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EVALUACIÓN DE LA GESTIÓN CONTRACTUAL A LA SECRETARÍA DISTRITAL DE INTEGRACIÓN SOCIAL - SDIS

(Enero a diciembre 2018)

Bogotá, D.C., mayo de 2019

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 5 del Decreto Ley 1421 de 1993, y en concordancia con el artículo 17 del Acuerdo Distrital 24 de 1993.

Evaluación de la gestión contractual a la Secretaría Distrital de Integración Social -SDIS


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Veedor Distrital Jaime Torres–Melo

Viceveedor Distrital Daniel García Cañón

Veedor Delegado para la Atención de Quejas y Reclamos Juan Carlos Rodríguez Arana

Veedora Delegada para la Contratación Tatiana Mendoza Lara

Veedor Delegado para la Eficiencia Administrativa y Presupuestal Jasson Cruz Villamil

Veedor Delegado para la Participación y los Programas Especiales Diego Fernando Maldonado Castellanos

Jefe Oficina Asesora de Planeación Jairo Edison Tirado Martínez

Jefe Oficina Asesora de Jurídica María José del Río Arias

Equipo de Trabajo

Luis Alberto Bogotá Galarza Martha Lucía Trujillo Calderón Carlos Hugo Medina Meza



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Tabla de contenido Introducción ......................................................................................................................................... 4

1. Metodología y marco del análisis ................................................................................................. 4

2. Situaciones comunes ..................................................................................................................... 5

2.1. Publicidad en el SECOP ............................................................................................................. 5

2.2. Gestión documental .................................................................................................................... 6

2.3. Informes de supervisión e interventoría ...................................................................................... 7

2.4. Afiliación al Sistema General de Riesgos Laborales .................................................................. 7

2.5. Certificado de no existencia de personal .................................................................................... 8

3. Aspectos relevantes ....................................................................................................................... 9

3.1. Contrato con MC Arquitectos S. A. S. ....................................................................................... 9

3.2. Contrato con la Unión Temporal Orientar 2018 ....................................................................... 18

3.3. Contrato con Inversiones Giratell Giraldo S.C.A. .................................................................... 21

3.4. Contrato con Carlos Alberto Ruiz Ruiz .................................................................................... 23

3.5. Contrato con Camilo Ernesto Monroy Mora ............................................................................ 25

3.6. Contrato con Miguel Darío Duque Vargas ............................................................................... 26

3.7. Contrato con Nohora Helena Pinzón Alzate ............................................................................. 31

3. Recomendaciones ........................................................................................................................ 34

Referencias ......................................................................................................................................... 36



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Introducción La Veeduría Distrital de conformidad con lo previsto en los artículos 5 y 118 del Decreto Ley 1421 de 1993 y en concordancia con el artículo 17 del Acuerdo 24 de 1993, cumple una labor preventiva, encaminada al mejoramiento de la gestión pública distrital, en desarrollo de la cual facilita a las entidades distritales herramientas para la optimización de los procesos contractuales. Uno de los procedimientos establecidos en la Veeduría Distrital, es la evaluación de la gestión contractual, consistente en la visita a una entidad distrital con el objeto de verificar el cumplimiento de las disposiciones constitucionales, legales y reglamentarias vigentes en materia de contratación, y a partir de esto se logra identificar situaciones que puedan afectar el interés común en esta materia y promover la adopción de acciones tendientes a su erradicación, mediante la entrega a la administración de un informe con recomendaciones. En este contexto, dicho procedimiento se implementó en enero y febrero de 2019 en la Secretaría Distrital de Integración Social – SDIS, producto del cual resulta este informe.

1. Metodología y marco del análisis La Veeduría Distrital realizó visita de carácter administrativo a la SDIS, entre el 24 de enero y el 15 de febrero de 2019. El examen de los procesos contractuales realizado permite advertir algunas situaciones que demandan acciones por parte de la administración con el fin de que la gestión esté plenamente alineada a la legalidad objetiva, y con ello prevenir la ocurrencia de eventos de corrupción y generar recomendaciones que permitan a dicha entidad fortalecer su gestión contractual. Previamente a la implementación del procedimiento de evaluación de la gestión contractual, se revisaron los listados de contratación correspondientes al período comprendido entre el enero 1 y diciembre 30 de 2018, con el objeto de seleccionar la muestra constitutiva de 84 expedientes contractuales por valor total de $209.155.022.464 correspondientes a las siguientes modalidades de selección: Licitación Pública (11), Concursos de Méritos (7), Selección Abreviada (22), Mínima Cuantía (3), Contratación Directa (23) y Régimen Especial –Decreto 092 de 2017 (18). Adicionalmente, se consultaron los manuales de contratación y supervisión y el Sistema Electrónico para la Contratación Pública – SECOP, con el propósito de verificar si las actuaciones contractuales cumplidas por la SDIS se ajustaron a los principios inherentes a la contratación estatal, así como a los postulados que rigen la función administrativa. El presente informe consta de tres partes: en la primera, se presentan las situaciones comunes observadas; la segunda incluye los aspectos relevantes advertidos en algunos de los contratos evaluados, y en la tercera, sobre la base de lo advertido, se hacen recomendaciones para el mejoramiento de la gestión contractual. Es importante anotar que las actuaciones de la Veeduría Distrital son de carácter preventivo y no implican coadministración o injerencia en las decisiones de otras entidades, por lo que en ejercicio de



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la autonomía administrativa son ellas las que deben tomar las decisiones que estimen pertinentes. Por lo anterior, los documentos que emite la Veeduría Distrital sirven como guías de orientación sin carácter vinculante y podrán ser acogidos como parámetro de recomendación en los casos en que resulte aplicable.

2. Situaciones comunes A continuación, se realiza un análisis general de los hechos que se presentan de manera recurrente en la SDIS. 2.1. Publicidad en el SECOP De conformidad con lo dispuesto en el artículo 2.2.1.1.1.7.1. del Decreto 1082 de 2015:

La Entidad Estatal está obligada a publicar en el SECOP los Documentos del Proceso y los actos administrativos del Proceso de Contratación, dentro de los tres (3) días siguientes a su expedición. La oferta que debe ser publicada es la del adjudicatario del Proceso de Contratación. Los documentos de las operaciones que se realicen en bolsa de productos no tienen que ser publicados en el SECOP. (Negrilla fuera de texto). (Decreto 1082, 2015, art. 2.2.1.1.1.7.1.)

Asimismo, el artículo 11 de la Ley 1712 de 2014 señala:

(…) Todo sujeto obligado deberá publicar la siguiente información mínima obligatoria de manera proactiva: (…) g) Sus procedimientos, lineamientos, políticas en materia de adquisiciones y compras, así como todos los datos de adjudicación y ejecución de contratos, incluidos concursos y licitaciones. (Negrilla fuera de texto). (Ley 1712, art. 11)

En concordancia con lo anterior, el artículo 8 del Decreto 103 de 2015, compilado por el artículo 2.1.1.2.1.8. del Decreto 1081 de 2015, dispone:

(…) Para efectos del cumplimiento de la obligación contenida en el literal g) del artículo 11 de la Ley 1712 de 2014, relativa a la información sobre la ejecución de contratos, el sujeto obligado debe publicar las aprobaciones, autorizaciones, requerimientos o informes del supervisor o del interventor, que prueben la ejecución del contrato. (Decreto 1081, 2015, art. 2.1.1.2.1.8.)

La verificación realizada al cumplimiento de estas disposiciones por parte de la entidad evaluada, permitió observar lo siguiente:

En la mayoría de los expedientes revisados, la información de ejecución de los contratos no estaba publicada en el lugar en el que se debe cargar para el efecto en el portal del SECOP, se publicó de manera incompleta o extemporáneamente. Tal es el caso de los contratos No. 0001, 0006, 0049, 0109, 0204, 0390, 0096, 0821, 4026, 4126, 4136, 4161, 4206, 4751, 4762, 4763, 4769, 4774, 5778, 6242, 6913, 7230, 7763, 8010, 8100, 8150,



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8259, 8300, 8453, 8777, 8780, 8912, 8936, 9082, 9144, 7949, 4767, 4760, 4570, 4692, 3356, 3286, 7062, 7955, 8468, 5799, 9042, 8092, 9016, 7954, 5774, 8007, 4792, 4795, 4791, 4792, 8012 y 9272 de 2018.

En relación con los contratos que fueron publicados en SECOP II, la plataforma no permitió visualizar la fecha de su celebración.

Lo anterior, advierte una posible debilidad en el cumplimiento del principio de transparencia, particularmente en lo relacionado con la oportuna publicación de la totalidad de la información concerniente a la ejecución contractual en las plataformas del SECOP, lo cual puede haber dado lugar a la omisión los deberes consagrados en los numerales 1 y 2 previstos en el artículo 34 de la Ley 734 de 2002. 2.2. Gestión documental El examen de la muestra de expedientes contractuales objeto de la visita, permitió advertir que no se encontraban incorporados la totalidad de los documentos que le son propios. Tal es el caso de las órdenes de pago, que no obraban dentro de ninguno de los cuadernos de los contratos. Lo anterior, contraría la unicidad del expediente contractual, y genera dificultades para el ejercicio del control ciudadano. Sobre el particular, las distintas versiones del Manual de Contratación y Supervisión de la SDIS vigentes durante el periodo de los contratos objeto de la muestra, además, de lo previsto en el capítulo de administración y gestión de documentos, prevén en el acápite de ejecución del contrato, que los documentos del expediente contractual deben reposar dentro de la respectiva carpeta, inmediatamente se generen, radiquen o aprueben, siendo obligación del supervisor entregar a la Subdirección de Contratación los documentos referidos. Lo anterior, está en consonancia con el artículo 12 de la Ley 594 de 2000 que prevé que la administración pública será responsable de la gestión de documentos y de la administración de sus archivos y con el artículo 16 de la citada norma, que atribuye como obligación de los funcionarios a cuyo cargo estén los archivos de las entidades públicas, la de velar por la integridad, autenticidad, veracidad y fidelidad de la información de los documentos de archivo y serán responsables de su organización y conservación. De otra parte, el artículo 2 de la Ley 1712 de 2014 señala, en virtud del principio de máxima publicidad para titular universal establece que: toda información en posesión, bajo control o custodia de un sujeto obligado es pública y no podrá ser reservada o limitada sino por disposición constitucional o legal, de conformidad con la presente ley. Asimismo, el principio de calidad de la información previsto en el artículo 3 de la norma anteriormente mencionada indica que: Toda la información de interés público que sea producida, gestionada y difundida por el sujeto obligado, deberá ser oportuna, objetiva, veraz, completa, reutilizable,



