acciones constitucionales e interés colectivo

8/19/2019 Acciones Constitucionales e Interés Colectivo

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Acciones constitucionales e interés supraindividual: acción de protección frente a

recurso de amparo económico, un análisis dogmático y jurisprudencial

Sergio Arenas B.*

IntroducciónEn este ensayo se pretende resolver al problema jurídico que se plantea en cuanto ala protección de los intereses supraindividuales (colectivos, difusos, individualeshomogéneos) por medio de las acciones constitucionales, enfocándonos en las acciones de protección y de amparo económico. La idea es buscar cuál de estas dos instituciones procesales es más idónea en la actualidad para la protección de esta clase de derechos,comparando sus elementos más importantes y la manera de aplicarlos a las situaciones planteadas, a fin de observar sus defectos y virtudes y discernir así la solución.

Para ello, la metodología a utilizar en este trabajo partirá por un estudio legal ydoctrinario de ambas instituciones, con el objeto de dar una base que nos permita, luego,analizar jurisprudencia reciente de nuestros tribunales sobre la aplicación de estas accionesa casos en que se discuten intereses supraindividuales, a fin de extraer las razones quetuvieron los tribunales para fallar en esos casos y poder comentar. Así, se podrá finalmentehacer un estudio más general acerca de cuál de las alternativas planteadas es la másadecuada para la defensa de esa clase de intereses.

1.- Análisis teórico legal

Para empezar, debemos definir cuáles son las instituciones jurídicas que protagonizan este estudio, y esencialmente son dos: las acciones constitucionales y losintereses supraindividuales. Partiremos, pues, analizando la circunstancia legal de cada uno.

a.- Acciones constitucionales (y no “recursos”) Estas acciones pueden definirse como aquel derecho público subjetivo cuyo

ejercicio, reconocido por la propia Constitución, tiene la virtud de poner en movimiento elaparato jurisdiccional del Estado con el objeto de obtener la protección o cautela de underecho protegido por el ordenamiento constitucional1. Este tipo de acciones tiene como principal propósito el resguardo de aquellos derechos y libertades que, por su importancia para el normal desenvolvimiento democrático, son protegidas al más alto nivel normativode los estados e incluso de la comunidad internacional2. Sus fundamentos más primigeniosestán en el derecho a recurrir consagrado como parte del debido proceso consagrado en laConstitución y los Tratados Internacionales, especialmente según lo señalado en los arts. 8de la Declaración Universal de Derechos Humanos y 25 de la Convención Americana deDerechos Humanos, que establecen el derecho a tener una acción expedita para casosurgentes en que se vulneren derechos fundamentales para las personas. En nuestraConstitución, si bien el art. 19 N° 3 es muy general en cuanto a la igualdad en la protecciónde los derechos y debido proceso, puede colacionarse con el derecho de petición (art. 19 N°

* Abogado, Licenciado en Derecho, U. de Chile. Magister en Derecho, U. de Talca.1 Zúñiga y Perramont (2003), p. 11.2 Celis (2011), pp. 271-272.


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14) y la validez normativa de los tratados internacionales como garantes de los derechos delas personas (art. 5 inc. 2º).

Existe una serie de acciones que cabe dentro de este concepto, como las de amparo, protección, reclamo de nacionalidad, amparo económico, etc. Nos vamos a centrar sólo en

la acción (y no “recurso”) de protección y en el amparo económico ya que el resto de ellas,si bien pueden ser usadas para fines colectivos, no tienen tanta aplicación en el caso de ladefensa de intereses supraindividuales3.

a.1.- Acción de protecciónEstá regulada en el art. 20 de la Constitución, el cual señala que quien por acto u

omisión arbitrario o ilegal sufra privación, perturbación o amenaza en el legítimo ejerciciode los derechos catalogados en el mismo, todos relacionados con el art. 19 constitucional, puede ocurrir, por sí o por alguien en su nombre, ante la Corte de Apelaciones respectiva para reclamar el restablecimiento del imperio del derecho y asegurar la debida proteccióndel afectado. La Corte, al conocer de la acción, debe adoptar de inmediato las providenciasque juzgue necesarias para la debida protección del derecho cuya conculcación de alega.Esta acción se regula además por un Autoacordado de la Corte Suprema de 1992, el que enlíneas generales garantiza un procedimiento muy concentrado e inquisitivo, permitiendo lainterposición por medios no convencionales y exceptuando de la necesidad de patrocinio deabogado.

En cuanto a la legitimación procesal para interponer esta acción, la normaconstitucional dice que lo es el que sufre la conculcación, es decir, el afectado, el cual puede accionar “ por sí o por cualquiera a su nombre”, esto es, se permite que un tercero pueda alegar ante las cortes por la afectación que otro sufra. Respecto a ello, la ComisiónConstituyente señaló al momento de establecerla que “nadie puede reclamar un derechogenéricamente, por simple amor al mismo, sino que tiene que sufrir menoscabo o unaamenaza alguna persona determinada”4, sentando las bases de que, primeramente, estelibelo requiere de un evento que afecte la garantía de un derecho, sea de manera efectiva(privación o perturbación) o eventual (amenaza), por lo que no puede impetrarse de manera preventiva por un riesgo no comprobable o que esté condicionado a un álea que impida elejercicio efectivo de medidas protectoras por parte de la corte 5. Por otro lado, existe unacaducidad temporal al señalarse un plazo de treinta días desde la ocurrencia de los eventos para poder deducir la acción de protección.

