LA SEGURIDAD MINERA EN ESPAÑA. ANÁLISIS Y PROPUESTAS

17 de diciembre de 1.997

LA SEGURIDAD MINERA EN ESPAÑA

ANALISIS Y PROPUESTAS

I N D I C E 1) Introducción. 1-1 Aspectos generales. 1-2 La inquietud por la seguridad laboral en las explotaciones. 1-3 Desarrollo del trabajo de la Subcomisión. 2) Análisis estadístico de accidentes. 3) Análisis de las actuaciones de los agentes con responsabilidades en materia

de seguridad minera. 3-1) Chequeo a las labores de inspección y control. 3-1-1) Actuaciones de las Comunidades Autónomas en España

desde 1.990. 3-1-2) Actuaciones de los Servicios Periféricos del MINER en

materia de explosivos.

3-1-3) Expedientes y sanciones laborales impuestas por las empresas mineras a los trabajadores por incumplimientos de normas de seguridad.

3-1-4) Actuaciones de los Delegados mineros y los Comités de

seguridad. 3-2) Chequeo a la labor legislativa. 3-2-1) Normativa elaborada en los últimos años por la

Administración Central. 3-2-2) Normativa elaborada en los últimos años por las

Administraciones Autonómicas. 3-2-3) Normativa comunitaria pendiente de transponer. 3-3) Inventario de recursos humanos dedicados a las labores de inspección

y control.

4) Análisis de las medidas tomadas, tanto de carácter general como particular, derivadas de las investigaciones de los últimos accidentes más graves.

5) Inversiones en seguridad minera en los últimos años. 5-1) Inversiones públicas. 5-2) Inversiones privadas. 6) Análisis de la efectividad del Plan de 1.987 7) El Nuevo Plan de Seguridad Minera. Líneas básicas 7-1) Objetivos. 7-2) Propuestas de actuaciones. 7-2-1) Normativa. 7-2-2) Formativa. 7-2-3) Inspección y vigilancia. 7-2-4) Fomento. 7-2-5) Factores humanos. 7-2-6) Acciones estructurales. 7-3) Coste.

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1) INTRODUCCION. 1-1 Aspectos generales. La minería ha sido, desde tiempos remotos, una de las actividades básicas para el progreso económico y técnico de la humanidad. Todos los bienes materiales que el ser humano utiliza, provienen de la transformación de productos naturales, y entre éstos ocupan un lugar destacado los recursos mineros, pudiéndose asegurar que su uso ha permitido, en gran medida, el desarrollo industrial de los pueblos. A este respecto, debe recordarse, que el primer productor mundial de materias primas, Estados Unidos de América, es también el primer productor industrial del mundo. Los recursos minerales de la Península Ibérica han sido explotados desde hace más de dos mil años y la minería por lo general, ha venido siendo una fuente de riqueza, en ocasiones, única para la población de las zonas en que se ubican las explotaciones, promoviendo además indirectamente otras actividades de sectores económicos auxiliares. La actividad extractiva española, con una producción cuyo valor estimado actualmente asciende en pesetas corrientes a unos 500.000 millones, da empleo directo a cerca de 55.000 trabajadores en sus más de 3.500 establecimientos. El sector mantiene su importancia económica aún considerando el desplazamiento que se viene produciendo en las últimas décadas respecto de las sustancias explotadas, ya que decrece la intensidad en cuanto a las sustancias más tradicionales como carbón y minerales metálicos, al tiempo que se progresa en la obtención de minerales no metálicos, rocas ornamentales, minerales industriales y arcillas especiales. La actividad extractiva se distribuye por todo el territorio nacional, de forma que está presente en todas las Comunidades Autónomas, si bien con diferentes grados de incidencia, que en algún caso es muy elevada como en el Principado de Asturias en el que la aportación al Producto Industrial Bruto regional supera el 10% y en otros supera la media nacional como en Aragón con el 5,3%, Madrid con el 5%, Extremadura con el 3,7%, Andalucía el 3,1%, Castilla y León con un 3% y Castilla La Mancha el 2%.

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Su papel en la economía española, sin embargo, no debe estimarse solamente bajo el punto de vista de las cifras macroeconómicas, ya que hay que considerar además su valor estratégico en el abastecimiento nacional de materias primas. Ambos aspectos, importancia estratégica y peso decisivo en la actividad económica de algunas zonas, son de por sí elementos relevantes para que las Administraciones Públicas le presten la atención a que sin duda es acreedora. En esta atención, debe ser preponderante el nivel de seguridad de las explotaciones. Siempre que se ha planteado analizar cualquier aspecto del sector minero ha aparecido la dificultad de definir que es lo que debe entenderse por sector minero. Desde diferentes ámbitos se sostienen criterios también diferentes, desde quienes pretenden reducir el sector minero a las estrictas labores de explotación y puesta del todo-uno en bocamina, hasta los que sostienen que el sector se extiende, no sólo a las labores de exploración e investigación, establecimientos de beneficio y plantas de tratamiento, sino incluso a la primera transformación. En el contexto del presente informe, se considera actividad minera la compuesta por toda aquella actividad que se encuentra incluida dentro del ámbito normativo de la Seguridad Minera, cuyos aspectos legislativos básicos corresponden a la Administración Central del Estado y su desarrollo e inspección son competencia de las Autoridades Mineras autonómicas. Ello supone la inclusión, a estos efectos, no sólo de los establecimientos de beneficio y las actividades relacionadas con la exploración, investigación y explotación de petróleo y gas, sino también de la construcción de túneles, cualquiera que sea su objeto. A este respecto hay que señalar que la Ley 31/1.995, de 8 de noviembre, de Prevención de Riesgos Laborales, que transpone la Directiva 89/391/CEE, lo ratifica recogiendo, explícitamente, la sumisión de esta actividad al Reglamento de Normas Básicas de Seguridad Minera, atribuyendo la competencia exclusiva sobre la inspección y vigilancia de su seguridad a las autoridades mineras autonómicas. 1-2 La inquietud por la seguridad laboral en las explotaciones. Riesgo y penosidad, están íntimamente asociados a la profesión minera, ya que son muchos los factores de riesgo ligados a esta actividad por el tipo y métodos de trabajo, así como por su desarrollo. En efecto, a diferencia de lo que sucede con otras actividades industriales, en muchos casos no son elegibles ni la localización industrial ni el lugar de trabajo. Debido a estas características, la actividad minera siempre ha sido objeto de una legislación especial.

