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ACUERDO DE PROTECCIÓN A LA INFANCIA

EN ESCENARIOS DE DELINCUENCIA

ORGANIZADA EN MÉXICO:

antecedentes y retos de Política Pública

Martha Paola Terán Flores

Resumen: Transcurridos cinco años del inicio de los llamados Operativos Conjun-tos, operaciones claves del Gobierno Federal con la participación de las fuerzas armadas en la llamada lucha contra el crimen organizado en México, y tras las cre-cientes denuncias de organismos de defensa de los derechos de la infancia por el creciente número de víctimas infantiles y la labor del SNDIF por traer el tema a la agenda pública, fue firmado el 16 de febrero de 2012 el Acuerdo “Protocolos de Pro-tección a la Infancia en Escenarios de Delincuencia Organizada en México”, el cual busca ser la guía para el actuar de las fuerzas armadas y las instituciones de impartición de justicia en la atención de la infancia victimizada en enfrentamientos armados. El presente documento analiza los antecedentes de la firma dedicho Acuerdo, y presenta un cuestionamiento general sobre los retos a los que se enfrenta la in-stitucionalidad gubernamental en la implementación de dichos Protocolos.

El llamado de la sociedad civil

Al inicio de la administración del Presidente Felipe Calderón Hinojosa, y a través del Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012, Eje 1. Estado de Derecho y Seguri-dad, Estrategia 8.1 a la 8.4 y de la Directiva para el Combate Integral al Narcotráfico

2007- 2012, se establecen las directrices en relación al combate de la delincuencia organizada en el territorio nacional. Líneas de acción que, se tradujeron en el des-pliegue de fuerzas armadas en distintos estados de la República Mexicana a través de Operativos Conjuntos, los cuales implicaron la entrada de la milicia, naval y policía federal a territorio estatal para realizar actividades de persecución, captura y

Magíster en Ciencias Políticas con especialidad en Políticas Públicas por la Pontificia Uni-versidad Católica de Chile (Becaria de la Organización de los Estados Americanos, OEA 2011-2012). Lic., en Relaciones Internacionales por el ITESM Campus Monterrey (2008). Investigación en políticas públicas para la infancia. Participación con organizaciones de derechos indígenas, y coordinación de programas de atención a la infancia. Contacto: [email protected].

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Revista Iberoaméricana

entrega de presuntos relacionados con la delincuencia organizada. Cercanos al tér-mino de la administración federal, las instituciones involucradas y su accionar han sido ampliamente cuestionados, especialmente por la cantidad de fallecimientos relacionadas, la ineficacia de los procesos de investigación,1 además de las crecien-tes denuncias por violación a los derechos humanos.

Tras un total de 10 Operativos Conjuntos y un despliegue aproximado de más de 50 mil elementos tanto de la Secretaría de la Defensa Nacional (SEDENA) como de la Secretaría de Marina (SEMAR),2 sin contemplar los elementos policiacos fede-rales, estatales y municipales, se hizo evidente año tras año el creciente número de víctimas, directas e indirectas, de los enfrentamientos contra y entre los grupos de la delincuencia organizada. Dentro de las cuales se encuentran grupos de alta vulnerabilidad, en particular niñas, niños y jóvenes.

Diversos trabajos, tanto periodísticos, académicos y de organizaciones civiles, ini-ciaron el titánico esfuerzo de dar cuenta de la creciente afectación a la infancia deri-vada de la situación de violencia relacionada con el combate al crimen organizado.

Desde el Estado Mundial de la Infancia de la UNICEF 2011, el cual incluyó el testi-monio de una adolescente de Tijuana, BC, México, en su capítulo Crimen y Violencia entre los Jóvenes, al importantísimo trabajo realizado en el Informe Alternativo sobre el Protocolo Facultativo de la Convención sobre los Derechos del Niño Relativo a la Participación de Niños en el Conflicto Armado entregado al Comité de los Derechos del Niño de las Naciones Unidas presentado por la Red por los Derechos de la Infancia en México (REDIM), el cual detalla la incapacidad del gobierno, en sus tres ordenes, para garantizar los derechos y la protección de niñas, niños y adolescentes, además de un fuerte énfasis en señalar los diversos riesgos sociales en los que se ve envuelta la infancia y la juventud en rela-ción a la delincuencia organizada.

