g a n i z a c i n a d m i n i s -
t r a t i v a p a r l i c i p a n d o d e l e j e r c i c io d e l p ode r
pb l i co .
L a
p rop ia
d e n o m i n a c i n f u n c i o n a r i o es e x p r e s i v a d e es to l t imo: s u
a c t i v i d a d c o n s i s t e j u s t a m e n t e e n la a c t u a c i n d e f u n c i o n e s p b li -
c a s , i n c l u i d a s la s de a u t o r i d a d . De ah l a
g e n e r a l
cons t i t uc iona l i -
z a c i n
d e
la e s p e c i f i c i d a d d el
l l a m a d o
e s t a t u t o d e la
f u n c i n
p b l i c a , como m e d i o p a r a a s e g u r a r la a d e c u a c i n e n t r e la s
c o n d i c i o n e s d e p r e s t a c i n
de l
t r a b a j o
p r o f e s i o n a l
y l a s ex igen c i as ,
-
7/17/2019 Administracion y Funcion Publica-Luciano Pareja Alfonso001
8/11
p o r r a z n
d f
s u
a c t i v i d a d
( e l s e r v i c i o p b l i c o lulo s e . n s t / de ; t
o r g a n i z a c i n a d m i n i s t r a t i v a . P u e s
t e l a
la
i m p o r t a n c i a
de l i a c t i -
v i d a d d e
A d m i n i s t r a c i np b l i c a
e n l a
s o c i e d a d
a c t u a l (e n
c u a n t o
m e c a n i s m o
r e g u l a d o r ,
c o n f i g u r a d o ' y
m e d i a d o r de
l a s r e l a c i o n e s
s o c i a l e s y a s e g u r a d o r c e p r e s t a c i o n e s y s e r v i c i o s d e t e r m i n a n t e s
d e l o s e l e m e n t o s i n f r a c s t r u c t u r a i c s b s i c o s d e l n o r m a l d e s e n v o l -
v i m i e n t o
d e l a v i c i a s o c i a l ) y las c o n d i c i o n e s q u e a la m i s m a
i m p o n e el
Estado d e Derecho, l as
r e f e r i d a s
e x i g e n c i a s
se t r a d u -
c e n ,
e n
l o e s e n c i a l , en:
\
l a c o n t i n u i d a d y c a l i d a d
d e
lo sservi ios p b l i c o s , a f i n
de
a s e j n i r a r la e f i c a c i a ,
es
d e c i r , la e f e c t i v i d a d de l i n t e r s g e n e r a l
e n
c a d a c a s o ; i
b)
l a p r o f c s i o n a l i d a d e n el d e s a r r o l l o d e l a s t a r e a s p r e c i s a s
p a r a l a p r e s t a c i n de lo s
s e r v i c i o s p b l i c o s
y la d e d i c a c i n e n
t r m i n o s
qu e
a s e g u r e n
s u
c o n t i n u i d a d
y
c a l i d a d ;
c )
el
c u m p l i m i e n t o d e l a s e x p r e s a d a s t a rc a s e n c o n d i c i o n e s
q u e
g a r a n t i c e n no slo l a
e x p r e s a d a
p r o f c s i o n a l i d a d ,
s i n o el
e j e r c i c i o de a q u e l l a s
t a r ea s
e n lo s
t r m i n o s
programados p o r
el
Derecho y
b a j o
l a
d i r e c c i n
de l r ga no1
de
gobierno c o r r e s p o n -
d i e n t e
( e n
f u n c i n d e l p l u r a l i s m o
i n h e r e n t e a
todo s i s t e m a
democrtico .
