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www.pwc.es
La gestin del agua en Espaa,anlisis de la situacin actualdel sector y retos futuros
Por qu es necesario llevar a cabo una reforma profunda del actual modelode gestin del agua en Espaa?p10/ Cul sera el modelo ptimo de gestindel agua en Espaa?p34/ Qu benefcios econmicos generara el desarrollodel nuevo modelo?p48
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El documento que presentamos ha sido realizado por PwC, a peticin de Acciona, con la
nalidad de realizar una reexin estratgica y regulatoria sobre el sector del agua enEspaa. El objetivo fundamental del trabajo es impulsar el necesario debate social ypoltico en nuestro pas que permita sentar las bases para una mejora en la gestin delciclo integral del agua y dinamice la inversin en el sector.
Dada la naturaleza del trabajo, PwC ha formado un equipo de trabajo interdisciplinar quecombina profesionales de distintas reas de conocimiento: Estrategia y Operaciones,Legal & Regulatorio y Economics.
Adems, con el n de contar con una visin lo ms global posible PwC ha realizadoentrevistas a mltiples expertos sectoriales a los que agradecemos sus valiosas
aportaciones. Este grupo de expertos cubre a los principales agentes del sector agua enEspaa:
En primer lugar, el equipo de PwC cont con la colaboracin de Acciona, que puso anuestra disposicin la posibilidad de realizar sesiones de trabajo con diferentesdirectivos de la compaa y especialistas en la gestin y construccin deinfraestructuras de agua.
En segundo lugar, PwC recogi la visin de las principales asociaciones sectorialescomo AEAS y ATTA.
En tercer lugar, PwC realiz mltiples entrevistas con responsables pblicos concompetencias en materia de gestin de infraestructuras de agua tanto a nivel nacionalcomo autonmico.
Finalmente, PwC mantuvo entrevistas con inversores nancieros especializados enproyectos de agua y con los responsables de las entidades nancieras encargados denanciar este tipo de proyectos.
Con todo, esto no signica que los participantes en las entrevistas y reuniones de trabajo,de deliberada composicin plural, tengan que identicarse con la literalidad deldocumento nal. Desde PwC queremos de nuevo reiterar nuestro agradecimiento alconjunto de participantes y especialmente a Acciona sin cuya involucracin no habrasido posible la elaboracin del presente documento.
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ndice
1. Introduccin 4
2. Resumen ejecutivo 6
3. Por qu es necesario llevar a cabouna reforma profunda del actual modelode gestin del agua en Espaa? 10
3.1. Un nuevo paradigma para el sectordel agua en el siglo XXI 11
3.2. Espaa se enfrenta a importantes retosestructurales en la gestin del agua 19
3.3. El actual marco regulatorio estgenerando ciertas disfunciones en elsector del agua en Espaa 26
3.4. El sector del agua es clave para laeconoma nacional 31
4. Cul sera el modelo ptimo de gestindel agua en Espaa? 34
4.1. Presentacin de los principios del modeloy de sus objetivos estratgicos 35
4.2. Presentacin de las medidas propuestasy anlisis de su impacto en el sector 39
5. Qu benefcios econmicos generarael desarrollo del nuevo modelo? 48
5.1. Benecios macroeconmicos 49
5.2. Reduccin de inecienciasen el sector del agua 54
5.3. Benecios medioambientales 56
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4 La gestin del agua en Espaa, anlisis de la situacin actual del sector y retos futuros
AlcanceTanto en Espaa como a nivel mundialexiste una conciencia creciente sobre laescasez de recursos hdricos y laimportancia de la gestin integral delciclo del agua.
La crisis del agua, las polmicas
interregionales en torno a la asignacindel recurso, las dicultades deabastecimiento y restricciones queperidicamente padecen determinadas
poblaciones junto con una regulacinfragmentada a lo largo del territorionacional, provocan que el agua se nospresente, cada da ms, como un
verdadero problema en Espaa, queafecta a sectores completos de nuestraeconoma y comienza a determinar lascondiciones esenciales de vida de ampliaszonas de poblacin.
Este informe, La gestin del agua enEspaa, anlisis de la situacin actual del
sector y retos futuros, elaborado por PwCpara Acciona, nace de la rme creenciaen la necesidad de realizar un anlisisinterdisciplinar, tcnico-hidrolgico,econmico y jurdico que, con carctergeneral, se ocupe de la realidadhidrolgica de Espaa, teniendo encuenta todos los condicionantes
(directivas europeas, poltica nacional,exigencias medioambientales, marcoregulatorio/tarifario actual, calidad delas aguas, competencia estatal,autonmica y municipal, modalidades degestin, rgimen econmico-nanciero,rgimen sancionador, calidad delservicio, gestin eciente, etc.). Este
anlisis puede servir para impulsar unnecesario debate social y poltico ennuestro pas que permita sentar las basespara una mejora en la gestin del ciclointegral del agua y dinamice la inversin.
Por tanto, consideramos signicativopara el sector del agua realizar unestudio en profundidad de todo unconjunto de cuestiones diversas, aunqueintensamente relacionadas, que slo
encontrarn solucin certera si seestudian globalmente. nicamente aspodrn denirse algunos parmetros yestrategias que inuyan en laconguracin de una verdadera poltica ygestin hidrulica integradora, distintade la actual.
Nuestro trabajo valora los diversosescenarios y modelos posibles en los quese puede articular el sistema espaol
analizando las debilidades y fortalezasde cada uno de ellos, las dicultades
1. Introduccin
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ObjetivosEl principal objetivo del documentoes lograr un entendimiento globalde los retos y las oportunidadesexistentes en el sector del agua enEspaa, as como plantear posiblessoluciones y cambios estructuralesque mejoren el funcionamiento de
dicho sector. Los cambios y propuestasplanteadas a lo largo del documentose caracterizan por llevar anejosbenecios para todos los agentesinvolucrados en el sector: ciudadanos,
Administraciones Pblicas y operadoresespecializados.
Detallamos a continuacin los objetivosparciales en los que hemos segmentadonuestro trabajo:
En primer lugar hemos analizado enprofundidad el conjunto de retos ydicultades a los que se enfrenta elsector del agua en Espaa y que
justican la introduccin de cambioslegislativos profundos quemodernicen el sector.
Este objetivo se desarrolla en laSeccin 3,Por qu es necesario
llevar a cabo una reforma profunda
del actual modelo de gestin del
agua en Espaa?
tcnicas y jurdicas de suimplementacin, as como las soluciones
concretas posibles. Asimismo, analiza ypropone un rgimen adecuado dederecho transitorio.
En este documento se han analizado las
actividades de: aduccin, distribucin,
alcantarillado y depuracin, que formanel ciclo integral del agua. En todo caso elfoco de los anlisis ha sido el aguaconsumida por los usuarios urbanos.Para ello, se han estudiado las
principales variables econmicas queafectan a esta actividad (tarifas delagua, inversiones, costes, eciencia de lared, etc.). No se pretende, pues realizaranlisis alguno vinculado a usosagrcolas o no urbanos, tarea que excedeel mbito de este estudio.
Para desarrollar este anlisis del sectorse ha estudiado la evolucin histricadel sector en Espaa y se ha comparadocon la de otros pases europeos
pertenecientes a la UE y con otros pasesdesarrollados pertenecientes a la OCDE.
Los anlisis presentados se basan en losdatos obtenidos de fuentes pblicas o deorganismos especializados, que cuentancon un profundo conocimiento del sector.
El segundo objetivo del documentopretende denir los objetivos, elmodelo y los principios que deberanregir en el sector del agua en Espaa.Para ello, se ha propuesto una serie de
medidas concretas con la nalidad degenerar debate en el sector ycontribuir as, a construir una solucin
que incorpore las diferentes realidadesy sensibilidades existentes en el sector. Este objetivo se desarrolla en la
Seccin 4,Cul sera el modelo
ptimo de gestin del agua en
Espaa?
Finalmente, el tercer objetivo parcialde nuestro trabajo ha consistido enrealizar una estimacin orientativa delos potenciales impactos y benecioseconmicos para Espaa asociados a
la reforma estructural que se propone. Este objetivo se desarrolla en la
seccin 5:Qu benefcioseconmicos generara el desarrollo
del nuevo modelo?
Introduccin 5
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6 La gestin del agua en Espaa, anlisis de la situacin actual del sector y retos futuros
Por qu es necesario llevar acabo una reforma profunda delactual modelo de gestin delagua en Espaa?La creciente escasez de agua estforzando un cambio en la concepcinsobre este recurso, as como los modelosexistentes para gestionarlo. En la
actualidad, el nuevo paradigma concibeal agua como un recurso bsico para la
vida humana que ha de ser gestionadocomo un bien econmico escaso decreciente valor.
El sector del agua en Espaa se enfrentaa un conjunto de importantes y urgentesretos medioambientales (escasez deagua e incumplimiento de la normativaeuropea) y econmicos (dcit deinversiones y tarifas insucientes pararecuperar los costes incurridos en los
servicios de agua y acometer las nuevasinversiones). A estos retos hay queaadir las deciencias del marcoregulatorio actual (elevado nmero de
AA PP con competencias, y ausencia deun marco regulatorio lo sucientementeestable y predecible). Todos estosfactores obligan a llevar a cabo unaprofunda reexin sobre el actual marcoregulatorio y de gestin del agua, con eln ltimo de identicar iniciativas demejora.
Adems de los retos estructuralesexpuestos previamente, el sector delagua en Espaa est padeciendo ciertasdisfunciones, como la falta de unidad demercado: dependiendo de la localidaden que se ubique el consumidor, existendiferencias signicativas en las tarifas
pagadas por los ciudadanos por serviciossimilares y hay tambin diferencias enlos conceptos que incluyen dichastarifas. Estas diferencias, a su vez, noresponden a una lgica econmica o deescasez, sino que estn inuidos pormltiples factores, muchos de ellosajenos al propio sector.
Por otra parte, desde un punto de vistaoperativo, se percibe cierta incapacidadpara reducir las prdidas de agua en lared de distribucin y mejorar as laeciencia de las infraestructuras.