Aunado a estos trabajos, entre otros,3 se encuentran las investigaciones de pe-riodistas y académicos como Marcela Turati, José Merino, Javier Valdez Cárdenas y Edgardo Buscaglia,4 quienes han denunciado la creciente victimización e involu-cramiento de niños y jóvenes; víctimas en retenes militares, atrapados en enfren-

1 Para los años 2008-2010 el porcentaje de detenidos por delitos relacionados al narcotráfico, delincuen-cia organizada, portación de armas y delitos contra la salud consignados ante un juez no superó el 30%. Baranda A. (2011). “Falla la PGR: deja ir narcos”, Reforma; Baranda A. (2011). “85% de los detenidos lleva-dos ante un juez son declarados culpables: gobierno”, CNN México. A nivel general de delitos, otros estudios reflejan que el 98% de los delitos no recibe condena alguna. Hernández, Ortiz, Peréz & Weigand (2011). “Primer Informe Anual del avance de las propuestas del ITESM para mejorar la Seguridad Pública en México”. Re-cuperado en: http://viewer.zmags.com/publication/8477c4ea#/8477c4ea/72.2 Las cifras varían dependiendo de la actividad. La SEDENA publica que son un aproximado de 50 mil elementos en actividades especificas a la estrategia de combate. Solicitud de Información Pública a la Secretaría de la Defensa Nacional. Unidad de Enlace Acceso a la Información Oficio No. AI/00005369, Mé-xico D.F. 30 de Noviembre de 2011. Por otro lado, en el Cuarto Informe de Gobierno Federal se señaló que ascendían a un aproximado de 260 elementos de SEDENA y SEMAR los activos en la estrategia.3 Otros esfuerzos relevantes son los realizados por la organización Ririki Intervención Social, el Colegio de la Frontera Norte, Human Right Watch y Amnistía Internacional.4 Merino J, (2011). Los Operativos Conjuntos y la tasa de homicidios: una medición., en: Revista Nexos en Línea. Recuperado de, http://www.nexos.com.mx/?P=leerarticulo&Article=2099329; Turati M, (2011). Fuego Cruza-do, las victimas atrapadas en la guerra del narco. Grijalbo. México; Valdez Cárdenas J, (2011). Los Morros del Narco, historias reales de niños y jóvenes en el narcotráfico mexicano. Aguilar. México.

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Participación de niñas y niños

tamientos entre grupos armados y fuerzas federales, heridos por balas perdidas y granadazos, víctimas de armas de fuego en sus escuelas, colonias y centros de entretenimiento, por relación a familiares en actos de venganza, así como también utilizados y reclutados para realizar actividades de vigilancia, extorsión, produc-ción y distribución de droga.

Vulnerabilidad infantil ante la violencia y la delincuencia organizada

México es uno de los países de América Latina con mayor porcentaje de población infantil. Más del 30% de la población en México es menor de edad, son cerca de 37.5 millones de niños de los cuales el 61.2% se encuentra en condición de pobre-za patrimonial. Dado el alto porcentaje de población infantil y la vulnerabilidad socioeconómica en la que se encuentra más de la mitad de ellos, los efectos de la inseguridad relacionada al combate de la delincuencia organizada se convierten en un nuevo factor de vulnerabilidad para la infancia.

En definitiva, las actuales generaciones de niños y jóvenes expuestos a la vio-lencia se convertirán en adultos con un manejo emocional de la violencia muy distinto al de sus padres. Estudios5 realizados a finales de los 90´s e inicios de 2000 en Colombia indican que el infante expuesto a la violencia socio-política podrá presentar una alta tolerancia a la violencia, es decir indiferencia o participación en la misma, o una nula tolerancia a la violencia, es decir un alto impacto emocional que puede desencadenar en depresión, sentimientos de culpa, venganza y frustra-ción, agresividad, paranoia y dificultades de aprendizaje e interacción social.

En México, lamentablemente aún se continúa en la lucha por visibilizar la afectación. Como señalado y denunciado por diversos investigadores y organis-mos, existe una preocupante falta de compromiso por parte de las autoridades de los tres ordenes de gobierno en entregar cifras que den cuenta de las cantidades de víctimas y victimarios infantes y juveniles relacionadas con el combate a la de-lincuencia organizada, así como de los procesos de justicia relacionados con los mismos. Al respecto, se debe entender la victimización infantil no solo como los homicidios sino también los daños físicos, psicológicos y la orfandad.

Si bien el Gobierno Federal, en conjunto con las dependencias de seguridad y justicia, además de un grupo de organizaciones e institutos, publicó durante el 2011 la llamada“Base de datos de fallecimientos ocurridos por presunta rivalidad delin-cuencial”, la tipología (muerte violenta por ejecución, enfrentamiento y agresión contra la autoridad) resulta insuficiente, además de que no muestra la totalidad de las cifras de las que se dice disponer, ya que la clasificación etaria es de carácter poco accesible e insuficiente.

Derivado de lo anterior, diversos estudios, organizaciones e incluso grupos edi-toriales se han dado a la tarea de realizar conteos hemerográficos y, en lo posible, basados en la información extraída a través de solicitudes de información a diver-sas dependencias, han logrando contabilizar y visibilizar aproximados realistas de la victimización infantil.

5 Dichas consecuencias la aborda el estudio de Kelly & Indart (1998). Impacto emocional de los niños testigos de la violencia. Santa Fe de Bogotá, Colombia, y Colombia: la guerra en los niños y las niñas (2004). Watchlist on Children and Armed Conflict.