Todas
e s a s e x i g e n c i a s s e r c c o n d u c c n , e n d e f i n i t i v a y d e s d e e l
p u n t o de v i s t a
j u r d i c o ,
a t r e s : l a c o n f o r m i d a d c o n l a p r o g r a m a -
c i n p o r
el
Derecho
( c o m p r e n s i v a
ce
l a v o c a c i n
de
r e a l i z a c i n
d e s t e ) , ba jo l a
d i r e c c i n
de l r g a n o
q u e c o n s t i t u c i o n a l m c n t e
a s u m a e l
p o d e r - f u n c i n e j e c u t i v o ;
la o b j e t i v i d a d ; y l a e f i c a c i a ,
q u e
s o n p r e c i s a m e n t e l a s
n o t a s c a r a c t c r i z a d o r a s d e l a a c t i v i d a d a d m i -
n i s t r a t i v a
como t a l . Y en s u r e p e r c u s i n
sobre
el e s t a t u t o d e lo s
f u n c i o n a r i o s se
t r a d u c e n e n :
1) la d i s p o n i b i l i d ad
f u n c i o n a l p a r a
a s u m i r y e j e c u t a r la s d i r e c t r i c e s
l e g i t i m a s
por r e s p e t u o s a s de l
e s t a t u t o de l a a c t i v i d a d a d m i n i s t r a t i v a
d e l r g a n o d e g o b i e r n o
d i r e c t i v o
d e
l a
c o r r e s p o n d i e n t e A d m i n i s t r a c i n l e g t i m a m e n t e
c o n s t i t u i d o , c o n l a c o n s e c u e n c i a t i c la n e c e s a r i a m o d u l a c i n ,
e n
s u
c a s o ,
d e l o s
derechos c o n s t i t u c i o n a l e s ,
e s p e c i a l m e n t e
lo s
d e
n d o l e
p o l t i c a y
d e a c c i n
s i n d i c a l ; 2) la i n c o m p a t i b i l i d a d de la
f u n c i n p b l i c a , o b j e t i v a m e n t e c o n c u a l e s q u i e r a
a c t i v i d a d e s
o
i n t e r e s e s q u e p u e d a n l e s i o n a r o a f e c t a r l ac o n f o r m i d ad a Derecho
y
la o b j e t i v i d a d (e n
f o r m a
a q u
de
la
i m p a r c i a l i x l a d ,
c o n l a
c o n s e c u e n t e
m o d u l a c i n t a m b i n
d e l o s c o r r e s p o n d i e n t e s
d e r e -
chos c o n s t i t u c i o n a l e s ) ,
y
s u b j e t i v a m e n t e
c o n
c u a l e s q u i e r a a c t i v i -
d a d e s q u e p u e d a n m e r m a r o ; uc ; : t a r l a n e c e s a r i a d e d i c a c i n
p e r s o n a l ; y 3) la
a r t i c u l a c i n
e n lo r e s t a n t e d e la
r e l a c i n
c o n l a
o r g a n i z a c i n a d m i n i s t r a t i v a e n
t r m i n o s
c o m p a t i b l e s
c o n l a g a -
r a n t a
d e l
c o r r e c t o
y , en lodo
r a s o ,
i m p a r c i a f e j e r c i c i o
de
l a s
f u n c i o n e s p b l i c a s ( a s i m i s m o
c o n
i n e v i t a b l e s c o n s e c u e n c i a s n i o -
d u l a d o r a s i n c l u s o d e l o s d e r e c h o s
c o n s t i t u c i o n a l e s ) ;
a r t i c u l a c i n
q u e
p a r e c e
c o m p o r t a r ,
como
r e s u l t a d o d e
l a
c o m b i n a c i n d e
todos
lo s r e q u e r i m i e n t o s , l ae s t a b i l i d a d e n el
e m p l e o .
A todo e l l o
s e a a d e , a d e m s ,
la
r e p e r c u s i n
n o y a e n l a r e l a c i n f u n c i o n a r l a ,
s i n o en a n t e s i n c l u s o
e n
e l acceso a e l l a , p o r r a z n t a n t o d e l
e s t a t u t o m i s m o
d e l a A d m i n i s t r a c i n p b l i c a
(e n
p a r t i c u l a r
el
p r i n c i p i o d e l e g a l i d a d ) ,como de l d e r e c h o d e todos lo s c i u d a d a n o s
a p a r t i c i p a r e n la s f u n c i o n e s p b l i c a s y , p o r t a n t o , a a c c e d e r a
e l l a s
( d e r e c h o
slo g a r a n t i z a b l c p o r i n t e r m e d i o d e l
p r i n c i p i o
d e
i gu a lda d
de
o p o r t u n i d a d e s
c x c l u y c n t c