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procesable y estar disponible en formatos accesibles para los solicitantes e interesados en ella, teniendo en cuenta los procedimientos de gestión documental de la respectiva entidad. De lo anterior, se colige que la totalidad de documentos producidos por cualquier entidad en las fases de planeación, selección, contratación y ejecución del contrato estatal, deben estar integrados en un único expediente, no sólo para garantizar los fines señalados en el señalado artículo 36 de la Ley 1437, sino para facilitar el seguimiento en la vigilancia de la ejecución contractual y garantizar la publicidad de la información y la satisfacción de la necesidad, así como, para optimizar la vigilancia de los organismos de control y el seguimiento de la ciudadanía, en los términos de la Ley 1712 de 2014. Sobre esta materia, la Veeduría Distrital puntualmente dio directrices a través de la Circular No. 14 de 2015. 2.3. Informes de supervisión e interventoría En el formato denominado informe de supervisión e interventoría, cuya finalidad es plasmar el resultado del seguimiento y vigilancia a la ejecución de los contratos celebrados por la SDIS, se incluyen cuatro criterios para medir el grado de cumplimiento de las obligaciones a cargo de los contratistas, estos son: deficiente, a mejorar, satisfactorio y sobresaliente. No obstante lo anterior, se evidenció que no existen parámetros documentados, objetivos y previamente determinados a través de los cuales se generen directrices a los supervisores e interventores, sobre la forma en que deben aplicarse tales criterios, al momento de verificar el cumplimiento de las obligaciones a cargo de los contratistas. Es este mismo sentido, se observa que no se ha definido de manera objetiva, en cuántas oportunidades una obligación contractual puede ser calificada con el criterio “a mejorar”, sin que se considere que el contratista está incumpliendo, para que la SDIS, dentro de los parámetros del debido proceso adelante las actuaciones tendientes a evitar que dichas circunstancias perduren en el tiempo. Estas situaciones pueden dar lugar eventualmente a la inobservancia del principio de responsabilidad por parte del supervisor del contrato y por ende, al incumplimiento de los deberes y obligaciones que la ley impone a quien tiene a su cargo esta actividad. 2.4. Afiliación al Sistema General de Riesgos Laborales

De conformidad con lo establecido en la Ley 1562 de 2012 y el Decreto 723 de 2013, la entidad contratante debe afiliar a sus contratistas al Sistema General de Riesgos Laborales. El incumplimiento de esta obligación la hace responsable de las prestaciones económicas y asistenciales a que haya lugar, en caso de un accidente laboral. En este sentido, el parágrafo 3 del artículo 2 de la Ley 1562 de 2012, establece:



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(…) Parágrafo 3. Para la realización de actividades de prevención, promoción y Salud Ocupacional en general, el trabajador independiente se asimila al trabajador dependiente y la afiliación del contratista al sistema correrá por cuenta del contratante y el pago por cuenta del contratista; salvo lo estipulado en el numeral seis (6) de este mismo artículo. (Ley 1562, art. 2).

Por su parte, el artículo 5 del Decreto 723 de 2013, prevé:

(…) Artículo 5. Afiliación por intermedio del contratante. El contratante debe afiliar al Sistema General de Riesgos Laborales a los contratistas objeto del presente decreto, de conformidad con lo establecido en el parágrafo 3° del artículo 2 de la Ley 1562 de 2012. El incumplimiento de esta obligación, hará responsable al contratante de las prestaciones económicas y asistenciales a que haya lugar. (Decreto 723, 2013, art. 5).

Además, el artículo 6 de la norma anteriormente citada, puntualmente señala lo siguiente:

Artículo 6. Inicio y finalización de la cobertura. La cobertura del Sistema General de Riesgos Laborales se inicia el día calendario siguiente al de la afiliación; para tal efecto, dicha afiliación al Sistema debe surtirse como mínimo un día antes del inicio de la ejecución de la labor contratada.

La finalización de la cobertura para cada contrato corresponde a la fecha de terminación del mismo. (Decreto 723, 2013, art. 6).

Atendiendo lo anterior, es pertinente indicar que en los contratos de prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión No. 0001, 0109, 0204, 3286, 3722, 4136, 4161, 4692 y 6242 que hicieron parte de la muestra seleccionada, la afiliación a la ARL al parecer no se hizo dentro de la oportunidad legalmente prevista. Dicha situación, constituye posible infracción al principio de legalidad y responsabilidad por parte de quienes tenían a su cargo el proceso contractual, lo cual significa que pudieron haberse incumplido los deberes consagrados en los numerales 1 y 2 previstos en el artículo 34 de la Ley 734 de 2002.

2.5. Certificado de no existencia de personal

Los certificados de no existencia de personal que reposan en las carpetas de los contratos de prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión de la muestra seleccionada para realizar la presente evaluación, se diligenciaron en una proforma en que no se distingue cuál es la situación concreta por la cual se procede, pues fueron expedidos de manera genérica, rellenando un único recuadro, como si en todos los eventos hubieran concurrido todas las causales que viabilizan de manera directa la contratación de prestación de servicios profesionales o de apoyo a la gestión.

En esta materia, el artículo 2.8.4.4.5 del Decreto 1068 de 2015, prevé:



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ARTÍCULO 2.8.4.4.5. Condiciones para contratar la prestación de servicios. Los contratos de prestación de servicios con personas naturales o jurídicas, sólo se podrán celebrar cuando no exista personal de planta con capacidad para realizar las actividades que se contratarán.

Se entiende que no existe personal de planta en el respectivo organismo, entidad, ente público o persona jurídica, es imposible atender la actividad con personal de planta, porque de acuerdo con los manuales específicos, no existe personal que pueda desarrollar la actividad para la cual se requiere contratar la prestación del servicio, o cuando el desarrollo de la actividad requiere un grado de especialización que implica la contratación del servicio, o cuando aun existiendo personal en la planta, éste no sea suficiente, la inexistencia de personal suficiente deberá acreditarse por el jefe del respectivo organismo.

Tampoco se podrán celebrar estos contratos cuando existan relaciones contractuales vigentes con objeto igual al del contrato que se pretende suscribir, salvo autorización expresa del jefe del respectivo órgano, ente o entidad contratante. Esta autorización estará precedida de la sustentación sobre las especiales características y necesidades técnicas de las contrataciones a realizar

En los contratos de prestación de servicios profesionales que formaron parte de la muestra examinada por la Veeduría Distrital, se apreció como la certificación expedida por la SDIS, aparece consolidando todas las causales en una sola, lo cual es anti técnico ya que impide conocer cuál de las causales previstas en el artículo 2.8.4.4.5 del Decreto 1068 de 2015 se presenta para que la entidad proceda a la contratación directa. Lo anterior, dado que la norma referida contempla las siguientes hipótesis: i. Inexistencia de personal, ii. Cuando la actividad requiere un grado de especialización con la que no se cuenta en planta y, iii. Cuando existiendo personal, es insuficiente para atender las necesidades del servicio.

Por lo anterior, es recomendable que a futuro la SDIS, revise y ajuste la certificación a cada caso en concreto para precisar cuál situación de las posibles se presenta en cada caso.

3. Aspectos relevantes A continuación, se reseñan algunos contratos en los cuales se advirtieron aspectos como los señalados en precedencia, junto con otras particularidades. 3.1. Contrato con MC Arquitectos S. A. S. Contrato de Consultoría No. 8300 del 15 agosto de 2018. Objeto: Realizar la consultoría para la elaboración de los estudios, diseños, obtención de permisos, aprobaciones y licencias de construcción y/o urbanismo de un centro de desarrollo comunitario en la ciudad de Bogotá D.C. Valor: $866.459.403. Plazo de ejecución: Nueve meses, contados a partir del cumplimiento de los requisitos de perfeccionamiento, ejecución y firma del acta de inicio, lo cual ocurrió el 25 de octubre de 2018.



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La justificación de la necesidad del concurso de méritos SDIS-CMA-005-2018, se

encuentra en el memorando (con radicado ilegible), del 27 de octubre de 2017, por medio del cual la Subdirectora Local encargada para la Integración Social de Suba, allegó al Subdirector de Plantas Físicas de la SDIS, el requerimiento de un Centro de Desarrollo Comunitario (CDC), con la adecuación en las mismas instalaciones de un Centro Crecer, ya que se cuenta con un lote en la UPZ Tibabuyes Barrio Bilbao, en el cual se puede realizar la obra, territorio priorizado dentro de la estrategia EAT (Secretaría Distrital de Integración Social, 2017).

Según el documento “Concepto Estudio Técnico Jurídico Predios Administrados SDIS

Documento Interno”, actualizado el 05-01-2018 y elaborado por la Subdirección Local de Suba, en el apartado Gestión Predial Futuro C.D.C. El Campito, el uso actual del predio en cuestión es “JI MODULAR LOS PINOS (ocupación parcial) (…) y que corresponde a “(…) PARQUES DEL CAMPO PREDIO EL CAMPITO”; en cuanto tiene que ver con el “Plano Urbanístico”, (…) “Al respecto, toda vez que no se cumplieron las obligaciones urbanísticas determinadas en la licencia de urbanismo, el plano CU2-S517/4-16 expiró, por lo tanto, debe tramitarse nuevamente” (Secretaría Distrital de Integración Social, 2018).

Precisa el mismo documento, al ocuparse de la información de licencia urbanística que

no se dio cumplimiento a las obligaciones urbanísticas contenidas en la licencia expedida por la Curaduría Urbana No. 2 Mediante Resolución 09-2-0173 del 19 de marzo de 2009, por lo tanto, la resolución mencionada anteriormente no se encuentra vigente. (…) También se establece que la licencia de construcción fue ejecutada parcialmente, es decir, en lo que corresponde al jardín infantil, por lo tanto deberá tenerse en cuenta en el momento de tramitar una nueva licencia de construcción como reconocimiento (dado que la licencia de urbanismo fue revocada) la posibilidad de solicitar el reforzamiento estructural en cumplimiento de la NSR10 en caso de ser necesario. (Secretaría Distrital de Integración Social, 2018).

Según el documento citado, solo se ejecutaron las obras de la edificación correspondiente

al Jardín Infantil Los Pinos quedando pendiente la construcción de la edificación correspondiente a las obras de urbanismo y al CDC. Asimismo, se establece que teniendo en cuenta lo establecido en el artículo Décimo séptimo que determina las causales de revocatoria de la licencia y el incumplimiento de las obligaciones establecidas en el artículo décimo tercero de la resolución, la licencia perdió efecto, razón por las cual al existir incumplimiento de obligaciones urbanísticas se debe contemplar el reconocimiento de la edificación existente para el JI Los Pinos y se debe tramitar una nueva licencia de urbanismo y construcción. (Secretaría Distrital de Integración Social, 2018).

A continuación, se refieren las observaciones urbanísticas del lote, hechas en el

documento referido:



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1. Cuenta con consultoría aprobada mediante licencia de urbanismo y construcción ejecutada parcialmente (la construcción), no obstante, la licencia perdió efecto toda vez que no se cumplieron las obligaciones urbanísticas establecidas en los mismos por lo tanto, deberá contemplarse:

Trámite de licencia urbanismo Trámite de reconocimiento de la construcción existente (Jardín Infantil

Los Pinos) Revisión del cumplimiento de las normas urbanísticas estructurales

(actualización NSR10), y arquitectónicas vigentes de la construcción existente para efectos de adelantar el reconocimiento de la construcción.

2. Se debe contemplar la aprobación de los diseños de las zonas de cesión pública

por parte de las entidades competentes en caso de que se requiera (IDU, IDRD, etc). (Secretaría Distrital de Integración Social, 2018).