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Dichos estudios reportan que, para mediados del año 2011, más de 1,373 infan-tes6 y jóvenes menores de edad habían fallecido en enfrentamientos relacionados a la actual estrategia de lucha contra la delincuencia organizada. Eso sin considerar los heridos y huérfanos para los cuales el conteo es inexistente.7 Las cifras incre-mentan al considerar el estimado de huérfanos, cálculos de demógrafos, sociólo-gos y especialistas estiman entre 65,000 y 70,0008 los niños y niñas huérfanos. Es decir decenas de miles de niños y jóvenes no identificados por el Estado, que no reciben terapia ni apoyo, y que se encuentran expuestos a continuar la cadena de la violencia. Ellos son los afectados directos que crecerán bajo el estigma, bajo el miedo, el rencor o el deseo de venganza, y posiblemente con una mayor vulnera-bilidad socioeconómica ya que la pérdida familiar significa, en parte, la perdida de un ingreso. Sin embargo, los huérfanos no son los únicos afectados, ya que todo el círculo familiar y social también se ve impactado. Expertos de escuelas de tanato-logía9 indican que por cada asesinato se estima que entre 10 a 20 personas se ven afectadas psicológicamente, lo cual implica que si consideramos las cifras oficiales de muertes relacionadas a enfrentamientos,10 podríamos estar hablando de cerca de un millón de personas directamente afectadas.

Considerando el impacto descrito, y tomando en cuenta que de acuerdo a la Organización Mundial de la Salud la violencia es un problema de salud pública, en los municipios de Chihuahua, Baja California, Tamaulipas, entre otros, se han alcanza-do niveles considerados como epidemia por la tasa de muertes por homicidio que se han presentado por total de habitantes. El impacto de la violencia en la población y en particular de la infancia y de la juventud debería ser considerado entonces por los tres órdenes de gobierno como una situación social de atención prioritaria, en

6 Entrevista a Juan Martín Pérez García, Director Ejecutivo de la Red por los Derechos de la Infancia en Méxi-co, “Más niños, víctimas de lucha anticrimen”, en: Diario El Universal, 9 julio de 2011. Acceso el 27 febrero 2012. Disponible en: http://www.eluniversal.com.mx/nacion/186948.html. Para el 31 de octubre de 2011, la REDIM actualizaba su conteo de homicidios infantiles a 1,373, ver: http://www.derechosinfancia.org.mx/Especiales/PronunciamientoREDIMnov2011.pdf.7 Sobre los heridos, si bien el Sistema Nacional de Información de Salud (SNIS) presenta las cifras de egresos por arma de fuego, no especifica el tipo de contexto ni abarca la totalidad de tipos de afectación.8 Wilbert Martínez, demógrafo de la Universidad Autónoma de Ciudad Juárez calcula en la tasa de fecun-didad, la estructura poblacional por edad en, “Pesadillas de la orfandad” , Revista Proceso, edición 8 de agosto 2010. Marcela Turati, expone que especialistas estiman 1.4 huérfanos por cada persona fallecida en enfrentamientos, “Muerte sin Fin”, p. 42. Fuego Cruzado, Editorial Grijalbo, 2011. Y “Huérfanos de la guerra podrían llegar a 50 mil”, Agencia Reuters, 8 de octubre de 2010, disponible en: http://www.m-x.com.mx/2010-10-08/los-huerfanos-de-la-guerra-contra-el-narco-en-mexico-podrian-llegar-a-50-mil/.9 Las cifras varían entre los 20 hasta los 200 afectados. Se toma en consideración la última cifra de 47,500 personas fallecidas en enfrentamientos relativos a la delincuencia organizada. La Organización Mundial de la Salud calcula que por cada joven víctima mortal de la violencia, entre 20 y 40 sufren lesiones físicas o psicológicas que precisan tratamiento (OMS. Informe Mundial sobre la Violencia y la Salud. 2002), y Turati (2011). Entrevista con Teresa Almada, Socióloga de la Escuela de Tanatología en Ciudad Juárez calculan incluso hasta 200 afectados por cada asesinato. Fuego Cruzado. Grijalbo.10 La última cifra presentada por la Secretaría de Gobernación en febrero de 2012, a través de la Base de Datos de Fallecimientos relacionados con la Delincuencia Organizada, fue de un aproximado de 45,500 fallecimientos. Otros conteos por parte de editoriales, organizaciones e investigadores señalan que la cifra puede ser considerada cercana a los 60,000 fallecidos.

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particular por las instituciones relacionadas a la protección de niños y jóvenes como el Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de la Familia (SNDIF), las Procuradurías de Defensa del Menor, la Secretaría de Educación Pública y la Secretaría de Salud entre otras.

Existe por supuesto, otra cara del rol de la infancia en relación a la delincuen-cia organizada. El rol de niños y jóvenes como activos participes de numerosos delitos relacionado con la delincuencia organizada. Y es que, aunque no existen estadísticas oficiales que identifiquen el número de menores de edad involucra-dos con los distintos cárteles, ya sea de manera voluntaria o involuntaria, “cifras de la academia hablan de unos 30,000 niños y niñas que cooperan con grupos criminales en la comisión de una amplia variedad de delitos…” (REDIM, 2010, 36.)

