Ver VocesVoces : ACCION DECLARATIVA ~ CONSTITUCIONALIDAD ~ CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD ~ SENTENCIA DECLARATIVA ~ DOCTRINA DE LA CORTE SUPREMA ~ PROCEDENCIA DE LA ACCION ~ LEGITIMACION ~ LEGITIMACION ACTIVA ~ LEGITIMACION PASIVA ~ DECLARACION DE CERTEZA

--------------------------------------------------------------------------------Título: Acción declarativa de inconstitucionalidad en el orden federal Autor: Gil Domínguez, Andrés Publicado en: LA LEY 13/08/2008, 8 Fallo comentado: Corte Suprema de Justicia de la Nación (CS) CS ~ 2008-06-10 ~ Provincia de Entre Ríos c. Estado Nacional

--------------------------------------------------------------------------------SUMARIO: I. Introducción. - II. La acción declarativa de inconstitucionalidad (ADI) en el orden federal. - III. El alcance del fallo "Provincia de Entre Ríos c. Estado Nacional" en la construcción pretoriana de la acción declarativa de inconstitucionalidad. - IV. A modo de conclusión.

I. Introducción

En la causa "Provincia de Entre Ríos c. Estado Nacional s/acción declarativa" (1), la mayoría de la Corte Suprema de Justicia (integrada por Lorenzetti, Highton de Nolasco, Petracchi y Zaffaroni) resolvió hacer lugar a la demanda y declarar la inconstitucionalidad de la ley 25.232 que había agregado al artículo 27 del decreto-ley 6582/58 —texto según ley 22.977— (Adla, LX-A, 85; XVIII-A, 1079; XLIII-D, 3962) (que establece la posibilidad de exención de responsabilidad civil para el dominial de un automotor, cuando denuncie ante el Registro Nacional de la Propiedad Automotor su tradición con el propósito de transmitir el dominio) un párrafo con el siguiente texto: "Además los registros seccionales del lugar de radicación del vehículo notificarán a las distintas reparticiones oficiales provinciales y/o municipales la denuncia de la tradición del automotor, a fin de que procedan a la sustitución del sujeto obligado al tributo (patente, impuestos, multas, etc.) desde la fecha de la denuncia, desligando a partir de la misma al titular transmitente".

La Provincia de Entre Ríos había alegado, que la obligación de liberar del tributo local al titular del dominio a partir de la fecha de la denuncia de venta, constituía una intromisión del legislador federal en una cuestión de exclusiva competencia de las provincias (como lo es la regulación de los gravámenes cuya implementación se han reservado).

En tanto, la minoría compuesta por Fayt, al rechazar la demanda y remitir gran parte de los fundamentos de su voto a lo resuelto por el Alto Tribunal en la causa "Search Organización de Seguridad S.A. c. San Luis Provincia de s/acción declarativa" (2), hace que lo decidido por la mayoría —en una interpretación a contrario sensu— implique un notable avance en la construcción pretoriana de la acción declarativa de inconstitucionalidad (ADI) en el orden federal respecto de la determinación del sujeto pasivo.

El objeto del presente comentario es analizar el avance significativo que produce el fallo y su impacto en los ribetes formales y sustanciales de la acción declarativa de inconstitucionalidad.

II. La acción declarativa de inconstitucionalidad (ADI) en el orden federal

2. La acción declarativa de inconstitucionalidad constituye un fenómeno particular dentro del sistema de control de constitucionalidad argentino. Ninguna otra vía procesal ha tenido el desarrollo experimentado en los últimos años como ésta, que desde una posición inicial negatoria de su condición de caso judicial, ha llegado a convertirse en el vehículo de los pronunciamientos más trascendentes en materia de control de constitucionalidad (3).

3. Se reconocen tres períodos evolutivos (4).

3.1 El primero se extiende hasta 1967, fecha en que se incorporó en el artículo 322 del Código Procesal Civil y Comercial la acción declarativa como proceso judicial, y durante el cual se negó a la acción declarativa de inconstitucionalidad el carácter de caso judicial. Dicha norma (según el texto de la ley 25.488 —Adla, LXI-E, 5468—) enuncia: "Podrá deducirse la acción que tienda a obtener una sentencia meramente declarativa, para hacer cesar un estado de incertidumbre sobre la existencia, alcance o modalidades de una relación jurídica, siempre que esa falta de certeza pudiera producir un perjuicio o lesión actual al actor y éste no dispusiere de otro medio legal para ponerle término inmediatamente. El juez resolverá de oficio y como primera providencia, si corresponde el trámite pretendido por el actor, teniendo en cuenta la naturaleza de la cuestión y la prueba ofrecida".