d e
t o d a
o t r a
e l e c c i n
b a s a d a
e n
m o t i v o s d i s t i n t o s a l o s d e m r i t o y c a p a c i d a d ) . O c u r r e ,
si n e m b a r g o , q u e e s t a r e l a c i n d i r e c t a e n t r e e x i g e n c i a s
d e l a
o r g a n i z a c i n y e l
f u n c i o n a m i e n t o
d e la A d m i n i s t r a c i n p bl i c a y
e s t a t u t o
d e l a f u n c i n p b l i c a h a s u f r i d o q u i e b r a s s u s t a n c i a l e s
f u n d a m e n t a l m e n t e p o r l a s s i g u i e n t e s
t r e s c a u s a s :
la h e t e r o g e n e i -
da d de l a s a c v i d a d c s d e la A d m i n i s t r a c i n y s u e x t e n s i n m s
a l l d e l
m b i t o
d e l a
c j c c u c i n - a p l i c a c i n
d e l
Derecho p a r a
c o m p r e n d e r n o slo la r e a l i z a c i n de s e r v i c i o s y
p r e s t a c i o n e s
s i n o t a m b i n
e l
d e s a r r o l l o d e a c t i v i d a d e s e c o n m i c a s
e n
s e n t i d o
e s t r i c t o ; l a p a r a l e l a f r a g m e n t a c i n de l a o r g a n i z a c i n a d m i n i s t r a -
t i v a , c o n i n s t r u m e n t a l i z a c i n de la s
f o r m a s
o r g a n i z a t i v a s y d e
a c c i n ;
y
el
c r e c i m i e n t o d e l
p e r s o n a l
al s e r v i c i o d e l a
A d m i n i s -
t r a c i n y l a
d i v c r s i f i c a c i n
d e
su s
c o m e t i d o s
y
t a r c a s ( m u c h a s
de
e l l a s e q u i p a r a b l e s a las
r e a l i z a d a s
p o r l o s t r a b a j a d o r e s e n e l
s e c t o r
p r i v a d o ) , c o n l a c o n s e c u e n c i a c e s u no p a r t i c i p a c i n d i r e c t a - e n
la m a y o r a
c e lo s casos e n e l e j e r c i c i o
de f u n c i o n e s
p b l i c a s
p r o p i a m e n t e d i c h a s o d e a u t o r i d a d
( c e s u e r t e
q u e l a p o s i c i n
r e a l d e l f u n c i o n a r i o se a c e r c a m s a l a de u n e m p i c a d o c u a l i -
f ic -ndo slo p o r s e r p b l i c o su empleo q ue a l a de u n
f u n c i o n a r i o ) .
E l
r e s u l t a d o
h a s i d o , p o r l a s p r e s i o n e s e x t e r n a s
i n t e r n a s a l a
p r o p i a A d m i n i s t r a c i n d e r i v a d a s
d e l a s
a n t e r i o r e s
c a u s a s , e l p r o g r e s i v o a c e r c a m i e n t o d e l e s t a t u t o de l o s fu n c i o n a -
r i o s a l c o m n de l o s
t r a b a j a d o r e s
p o r c u e n t a a j e n a , c o n r u p t u r a
e n e l
p r i m e r o de
a l g u n o s d e s u s
p o s t u l a d o s t r a d i c i o n a l e s .
N o p u e d e e x t r a a r , p o r
t a n t o ,
q u e e n l a
a c t u a l i d a d
s e
p l a n t e e
s e r i a m e n t e l a d e s a p a r i c i n
de
l a s i ngu la r i da d de l
e s t a t u t o
d e l o s
f u n c i o n a r i o s
p b l i c o s
p o r l a v a de s u la bo r a l i z a c i n , e s
d e c i r ,
s u s u j e c i n a l o r d i n a r i od e l o s t r a b a j a d o r e s p o r c u e n t a a j e n a . Este
p l a n t e a m i e n t o e s , s i n embargo, errneo, al m e n o s e n s u r a d i c a -
l i d a d .
P u e s e s c l a r o que la
n a t u r a l e z a
de poder p b l i c o d e l a
A d m i n i s t r a c i n y la
e x o r b i t a n c i a
de l r g i m e n j u r d i c o d e s u
o r g a n i z a c i n
y a c t i v i d a d r e c l a m a n l a e s p e c i f i c i d a d de l e s t a t u t o
-
7/17/2019 Administracion y Funcion Publica-Luciano Pareja Alfonso001
9/11
82
cuando menos de aquellos
empleados pb l icos
que , por razn
ce
sus tarcas , par tic ip en de l ejercicio de aquel
poder .