La duda, entonces, surge cuando exista una conculcación eventual de derechosconstitucionales que afecte a un grupo grande de personas, si acaso la pluralidad deafectados es o no una traba al ejercicio de esta acción.

a.2.- Acción o recurso de amparo económico (RAE)Esta otra acción, si bien se le califica como constitucional, tiene su origen en una

ley, la 18.971, la cual estableció una acción especial para resguardar el derecho garantidoen el N° 21 del art. 19 de la Carta Fundamental, que asegura “el derecho a desarrollar

3 Respecto del recurso de amparo, se ha dicho por la doctrina que “surge nítido que la legitimación activa esamplísima, aunque sin que el recurso de amparo pueda ser considerado una acción popular, ya que laConstitución sólo ha tratado de consagrar una forma peculiar de comparecencia, justificada en la naturalezade la pretensión esgrimida”. Fernández (2007), p. 25. 4 Sesión Nº215 de la Comisión de Estudios para una Nueva Constitución, p. 5 a 75 Zúñiga y Perramont (2003), p. 76.


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cualquiera actividad económica que no sea contraria a la moral, al orden público o a laseguridad nacional, respetando las normas legales que la regulen” y establece reglas para laactuación empresarial del Estado. La ley 18.971 se encuadraba en un proyecto quecontemplaba, además, regular en detalle la actividad empresarial del Estado6, lo que

determinará la inclinación de la jurisprudencia, como veremos más adelante.Esta ley regula en un solo artículo los puntos importantes de esta acción, malllamada recurso. En primer término, señala que “cualquier persona” puede denunciar antela Corte de Apelaciones respectiva las infracciones a la garantía constitucional antesmencionada, sin necesidad de tener un interés actual en los hechos, lo que en el decir dealgunos autores la configura como una verdadera acción popular 7. Asimismo, establece unlímite de caducidad de seis meses entre los hechos denunciados y la interposición de laacción, y agrega que rige para este proceso las formalidades y procedimiento propios de laacción de amparo, por lo que rige supletoriamente el Autoacordado de 19 de diciembre de1932. La doctrina es conteste en señalar que el RAE es compatible con la Acción deProtección por ser el derecho del N° 21 del art. 19 uno de los mencionados en el catálogodel art. 20 constitucional8.

En líneas generales, esta ley consagra una acción de características muy similares alas de protección y amparo, en el sentido de establecer un procedimiento acelerado y conmayores facilidades de tramitación. Digamos, al margen, que esta facilidad procesalfortalecida se da en el contexto de una Constitución que tiene por principio inspirador el dela libertad de emprendimiento y su preeminencia frente al poder público y en el que losderechos ligados a lo económico, como la propiedad, tienen una regulación más detalladaque otros derechos9.

b.- I nterés supraindividualUn interés jurídico puede definirse como aquella necesidad o deseo que se tiene por

una o varias personas de que el orden jurídico se encamine o sirva para dirigirse a un findeterminado10. En la ciencia jurídica, la noción de interés ha estado históricamente ligada ala de derecho, sea objetivo (normativa) o subjetivo (garantía o libertad). Así, se ha dichoque el derecho subjetivo consiste en la unión entre este interés y la protección que elderecho objetivo otorga al mismo para que su goce y disposición sean efectivos 11.

En el último tiempo, amén de las nuevas relaciones que se dan en la sociedad,empieza a surgir la preocupación por aquellos intereses que afectan a más de una persona yque pueden llegar a concitar la atención de la generalidad de la población o de una parte deella. Así, surge el concepto de intereses supraindividuales, que pueden definirse comoaquellos en los cuales se trasciende la esfera de lo meramente individual, abarcando ungrupo plural de personas a quienes afecta un determinado hecho12. Existen varios tipos deinterés supraindividual, que tutelados por el derecho objetivo se convierten en derechos

6 Ureta (2002), p. 32; Navarro (2007), p. 100.7 Navarro (2007), p. 101; Pinto (2005), pp. 268-269.8 Ureta (2002), p. 68; Pinto (2005), p. 273.9 Véase al respecto Guerrero (1979), pp. 84-90, y Ferrada (2000), p. 51.10 Véase al respecto Cruz (2013).11 Squella (2011), p. 185.12 Aguirrezábal (2006), p. 74.


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supraindividuales, siendo los más importantes los intereses “colectivos” (que tienen sujetosvinculados por una relación jurídica o una organización), intereses “difusos” (sujetosindeterminados unidos por circunstancias de hecho) e intereses “individuales homogéneos”(de naturaleza individual y titularidad exclusiva pero con un origen fáctico común)13, para

los cuales sus soluciones suelen variar a efectos de adaptación.Aunque suelen confundirse, es preciso señalar que los intereses supraindividualesno siempre coinciden con el interés público, el cual se verifica sólo sale de la esfera de losinvolucrados y afecta a la generalidad de la sociedad como un todo14. Pueden existirintereses colectivos que, no obstante el número de personas afectadas, no tengan mayortrascendencia para la sociedad, y al revés, lo que empieza como un interés individual puede, por la fuerza de las circunstancias, adquirir la calidad de público.