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Ya en el libro del doctor D. Pedro Felipe Morlán, "Elementos de higiene pública o arte de conocer la salud de los pueblos", editado en 1871, se proclama textualmente: "El trabajo en las minas reclama disposiciones especiales, ordenadas a cada género de explotación". En 1905 se dio un paso importante con la creación de la Comisión del Grisú y Seguridad Minera, que puede considerarse el germen de la actual Comisión de Seguridad Minera. En materia normativa, el último compendio queda recogido en el Reglamento General de Normas Básicas de Seguridad Minera, cuya próxima modificación consistirá en la incorporación de la adaptación de la Directiva 92/104/CEE, relativa a las disposiciones mínimas de seguridad y salud de los trabajadores en las industrias extractivas a cielo abierto y subterráneas. Dicha Directiva ha sido transpuesta por el R. D. 1.389/1.997, de 5 de septiembre. Cabe citar además el vigente Plan de Seguridad Minera, puesto en marcha tras la aprobación de su dotación financiera por Acuerdo del Consejo de Ministros de 31 de Julio de 1987, que viene ejecutándose de manera descentralizada por las Comunidades Autónomas. Los años de vigencia del Plan, han coincidido con la introducción de nuevos métodos de explotación, innovación tecnológica en maquinaria y equipos, así como con nuevos sistemas de control ligados al desarrollo de la informática. Esto ha supuesto la necesidad, en muchos casos, de rápidas adaptaciones a nuevos procedimientos de trabajo con la consecuente aparición de nuevas modalidades de riesgo que a su vez conllevan modificar las técnicas de prevención, lo cual requiere constantes revisiones de la actividad normativa. Sin duda esta situación de modificación en paralelo de los riesgos y las modalidades de prevención, ha favorecido que, en este mismo período, haya disminuido el número de accidentes mortales. De especial gravedad fue el accidente que tuvo lugar, en Agosto de 1.995, en el Pozo San Nicolás, con 14 personas fallecidas, dentro de un contexto con un elevado número de accidentes, principalmente en la minería del carbón. La inquietud social que produjeron estos accidentes, motivó la comparencia del Director General de Minas y Presidente de la Comisión de Seguridad Minera, en el mes de septiembre de 1.995, ante las Comisiones de Industria del Congreso y del Senado para tratar monográficamente sobre el estado de la seguridad en las minas españolas. En su comparecencia, el Director General de Minas hizo un análisis de la situación y de las causas que la motivaban, señalando que los problemas de seguridad en las explotaciones mineras deben resolverse con la colaboración de todas las partes afectadas: Administración Central, Administraciones Autonómicas, empresas y trabajadores, en el marco de sus respectivas competencias y responsabilidades.

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Asimismo, en el Senado, informó de su propósito de abrir y articular un debate en el seno de la Comisión de Seguridad Minera, que condujera a la elaboración del correspondiente informe sobre la seguridad minera, en España, mediante la aportación crítica y autocrítica de los representantes de los diversos organismos que componen la citada Comisión. El proceso debería concluir también en una actualización o redefinición del Plan de Seguridad Minera de 1987, que es tal como ya se ha indicado anteriormente, un Plan descentralizado con una amplia participación de las Comunidades Autónomas. Por todo ello, en la reunión plenaria de la Comisión de Seguridad Minera celebrada el 7 de Noviembre de 1995, a propuesta de su Presidente, se aprobó por unanimidad incluir en su programa de trabajo, con carácter prioritario, el análisis de la situación actual de la seguridad minera y la posible redefinición del plan de Seguridad Minera. La metodología seguida por la Comisión, ha consistido en la creación de una Subcomisión "ad-hoc", constituida por representantes de todos los grupos que componen el Pleno, a la que se ha encargado coordinar y estructurar en un mismo documento, los informes elaborados por cada grupo, junto con la información existente en la Dirección General de Minas y la adicional suministrada por las autoridades mineras territoriales, CONFEDEM y los sindicatos. Como se ha señalado anteriormente, la actividad minera constituye una de las profesiones con mayor riesgo, lo que exige de todas las partes involucradas, Administraciones Públicas, empresas y trabajadores, la mayor atención y esfuerzo para lograr que se trate de un riesgo controlado, en el sentido que se conozcan perfectamente las causas que lo provocan y sea posible que la actividad se desarrolle con todas las máximas garantías de prevención. Están totalmente vigentes las declaraciones del Informe del Senado de 1.988 y Moción de 1.997, cuando en la primera manifiesta, rotundamente, que el esfuerzo por mejorar la seguridad en la minería debe ser continuo y enérgico, ya que solo con medidas que se mantengan a largo plazo podrá obtenerse un resultado significativo en la disminución de los índices de siniestralidad y en la segunda se insta al Gobierno a que, antes de finalizar el año 1.997 y sobre la base de las negociaciones que vienen desarrollándose en el seno de la Comisión de Seguridad Minera, apruebe el Plan de Seguridad Minera. 1-3 Desarrollo del trabajo de la Subcomisión. De acuerdo con los resultados de la reunión Plenaria de la Comisión de Seguridad Minera de 7 de Noviembre de 1995, a instancias del Presidente de la Comisión de Seguridad Minera, se ha solicitado a todos los grupos componentes de

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la Comisión, la designación de representantes para la composición efectiva de la Subcomisión anteriormente referida. Tras la pertinente designación, se mantuvieron reuniones con los representantes de cada grupo. En ellas quedó establecido el modelo de informe solicitado (contenido y formato) de forma que permitiera facilitar el trabajo de síntesis y elaboración final. En estas reuniones previas, no han participado los representantes del Laboratorio Oficial Madariaga y del grupo de catedráticos, a los que sin embargo se informó adecuadamente. La Dirección General de Minas elaboró un documento inicial sobre la base de la información disponible en los archivos propios y los informes previos remitidos por ocho Comunidades Autónomas. Este borrador inicial, fue remitido a todas las Comunidades Autónomas, solicitándose sus comentarios al respecto. Remitieron asimismo documentos con contenidos básicos: CONFEDEM, CC.OO. y U.G.T.. Estos tres documentos más el previo anteriormente señalado, fueron distribuidos a todos los miembros de la Subcomisión, con el objetivo de mantener una primera reunión de trabajo. Posteriormente continuaron las reuniones, en las que se incorporaron las diversas aportaciones de los miembros. El resultado fue la realización del borrador titulado "La Seguridad Minera en España. Análisis y Propuestas", que se sometió al Presidente de la Comisión de Seguridad Minera y constituyó la base del informe que se presentó al Pleno del día 29 de noviembre de 1.996. En dicha reunión este borrador fue ampliamente debatido, llegándose a un consenso en todos sus puntos salvo en lo referente a dos votos particulares presentados por la Comunidad Autónoma de Andalucía y los sindicatos CC.OO y FIA - UGT. El documento que se presenta a aprobación del Pleno del día 17 de diciembre de 1.997, incorpora los acuerdos alcanzados en la reunión anterior, a los que se ha hecho referencia. 2) ANALISIS ESTADISTICO DE ACCIDENTES Los cuadros y gráficos recogidos en el Anexo, tomados de la estadística de la Comisión de Seguridad Minera, recogen la información más relevante respecto a la siniestralidad en el período 1.987/96. El gráfico nº. 1 permite establecer la comparación entre el número de accidentes mortales en términos absolutos y el de accidentes mortales por millón de horas trabajadas. En ambas series se observa una disminución anual, que se quiebra en el año 1994, para volver a ascender en 1996. Por lo que se refiere al número de

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personas fallecidas, el gráfico nº. 2, que establece la relación anual del número de fallecidos y el de fallecidos por millón de horas trabajadas, presenta, tras una caída constante hasta el año 1993, un importante incremento en 1995, debido al reflejo del trágico accidente del pozo San Nicolás. Puede afirmarse comparando ambos gráficos, que en 1995 nos encontramos en una situación de menor siniestralidad, pero ante una mayor gravedad de los siniestros. Esta situación queda asimismo bien reflejada en el gráfico nº. 3, que muestra una información más completa, relativa al número de accidentes graves y mortales conjuntamente, tanto en términos absolutos, como con relación a los millones de horas trabajadas. Aquí nuevamente se observa el empeoramiento de 1994, así como la escasa caída en términos de frecuencia de la siniestralidad desde 1987. Información que queda completada, con la expuesta en el gráfico nº 4, relativa al número total de víctimas (fallecidos y heridos), en valor absoluto y relativo. Los gráficos nº 5 a nº 8 recogen las mismas variables referidas exclusivamente a la minería del carbón, permitiendo apuntar a las mismas conclusiones expuestas (consecuencia por otra parte lógica, dado su elevado peso específico en el conjunto de la minería nacional), es decir escasa remisión del número de siniestros en términos relativos (por millón de horas trabajadas) y el agravamiento de sus efectos en el último bienio. El análisis de la estadística y la información pormenorizada recibida en los documentos de trabajo remitidos han permitido identificar los siete siguientes tipos de accidentes, por orden de frecuencia: * Derrabes y desprendimientos de minerales y rocas hundimientos de techo, arrastres de muro o deslizamientos de taludes de cortas y escombreras. 45 % * Atropellos o aprisionamiento con maquinaria móvil o atrapamiento en maquinaría fija con elementos móviles 25 % * Caídas de altura desde máquinas, instalaciones o taludes.15 % * Explosiones e incendios incluidos los producidos por uso de explosivos. 7 % * Electrocución. 3 % * Vuelco de máquinas. 3 % * Aprisionamiento en el interior de máquinas o instalaciones 2 % Esta información permite conocer las causas inmediatas que provocan los accidentes más frecuentes, lo que a su vez sirve para actuar en materia de prevención. A la pregunta dónde se producen los accidentes se da respuesta con la siguiente clasificación de los lugares de las explotaciones en se ha producido con mas frecuencia la siniestralidad en los últimos años:

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* Preparación y arranque: frentes largos, testeros, cámaras y sutirajes. * Transportes contínuos y discontinuos. * Establecimientos de beneficio. Sin embargo es necesario definir qué hacer, cómo realizarlo y a quién le debe corresponder la actuación. A este respecto es preciso hacer una consideración previa sobre las causas últimas de los accidentes. Cuando se lleva a cabo un análisis de las causas de un accidente, se concluye siempre el informe determinando si se atribuyen a incumplimientos reglamentarios o se considera el accidente fortuito. Esto significa que en último extremo, las causas de los accidentes se reducen a dos: el infortunio y la negligencia. En el primero se están incluyendo implícitamente, no solo los debidos a catástrofes impredecibles, sino también los accidentes producidos por riesgos asumibles, en tanto que el concepto negligencia incluye los incumplimientos reglamentarios y fallos técnicos y humanos. A este respecto podemos indicar que el objetivo esencial de la reglamentación en materia de seguridad es eliminar en lo posible la causalidad que siendo en determinadas circunstancias atribuibles al infortunio, puede tener en realidad su origen en la introducción de nuevas técnicas, tanto en métodos como en equipos mecánicos, lo cual obliga a una continua revisión de la reglamentación vigente. Cuanto mayor es la proporción de accidentes atribuidos a causas fortuitas, como resulta en el caso español, se entiende que uno de los factores de siniestralidad a considerar debe ser el análisis de la idoneidad de la reglamentación en vigor. Este aspecto de la idoneidad de la reglamentación tiene otra vertiente sobre la que es conveniente reflexionar, se trata del hecho de que aunque es cierto que los incumplimientos reglamentarios no son una conclusión frecuente de las investigaciones oficiales que siguen a los accidentes graves, no es menos cierto que en muchas ocasiones, durante dichas investigaciones se detectan incumplimientos normativos que no parecen haber tenido una relación causal directa con el origen de aquellos. Este hecho pone de manifiesto que la observancia de la reglamentación es menos estricta de lo que un simple examen de las causas de los accidentes revela.

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En cuanto a las causas más frecuentes de los accidentes no fortuitos, lo que estamos llamando negligencia en sentido amplio, según se desprende de los informes correspondientes de las autoridades mineras, son las siguientes:

* Fallos en las instalaciones derivados de su construcción o mantenimiento.

* Falta de instalación de equipos y sistemas de seguridad o insuficiencia de los instalados.

*. No utilización de medidas de protección individual. *. Fallos en el mantenimiento de maquinaria móvil. * Reducidas dimensiones de las superficies de maniobra en los

frentes de explotación. * Accesos mal concebidos. * Alturas excesivas de los bancos. * Taludes demasiado pendientes.

En la mayoría de los accidentes estudiados existe un factor común: la falta de formación o información de la o las personas que resultan responsables, sin descartar, en algunos casos, cierto grado de relajación respecto a la necesaria situación de atención, disciplina y alerta permanente que precisa el trabajo en las minas.

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3) ANALISIS DE LAS ACTUACIONES DE LOS AGENTES

PÚBLICOS Y PRIVADOS RESPONSABLES EN MATERIA DE SEGURIDAD MINERA.

El objeto de este apartado es el análisis y obtención de conclusiones de los datos aportados por los entes consultados: Comunidades Autónomas, antiguas Direcciones Provinciales del MINER, asociaciones patronales y centrales sindicales mineras. 3-1) Chequeo a las labores de inspección y control. 3-1.1 Actuaciones de las Comunidades Autónomas desde 1990. Al objeto de conocer los aspectos más relevantes del funcionamiento de la labor inspectora relativa a Seguridad, se han solicitado, a las autoridades autonómicas competentes, los siguientes datos: número de expedientes sancionadores incoados, explotaciones en actividad, trabajadores empleados, plantilla dedicada a administración de la materia minera e inversiones en Seguridad en la Comunidad Autónoma respectiva. Se deduce, según datos aportados, la existencia de condiciones de inspección muy diferentes entre las diversas Comunidades Autónomas. Oscila el número de explotaciones por inspector desde el caso puntual de 176, al de 7,69. La cifra absoluta revela una gran diferencia de carga de trabajo, ahora bien, habría que tener en cuenta las características de las explotaciones, mientras unas son pequeñas explotaciones a cielo abierto, las otras son minas de interior que requieren un examen más atento y profundo. No obstante, aun teniendo en cuenta este aspecto puede afirmarse la existencia de mayores cargas de trabajo, que forzosamente deben reflejarse en la calidad de la inspección. Estudiado el número de trabajadores por inspector, se observa también una gran dispersión de resultados. Por una parte se constata una acumulación de trabajadores por explotación, allí donde existen pocos centros por inspector, lo que refleja la dificultad de inspección en la gran instalación. Aunque la actividad inspectora y su eficacia no se miden sólo por los expedientes sancionadores a que dan lugar, no se puede por menos que advertir que el número de este tipo de expedientes incoados por las Comunidades autónomas, con independencia de que su resolución sea sancionadora o no, es muy diferente de una a otras, reflejando seguramente criterios también distintos, llegándose así incluso a incoarse en algún caso "ningún expediente, lo que podría interpretarse como una seguridad absoluta o una relajación total en la inspección. Como conclusión final, es necesario señalar la necesidad de fijar unos criterios similares para todo el país con relación al número de inspectores por cada

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tipo de explotación. Independientemente de esta aseveración está claro que se debe incrementar la cantidad y la calidad de inspectores y exigirles mayor consistencia en sus actuaciones. Por último, no puede pasar desapercibido el poco interés que el tema de la seguridad minera despierta en los responsables políticos de algunas Comunidades Autónomas, manifestándose en la renuencia a colaborar con la Comisión de Seguridad Minera aportando la información requerida, a pesar de haberse insistido en solicitarla más de una vez. 3-1.2 Actuaciones de los servicios periféricos del MINER en materia de explosivos. Las Direcciones Provinciales del MINER, competentes hasta la entrada en vigor de la LOFAGE el día 5 de Noviembre de 1.997 en materia de explosivos, fueron recabadas con relación al número de expedientes sancionadores abiertos en el período 1990-1995. Vistas las respuestas se aprecia que únicamente se actuó en cinco provincias abriéndose en total 35 expedientes sancionadores. El resto de Direcciones Provinciales no abrió ninguno. Por último dos Directores comunican que en su territorio, la función de inspección sobre la materia "explosivos", la está ejecutando por acuerdo, debido a falta de medios, la autoridad competente en industria de la Comunidad Autónoma. En cualquier caso se constata en términos generales, un claro déficit en el cumplimiento de esta competencia de la Administración Central, por parte de los servicios periféricos del MINER. 3-1.3 Expedientes y sanciones laborales impuestas por las empresas mineras a trabajadores por razón de incumplimiento de medidas de seguridad. Del análisis de las aportaciones realizadas se deduce la falta de existencia de un sistema estadístico que refleje la actuación disciplinaria empresarial en materia de seguridad. Siendo la actuación empresarial uno de los soportes claves de la seguridad por la que se obliga cumplir con las medidas de seguridad, será procedente promover el establecimiento de un sistema estadístico que refleje su actuación disciplinaria en la materia. 3-1.4 Actuaciones de los Delegados Mineros y de los

Comités de Seguridad.