Mediante el artículo 322 se incorporó la acción meramente declarativa y de esta manera se introdujo una vía procesal posible para dilucidar situaciones de incertidumbre ordinaria respecto de la modalidad, alcance o extensión de una relación jurídica entre un sujeto activo y un sujeto pasivo.

La norma surgió como producto de una transacción de la comisión redactora que en su seno albergó a una corriente minoritaria que pretendía incorporar la declaración de inconstitucionalidad (lo cual no fue aceptado por la mayoría). Esta situación generó críticas respecto de la ubicación metodológica (puesto que no existe un "proceso meramente declarativo" sino que la pretensión de certeza puede sustanciarse mediante cualquier proceso de conocimiento) y del título del artículo 322 (en la medida en que no existe una "acción meramente declarativa" sino lo que adquiere el carácter declarativo es la sentencia) (5).

En la línea expuesta, reciente doctrina especializada, al analizar con profundidad cada uno de los componentes del enunciado normativo, sostuvo: a) respecto del concepto acción, en realidad existe una pretensión de certeza que se vincula con la sentencia en forma directa (mientras que la acción se vincula en forma directa con la actividad jurisdiccional derivada del proceso), b) en torno a la declaración, esta implica una manifestación de tipo determinativa que otorga firmeza y límites a una relación jurídica pública o privada (lo cual impide definirla en el espacio meramente consultivo) y c) vinculado a la certeza, es posible observar que emerge una fijación e inmutabilidad de lo declarado respecto de lo afirmado litigiosamente y que fuera controvertido en el proceso (6).

3.2 El segundo se extiende desde 1967 hasta 1985, en dicho lapso, la Corte Suprema de Justicia no admitió la posibilidad del control de constitucionalidad en la acción regulada por el artículo 322.

3.3 El tercero comenzó en 1985 y se extiende hasta la actualidad (7). En el mencionado período, el Alto Tribunal anunció la existencia de la acción declarativa de inconstitucionalidad y la encuadra en el artículo 322, dando lugar a dos alternativas posibles: a) que se trate de la acción declarativa de certeza con ejercicio de control de constitucionalidad a efectos de despejar un estado de incertidumbre constitucional y b) que se trate de una acción declarativa de inconstitucionalidad —que si bien se afinca normativamente en el artículo 322 es totalmente independiente de la acción declarativa de certeza constitucional— cuyo objeto sea exclusivamente la declaración de inconstitucionalidad de una norma. En ambos casos, se genera un tránsito necesario desde una pretensión declarativa ordinaria hacia una pretensión declarativa constitucional, lo cual implica que la acción se transforma en un proceso constitucional que ostenta vasos comunicantes vinculantes con la acción de amparo (8). En este sentido, en el caso "Asociación de Grandes Usuarios de Energía de la República Argentina (AGUEERA) c. Provincia de Bs. As." (9) (LA LEY, 1997-C, 322) la Corte Suprema de Justicia señaló: "Que tal como lo señala el Procurador General en su dictamen de fs. 223/227, la

circunstancia de que la actora haya demandado por la vía prevista en el art. 322 del Cód. Procesal Civil y Comercial de la Nación no constituye un óbice para la aplicación de este precepto, en virtud de la analogía existente entre esa acción y la de amparo. Tal analogía ha sido advertida por esta Corte al señalar que el pedido de declaración de inconstitucionalidad de una norma importa el ejercicio de una acción directa de inconstitucionalidad, de aquellas que explícitamente ha admitido como idóneo —ya sea bajo la forma de amparo, la acción de mera certeza o el juicio sumario en materia constitucional— para prevenir o impedir las lesiones de derechos de base constitucional... La similitud entre ambas acciones también se desprende de la doctrina de diversos precedentes en los cuales se consideró evidente que la acción declarativa, al igual que el amparo, tiene una finalidad preventiva y no requiere la existencia del daño consumado...".

En el primer supuesto, existe una pretensión de sentencia declarativa basada en un estado de duda, respecto de la constitucionalidad de una posición jurídica generada a partir de una relación normativa aplicable al caso concreto. Esto implica que la acción debe promoverse ante el sujeto beneficiario de la aplicación de la norma, por cuanto la cuestión constitucional planteada, se revela conflictiva en la aplicación inmediata de la misma.