Nuestro derecho nacional, influenciado por el liberalismo individualista, no había puesto mayor atención a esta clase de intereses, regulándose apenas en algunas normasaisladas del Código Civil, como las acciones posesorias especiales de los arts. 948 y 949 ola acción de recaudo de peligro del art. 2333 en el contexto de la responsabilidadextracontractual. No obstante, en el siglo XX la fuerza de los hechos ha llevado a una preocupación por la pluralidad de los problemas jurídicos en el Derecho Internacional(reflejado, por ej., en el Pacto de Derechos Económicos, Sociales y Culturales), y que ennuestro derecho constitucional puede hallarse en lo relativo a la consagración de los gruposintermedios como partícipes del proceso social en los arts. 1 inc. 3º, 19 N° 15 y 23 de laConstitución15.

Acorde con ello, en los últimos años las leyes han ido consagrando una serie deacciones tendientes a cautelar el interés plural, siendo los casos más importantes el de la ley19.300 de Bases del Medio Ambiente, que consagra la acción popular de protecciónmedioambiental en el art. 54, y establece una presunción de interés por parte de algunasinstituciones públicas para efecto de interponer las acciones ambientales respectivas. Otrocaso destacado es el de la ley 19.496 de Derechos del Consumidor, especialmente tras lareforma de la ley 19.955, que establece un procedimiento especial para la protección de losderechos colectivos y difusos en el Titulo IV párrafo 2º, que incorpora un conceptonormativo de estos intereses en nuestro ordenamiento, así como la organización de losconsumidores y usuarios en el Título II párrafo 2º, todo ello en aras de la defensa de losderechos de la gran masa consumidora frente a los proveedores.

Todo esto viene a poner en discusión la necesidad de que se avance en el resto delas áreas para que se pueda proteger derechos que afecten a colectivos y población engeneral, y con ello la pregunta de si nuestro derecho constitucional, en específico nuestrasacciones judiciales protectoras de los Derechos Fundamentales, sirven para proteger estaclase de derechos.

13 Aguirrezábal (2006), p. 75.14 Peña y Rosales (2001), p. 501. Véase asimismo el art. 15 de la ley 20.500 sobre asociaciones y

participación en la vida pública.15 Véase Verdugo et al. (1999), p. 112.


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2.- Análisis jurisprudencial

Una vez hecho el estudio legal y doctrinario acerca de las acciones constitucionales y elinterés supraindividual, corresponde el estudio de fallos judiciales que tratan de dilucidar sila solución de nuestras acciones constitucionales de protección y amparo económico

permiten proteger los intereses o derechos supraindividuales.a. “ Gómez González y otr os con Mun icipal idad de Viña del M ar y otr os ” (Cor te de

Apelaciones de Valparaíso, roles N°232-2010 y 325-2010 acumulados, 21 deenero de 2011; Cor te Suprema, rol N°1577-2011, 6 de abr i l de 2011) 16 .Se recurrió de protección en contra de la Municipalidad de Viña del Mar, su

Director de Tránsito y de varias empresas de parquímetros por parte de Javier GómezGonzález, quien ocurre por sí y en nombre de la Unión Comunal de Juntas de Vecinos deViña Oriente, la Unión Comunal de Juntas de Vecinos de Forestal, y el Sindicato deCuidadores Independientes de Autos, quien reclama contra la decisión de la autoridadedilicia de llamar a licitación del control de los estacionamientos desde Avda. Libertad y 6Oriente, desde 8 a 15 Norte y desde Plaza Parroquia hasta calle Cancha. La Corte deApelaciones de Valparaíso, conociendo de esta acción, declara que la decisión de lamunicipalidad se halla conforme a derecho por cuanto la Ley Orgánica Constitucional deMunicipalidades establece que corresponde a la corporación edilicia la administración delos bienes nacionales de uso público, incluido su subsuelo, existentes en la comuna, permitiendo su concesión y permiso de uso, por lo que falla rechazando la pretensión deldemandante. La sentencia luego es confirmada por la Corte Suprema.

En lo que respecta a nuestro estudio, la sentencia se hace cargo de definir lacondición de la acción de protección en cuanto a qué se busca con ella y cuáles son susrequisitos de legitimación procesal, lo que se reseña en el considerando segundo del fallode primera instancia. Así, el tribunal señala que el “recurso” de protección, consagrado enel art. 20 de la Constitución, al ser concedido a aquella persona que por actos u omisionesarbitrarios o ilegales sufra privación, perturbación o amenaza en el goce legítimo de susderechos, requiere de un interés directo e inmediato por parte de un agraviado concreto, para concluir que esta acción no constituye por tanto una acción popular que puedainterponerse en el interés de grupos o personas indeterminados.

En lo específico, la Corte reprocha que el demandante no señale cuál es la personería con la que actúa en representación de la Unión Comunal de Junta de Vecinos deViña Oriente, Unión Comunal de Juntas de Vecinos de Forestal y Sindicato de CuidadoresIndependientes de Autos, señalando a su vez que no está comprobado que esas institucioneshayan dado su asentimiento a que el accionante actuara en su nombre, por lo que carecía delegitimación procesal activa.