A l
peligro
derivado de la p u n t a d oproceso dedesna tura lizac in
de
la
re lacin j u r d i ca f unc i ona r i a l
se u n e el
t rad icional
de la
po l i t i zac i n de l
func ionar io ,
p or ausencia de la
debida
profcs io-
nal izacin y de la consecuente es tab i l idad en el empleo y pers-
pect iva ce carrera en el mismo. Estas lu rnas notas
so n
absolu-
tamente esenc ia les en la construccin;
ce
I n func in pb l ica , en
cuanto condic in misma
de
la
e x i s t e n c i a
d e
un a
A d m i n i s t r ac i n
c o m o p o d e r
p b l i c o
que,
s i inse r to
en el
ejecutivo y
d e p e n d i e n t e
de l
rgano de
gobierno que lo encarne cons t i tuc ionalmcn te ,
se
d i f e rencia
de
dicho rgano
y goza de una
economa
y
lgica
prop ias que
s te
ha de respetar
en
el desa r ro l lo de su facultad
directiva.
L a
activ idad administrativa
jn o
puede
estar
entregada,
al
m e n o s
en su mayor par te (sobre todo por lo que hace a las
competenc ias regladas), a los titulares y cargos de libre designa-
cin pol t ica (por el rgano de
gob ie rno
pc r tMcnte ) , so pena de
renunciar a una Administracin como la exigida po r el
Es tado
de Derecho
(e n el qu e
l a d i f e renciac i n en t r e
gob ie rno
y
a d m i -
nistracin forma par te del
s i s tema
de d is t r ibuc in equi l ib r ada y
contrapesada de podcrcs- funcioncs) resignarse a la
ex i s t en c i a
de
un a Administracin qu e
de
ta l slo t iene el
n o m b r e .
En consecuencia, es preciso
r e c u p e r a r
co n
todo
n f a s i s
la
neces idad y actual idad de un verdadero estatuto de la f u n c in
p b l i c a , q u e
responda a los r equer imientos an te s e x p u e s t o s y
g a r a n t i c e la adecuac in de lo s m e d i o s pe rsonale s a l r g imen
cons t i tuc ional
m n i m o qu e para la Adminis t r ac in como
orga-
nizac in y ac t iv idad) resulta de l E s t a d o de Derecho . Es to no
signif ica que lassoluciones
de ordenacin
de l personal no puedan
ac tu a l i z a r se , lo que
podr a t ene r luga r mediante
un a
f r m u l a
q ue
sobre la base de un
estatuto
de
m n i m o s
c o m n para todo t ipo
de
empicados pb l icos
( su s t an c i ahn cn tc
e q u i p a r a b l e
al
r g imen
general de lo s
trabajadores
p or
cuenta
ajena) pe rmi t ie r a luego
d i s t i n gu i r
e s ta tu tos
espec f icos y d i f e renciados pa ra aquel los em -
pleados
cal i f icables e s t r i c t a m e n t e
c o m o
funcionar ios ,
lo s
q u e
desar ro l l en ta r eas au x i l i a r es o
de
apoyo a la labor de s tos y ,
f ina lmen te ,
aquel los
en los que no
concurra ninguna nota
esen-
c i a l m e n t e cua l i f i c adora
respec to de los trabajadores
de l sec tor
pr ivado.
ni{ionpl ua
83
I I I
LA A D M I N I S T R A C I N
P U B L I C A
C O M O A C T I V I D A D
1 C A R A C T E R S T I C A S E S E N C I A L E S D E L A A C T I V I D A D
M I N I S T R T I V
E n el Es tado democrtico de Derecho responsable
ce
las
condic iones
de
v ida social (en
especial el
qu e adopta el rgimen
admin i s t ra t ivo ) , la
Adminis t r ac in pb l ica ,
m s
p r ec isamente
la
activ idad
en que
sta se traduce, consti tuye
un a
pieza clave
e
i ns us t i t u i b le
en tanto que indispensable para el cumpl imiento
efectivo de l inters
general como
resultado
de una actuacin
posit iva
es tatal ) .
Lo
propio
de esa
actividad
es que ha de cumplir ese su f in
(la
r ea l izac in
d el
inters general) en ,
por y
para
el
Derecho,
lo
qu e se
expresa
sintt icamente en el
pr incipio de
legalidad. De
esta afirmacin der ivan las notas esenciales caracter st icas de la
activ idad administrativa, cualquieraq ue
sea la
forma concreta
qu e
adopte:
a ) I Jc tc ronoma o carcter programado p or el Derecho , en
tantoq ue
se
trata
de una
var iedad especf ica (con
p e r f i l es p rop ios)
de la f u n c in
consti tucional
de
ejecucin.