En la segunda inferencia, la pretensión de sentencia declarativa se orienta directamente a cuestionar la constitucionalidad de una norma. La cuestión que ha suscitado el mayor debate en este punto, es la determinación del sujeto pasivo de la acción, y consecuentemente, si la controversia debe ser sustanciada contra el órgano que dictó la norma o contra los terceros beneficiados por ésta (o contra ambos) (10).

4._ En torno a su naturaleza, Manuel González Castro (11) ha criticado las posturas que sostienen que la pretensión de mera declaración tiene una función preventiva, o bien, que tiene una aplicación de investigación y declaración definitiva. Respecto de las primeras, por cuanto la jurisdicción "nada previene", sino que la declaración clausura un litigio (aunque no condene) mediante la determinación de una fijeza buscada (que aleja todo atisbo de prevención y consolida una situación de contundencia declarativa). Vinculada a las segundas, la objeción se dirige a la esfumación que sufre la jurisdicción como instancia determinativa de los derechos invocados (dotando de estabilidad a la pretensión declarada), cuando se invoca un carácter consultivo proveniente de una duda o incertidumbre. Por ende, en estas acciones no hay prevención sino declaración (en las mismas condiciones jurídicas que la condena y la constitución) y no hay consulta sino jurisdicción determinativa.

5. En cuanto a su objeto, existen posturas discrepantes al respecto.

Guillermo J. Enderle (12) parte de la base que la incertidumbre produce duda, discusión, inseguridad, hipótesis de problemas, y por ende, intranquilidad que debe ser subjetiva y objetiva (donde no resulta viable una simple situación de ignorancia o un capricho). Por lo tanto, el objeto de la pretensión meramente declarativa puede descomponerse en dos tramos: a) el inmediato (que consistirá en la declaración perseguida) y b) el mediato (la relación jurídica sobre la cual recae el estado de incertidumbre invocado que mediante la sentencia se pretende hacer cesar). En este sentido, Enderle —siguiendo a Chiovenda— afirma que el objeto de la pretensión meramente declarativa es una relación jurídica y no los "hechos", aún cuando sean jurídicamente relevantes (ej: el de autenticidad o falsedad de la escritura o declarar cierto que fue concluido un contrato en lugar de establecer que existe un contrato válido).

Manuel González Castro (13) sostiene que el objeto de una pretensión meramente declarativa no es solamente una relación jurídica en cuanto a su existencia, alcances o modalidades, sino que también abarca los hechos y el derecho que condicionan la relación jurídica controvertida (por ejemplo el Código Procesal Civil y Comercial de la Provincia de Jujuy en su artículo 1° enuncia que "puede demandarse la declaración sobre la existencia o inexistencia de un hecho o de un derecho").

En este punto, la Corte Suprema de Justicia en el caso "Gomer S.A. c. Pcia. de Córdoba" (14) definió a la ADI como "aquella que se concreta en el sentido que en el momento de dictarse el fallo, se hayan producido la totalidad de los presupuestos de hecho en que se apoya la declaración acerca de la existencia o inexistencia del derecho disentido, condición

bajo la cual sólo podrá afirmarse realmente que el fallo pone fin a una controversia actual, diferenciándose de una consulta en la cual se responde acerca de la eventual solución que podría acordarse a un supuesto de hecho hipotético".

5. A partir del caso "Santiago del Estero c. Nación" (15), la Corte Suprema de Justicia comenzó a delinear los contornos de la acción declarativa de inconstitucionalidad en sus diversas modalidades. Posteriormente, sobrevinieron numerosos precedentes (16) que la fueron constituyendo en sus aspectos formales y sustanciales, entre los que se destacan "Iribarren c. Santa Fe" (17) y "Fayt c. Estado Nacional" (18). Justamente este último fallo (con la mayoría integrada por Nazareno, Moliné O´Connor, Belluscio, Boggiano, López, Vázquez y Bossert —según su voto—) fue la gran consagración de la ADI en el orden federal, por cuanto:

* Se trató de una demanda promovida por un titular de un derecho subjetivo con proyección colectiva individual homogénea (la estabilidad vitalicia que el originario artículo 96 de la Constitución argentina —hoy artículo 110— asegura a los jueces de la Corte Suprema de Justicia y de los tribunales inferiores sin limitación alguna);

* Estuvo dirigida contra una Convención Constituyente reformadora (aunque la defensa la ejerciera el Procurador del Tesoro de la Nación en representación del Estado Nacional) emisora de la norma cuestionada (pero sin facultad de aplicación de la misma) como sujeto pasivo, sin que la Cláusula Transitoria Undécima de la Constitución Nacional estuviera en vigor y desconociendo que cuando ello aconteciera el Poder Ejecutivo remitiría el pliego de Fayt al Senado de la Nación, o bien, aun si se lo hubiera enviado dicho Cuerpo le hubiese otorgado un nuevo acuerdo);