El Subdirector de Plantas Físicas de la SDIS mediante memorando radicado 34887 del 19

de junio de 2018, remitió a la Subdirección de Contratación el estudio previo debidamente ajustado para que se tramitara el proceso, cuya identificación fue SDIS- CMA-005-2018.

Celebrado el contrato 8300 el 15 de agosto de 2018 e iniciada su ejecución, mediante

memorando del 21 de noviembre de 2018, la Subdirección de Plantas Físicas de la SDIS, remitió a la Subdirección de Contratación de la SDIS, el informe de noviembre 19 de dicho año, presentado por el interventor del contrato 8300 de 2018 Consorcio Arca & Orbe (Contrato de interventoría No. 8302 de 2018), por medio del cual declaró conforme el diagnóstico normativo del consultor MC Arquitectos S.A.S., documentos obrantes en el expediente, aunque sin publicación en el SECOP.

El consultor a partir del estado normativo del predio y teniendo en cuenta el incumplimiento de las obligaciones a cargo de la SDIS, previstas en la Resolución 0902173 de la Curaduría Urbana 2 de Bogotá y refiriéndose a la norma urbana y previas reuniones con la Curaduría Urbana 1 de Bogotá, D.C., propuso como solución tres alternativas para gestionar la licencia: i. Tramite de Licencia de Urbanismo en Modalidad Desarrollo – Reconocimiento de la Edificación Existente; ii. Licencia de Urbanismo en la Modalidad de Saneamiento y, iii. Licencia de Urbanismo en la Modalidad de Reurbanización. El consultor a partir de las opciones expuestas en su informe, expresó que en el predio ubicado en la carrera 144 N° 136 A - 65, donde la SDIS planea desarrollar el futuro Centro de Desarrollo Comunitario “El Campito” existen dos edificaciones realizadas con fundamento en la licencia de Urbanismo y de Construcción expedida mediante Resolución No. 0920173 del 19 de marzo de 2009, la cual expiró sin que se cumpliera con la totalidad



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de las obras allí autorizadas y sin que se entregaran las cesiones estipuladas, en consecuencia, la licencia perdió vigencia y, por ende, tales construcciones en la actualidad carecen de soporte jurídico para su construcción.

Con base en lo anterior, el consultor recomendó que “(…) se aborde esta legalización por medio de una licencia integral de REURBANIZACION Y DE AMPLIACION DE LICENCIA DE CONSTRUCCION EXISTENTE (…)” (MC Arquitectos S.A.S., 2018, p.20). Las razones aducidas por el contratista MC Arquitectos S.A.S., fueron:

El plazo de ejecución de la licencia integral de REURBANIZACION Y AMPLIACION DE LICENCIA DE CONSTRUCCION EXISTENTE es de 36 meses prorrogables por 12 meses adicionales una vez queden ejecutoriadas las mismas, lo que se adapta perfectamente a los tiempos requeridos por la entidad para poder ejecutar las obras productos de esta consultoría.

Al ser un predio desarrollado, pero donde los bienes fiscales todavía no pertenecen al DADEP se permite realizar una REURBANIZACION del predio que permite plantear un nuevo urbanismo en lo que respecta a las zonas de cesión de plazas que vayan acorde al nuevo proyecto planteado.

Al tramitar la licencia de reurbanización se mantiene la norma que rigió la

Resolución N° 0920173 del 19 de marzo de 2009 es decir, se mantiene el índice de ocupación de 0.45 o índice de construcción de 1 que como se explicó anteriormente son índices más que suficientes para el nuevo proyecto que se va a desarrollar.

Teniendo en cuenta que actualmente la construcción del Jardín Los Pinos está sin

piso normativo por el vencimiento de la Resolución No 0920173 del 19 de marzo de 2009, al generar el proceso de REURBANIZACION Y DE POSTERIOR AMPLIACION DE LICENCIA DE CONSTRUCCION, se evita la realización de un reconocimiento de edificación existente, trámite que es bastante engorroso y podría dilatar el desarrollo del contrato. (MC Arquitectos S.A.S., 2018, p.19).

Examinando en contexto el caso, llamó la atención de la Veeduría Distrital que los documentos del proceso de selección, particularmente la justificación de la necesidad elaborada por la Subdirección Local de Suba, consideró que dado que el predio en su oportunidad contó con licencia de urbanismo y construcción ejecutada parcialmente, pero que la misma expiró sin que la SDIS cumpliera con las obligaciones urbanísticas allí establecidas, recomendó entre otros: tramitar licencia de urbanismo y de reconocimiento de la construcción existente (Jardín Infantil Los Pinos); revisar el cumplimiento de las normas urbanísticas estructurales (actualización NSR10), y arquitectónicas vigentes de la construcción existente para efectos de adelantar el reconocimiento de la construcción.



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El único informe del consultor MC Arquitectos S.A.S. encontrado en el expediente, producto del Contrato 8300 de 2018, aprobado por la interventoría, reafirmó la existencia de una consultoría previa con el mismo objeto y mismo bien, la cual conllevó el otorgamiento de la licencia de urbanismo concedida mediante la Resolución No. 09-2-0173 del 19 de marzo de 2009 por la Curaduría Urbana 2 de Bogotá, D.C., la cual, informa que los documentos mencionados, perdieron vigencia sin haberse cumplido las obligaciones urbanísticas allí previstas. Lo anterior, conllevará que se solicite a las autoridades competentes se investigue la posible responsabilidad disciplinaria y fiscal de los servidores públicos involucrados, con la consideración adicional de que la información examinada, no evidencia siquiera que se tuvo la diligencia de hacer uso de la posibilidad legal de prorrogar e incluso revalidar dichas licencias, lo cual hubiera permitido extender su vigencia al menos por doce meses más, facilitándole a la administración de la SDIS mayor margen de maniobra para procurar la terminación de la ejecución de la obra y cumplir las obligaciones urbanísticas que emanaban de dichas licencias. Ello, de conformidad con lo previsto en el parágrafo 1 del artículo 2.2.6.1.1.1 del Decreto 1077 de 2015, norma que se reproduce en su totalidad, pues sirve para ilustrar lo advertido por la Veeduría Distrital:

ARTÍCULO 2.2.6.1.1.1 Licencia urbanística. Para adelantar obras de construcción, ampliación, modificación, adecuación, reforzamiento estructural, restauración, reconstrucción, cerramiento y demolición de edificaciones, y de urbanización, parcelación, loteo o subdivisión de predios localizados en terrenos urbanos, de expansión urbana y rurales, se requiere de manera previa a su ejecución la obtención de la licencia urbanística correspondiente. Igualmente se requerirá licencia para la ocupación del espacio público con cualquier clase de amueblamiento o para la intervención del mismo salvo que la ocupación u obra se ejecute en cumplimiento de las funciones de las entidades públicas competentes.

… El otorgamiento de la licencia urbanística implica la adquisición de derechos de desarrollo y construcción en los términos y condiciones contenidos en el acto administrativo respectivo, así como la certificación del cumplimiento de las normas urbanísticas y sismo resistentes y demás reglamentaciones en que se fundamenta, y conlleva la autorización específica sobre uso y aprovechamiento del suelo en tanto esté vigente o cuando se haya ejecutado la obra siempre y cuando se hayan cumplido con todas las obligaciones establecidas en la misma. Las modificaciones de licencias vigentes se resolverán con fundamento en las normas urbanísticas y demás reglamentaciones que sirvieron de base para su expedición. En los eventos en que haya cambio de dicha normatividad y se pretenda modificar una licencia vigente, se deberá mantener el uso o usos aprobados en la licencia respectiva. Parágrafo 1°. Las licencias urbanísticas y sus modalidades podrán ser objeto de prórrogas y modificaciones. Se entiende por prórroga de la licencia la ampliación del término de vigencia de la misma. Se entiende por modificación de la licencia, la introducción de cambios urbanísticos, arquitectónicos o estructurales a un proyecto con licencia vigente, siempre y cuando cumplan con las normas urbanísticas, arquitectónicas y estructurales y no se afecten



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espacios de propiedad pública. (Subrayas y negrilla fuera del texto). (Decreto 1077, 2015, art. 2.2.6.1.1.1).

Frente a la postura asumida por la consultoría MC Arquitectos S.A.S. y compartida por la interventoría, se hacen los siguientes comentarios:

En primer término, se revisa si en el presente caso se trata o no de un predio urbanizado. Sobre el particular, el artículo 2.2.1.1 del Decreto 1077 de 2015, define ÁREA O PREDIO URBANIZABLE NO URBANIZADO como: “(…) las áreas o predios que no han sido desarrollados y en los cuales se permiten las actuaciones de urbanización, o que aun cuando contaron con licencia urbanística no ejecutaron las obras de urbanización aprobadas en la misma” (Sublíneas y negrilla fuera de texto). (Decreto 1077, 2105, art.2.2.1.1). De acuerdo con lo anterior, se observa que al haber perdido vigencia la Resolución No. 09-2-0173 proferida por la Curaduría Urbana 2 de Bogotá, D.C. el 19 de marzo de 2009 y no haberse culminado por la SDIS las obras de urbanismo y construcción, autorizadas en la misma, según se subrayó, el predio se ubica en la categoría de URBANIZABLE NO URBANIZADO, porque no se cumplieron las obligaciones contenidas en la referida licencia, como lo son las obras de urbanismo y construcción, manifestación hecha desde la justificación de la necesidad elaborada por la Subdirección Local de Suba, a que se hizo mención al inicio de la revisión de este proceso de selección. De otro lado, hecha la lectura de la disposición vigente y aplicable en materia de derecho urbano en esta materia, se tiene que el otorgamiento de licencia de urbanización sólo es posible en tres modalidades, conforme lo establece el artículo 2.2.6.1.1.4 del Decreto 1077 de 2015, modificado por el artículo 3 del Decreto 2218 de 2015, como se ve a continuación:

Artículo 3°. Se modifica el artículo 2.2.6.1.1.4. del Decreto 1077 de 2015 que en adelante quedará así: “Artículo 2.2.6.1.1.4. Licencia de urbanización. Es la autorización previa para ejecutar en uno o varios predios localizados en suelo urbano, la creación de espacios públicos y privados, así como las vías públicas y la ejecución de obras de infraestructura de servicios públicos domiciliarios que permitan la adecuación, dotación y subdivisión de estos terrenos para la futura construcción de edificaciones con destino a usos urbanos, de conformidad con el Plan de Ordenamiento Territorial, los instrumentos que lo desarrollen y complementen, las leyes y demás reglamentaciones que expida el Gobierno nacional. Las licencias de urbanización concretan el marco normativo general sobre usos, edificabilidad, volumetría, accesibilidad y demás aspectos técnicos con base en el cual se expedirán las licencias de construcción para obra nueva en los predios resultantes de la urbanización. Con la licencia de urbanización se aprobará el plano urbanístico, el cual contendrá la representación gráfica de la urbanización, identificando todos los elementos que la componen para facilitar su comprensión, tales como: afectaciones, cesiones públicas para parques, equipamientos y vías



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locales, áreas útiles y el cuadro de áreas en el que se cuantifique las dimensiones de cada uno de los anteriores elementos y se haga su amojonamiento. Son modalidades de la licencia de urbanización las siguientes: 1. Desarrollo. Es la autorización para adelantar obras de urbanización en uno o varios predios urbanizables no urbanizados en los cuales se permiten las actuaciones de urbanización, o que aun cuando contaron con licencia urbanística no ejecutaron las obras de urbanización aprobadas en la misma. Se otorgan aplicando las normas del tratamiento de desarrollo.