Tan solo en Ciudad Juárez, un reciente estudio elaborado por el Colegio de la Fron-tera Norte, la Universidad Autónoma de Ciudad Juárez y el Tecnológico de Monterrey estima que cerca de 25 mil menores se encuentran vulnerables al narco.11 Niños y jóvenes, expuestos a la vulnerabilidad socioeconómica, que crecen en y entienden los códigos de violencia de las colonias de mayor abandono social, acostumbrados a la muerte violenta de familiares y conocidos. Los que, finalmente, están ante el mayor riesgo de convertirse en potenciales infractores y colaboradores de la delincuencia organizada.

Ante tal escenario, las instituciones federales encargadas de la seguridad –y tras el constante cuestionamiento a sus políticas y acciones– asumieron parcialmente la res-ponsabilidad de hacer visibles las cifras de homicidios. Tras la publicación oficial de una base de datos, puede confirmarse que, por lo menos con sustento en los mismos datos oficiales, el 70% de los homicidios se concentran en 8 estados. Estos son pre-cisamente en donde se han llevado acabo los llamados “Operativos Conjuntos”. Sin embargo, la entrega de dicha base parcial, deja aún en el vacío las exigencias de or-ganizaciones y recomendaciones de organismos internacionales sobre la importancia de asegurar el debido proceso penal en cada uno de los casos, así como integrar datos sobre desapariciones, huérfanos y el seguimiento de atención integral a las víctimas.

Victimización infantil en los Operativos Conjuntos

Siguiendo el enfoque de otros estudios, y con el propósito de mostrar la ya debatida relación causal entre el incremento de homicidios y los estados en donde se han lle-vado a cabo los Operativos Conjuntos, y la mayoría de los enfrentamientos armados, se creó una base de datos basada únicamente en la información proporcionada por la Base de Datos de Fallecimientos relacionados con la Delincuencia Organizada (conteo oficial de fallecimientos publicado en el sitio de la Presidencia de la República), en donde se tomó una muestra de un total de 18 estados de la República agrupándose en dos tipologías: aquellos en donde se han llevado a cabo los Operativos Conjun-tos (9) y aquellos en donde no (9, aleatorios) con el propósito de mostrar que el incremento en homicidios de menores de edad desde el año 2006 al 2010 es parti-cular de aquellos estados en donde se han llevado a cabo los Operativos Conjuntos, es decir estados en donde se dio entrada completa a la milicia, marina y policía federal para llevar a cabo actividades de revisión, detención, persecución y captura.

Los estados en los cuales se han presentado Operativos Conjuntos son los si-guientes: Baja California, Chihuahua, Guerrero, Michoacán, Sinaloa, Durango,

11 Cruz J, (2011). 25 mil menores vulnerables al narco: visitador., en: Diario El Universal, 4 de mayo de 2011. Recuperado de, http://www.eluniversal.com.mx/estados/80306.html.

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Nuevo León, Tamaulipas y Veracruz.12 Los estados muestra aleatoria para el contra-facto son: Campeche, Guanajuato, Morelos, Nayarit, Oaxaca, Puebla, Querétaro, San Luis Potosí y Zacatecas.

La información proporcionada por la base de datos oficiales, confirma el incre-mento anual de homicidios de infantes y jóvenes en aquellos estados en dónde se llevaron acabo Operativos Conjuntos. Los casos de Chihuahua, Durango, Guerre-ro, Sinaloa y Tamaulipas son los de mayor gravedad. La excepción de los estados sin Operativos Conjuntos son: San Luis Potosí, Nayarit y Morelos, anteriormente considerados como “estados seguros”, en los cuales se observaron altos incremen-tos de homicidios infantiles relacionados con enfrentamientos.

Fuente: Elaboración propia con base en los porcentajes de homicidios de infantes y jóvenes del total para cada estado, mostrados en la “Base de Datos de Fallecimientos por presunta rivalidad delincuencial”, publicados por Presidencia de la República disponible en: http://www.presidencia.gob.mx/base-de-datos-de-fallecimientos/ y con acceso los días 16 y 26 de febrero 2012.13

Ante la inevitable visibilización de las cifras, el gobierno federal y las instituciones relacionadas a la protección de los derechos de la infancia, no podían continuar postergando la urgente necesidad de medidas y mecanismos que garantizaran la protección de la infancia ante el contexto de violencia y enfrentamientos.

Antecedentes del Acuerdo

La principal vía jurídica para exigir al Estado mexicano que adopte políticas públicas especificas para canalizar y cumplir la protección infantil bajo los actuales contextos

12 No se tomó en consideración el Operativo Conjunto del Itsmo, el cual abarcó operaciones en Tabasco y Oaxaca a inicios de 2007. Solo se contemplan operativos hasta 2010.13 Se consideraron los datos únicamente del período 2007 al 2010 ya que eran los únicos oficiales con división etaria completa. Los datos para 2006 varían en las bases del INEGI, el Sistema Nacional de Informa-ción de la Secretaría de Salud y los registros hemerográficos. A la fecha, se espera aún la respuesta de dichas entidades a través de solicitud de información vía IFAI la cual ya fue realizada.