* Se consideró que existía una "causa", por cuanto Fayt había invocado ante el Poder Judicial la protección del derecho a mantener la inamovilidad en el cargo de juez de la Corte Suprema de Justicia para el cual fue designado según el procedimiento vigente por entonces en la Constitución argentina y de acuerdo con el alcance que dicha garantía le reconocía;

* Se dictó una sentencia declarativa con efectos erga omnes retroactivos (la nulidad de la reforma introducida por la Convención Reformadora de 1994 en el artículo 99 inciso 4° párrafo tercero y en la disposición transitoria undécima al artículo 110 de la Constitución argentina).

Luego del caso "Fayt", la mayoría de la Corte Suprema de Justicia (integrada por Fayt, Maqueda, Petracchi, Zaffaroni y Highton de Nolasco) en el caso "Hooft" (19) declaró la inconstitucionalidad del artículo 177 de la Constitución de Provincia de Buenos Aires en cuanto disponía como requisito para ser acceder al cargo de juez de Cámara —o eventualmente de Casación— "haber nacido en territorio argentino o ser hijo de ciudadano nativo si hubiese nacido en país extranjero". En este caso, tampoco existió un acto de aplicación de la norma por un órgano competente que le impidiese al actor acceder a los cargos de Alzada; por el contrario, la acción estuvo dirigida exclusivamente contra el sujeto emisor de la norma cuestionada, y como tal, fue declarada inconstitucional.

6. La acción declarativa de inconstitucionalidad, dentro del formato normativo expresado por el artículo 322, adquirió una naturaleza propia que la distingue, y a la vez, la aleja de la concepción residual que denota la acción declarativa de certeza. La jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia ha sostenido que este proceso constitucional tiene un radio de acción propio, con objetivos específicos, que no se confunden con pretensiones de otra índole (20).

6.1 Una vez instaurada los recaudos estructurales generales exigidos por la jurisprudencia de la Corte Suprema son en general los siguientes (21):

* La cuestión planteada no debe tener un mero carácter consultivo o especulativo y debe perseguirse la declaración de inconstitucionalidad de una norma;

* Debe responder a un caso en donde se debatan derechos fundamentales subjetivos o colectivos,

* Se intenta evitar los eventuales perjuicios que se denuncian

*Tiene una finalidad preventiva, no requiere la existencia de un daño consumado en resguardo de los derechos y sólo es viable en la medida en que la autoridad de aplicación no haya puesto en ejecución las normas impugnadas

* Existe una fuerte asimilación entre la acción de amparo y la acción declarativa de inconstitucionalidad en virtud de los fines que cada una persigue

* Debe verificarse una vinculación intrínseca con la evitación de un daño ante la existencia de un peligro inminente respecto de la vulneración del sistema de derechos.

6.2 En cuanto a los requisitos de admisibilidad y procedencia se destacan los siguientes:

* Legitimación activa: cualquier persona titular de un derecho subjetivo o de un derecho colectivo (por sí o mediante sus representantes).

* Legitimación pasiva: será objeto de tratamiento en los puntos posteriores.

* Plazo de prescripción: no tiene

* Objeto: debe ser concreto, se descartan las cuestiones abstractas, teóricas o consultivas.

* Relaciones jurídicas: abarca tanto las de derecho público como las de derecho privado.

* Actualidad: el gravamen debe ser actual o pretérito con efectos actuales pero no puede ser futuro.

* Alcance de la declaración: positiva (existencia de un derecho) o negativa (inexistencia de un derecho).

* Indisponibilidad de otro medio legal: la ADI procede de forma directa sin tener como la acción declarativa de certeza constitucional una naturaleza semejante a la acción de amparo.

* Tipo procesal: ordinario o sumarísimo según las constancias de la causa.

* Tasa de justicia: se aplica el régimen de la acción de amparo (22)

* Costas: según el régimen general

* Medidas cautelares: proceden especialmente la cautelares de no innovar.