… 3. Reurbanización. Es la autorización concedida sobre uno o varios predios incluidos total o parcialmente en licencias de urbanización o en actos administrativos de legalización que estén delimitados por áreas consolidadas o urbanizadas, o por predios que tengan licencias de urbanización vigentes o por espacios públicos, en los cuales se requiera adelantar un nuevo proceso de urbanización o modificar el existente. En el caso de que los predios objeto de esta licencia no abarquen la totalidad de los lotes de la licencia de urbanización o del acto de legalización inicialmente expedidos, en el nuevo plano urbanístico se demarcará el área objeto de la licencia como una etapa denominada reurbanización y el resto del área se demarcará como una etapa denominada urbanizada, separando los correspondientes cuadros de áreas. Estas licencias se expedirán aplicando las normas del tratamiento de desarrollo o de renovación urbana”. (Negrillas fuera del texto original) (Decreto 2218, 2015, art. 3)

Hechas las consideraciones anteriores, es importante resaltar que respecto al informe del consultor MC Arquitectos S.A.S., al no haberse cumplido con las obligaciones urbanísticas previstas en la Resolución No. 09-2-0173 del 19 de marzo de 2009, debería examinarse si se debería gestionar una nueva licencia de urbanización en la modalidad de desarrollo y subsecuentemente la nueva licencia de construcción, como quiera que se trata de un predio urbanizable no urbanizado, de acuerdo con lo previsto en el artículo 2.2.1.1, en congruencia con lo señalado en el literal 1 del artículo 2.2.6.1.1.4. del Decreto 1077 de 2015. En los documentos del proceso de selección, particularmente, en el anexo de la justificación de la necesidad elaborada por la Subdirección Local de Suba, se evidenció un análisis técnico jurídico encaminado a señalar que la vía urbanística sería el trámite de una nueva licencia de urbanismo o de urbanización, lo cual básicamente corresponde a lo previsto en la norma procedimental; sin embargo, el consultor MC Arquitectos S.A.S. avalado por el interventor, optó por recomendar como solución para resolver la problemática, el trámite de licencia de urbanización en la modalidad de reurbanización, y de una ampliación de licencia de construcción existente; posición que verificados los requisitos exigidos en el numeral 3 de la norma antes transcrita (Reurbanización), requiere que el predio cuente con licencias de urbanización o actos administrativos de legalización; que estén delimitados por áreas consolidadas o urbanizadas, o por predios que tengan licencias de urbanización vigentes o, por espacios públicos, en los cuales se requiera adelantar un nuevo proceso de urbanización o modificar el existente y que el espacio público, no aparece entregado a la entidad competente para



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administrarlo, en este caso al Departamento Administrativo de la Defensoría del Espacio Público -DADEP. Al respecto, en el informe de consultoría se dijo:

Al realizar la licencia de reurbanización se mantiene la norma que rigió la Resolución N° 0920173 del 19 de marzo de 2009 es decir, se mantiene el índice de ocupación de 0.45 o índice de construcción de 1 que como se explicó anteriormente son índices más que suficientes para el nuevo proyecto que se va a desarrollar. (MC Arquitectos S.A.S, 2018, p.19).

Lo antes anotado, pareciera contradictorio con lo dispuesto en la norma, toda vez que al haber perdido vigencia la licencia de urbanización otorgada en el año 2009 por la Curaduría Urbana 2 de Bogotá, y no haberse obtenido una prórroga, implica necesariamente el diligenciamiento de una nueva licencia de urbanización en la modalidad de desarrollo, conforme a las normas vigentes al momento de la radicación en legal y debida forma de la solicitud, según lo establece el artículo 2.2.6.1.2.4.3 del Decreto 1077 de 2015, el cual prescribe lo siguiente:

Artículo 2.2.6.1.2.4.3. Tránsito de normas urbanísticas y revalidación de licencias. Cuando una licencia pierda su vigencia por vencimiento del plazo o de sus prórrogas, el interesado deberá solicitar una nueva licencia, ante la misma autoridad que la expidió, ajustándose a las normas urbanísticas vigentes al momento de la nueva solicitud. (negrilla fuera de texto) (Decreto 1077, 2015, art. 2.2.6.1.2.4.3).

Finalmente, el citado informe de la consultoría merece los siguientes comentarios puntuales:

Se afirmó que la vía para salvar el incumplimiento de las obligaciones contraídas en la licencia de urbanismo, otorgada mediante la Resolución 09-2-0173 del 19 de marzo de 2009, por la Curaduría Urbana 2 de Bogotá, era la obtención de “una licencia integral de REURBANIZACION Y DE AMPLIACION DE LICENCIA DE CONSTRUCCION EXISTENTE” (MC Arquitectos S.A.S, 2018, p.20), propuesta que al ser contrastada con la legislación urbanística vigente, concretamente con el mencionado Decreto Único Reglamentario del Sector Vivienda, Ciudad y Territorio 1077 de 2015, permitió advertir que allí no está listada o incluida una modalidad de licencia urbanística con esa exacta denominación, ahora bien, en el artículo 2.2.6.1.1.4. del Decreto 1077 de 2015, está prevista la licencia de urbanización en la modalidad de reurbanización, la cual como ya se ha mencionado, no parece resultar aplicable al presente caso, puesto que no están satisfechos los requisitos para tramitarla.

De otro lado, desde la perspectiva jurídica anotada, no se comparte que la consultoría MC

Arquitectos S.A.S., hubiese propuesto y la interventoría acogiese, la propuesta de una ampliación de licencia de construcción existente, teniendo en cuenta que la licencia de construcción expedida en el año 2009 expiró sin cumplirse las obligaciones urbanísticas vinculantes en ella contenidas, asunto este advertido por la SDIS desde los documentos previos; por ello, no es posible considerar que se reviva un acto que perdió vigencia, y en



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esa medida, lo consecuente hubiese sido recomendar el diligenciamiento de una nueva licencia de construcción en las modalidades que fuere preciso, de conformidad con lo establecido en el artículo 2.2.6.1.1.7 del Decreto 1077 de 2015.

En cuanto a las afirmaciones del consultor:

- Al ser un predio desarrollado, pero donde los bienes fiscales todavía no pertenecen al DADEP se permite realizar una REURBANIZACION del predio que permite plantear un nuevo urbanismo en lo que respecta a las zonas de cesión de plazas que vayan acorde al nuevo proyecto planteado. - Al realizar la licencia de reurbanización se mantiene la norma que rigió la Resolución N° 0920173 del 19 de marzo de 2009 es decir, se mantiene el índice de ocupación de 0.45 o índice de construcción de 1 que como se explicó anteriormente son índices más que suficientes para el nuevo proyecto que se va a desarrollar. (MC Arquitectos S.A.S, 2018, p.19).

Es necesario tener en consideración que se trata de un predio urbanizable no urbanizado, por no haber cumplido con las obligaciones urbanísticas impuestas en la Resolución 09-2-0173 del 19 de marzo de 2009, expedida por la Curaduría Urbana 2 de Bogotá y en esa medida, no le sería aplicable la misma norma de la licencia vencida, ya que tal hecho deriva de la norma que esté vigente al momento de la nueva radicación en legal y debida forma de la solicitud de licencia del predio, tal como lo señala el artículo 2.2.6.1.2.4.3 del Decreto 1077 de 2015.

En cuanto a la afirmación hecha por el consultor:

Teniendo en cuenta que actualmente la construcción del Jardín Los Pinos está sin piso normativo por el vencimiento de la Resolución No. 0920173 del 19 de marzo de 2009, al generar el proceso de REURBANIZACION Y DE POSTERIOR AMPLIACION DE LICENCIA DE CONSTRUCCION, se evita la realización de un reconocimiento de edificación existente, trámite que es bastante engorroso y podría dilatar el desarrollo del contrato. (MC Arquitectos S.A.S, 2018, p.19).

Nuevamente debe decirse, que estando ante el hecho de unas licencias de urbanización y de construcción vencidas, el interesado en este caso la SDIS, solo le restaba el camino de presentar en legal y debida forma, nuevas solicitudes ante la curaduría urbana correspondiente. En conclusión, el examen del concurso de méritos SDIS-CMA-005-2018 y hasta lo conocido de la ejecución del contrato de consultoría 8300 de 2018, han permitido advertir lo siguiente: En primer lugar, que existió un proceso contractual con idéntico propósito que permitió la expedición de licencias urbanísticas en 2009 a favor de la SDIS, las cuales expiraron sin que se hubieran cumplido las obligaciones y obras previstas; tal falta de diligencia conllevó a que nuevamente la SDIS haya tenido que adelantar un proceso de selección y suscribir otro contrato y el consecuente de interventoría, para resolver dicha problemática. Tal situación, ameritará la expresa solicitud para que



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en sede de responsabilidad fiscal y disciplinaria sea examinada la conducta de las autoridades responsables de ejecutar las obligaciones de las licencias y tramitar su prórroga y cualquier otra acción en defensa del Erario y de la satisfacción de la necesidad que se buscaba atender. Lo anterior, evidencia posibles violaciones a los principios de planeación y economía de lo cual se colige que se pudieron haber incumplido los deberes consagrados en los numerales 1y 2 del artículo 34 de la Ley 734 de 2002 y en las prohibiciones establecidas en los numerales 3 y 31 del artículo 48 de la citada ley e igualmente en un posible detrimento patrimonial en los términos de la Ley 610 de 2000 En cuanto concierne al proceso SDIS-CMA-005-2018 y contrato 8300 de 2018, se advierte que la justificación de la necesidad se hizo procurando acertar en lo técnico-jurídico y que allí, en buena medida, se señalaron los antecedentes y la manera como desde el derecho urbano podría resolverse la problemática originada por el vencimiento de las licencias con que contó la SDIS sin que se cumplieran las obligaciones allí señaladas por la Curaduría Urbana 2; sin embargo, el consultor en el único informe disponible en el expediente prevé una solución, que debe ser revisada a profundidad. 3.2. Contrato con la Unión Temporal Orientar 2018 Contrato de interventoría No. 9016 de noviembre 9 de 2018. Objeto: Brindar orientación y asesoría a familias afectadas por hechos de violencia intrafamiliar atendidas por las comisarías de familia de Bogotá y elaborar una investigación que aporte en la prevención y/o la atención de la violencia intrafamiliar en el Distrito Capital en el marco de la línea de investigación aprobada por la SDIS. Valor: $818.191.250. Plazo de ejecución: Cuatro meses y 15 días. El plazo inicial era a partir de la firma del acta de inicio, lo cual ocurrió el 17 de diciembre de 2018, hasta el 31 de diciembre de 2018, y fue prorrogado por cuatro meses.