Cul sera el modelo ptimode gestin del agua en Espaa?Considerando las nuevas tendenciasmundiales en modelos de gestin del aguay teniendo en cuenta los retos a los que seenfrenta el sector en Espaa, parececonveniente la creacin de un nuevomarco legislativo y regulatorio que aporteestabilidad y predictibilidad al sector ypermita tanto atraer las inversiones que se
2. Resumen ejecutivo
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Resumen ejecutivo 7
Figura 1.Principales retos a los que se enfrenta el sector del agua en Espaa y que sugieren la necesidad de reformar el modelo actual degestin.
Retos medioambientales yasociados a la normativa EU Retos econmicos
Retos del marco regulatorioy de gestin
Espaa es uno de los pases de la EU con
mayor estrs hdrico
Espaa muestra unos niveles de
inversin inferiores a la media
comunitaria en materia de agua
Espaa cuenta con un marco regulatorio
en el que intervienen un elevado nmero
de AA.PP.
> 0,30
< 0,100,20 - 0,30
0,10 - 0,20
Retos del sector del agua
PoloniaAustria
Rep. ChecaFranciaAlemania
UKHungraBlgica
HolandaRumana
ItaliaEspaaSuecia
0,73
0,0 0,4 0,8
0,43
0,370,28
0,270,230,23
0,220,210,21
0,12
0,110,10
CAPEX/PIB(%)
UE 0,27
0 6 12
23
44
4
4
555
5
6
77
12
Nivelesde
AA.PPHolanda
Canada
AustraliaIsrael
Corea
Mexico
Francia
Italia
Portugal
UK
Espaa
Nueva Zelanda
USA
Grecia
necesitan como, en paralelo, facilitar queel consumo del agua sea economicamenteeciente y medioambientalmentesostenible a largo plazo.
En primer lugar, se considera necesariala creacin de un marco economico
previsible y homogneo para laprestacin de servicios. En respuesta a
Fuente: FAO: Aquastat, 2008-2012. Fuente: Global Water Intelligence: Global WaterMarket 2011. Fuente: OCDE: Water Governance in OECDCountries, 2011.
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8 La gestin del agua en Espaa, anlisis de la situacin actual del sector y retos futuros
Alcanzar la sostenibilidad econmicadel sector y la autosucienciananciera, garantizando que las
tarifas del agua reejan elmente loscostes reales en los que se incurrepara suministrar el servicio a losconsumidores. De esta manera se
cumplira con el principio de
recuperacin de costes sancionado en
la Directiva Marco del Agua, y con lasdiversas recomendaciones que haemitido la OCDE a este respecto.
Para asegurar el xito en laimplementacin de la metodologa, seplantean otras iniciativas de apoyo, como:
La vinculacin de incentivoseconmicos a la aplicacin de la
metodologa para los municipios.
La denicin detallada de lascompetencias municipales en aguapara evitar duplicidades y propiciar laconsecucin de economas de escala yde alcance para aquellas actividadesen las que sea ms eciente la gestinen instancias supra-municipales. En la
medida en que los servicios de gestindel agua sean suministrados a unmayor nmero de usuarios, los costesunitarios decrecen debido a las
esta prioridad, se propone la
implantacin de una metodologanacional de obligado cumplimiento para
el clculo de las tarifas del agua urbana.Esta medida ayudara a la consecucinde los siguientes objetivos:
Fomentar que la toma de decisionesen el sector del agua se haga a travsde consideraciones tcnicas yprevisibles, primando laindependencia frente a otrosintereses.
Favorecer la competencia en laprestacin de servicios, impulsada por
la transparencia y predictibilidad delmodelo econmico.
Minimizar la prima de riesgo para elinversor en el sector: de este modo, seatraer capital al sector y se podrnrealizar las importantes inversionesmedioambientales y de calidad desuministro que Espaa necesita
acometer.
Garantizar una homogeneidad en los
criterios de clculo de las tarifas entoda la geografa nacional, evitandoposibles agravios comparativos entreciudadanos y consumidores.
Figura 2.Esquema con las iniciativas de mejora para el modelo de gestin del agua en Espaa.
Propuestas bsicas
Impactos macroeconmicos
+
=
Nuevas competencias relacionadascon el sector agua
1. Metodologa nacional para el
clculo de las tarifas del agua.Asignacin de competencias
regulatorias a alguna estructura pblica
Desarrollo de la metodologa.
Emisin de informes vinculantes.
Resolucin de conflictos.
Fiscalizacin del cumplimiento
de la metodologa.
Competenciasfundamentales
2. Incentivos econmicos para laaplicacin efectiva de la metodologa.
3. Definicin de las competencias
municipales en agua.
4. Establecimiento del principio
de separacin de actividades.
5. Incremento de las competencias
de las comisiones de precios.
Beneficios
macroeconmicos
Eliminacin de
ineficiencias
Beneficios
medioambientales
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Resumen ejecutivo 9
embargo, slo una de ellas est encargadade facturar los servicios a los usuarios ydespus tendr que liquidar los servicios
realizados por otros proveedores. Por ello,en la medida que haya una separacinjurdica, contable y funcional ser ms fcilel trabajo conjunto de distintos operadores,que podran tener una naturaleza distinta:sociedades pblicas, mixtas o privadas.
Por ltimo, para poder hacer frente a losdistintos retos a los que se enfrenta elsector, se considera necesario que
alguna institucin o ente asuma unaserie de competencias con el objetivo degarantizar un marco regulatorio estable
y predecible. Estas nuevas competenciasdeberan incluir, al menos: el desarrollode la metodologa, la emisin deinformes vinculantes en relacin con laaplicacin de la metodologa en lospliegos de contratacin1y la resolucinde conictos (arbitraje).
En la gura 2 se resume el conjunto demedidas anteriores. Este conjunto demedidas forma un paquete de iniciativasque podran ser la base para llevar a
cabo un debate profundo entre losdiversos agentes del sector.
Qu benefcios econmicosgenerara el desarrollo delnuevo modelo?La reforma estructural del modelo degestin del agua en Espaa traera
economias de escala. Por otra parte, el
propiciar una gestin integral delciclo del agua para un conjunto de
usuarios permite obtener economiasde alcance ya que un nico operadorgestiona todas las fases del ciclo.
El incremento de las competencias delas comisiones de precios u organismossimilares autonmicos, con el objetivode que supervisen la correctaaplicacin de la metodologa estatal.
La introduccin de la separacin jurdica,contable y funcional de aquellassociedades o administraciones
relacionadas con la gestin deinfraestructuras de agua. En este caso, elobjetivo es evitar subvenciones cruzadasentre distintas actividades y asegurar quelos recursos obtenidos para la gestin delagua se dedican a este n. Adems, estamedida ayudara a obtener datosoperativos y econmicos del sector yfacilitara la liquidacin econmicacuando distintas sociedades o
administraciones prestan diferentesservicios a un mismo colectivo de
consumidores.
En ocasiones hay varios operadoresgestionando distintas fases del ciclo delagua para un mismo colectivo de usuarios.Por ejemplo es posible que una sociedadest encargada de la distribucin mientrasque otra lo est del saneamiento. Sin
1Se refiere a los pliegos de los concursos y concesiones que desarrolle cualquier Administracin Pblica y que estn vinculados con infraestructuras de agua.
Figura 3.Principales beneficios econmicos al desarrollar un nuevo modelo de gestin del agua en Espaa.
Generara un incremento de las
inversiones de 15.700 M en el
perodo 2013-2021, traduciendose en:
Un impacto agregado en el PIB de
12.600 M (0,1362% sobre el PIB
anual).
La creacin de 23.700 nuevos
empleos.
Un incremento de la recaudacin
tributaria de 6.900 M.
Permitira eliminar ineficiencias
derivadas del derroche de
agua por valor de 2.500 M.
Permitira ahorrar 13.300 M
en costes de suministro por la
mejora de la eficiencia en la
red y la reduccin de las
prdidas de agua.
Recuperacin de caudales contaminados.
Mejora en la flora y fauna e impulso a la
reutilizacin del agua.
Reducira las emisiones de CO2en casi 2
millones de toneladas en el perodo
2013-2021, valoradas en 12,2 M.
Beneficios macroeconmicos
Eliminacin de ineficiencias
en el sector agua Beneficios medioambientales
Cambio del marco regulatorio
consigo una serie de benecioseconmicos que desarrollamos a
continuacin.
En primer lugar, el desarrollo de unmarco regulatorio estable y predecibleatraera inversin de operadoresespecializados, dinamizando la
economa y generando empleo. Por otraparte, se fomentara lainternacionalizacin de las empresas
espaolas en un sector en el que yacuentan con slidas credenciales, y segarantizara el cumplimiento de lalegislacin comunitaria en materia deagua (especialmente relevante la
asociada con el saneamiento ydepuracin que requiere de fuertesinversiones), evitando as posiblessanciones.
Desde PwC hemos realizado una
estimacin del potencial impacto
macroeconmico de una reformaestructural del sector, y el resultado esque el nuevo modelo de gestin del aguapodra generar un incremento de lasinversiones de 15.700 millones de euros
durante el perodo 2013-2021,traducindose en un impacto agregadoen el PIB de 12.600 millones de euros yen la creacin de 23.700 nuevosempleos.
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10 La gestin del agua en Espaa, anlisis de la situacin actual del sector y retos futuros
Con el n de valorar una potencialreforma sobre el actual modelo degestin del agua en Espaa, se hananalizado los siguientes aspectos:
Principales macrotendenciasexistentes a nivel internacional enesta materia. El objetivo de esta
primera tarea es identicar lasmejores prcticas que se estnimplementando fuera de nuestrasfronteras.
Casustica espaola y realidad delsector del agua en nuestro pas. Enesta segunda fase se ha efectuado undiagnstico de los retos actuales yfuturos a los que se enfrenta el sector,considerando la validez de losmodelos de gestin vigentes enEspaa y su capacidad para hacerfrente a dichos retos.
El resultado de esta primera parte de
nuestro trabajo se presenta en losepgrafes que resumimos acontinuacin:
En el epgrafe 3.1: Un nuevoparadigma para el sector del agua en el
siglo X XI, se detallan las principales
tendencias existentes en lo referente
a la gestin del agua en el mundo, ascomo los profundos cambiosexperimentados por el sector en losltimos aos.
En el epgrafe 3.2: Espaa seenfrenta a importantes retos
estructurales en la gestin del agua,
se presentan los principalesproblemas y las dicultades(medioambientales, econmicas yregulatorias) a los que se enfrenta elsector del agua en Espaa.