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de violencia, radica en la Convención de los Derechos del Niño (ratificada en 1990) por la cual se compromete a adoptar todas las medidas administrativas, legislativas y de cualquier otro tipo para garantizar el cumplimiento de los derechos de la infancia. Además, está el artículo 4º Constitucional (reforma de 1999) el cual afirma la con-dición de los niños como sujetos de derechos a la satisfacción de sus necesidades básicas incluidas la de garantizar su desarrollo integral. Así mismo, la reciente Ley para la Protección de los Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes (2000) y la homologación por parte de los estados (cinco pendientes al 2010 entre ellos Chihuahua y Baja California14) son herramientas que deben servir como canal para otorgar mayor certeza jurídica, y justificar la creación y cumplimiento de mecanismos particulares de protección a la infancia y juventud bajo el actual contexto de vulnerabilidad que les representa el presente combate a la delincuencia organizada.

Previo a la firma del Acuerdo “Protocolos de Protección a la Infancia en Escenarios de Delincuencia Organizada”, existieron una serie de relevantes antecedentes, entre ellos la celebración de un convenio15 (2009) entre la Secretaría de Seguridad Pública, la Secretaria de Gobernación, la Secretaría de Desarrollo Social, la Secretaría de Salud, la Procu-raduría General de la República y el SNDIF, con el objetivo de establecer las bases para la formulación de protocolos de actuación coordinada interinstitucional e intersec-torial. Si bien, dicho convenio no especificó que fuera su intención la protección a la infancia ante el contexto de violencia, fue la primera ocasión en que se realizó formalmente el compromiso institucional de sentar las bases de reacción y respuesta a los distintos llamados que hacían, ya en ese entonces, organismos internacionales y organizaciones de la sociedad civil, respecto a la creciente afectación a la infancia.

Sin embargo, implementar políticas públicas específicas ante esta nueva y cre-ciente vulneración a la infancia ha costado bastante voluntad institucional. Por lo menos hasta el año 2011 las acciones relativas permanecieron en el discurso, como se hace evidente en los tres primeros Informes del Estado Parte a la Comisión de Derechos de la Infancia de la ONU y en el Informe del Consejo Nacional para la Infancia (2007-2009), el cual describe los avances y acciones de la presente administración federal relacionadas con la protección de la infancia contra todo tipo de abuso, maltrato, explotación y violencia. Al respecto, el Informe del Consejo indica que no cuentan con indicadores cuantitativos para medir el avance en la materia, y consideran su-ficiente presentar los programas relacionados, como por ejemplo los de la estrate-gia federal “Limpiemos México”, bajo el cual se incluyen los programas “Comunidad Segura” y el “Programa Escuela Segura”.16 Similarmente, en la respuesta a la meta 21ª “Protección a los niños que viven en circunstancias especialmente difíciles”, no se hace men-ción alguna de protección a la infancia en vulnerabilidad social en sectores de alta violencia; la meta 18ª “Proteger a los niños víctimas de Conflictos Armados”, reporta no tener evidencia cuantitativa del avance, y entregan las iniciativas para dar atención a estas víctimas solo considerando a las extranjeras que soliciten refugio dentro del país, ya que como aclarado ante el Comité de Derechos Humanos del Niño en Ginebra,

14 UNICEF (2010). Los Derechos de la Infancia y la Adolescencia en México: Una Agenda para el presente. Reporte Estado de la Infancia., p. 21. 2010.15 Informe Completo del Consejo Nacional para la Infancia 2007-2009. (2010). Capítulo 4., p.4.16 Para el 2011, a nivel nacional solo 11.15% de las escuelas públicas contaban con el programa “Escuela Segura”. EGAP (2011) “Primer Informe Anual del avance de las propuestas del ITESM para mejorar la Seguridad Pública en México”. ITESM.

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el Estado mexicano no reconoce que exista ni un contexto de conflicto interno ar-mado, ni grupos guerrilleros, y por lo tanto no encuentra obligación jurídica para acotarse al cumplimiento del ya ratificado Protocolo Facultativo de la Convención de lo Derechos del Niño relativo a la Participación de Niños en Conflictos Armados.

Sin embargo, de manera alterna y por parte de las organizaciones de la socie-dad civil, la REDIM logró reunir en el importante Informe Alternativo sobre el Proto-colo Facultativo de la Convención sobre los Derechos del Niño Relativo a la Participación de Niños en el Conflicto Armado (2011), una de las más completas visiones sobre la vic-timización infantil y juvenil derivada del actual contexto de violencia en México.

Tras la entrega del Informe Oficial del Estado Mexicano relativo a la Convención al Comité de los Derechos del Niño en Ginebra y la entrega del Informe Alternativo de la RE-DIM, además de los informes de consultores particulares, el Consejo del Comité de los Derechos del Niño, órgano de la ONU que supervisa el cumplimiento de los acuerdos por parte de los Estados miembros emitió a inicios de 2011 una serie de recomen-daciones al Estado mexicano, a continuación se presentan algunas:

• Se solicita al Estado recopile datos sobre el número de niños detenidos, heridos o asesinados en la lucha del Ejército y las fuerzas policiacas contra los grupos armados no estatales.