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De la información aportada por las centrales sindicales se deduce la falta de existencia de un sistema estadístico relativo a las denuncias realizadas por parte de Delegados en seguridad o Comités de Seguridad. Es necesario recomendar a dichas centrales que instrumenten un sistema de control, que recoja y sintetice las denuncias presentadas, así como el resultado de las actuaciones que la Administración competente efectúe a partir de ellas. Asimismo, se estima conveniente, que las centrales sindicales hagan hincapié a sus afiliados, en el uso de los derechos, que les atribuye el Estatuto del Minero, en materia de Seguridad. 3-2 Chequeo de la labor legislativa. La competencia legislativa en materia básica minera reside en la Administración Central del Estado. Las Comunidades Autónomas, con la excepción de La Rioja, tienen competencia para desarrollar la reglamentación, completando la básica. Asimismo tienen en exclusiva la competencia de inspección. En materia de explosivos la Administración Central es competente en casi todas las cuestiones relativas a ella. 3-2.1 Normativa elaborada en los últimos años por la

Administración Central. El Real Decreto 863/1985 de 2 de abril, por el que se aprueba el Reglamento General de Normas Básicas de Seguridad Minera, declara que las normas serán de aplicación directa en todo el territorio nacional y tendrán el carácter de mínimas, pudiendo ser desarrolladas por las Comunidades Autónomas que tengan atribuciones estatutarias para ello. Este reglamento junto con las setenta y tres I.T.C. publicadas por el MINER en el desarrollo del mismo conforman un completo cuerpo de normas técnicas. Entre 1990 y 1995 se elaboraron y publicaron diez de aquellas y se modificaron otras tres. Se está concluyendo actualmente la tramitación para la aprobación de un nuevo Reglamento de Explosivos. 3-2.2 Normativa elaborada por las Comunidades Autónomas. Todas la Comunidades Autónomas que tienen transferidas las competencias en minería pueden desarrollar la normativa básica en Seguridad

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Minera. Recabada la información pertinente en esta competencia de desarrollo legislativo, parece que únicamente Asturias, Aragón y Castilla y León han comenzado a ejercitarla. El resultado de este ejercicio hasta la fecha es el siguiente: Asturias Además de la Ley de Sanciones promulgada por el órgano parlamentario asturiano, los servicios competentes del Principado han elaborado cincuenta y una A.S.M. ( Asturias Seguridad Minera, normativa asimilable a Instrucción Técnica Complementaria), que completan la normativa nacional, de ellas, veintitrés se refieren a trabajos subterráneos, seis a trabajos especiales y sondeos, dieciocho a electricidad y el resto a medidas de salvamento y disposiciones generales. Aragón Decreto 116/1988 de 21 de junio, aprobando la I.T.C. AR.04.7.02, sobre concentraciones de gases. Salubridad del trabajo. Castilla y León Los servicios competentes de Castilla y León han elaborado las siguientes Instrucciones Técnicas Complementarias: CL-01.01, sobre Directores Facultativos. CL-04.1.01, sobre clasificación de labores con relación al grisú. CL-04.08.01, sobre lucha contra el polvo.

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3-2.3 Transposición de la normativa comunitaria. Las directivas comunitarias que afectan a competencias de la Dirección General de Minas, pendientes de transposición a primeros del año 1.996 eran: Directiva 92/104, relativa a la seguridad de los trabajadores de las industrias extractivas a cielo abierto y subterráneas; la Directiva 94/44 relativa al material eléctrico utilizable en atmósferas potencialmente explosivas de las minas de grisú y la 93/15 relativa a explosivos para usos civiles. En el mes de Noviembre de 1.996 se publicó en el B.O.E., la Orden del Ministerio de Industria y Energía que transpone la Directiva 94/44 y en el mes de octubre de 1.997 se ha publicado en el B.O.E. el Real Decreto 1.389/1.997, de 5 de septiembre, que transpone la Directiva 92/104/CEE. Por otra parte, está en trámite de informe por el Consejo de Estado el nuevo Reglamento de Explosivos, que recoge la transposición de la Directiva 93/15/CEE./CEE y que se espera esté aprobado a primeros de 1.998. 3.3 Inventario de recursos humanos dedicados a las labores de inspección y control. La relación de recursos humanos, que disponen las Comunidades Autónomas, se sintetizan en el cuadro número tres del anexo, ya citado, "Medios y Actuaciones de las Comunidades Autónomas en Seguridad Minera". Aunque sea redundante, es necesario volver a insistir en la dispersión cuantitativa de medios empleados, entre las distintas Comunidades Autónomas. Por lo tanto se considera imprescindible el establecimiento de criterios generales, relativos al número de efectivos personales por número de centros a inspeccionar, según el tipo de estos últimos. La Administración periférica del Estado, dependiente de las Delegaciones del Gobierno, se caracteriza por la escasez de medios que dispone para el ejercicio de la competencia sobre explosivos, por lo que pudiera ser interesante acordar con las Comunidades Autónomas el ejercicio de dicha competencia por encomienda de gestión, de acuerdo a lo previsto en el artículo 15 de la Ley 30/1.992 de 26 de Noviembre, de bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas y del procedimiento administrativo común. De no ser así, se deberá proceder a la inmediata dotación de los medios necesarios y exigencia correspondiente del cumplimiento de la función.

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4) ANALISIS DE LAS MEDIDAS TOMADAS, TANTO DE

CARÁCTER GENERAL COMO PARTICULAR, DERIVADAS DE LAS INVESTIGACIONES DE LOS ÚLTIMOS ACCIDENTES GRAVES.

Con la actual estructura competencial de nuestro país, la determinación de las causas y las posibles infracciones en caso de accidentes e incidentes corresponde a las autoridades autonómicas, salvo en los casos de La Rioja, que todavía no ha recibido las transferencias de las competencias en minería, y a la autoridad judicial las posibles responsabilidades en su caso. Estas autoridades han sido por tanto las que han actuado en cada caso, adoptando las medidas que han resultado convenientes, de acuerdo con su criterio y las conclusiones obtenidas. Una buena parte de los accidentes más graves ocurridos en la minería española en los últimos años, a los que a continuación vamos a referirnos, están todavía "sub judaice", por lo que no es prudente hacer interpretaciones que puedan devenir en interferencias. No obstante, es preciso señalar que la Comisión de Seguridad Minera tiene por función única y exclusivamente conocer las causas de los accidentes para extraer consecuencias a fin de elaborar las mejoras de la normativa de seguridad. En esta línea y en relación con los accidentes más graves de los últimos años, la actividad normativa ha sido la siguiente: 1) El accidente ocurrido en el pozo Mosquitera de HUNOSA, el día 21 de Diciembre de 1.989, en el que perdieron la vida cuatro trabajadores, tras el análisis de los correspondientes estudios y dictámenes, ha dado origen a la Orden de 23.02.96, publicada en el B.O.E. del 7 de Marzo, por la que se modifica el punto 6º "cintas transportadoras", de la Instrucción Técnica Complementaria 04.6.03, "Precauciones contra incendios", del capítulo IV, "Labores subterráneas" del Reglamento General de Normas Básicas de Seguridad Minera. 2) La coincidencia en tiempo y causas del accidente del pozo Santa Bárbara, que tuvo lugar el 10 de noviembre de 1992, ocasionando cuatro víctimas mortales, con el ocurrido en el pozo Witwoll, en Inglaterra, dio origen a una importante actuación del Organo Permanente Para la Seguridad y Salubridad en las Minas de Hulla y demás Industrias Extractivas (grupo de la Comisión de la U.E.), que ha redactado un informe de propuestas y recomendaciones a los Estados Miembros sobre los principios de control de terrenos y del sostenimiento en las labores subterráneas de las industrias extractivas, el cual será incorporado en breve como Instrucción Técnica Complementaria del Reglamento General de Normas Básicas de Seguridad Minera, a la normativa española.