En el epgrafe 3.3: El actual marcoregulatorio est generando ciertas
disfunciones en el sector del agua en
Espaa, se describen y analizan lasconsecuencias negativas que estocasionando para la sociedad y elsector la ausencia de un modelo de
gestin ptimo en materia de agua.
En el epgrafe 3.4: El sector del aguaes clave para la economa nacional, se
recogen diversos argumentos queilustran la importancia del sector del
agua para la economa espaola, ascomo la necesidad de contar con una
legislacin actualizada que aporteestabilidad y predictibilidad a unsector clave para la economa.
3. Por qu es necesario llevar a cabo unareforma profunda del actual modelo de
gestin del agua en Espaa?
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Por qu es necesario llevar a cabo una reforma profunda del actual modelo de gestin del agua en Espaa? 11
Introduccin
Hasta nales del siglo XX, la preocupacinpor el acceso al agua estuvo muy reducidaa determinadas zonas geogrcas de granescasez y no se plante como un problemade escala global. El paradigma tradicionalconsideraba que el agua no era un recursoescaso, sino que estaba mal distribuido.
As, los problemas de escasez de agua quesufran ciertas regiones ms secas y ridaseran, si bien graves, localizados yconsecuencia de un mal reparto del
recurso. En Espaa tambin se viva estarealidad con la dicotoma de la Espaa
hmeda y la seca, y las polticas de agua secentraron en transvases y en la realizacinde grandes obras hidrulicas, como presaso desaladoras.
Sin embargo, una demanda de aguacreciente, unida a una reduccin de los
recursos hdricos renovablesconsecuencia, entre otras razones, de los
efectos del cambio climtico y elcalentamiento global, estn provocando
3.1. Un nuevo paradigma para el sector delagua en el siglo XXI
un intenso cambio en el paradigma de la
gestin del agua, haciendo del problemade la escasez de agua una cuestingeneral a nivel global, que afectartanto a pases desarrollados como en
desarrollo.
La creciente escasez de agua estforzando un cambio en la concepcinque se tena de este recurso y de losmodelos para gestionarlo. En laactualidad, el nuevo paradigma
concibe al agua como un
recurso bsico para la vida
humana, que ha de ser
gestionado como un bien
econmico escaso de creciente
valor. Por ello, los nuevos modelostienen que conciliar las diferentesdimensiones del agua y buscar unequilibrio entre todas ellas:
El agua es un bien pblico deprimera necesidad. Se debegarantizar un adecuado acceso para
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12 La gestin del agua en Espaa, anlisis de la situacin actual del sector y retos futuros
los consumidores en unas condiciones
asequibles, justas y equitativas, demodo que se reparta el recurso,
evitando concentraciones de poder,se han de estructurar las tarifas demanera que los usuarios con menor
poder adquisitivo tengan acceso alservicio y se deben repartir los costesequitativamente.
El agua es un bien econmicoescaso. Se ha de garantizar elreemplazo y mantenimiento de losactivos en el largo plazo. Para ello, losujos de caja obtenidos en la gestindel agua han de garantizar la
conservacin del valor de dichosactivos, la gestin debe garantizar laeciencia operativa y los precios hande ser una seal de los costes reales
que se incurren para proveer de agua alos consumidores.
El agua como un elementoclave en el medioambiente. Es
necesario desalentar el agotamiento
de un recurso natural crtico como elagua, promocionando el consumoresponsable para garantizar lapreservacin de las funcionesecolgicas del agua y para minimizarla alteracin de sus cauces naturales.
Este cambio de paradigma del sector delagua est teniendo importantesconsecuencias. En primer lugar ha tradoconsigo la aparicin de nuevosmodelos de colaboracin pblico-
privada,que por una parte facilitan la
movilizacin de los recursos econmicosnecesarios para desarrollar nuevasinfraestructuras y que, adems, fomentanuna gestin eciente y sostenible. Ensegundo lugar este cambio de paradigmaest propiciando la adaptacin delos marcos regulatorios,que se
actualizan para dar respuesta a los nuevosretos del sector.
Figura 4.Transicin hacia el nuevo paradigma del sector del agua en el siglo XXI.
En el siglo XX se consideraba que los
problemas del agua se deban a un
mal reparto, y no a la escasez.
El sector del agua debe
garantizar el adecuado acceso
para los consumidores en unas
condiciones asequibles, justas
y equitativas
La gestin del agua ha de
garantizar el reemplazo y
mantenimiento de los activos
en el largo plazo
El sector del agua debe
desalentar el agotamiento de un
recurso natural crtico como es
el agua
El nuevo paradigma refleja que la escasez
del agua se convertir en un problema a
nivel global, lo que obliga a tener en cuenta
las 3 dimensiones del agua.
Visin tradicional
de la gestin del agua
El agua como bien pblico
bsico y esencial
El nuevo paradigma del sector
del agua en el siglo XXI
El agua como bien
econmico escaso
El agua como un elemento
clave en el medio ambiente
Dimensiones del agua
Implicaciones
Nuevos modelos de colaboracinpblico privada
Reformas del modelo de gestinmediante adaptaciones del
marco regulatorio
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Por qu es necesario llevar a cabo una reforma profunda del actual modelo de gestin del agua en Espaa? 13
Figura 5.Comparacin del porcentaje de la poblacin mundial sufriendode la escasez de agua.
Figura 6.Comparacin del porcentaje de la superficie espaola en riesgode desertificacin.
2010
Extremo
Alto
Bajo
Alto
Medio-Alto
Moderado
Bajo
Riesgo de escasez
20032020 2007 2013
El problema de la escasez deagua como principal razn queexplica el desarrollo del nuevo
paradigmaLas proyecciones y estudios realizadospor los principales organismosinternacionales sugieren que elproblema de la escasez de agua, lejos demitigarse, continuar agravndose en elmedio y largo plazo.
Se prev que el porcentaje de poblacinque habitar en zonas donde existe unriesgo de escasez de agua extremo o altoalcanzar el 29% en 2020. Esteporcentaje supone prcticamente
triplicar el valor existente en 2010, quese situaba en torno al 10%. Espaa no es
ajena a esta realidad, como indica elhecho de que entre 2003 y 2007 elporcentaje de supercie espaola en
riesgo de deserticacin haya pasadodel 31 al 37%. Otras fuentes, comoWater Intelligence, arman que enEspaa en 2008 el 34% de la poblacin
viva ante un riesgo considerable deescasez de agua.
Ante el problema de la escasez, el nuevoescenario para la gestin del agua buscaintegrar las tres dimensiones bsicas delagua y garantizar as una gestinsostenible y eciente de lasinfraestructuras. En los siguientespuntos se han analizado cada una de
estas dimensiones.
3% 6%
31% 37% 40%
69% 63% 60%
7%
23%
53%
36%
4% 4%
33% 31%
Riesgo de Desertificacin
Fuente: ONU: Managing Water under uncertainty and risk, 2012. Fuente: MAGRAMA: Programa de Accin contra la Desertificacin, 2008 y Centrode Investigaciones sobre la Desertificacin, 2013.
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14 La gestin del agua en Espaa, anlisis de la situacin actual del sector y retos futuros
Dimensiones del agua: 1.El agua como bien pblicobsico y esencial
El agua es un bien bsico y esencial paratodas las actividades que realizamos losseres humanos. Por ello, los modelos de
gestin han de tener entre susprioridades proveer de este recursofundamental al conjunto de la poblacin
en condiciones de equidad. Todava un13% de la poblacin mundial no tieneacceso a agua potable.
Figura 7.Agua total utilizada por un ciudadano medio en Espaa en un ao y porcentaje de la poblacin mundial con acceso alabastecimiento.
4.000
m3
3.734 40,9%
37,8%
16,8%
4,5%
Total agua
utilizada por
una persona enun ao
Agua utilizada
en los
productosagrcolas
consumidos
El consumo domstico (el agua para
beber, limpiar o cocinar) slo
representa el 4,5% del agua
consumida por una persona en
Espaa al ao (3.734 m3/ao).
Agua utilizada
en los
productosganaderos
consumidos
Agua utilizada
en los
productosindustriales
consumidos
Agua utilizada
en el hogar
En 2010, casi 900 millones de
personas en el mundo no
tiene acceso al agua potable
ONU
2.000
0
Fuente: ONU: Managing Water under Uncertainty and Risk, 2012 y WaterFootPrint Network, 2005.
13%
87%
1.527
1.411
639
167
Personas sin acceso a
abastecimiento
Personas con acceso aabastecimeinto
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Por qu es necesario llevar a cabo una reforma profunda del actual modelo de gestin del agua en Espaa? 15
Dimensiones del agua: 2.El agua como bien econmicoescaso
La no consideracin del agua como unbien econmico escaso trae asociadasnumerosas disfunciones en la gestindel recurso. Las ms relevantes son:
Una creciente obsolescencia de losactivos involucrados en el ciclo integraldel agua: plantas de potabilizacin,redes de distribucin, alcantarillado,plantas de depuracin, etc. Este graveproblema de obsolescencia estafectando signicativamente a lospases desarrollados. De hecho, en
Estados Unidos se prev que si no setoman medidas extraordinarias,aproximadamente el 45% de los
activos de la red de distribucin deagua se encontrarn en un estado noapto para desempear correctamente
su funcin.
Por otra parte, el hecho de que el preciodel agua no repercuta el coste realincurrido en desarrollar el servicio,desincentiva la inversin y empeora laeciencia (aumento de las prdidas deagua), generando un exceso dedemanda con el consiguientedespilfarro de un recurso escaso y
valioso. Sirva de ejemplo el casoespaol, donde entre 2007 y 2010 seredujeron las inversiones en las redes
de distribucin de agua un 19% y seincrementaron las prdidas de agua en1,9 bps, desde el 24% al 25,9%.
Red de distribucin rehabilitacin
Red de distribucin nueva
Prdidas de agua
Figura 8.Evolucin de la obsolescencia de la red de distribucin de aguaen EEUU.
Figura 9.Relacin entre las inversiones en la red de distribucin y lasprdidas de agua en Espaa.
1982
Excelente
Bueno
Regular
Muy Malo
Malo
Psimo0 20%
500 25%
1.000 30%
702
446 454
374
M
2020 2007 2008 2009 20102000
Fuente: EPA: Community Water System Survey, 2006. Fuente: Global Water Intelligence: Global Water Market 2011 e INE: Encuestasobre el Suministro y Saneamiento del Agua, 2010.