16 La misma línea jurisprudencial puede consultarse, entre otros, en los fallos “Cid Vega con Servicio Nacional de la Mujer ” (C. Apelaciones de Santiago, rol 44131-2012, 13 de marzo de 2013; Corte Suprema,rol 2159-2013, 16 de abril de 2013); “Soto Roa y otros con Comisión de Evaluación Región del Biobio” (C.Apelaciones de Concepción, rol 1879-2012, 27 de agosto de 2012; Corte Suprema, rol 7071-2012, 26 denoviembre de 2012); y “Municipalidad de Arauco con Dirección Ejecutiva del Servicio de EvaluaciónAmbiental” (C. Apelaciones de Santiago, rol 9451-2012, 30 de mayo de 2012; Corte Suprema, rol 4755-2012,26 de octubre de 2012).


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Este fallo es uno de los más recientes en cuanto a señalar el tema de la legitimación procesal en la Acción de Protección, sin embargo desde temprano que la jurisprudencia haconcluido lo mismo, señalando entre otros que “es indispensable para que prospere laacción determinar quiénes son objeto del acto arbitrario o ilegal del recurrido”17 o que “toda

posibilidad de accionar en nombre de la sociedad toda o de los miles de personassupuestamente afectadas, pues ni las una ni los otros – tomados como un todo — sontitulares de la acción”

18.El f undamento es sencillo: habla de “interés directo e inmediato” del afectado, por

lo que relaciona la legitimación procesal con el interés jurídico que posee el reclamante.Así, para el tribunal la legitimación procesal es un elemento decidor para establecer elderecho a la protección que da el art. 20 de la Constitución, y su fundamento es laafectación cierta del derecho invocado, por lo que si no está clara esa relación no puedeotorgarse la protección. Es interesante lo que señala el inciso 1º cuando establece larelación entre interés o afectación y la toma de providencias que puede – o debe- realizar laCorte cuando admite a tramitación el recurso, que es una manera no sólo de determinar la procedencia o no de ocupar esta acción, sino de establecer si el interés que se intenta tutelar por medio de esta acción está protegido por la norma objetiva y por tanto es o no underecho subjetivo.

Así, el tribunal deja claro que la acción de protección no procede como una acciónque proteja derechos difusos o intereses generales, por no haber una afectación que permitaal tribunal aplicar medidas coercitivas. No obstante, cabe preguntarse si esa interpretaciónes aplicable o no al resto de los intereses o derechos supraindividuales en los que sí podríanaplicarse providencias cautelares a entes o grupos que demuestren sufrir afectación en susderechos.

b. “ Ar aya Br iones con SEREM I de Bienes Nacionales de Antofagasta ” (Cor te deApelaciones de An tofagasta, rol Nº 207-2013, 19 de febrero de 2013; CorteSuprema, rol N°1560-2013, 17 de abri l de 2013) 19

Se trata de un recurso de amparo económico interpuesto por una empresa contra ladecisión administrativa de la institución pública de terminar con el arriendo de un recintoindustrial por mala administración del mismo, arguyendo que las razones esgrimidas por elente público no se ajustan a la verdad de los hechos y que con ello se afecta negativamenteel derecho que tenía la empresa a desarrollar su actividad económica. La Corte deApelaciones rechaza el recurso, señalando que la autoridad había obrado correctamentedebido a que el recurrente había incumplido el contrato y las normas legales referidas alarriendo antes mencionado. Elevados los autos en apelación, la Corte Suprema reemplaza parcialmente el fallo pero mantiene la decisión de primera instancia, argumentando que el

17 Corte Suprema, 1 de junio de 1993. RDJ, t. XC, sec. 5ª, p. 211.18 Corte Suprema, 8 de abril de 1985. RDJ, t. LXXXII, sec. 5ª, p. 60.19 Una misma línea jurisprudencial puede hallarse en los fallos “Véliz González con Secretario RegionalMinisterial de Bienes Nacionales de la Región de Antofagasta” (C. Apelaciones de Antofagasta, rol 208-2013,19 de febrero de 2013; Corte Suprema, rol 1585-2013, 17 de abril de 2013); “Undurraga Sutton con CONAF”(C. Apelaciones de Chillán, rol 70-2013, 7 de marzo de 2013; Corte Suprema, 1852-2013, 4 de abril de 2013);y “Plaza Ortega con Municipalidad de Hualpén” (C. Apelaciones de Concepción, rol 1773 -2012, 12 deoctubre de 2012; Corte Suprema, rol 8257-2012, 14 de noviembre de 2012), entre otros.


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recurso de amparo económico tiene por único fin resguardar la actividad del empresario privado ante la intervención estatal en contra de las normas del Orden Público Económico,que son esencialmente las del inciso segundo del N° 21 del art. 19 Constitucional.

El fallo del máximo tribunal se destaca por tocar dos temas interesantes para nuestro

estudio: primero, la consideración del recurso de amparo económico como acción de interéssupraindividual, y segundo, las falencias que actualmente sufre el recurso de la ley 18.971como acción defensora del derecho de la libre iniciativa empresarial.