En los estudios previos del proceso de selección SDIS-CMA-011-2018, al referirse al alcance del objeto, la SDIS dejó claro que a través del contrato se brindaría orientación y asesoría a través de dos grupos, cada uno conformado por 199 familias afectadas por violencia intrafamiliar.

En desarrollo del proceso de selección antes mencionado y durante la etapa de observaciones al proyecto de pliego de condiciones, tal como consta en el Memorando con radicación INT-47156 de agosto 28 de 2018, la Universidad Nacional de Colombia hizo la siguiente observación:

(…) Solicitamos se amplíe el plazo de ejecución a siete (7) meses, teniendo en cuenta que el tiempo estimado para la ejecución de actividades es insuficiente de acuerdo con el concepto técnico de los docentes interesados en participar del Concurso de Méritos y las metas, en cuanto al número de familias atendidas, propuesta por la Secretaría. Adicionalmente, se llama la atención sobre el plazo de



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ejecución para el concurso SDIS-CMA-01-2018, con el mismo objeto, que se estableció para ocho (8) meses y que consideramos suficiente para la ejecución del objeto. (Secretaría Distrital de Integración Social, 2018, p. 2).

En el referido documento la SDIS respondió al observante que:

NO SE ACEPTA LA OBSERVACIÓN. La Secretaría Distrital de Integración Social, se permite aclarar que teniendo en cuenta el Principio de Anualidad contenido en el artículo 14 del Estatuto Orgánico de Presupuesto que señala que: “El año fiscal comienza el 1 de enero y termina el 31 de diciembre no podrán asumirse compromisos con cargo a las apropiaciones del año fiscal que se cierra en esa fecha y los saldos de apropiación no afectados por compromisos caducarán sin excepción”, no es posible fijar un plazo de ejecución que trascienda la presente vigencia fiscal. (Secretaría Distrital de Integración Social, 2018, p. 2).

El proceso de selección fue adjudicado a la Unión Temporal Orientar 2018, mediante Resolución No. 278 de octubre 31 de 2018, el contrato fue suscrito por las partes en noviembre 9 y el acta de inicio se firmó en diciembre 17 del mismo año, sin que se encuentre dentro del expediente contractual la justificación de tal demora.

En diciembre 21 de 2018, en el Formato Justificación de Modificaciones Contractuales,

la supervisora del contrato solicitó su prórroga por cuatro meses, es decir, hasta abril 30 de 2018, indicando en la solicitud que:

(…) Acorde con su misión la Secretaría en el Proyecto 1086 “Una ciudad para las Familias”, con el fin de cubrir la cobertura estimada para el servicio de orientación y asesoría psicológica, con mínimo 398 familias afectadas por hechos de violencia intrafamiliar atendidas por las Comisarías de Familia de Bogotá, distribuidas en dos (2) grupos conformados por 199 familias cada uno, suscribió el Contrato No. 9016 de 2018 para brindar orientación y asesoría a familias afectadas por la violencia intrafamiliar atendidas por la Comisarías de Familia, el cual vence el día 31 de diciembre de 2018 y se encuentra la necesidad de realizar una prórroga al contrato por CUATRO (4) MESES, teniendo en cuenta que a la fecha no se ha agotado el PRESUPUESTO INICIAL de los proyectos en razón a la ampliación del cronograma que se estableció durante el proceso de contratación SDIS-CMA-011-2018, al modificarsen las fechas de Evaluación Técnica Definitiva y Audiencia de apertura de sobres. (sic). (Secretaría Distrital de Integración Social, 2018, p. 2).

En consecuencia, en diciembre 28 de 2018, las partes mediante la modificación No. 1

prorrogaron el contrato por cuatro meses. En este punto, es preciso recordar que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 3 de la Ley 80 de 1993 los servidores públicos tendrán en consideración que al celebrar contratos y con la ejecución de los mismos, las entidades buscan el cumplimiento de los fines estatales, la continua y eficiente



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prestación de los servicios públicos y la efectividad de los derechos e intereses de los administrados que colaboran con ellas en su consecución.

En concordancia con lo anterior, el numeral 1 del artículo 26 de la Ley 80 de 1993 prevé el principio de responsabilidad, estableciendo que los servidores públicos están obligados a buscar el cumplimiento de los fines de la contratación, a vigilar la correcta ejecución del objeto contratado y a proteger los derechos de la entidad, del contratista y de los terceros que puedan verse afectados por la ejecución del contrato. En ese orden de ideas, la planeación tiene un papel preponderante en la etapa previa a la celebración del contrato, oportunidad en la que es necesario el conocimiento real y efectivo de lo que se requiere satisfacer. Según lo observado por la Veeduría Distrital, la SDIS ha celebrado en oportunidades anteriores contratos con similares características al contrato objeto de estudio, teniendo un plazo superior al inicialmente previsto para este, por lo que debería tener en cuenta esos datos históricos al momento de estructurar procesos de contratación similares. En este caso, se evidencia que la supervisora del contrato fundamenta la solicitud de prórroga únicamente por la ampliación que tuvo el cronograma del proceso de selección. Dicha afirmación toma mayor relevancia, cuando la SDIS al responder a la observación de la Universidad Nacional de Colombia en la que se negó a replantear el plazo de ejecución del contrato, argumentó que ampliar el plazo implicaría la vulneración del principio de anualidad, en este punto resulta del caso anotar que la mencionada Universidad no presentó propuesta para el proceso de selección. En torno al principio de planeación, la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia con Rad. No. 110010326000201600101-00 (57.421) de enero 29 de 2018, siendo Consejero Ponente el Dr. Jaime Orlando Santofimio Gamboa, señaló:

(…) 17.- La “ausencia de la planeación ataca la esencia misma del interés general, se reitera, con consecuencias gravosas y muchas veces nefastas, no sólo para la realización efectiva de los objetos pactados, sino también respecto del patrimonio público, que en últimas es el que siempre está involucrado en todo contrato estatal, desconociendo en consecuencia fundamentales reglas y requisitos previos dentro de los procesos contractuales; es decir, en violación del principio de legalidad” (...)

19.- En “esta perspectiva, la planeación, y en este sentido la totalidad de sus exigencias, constituyen sin lugar a dudas [sic] un precioso marco jurídico que puede catalogarse como requisito para la actividad contractual. Es decir, que los presupuestos establecidos por el legislador, tendientes a la racionalización, organización y coherencia de las decisiones contractuales hacen parte de la legalidad del contrato y no pueden ser desconocidos por los



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operadores del derecho contractual del Estado. En otras palabras, la planeación tiene fuerza vinculante en todo lo relacionado con el contrato del Estado”.

20.- La “planeación se vincula estrechamente con el principio de legalidad, sobre todo en el procedimiento previo a la formación del contrato. Es aquí, en este período, donde el principio de legalidad se manifiesta de manera más intensa para actuar en forma de vinculación positiva a la ley, es decir, porque las exigencias del legislador son especialmente expresas y claras para el operador” (...) (Consejo de Estado, Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia con Rad. No. 110010326000201600101-00 (57.421), 2018).

De lo expuesto, se pone en evidencia que la SDIS pudo haber planeado de manera inadecuada e ineficiente esta contratación en la medida en que no adelantó el proceso de contratación con la suficiente antelación que le permitiera garantizar desde el inicio la suscripción del contrato por el plazo estimado acorde a la realidad para la satisfacción de la necesidad propuesta. Adicionalmente, la SDIS tardó más de un mes y medio en iniciar la ejecución del contrato, contados desde la fecha de la adjudicación del proceso. Las situaciones anteriores, evidencian posibles violaciones a la planeación contractual y al principio de responsabilidad, de lo cual se colige que pudieron haberse incumplido los deberes consagrados en los numerales 1, 2 y 15 del artículo 34 de la Ley 734 de 2002 y en las prohibiciones establecidas en los numerales 30 y 31 del artículo 48 ibídem.

3.3. Contrato con Inversiones Giratell Giraldo S.C.A.

Contrato de suministro No. 4780 de junio 8 de 2018. Objeto: Suministro de dotaciones de vestuario (ropa y calzado) para los servidores y servidoras públicos/as de la Secretaría Distrital de Integración Social. Valor: $179.513.880. Plazo de ejecución: Siete meses y 28 días, contados a partir de la suscripción del acta de inicio, lo cual sucedió el 3 de julio de 2018. El contrato fue prorrogado en 2 meses el 28 de diciembre de 2018.

En la Resolución No. 0619 de mayo 2 de 2018, mediante la cual se ordenó la apertura del proceso de selección abreviada por subasta inversa electrónica SDIS-SASI-007-2018, se incluyó el cronograma del proceso en el cual se destaca que una vez verificados los requisitos habilitantes, el 17 de mayo se publicó el informe preliminar de evaluación dando traslado del mismo a los oferentes para entregar subsanaciones del 18 hasta el 22 de mayo. Posteriormente, se fijó para el 24 de mayo la publicación de respuestas a las observaciones del informe de evaluación, y la realización de un simulacro de subasta electrónica y se fijó el 28 de mayo como fecha para llevar a cabo la subasta. Este cronograma corresponde al establecido en el pliego de condiciones.

En desarrollo del proceso, un proponente allegó información de subsanación el 25 de mayo, la cual no fue considerada por la entidad señalando que lo hacía en forma



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extemporánea dado que el terminó preclusivo y perentorio vencía el 22 de mayo a las 6 p.m.

Ante la observación del proponente excluido, al informe de evaluación, la entidad fundamentándose en el parágrafo 4 del artículo 5 de la Ley 1882 de 2018, señaló que dentro del término de traslado del informe de evaluación solicitaría las subsanaciones que fueran del caso, debiendo el proponente hacerlo entre la fecha de publicación del informe y la fecha prevista en el cronograma, dado que los términos son preclusivos y perentorios, concluyendo que la subsanación fue extemporánea.