10%
23%
45%
-19%
344
24%
25,9%
220284
237
226170 137
358
-
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16 La gestin del agua en Espaa, anlisis de la situacin actual del sector y retos futuros
Dimensiones del agua: 3.El agua como un elemento claveen el medioambiente
El agua juega un rol en el medioambientey en los distintos ecosistemas quetransciende al de bien bsicopara el
hombre. Este hecho hace que la casitotalidad de los modelos avanzados degestin garanticen una explotacinsostenible desde el punto de vistamedioambiental que proteja el acceso alagua para futuras generaciones.
En la actualidad, los recursos hdricos se
encuentran sometidos a una fuerte
presin, por lo que es necesario
introducir mecanismos que incentivenun consumo responsable y que
favorezcan la inversin en los activosque permiten una explotacin eciente yrespetuosa con el medioambiente.
La no consideracin de la dimensin
medioambiental del agua en los modelosde gestin tradicionales ha provocadoun grave deterioro en la calidad de losrecursos hdricos a nivel mundial,incrementando las tasas de
contaminacin del agua en todo elplaneta.
Figura 10.Evolucin del nivel de contaminacin de los ros en el mundo.
1970
30%
33%
40%
20502000
Fuente: Past and future trends in grey water footprints of anthropogenic nitrogen and phosphorus inputs tomajor world rivers, 2011.
20%
30%
40%
% Ros Contaminados
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Por qu es necesario llevar a cabo una reforma profunda del actual modelo de gestin del agua en Espaa? 17
Nuevos modelos decolaboracin pblica-privadaen la gestin del agua
Una de las consecuencias del cambio devisin respecto a la gestin del agua hasido el desarrollo de nuevos modelos decolaboracin pblica-privada. Lasrazones que explican el desarrollo deeste tipo de colaboraciones en el sectordel agua son varias:
En primer lugar, este tipo decolaboraciones hace ms fcil lananciacin de proyectos, que en elcaso del agua requieren de fuertesinversiones. Adems, este tipo de
colaboraciones reducen el nivel deendeudamiento de las
Administraciones Pblicas, ya que unagran parte de los fondos necesariosson proporcionados por los agentesprivados.
Por otra parte, dado el perl tcnico yespecialista de los agentes privadosdedicados a la gestin del agua, suparticipacin contribuye a mejorar laeciencia en la operacin,
especialmente cuando se desarrollaninfraestructuras en geografas donde
el sector pblico no cuenta con unagran experiencia de gestin.
Finalmente, los modelos decolaboracin pblica-privada, bajouna regulacin y supervisinadecuada, son capaces de garantizarque el recurso sea accesible a losconsumidores y que, adems, suexplotacin siga los criterios desostenibilidad econmica y ecienciaoperativa.
Inducidos, por tanto, en gran medidapor la obsolescencia de lasinfraestructuras y los requerimientos de
capital asociados a las nuevasinversiones, se ha experimentado uncrecimiento exponencial en el nmerode personas que reciben los servicios deabastecimiento y saneamiento del aguaa travs de modelos de colaboracinpblica-privada. Generalmente sepotencia esta colaboracin en la gestinintegral del ciclo del agua, de maneraque un mismo operador especializado
gestione la totalidad de las actividadesen la cadena de valor del sector
(captacin, potabilizacin, distribucin,alcantarillado y saneamiento).
800
50 55 50
282
169
313
569
423
791
400
0
Millones de
personas
20001990 2011
Figura 11.Evolucin del nmero de personas en el mundo que recibenservicios relacionados con el ciclo del agua a travs de modelosde colaboracin pblico-privada.
Fuente: Pinsent Masons Water Yearbook 2011-2012.
Slo distribuicin
Slo saneamiento
Ambos
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18 La gestin del agua en Espaa, anlisis de la situacin actual del sector y retos futuros
Reformas del marcoregulatorio del sector del aguaen pases desarrollados
Este cambio de paradigma est teniendoefectos no solo en los modelos degestin, sino tambin en los marcosregulatorios de pases desarrollados quereaccionan ante esta nueva realidad.
Los principales retos que buscanresponder son fundamentalmente dos: (i)garantizar la autosuciencia nancierade los servicios de abastecimiento ydepuracin del agua y (ii) mejorar la
coordinacin entre los distintos entes
pblicos con competencias en la gestindel agua.
La creacin de organismos reguladoresque aporten transparencia a los
mecanismos de jacin de los precios delagua y la adopcin de medidas quefavorezcan la mancomunacin demunicipios para obtener economas deescala y lograr una explotacin mseciente son las medidas ms comunesque estn siendo implementadas por lospases desarrollados de la OCDE.
Figura 12.Ejemplos ilustrativos de pases de la OCDE que han desarrollado recientemente cambios legislativos relevantes en el marcoregulatorio del sector del agua.
El gobierno australiano aprob un nuevo marco regulatorio, llamado Water Act(2007), que tenia
como principal objetivo crear un mercado que permitiera gestionar el agua como un bien escaso.
Adicionalmente el gobierno austral iano cre 2 nuevas agencias(el COAG y elMurray-Darling
Basin Authority)con la misin de: (I) coordinar las diversas AAPP involucradas en la gestin del
agua y (II) garantizar la implementacin de las polticas aprobadas en la Water Act.
Por ltimo el gobierno australiano aprob la Water Sensitive Australian Cities. El objetio de esta
iniciativa es potenciar la gestin integrl del agua en los municipiosfomentando la creacin de
estructuras supra-municipales que garanticen la sostenibilidad medioambiental.
En 2009 Nueva Zelandabajo el nombre deNew Start for Fresh Water Programmeinici un
programa para redefinir su poltica en materia de agua con el objetivo global de contar con una
planificacin estratgica en materia de aguay asegurar su inplementacin. Entre estas medidas
est que el ministerio asuma las competencias en materia de tarifas pagadas por usuarios.
En 2007 Israelcrea un regulador nacional
(Water Authority Council) que concentra todas
las competencias en materia de aguay que
es el encargado de coordinar todas las acciones
gubernamentales.
Reforma estructural con la aprobacin de una
nueva ley de aguas en 2005que
homogeinizaba la gestin. Con esta reforma el
pas se divide en 10 demarcaciones
hidrogrficas, donde se realiza una gestinintegral.
La creacin de un comitque tiene la misin de
mejorar la integracin vertical en la gestin del
agua, asegurando que las decisiones en poltica
de agua se desarrollan apropiadamente a nivel
municipal.
El gobierno ha creado el Water Gobernace
Centerque tiene como misin disear las
medidas de mejora en los modelos de gestin
de agua para mejorar los sistemas de
informacin de agua para la toma de decisiones.
Australia
Israel
Portugal
Nueva Zelanda
Blgica
Holanda
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Por qu es necesario llevar a cabo una reforma profunda del actual modelo de gestin del agua en Espaa? 19
IntroduccinEl sector del agua en Espaa se enfrentaen la actualidad a un conjunto de retoscon la suciente entidad como paragenerar un profundo debate acerca de lanecesidad de reformar el marcoregulatorio y de gestin actual.
Estos retos pueden ser clasicados en:
(i) retos y decienciasmedioambientales, (ii) retos ydeciencias econmicos y (iii) retos ydeciencias del marco regulatorio y degestin actual.
3.2. Espaa se enfrenta a importantes
retos estructurales en la gestin del agua
Figura 13.Mapa de la escasez de agua de los pases europeos segn el ndice de estrs hdrico.
> 0,30
< 0,100,20 - 0,30
0,10 - 0,20
1. Retos medioambientales a losque se enfrenta el sector delagua en EspaaEspaa es uno de los pases europeos
con mayor escasez de agua, hecho quese reeja en su alto estrs hdrico.
Mientras que el ndice medio de estrshdrico2en Europa es de 0,14, en Espaa
este valor alcanza 0,32 (el tercero mayorde toda Europa, solo por detrs de Malta[con un valor de 1,1] y de Blgica [conun valor de 0,41]). El alto estrs hdrico
Fuente: FAO: Aquastat, 2008-2012.
2
Cociente entre el agua abstrada y los recursos hdricos renovables
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20 La gestin del agua en Espaa, anlisis de la situacin actual del sector y retos futuros
Figura 14.Tasas de abstraccin y de recursos hdricos renovables por habitante (Espaa vs UE-15).
Recursos hidricos por habitante (m3/hab./ao)
FinlandiaSuecia
HungraAustriaGrecia
PortugalPases Bajos
FranciaItalia
EspaaReino Unido
AlemaniaBelgicaPolonia
Rep. Checa
Dinamarca
0 5.000 20.000 25.000
-60%
Fuente: FAO: Aquastat, 2008-2012. Fuente: FAO: Aquastat, 2008-2012.
Abstraccin por habitante (m3/hab./ao)
0 500 1.000
GreciaPortugal
ItaliaEspaa
Paises BajosBlgicaHungraFranciaAustria
AlemaniaPolonia
FinlandiaSuecia
Reino UnidoRep. Checa
Dinamarca
+62%
3Directiva Marco del Agua (2000).
de Espaa es consecuencia tanto de la
falta de recursos hdricos renovables(60% inferiores a la media
comunitaria), como de las altas tasas deabstraccin existentes (62% superioresa la media europea).
En la actualidad, Espaa no cumplecon la legislacin comunitaria enmateria de depuracin del agua
urbana. Concretamente, nuestro pasest especialmente alejado de cumplirlos objetivos que ja la DMA3para la
depuracin en municipios de ms de10.000 habitantes (solo el 32% de losmunicipios espaoles mayores de10.000 habitantes cuenta con lossistemas de depuracin terciarios que
exige la legislacin comunitaria).
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Por qu es necesario llevar a cabo una reforma profunda del actual modelo de gestin del agua en Espaa? 21
Figura 15.Mapa del grado de cumplimiento de la directiva sobre el tratamiento de las aguasresiduales urbanas.
Figura 16.Nivel de Cumplimiento de la implementacin de sistemas de tratamiento terciarios.
Cumple los 3 artculos No aplicable
Datos no presentadosSolo cumple 1 de los3 artculos
No cumple ningunode los 3 artculos
Fuente: Comisin Europea: Sexto informe de la Comisin sobre la aplicacin de la Directiva sobre eltratamiento de las aguas residuales urbanas, 2011.