En cuanto a lo primero, esta sentencia es explícita al señalar, en el considerando 4°de la sentencia de primer grado y en el 4º de la de segundo grado, que el Recurso deAmparo Económico, a tenor de lo señalado en el inciso segundo del artículo único de estaley, es una verdadera “acción popular”, ya que puede ser interpuesta por cualquier personasin necesidad de que ésta posea algún interés directo en ello, por lo que claramente sirve para defender intereses no sólo colectivos, sino también difusos, sin que la legitimación procesal sea un factor que pueda trabar su interposición. De hecho, en el mismoconsiderando se hace una comparación entre esta acción y la de protección, señalando que justamente el origen de la acción de amparo económico es la deficiencia del recurso de protección en ese ámbito.

Sin embargo, más adelante señala la Corte Suprema, en el consid. 5º de la sentenciade segunda instancia, que el RAE es una acción deficiente para la defensa de estosderechos, por cuanto, en primer lugar, se advierte la incongruencia en cuanto a que laacción de protección tenga un plazo tan breve si sólo lo pueden impetrar partes conafectación propia en su derecho mientras que el amparo económico tiene un plazo mayor(lo que a nuestro parecer es más un tema de conveniencia procesal más que deracionalidad); en segundo lugar, se señala que, al no ser explícita la ley 18.271 en cuanto asi procede o no medidas cautelares en esta acción (a diferencia de la acción de protecciónque expresamente señala que sí pueden tomarse medidas), no sería procedente aplicar estetipo de decisiones, lo cual, como veremos más adelante, es criticado por la doctrina.

Una cosa a destacar es lo señalado en el considerando segundo, donde se dice que elRAE sólo es aplicable en los casos del inciso segundo del art. 21 constitucional, o seacuando el Estado infringe las reglas sobre actividad empresarial, en circunstancias de que laley 18.971 no hace distinción alguna, vulnerándose el principio de que “donde el legisladorno distingue no cabe hacerlo al intérprete”, aparte de que no hay oscuridad en cuanto altexto de la norma, como lo exige el art. 19 inc. 2º del Código Civil 20. Esto va a ser uno delos elementos que definirá si el RAE es mejor o peor instrumento para proteger losderechos garantidos por su medio.

3.- Ideas a extraer y debatir

Una vez hecho el análisis doctrinario y jurisprudencial, corresponde tirar las líneasgenerales que nos ayuden a construir una panorámica de la situación actual de estasacciones constitucionales respecto de su aplicabilidad a problemas de interesessupraindividuales, observar si cabe alguna crítica a las soluciones jurisprudenciales

20 Nogueira (2010), p. 430, Pinto (2005), p. 275.


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a.- Relación entre acción e interésUn elemento esencial en la generación de la actividad jurisdiccional es la acción

procesal, que puede definirse como un mecanismo de protección de derechos o intereses jurídicos que la ley franquea a las personas para poder exigir su respeto o ejercicio a otras

personas

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. Mediante este expediente, el interés jurídico, al tener una manera de serreconocido por el derecho objetivo y defendido en las instancias jurídicas pertinentes, seconvierte en un derecho subjetivo que puede ser reclamado de manera legítima 22.

Dependiendo de la teoría que se asuma puede o confundirse con la pretensión delactor (teorías concretas) o ser un elemento paralelo y “sostenedor” de la misma, pero siendocosas diferentes (teorías abstractas)23. Si adoptamos la primera tesis, entonces lalegitimación procesal debe relacionarse necesariamente con la legitimidad del derecho ointerés pedido. Si adoptamos la segunda, la legitimación de la acción se sustenta en símisma sin atender al interés o pretensión que mantenga el actor. La cosa es definir,entonces, si la relación entre acción e interés pasa por un tema de legitimidad de quien usadel mecanismo legal, o si también debe considerarse la afectación que la persona ha tenidoen cuanto a ese interés.

La doctrina, al respecto, ha señalado que, sobre todo en materia de protección dederechos fundamentales, se debe buscar una relación “concreta” entre acción e interés, notanto por la legitimación formal sino por una sustancial, de relacionar la existencia de unaafectación que justifique no sólo conocer y fallar, sino también ejecutar lo fallado en elsentido de que pueda darse una protección adecuada, es decir, buscar la mayor eficiencia posible en la defensa de los derechos allí defendidos, evitando que una excesiva tendencia ala formalidad puede tornar estas garantías en meras disposiciones programáticas24.

De la lectura de los fallos analizados se observa que se busca algo así. Esto es másclaro a propósito de la Acción de Protección, en que se argumenta que el término“afectado” denota que se busca una relación concreta entre la acción (objeto adjetivo) y la pretensión (objeto sustantivo), lo que implica escudriñar si ésta correspondeverdaderamente a lo exigido en la ley, mientras que para el caso del RAE la construcción esmás indirecta, ya que se debe recurrir a comparar con la acción de protección y de ahí sacarlas conclusiones del caso.

En general, se puede criticar de estos fallos, y de los que han resuelto situacionessimilares, que en primer lugar hay poca preocupación, por no decir ninguna, para entenderla lógica de los intereses supraindividuales, quedándose atados al tema de la legitimación procesal como mera figura formal. En segundo término, no existe una construcción quevaya más allá de las normas aludidas, siendo que estos derechos además están protegidos por otras reglas, incluso las internacionales que tienen fuerza normativa en Chile, y cuyaaplicación pudiera servir de mejor manera para crear una solución jurídica a la vulneraciónde derechos fundamentales que afecte el interés de grupos o colectividades.