En cuanto al plazo o término con el que cuentan los oferentes para corregir los requisitos o documentos requeridos por la entidad, en un primer momento el legislador estableció en el artículo 5 de la Ley 1150 de 2007 que las entidades públicas podían solicitar todos aquellos documentos que no afecten la asignación de puntaje, en cualquier momento, hasta la adjudicación, salvo en los procesos de subasta, en los cuales, podrían ser solicitados hasta el momento previo a su realización. La norma dejó el vacío respecto al momento exacto de subsanación de las ofertas, lo que generó diversas interpretaciones, siendo una de ellas (fundados en un concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado) que la administración debía otorgar un término para hacerlo y que el oferente debía cumplirlo, pues de lo contrario podría considerarse extemporáneo, por la preclusividad y perentoriedad de los términos. Posteriormente, se expide la Ley 1882 de 2018 en la que se precisa el momento para subsanar, estableciendo en el parágrafo 1 del artículo 5 de la ley que los oferentes deberán entregar lo solicitado (documentos o información) hasta el término de traslado del informe de evaluación que corresponda a cada modalidad de selección, salvo lo dispuesto para el proceso de mínima cuantía y para el proceso de selección a través del sistema de subasta. Significa esto último que tratándose de procesos de selección en los cuales se utiliza el mecanismo de subasta, los documentos subsanables deberán ser solicitados y aportados hasta el momento previo a su realización. Por su parte, en la Circular Única de la Agencia Nacional Colombia Compra Eficiente en el punto 6.1. Requisitos y documentos subsanables, se dice que en el proceso de subasta el oferente podrá subsanar los requisitos hasta antes de la realización de la subasta. Conforme a lo anterior, se observa que si bien es cierto, la entidad contratante goza de autonomía al momento de confeccionar el pliego de condiciones, a fin de satisfacer sus particulares y reales necesidades, ese margen de discrecionalidad se encuentra limitado por los elementos reglados del acto administrativo en general (competencia, motivos, fin perseguido), por los principios generales del derecho y los de la función administrativa que rigen toda la actividad contractual del Estado y por la normatividad en la materia, la cual está dispuesta para garantizar el interés general, que en el ámbito de estudio se cumple con la selección del contratista cuya propuesta sea las más favorable y útil para el cumplimiento de aquellos. La administración no puede para efectos de subsanabilidad establecer



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condiciones diferentes a las establecidas en la ley, dado que la facultad que tiene para elaborar sus pliegos es reglada. Lo dicho sobre el término de subsanación igualmente aplica al proceso SDIS-SASI-016-2018 que dio lugar al contrato 8912 de 2018, en el cual la entidad no atendió lo preceptuado en la Ley 1882 de 2018, respecto a la subsanabilidad. La anterior observación evidencia un posible desconocimiento de los principios de legalidad, transparencia y responsabilidad, por parte de los responsables del proceso contractual, lo cual significa que pudieron haberse incumplido los deberes consagrados en los numerales 1 y 2 del artículo 34 de la Ley 734 de 2002.

3.4. Contrato con Carlos Alberto Ruiz Ruiz Contrato de prestación de servicios profesionales No. 4161 de enero 12 de 2018. Objeto: Prestar servicios profesionales para desarrollar actividades administrativas y financieras de la entidad. Valor: $56.016.500. Plazo de ejecución: 11 meses y 15 días calendario, contados a partir de la suscripción del acta de inicio, lo cual ocurrió el 15 de enero de 2018.

El certificado de no existencia de personal obrante en la carpeta contractual fue expedido sin determinar con precisión la causal que viabilizaba la contratación directa de servicios profesionales, dichas hipótesis estas referidas en el artículo 2.8.4.4.5. del Decreto 1068 de 2015, aspecto al cual se hizo referencia en el apartado correspondiente de las situaciones comunes de este informe.

El acta de inicio se firmó el 15 de enero de 2018, pero a folio 50 del expediente del contrato, reposa certificación del 17 de enero de 2018 expedida por compañía Positiva Compañía de Seguros/ARL, haciendo constar que el contratista: “tiene un registro como INDEPENDIENTE desde el 17/01/2018 y fecha fin de contrato 11/12 2018”.

El 5 de octubre de 2018, el contratista solicitó la terminación anticipada a partir del día 9

del mismo mes y año, aduciendo “asuntos personales que me impiden continuar con la ejecución del contrato”. La supervisión en el formato de justificación de modificaciones contractuales, viabilizó la petición del contratista, sin hacer ninguna valoración adicional, distinta a consignar que según el artículo 13 de la Ley 80 de 1993 en concordancia con el artículo 1602 del Código Civil, era procedente la terminación del contrato.

Al examinarse el SECOP I, se constató que el CPSP No. 4161 de 2018, suscrito el 12 de enero de 2018, fue publicado el 22 del mismo mes y año, es decir, por fuera del término



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legalmente previsto para ello. Igualmente, el acta de inicio del día 15 de enero de 2018, lo fue el 27 de febrero del mismo año y la matriz de riesgos el 23 de marzo de dicha vigencia.

Los informes de ejecución al momento de la revisión por la Veeduría Distrital, no estaban publicados en la plataforma del SECOP.

En relación con el FUHV, se evidencia que lo advertido contraría el artículo 1 y siguientes de la Ley 190 de 1995, que exige al eventual contratista de prestación de servicios profesionales o de apoyo a la gestión, allegar todos los soportes que permitan establecer la veracidad de la información plasmada en el mismo y, porque en este caso, además, los estudios previos realizados para el efecto así lo exigían. Por lo anterior, es recomendable revisar y ajustar el control o filtro de verificación existente en la entidad en esta materia, para evitar la reiteración de lo advertido.

En relación con la afiliación obligatoria a la ARL, lo advertido parece indicar que la ejecución de este contrato inició sin que previamente se hubiera surtido dicho procedimiento.

Al respecto, según lo establece la Ley 1562 de 2012 y el Decreto 723 de 2013, la entidad contratante debe afiliar a sus contratistas al Sistema General de Riesgos Laborales antes que inicie la ejecución del contrato. Esta materia fue desarrollada en el capítulo respectivo de las situaciones comunes de este informe.

Adicionalmente, el manual de contratación y supervisión de la SDIS, prevé que el supervisor para el caso de contratos de prestación de servicios profesionales y apoyo a la gestión, previo a ordenar su ejecución debe verificar la expedición de la constancia de afiliación a la ARL, por constituir requisito sin el cual no podía iniciarse la misma.

En esa misma línea, en la cláusula 21 del contrato de prestación de servicios profesionales No. 4161 de 2018, previó como requisito para su ejecución la “previa presentación de la constancia de afiliación a la ARL.”

De otro lado, la Veeduría Distrital considera que como se solicitó y tramitó la terminación de este contrato, sin conocerse de manera precisa y detallada los supuestos fácticos, distintos a los motivos personales argumentados por el contratista, que le impedían cumplir con el plazo pactado para gestionar sus obligaciones, y tras ser avalado por el supervisor sin requerimiento u observación alguna y luego, ser ratificado por el ordenador del gasto con el acta de terminación, no resultaba razón suficiente para acceder a ello, ya que en virtud de la motivación que requiere las decisiones administrativas, era indispensable que se conociera de manera clara y expresa los argumentos que mediaban en este caso para tomar una decisión ponderada.

Se suma a lo expresado, que el contrato No. 4161 de 2018, estuvo precedido de un ejercicio de planeación, entre otros aspectos, materializada con la inclusión del objeto en el Plan Anual de Adquisiciones, la expedición de un certificado de no disponibilidad de personal, y desarrollado en el procedimiento reglamentario para la contratación de prestación de servicios; por ello, la explicación



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de razones personales carecía de motivación concreta, y no podía simplemente ser admitida y tramitada por la Entidad sin razonamiento, pues de una parte, desvirtuaba todo el proceso argumentativo que sirvió en su momento de soporte a la contratación y de otra, según el informe final de supervisión obrante en el folio 63 del expediente, a la fecha de terminación (09/10/2018), la información de la ejecución física del contrato era del 76.81% y la presupuestal del 65.51%, lo cual a su vez, puede significar el desconocimiento del principio de responsabilidad.

La falta de publicación de los informes, va en contravía de la obligación legal de que todos los documentos asociados a la ejecución de los contratos suscritos deben ser publicados, dentro del término previsto en el artículo 2.2.1.1.1.7.1. del Decreto 1082 de 2015, es decir, dentro de los tres días siguientes a la fecha de su expedición y con ello dar cumplimiento a la Ley 1712 de 2015.

En efecto, el artículo 11 de la Ley 1712 de 2014 señala:

Todo sujeto obligado deberá publicar la siguiente información mínima obligatoria de manera proactiva: (…) g) Sus procedimientos, lineamientos, políticas en materia de adquisiciones y compras, así como todos los datos de adjudicación y ejecución de contratos, incluidos concursos y licitaciones. (Ley 1712, art. 11)

En concordancia con lo anterior, el artículo 8 del Decreto 103 de 2015, compilado por el artículo 2.1.1.2.1.8. del Decreto 1081 de 2015 dispone:

Para efectos del cumplimiento de la obligación contenida en el literal g) del artículo 11 de la Ley 1712 de 2014, relativa a la información sobre la ejecución de contratos, el sujeto obligado debe publicar las aprobaciones, autorizaciones, requerimientos o informes del supervisor o del interventor, que prueben la ejecución del contrato. (Decreto 1082, 2015, art. 2.1.1.2.1.8.)

Por lo anterior, presuntamente las situaciones descritas constituyen infracción al deber previsto en los numerales 1 y 2 del artículo 34 de la Ley 734 de 2002. 3.5. Contrato con Camilo Ernesto Monroy Mora Contrato de prestación de servicios profesionales No. 4206 de enero 15 de 2018. Objeto: Prestar los servicios profesionales en el área del derecho, para realizar la gestión, seguimiento y acompañamiento en los diferentes procesos jurídicos, actuaciones administrativas y demás procedimientos de índole legal de la dirección poblacional y sus subdirecciones y/o proyectos adscritos. Valor: $50.400.000. Valor inicial: $46.200.000. Adición 1 por $4.200.000. Plazo de ejecución: 12 meses, contados a partir de la suscripción del acta de inicio, lo cual sucedió el 18 de enero de 2018. El 17 de diciembre de 2018, fue prorrogado en 1 mes.

El certificado de no disponibilidad de personal obrante en la carpeta contractual fue expedido de manera genérica bajo la consideración que el personal y perfiles existentes



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no son suficientes para suplir las necesidades actuales del servicio de los proyectos del SDIS.

El acta de inicio se firmó el 18 de enero de 2018, pero a folio 60 del expediente del contrato, reposa certificación del 18 de enero de 2018 expedida por Positiva Compañía de Seguros/ARL, haciendo constar que el contratista “tiene un registro como INDEPENDIENTE desde el 18/01/2018 y fecha fin de contrato 14/12 2018.

El 17 de diciembre de 2018 se realiza la modificación No. 2 al contrato, en la cual se adiciona y prorroga el contrato por un mes siendo la nueva fecha de terminación el 17 de enero de 2019. Para esa prórroga no se encontró en el expediente contractual la ampliación de la ARL.

El contrato se suscribió el 15 de enero de 2018 y se publicó en SECOP el 22 de enero de

2018. Por su parte, el acta de inicio se suscribió el 18 de enero de 2018 y se publicó en SECOP el 20 de febrero de 2018. Estos dos documentos se publicaron en forma extemporánea.

De lo anteriormente señalado, se resaltan varios elementos: En primer lugar, en los estudios previos se es claro al señalar que la entidad requiere contratar una persona en razón a que su planta de personal no es suficiente para atender la necesidad plasmada en el objeto del contrato, en tanto que en la constancia de recursos humanos no se aclara si se contrata por falta de personal o por falta de personal con conocimientos especializados. Con relación a la afiliación al Sistema General de Riesgos Laborales, el artículo 6 del Decreto 723 de 2013 prevé que la cobertura del sistema inicia el día calendario siguiente al de afiliación; luego si en el presente caso el contrato se inicia en la misma fecha de afiliación, se está iniciando su ejecución sin cobertura para el contratista. Asimismo, al no aparecer la renovación de la cobertura en la prórroga del contrato, se estaría frente ante un desconocimiento del sistema de riesgos laborales. Finalmente, es preciso reiterar que todos los documentos asociados a la ejecución de los contratos suscritos deben ser publicados, dentro del término previsto en el artículo 2.2.1.1.1.7.1. del Decreto 1082 de 2015, es decir, dentro de los tres días siguientes a la fecha de su expedición, razón por la cual tanto el contrato como el acta de inicio se publicaron en forma extemporánea. 3.6. Contrato con Miguel Darío Duque Vargas

Contrato de prestación de servicios profesionales No. 3356 de enero 10 de 2018. Objeto: Prestación de servicios profesionales para apoyar las acciones de planeación, programación, seguimiento, estructura de costos, estudios del sector, de los proyectos de inversión de las subdirecciones adscritas a la Dirección Poblacional. Valor: $32.406.000. Plazo de ejecución: Seis meses, contados a partir de la firma del acta de inicio, previo cumplimiento de la afiliación a la ARL, lo cual ocurrió en enero 16 de 2018.