Fuente: Comisin Europea: Sexto informe de la Comisin sobre la aplicacin de la Directiva sobre eltratamiento de las aguas residuales urbanas, 2011.
100500
%AlemaniaAustria
FinlandiaHolanda
DinamarcaGreciaSuecia
ItaliaFranciaBlgicaEspaa
PortugalPoloniaIrlanda
-64%
MediaUE
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22 La gestin del agua en Espaa, anlisis de la situacin actual del sector y retos futuros
2. Retos econmicos a los que seenfrenta el sector del agua en
Espaa
Los principales retos econmicos a losque se enfrenta el sector del agua enEspaa son: (i) una insuciente actividadinversora en comparacin con los pasesde nuestro entorno y (ii) la existencia deunos precios por el agua consumida queno permiten cubrir la totalidad de loscostes incurridos tal y como indican lasdirectivas y normas comunitarias.
Espaa es el pas de la UE dondehistricamente las inversiones(CAPEX) en agua tienen menor peso
en comparacin con los costes deexplotacin (OPEX), y es el pas dondelas inversiones en agua sobre el PIBtienen el porcentaje ms bajo (0,1% vs0,27% de media).
Espaa cuenta, por tanto, con undcit estructural de inversiones enagua en un momento en el que las
Figura 17.Evolucin de las inversiones en agua en los principales pases europeos y anlisis de la relacin
entre los gastos de explotacin (OPEX) y las inversiones (CAPEX).
Figura 18.Porcentaje que representa la inversin en proyectos de infraestructuras de agua (CAPEX) sobre elPIB en los principales pases de la UE en 2010.
25
Media UE
Media UE
20151050-5-10-15
0,73
Polonia Francia Hungra Blgica Holanda Rumania Espaa SueciaItaliaUKAlemaniaAustria Rep.Checa
0,430,37
0,280,27 0,23 0,23 0,22 0,21 0,21
0,12 0,11 0,10
0,0
0,4
0,8
CAPEX/PIB(%)
1
2
3
4
OPEX/CAPEX, 2010
Crecimiento CAPEX, (2007-2010) (%)
Espaa ha sufrido elmayor recorte deinversiones (CAPEX)entre las potenciaseuropeas.
Tamao de la bandera:Mercado del agua
En los mercados de los principalespaises europeos las inversiones (CAPEX)tiene ms peso frente a los gastos(OPEX). De media el ratio OPEX/CAPEXse situa en torno a 2 mientras que enespaa alcanza valores prximos a 4.
Fuente: Global Water Intelligence: Global Water Market 2011.
Fuente: Global Water Intelligence: Global Water Market 2011.
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Por qu es necesario llevar a cabo una reforma profunda del actual modelo de gestin del agua en Espaa? 23
0 50 100 250 300 6
/m3543210
Recuperacin deCostes de O&M
Media UE1El ratio en espaa se encuentra entre el 0,65 hasta el 0,96
%
AAPP tienen una situacin nancieraque diculta su capacidad paraacometer nuevos proyectos en esta
materia.
Espaa, en este contexto de relevantesretos medioambientales y falta deinversiones, cuenta con unas tarifasdel agua que se sitan en el rango bajode las europeas (1,62 /m3vs 3/m3).
Fuente: OCDE: Pricing water resources and water and sanitation services, 2010.
Fuente: OCDE: Water Governance in OECD Countries, 2011.
Fuente: International Water Association: International Statistics for Water Services, 2010.
De hecho, segn la OCDE, con losvalores de tar ifas actuales, Espaa esel nico pas desarrollado donde
dichas tarifas no permiten cubrir loscostes de O&M de saneamiento ydistribucin. Sin embargo, ya existeun elevado nmero de pases dondeno solo se cubren los costes de O&M,sino la totalidad de costes incurridos
en el servicio.
Figura 19.Ratio entre el precio del agua y los costes de O&M (%).
Figura 20.Comparacin de precios del agua en Europa en 2009.
UKRep. Checa
Holanda
portugal
Italia
Polonia
Hungra
Blgica
Francia
Suecia
Alemania
Espaa1
DinamarcaAlemania
Francia
Blgica
UK
Holanda
Austria
Suecia
Hungra
Finlandia
Espaa
Portugal
Polonia
Italia
Figura 21.Mapa de los pases europeos que ya cuentan con marcos regulatorios que permiten larecuperacin total de los costes incurridos para suministrar agua.
Pases con sistemade recuperacintotal de costes
Pases sin sistema
de recuperacintotal de costes
Alemania
Luxemburgo
ReinoUnido
Suecia
Finlandia
Rep.Checa
Hungra
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24 La gestin del agua en Espaa, anlisis de la situacin actual del sector y retos futuros
3. Retos asociados al marcoregulatorio y de gestinexistente en Espaa
Comparando tanto el marco regulatoriocomo el modelo de gestin del sector dela distribucin y saneamiento de aguaurbana en Espaa con el existente enotros pases de la OCDE se identicanalgunas reas de mejora que resumimosa continuacin:
En Espaa existe un elevado nmerode AAPP con competencias en materia
de agua, pero se carece de unorganismo regulador tcnicoindependiente que aporte
predictibilidad y estabilidad al sector.Otros pases con estructuras degobierno descentralizadas similares alcaso espaol (por ejemplo, Australia,Canad o Mxico) han creadoorganismos reguladores especcospara el sector del agua.
En Espaa, las competenciaseconmicas para jar las tarifas delagua urbana descansan en gran
medida en los municipios, sin que
exista ningn marco metodolgicoglobal que determine los costes que
han de repercutirse ni los mecanismosde actualizacin que han de
emplearse.
Este modelo de competenciasdistribuidas en municipios es pococomn entre los pases de la OCDE,donde solo el 25% (4 de 17) de los pasesestudiados sigue modelos similares alespaol. En la mayora de los mercados,las competencias econmicas descansan
en organismos reguladores o comisionestcnicas, o bien estn en manos de los
gobiernos regionales.
Por ltimo, la OCDE destaca queEspaa es uno de los pases estudiados
en los que existe un mayor nmero deretos en su sistema de gestin del aguay un mayor nmero de obstculos a laimplementacin de polticas de agua(solapamiento de competencias, faltade incentivos para la cooperacin,etc.).
Holanda
Canada
Australia
Israel
Corea
Mxico
Francia
ItaliaPortugal
Reino Unido
Espaa
Nueva Zelanda
USA
Grecia
0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 1112 N de
organismos
Regulador especficoen materia de agua
que se organiza
como un agenteindependiente
AustraliaChileFrancia
UEPortugal
IsraelMxicoNueva Zelanda
Regulador enmateria de agua quetiene dependencia
directa de unministerio
Total pasescon reguladores
especficos
en agua
2
3
4
4
4
4
5
55
5
6
7
7
12
Fuente: OCDE: Water Governance in OECD Countries, 2011. Fuente: OCDE: Water Governance in OECD Countries, 2011.
Figura 22.Nmero de organismos pblicos con competencias en regulacinde agua entre los pases de la OCDE.
Figura 23.Aproximadamente la mitad (8 de 17) de los pases de la OCDEestudiados cuenta con un organismo regulador en materia deagua.
3
8
5
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Por qu es necesario llevar a cabo una reforma profunda del actual modelo de gestin del agua en Espaa? 25
Japn
Canad
Chile
UK
Holanda
Portugal
Australia
Mxico
Nueva Zelanda
Francia
Grecia
Blgica
Israel
Corea
Espaa
USA
Italia
Japn
Australia
Nueva Zelanda
Grecia
Francia
Israel
Blgica
Canada
Italia
Corea
Mxico
UK
USA
Chile
Espaa
Holanda
Portugal
Pases en los que losmunicipios s cuentan concompetencias econmicas
en materia de agua
EspaaPortugalFranciaCorea
AustriaBlgicaChileGreciaItalia
HolandaUKUSACanadIsrael
JapnMxicoNuevaZelanda
Pases en los que losmunicipios no cuentan concompetencias econmicas
en materia de agua
Principales obstculos para la implementacinde las politicas del agua en Espaa
Principales retos del sector agua en Espaa
1. Falta de incentivos institucionales para la cooperacin(objetivos, indicadores).
2. Dificultad para implementar las decisiones del gobiernocentral a nivel local y regional.
3. Solapamiento de competencias y falta de una distribuicinclara de las responsabilidades entre AAPP.
4. Interferencia de lobbies.
5. Dificultad para implementar las ltimas reformas europeas.
6. Contradicciones entre organismos nacionales y lasrecomendaciones supranacionales dadas en las
directivas.
1. Cumplimiento de la normativa medio ambiental.
2. Falta de una correcta regulacin econmica.
3. Necesidad de mejorar la coordinacin vertical entre losdiferentes niveles administrativos (gobierno centralCCAA y municipios).
4. Gestin del agua en pequeos municipios (necesidad delograr mayores economas de escala).
5. Distribucin de los recursos del agua entre los diferentesconsumidores finales (domestico, agricola e industrial).
6. Discrepancias entre las necesidades polticas e
hidrolgicas del pas.
Total estudiadosen agua
Fuente: OCDE: Water Governance in OECD Countries, 2011.
Figura 25.Nmero de obstculos a los que se enfrentan los pases de laOCDE para implementar sus polticas de agua.
Figura 26.Nmero de retos a los que se enfrentan los pases de la OCDEpara implementar sus polticas de agua.
Figura 24.Distribucin de las competencias econmicas en el agua urbana de los pases de laOCDE estudiados.
13
17
4
0
2
2
2
01 12 2
2
2
3
3
3
3
3
4
4
4
4
4
4
4
5
5
5
5
5
5
5
5
5
5
5
6
6
6
6
6
6
6
6
6
7
7
7
7
7
N deobstaculos
N deretos
Fuente: OCDE: Water Governance in OECD Countries, 2011.Fuente: OCDE: Water Governance in OECD Countries, 2011.
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26 La gestin del agua en Espaa, anlisis de la situacin actual del sector y retos futuros
IntroduccinJunto a los retos estructurales expuestospreviamente, el marco regulatorioactual presenta algunas caractersticasadicionales que impiden una gestineciente y sostenible del recurso.