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3) En los túneles de Miravete se produjo un grave accidente, el día 15 de Febrero de 1.994, que se saldó con el resultado de 4 trabajadores fallecidos y otros tres heridos de gravedad. La instrucción técnica complementaria 04.6.05 del Reglamento General de Normas Básicas de Seguridad Minera, aprobada por Orden de Ministerio de Industria y Energía de 19 de Abril de 1.994 y publicada en el Boletín Oficial del Estado del 6 de Mayo siguiente, aclaró algunos aspectos reglamentarios en este tema y su contenido fue recordado con el escrito dirigido, en fecha 17 de Abril pasado, por el Director General de Minas a los Consejeros competentes de la Comunidades Autónomas, en el que se les instaba al cumplimiento de sus obligaciones al respecto como autoridad minera competente en la inspección de las condiciones de seguridad en la construcción de túneles. 4) El accidente del pozo San Nicolás, ocurrido el 31 de Agosto de 1.995, que tuvo como resultado el fallecimiento de 14 de los 17 mineros que se encontraban en las proximidades del lugar de la explosión, ha dado lugar a la creación de una Subcomisión de la Comisión de Seguridad Minera al objeto de proponer, a la vista del Informe Oficial de la autoridad minera competente y del de la empresa, así como de los resultados de las pruebas, ensayos e informes encargados por dicha autoridad a laboratorios especializados y expertos de reconocido prestigio, "las modificaciones y recomendaciones que se estimen convenientes de la normativa existente acerca de los procedimientos, requerimientos técnicos de los equipos y grado de adiestramiento del personal, necesarios para la explotación, con las mayores garantías de seguridad de las Capas de carbón de características similares al explotado desde el pozo S. Nicolás". La Subcomisión no ha presentado todavía el resultado de la investigación. 5) El accidente ocurrido en el pozo Candín de HUNOSA, el 13 de octubre de 1995, que se saldó con la cifra de cuatro víctimas mortales. Dadas las características del mismo, no se ha considerado justificado por parte de la Comisión de Seguridad la creación de ninguna Subcomisión para su estudio. De lo expuesto anteriormente, pudiera parecer que existe una carencia de normativa, puesto que tras cada accidente normalmente se produce una reforma de aquella. Conviene matizar que estos retoques de normativa tienen un carácter complementario y de mejora de la ya existente, no pudiéndose en ningún caso achacar los accidentes acaecidos, a la falta de normativa específica de seguridad. 5) Inversiones en seguridad minera en los últimos años. 5-1 Inversiones públicas.

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La Dirección General de Minas ha financiado en el período 1990-1995 actividades en Seguridad minera, unas veces cooperando a la financiación de los Planes de Seguridad de las Comunidades Autónomas y otras subvencionando inversiones que las empresas han efectuado en programas de Seguridad. La actividad financiera descrita se recoge en el siguiente cuadro, viniendo expresadas las cifras en millones de pesetas.

Concepto 1990 1991 1992 1993 1994 1995

Plan de Seguridad Minera. Transferencias a CC.AA.

115,6 133,1 87,5 114,7 37,2 58

Subvenciones a inversiones en Seguridad Minera

570 550 0 289 110,5 38

En el mismo período de tiempo las Comunidades autónomas invirtieron 1.765 Mpta., en los Programas de Seguridad antes citados. Los esfuerzos son muy diferentes y se entienden que debieran ser proporcionales a la representación de la actividad minera en la economía de la Comunidad Autónoma respectiva. Se presentan los datos detallados en el cuadro del anexo relativo a Medios y Actuaciones de las Comunidades Autónomas en Seguridad Minera. 5-2 Inversiones empresariales. Las empresas mineras vienen efectuando un importante esfuerzo económico y financiero en asuntos directamente relacionados con la seguridad en la minería. Este esfuerzo se contabiliza en parte como gasto del ejercicio y en parte como inversión que pasa al inmovilizado material. Evidentemente las situaciones son muy diversas habida cuenta de la complejidad y diversidad del sector, que comprende desde empresas con miles de trabajadores hasta otras con menos de diez, desde grandes minas subterráneas hasta pequeñas explotaciones a cielo abierto y que explota los mas variados minerales y rocas de todo tipo. Los conceptos más importantes de gasto en el ejercicio proceden de la estructura de seguridad, de los materiales de seguridad y de la formación de personal. La llamada estructura de seguridad está constituida por el conjunto de personas cuyo trabajo se dedica fundamentalmente a temas relacionados directamente con la seguridad en el trabajo. Se incluyen aquí los técnicos de seguridad (ingenieros, encargados y vigilantes), los delegados mineros de seguridad, los comités de seguridad e higiene, las brigadas de salvamento y los servicios

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médicos. Otras actividades tienen también una relación muy directa con la seguridad, como es el caso de los equipos para la inyección de agua en las venas de carbón en minería subterránea. Los materiales de seguridad comprenden fundamentalmente las prendas de protección personal (cascos, guantes, ropa, calzado, gafas, mascarillas etc.), así como materiales de consumo contra incendios, material hospitalario, etc. La formación de personal comprende tanto la formación específica en seguridad y en socorrismo como la formación directamente profesional que siempre incluye una componente importante de seguridad (personal de nuevo ingreso, cambio de puesto de trabajo, específicos para artilleros, maquinistas de extracción, vigilantes etc.). La inversión en seguridad que puede pasar al inmovilizado material no tiene actualmente una definición precisa. Hay algunos conceptos inequívocos tales como las inversiones en detectores de gases, en sistemas de monitorización ambiental, en equipos de autorrespiración, en materiales para la lucha contra polvos, ruidos e incendios, en sistemas de protección radiológica o en botiquines y hospitales. Otros conceptos presentan dualidad, como la sustitución de maquinaria y equipo por otros de diseño mas avanzado que, a la vez que permiten una mejora de los rendimientos, incorporan nuevas y más eficientes protecciones y sistemas dirigidos a la seguridad de su operación. En otros casos, decisiones empresariales de cierta envergadura producen notables mejoras de seguridad a medio y largo plazo a la vez que permiten la mejora de la productividad. Como por ejemplo la preparación de la infraestructura de una mina en roca estéril para sustituir la infraestructura ejecutada dentro de la propia capa de mineral explotable. En consecuencia con lo expuesto, CONFEDEM manifiesta la enorme dificultad para proporcionar unas cifras homogéneas de inversiones empresariales en materia de seguridad, a falta de una definición precisa de lo que se considera como tales. Aunque las dificultades expuestas no han permitido a CONFEDEM una aportación mas detallada de los datos de inversión empresarial en seguridad minera, pueden considerarse, sin embargo, dos cifras indicativas de su magnitud: a) De una parte, las inversiones aprobadas para proyectos de investigación y desarrollo en seguridad minera dentro del programa de OCICARBON, que en los últimos cinco años alcanza un montante total de 3.078 millones de pesetas.