21 Casarino (2008), p. 57.22 Casarino (2008), p. 58.23 Casarino (2008), p. 58; Orellana (2008), pp. 35-36.24 Nogueira (2010), pp. 428.


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b.- Comparativa entre el RAE y la Acción de Protección en r elación con losintereses supr aindividualesYa definido en forma general el tema de la relación entre acción constitucional y

interés supraindividual, pasemos a hacer un estudio paralelo entre la Acción de Protección

y el RAE a efectos de dilucidar su procedencia como mecanismo de protección de aquellosintereses.Partiremos por las similitudes. Ambas acciones son mecanismos establecidos en el

ordenamiento constitucional por el cual se protegen Derechos Fundamentales, los cuales, alser consagrados al máximo nivel normativo del Estado, representan intereses de granimportancia para la sociedad y no sólo para cada persona en particular, por lo que se justifica la especial protección que reciben en nuestro orden jurídico25. En este sentido,ambas acciones aparecen como respuestas rápidas para aquellos casos en que se requiereuna protección urgente ante eventos graves que pudieran ser negativos para el disfrute delos mismos. Ambas acciones, además, tienen un procedimiento sumarísmo y tienenrequisitos de interposición más relajados que una acción ordinaria ante jueces civiles.

En cuanto a las diferencias, éstas no surgen tanto de los preceptos constitucionalesque las regulan sino de las soluciones que el legislador y los jueces han creado y aplicado para hacer efectivas estas acciones, y que han determinado su procedencia y límites deaplicación. El ejercicio aquí pasa por ver cómo estas construcciones jurídicas ayudan odesincentivan su uso para la defensa de los intereses plurales.

Así, en cuanto a la legitimación activa, como se dijo en el fallo “Araya Briones”, enel RAE la legitimación procesal es un tema menos discutido, ya que el ejercicio es másfácil de hacer, al ser la ley que lo establece muy clara al señalar que no se necesita tenerinterés para deducirlo, lo que en realidad puede traducirse como que no es necesario estarafectado por el hecho denunciado, abriendo así la puerta no sólo para las accionesindividuales y colectivas (con sujetos afectados) sino también intereses difusos. En esteúltimo caso, a ratos, podría confundirse con el interés público, aunque como dijimos antes,este último atiende más a la importancia de su incidencia que al número de afectados. Entanto, la acción de protección adolece de la necesidad de que exista una afectación efectivade los derechos garantidos en el art. 20 constitucional para que se entienda legitimada la persona que interpone esta acción, sea efectiva (privación o perturbación) o eventual(amenaza). En este sentido, sólo puede prosperar la acción si hay un afectado identificable,aunque no necesariamente deba ser una sola persona, pudiendo protegerse por esta vía losintereses colectivos, pero no los difusos ni mucho menos usar esta acción para protegeralgo tan etéreo como es el “interés general”. Así, en esta sola perspectiva, el RAE pareciera

ser mejor que la Acción de Protección para la defensa de intereses supraindividuales.Sin embargo, la acción establecida en el art. 20 de la Constitución goza de ventajas

frente al RAE que miran más al fondo. De partida, la limitación del RAE a sólo underecho, el establecido en el N° 21 del art. 19, representa una gran desventaja frente alelenco de derechos resguardados en la acción de protección, muchos de los cuales, como elmedio ambiente o la educación, afectan a grupos grandes de personas, y no siempre puedenencuadrarse en la libertad de empresa como para que puedan ser protegidos por el libelo dela ley 18.971.

25 Zúñiga y Perramont (2003), p. 11.


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En segundo lugar, la falta de mención a la posibilidad de dictar medidas cautelaresen esta acción, frente a la mención expresa que hace el art. 20 para la acción de protección,lleva a los tribunales a considerar que no están permitidas en esta clase de libelos, como seseñaló en el fallo “Gómez González”, interpretación que ha sido criticada desde la doctrina,

señalando que no se está utilizando el criterio protector que debe guiar la interpretación yaplicación de estas garantías, y que ante la duda debería permitir la dictación de medidas preventivas en analogía con lo dispuesto en instrumentos internacionales26. Si bien la posibilidad de dictar estas providencias es una razón esgrimida por la jurisprudencia paranegar la aplicación de la Acción de Protección en intereses o derechos difusos, sí procedeen el caso de intereses o derechos colectivos, habiendo un sujeto activo determinado odeterminable que sí puede beneficiarse de las medidas cautelares. Queda la duda si incluir ono los intereses individuales homogéneos dentro de esto, o si deben seguir el mismocamino que todo interés individual.

Por otro lado, hay que considerar el diferente comportamiento jurisprudencial quese produce en cuanto a la extensión de las garantías defendidas por uno u otro libelo.Porque mientras la jurisprudencia ha tendido a ser más restrictiva en cuanto a la aplicacióndel art. 19 N° 21, reduciendo la procedencia del RAE a sólo los casos del inciso segundo – en abierta infracción a la claridad de la norma de la ley 18.971-, todo lo contrario resulta elcamino en la acción del art. 20, en que se ha ampliado el ámbito de protección de algunosderechos, como el de propiedad27, lo que demuestra que, en los hechos, el RAE no tiene elgrado de garantía que sí tiene el “recurso” del art. 20 de la Carta Fundamental.

c.- Casos límite: posibi l idad de una solución en nuestro derechoComo conclusión previa, podemos señalar que la Acción de Protección es un

instrumento más adecuado que el RAE para los intereses colectivos por su mayor ámbito de protección, mientras que el amparo económico es más útil para aquellos intereses difusosque encuadren en la garantía del art. 19 N° 21 de la Constitución.