• Se investiguen todos los delitos cometidos contra los niños y se asegure que las cortes civiles tengan jurisdicción sobre los delitos cometidos contra los niños por el Ejército.

• Que se adopten medidas adecuadas para proteger a los niños de las accio-nes militares y policiacas en el contexto de las medidas para mantener la se-guridad pública, así como de la violencia armada por los grupos no estatales.

• Que establezca los mecanismos formales y los marcos legales correspon-dientes que garanticen los derechos humanos y la protección de los niños, en particular de las niñas, de la violencia de las fuerzas armadas y los grupos armados no estatales.

• Establezca reglas especificas y protocolos para las fuerzas armadas a fin de garantizar la integridad de los niños durante la investigación y los opera-tivos contra los grupos armados no estatales.

• Se alienta al Estado Parte a crear un mecanismo de identificación de los niños que puedan haber sido reclutados o utilizados en hostilidades y a tomar las medidas necesarias para su recuperación física, psicológica y su reintegración social.17

Derivado de las recomendaciones, dos cuestiones básicas sobre las instituciones de gobierno surgen en particular: el actuar del ejército–fuerzas armadas, y el rol de la institución directriz de temas de protección a la infancia, en este caso el SNDIF.

17 REDIM. Posicionamiento de Exhorto al Estado Mexicano a cumplir las recomendaciones que emitió el Comité sobre Derechos del Niño de Naciones Unidas como medio para frenar los asesinatos. México. 31 de octubre de 2011.

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Dentro de las primeras acciones, el SNDIF retomó el convenio de cooperación con otras dependencias y organizó las “Mesas Interinstitucionales para la Atención de Niños Víctimas de la Delincuencia Organizada”,18 las cuales se convirtieron en el antece-dente del contenido de los Protocolos de Protección a la Infancia en Escenarios de Delin-cuencia Organizada. Dichas mesas de trabajo se conformaron tanto por dependencias federales; DIF Nacional, las Secretarías de Seguridad Pública, Secretaría de la Defensa Nacio-nal, Secretaría de Marina, la Procuraduría General de la República, como por la Suprema Corte de Justicia de la Nación, la Comisión Nacional de Derechos Humanos y la Comisión de Derechos Humanos del Distrito Federal, organismos consultivos como UNICEF México, el Consejo Consultivo del DIF Nacional, y organismos de la sociedad civil como la organi-zación internacional Save the Children, Infancia Común, La Oficina de Defensoría de Dere-chos de la Infancia, A. C., la Red por los Derechos de la Infancia y Ririki Intervención Social.

A través de un Grupo Técnico se definió que los Protocolos debían garantizar la atención y protección de los derechos del niño victima de escenarios de enfren-tamientos de y con la delincuencia organizada a través de tres ejes básicos (o de tres protocolos): 1) Protocolo de Primer Contacto; entendido como la capacitación sobre derechos del niño y procedimientos de identificación, atención y protección a la infancia en el momento del enfrentamiento, al personal involucrado en opera-tivos, 2) Protocolo de Acercamiento al Proceso de Justicia; atención de la victimización, para lo cual se diseño un protocolo de actuación para quienes imparten justicia en casos de infancia involucrada, testigo y/o victimizada durante operativos, 3) Proto-colo de Resguardo y Seguimiento; asegurarse de que se lleve acabo el debido proceso de justicia y dar seguimiento al restablecimiento del infante ya sea a través de la atención psicológica u otras.

El acuerdo fue firmado el 16 de febrero 2012 con la presencia de los altos man-dos de todas las instituciones involucradas. De acuerdo al DIF Nacional, los siguien-tes pasos en la puesta en acción de dichos Protocolos consisten en la replicación de los talleres de capacitación diseñados por el Grupo Técnico al interior de todas las instituciones involucradas.

Sin respuesta quedan un sinfín de cuestiones: ¿los cuerpos policiacos y juzgados estatales ya están capacitándose?; ¿qué rol tendrá la participación de las organiza-ciones, y la misma participación infantil?; ¿los Protocolos 2 y 3 aplicarán a los niños ya afectados?; ¿se determinaron sanciones administrativas y de otro tipo para el incumplimiento de dichos Protocolos?; ¿los Protocolos formaran parte del mar-co regulatorio operativo de las instituciones involucrados o quedan en estatus de “recomendaciones de procedimientos?; y finalmente, ¿por qué no se contempla la publicación oficial de una base de datos relacionados?

Retos para el cumplimiento de los Protocolos

Días después de la reciente firma del Acuerdo de Protocolos de Protección a la Infancia en Escenarios de Delincuencia Organizada en México, se llevó a cabo la Reunión del Alto Nivel del Consejo de Derechos Humanos en Ginebra, Suiza en dónde participó la Lic. Margarita Zavala, presidenta del SNDIF, para presentar su discurso sobre los avan-ces en materia de protección de los derechos del niño en México.