7. El advenimiento pretoriano de la acción declarativa de inconstitucionalidad produjo un cambio notorio en el paradigma constitucional federal. El control que antes sólo procedía como excepción o defensa, se transformó en una vía alternativa no exclusiva, por cuanto un afectado por una norma inconstitucional tiene a su disposición dos opciones: a) aguardar que la controversia sea actual y plantear la inconstitucionalidad de la norma dentro de un caso o b) accionar directamente ante la inminencia del daño que la norma puede producirle. También generó un impacto en el ámbito del caso judicial. Como expresa bien Alberto B Bianchi (23): "A partir de la admisión de la ADI, donde lo único que se discute —en un juicio de estrecho marco cognoscitivo— es la validez constitucional de una ley o de otra norma, parecería que el caso constitucional o caso federal contemplado en los incisos a y b del art. 14 de la ley 48 (Adla, 1852-1880, 364) ha pasado a tener por sí rango de caso judicial. Esto es, puede ser llevado ante un tribunal como pretensión independiente y aislada de todo otro contexto, en la medida en que una persona alcanzada por las disposiciones de una ley cuestionada acredite la existencia de un daño futuro y cierto. En consecuencia, el caso constitucional o federal en sí, despojado de toda cuestión de hecho y de derecho común y local, que antes era sólo discutible en esa atmósfera reservada exclusivamente a la Corte Suprema de Justicia en la instancia extraordinaria, actualmente puede ser analizado también por los jueces de las instancias ordinarias".

III. El alcance del fallo "Provincia de Entre Ríos c. Estado Nacional" en la construcción pretoriana de la acción declarativa de inconstitucionalidad

8._ La determinación del sujeto pasivo en la acción declarativa de inconstitucionalidad es un tema abierto a debate en el campo jurisprudencial y doctrinario.

En un principio, el Alto Tribunal negaba toda posibilidad de promover una ADI de forma exclusiva contra el sujeto emisor de la norma, sino que esta debía estar dirigida contra el beneficiario de la misma.

Un precedente que ofició de excepción fue "Fábrica Argentina de Calderas" (24), donde el sujeto activo pretendía la declaración de inconstitucionalidad de la ley santafesina 9497 (Adla, XLIV-D, 4784), en cuanto reducía la jornada laboral en cuatro horas semanales, sin modificación alguna en el nivel salarial, y la repetición de las sumas pagadas a su personal en virtud de la referida normativa. La demanda no fue instaurada contra los trabajadores, beneficiarios de la norma, sino contra la Provincia de Santa Fe. En este sentido, Maximiliano Toricelli (25) sostuvo: "En este precedente se superan los marcos de nuestro actual sistema de control constitucional —aunque sin alterar su sustancia—, dando un salto de la admisión de la acción declarativa a la acción directa, tal como la prevén distintos ordenamientos provinciales".

9. Estela Sacristán (26) adopta como punto de partida, que es posible observar entre los destinatarios y el órgano legislativo que las dicta, dos tipos de relaciones: a) una relación directa (sustancial) y b) una relación indirecta. El primer caso tiene un ejemplo típico en las normas tributarias donde el Estado —nacional, provincial, municipal—, emisor de la norma, entabla una relación directa con el destinatario (contribuyente). En el segundo supuesto, la norma tiende a regular una relación entre sujetos (públicos o privados) diferentes del órgano legislativo que la emite o de la persona estatal en la cual ese órgano legislativo desarrolla su actividad. ¿Cuándo existe una "relación jurídica sustancial" como elemento determinante de la legitimación pasiva del órgano emisor en la acción declarativa de inconstitucionalidad?: en la medida en que la norma origine una relación sustancial entre el emisor de la norma y el actor; pero si el vínculo se diera entre sujetos ajenos al emisor, parecería que éste no tiene legitimación pasiva para ser demandado, pues no es parte integrante de la mencionada relación jurídica sustancial.

10. En este punto creo necesario afirmar que la diferencia entre la acción declarativa de certeza constitucional y la acción declarativa de inconstitucionalidad, radica en la mediatez o inmediatez del ámbito de aplicación de la norma en cuestión, respecto de los derechos subjetivos y/o colectivos titularizados por el actor.

El presupuesto básico a las dos tipologías consiste en la presencia de un caso o controversia subjetiva y/o colectiva que emerge como consecuencia del radio expansivo de la norma cuestionada.

En la medida en que la norma emitida todavía no haya sido aplicada de manera concreta en perjuicio del titular del derecho, el mismo está habilitado para promover una acción declarativa de inconstitucionalidad contra el órgano emisor, por cuanto existe un agravio mediato que se desprende de la inclusión en el ámbito material de efectivización.

Una vez aplicada, la acción declarativa se orienta al sujeto beneficiado —que puede coincidir con el sujeto emisor— con el objeto de disipar el estado de incertidumbre constitucional que la concreción de la norma genera.