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b) De otra parte, en el período, la Administración Central ha concedido una subvención de 1.557 millones de pesetas a las empresas por inversiones directas en seguridad, por lo que considerando que suponen como máximo un 20% del valor de aquellas, puede deducirse que la inversión la inversión empresarial mínima en seguridad minera en dicho período ha sido de 7.787 millones de pesetas. A la vista de lo expuesto, una conclusión del presente informe podría ser la definición precisa de lo debe entenderse por inversión en seguridad minera.

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6) ANALISIS DE LA EFECTIVIDAD DEL PLAN DE 1.987. Aunque en principio el Plan de Seguridad Minera de 1987, pueda parecer positivo al haberse producido durante su vigencia una cierta tendencia hacia la disminución de la siniestralidad, la Comisión de Seguridad Minera dista mucho de sentirse satisfecha de los resultados obtenidos, sobre todo considerando que el número de mineros fallecidos ha invertido la tendencia decreciente desde 1.993. En general se constata que determinadas acciones concretas dependientes de un solo ente se han realizado, como por ejemplo la adecuación a las normas estadísticas del Organo Permanente de la Unión Europea para la Seguridad y Salubridad en las Minas, por parte de la Administración Central. Han sido menos ejecutadas, sin embargo, las propuestas cuanto más genéricas e inconcretas, como en los casos de apoyar con medidas financieras las acciones e investigaciones relativas a seguridad o las acciones de formación a desarrollar en el seno de las propias empresas mineras. Otro tanto ha ocurrido con otras actuaciones tan importantes como la necesidad de ampliar en medios humanos y económicos la función de Inspección de Minas, la racionalización y modernización de los documentos de control de la actividad minera o el derecho y el deber de los trabajadores de adquirir el conocimiento del medio en el que trabajan. A este respecto y en lo relativo al funcionamiento de la Comisión de Seguridad, es necesario señalar la falta temporal de medios económicos, lo que ha motivado la paralización de las actuaciones de sus grupos de trabajo, por carencias presupuestarias, a partir del momento en que el Instituto Tecnológico Geominero, que soportaba dichas cargas, abandonó por reajustes presupuestarios la Secretaria Técnica de la Comisión. A la fecha de confección de este informe es justo señalar que la distorsión señalada se ha corregido mediante las actuaciones siguientes: - Desde finales de 1.995, las dietas y locomociones, por parte de los miembros no funcionarios, de la Comisión, de las subcomisiones y de los grupos de trabajo se cubren a través del concepto 20.01.721A.226.06 " Reuniones y conferencias". - Nueva partida presupuestaria solicitada por la Dirección General de Minas. Aún cuando existen las justificaciones expuestas para los incumplimientos de las propuestas del Plan de 1.987, que se resumen en la falta de concreción del propio Plan y en las carencias de cumplimiento anteriormente

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analizadas, parece conveniente solicitar un esfuerzo para incrementar el nivel de concienciación y compromiso de los miembros de la Comisión, a los que se pide una aportación continua, ya que su trabajo es fundamental para el logro de una actuación eficaz de la Comisión. En este sentido, también pudiera ser de interés, revisar su actual composición de la misma.

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7) EL NUEVO PLAN DE SEGURIDAD MINERA: LINEAS BASICAS. Partiendo de las conclusiones obtenidas en los capítulos precedentes sobre la siniestralidad en España y los factores que la provocan, se puede señalar qué tipo de acciones es necesario acometer al diseñar el Nuevo Plan de Seguridad Minera y según las acciones contempladas teniendo en cuenta la distribución de competencias y cometidos, la Comisión de Seguridad Minera se dirigirá a los organismos públicos o privados que corresponda, para su puesta en marcha. La principal característica de este nuevo Plan ha de ser su flexibilidad, al incorporar procedimientos de autocorrección en función de los resultados que vayan obteniéndose y de las nuevas circunstancias que puedan modificar el marco en que la actividad se desenvuelve. 7-1. Objetivos. El objetivo último que persigue este Plan no puede ser otro que erradicar en la mayor medida posible la siniestralidad de la actividad minera en España. Ello requiere que el sistema de seguridad que se establezca sea tan completo que elimine los accidentes debidos a negligencia y tan perfecto que, con su aplicación, fortuito signifique" catástrofe imprevisible". Naturalmente que esta formulación puede ser tachada de utópica, pero la utopía es necesaria si se quiere despojar de veracidad el aserto de que sólo se puede alcanzar el nivel de seguridad que la sociedad puede permitirse, cuando en realidad es más propio afirmar que alcanzará el nivel de seguridad que quiera permitirse. La formulación de objetivos es, lógicamente, consecuente con el análisis realizado de los factores de siniestralidad para encontrar los problemas reales que subyacen en la mayoría de los accidentes. Así se establecen como objetivos del Nuevo Plan de Seguridad Minera los siguientes: 1º) Disponer de un cuerpo normativo armónico, claro y concreto, capaz de prevenir todos los riesgos posibles, sin establecer requerimientos innecesarios que dificulten la actividad y su propio conocimiento por parte de los profesionales del sector.

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2º) Que todas las personas que intervengan en la actividad minera, empresarios y trabajadores conozcan todos los riesgos de la actividad y de sus puestos de trabajo. 3º) Un sistema de vigilancia y control adecuado, que esté integrado a todos los niveles, Administración, empresas y sindicatos, por personas expertas, conocedoras de la reglamentación y de la buena técnica minera. 4º) Un nivel óptimo de equipamiento y cumplimiento reglamentario mediante un sistema que facilite la incorporación inmediata de las innovaciones que en materia de seguridad se vayan produciendo. 7-2) Propuestas de actuación. Llegados a este punto se hace precisa una reflexión acerca de las conclusiones extraídas y la forma mas adecuada de acometer las actuaciones a emprender para una eficaz disminución de la siniestralidad, es decir, de hallar respuesta a los interrogantes propuestos de qué hacer, cómo y por parte de quién. Resulta claro que existe en España una gran variedad de tipos de explotaciones, con métodos muy diferentes de explotación, que utilizan una muy variada gama de maquinaria y equipos, que a su vez dan lugar a una amplia variedad de clases de riesgos, por lo que se hace necesario tener en cuenta estos factores tanto en la concepción como en la ejecución de las actuaciones de prevención. Lo que a su vez nos está señalando dos líneas de actuación, la formativa y la de inspección y vigilancia. Por otra parte, es evidente que los retrasos de las empresas a la incorporación de nuevos métodos y equipos de trabajo, así como el escaso hábito de invertir en investigación y desarrollo de sistemas de seguridad, pueden tener una importante influencia en la protección contra el riesgo de los trabajadores, por lo que se hace conveniente un impulso de la Administración en este sentido. También la índole de algunos accidentes parece indicar la concurrencia de factores humanos negativos distintos de la falta de formación, ligados a actitudes negligentes de carácter personal. En consecuencia con estos resultados obtenidos de los análisis realizados, se formulan, en el Nuevo Plan de Seguridad Minera, las siguientes propuestas de actuación, agrupadas por áreas:

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7-2-1 Normativa. La primera conclusión obtenida en el presente estudio ha sido la necesidad de conseguir la idoneidad de la reglamentación en vigor desde dos puntos de vista: su suficiencia para la prevención de la siniestralidad en todos los tipos de explotaciones existentes y su exposición clara y concisa huyendo de una excesiva prolijidad y complejidad en aspectos que, sin aportar nada a la seguridad, introducen rigideces en las labores y dificultan su conocimiento por parte de todas las personas involucradas. Por otra parte, se han detectado ciertas lagunas normativas como, por ejemplo, respecto a la estructura de seguridad de las subcontratas o a las condiciones de puesta en servicio de equipos con marcado CE. Esta labor, sin embargo, se facilita por el hecho de existir Directivas de la Unión Europea, cuya transposición completa permitirá disponer de una reglamentación básica, susceptible de desarrollarse por Instrucciones Técnicas Complementarias que, sin contradecir aquellas, permitan cubrir las necesidades expuestas. Así pues en este concreto aspecto, las actuaciones que se considera necesario desarrollar son las siguientes: * Adaptar el Reglamento de Normas Básicas de Seguridad Minera a las Directivas transpuestas incorporadas al Derecho Nacional, en especial a la Ley de Riesgos Laborales que transpone la Directiva 89/391, y al RD 2200/1.995 que, en desarrollo de la Ley de Industria, aprueba el Reglamento de la infraestructura para la calidad y la seguridad industrial: - Proponer a la Dirección General de Minas que acometa, con la mayor brevedad, la tarea de refundición de la reglamentación vigente anterior a la publicación del RGNBSM y que no está recogida en esta disposición, con las modificaciones y actualizaciones necesarias. * Revisar las Instrucciones Técnicas Complementarias del citado Reglamento, tanto para adaptarlas al nuevo texto de éste, como para desregular, si existen, aquellos aspectos que no precisen estar incluidos en ellas, al carecer de relevancia en cuanto a los tipos de accidentes que se producen en nuestras explotaciones o que el progreso tecnológico ha dejado obsoletas: - Instar a la Presidencia de la Comisión de Seguridad Minera a que incluya este criterio en la reactivación de los grupos de trabajo para la elaboración del programa existente de revisión y elaboración de Instrucciones Técnicas Complementarias, que se adjunta como Anexo II.

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* Elaboración de las normas reglamentarias diferenciales que se puedan precisar en algunas Comunidades Autónomas, en función de las especiales características de sus explotaciones mineras: 1) Proponer a la Presidencia de la Comisión de Seguridad Minera que ofrezca a las Autoridades Mineras de las Comunidades Autónomas su colaboración y asesoramiento en esta tarea. 2) Proponer a las Comunidades Autónomas la redacción de legislaciones complementarias que, dentro del respeto a las Leyes de Industria y de Procedimiento Administrativo, permitan agilizar los procedimientos sancionadores partiendo de la presunción de veracidad de las actas de inspección. 7-2-2 Formativa. En el análisis de los accidentes clasificados como negligencias en sentido amplio, es decir incluyendo los incumplimientos reglamentarios, se ha encontrado, como factor común en la mayoría de ellos, la falta de formación e información de las personas involucradas, trabajadores y empresarios así como a los propios inspectores de los órganos autonómicos competentes. Ciñéndonos a las unidades productivas, el principal problema detectado en el aspecto formativo consiste en la falta de promoción, apoyo y control de calidad de la formación específica de los técnicos de seguridad y prevención y de los Delegados mineros de seguridad. Como principios básicos de una actuación eficaz en materia de formación se señalan los siguientes: - El modelo de formación minera debe concentrarse fundamentalmente en la componente práctica. - La formación, dentro de la empresa, debe impartirse prioritariamente a las categorías que tienen responsabilidades en el montaje y mantenimiento de instalaciones y equipos, siendo necesario disponer de instalaciones fijas donde puedan impartirse enseñanzas prácticas. La formación de los trabajadores de las empresas de tamaño reducido, para ser eficaz, debe realizarse en el puesto de trabajo mediante monitores que impartan la doble enseñanza técnica y de seguridad. En consecuencia, se consideran actuaciones prioritarias a desarrollar en este área, las siguientes: * Potenciar, dentro de los programas de formación universitaria en las carreras de ingeniería, el conocimiento de la problemática de la seguridad

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minera a un nivel adecuado a la realidad del ejercicio profesional de los futuros titulados. - Instar a la Presidencia de la Comisión de Seguridad Minera a que se dirija, en el sentido expuesto, a los Rectores de las Universidades Politécnicas del Estado y las Comunidades Autónomas a las que aquéllas se hayan transferido. * Creación de una red nacional de centros de formación práctica (minas-escuela), aprovechando en lo posible explotaciones antiguas, adaptadas a la especialidad minera de cada Comunidad Autónoma: 1) Proponer a las Autoridades mineras territoriales, Sindicatos y Patronales acuerdos para la constitución y financiación de estas minas-escuela. 2) Establecer convenios adecuados con las Mutuas para que presten ayuda financiera a esta iniciativa, como fórmula para la reinversión en acción formativa a que están obligadas por la Ley de Riesgos Laborales. 3) Proponer a los Colegios Profesionales su colaboración en este aspecto, así como la difusión entre sus colegiados de la conveniencia de participar y colaborar con las minas-escuela. * Creación de un sistema de formación itinerante, preferentemente vinculado a las minas-escuela, que permita la formación de los trabajadores de las pymes mineras en sus propios puestos de trabajo: - Instar a las Comunidades Autónomas a que canalicen en este sentido las inversiones en formación de sus programas de Seguridad Minera, en colaboración con asociaciones empresariales y sindicatos. La realización de este tipo de medidas requiere la previa concienciación y el compromiso con la seguridad de empresarios, sindicatos y Administraciones involucradas, por lo que la primera tarea a llevar a cabo por la Comisión de Seguridad Minera ha de ser asegurarse tales concienciación y compromiso, lo que hace necesario que el Presidente de la Comisión se dirija a todos ellos en este sentido. 7-2-3 Inspección y Vigilancia. La vigilancia del cumplimiento de las normas de seguridad y la buena práctica minera es una tarea de todos los agentes involucrados, aunque con diferentes grados de responsabilidad, es asimismo un deber reglamentario para administraciones autonómicas, empresas y técnicos y un deber moral y de solidaridad, así como, un derecho para los trabajadores. De los análisis realizados se ha concluido en considerar insuficientes, en muchos casos, las dotaciones de medios humanos y materiales que las diferentes Autonomías están dedicando a la inspección de Policía Minera.

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En algunos casos porque los inspectores carecen de dedicación exclusiva a estas labores, que tienen que alternar con otras actividades, en otros porqué, aunque se dedican en exclusiva a Policía Minera, su número es tan reducido que solamente pueden hacer una o dos visitas al año a cada establecimiento, en muchos, porque carecen de la formación necesaria y frecuentemente porque no disponen de los más elementales medios de medición y análisis. Pero la vigilancia debe realizarse también desde otros niveles profundamente afectados y más en contacto con el día a día de la realidad productiva: los técnicos y trabajadores de las empresas mineras. Las medidas que se considera conveniente adoptar para afrontar la necesidad de disponer de un adecuado nivel de vigilancia en las explotaciones son las siguientes: * Mejora de la inspección de minas que permita disciplinar el sector y revalorizar el nivel de autoridad, basada en la profesionalidad. Ello supone proponer a las Comunidades Autónomas la realización de un esfuerzo para: 1) Que cada Comunidad Autónoma determine mediante el conveniente estudio de necesidades el mínimo de efectivos para la labor de policía minera en su ámbito territorial. 2) Modificar el sistema de acceso a las plazas de inspector para que permita la incorporación de técnicos experimentados en el campo objeto de inspección. 3) Realización obligatoria de cursos de preparación para los funcionarios de nuevo ingreso o de primer traslado a este tipo de puestos de trabajo. 4) Asistencia periódica de los inspectores de Policía Minera a jornadas, cursos y seminarios sobre seguridad en minería. * Control riguroso del nivel de cumplimiento de la normativa: Como en el caso de la propuesta anterior, se trata de competencia exclusiva de la Comunidades Autónomas, a cuyas autoridades mineras es preciso proponer: 1) Mantener y reforzar el modelo de inspección pública, sin perjuicio de la utilización en casos especiales de los organismos de control.