18 La única reunión que cuyo contenido fue parcialmente público, a través del sitio web del SNDIF, fue la de la tercera mesa interinstitucional llevada a cabo en marzo de 2011. Se realizaron un total de siete mesas de trabajo.

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Considerando las fuertes observaciones recibidas por el Consejo del Comité al Estado mexicano derivadas del último informe y relativas a la ausencia de protección de la infancia en el marco del combate a la delincuencia organiza, es razonable cues-tionar si realmente las instituciones firmantes del Acuerdo se encuentran prepara-das para llevar a cabo el cumplimiento de los Protocolos, o si la firma del Acuerdo se realizó para el cumplimiento ante el Comité, dejando en segundo termino la efecti-va preparación de las instituciones firmantes para el cumplimento de los Protocolos.

Como mencionado, el Acuerdo se basa en 3 Protocolos de Protección. Origi-nalmente se pretendía fueran cuatro, siendo este último un Protocolo de Protección Integral el cual fue cambiado para convertirse en la elaboración, por parte del Grupo Técnico, de una Guía para el Grupo de Atención Especial. Habiendo sido firmado el acuerdo con 3 Protocolos, en el discurso de presentación ante el Comi-té de Ginebra se hizo mención de que la finalidad de dichos era lograr un “sistema de protección integral”,19 y es sobre este objetivo en donde recaen particularmente todos los retos de su cumplimiento.

El primer Protocolo, llamado Primer Contacto, involucra la capacitación de todo el personal participe en los Operativos Conjuntos y en otras acciones de combate a la delincuencia organizada, es decir, la capacitación del personal que entrará directamente en posibles enfrentamientos. Esto implica por lo menos la capaci-tación en derechos del niño, atención básica y manejo del “shock” en infantes y jóvenes, idóneamente, en todo el personal involucrado tanto de la Secretaria de la Defensa Nacional, Marina, Procuraduría General de la República y Policía Federal. Sin embargo, por lo menos en todo el 2011, tan solo la SEDENA reportó haber reci-bido una capacitación relacionada al tema de Derechos de la Mujer, Niños y Grupos Vulnerables dirigida a 120 personas del Estado Mayor Presidencial.20 Lo anterior refleja que a la firma del acuerdo, las capacitaciones a las fuerzas armadas y la policías federal o han sido insuficientes, o no han sido de conocimiento público. De manera consecuente, el reto del cumplimiento inmediato del Primer Contacto se vuelve aún más difícil si se considera que en los enfrentamientos también parti-cipan las policías estatales y municipales, y por lo tanto, si se pretende otorgar una “atención integral” también las entidades federativas deberían haber iniciado ac-ciones en la capacitación a sus policías, particularmente aquellos estados en donde se llevan acabo los Operativos Conjuntos, más no exclusivamente.

El objetivo principal del segundo Protocolo, Acercamiento al Proceso de Justicia, es asegurar que exista una atención especializada por parte de las instituciones de justi-cia a los menores de edad involucrados, testigos y/o víctimas de los enfrentamientos. Para dicho efecto, la Suprema Corte de Justicia de la Nación público un protocolo de procesos de atención y seguimiento a los menores de edad en el proceso penal. De nuevo la cuestión es, cómo actuaran los juzgados en los estados y en qué momento se

19 Discurso de la Lic. Zavala en el Segmento de Alto Nivel del Consejo de Derechos Humanos en Ginebra, Suiza. SNDIF, con acceso el 28 de febrero de 2012. Recuperado de, http://dif.sip.gob.mx/?margarita=8419.20 A través de la solicitud de acceso a la información con folio 0000700194111, a la SEDENA, donde se solicita se informe sobre las capacitaciones en derechos humanos impartidas al personal durante el 2011 entre otras, no se hace mención a alguna especifica a derechos de los niños, solo reportan una “Conferencia sobre Derechos de la Mujer, Niños y Grupos Vulnerables” impartida a personal (120) del Estado Mayor Presidencial llevada acabo el 7 de julio de 2011. Otras conferencias y capacitaciones son relativas a Derechos Humanos y otros.

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llevarán acabo las homologaciones y capacitaciones para su cumplimiento, cómo ase-gurar que a los menores infractores se les garantice el cumplimiento de dicho Proto-colo si aún existen vacíos legales pendientes en el procesamiento de menores infrac-tores por delitos de fuero federal tras la reforma al artículo 18º Constitucional (2005) y la Ley Federal de Justicia para Adolescentes. Bajo este contexto, ¿cómo se garantizará que los ministerios públicos locales apliquen el Protocolo? Por otro lado, el Protocolo no garantiza la atención a los menores de edad que ya han sido detenidos durante los operativos o que han sido testigos de enfrentamientos y su acompañamiento.