Así, queda un espacio que podemos llamar “limbo”, que son aquellas amenazas que,a tenor de la norma, no son susceptibles de ser perseguidas ni por la Acción de Protecciónni por el RAE. Nos referimos, en especial, a los intereses difusos que no caben en elderecho a la libre empresa. La pregunta es si tienen alguna protección mediante accionesconstitucionales y, en caso de ser afirmativa esa respuesta, cuál sería esa solución.

Una lectura rápida de las normas en comento podría llevarnos a concluir que enestos casos no hay solución por no haber la eficacia esperada en este tipo de acciones. Esdecir, ¿cómo proteger un derecho del cual no hay certeza de que se esté afectando aalguien? Y esa conclusión puede ser valedera si pensamos en la búsqueda de eficacia quedebe inspirar esta clase de recursos. No obstante, este no debe ser el único fin de la acciónconstitucional, sino también convertirse en un referente que dé seguridad jurídica a la población en general acerca de los derechos.

Esto lo ha discutido alguna doctrina que sí cree que los intereses difusos pueden serdefendidos mediante este tipo de acciones, al menos la de Protección, señalando al efectoque sí ha habido casos en que la justicia ha acogido acciones de esta naturaleza en casos en

26 Nogueira (2010), pp. 429-430.27 Véase al respecto Pfeffer (2006), p. 98-99.


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que el sujeto agraviado no es determinado ni determinable28, lo que daría pie a que,mediante la interpretación extensiva de los derechos y un efecto expansivo del efecto de lasentencia – como sería para los casos de intereses individuales homogéneos- se puedacautelar e interés de grupos muy grandes y/o de caracteres indefinidos, procurando una

protección general ante amenaza de su conculcación

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.Sin embargo, esta idea choca, no tanto con el formalismo con que actúan lostribunales, sino con la posibilidad de que esta acción sirva realmente a los fines para loscuales fue creada, y se otorguen sentencias en este tipo de causas que terminen siendomeras declaraciones sin posibilidad de ejecución, que es, finalmente, el objetivo que se busca con cualquier acción que haga mover la jurisdicción. Puede ser que un cambio en laapreciación del concepto de legitimación, unido a la ampliación que se ha hecho sobre lasgarantías protegidas, pueda servir para una variación de la tendencia jurisprudencial.

4.- Conclusiones

En este ensayo, pretendimos responder cuál de dos acciones constitucionales, protección y amparo económico, resulta en la actualidad más adecuada para la defensa deintereses supraindividuales.

Hemos comprobado que para las cortes la relación entre interés, derecho subjetivo ylegitimación procesal es importante para determinar si procede o no la acción deducida. Laconstrucción jurisprudencial, en los casos analizados, responde más bien a establecer si elinterés invocado está cubierto o no por el derecho, y si se cumple, entonces la acción esadmisible. Así, mientras que para la Acción de Protección del art. 20 de la Constitución laidea que prima es que debe haber una afectación cierta, es decir, una vulneración percibibleque el demandante – o su representado- haya sufrido, para el RAE lo que considera eltribunal es menos exigente, habida cuenta de que, como señala la ley, no es necesario uninterés directo para impetrar la acción, dándole el carácter de “acción popular”.

No obstante, y aunque el RAE pudiera ser mejor que la Acción de Protección parala tutela de intereses supraindividuales, sobre todo los difusos, la limitación normativa y lasrestricciones jurisprudenciales lo dejan en peor pie frente al libelo del art. 20 de laConstitución, el cual sólo podría ser inviable en caso de intereses difusos pero no así enintereses colectivos e individuales homogéneos, por su mayor catálogo de derechos protegidos y la inclinación favorable a extender el ámbito de aplicación de algunos de ellos por la jurisprudencia.

El desafío, entonces, está en saber cómo proteger los intereses difusos cuando seanafectados los derechos fundamentales ligados a ellos, si será una construcción lenta y pasoa paso mediante la uniformación de la jurisprudencia en torno a los individualeshomogéneos que deriven en colectivos o difusos, o será un cambio de paradigma de lostribunales en cuanto a la necesidad de agravio como determinante del interés o derechosubjetivo que funde la acción.

28 Méndez (2009), pp. 181-184.29 Méndez (2009), p. 187.


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Jurisprudencia

a.- Anal izada y acompañada a este ensayo

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2. Gómez González y otros con Municipalidad de Viña del Mar y otros (2011): Corte deApelaciones de Valparaíso, roles N° 232-2010 y 325-2010 acumulados, 21 de enero de 2011 (acciónde protección); Corte Suprema, rol N° 1577-2011, 6 de abril de 2011 (apelación) , en BaseJurisprudencial del Poder Judicial (http://basejurisprudencial.poderjudicial.cl).

b.- Solamente referenciada

1. Cid Vega con Servicio Nacional de la Mujer (2013): C. Apelaciones de Santiago, rol 44.131-2012,13 de marzo de 2013 (acción de protección); Corte Suprema, rol 2159-2013, 16 de abril de 2013(apelación), en Base Jurisprudencial del Poder Judicial(http://basejurisprudencial.poderjudicial.cl).