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2) El establecimiento de programas de visitas periódicas de inspección con frecuencia adecuada a los riesgos inherentes a los diferentes tipos de explotación. 3) El ejercicio de un control del cumplimiento de la I.T.C. 02.0.01 del RGNBSM relativa a Directores Facultativos y en especial los apartados 1.3.2 e) y 1.3.4 respecto al número máximo de explotaciones subterráneas y canteras, respectivamente, que pueden estar a cargo de un mismo Director Facultativo, mediante la adopción de la medida de no aceptar el nombramiento de Director Facultativo sino se presenta acompañado de una certificación o declaración del interesado de dicho cumplimiento, con la relación detallada de todas las explotaciones en las que ejerce la misma actividad. 4) La presentación por parte de las empresas mineras a la autoridad competente, de un informe anual de seguridad, (documento de seguridad y salud que tiene la obligación legal de elaborar), explicativo del nivel alcanzado en el ejercicio vencido, de las causas de las posibles incidencias habidas y las iniciativas y medidas que en su caso se proyecten adoptar en el siguiente período. En las empresas obligadas a la presentación de planes anuales de labores, este documento puede consistir en un anexo. 5) Que en la presentación de solicitudes de actuaciones empresariales recogidas en el artículo 33 de la Ley de Prevención de Riesgos Laborales, se requiera acreditación de haber realizado la consulta preceptiva a los trabajadores. * Colaboración de las empresas y los trabajadores en el sistema integral de seguridad: 1) Proponer a empresas y sindicatos el nombramiento como técnicos de seguridad y delegados mineros de seguridad, respectivamente, de personas cualificadas, acorde a la importancia de la labor que han de desarrollar. 2) Solicitar de las autoridades mineras territoriales que en las visitas de inspección se dé cumplimiento al artículo 40.2 de la Ley de Prevención de Riesgos Laborales. 3) Instar al Presidente de la Comisión de Seguridad Minera a que se dirija a las Centrales Sindicales y las Organizaciones empresariales recordándoles el cumplimiento del Estatuto del Minero en lo que se refiere a los derechos y obligaciones de los Delegados Mineros de Seguridad así como de los Comités de Seguridad. 7-2-4 Fomento.

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Se incluyen en este apartado las actuaciones privadas cuyo desarrollo preciso de la ayuda financiera de los organismos públicos, así como las actuaciones que se estima puede realizar la Comisión de Seguridad Minera bajo financiación de los presupuestos del MINER. Este tipo de ayudas se fundamenta en la conveniencia de que las Administraciones colaboren a la asignación óptima de recursos, ya que aunque la reducción de la siniestralidad tiene un costo económico indudable, no es menos cierto que su disminución produce beneficios intangibles para toda la sociedad. Las actuaciones que dentro de este epígrafe se consideran necesarias, son las siguientes: * Refuerzo de los medios económicos, personales etc., puestos a disposición de la Comisión de Seguridad Minera, para que pueda afrontar con eficacia sus cometidos. 1) Estudio y análisis de nuevos métodos de explotación o sistemas de transporte, seguridad etc. por diferentes subcomisiones creadas al efecto. 2) Creación de un plan estructurado de investigación en materia de seguridad minera, para proponerlo a las Comunidades autónomas. 3) Elaboración de un plan general de mantenimiento de maquinaria en colaboración con fabricantes, talleres y usuarios. 4) Proponer el desarrollo de un marco reglamentario de la actividad regulada por el RGNBSM dentro de la Ley de Prevención de Riesgos Laborales. * Refuerzo de los medios económicos, personales etc. puestos a disposición de la Comisión de Seguridad Minera, para que pueda afrontar con eficacia sus cometidos. * Establecimiento de ayudas públicas a la inversión en investigación y desarrollo en materia de seguridad minera. Se recomienda al Presidente de la Comisión que se dirija al CICYT al objeto de solicitar que se conceda prioridad en las peticiones de ayudas que se le dirijan en este sentido. * Establecimiento de programas de ayudas públicas para incentivar la formación en materia de seguridad minera. 7-2-5 Factores humanos.

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* Conseguir un nivel adecuado de competencia en todos los trabajos desarrollados en las explotaciones: 1) Recomendar a las empresas mineras que exijan, para ocupar determinados puestos de trabajo con riesgos objetivos importantes, una aptitud psíquica además de la capacidad profesional. 2) Definir en el ámbito nacional unos requisitos mínimos para la obtención de los certificados que habilitan para determinados trabajos como palistas, maquinistas mineros etc. * Realizar campañas específicas dirigidas a erradicar el alcohol y las drogas en las explotaciones mineras. 7-2-6 Acciones estructurales. * Proponer a la Comisión de Seguridad Minera que acometa las actuaciones estructurales siguientes: 1) Creación de un Comité de seguimiento de las actuaciones del Plan de Seguridad Minera, con el rango adecuado. 2) Redacción de una normativa que establezca una formación mínima y una estructura adecuada en las plantillas de las empresas contratistas que realicen trabajos con riesgo apreciable. 3) Creación de un grupo de trabajo con la Comunidades Autónomas para la confección de manuales de buena práctica minera. 4) Instar al Ministerio de Industria y Energía la presentación al Gobierno del Proyecto de Ley de Bases del Régimen de la Minería. 5) Reestructurar el Laboratorio Oficial Madariaga para hacer de él un instrumento fundamental para las actividades de la Comisión de seguridad Minera. 7-3) Costes del nuevo Plan. A la hora de valorar las actuaciones futuras en Seguridad Minera, hay que distinguir forzosamente entre las que deben realizar la Comunidades Autónomas en función de sus competencias y de la importancia que la minería tenga en su territorio y las que la Administración Central como tal deba realizar con carácter general. Hasta la fecha, los Presupuestos Generales del Estado, incluyen una partida presupuestaria destinada a la transferencia de fondos a las Comunidades Autónomas para acciones en el ámbito de la seguridad minera, que como se ha citado supone para el año 1997 la cifra de 166.617.000 pesetas. La distribución se realiza sobre la base de criterios consensuados con las propias autonomías.

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Estimamos que esta partida debe mantenerse e incluso incrementar su dotación hasta los 300 Mpts anuales, sin que recortes posteriores afecten, como ha sucedido en ocasiones, a la cuantía real transferida. Asimismo debe potenciarse la actuación de la Comisión de Seguridad Minera en su papel asesor y coordinador de la política de seguridad. Difícilmente puede desarrollarse esta tarea sin disposición presupuestaria. No es ajena a esta falta de disponibilidad la actual paralización de la actividad de los grupos de trabaja de la Comisión. Hay además otro factor a considerar: la legislación vigente encarga a la Comisión de Seguridad Minera, la realización de estudios previos a determinadas autorizaciones. Los fondos para cubrir esta necesidad, se encuentran entre las dotaciones presupuestarias de la Subsecretaría del MINER, por lo que su disponibilidad encuentra frecuentemente dificultades de tipo práctico. Sería apropiado, y así lo solicitamos, que la Comisión de Seguridad Minera dispusiera de la suficiente y apropiada financiación y capacidad de gestión para lograr una adecuada eficacia. Por todo lo anterior, si se quiere que desde la Administración Central se haga una labor eficaz en seguridad minera, es necesario que, en el primer año de vigencia de este Plan, los Presupuestos Generales del Estado incluyan, en los créditos de la Dirección General de Minas, las partidas que a continuación se relacionan, por los montantes mínimos que se señalan: 1) Financiación para transferir a las Comunidades Autónomas en desarrollo del Plan de Seguridad Minera, 300 Mpts. 2) Financiación para cobertura de los gastos de funcionamiento de la Comisión de Seguridad Minera, 40 Mpts. 3) Financiación para apoyar proyectos empresariales de seguridad minera, 260 Mpts. 4) Financiación para apoyar proyectos de Investigación y Desarrollo en seguridad minera, 400 Mpts.

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