Esta
nota
no slo no
est reida, sino
que es
compa t ib le
en v i r t u d
de
la combinac in de los p r inc ip ios de Es tado
democrt ico
y de Derecho con la de dependenc ia y
conse-
cuen te su jecin
a la
d i r ecc in de l p e r t i n e n t e rgano de
gob ie rno
directa o indirectamente representativo y responsable ante el
P a r l a m e n t o o la
c iudadana . Ahora b ien , esa direccin, para
se r
legt ima,debe
respetar
l a economa ylgica
p rop ia s
del a actividad
ad min i s t ra t i va , qu e otorgan a
esta
su
especif icidad.
L a
programacin legal
de la activ idad administrativa
puede
tener,
a su vez,
dens idad
va r i ab l e (ce la
qu e
depende, a su vez,
el margen de maniobra
de
la direccin antes aludida),
en
func in
del desarrollo del ordenamiento
in f racons t i tuc ional
en la mater ia
de
qu e
se
t ra te , p rev io
a la
ac tuac in de
la
Adminis t r ac in ,
as
c o m o
del
t ipo
de
po tes tadcs- compe tenc ias
(regladas
o discrecio-
nales)
qu e esc desa r ro l lo
a t r i buya
a sta. En la medida en que la
evolucin a que lamisma d inmi ca soc ia l e st cond uc iendo a los
Estados r epresenta una
creciente descarga
de decisiones
en
el
escaln ejecutivo e, incluso, en
el
plano
o m o m e n t o
administra-
tivo de
ste,
el espacio dc cisional prop io de que goce l a Admi-
nistracin suscita
la
cuestin rclava
a los
t rminos
de su
ac tu ac in ,
al poner de relieve
el
hecho mismo de la voluntad
ad min i s t ra t i va ( i rnd ic ionalmcn tc
negada
o descuidada). E n todo
-
7/17/2019 Administracion y Funcion Publica-Luciano Pareja Alfonso001
10/11
caso,
es
c l a r o
q u e
en esa a c t u a c i n
se h a c e n p r e s e n t e s ,
co n
m a y o r
r i g o r , l a s
exigencias d e o b je t iv id ad en
t a dec i s i n o
a c t u a c i n
y
de j u s t i f i c a c i n j u r d i c a s u f i c i e n t e y c o n v i n c e n t e de s tas . Se
exp l ica as i la
c r e c i e n t e
i m p o r t a n c i a ,
d e lo s p r i n c i p i o s g ener a l es
como c r i t e r i o s
ce
m e d i d a de l a a c t u a c i n a d m i n i s t r a t i v a y la
es p ec ia l r e l e v a n c i a , p a r a la de la d isc rec iona l , de l p r i n c i p i o
d e
la
r a z o n a b i l k l a d d e la s
so luc io n es .
b ) R e l e v a n c i a j u r d i c a,
en
t a n t o q u e cu a l es q u ie r a q u e sean
lo s t r m i n o s en
qu e
se
m a n i f i e s t e
( a c t i v i d a dd i r e c t a m e n t e
d i r i g i da
a
p r o d u c i r e f e c t o s j u r d i c o s
o
ac t i v idad t cn ica , r ea l
o
ma t e r i a l )
s i e m p r e e s t
r eg ida p or el
D e r e c h o , p e r s i g u e
la e f i cac i a
real d e
s t e y
p r o d u c e ,
p or
ta n to , co n secuen c ias ju r d icas .
c)
O b j e t i v i d a d , co n
s o m e t i m i e n t o
p l eno a
D e r e c h o ,
to d a
v ez
q u e
t o d o s lo s
ac to s
y
a c t u a c i o n e s m a t e r i a l e s
en
q u e
se
t r a d u z c a
p r e c i s a n , p a r a
su va l i de / , ,
f u n d a m e n t a r s e
en
i n t r o d u c i r
o b j e t i v a m e n t e la p r o g r a m a c i n j u r d i ca c o r r e s p o n d i e n t e y
en
p r o d u c i r
un o s
e f ec to s
c o n f o r m e s co n
el D e r e c h o ,
e n t e n d i d o s te
como o r d e n a m i e n t o j u r d i c o ,e s d e c i r , c o m p r e n s i v o d e to d as la s
f u e n t e s d e
aqu l ( l as n o rm as es c r i t a s c o n f o r m e a su
j e r a r qu a ,
lo s
p r i n c i p i o s
g e n e r a l e s
d el D e r e c h o , la
c o s t u m b r e
y la
p r c t i ca
a d m i n i s t r a t i v a
y t a m b i n ,
en
su caso y con
el a l cance q u e q u e p a
rec onoc er l e ,
la
j u r i s p r u d e n c i a) .