2. Soto Roa y otros con Comisión de Evaluación Región del Biobío (2012): C. Apelaciones deConcepción, rol 1879-2012, 27 de agosto de 2012 (acción de protección); Corte Suprema, rol 7071-

http://basejurisprudencial.poderjudicial.cl/http://basejurisprudencial.poderjudicial.cl/http://basejurisprudencial.poderjudicial.cl/http://basejurisprudencial.poderjudicial.cl/http://basejurisprudencial.poderjudicial.cl/http://basejurisprudencial.poderjudicial.cl/http://basejurisprudencial.poderjudicial.cl/http://basejurisprudencial.poderjudicial.cl/http://basejurisprudencial.poderjudicial.cl/http://basejurisprudencial.poderjudicial.cl/http://basejurisprudencial.poderjudicial.cl/http://basejurisprudencial.poderjudicial.cl/


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2012, 26 de noviembre de 2012 (apelación), en Base Jurisprudencial del Poder Judicial(http://basejurisprudencial.poderjudicial.cl).

3. Municipalidad de Arauco con Dirección Ejecutiva del Servicio de Evaluación Ambiental (2012): C. Apelaciones de Santiago, rol 9451-2012, 30 de mayo de 2012 (acción de protección);Corte Suprema, rol 4755-2012, 26 de octubre de 2012 (apelación), en Base Jurisprudencial del Poder

Judicial (http://basejurisprudencial.poderjudicial.cl).4. Véliz González con Secretario Regional Ministerial de Bienes Nacionales de la Región deAntofagasta (2013): C. Apelaciones de Antofagasta, rol 208-2013, 19 de febrero de 2013 (amparoeconómico); Corte Suprema, rol 1585-2013, 17 de abril de 2013), en Base Jurisprudencial del PoderJudicial (http://basejurisprudencial.poderjudicial.cl).

5. Undurraga Sutton con CONAF (2013): C. Apelaciones de Chillán, rol 70-2013, 7 de marzo de2013 (amparo económico); Corte Suprema, 1852-2013, 4 de abril de 2013 (apelación), en BaseJurisprudencial del Poder Judicial (http://basejurisprudencial.poderjudicial.cl).

6. Plaza Ortega con Municipalidad de Hualpén (2012): C. Apelaciones de Concepción, rol 1773-2012, 12 de octubre de 2012 (amparo económico); Corte Suprema, rol 8257-2012, 14 de noviembrede 2012 (apelación), en Base Jurisprudencial del Poder Judicial(http://basejurisprudencial.poderjudicial.cl).

Normas

1. Declaración Universal de Derechos Humanos. Adoptada por la Asamblea General de las NacionesUnidas en Nueva York, Estados Unidos, el 10 de diciembre de 1948.

2. Código Civil. Art. 2 del Decreto con Fuerza de Ley Nº 1 de 16 de mayo de 2000, que fija su textorefundido, coordinado y sistematizado. Diario Oficial, 30 de mayo de 2000.

3. Constitución Política de la República de Chile. Decreto Supremo Nº 100 de 17 de septiembre de2005, que fija su texto refundido, coordinado y sistematizado. Diario Oficial, 22 de septiembre de2005.

4. Convención Americana de Derechos Humanos. Adoptada por la Organización de EstadosAmericanos en San José, Costa Rica, el 22 de noviembre de 1969. Ratificado por Chile mediante elD.S. Nº 778 de 23 de agosto de 1990. Diario Oficial, 5 de enero de 1991.

5. Ley 19.300 de Bases del Medio Ambiente. Diario Oficial, 9 de marzo de 1994.6. Ley 19.496 de Protección de los Consumidores. Diario Oficial, 7 de marzo de 1997.

7.

Ley 20.500 de Asociaciones y Participación en la Vida Pública. Diario Oficial, 16 de febrero de2011.
http://basejurisprudencial.poderjudicial.cl/http://basejurisprudencial.poderjudicial.cl/http://basejurisprudencial.poderjudicial.cl/http://basejurisprudencial.poderjudicial.cl/http://basejurisprudencial.poderjudicial.cl/http://basejurisprudencial.poderjudicial.cl/http://basejurisprudencial.poderjudicial.cl/http://basejurisprudencial.poderjudicial.cl/http://basejurisprudencial.poderjudicial.cl/http://basejurisprudencial.poderjudicial.cl/http://basejurisprudencial.poderjudicial.cl/http://basejurisprudencial.poderjudicial.cl/http://basejurisprudencial.poderjudicial.cl/http://basejurisprudencial.poderjudicial.cl/http://basejurisprudencial.poderjudicial.cl/http://basejurisprudencial.poderjudicial.cl/http://basejurisprudencial.poderjudicial.cl/http://basejurisprudencial.poderjudicial.cl/http://basejurisprudencial.poderjudicial.cl/http://basejurisprudencial.poderjudicial.cl/

acciones constitucionales e interés colectivo

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