En primer lugar, existe una claraausencia de unidad de mercado en
cuanto a cnones y tarifas. Actualmenteel mapa nacional de cnonesrelacionados con el agua es muy diversoy variado tanto en el nmero de cnonesaplicados por cada Comunidad
Autnoma como en la tipologa de losmismos. Incluso en algunos de estoscnones (por ejemplo el de saneamientode reciente creacin) existe una elevadadispersin entre CC.AA.
Se observa, tambin, falta dehomogeneidad y cierta arbitrariedad enlos criterios empleados en la jacin delas tarifas pagadas por los consumidores,existiendo grandes divergencias en el
valor de las tarifas entre municipiossimilares (mismo tamao, prximosentre s y por tanto con mismascaractersticas hidrogrcas, etc.).
Por otra parte, el modelo actual no estpermitiendo corregir el problema deeciencia operativa de la red.Paradjicamente a pesar de contar conunas prdidas de agua crecientes ysuperiores a la media europea, la
inversin en el mantenimiento de la redde distribucin ha decrecido en losltimos aos.
3.3. El actual marco regulatorio est
generando ciertas disfunciones en el sectoragua en Espaa
Figura 27.Principales disfunciones que est generando el marco regulatorio actual en el sector agua espaol.
Existen diferencias en el nmero de
cnones pagados por los ciudadanos y el
valor de los mismos.
Espaa cuente con una de las tarifas de
agua ms variables de Europa (/m3).
El volumen de las prdidas de agua en
Espaa es superior a las de la media de la
Unin Europea.
Falta de unidad de mercado Falta de eficiencia operativa
Principales disfuncionesgeneradas por el marco actual
Dinamarca
Alemania
BlgicaUK
Espaa
Francia
Finlandia
Austria
Holanda
Suecia
Polonia
Hungria
Italia
Portugal
Italia
Francia
EspaaRep. Checa
Hungra
UK
Blgica
Suecia
Austria
Alemania
Holanda
0,0 07,0 403,5 10 20 30
Ningn canon
1 canon
2 cnones
3 cnones Media Europea
Fuente: BOE y Boletines Oficiales Regionales. Fuente: OCDE: Pricing Water Resources and Water
and Sanitation Services, 2010.
Fuente: Global Water Intelligence: Global Water
Market 2011.
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Por qu es necesario llevar a cabo una reforma profunda del actual modelo de gestin del agua en Espaa? 27
Falta de unidad de mercadoEn la actualidad, el marco regulatorioposibilita que los municipios gocen de
un elevado nmero de competencias enmateria econmica. Junto a estadeslocalizacin a nivel de municipio, noexiste una legislacin bsica estatal queregule el rgimen econmico delservicio de agua, dando como resultadouna alta dispersin en las tarifasurbanas as como en los conceptos
cobrados en funcin de una ComunidadAutnoma a otra.
Como puede comprobarse en lassiguientes guras dependiendo de laComunidad Autnoma donde se resida
los conceptos por los que se cobra a losciudadanos en su factura del aguacambian. De este modo, existen CCAAdonde no hay cnones y otras con msde tres.
Figura 28Distribucin de los cnones de agua entre las distintas CCAA.
Asturias
Baleares
Murcia
Cantabria
Navarra
Aragn
Valencia
Extremadura
La RiojaMadrid
Ningn canon
1 canon
2 cnones
3 cnones
CCAA con un canon CCAA con dos cnones CCAA con tres cnones
CCAA sin ningun canon
Canon de saneamiento
Canon de saneamiento
Canon de saneamiento
Canon de saneamiento
Canon de saneamiento
Canon de saneamiento
Canon de saneamiento
Canon de saneamiento
Canon de saneamiento
Canon del agua Canon de mejora
Canon de control de vertidos
Canon de ocupacin yutilizacin de terrenos dedominio pblico hidrulico
Canon de vertido Canon de regulacion y tarifade utilizacin de agua
Canon de aduccin
Canon de vertido
Canon de servicios generales
Canon de depuracin
Canon de regulacin
Canon del agua
Tarifa de utilizacin del agua
Canon del agua
Canon de mantanimientode contadores
Tarifas de aduccin,distribucin y alcantarillado
Tarifa de depuracin
Galicia
Andalucia
Castilla la
mancha
Castilla Len
Canarias
Catalua
Pas Vasco
Fuente: BOE y Boletines Regionales Oficiales.
-
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28 La gestin del agua en Espaa, anlisis de la situacin actual del sector y retos futuros
motivos histricos, ya que son dereciente creacin.
De manera anloga, el mercado muestrafalta de homogeneidad y ciertaarbitrariedad en los criterios empleadospara jar las tarifas pagadas por losconsumidores, existiendo signicativasdiferencias en el valor de las tarifas demunicipios similares en trminos deubicacin, situacin medioambiental,estructura hdrica, etc.
Figura 29.Valor de los cnones de saneamiento en las diferentes Comunidades Autnomas.
Figura 30.Ejemplos ilustrativos de las diferencias en las tarifas de agua pagadas por los consumidoresdependiendo del municipio.
Si consideramos, por ejemplo, el canonde saneamiento, aparecen diferenciasmuy signicativas dentro del grupo de
CCAA que lo aplican. Mientras que laparte variable del canon de saneamientoen Aragn es de 0,55 /m3, enExtremadura el mismo canon tiene un
valor de 0,20 /m3. En este caso, la altadispersin en la cantidad cobrada por elcanon de saneamiento en las distintas
CCAA no se explica por razones deamortizacin de infraestructuras o por
0,6 0,550,52
0,47
0,40 0,370,35
0,30 0,28 0,27
0,20
/m3
0,3
0,0
1Se compara la parte variable de los canones de saneamiento (/m3)2
Canon de saneamiento para ciudades de ms de 50.000 habitantes3En la comunidad de Madrid existe la tasa de depuracin, gestionado por Canal de Isabel II que tiene el rolde canon de saneamiento
4Canon de saneamiento para un consumo entre 10-18 m3al mes por vivienda
NavarraAragon Rioja Asturias Cantabria Valencia2 Baleares Murcia Extremadura4Madrid3
Fuente: BOE y Boletines oficiales regionales.
Fuente: Anlisis PwC, Facua.
Malaga
Gijn
+66%
+96%
+48%
1,0
1,8
2,11,4
1,7
2,6
0,9
1,7
Ciudadreal
Almeria
Murcia
Cadiz
A Corua
Crdoba+52%
Riesgo de escasez muyalto
Riesgo de escasez alto
Riesgo de escasez medio
Precios en /m3 para unconsumo de 10 m3 al mes
Diferencias entre dosciudades con variableshdricas similares
0,0
%
Datos disponibles a la fecha de elaboracin del informe
-
7/22/2019 ACCIONA Informe Gestion Agua
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Por qu es necesario llevar a cabo una reforma profunda del actual modelo de gestin del agua en Espaa? 29
Europa (107%). Esta alta variabilidadindica la falta de coherencia existente enla jacin de las tarifas por parte de los
municipios.
En lnea con los datos mostrados en lagura del grco anterior, se maniestaun estudio de la OCDE, donde la
variabilidad de las tarifas en Espaa(550%) es, con diferencia, la ms alta en
Figura 31.Dispersin en los precios de agua pagados por los consumidores urbanos en distintospases de la UE.
Fuente: OCDE: Pricing Water Resources and Water and Sanitation Services, 2010.
Dinamarca
Alemania
Blgica
UK
Espaa
Francia
Finlandia
Austria
Suecia
Rep. Checa
Polonia
Hungria
Italia
Holanda
Portugal
32%
126%
56%
n.a.
550%
67%
50%
63%
84%
10%
60%
45%
144%
22%
100%
0 1 2 3 4 5 6 7
/m3
Variabilidad (%)
-
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30 La gestin del agua en Espaa, anlisis de la situacin actual del sector y retos futuros
Incapacidad de mejorar laefciencia en la operacin de lared de distribucin de agua
En 2010, el porcentaje de prdidas deagua en la red de distribucin espaolaera signicativamente superior (25,9%)a la media europea (21,4%),posicionando a Espaa como el tercer
pas con ms prdidas, tras Italia yFrancia. Durante los ltimos aos, esta
situacin se ha agravado, pasando elporcentaje de prdidas de un 24% en2007 a un 25,9% en 2010.
Sin embargo, en este contexto deaumento de las prdidas y con ratios porencima de la media europea, las
inversiones dedicadas al mantenimientode la red de distribucin han decrecidoen Espaa (-11,68% CAGR 2007-2010).
Italia
Francia
Espaa
Rep. Checa
Hungra
UK
Blgica
Suecia
Austria
Alemania
Holanda
0 4010 20 30
MediaUE
30
1.000
500
0
23,97%24,48%
1,95 bps
-19%
25,67%25,92%
25
20
2007
2007
2008
2008
2009
2009
2010
2010
-11,7%
CAGR2007-10
-24,5%
Mantenimiento
Nueva
15
Figura 32.Comparacin del porcentaje de prdidas de agua.
Figura 33.Evolucin de las prdidas de agua en la red de distribucinurbana en Espaa entre 2007 y 2010.
Figura 34.Inversiones en la red de distribucin en Espaa.
Fuente: Global Water Intelligence: Global Water Market 2011.
Fuente: INE: Encuesta sobre el suministro y saneamiento del agua, 2010. Fuente: Global Water Intelligence: Global Water Market 2011.
702
344
358
446
220
226
454
284
170
374
137
237
%
%
M
-
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Por qu es necesario llevar a cabo una reforma profunda del actual modelo de gestin del agua en Espaa? 31
Figura 35.Importancia del sector agua en la economa nacional.
IntroduccinLa relevancia del agua en la economanacional se justica por mltiplesrazones. En el caso espaol, el agua esun recurso crtico en la realizacin de
actividades econmicas clave como elturismo o la agricultura.
El tamao del sector del agua en
trminos de aportacin al PIB,
inversiones o empleo tienen el mismoorden de magnitud que el de otrossectores como el de las
telecomunicaciones o energa, en los queexisten marcos estables que aportanpredictibilidad al rgimen econmico dela actividad y organismos reguladorestcnicos independientes que denestabilidad y coherencia prctica a dichomarco.