d ) E f icac ia ,
en t an to
que su r a z n m i s m a
d e
s e r co n s i s te
en
a a d i r
a la e f i cac ia ju r d ica d el
D e r e c h o
d e
la
r ea l i z a c i n
m a t e r i a l d e
l o s f in e s y o b je t ivo s q u e s te exp re sa y a
Jo s
q u e
s i rv e ,
es d ec i r , la e f i c a c i a
real
d el i n t e r s g e n e r a l , l o q u e l l eva de
la
m a n o a la
g e s t i n
a d m i n i s t r at i v ay la
a p l i c a b i l i d a d
a la m i s m a ,
c o r n o t a l
d e
lo s p r i n c i p i o s ' d e e c o n o m a y
e f i c i e n c i a
( d e m a n d a n t e s
a n
d e
un a
e l a b o r a c i n
e spec f i c a d e su s i g n i f i c a c i n y
a l can ce
en el
m u n d o
d e
la s
a c t i v i d a d e s p l j l t c a s ) .
c)
C a u s a n t e
de r e sp o n sab i l i d ad , en la m e d i d a e n q u e de la
m i s m a r e s u l t e n daos o pe r j u i c io s
rq a lc s
o
e f e c t i v o s
p a r a
te rc e ros ,
que s to s de a c u e r d o c on e l o r d e n a m i e n t o j u r d i c o o b j e t i v o
n o ten gan l a o b l igac i n j u r d i ca de sopor tar .
Es ta n o ta
d e la
a c t i v i d a d
a d m i n i s t r a t i v a
es
c o n s e c u e n c i a d e l
p r i n c i p i o g e n e r a l - d e r i v a d o de la
s u m i s i n
[ l l en a d el
p o d e r
p b l i c o al
D e r e c h o d e
la
i n t e r d i c c i n d e
la
a r b i t r a r i e d a d
d e
d i c h o p o d e r .
) P l e n a j u s t i c i a b i l i d a d c o m o cons ecu enc ia de s u v o c a c i n
de i n m e r s i n e n e l
t r f i c o j u r d i c o
y de su r e l ev anc ia j u r d i c a
q u e
d e r i v a n
en la p r o d u c c i n n o r m a l de r e l ac iones j u r d i c a s
i n t r a a d m n i s t r a t i v a s , i n t c r a d m i n i s t r a t i v a s y c o n lo s c i uda da -
n o s
b i e n d i r e c t a o a c c e s o r i a m e n t e ( en e s t e l t i m o caso no
c o m o
r e s u l t a d o
p r i n c i p a l , s i n op o r n e c e s i d a d e s f u n d a m e n t a l m e n t e
orga n iza t iv a s ) , b i e n
en
t r m i n o s
d e g a r an t a
d e l o rd en c ons t i tu -
c iona l
y
j u r d i c o .
Es ta
ca rac te r s t i ca
se sa t i s f ace
con la
a p e r t u r a
de l
acceso, s n
r e s t r i c c i o n e s i n j u s t i f i cad as ,
a l o s rgan o s
j ud i c i a le s ,
co n l a a t r ibu -
c i n
a
s tos
d e p l e n a c o m p e t e n c i a p a ra d ec id i r so re la s
p r e t e n -
s iones (basad as en de rec hos o i n t e r e s e s
l eg t im o s )
q u e an te e l los
se d e d u z c a n
y la
d e t e r m i n a c i n
de la
p r c c e p t i v i d a d
de l
c u m p l i -
m i e n t o
y l a e j ecu c in d e lo s
f a l l o s jud ic ia l e s
f i r mes .