En ambos casos, existe una relación sustancial que dinamiza la presencia de un caso o controversia y aleja los temores de conversión de la ADI en una acción de naturaleza abstracta tal como existe en el derecho constitucional provincial (especialmente en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires) (27), en donde no existe un interés particularizado por parte de un titular de un derecho sino una pretensión de defensa objetiva y generalizada de la legalidad constitucional (28).

11. En el caso "Search Organización de Seguridad S.A. c. San Luis Provincia de s/acción declarativa", el sujeto activo promovió la demanda de inconstitucionalidad con el objeto de que se declare la inconstitucionalidad de la ley 5244 de la Provincia de San Luis que fija los valores del salario mínimo, vital y móvil que regían a partir del mes de abril de 2001 en el ámbito local, y consecuentemente, su inaplicabilidad a los contratos de trabajo que la empresa hubiera celebrado y celebre en un futuro en el territorio provincial por contrariar lo dispuesto por los artículos 75 inciso 12 y 126 de la Constitución argentina (de los cuales surge como facultad exclusiva del gobierno federal la determinación del salario mínimo, vital y móvil).

La mayoría de la Corte Suprema de Justicia (integrada por Petracchi, Belluscio, Zaffaroni, Boggiano, Maqueda y Fayt —estos dos últimos según su voto—) rechazó in limine la demanda incoada.

Un primer grupo (integrado por Petracchi, Belluscio, Zaffaroni y Boggiano) expresó como línea argumental:

* Que surge del texto de la demanda y de su objeto, que las relaciones sustanciales que originan el proceso, están constituidas por los vínculos laborales existentes entre la empresa actora y sus dependientes que prestan servicios en el territorio provincial (a los que se les ha concedido el beneficio legal que por esta acción se intenta cuestionar). Son los trabajadores los únicos legitimados para exigir las sumas dinerarias previstas en la ley provincial impugnada y la provincia no integra esos vínculos obligacionales. Tampoco se invoca que la provincia haya ejercido alguna actividad administrativa tendiente a sancionar a la actora por la falta de acatamiento de la normativa impugnada (29).

* Como la actividad legislativa provincial sólo determina el marco jurídico aplicable, el cuestionamiento de la ley, debe ser encauzado entre quien resulta afectado por el régimen y quienes se digan sus beneficiarios (por la vía procesal que en cada supuesto corresponda) (30).

* Que si bien la Corte Suprema de Justicia reconoció en el orden nacional la procedencia de la acción declarativa de inconstitucionalidad y que ella pueda ser instaurada ante el Alto Tribunal, para que dicha vía procesal sea admitida, resulta una condición ineludible que se configuren los requisitos que determinan su intervención en instancia originaria, cual es que un Estado provincial sea parte adversa de quien efectúa el cuestionamiento. De lo contrario, la vía escogida no puede ser admitida. Y esto es lo que sucede en el presente caso, pues no es posible calificar al Estado provincial como parte adversa, en tanto no integra las relaciones jurídicas sustanciales sobre la base de las cuales se demanda (31).

* No modifica lo expuesto el hecho de que la actora interponga la acción en virtud de la actividad legislativa de la Provincia de San Luis, porque ello no es suficiente para hacerla parte en las obligaciones emergentes, y, como tal, legitimada pasiva para ser demandada. Una solución distinta importaría admitir las acciones declarativas directas de inconstitucionalidad por vía de demanda o de acción, extremos que no han sido aceptados por la Corte Suprema de Justicia por cuanto transformarían en parte procesal a los estados provinciales en todos aquellos expedientes en los que se tachase de inconstitucional una norma dictada por ellos (a pesar de no mediar un vínculo directo con quien interpone tal pretensión). De aceptarse lo expuesto, por dicha vía se lograrían declaraciones generales de inconstitucionalidad, ajenas a la específica modalidad que ha admitido el Máximo Tribunal (32).

* El poder conferido a la Corte Suprema de Justicia y a los tribunales nacionales por los artículos 108, 116 y 117 de la Constitución argentina, se define conforme a una interpretación del carácter contencioso de la controversia según lo establece el artículo 2 de la ley 27 (Adla, 1852-1880, 354) (aquellas en las que se persigue en concreto la determinación del derecho entre partes adversas). Por ello, no se está en presencia de tal situación, cuando se procura la declaración general y directa de inconstitucionalidad de las normas o actos de los otros poderes (33).

Un segundo grupo de la mayoría (compuesto por Fayt y Maqueda) sostuvo como fundamentos del decisorio:

* Que de conformidad con los precedentes de la Corte Suprema de Justicia, la acción declarativa de inconstitucionalidad debe responder a un caso para cuya configuración se exige —entre otros requisitos— que la acción tenga por finalidad fijar las relaciones legales que vinculan a las partes en conflicto. En el presente caso, al demandarse a la provincia, ese Estado provincial debe configurarse como la parte adversa de quien efectúa el cuestionamiento (34).