3.4. El sector del agua es clave para la
economa nacional
El agua es relevante para muchas actividades
clave en la economa espaola
Importancia de las actividades intensivas en el
uso del agua en el ao 2010
PIB
18%
56%
20%
EmpleoExportacionesSector
agua
0
20.000
40.000
12.800
28.800
39.800
Sector
elctrico
Sector de
Telecomunicaciones
Comparacin del tamao del sector de las
distintas utilities en 2010
Otros sectores con unas magnitudes econmicas comparables a las
del agua pero no tan esenciales pare el desarrollo humano cuentan
con una legislacin que facilita la planificacin y la operacin
Importancia del sector del aguaen la economa espaola
M
Fuente: INE. Fuente: Colegio de Caminos, Canales y Puertos, CNE, CMT.
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32 La gestin del agua en Espaa, anlisis de la situacin actual del sector y retos futuros
El agua es relevante paramuchas actividades clave en laeconoma espaola y el sector
tiene un peso especfcosignifcativo en trminos dePIB o empleoEl agua es un consumo clave enactividades econmicas relevantes parala economa nacional, como son: el
turismo y la hostelera, la agricultura, laenerga, la industria qumica, laindustria alimentaria, la industria textil
y la industria papelera.
Estas actividades representan el 18%del PIB espaol, el 20% del empleo yel 56% de las exportaciones querealiza Espaa.
18%
38.000
empleos
Resto 82% Resto 44% Resto 80%
2010
2010 2010 2010
2010 2010
Industria
papelera 0,3%
Industria
papelera 2%
Industria
papelera 1%
Industria
textil 0,5%Industria
textil 5%
Industria
textil 1%
Industria
qumica 1% Agricultura 5%
Agricultura 4%Industria
alimentaria 2%
Industria
alimentaria 7%Industria
alimentaria 2%
Industria
qumica 13%
Industria
qumica 1%
Turismo y
hostelera 10,2%
Resto 99,35% Resto 99,80% Resto 99,7%
Sector agua
0,65%
Sector agua
0,20%
Sector agua
0,3%
Turismo y
hostelera 21%
Turismo y
hostelera 11%
Energa 2%
Energa 0,2%
Agricultura 2%
56%
20%
Figura 36.Importancia de las actividades intensivasen el uso del agua en el PIB espaol.
Figura 39.Importancia del sector del agua en laeconoma espaola (PIB).
Figura 37.Importancia de las actividades intensivasen el uso del agua en las exportaciones.
Figura 40.Importancia del sector del agua en elempleo.
Figura 38.Importancia de las actividades intensivasen el uso del agua en el empleo.
Figura 41.Importancia del sector del agua comoinsumo.
Fuente: INE, ICEX.
Fuente: INE, ICEX, Colegio de Caminos, Canales yPuertos.
Fuente: INE, ICEX.
Fuente: INE, ICEX.
Fuente: INE, ICEX.
Fuente: INE, ICEX.
4
Para estimar el peso del sector del agua sobre el PIB, al valor aadido bruto de las actividades de captacin y distribucin se le ha sumado la parte proporcional delalcantarillado y la depuracin segn la proporcin que hay entre estas actividades en cuanto a tamao de mercado.
5Los empleos se reeren a las actividades de captacin y distribucin. No se incluyen los empleos de saneamiento y depuracin ya que, como en el caso del PIB, elINE no da la informacin tan desagregada, integrando la actividad de depuracin con la de tratamiento de residuos.
Por otra parte, el sector agua enEspaa supone un 0,65%4de laeconoma espaola, genera 38.0005
empleos directos, y representa el 0,3%de los insumos que requieren otrossectores productivos de la economa.
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Por qu es necesario llevar a cabo una reforma profunda del actual modelo de gestin del agua en Espaa? 33
El sector del agua tiene, desdeun punto de vista econmico, untamao comparable al de otros
sectores que s cuentan conmarcos regulatorios queaportan predictibilidad a lascondiciones de explotacinCuando se compara al sector del aguacon otros sectores como el elctrico o elde telecomunicaciones, en trminoseconmicos tienen tamaos
comparables (peso en el PIB, empleo,inversiones), todos ellos cubrenactividades esenciales y estratgicaspara los ciudadanos y cuentan conmodelos de negocio similares
(actividades intensivas en capital querequieren de planicacin en el largoplazo). Por ello, en la literaturaeconmica todas estas actividades seconsideran utilities y tienden a seranalizadas de una manera similar.
Sin embargo, el marco regulatorio delsector del agua en Espaa diere
signicativamente del marco regulatoriodel sector elctrico y del detelecomunicaciones, ya que: (i) el sector
del agua carece de un regulador tcnicoindependiente que aporte predictibilidadal sector, (ii) no existe un rgimeneconmico bsico comn que gue loscriterios para regular las actividadeseconmicas relacionadas con el agua y(iii) la regulacin varasignicativamente entre las distintasregiones, e incluso dentro de una mismaregin existen grandes diferencias entrelos municipios.
El mercado del sector del agua tiene un
tamao del mismo orden de magnitud alde otros sectores en los que el Estado ha
desarrollado un rgimen econmicobsico comn (electricidad ytelecomunicaciones). El tamao total delsector del agua, considerando los pagosde los consumidores nales y lassubvenciones pblicas, ascendi a
0 0
20.000 25.000
12.800
9.246
44.300
19.700
28.200
39.800
% sector agua sobre
otros sectores
% sector agua sobre
otros sectores
Sector Agua Sector AguaSector
Elctrico
Sector
Elctrico
Sector de
Telecomunicaciones
Sector de
Telecomunicaciones
40.000 50.000
45%
21%
32%
47%
XX% XX%
Figura 42.
Comparativa del tamao del sector del agua vs otros sectorescomparables: electricidad y telecomunicaciones.
Figura 43.
Comparativa de las inversiones realizadas por el sectordel agua vs otros sectores comparables: electricidad ytelecomunicaciones.
Fuente: CMT, CNE, Colegio de caminos, canales y puertos. Fuente: CMT, CNE, Water Intelligence.
6Los 12.800 millones de euros son una estimacin realizada por el Colegio de Caminos Canales y Puertos, que representa el tamao del mercado, incluyendo lassubvenciones pblicas. Este valor no representa el VAB y no es el correcto para estimar la aportacin al PIB.
7Segn CNE.
8Segn CMT.
9Segn Water Intelligence.
10Segn CMT.
11Segn UNESA y APPA.
Tamao mercado 2010 M Inversiones 2007 - 2010 M
12.8006millones de euros en 2010, queequivale a un 45% del tamao del sectorelctrico (28.2007millones de euros) y a
un 32% del tamao del sector detelecomunicaciones (39.8008millones deeuros).
La inversin agregada del sector del aguaes comparable a la realizada por otrossectores en los que s existen organismosreguladores nacionales (generacinelctrica y telecomunicaciones). Duranteel perodo 2007-2010, la inversin delsector del agua ascendi a 9.2469millones de euros, que equivale al 47%de las inversiones realizadas por el sector
de las telecomunicaciones (19.70010millones de euros) y al 21% de lasinversiones llevadas a cabo por el sectorelctrico (44.30011millones de euros).
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34 La gestin del agua en Espaa, anlisis de la situacin actual del sector y retos futuros
Considerando las nuevas tendenciasmundiales en modelos de gestin delagua y teniendo en cuenta los retos a losque se enfrenta el sector en Espaa,resulta evidente la necesidad deacometer una revisin del modelo
vigente y la creacin de un nuevo marcolegislativo y regulatorio que aporte
estabilidad y predictibilidad al sector.
En primer lugar, se considera necesariala creacin de una metodologa nacionalde obligado cumplimiento para elclculo de las tarifas del agua urbana.Esta medida ayudara a la consecucinde los siguientes objetivos:
Fomentar que la toma de decisiones enel sector del agua se haga a travs deconsideraciones tcnicas y previsibles,primando la independencia frente aotros intereses.
Favorecer la competencia en laprestacin de servicios, impulsada porla transparencia y predictibilidad delmodelo econmico.
Minimizar la prima de riesgo para elinversor en el sector: de este modo, seatraer capital al sector y se podrnrealizar las importantes inversionesmedioambientales y de calidad de
suministro que Espaa necesitaacometer.
Garantizar una homogeneidad en loscriterios de clculo de las tarifas entoda la geografa nacional, evitandoposibles agravios comparativos entreciudadanos y consumidores.
Alcanzar la sostenibilidad econmicadel sector y la autosuciencia
nanciera, garantizando que lastarifas del agua reejan elmente loscostes reales en los que se incurre
para suministrar el servicio a losconsumidores. De esta manera se
cumplira con el principio de
recuperacin de costes sancionado en
la Directiva Marco del Agua, y con lasdiversas recomendaciones que haemitido la OCDE a este respecto.
En aras de una exitosa implementacinde la metodologa, se plantean otrasiniciativas, como: la vinculacin deincentivos econmicos a la aplicacin dela metodologa para los municipios, ladenicin clara y precisa de lascompetencias municipales en materia de
agua, el incremento de las competenciasde las comisiones de precios
autonmicas (con el objetivo de quesancionen la correcta aplicacin de la
metodologa estatal), y la introduccinde la separacin jurdica, contable yfuncional de aquellas sociedades o
administraciones relacionadas con lagestin de infraestructuras de agua.
4. Cul sera el modelo ptimo de gestindel agua en Espaa?
Por ltimo, para poder hacer frente a losdistintos retos a los que se enfrenta elsector, se considera necesario que
alguna institucin o ente asuma unaserie de competencias con el objetivo degarantizar un marco regulatorio establey predecible. Estas nuevas competenciasdeberan incluir, al menos: el desarrollo
de la metodologa, la emisin deinformes vinculantes en relacin con laaplicacin de la metodologa en lospliegos de contratacin y la resolucinde conictos (arbitraje).
El resultado de esta parte de nuestro
trabajo se presenta en los siguientesepgrafes, que resumimos a continuacin:
En el epgrafe 4.1: Presentacin delos principios del modelo y de susobjetivos estratgicos, se detallan lasbases que deben regir el modelo degestin del agua propuesto.
En el epgrafe 4.2: Presentacin delas medidas propuestas y anlisis desu impacto en el sector, se explicanlas acciones concretas que, partiendo
del modelo actual existente enEspaa, permitiran avanzar en ladireccin de desarrollar un marco
regulatorio que mejoresustancialmente la gestin del agua en
Espaa.
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Cul sera el modelo ptimo de gestin del agua en Espaa? 35
IntroduccinUna reforma del marco regulatorio delsector del agua y de su modelo de gestin
asociado ha de incorporar las tresdimensiones fundamentales del agua.