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El certificado de no disponibilidad de personal obrante en la carpeta contractual fue expedido de manera genérica, como si en este caso hubieran concurrido todas las causales que viabilizan de manera directa la contratación de prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 2.8.4.4.5. del Decreto 1068 de 2015.

El acta de inicio del contrato se firmó en enero 16 de 2018 por un plazo de seis meses. Obra en el expediente contractual un escrito del contratista de fecha febrero 27 de 2018, en el que solicitó la suspensión del contrato por dos meses contados desde el 1 de marzo hasta el 30 de abril de 2018, aduciendo motivos personales que le impedían la ejecución del contrato.

La supervisión en el formato de justificación de modificaciones contractuales, viabilizó la petición del contratista, sin hacer ninguna valoración o análisis adicional y dejando claro que las partes acordaban con la firma de la modificación que la fecha de terminación del contrato era julio 15 de 2018. El documento de modificación No. 1 se firmó en marzo 1 de 2018.

En abril 30 de 2018, el contratista solicitó nuevamente la suspensión del contrato por 16 días calendario del 1 al 16 de mayo de 2018, argumentando motivos personales que le impedían cumplir con las obligaciones del contrato.

La supervisión en el formato de justificación de modificaciones contractuales, viabilizó la petición del contratista, sin hacer ninguna valoración o análisis adicional y dejando claro que las partes acordaban con la firma de la modificación que la fecha de terminación del contrato era julio 15 de 2018. El documento de modificación No. 2 se firmó en abril 30 de 2018.

En mayo 15 de 2018, el contratista solicitó una vez más, la suspensión del contrato por 15 días calendario del 17 al 31 de mayo de 2018, argumentando motivos personales que le hacían imposible cumplir con las obligaciones del contrato.

La supervisión en el formato de justificación de modificaciones contractuales, viabilizó la

petición del contratista, sin hacer ninguna valoración o análisis adicional y dejando claro que las partes acordaban con la firma de la modificación que la fecha de terminación del contrato era julio 15 de 2018. El documento de modificación No. 3 se firmó en mayo 17 de 2018.

En mayo 28 de 2018, el contratista solicitó la cesión del contrato a partir de junio 1 del mismo año, argumentando motivos personales que le hacían imposible cumplir con las obligaciones del contrato.



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La supervisión en el formato de justificación de modificaciones contractuales, viabilizó la petición del contratista, sin hacer ninguna valoración en relación con los argumentos expuestos y dejando claro que las partes acordaban con la firma de la modificación que la fecha de terminación del contrato era julio 15 de 2018. El documento de modificación No. 4 – Cesión se firmó en junio 1 de 2018.

En julio 12 de 2018, el supervisor del contrato, solicitó su prórroga por tres meses y dejar

sin efectos las estipulaciones contractuales contenidas en los otrosíes 1 a 3 relacionadas con que la fecha de terminación del contrato era julio 15 de 2018. El documento de modificación No. 5 se firmó en julio 13 de 2018 prorrogando el contrato hasta octubre 15 de la misma anualidad.

Al examinarse el SECOP I, se constató que el Contrato No. 3356 de 2018, suscrito el 10 de enero de 2018, fue publicado el 18 del mismo mes y año.

No se encontró en el expediente contractual copia del documento que acredite la afiliación de la cesionaria al Sistema General de Riesgos Laborales.

En este contexto, es necesario mencionar que el ordinal iv del numeral 4, del título denominado Principales Formas de Modificación Contractual del numeral 2.3.3 Modificaciones, del Manual de Contratación y Supervisión de la SDIS, versión 4, vigente y aplicable para la época de celebración del contrato dispone en relación con la suspensión de los contratos lo siguiente:

(…) iv. Suspensión. La suspensión del contrato procede, de manera general, por acuerdo entre las partes, cuando situaciones de fuerza mayor, caso fortuito o de interés público impidan temporalmente cumplir el objeto de las obligaciones a cargo de los contratantes, de modo que el principal efecto que se desprende de la suspensión es que las obligaciones convenidas no pueden hacerse exigibles mientras perdure la medida y, por lo mismo, el termino o plazo pactado del contrato, no corre mientras permanezca suspendido.

La suspensión debe estar sujeta a un modo específico, plazo o condición, pactado con criterios de razonabilidad y proporcionalidad, por lo que no puede ser indefinida en el tiempo. (…)

Documentos necesarios para tramitar las modificaciones:

Dado que toda modificación al contrato estatal debe estar plenamente justificada, para su aprobación se debe contar como mínimo con los siguientes documentos:

i. Formato de solicitud de modificación vigente de acuerdo a los procedimientos aprobados

por el Sistema de Integrado de Gestión, suscrito por el Supervisor del Contrato y avalado por el Ordenador del Gasto.

ii. Formato de justificación de modificaciones contractuales, suscrito por el supervisor y/o Interventor, indicando la situación que motiva la modificación y el análisis de



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conveniencia y oportunidad que soporta la misma para el cumplimiento de los fines de la contratación, justificando las razones de carácter técnico, jurídico, económico y financiero. En éste documento el supervisor deberá tener en cuenta si el contrato se encuentra en ejecución, si ha tenido modificaciones, y si las garantías se encuentran aprobadas y vigentes en caso que a ello haya lugar.

iii. Solicitud del contratista o del supervisor o interventor en la que exprese las razones de carácter técnico, jurídico, económico y financiero en que se fundamenta la modificación. (…) (Secretaría Distrital de Integración Social, 2017, p. p. 19 – 20)

En el caso que nos ocupa es importante mencionar, que en los estudios previos del contrato se dejó claro, que la Dirección Poblacional carecía de personal de planta y de los perfiles para para poder cumplir con las competencias, funciones, programas, y proyectos de inversión a su cargo, lo cual la obligó a suplir dicha necesidad a través de la celebración de un contrato de prestación de servicios profesionales. En las solicitudes de suspensión del contratista, ni en los formatos de justificación de modificaciones contractuales tramitadas por el supervisor del contrato, fueron expuestas las situaciones de fuerza mayor, caso fortuito o de interés público que impedían temporalmente cumplir el objeto y las obligaciones del mismo, tampoco se aportaron los soportes que acreditaban tales situaciones y que llevaron al supervisor a considerar apropiado suspender el contrato por un total de tres meses, es decir, por la mitad del plazo del contrato que era de seis meses. En este punto, tanto contratista como supervisor basaron las suspensiones y la cesión del contrato en razones al parecer subjetivas como lo son los motivos personales del primero de ellos, sin atender los fines de la contratación y dejando de lado la necesidad expresada por la SDIS en los estudios previos de esta contratación. En torno a la suspensión temporal del contrato estatal, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en concepto con Rad. No. 11001-03-06-000-2016-00001-00(2278) de julio cinco de 2016, siendo Consejero Ponente el Dr. Germán Bula Escobar, señaló:

(…) Sea pues lo primero advertir que, en estricto sentido, el contrato no cesa con la suspensión sino que sigue vigente, en estado potencial o de latencia, pues mientras la terminación de un contrato afecta como es obvio su subsistencia misma, la suspensión afecta las obligaciones que a las partes les resulta temporalmente imposible de cumplir. (…) 4. Causales para suspender la ejecución de las obligaciones contractuales En primer lugar insiste la Sala en que el acuerdo sobre la suspensión temporal de la ejecución de los contratos debe resultar siempre provechoso para los intereses públicos.



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Por fuerza de la definición y de la finalidad que encierra la suspensión de la ejecución del contrato, es requisito sine qua non la presencia de una causa válida y suficiente que justifique su uso. (…) Al respecto, la Sección Tercera del Consejo de Estado ha manifestado: “La suspensión del contrato, más estrictamente de la ejecución del contrato, procede, por regla general, de consuno entre las partes, cuando situaciones de fuerza mayor, caso fortuito o de interés público impidan, temporalmente, cumplir el objeto de las obligaciones a cargo de las partes contratantes. (…) Ahora bien, dado el interés público que gravita sobre la contratación estatal, las partes contratantes deberán en cada caso concreto: (i) ponderar que la naturaleza del contrato estatal admita la posibilidad de suspenderlo, (ii) verificar que lo que se pacte no esté prohibido expresamente en la ley ni resulte contrario al orden público y a las buenas costumbres, (iii) garantizar que la suspensión tenga por objeto la consecución del interés general y el cumplimiento de los fines estatales; y (iv) demostrar y justificar que su ocurrencia obedece a razones de fuerza mayor, o caso fortuito, o que procura la satisfacción del interés público. (…) 9. Conclusiones de la Sala sobre los efectos de la suspensión en el tiempo (…) Por consiguiente, al reanudar el cumplimiento de las obligaciones, el vencimiento del plazo que inicialmente estipularon las partes se posterga por un término igual al que duró la parálisis del negocio jurídico, lo que implica que se altera o desplaza la fecha de finalización del contrato.

Ahora bien, debe advertirse que la forma en que la suspensión incide en el plazo de la ejecución del contrato no es modificándolo pues en estricto sentido este continúa siendo el mismo que inicialmente se pactó. Lo que ocurre es que, por el efecto mismo de la figura, se deja de contabilizar el tiempo y reinicia el conteo una vez termina la suspensión del contrato. Lo que cambia entonces no es el plazo, sino el término o la fecha determinada en el contrato para el cumplimiento de la obligación principal. (Negrilla fuera de texto) (Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto con Rad. No. 11001-03-06-000-2016-00001-00(2278), 2016).

Como puede concluirse de la lectura del concepto mencionado, no es correcto que las partes en las tres suspensiones acordaran que la fecha de terminación del contrato sería julio 15 de 2018, porque como ya lo dejó claro la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, el tiempo de suspensión de la ejecución del contrato no se imputa al plazo pactado, pues éste sigue siendo el mismo, lo que ocurre es que se desplaza, se altera la fecha de terminación del plazo del cumplimiento de las obligaciones afectadas con la suspensión.



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Lo expresado en el párrafo anterior, se corrobora en el hecho de que las partes debieron suscribir las modificaciones 4 y 5, en las que prorrogaron el contrato por tres meses y que dejaron sin efecto lo pactado en relación con la fecha de terminación del contrato, respectivamente.