* Que así como esta Corte Suprema de Justicia destacó que la legitimación procesal de los actores constituye un presupuesto necesario para que exista un caso o controversia que deba ser resuelto por el Tribunal, idéntica exigencia debe configurarse respecto de la legitimación de la demandada (35).

* Si bien en numerosos precedentes el Alto Tribunal admitió la existencia en el orden nacional de las acciones declarativas de inconstitucionalidad, dicha admisión quedó sujeta al cumplimiento de los requisitos a que alude el art. 322 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación, entre los que se destaca la necesidad de la exigencia de un caso o causa en los términos del art. 2° de la ley 27 (36).

* Que conforme a las circunstancias del caso concreto, el Estado provincial no puede ser considerado como parte adversa, en tanto no integra ninguna de las relaciones jurídicas sustanciales sobre la base de las cuales se demanda. Una conclusión distinta sobre este punto importaría tanto como admitir que por esta vía se lograsen declaraciones genéricas de inconstitucionalidad, con efectos derogatorios de la ley y, por tanto, erga omnes y extraños a la especifica modalidad que la Corte Suprema de Justicia ha admitido (y no en forma caprichosa sino atendiendo a las características definitorias del sistema difuso de control de constitucionalidad argentino) (37).

12. En el reciente caso "Provincia de Entre Ríos c. Estado Nacional", se verificaban idénticos condicionamientos fácticos que los que habían circunscripto el caso "Search Organización de Seguridad S.A.", sin embargo la mayoría de la Corte Suprema de Justicia (integrada por Lorenzetti, Highton de Nolasco, Petracchi y Zaffaroni) resolvió hacer lugar a la demanda y declarar la inconstitucionalidad de la norma.

Respecto de la legitimación procesal del sujeto pasivo, la mayoría sostiene lo siguiente: "2°) Que la acción declarativa regulada en el art. 322 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación constituye un recaudo apto para evitar el eventual perjuicio denunciado por la demandante que derivaría de la imposibilidad de cobrar el impuesto a los automotores a los titulares dominiales que han registrado la denuncia de venta, toda vez que ello requiere de una relación jurídica discutida o incierta. En efecto, los alcances de la ley 25.232 revelan la existencia, en la actora, de un interés real y concreto susceptible de protección legal actual. Se configuran, de tal suerte, las exigencias fijadas para estos casos (…)".

Pero es el voto en disidencia de Fayt —que remite a lo expuesto por la Corte Suprema de Justicia en el caso "Search Organización de Seguridad S.A."— el que le otorga al voto de la mayoría un giro sustancial en la construcción pretoriana de la acción declarativa de inconstitucionalidad.

En primer lugar, se observa un cambio en la postura de Petracchi y Zaffaroni respecto de lo que argumentaron oportunamente en "Search Organización de Seguridad S.A.".

En segundo lugar, la disidencia de Fayt implica a contrario sensu de lo expuesto por la mayoría, un fortalecimiento de la procedencia de la ADI contra el sujeto pasivo emisor de la norma.

En tercer lugar, se consagra el estándar de la "relación jurídica sustancial mediata" que se origina entre el sujeto activo y el sujeto pasivo como órgano emisor de la norma, que habilita la procedencia de la acción declarativa de inconstitucionalidad sin que esto implique un desborde de los límites del control de constitucionalidad federal.

Por último, permite que las cuestiones constitucionales reservadas exclusivamente al andamiaje del recurso extraordinario federal, adquieran horizontalidad y amplitud, limitando de esta manera el campo de existencia positiva de una norma inconstitucional —en el marco de un caso concreto— sin tener que aguardar un acto de aplicación específico por parte del sujeto beneficiado.

IV. A modo de conclusión

El fallo "Provincia de Entre Ríos c. Estado Nacional" configura un eslabón muy importante en la construcción pretoriana de la acción declarativa de inconstitucionalidad realizada por la Corte Suprema de Justicia.

La ampliación del sujeto pasivo al emisor de la norma augura un mayor control de constitucionalidad, y por ende, una mayor garantía del sistema de derechos de la regla de reconocimiento constitucional argentina.

El estándar de la "relación jurídica sustancial mediata" permite en este nivel de desarrollo jurisprudencial ahuyentar temores sobre un eventual desmoronamiento del paradigma constitucional argentino.