El agua como bien bsico esencial,que requiere de una fuerte regulacinpblica para garantizar su acceso a losconsumidores.
El agua como bien escaso, querequiere de la jacin de tarifas
que repercutan todos los costes
con el n de fomentar un consumoresponsable.
El agua como un elemento claveen el medioambiente,lo que
implica una gestin ms compleja queconsidere aspectos que van ms allde los intereses humanos.
Por ello, los principios y objetivos quedebera tener el nuevo modelo se hanestructurado bajo estos tres pilares.
4.1. Presentacin de los principios delmodelo y de sus objetivos estratgicos
Figura 44.
Nuevo modelo para la gestin del agua en Espaa.
Nuevo marco legislativo y regulativo que
aporta estabilidad y productividad al sector
Nuevo modelo para la
gestin del agua en Espaa
El agua como bien
basico esencial
Dimensiones
estratgicas
del agua
Iniciativas a
desarrollar
El agua como
un bien escaso
El agua como un
elemento clave en
el medio ambiente
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36 La gestin del agua en Espaa, anlisis de la situacin actual del sector y retos futuros
El agua como bien bsicoesencialEl carcter bsico y esencial del agua
hace necesario que el nuevo modeloincorpore dentro de sus objetivosfundamentales el de:
Velar por el bienestar y defensa delconsumidor.
Asegurar que la toma de decisiones entodos los aspectos relacionados con la
gestin del agua se realicen de forma
independiente y eciente12
en base aconsideraciones tcnicas.
Figura 45.Detalle de los principios y objetivos asociados con la dimensin del agua como bienbsico esencial.
Velar por el bienestar y la defensa del consumidor
Toma de decisiones independiente
El agua como un bien
bsico esencial
Incrementar el bienestar del consumidor, mejorando la calidad del servicio recibido
(atencin al cliente, reduccin de la tasa de averias...).
Velar por la defensa de los consumidores en un sector que requiere un fuerte grado de
regulacin por tratarse de un bien esencialpara el desarrollo humano y por ser una
actividad que se explota en un rgimen monopolistico natural(en el sector agua no tiene
sentido econmico que varias redes de infraestructuras compitan por dar el servicio).
Fomentar que la toma de decisiones en el sector agua se haga a traves de consideraciones
tcnicas, primando la independencia frente a intereses ajenos al sector.
12La independencia es un valor bien visto por las empresas, la eciencia es un valor mejor entendido por losciudadanos (si se entiende vinculado a la calidad del servicio, etc.)
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Cul sera el modelo ptimo de gestin del agua en Espaa? 37
El agua como un bien escasoLa consideracin del agua como unrecurso escaso, que tiene, por tanto, un
valor econmico creciente, requiere dela inclusin de los siguientes principios:
Es fundamental introducir medidasque incentiven y aseguren que laoperacin de las infraestructuras deagua se realiza maximizando laeciencia. Esto implica asegurar unareduccin paulatina de las prdidas deagua en la red.
Es necesario que el modelo garanticeque los precios del agua cubren los
costes del servicio, de manera queexista una autosuciencia nanciera.Si no existe autosuciencia nanciera,
se pone en riesgo la capacidad demantener las infraestructuras en ellargo plazo y se incentiva un consumoirresponsable al lanzar al mercadoprecios que estn por debajo de loscostes reales.
Por ltimo, es necesario impulsar unmodelo que je un marco econmicopredecible en el largo plazo y que, portanto, permita atraer inversin.
Figura 46.Detalle de los principios y objetivos asociados con la dimensin del agua como bienescaso.
Eficiencia operativa
Autosuficiencia financiera
Atraer inversin
El agua comoun bien escaso
Incrementar la eficiencia operativa, aumentando el rendimiento de infraestructuras de
aguacon el fin de:
Reducir el volumen de prdidas de agua(especialmente relevante en un pas como
espaa donde existe un elevado estrs hidrico).
Disminuir el consumo de energa elctricay las emisiones de carbono de un sector
como el agua que en Espaa supone el 8% de la demanda elctr ica nacional.
Garantizar la autosuficiencia financiera del sector, contribuyendo as a reducir el dficit de
las Administraciones pblicas.
Desarrollar un marco regulatorio estable y predecibleque atraiga inversin de operadores
especializados con el fin dedinamizar la economa y generar empleo, a la vez que se
fomenta la internacionalizacin de las empresas espaolasen un sector en el que ya
cuentan con slidas credenciales, y se garantiza el cumplimiento de la legislacin comunitaria
en materia de agua (especialmente relevante la asociada con el saneamiento y depuracin que
requiere de fuertes inversiones).
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38 La gestin del agua en Espaa, anlisis de la situacin actual del sector y retos futuros
El agua como elemento clave enel medioambienteFinalmente, la consideracin del
carcter fundamental del agua en elmedioambiente tambin tieneimportantes implicaciones en el modelo
de gestin:
El concepto de explotacin sostenibletiene que incorporarse en cualquier
modelo de gestin del agua. Por ello,
es importante introducir medidas queincentiven el consumo responsable ymecanismos que impidan la
contaminacin de las aguas.
Figura 47.Detalle de los principios y objetivos asociados con la dimensin del agua como elementoclave en el medioambiente.
Explotacin sostenible
Garantizar una explotacin sostenible desde el punto de vista medioambiental de los recursos
hdricos de Espaa,fomentando un consumo responsable.
El agua es esencial para los ecosistemas naturales y la regulacin del clima , pero su
disponibilidad resulta particularmente vulnerable al cambio climtico.
En la actualidad las aguas de Europa, y Espaa en concreto, se encuentran sometidas a una
fuerte presinpor una abstraccin excesiva afectando no solo a la cantidad (escasez de
agua) sino a la calidad de la misma tambin, poniendo en peligro el abastecimiento de aguas,
la salud humana, los ecosistemas naturales y la biodiversidad.
As en la linea con la Directiva Marco del Agua (DMA) cualquier modelo de gestin ha de
garantizar que el agua es preservada y protegida para las futuras generaciones.
El agua como un elemento clave en el medio ambiente:
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Cul sera el modelo ptimo de gestin del agua en Espaa? 39
IntroduccinCon el n de denir el modelo de gestinptimo para el sector del agua enEspaa, en esta seccin se presentan las
diferentes iniciativas de mejoraidenticadas. En primer lugar, seproponen una serie de cambioslegislativos que tienen como principalobjetivo dar mayor transparencia a los
mecanismos de jacin de los precios delagua y fomentar una operacin mseciente en el sector:
1. Creacin de una metodologa estatalde obligado cumplimiento para elclculo de las tarifas del agua quepagan los consumidores urbanos.
2. Incentivos econmicos que potencienla aplicacin de la metodologa.
3. Denicin clara de las competenciasmunicipales en materia de agua.
4. Implantacin del principio deseparacin de actividades ( jurdica,contable y funcional) en el sector delagua.
5. Incremento de las competencias de lasComisiones de Precios u organismosequivalentes de las CC.AA.
En segundo lugar, se propone estudiar laposibilidad de otorgar una serie decompetencias de supervisin yplanicacin a alguna estructura pblica,con el n ltimo de aportar predictibilidady estabilidad jurdica al sector.
Este conjunto de propuestas, en caso deser implementadas, generaran una seriede benecios muy positivos para todos losstakeholders involucrados en el ciclointegral del agua: ciudadanos,
Administraciones Pblicas, operadoresespecializados en la gestin del agua, etc.
4.2. Presentacin de las medidas propuestas
y anlisis de su impacto en el sector
Figura 48.Iniciativas de mejora para el modelo de gestin del agua en Espaa.
Propuestas bsicas
Impactos macroeconmicos
+
=
Nuevas competencias relacionadascon el sector agua
1. Metodologa nacional para el
clculo de las tarifas del aguaAsignacin de competencias
regulatorias a alguna estructura pblica
Desarrollo de la metodologa
Emisin de informes vinculantes
Resolucin de conflictos
Fiscalizacin del cumplimiento
de la metodologa
Competencias
fundamentales
2. Incentivos econmicos para la
aplicacin efectiva de la metodologa
3. Definicin de las competencias
municipales en agua4. Establecimiento del principio de
separacin de actividades
5. Incremento de las competencias de
las comisiones de precios
Beneficiosmacroeconmicos
Eliminacin deineficiencias
Beneficiosmedioambientales
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40 La gestin del agua en Espaa, anlisis de la situacin actual del sector y retos futuros
Propuestas bsicas:1. Aprobacin de unametodologa nacional para el
clculo de las tarifas del aguaSe han identicado cinco propuestas demejora que deberan formar parteesencial del modelo de gestin ptimodel agua en Espaa. Dentro de estaspropuestas, la creacin de una
metodologa nacional para la
fijacin de las tarifas del agua
urbana es un el elemento clave.
Con independencia de la Administracin
Pblica gestora del servicio y delrgimen econmico existente (gestin
directa o indirecta), se consideranecesario crear una metodologa nica anivel estatal aplicable al clculo de lastarifas urbanas del agua.
La metodologa indicara el detalle delos costes que han de ser incluidos para
el clculo de la tarifa. Adems, deberaconsiderar un margen industrial para loscostes de explotacin y un retorno decapital para las inversiones realizadasen los casos de gestin indirecta.
El objetivo de la medida sera conseguirun rgimen de establecimiento yactualizacin de tarifas vinculadas al
ciclo integral del agua con las siguientesconsecuencias:
Uniformizar el mtodo de clculo anivel estatal, garantizando el principiode igualdad consagrado en el artculo14 de la Constitucin Espaola.
Coadyuvar al cumplimiento delprincipio de recuperacin de costes
previsto en la Directiva Marco de Aguas.
Permitir trasladar efectivamente el
precio del agua a quien hubieraincurrido en el coste.
Todo ello, a su vez, redundara en unaumento de la seguridad jurdica,tanto para empresas como para
ciudadnos minimizando la dispersin
regulatoria y promoviendo un marcometodolgica comn en los distintosmunicipios.
Figura 49.Descripcin, argumentos jurdicos y ventajas de contar con una metodologa nacional para el clculo de las tarifas de aguaen Espaa.
Creacin de una metodologa nica
a nivel estatalaplicable al clculo de
las tarifas de agua urbana vinculadas
al ciclo integral del