El tercer protocolo, Resguardo y Seguimiento, es el que probablemente mayores retos implica para el SNDIF, como institución rectora del cumplimiento de dichos Protocolos. Este Protocolo busca asegurar un proceso de justicia integral a la victi-mización infantil, lo cual abarca no solo el ámbito legal, sino también la reintegra-ción social del menor afectado a través de atención a su salud física y emocional. Al respecto, son varias las instituciones que deberán trabajar coordinadamente; tanto las públicas como los DIF estatales y municipales, la Procuraduría de Defensa del Menor y la Secretaria de Salud en conjunto con organizaciones civiles, siendo estas últimas las que en recientes años han tenido el mayor y más importante emprendimiento en brindar terapia a los niños afectados por los enfrentamientos y han tenido las mejores prácticas en atención a familias en colonias de alta marginación y violencia.

El cuestionamiento básico en este tercer Protocolo es, ¿cómo se asegurará que los centros DIF estatales y municipales sean capaces de articularse interinstitucio-nalmente para garantizar el cumplimiento del objetivo de dicho Protocolo? Si bien el Acuerdo contempla una Guía para el llamado Grupo de Atención Especial, no se explica cómo esto garantizará que los tres protocolos conformen una sola atención integral a la infancia víctima.

Además de los cuestionamientos específicos a los tres Protocolos, existen cues-tiones de suma relevancia que no alcanzan a ser cubiertas por los mismos. Estos Protocolos alcanzan a dar cumplimiento solo a una de las varias recomendaciones del Consejo del Comité de los Derechos del Niño de las Naciones Unidas.

Pendiente está, la creación de una base de datos integral y oficial que de cuen-ta del total actualizado de niños y jóvenes detenidos, heridos o asesinados en los enfrentamientos, así como la garantía de ofrecer datos sobre el proceso de justicia de cada uno de ellos. En el mismo sentido, y garantizando el cumplimiento de los Protocolos segundo y tercero, la creación de una base y seguimiento a los menores de edad que han quedado en orfandad de uno o dos padres producto de enfrenta-mientos, con el objetivo de que pueda ser garantizado su derecho a un desarrollo integral libre de estigmatización social.

En otro aspecto, continua pendiente, tanto de parte de la federación como de los estados, garantizar procesos de justicia sin vacíos legales a los menores infrac-tores en donde se garantice el cumplimiento de los estipulado por la Convención de los Derechos del Niño. Además, la necesidad primaria y urgente de que el Estado realice un serio compromiso para evitar el involucramiento de menores de edad en actividades de la delincuencia organizada, sin distinguir si es un reclutamiento voluntario o forzado. El primer paso es el reconocimiento a través de la fundamen-tal identificación de los mismos, para después llevar a cabo programas efectivos de prevención y reintegración social, apoyándose idóneamente de las mejores prácti-cas locales y en acompañamiento de la participación ciudadana.

Si bien es evidente que el año 2011 marcó un cambio en el trabajo interinstitu-cional, particularmente por la labor del SNDIF y la gran labor de los organismos de

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defensa de los derechos de la infancia por posicionar el tema de la victimización infantil en la agenda pública, el desafío continúa y más aún, es mayor. La presente administración está por finalizar, y al inicio de un nuevo proyecto federal queda en duda sí podrá continuarse el proyecto de implementación de los Protocolos, sí podrá conocerse si fue efectivo y positivo, y sobretodo si contribuye a superar los diversos retos en la atención integral a la infancia víctima del escenario actual de violencia.

Referencias

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Discurso de la Lic. Zavala en el Segmento de Alto Nivel del Consejo de Derechos Humanos en Gi-nebra, Suiza. SNDIF, con acceso el 28 de febrero 2012 y disponible en: http://dif.sip.gob.mx/?margarita=8419.

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Comunicado de Prensa. Se realiza la tercera Reunión de Mesa Interinstitucional para la Atención de Niños Víctimas de la Delincuencia Organizada. SNDIF. 11 abril 2011, con acceso el 28 de mayo 2011 y 27 febrero 2012, disponible en: http://dif.sip.gob.mx/?margarita=se-realiza-tercera-reunion-de-mesa-interinstitucional-para-la-atencion-de-ninos-victimas-de-la-delincuencia-organizada.

Documento de Metodología de la Base de datos de fallecimientos ocurridos por presunta rivali-dad delincuencial. CISEN. http://www.presidencia.gob.mx/base-de-datos-de-fallecimientos/.

REDIM. Informe Alternativo sobre el Protocolo Facultativo de la Convención sobre los Derechos del Niño Relativo a la Participación de Niños en el Conflicto Armado. México. 2011.

Informe del Consejo Nacional para la Infancia 2007-2009. Capítulo 4.Los Derechos de la Infancia y la Adolescencia en México: Una Agenda para el presente. Reporte

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Redacción. 85% de los detenidos llevados ante un juez son declarados culpables: gobierno. CNN México, 31 de mayo de 2011. http://mexico.cnn.com/nacional/2011/05/31/85-de-los-detenidos-llevados-ante-un-juez-es-declarado-culpable-gobierno.

acuerdo de protecciÓn a la infancia en escenarios de...

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