Sólo el tiempo y los caminos que la Corte Suprema de Justicia recorra, demostrarán si el caso comentado fue un hecho aislado o un nuevo eslabón fundacional de un instrumento que garantiza la validez y eficacia de la fuerza normativa de la Constitución.

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(1) CSJN 10 de junio de 2008, originario, E.206.XXXVII. (2) CSJN Fallos 327:1813 (2004) (La Ley Online; DJ, 2004-3-952). (3) Ver BIANCHI, Alberto B., "Control de Constitucionalidad", Tomo 1, pág. 390, Ábaco, Argentina, 1998. (4) Ibídem, p. 391. (5) Ver ALI SALGADO, Joaquín y VERDAGUER, Alejandro, "Juicio de amparo y acción declarativa", pág. 409, Astrea, Argentina, 2000. (6) Ver GONZALEZ CASTRO, Manuel Antonio, "La acción meramente declarativa", pág. 173 y siguientes, Alveroni Ediciones, Argentina, 2007. (7) Ver BIDART CAMPOS, Germán J., "¿Hay en el orden federal acción declarativa de inconstitucionalidad?", El Derecho 123-423 y "La acción declarativa de certeza y el control de constitucionalidad", LA LEY, 154-515. (8) Ver Gil Domínguez, Andrés, "La acción declarativa como proceso constitucional", LA LEY, 1996-A, 1445 y "La incertidumbre constitucional en la acción declarativa de certeza", en Revista del Colegio de Abogados y Procuradores de la Provincia de La Pampa, N° 44-Octubre de 1999 y en la Revista "Plenario" N° 48 de nov.-dic./99. (9) CSJN Fallos 320:691 (1997). (10) Ver ENDERLE, Guillermo J., "La pretensión meramente declarativa", pág. 130, Librería Editora Platense, Argentina, 2005. (11) Ver op. 6, cit. pág. 199. (12) Ver ENDERLE, Guillermo J., "La pretensión meramente declarativa", pág. 103, Librería Editora Platense, Argentina, 2005. (13) Ver op. cit. 6, pág. 214. (14) CSJN Fallos 310:142 (1987) (LA LEY, 1986-C, 117). (15) CSJN Fallos 307: 1379 (1985). (16) Par ver una análisis completo y exhaustivo de la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia sobre el tema consultar TORICELLI, Maximiliano, "El sistema de control constitucional argentino", LexisNexis, Argentina, 2002. (17) CSJN Fallos 322:1253 (1999) (La Ley Online). (18) CSJN Fallos 322:1616 (1999) (LA LEY, 1999-F, 117). (19) Ver LA LEY, 2005-D, 559. (20) Ver TORICELLI, Maximiliano, "El sistema de control constitucional argentino", pág. 258, LexisNexis, Argentina, 2002.

(21) Ver op. cit. 3, pág. 414. También ver HARO, Ricardo, "El control de constitucionalidad", pág. 46, Zavalía, Argentina, 2003 y ROSALES CUELLO, Ramiro, "Acción declarativa y control constitucional. Estado actual de la cuestión en la doctrina de la Corte Suprema de Justicia de la Nación", Jurisprudencia Argentina 2000-IV-1349. (22) Ver GIL DOMÍNGUEZ, Andrés y SLAIBE, María Eugenia, "Acción declarativa de certeza constitucional y tasa de justicia", LA LEY, 2002-D, 1444. (23) Ver op. cit. 3, pág. 419. (24) CSJN Fallos 308:2569 (1987), LA LEY, 1987-A, 616. (25) Ver TORICELLI, Maximiliano, "La Corte consolida su postura sobre el legitimado pasivo en las acciones de inconstitucionalidad", Jurisprudencia Argentina 2005-I-14. (26) Ver SACRISTAN, Estela B., "El legitimado pasivo en las acciones declarativas de inconstitucionalidad (el problema de la llamada relación sustancial)", LA LEY, 2002-E, 351. (27) Ver GIL DOMINGUEZ, Andrés, Superior tribunal de justicia de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Régimen procesal. Derecho procesal constitucional, La Ley, Argentina, 2001. (28) Ver TORICELLI, Maximiliano, "Lineamientos de la acción abstracta de inconstitucionalidad", Jurisprudencia Argentina 2005-II-125. (29) Ver considerado 2°. (30) Ver considerado 2°. (31) Ver considerado 3°. (32) Ver considerado 4°. (33) Ver considerado 6°. (34) Ver considerado 3°. (35) Ver considerado 4°. (36) Ver considerado 4°. (37) Ver considerado 9°.

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