L a s p r e c e d e n t e s ca rac te r s t i cas no ha c en , en d e f i n i t i v a , m s
q u e p o n e r d e
r e l i eve l a d ec i s i n co n s t i tuc io n a l ( n s i t a en la
c o n f i g u r a c i n de l E s t a d o d e m o c r t i c o
d e
D e r e c h o )
d e
co n f igu -
r a c i n d e l a A d m i n i s t r a c i n como in s t i tuc i n e spec i f i ca y , po r
tan to , au t n o m a, l a cua l p r e supo n e l a d e t r a z a d o de una l inca
f u n c i o n a l m e n t c d iv i so r ia in te r n a a l
p o d e r
p b l i c o e j e c u t i v o (que
se a ad e a l a t r ipa r t i t a p r in c i pa l , que e s i n t c r f u n c i o n a l ) , qu e pasa
en t r e
el
e j e r c i c io
ce ste
en t rm in o s p o l t ic o - c ons t i tuc iona les
(b a jo e l juego p rcva l en te de l p r i n c i p i o d e m o c r t i c o , si n p e r j u i c i o
del de
E s t a d o . d e D e r e c h o )
y el e jercicio d el
m i s m o
en t r m i n o s
o b j e t i v o - j u r d i c o s (bajo el juego p tcva l cn te
de l
p r in c ip io d e E s-
t a d o d e D e r e c h o c o n r e s p o n s a b i l i d a d
social ) . E s t a
c o n c r e t a
d iv i so r ia r e p r e s e n t a u n m ecan ism o e spec f i co en t r e lo s p r in c ip io s
e s t r u c t u r a l e s
bs ico s
clcl Es t ado, que
asegu ra l a co n t in u id ad , l a
p e r m a n e n c i a y l a
eficacia
de s te
c o n f o r m e
a s u f u n d a m e n t a l
resp onsa b i l ida d
so c ia l , s in r en un c ia .al va lor de la democracia y
d e l p l u r a l i s m o
pol t i co .
Ta l mec a n ismo es , en e f ec to , in d i spen sa -
bl e
p a r a c o h o n e s t a r
la
d e m o c r a c i a
( l a l eg i t im ac i n a
travs
de la
m ism a) co n l a
e f i cac i a
de l
E s t a d o
(l a l e g i t i m a c i n po r e f ec t ivo
c u m p l i m i e n t o de l f in de l a o rga n iza c in p o l t ic a ) ,
p u e s
en otro
caso
d e j a n d o a
sa l vo el f e n m e n o d e l a u t o g o b i e r n o l o c a
la
e s t r u c t u r a c o n s t i t u c i o n a l se r o m p e r a p or aba jo , en el
p l a n o
, A d m i n i s t r a t i v o (que r e p r o d u c i r a m a l y d e f i c i e n t e m e n t e , s u st i t u -
y n d o l o , e l m b i t o d e l a d i scus i n
po l t i ca q u e
d e b e desarro l larse
y ago l a r se en
o t r o s
n iveles).
2 . LA A C T I V I D A D A D M I N I S T R A T I V A Y LA P A R T I C I P A C I N
C I U D A D A N A
S o b r e
la
l t i m a
c i r c u n s t a n c i a
a l u d i d a l l a m a r o n
l a
a t e n c i n
t e m p r a n a m e n t e
lo s
p r i n c i p a l e s
c x p o n c n t c s
ce
la l l a m a d a escuela
p u r a
d e l
D e r e c h o ,
p a r a
q u i e n e s p r e c i s a m e n t e e n
u n a
soc i edad
*
Un
K l l M . M , V ( j r t r \
i i l j c r ( l i e
D c m n V c i l i c , cu I
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J u r j f / r r t
l ~ ) * H f t h n
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1926
in \Vl ti i
( S c h n f t c n
t l c r Dculclicn
S c v/ Jo l ogc n t a^c . V.
D a m l ) , T i i b i i i | ; c n , \V7.1, r e e d i c i n F n n l i f u r l . 1 ' ) .
ppv
37 y ss.; y A. M l ' . K I ,
nrmokr tie xnrl
l - W. /Wf r p . , \X' i i -n y
U i p / i i ; ,
I J Z . V
-
7/17/2019 Administracion y Funcion Publica-Luciano Pareja Alfonso001
11/11
r no \itr/o , jnnto
democrtica la Administracin (dejatulo ahora a salvo el
autogo-
b i crn o
local)
debe
p resen t ar
r sgos
autocrticos, en tanto
rigen
en cila
las caracters t icas establecidas por
M . W l nriK
para la
burocracia e, incluso,porque so n necesarios s i la Administracin
ha de servir n la permanencia de la