Por otra parte, con respecto a la falta de evidencia de la afiliación a la ARL por parte de la cesionaria del contrato, es preciso recordar que según lo establece la Ley 1562 de 2012 y el Decreto 723 de 2013, la entidad contratante debe afiliar a sus contratistas al Sistema General de Riesgos Laborales. El incumplimiento de esta obligación, en caso de un accidente laboral, la hace responsable de las prestaciones económicas y asistenciales a que haya lugar. Las situaciones anteriores, evidencian posibles violaciones a los principios de planeación, transparencia, economía y responsabilidad de lo cual se colige que se pudieron haber incumplido los deberes consagrados en los numerales 1, 2 y 15 del artículo 34 de la Ley 734 de 2002 y en las prohibiciones establecidas en los numerales 30 y 31 y 34 del artículo 48 ibídem. 3.7. Contrato con Nohora Helena Pinzón Alzate

Contrato de prestación de servicios profesionales No. 0109 de enero 4 de 2018. Objeto: Prestación de servicios profesionales para asesorar a la Subdirección de Contratación de la Dirección de Gestión Corporativa. Valor: $95.755.333. Plazo de ejecución: Nueve meses y 19 días calendarios, contados a partir de la firma del acta de inicio, previo cumplimiento de la afiliación a la ARL, lo cual ocurrió en enero 22 de 2018.

El certificado de no disponibilidad de personal obrante en la carpeta contractual fue expedido de manera genérica, como si en este caso hubieran concurrido todas las causales que viabilizan de manera directa la contratación de prestación de servicios profesionales o de apoyo a la gestión de conformidad con lo dispuesto en el artículo 2.8.4.4.5. del Decreto 1068 de 2015.

El acta de inicio se firmó el 22 de enero de 2018, pero según la certificación de la misma fecha, expedida por Positiva Compañía de Seguros/ARL, el contratista tiene un registro como independiente desde el 03/10/2017 y fecha fin de contrato 03/10/2017.

Asimismo, de conformidad con lo pactado en la cláusula 21 del Contrato No. 0109 de

2018, sería requisito para su ejecución la previa presentación de la constancia de afiliación a la ARL.

Como se indicó anteriormente el acta de inicio del contrato se firmó en enero 22 de 2018 por un plazo de nueve meses y 19 días calendario. Obra en el expediente contractual un escrito de la contratista de fecha agosto 21 de 2018, en el que solicitó la suspensión del contrato por un mes contado a partir del 27 de agosto del mismo año, aduciendo motivos personales que le impedían la ejecución del contrato.



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La supervisión en el formato de justificación de modificaciones contractuales, viabilizó la petición del contratista, sin hacer ninguna valoración o análisis adicional y dejando claro que las partes acordaban con la firma de la modificación que la fecha de terminación del contrato era diciembre 9 de 2018. El documento de modificación No. 1 se firmó en agosto 27 de 2018.

En septiembre 5 de 2018, la contratista solicitó la terminación anticipada por mutuo acuerdo, argumentando motivos personales que le impedían cumplir con las obligaciones del contrato.

La supervisión en el formato de justificación de modificaciones contractuales, viabilizó la

petición del contratista, sin hacer ninguna valoración o análisis adicional. Como consecuencia de lo anterior, se firmó en septiembre 12 de 2018, la modificación No. 2 en la que se reinició el contrato a partir de la fecha antes mencionada y en la misma fecha las partes suscribieron el acta de terminación anticipada de mutuo acuerdo y liquidación del contrato.

En lo que hace referencia a la suspensión del contrato, es necesario señalar que el ordinal iv del título denominado Principales Formas de Modificación Contractual del numeral 2.3.3 Modificaciones, del Manual de Contratación y Supervisión de la SDIS, versión 5, vigente y aplicable para la época, de celebración del contrato dispone lo siguiente:

(…) iv. Suspensión. La suspensión del contrato procede, de manera general, por acuerdo entre las partes, cuando situaciones de fuerza mayor, caso fortuito o de interés público impidan temporalmente cumplir el objeto de las obligaciones a cargo de los contratantes, de modo que el principal efecto que se desprende de la suspensión es que las obligaciones convenidas no pueden hacerse exigibles mientras perdure la medida y, por lo mismo, el termino o plazo pactado del contrato, no corre mientras permanezca suspendido.

La suspensión debe estar sujeta a un modo específico, plazo o condición, pactado con criterios de razonabilidad y proporcionalidad, por lo que no puede ser indefinida en el tiempo. (…)

Documentos necesarios para tramitar las modificaciones:

Dado que toda modificación al contrato estatal debe estar plenamente justificada, para su aprobación se debe contar como mínimo con los siguientes documentos:

i. Formato de solicitud de modificación vigente de acuerdo a los procedimientos aprobados

por el Sistema de Integrado de Gestión, suscrito por el Supervisor del Contrato y avalado por el Ordenador del Gasto.

ii. Formato de justificación de modificaciones contractuales, suscrito por el supervisor y/o Interventor, indicando la situación que motiva la modificación y el análisis de conveniencia y oportunidad que soporta la misma para el cumplimiento de los fines de la



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contratación, justificando las razones de carácter técnico, jurídico, económico y financiero. En éste documento el supervisor deberá tener en cuenta si el contrato se encuentra en ejecución, si ha tenido modificaciones, y si las garantías se encuentran aprobadas y vigentes en caso que a ello haya lugar.

iii. Solicitud del contratista o del supervisor o interventor en la que exprese las razones de

carácter técnico, jurídico, económico y financiero en que se fundamenta la modificación. (…) (Secretaría Distrital de Integración Social, 2018, p. p. 20 - 21)

En cuanto a la terminación anticipada del contrato, es necesario señalar que el ordinal III del numeral 2.4 Etapa Pos Contractual del Manual de Contratación y Supervisión de la SDIS, versión 5, vigente y aplicable para la época, de celebración del contrato dispone lo siguiente:

(…) 2.4. ETAPA POS CONTRACTUAL Los contratos estatales se darán por terminados en los eventos que determine la ley y en general por: (…) III. Por terminación anticipada: Las partes, de común acuerdo, pueden terminar un contrato de manera anticipada, es decir, antes de que se cumpla el plazo previsto o antes de que se haya cumplido la totalidad de su objeto. Esta terminación anticipada debe justificarse por parte del supervisor sin que la misma conlleve a un incumplimiento, que se puedan presentar en la ejecución del contrato y en garantizar la mejor manera de satisfacer las necesidades de la Entidad. (…) (Secretaría Distrital de Integración Social, 2018, p. p. 21 - 22)

En el caso que nos ocupa, es importante mencionar que en los estudios previos del contrato se dejó claro, que era necesaria la contratación de una persona idónea con experiencia, dado el volumen de los procesos contractuales y el alto número de requerimientos que diariamente llegan a la Subdirección de Contratación. En las solicitudes de suspensión y terminación anticipada de la contratista, ni en los formatos de justificación de modificaciones contractuales tramitadas por el supervisor del contrato, fueron expuestas, en el primer caso, las situaciones de fuerza mayor, caso fortuito o de interés público que impedían temporalmente cumplir el objeto y las obligaciones del mismo, tampoco se aportaron los soportes que acreditaban tales situaciones. En el segundo caso, es decir, en la solicitud de terminación anticipada no se justificó la razón de la misma. En este punto, tanto contratista como supervisor basaron las suspensiones y la terminación anticipada del contrato en razones al parecer subjetivas como lo son los motivos personales del primero de ellos,



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sin atender los fines de la contratación y dejando de lado la necesidad expresada por la SDIS en los estudios previos de esta contratación. En relación con este asunto, resulta igualmente predicable lo que sobre la suspensión temporal del contrato estatal, expuso la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en concepto con Rad. No. 11001-03-06-000-2016-00001-00(2278) de julio cinco de 2016, siendo Consejero Ponente el Dr. Germán Bula Escobar, a la que se hizo referencia al momento de analizar el contrato de prestación de servicios profesionales No. 3356 de enero 10 de 2018. Asimismo, se repite, no es correcto que las partes en la suspensión acordaran que la fecha de terminación del contrato sería diciembre 9 de 2018, porque como ya lo dejó claro la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, el tiempo de suspensión de la ejecución del contrato no se imputa al plazo pactado, pues éste sigue siendo el mismo, lo que ocurre es que se desplaza, se altera la fecha de terminación del plazo del cumplimiento de las obligaciones afectadas con la suspensión. En relación con la afiliación obligatoria a la ARL, lo expuesto parece indicar que la ejecución de este contrato inició sin que previamente se hubiera surtido la obligatoria afiliación a la ARL, puesto que la aportada debe corresponder a otro contrato.

Al respecto, según lo establece la Ley 1562 de 2012 y el Decreto 723 de 2013, la entidad contratante debe afiliar a sus contratistas al Sistema General de Riesgos Laborales. El incumplimiento de esta obligación, en caso de un accidente laboral, la hace responsable de las prestaciones económicas y asistenciales a que haya lugar. A lo expuesto, resulta, igualmente aplicable lo dispuesto en el parágrafo 3 del artículo 2 de la Ley 1562 de 2012 y, los artículos 5 y 6 del Decreto 723 de 2013, citados en el numeral anterior. Las situaciones anteriores, evidencian posibles violaciones a los principios de legalidad, planeación, transparencia y responsabilidad de lo cual se colige que se pudieron haber incumplido los deberes consagrados en los numerales 1, 2 y 15 del artículo 34 de la Ley 734 de 2002 y en las prohibiciones establecidas en los numerales 30 y 31 y 34 del artículo 48 ibídem.

3. Recomendaciones

Con el fin de promover el control preventivo y en cumplimiento de la misión de fortalecer la transparencia y prevenir la corrupción en la gestión pública distrital, la Veeduría Distrital, invita a la SDIS a tener en cuenta las siguientes recomendaciones, derivadas de este informe, con el fin de observar las disposiciones constitucionales, legales y demás normativa vigente y así lograr mejores niveles de transparencia, visibilidad y probidad:

1. Exigir a los responsables de la información y de la publicación en el SECOP, que

publiquen todos los documentos asociados a la ejecución de los contratos suscritos, dentro del término previsto en el artículo 2.2.1.1.1.7.1. del Decreto 1082 de 2015, es decir, dentro



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de los tres días siguientes a la fecha de su expedición y con ello dar cumplimiento a la Ley 1712 de 2015.

2. Disponer lo necesario, para que en adelante los certificados de no disponibilidad de personal sean diligenciados reflejando en cada caso, cuál de las causales o escenarios se presenta de conformidad con lo previsto en el artículo 2.8.4.4.5. del Decreto 1068 de 2015.

3. Velar porque en todos los contratos de prestación de servicios, el jefe de contratos o quien

haga sus veces, constate que todos y cada uno de los documentos relacionados en el Formato Único de Hoja de Vida –FUHV se encuentren acreditados. Deber advertido por la Veeduría Distrital en la Circular 10 de 2014.

4. Instar a los interventores, supervisores y apoyos a la supervisión, para que, alleguen a las

carpetas de los contratos todos los documentos que permitan dar cuenta de manera actualizada del estado de cumplimiento y ejecución de los mismos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 84 de la Ley 1474 de 2011.

5. Velar para que, en defensa de la vigencia del principio de unicidad del expediente contractual establecido en la Ley 1712 de 2014, todos los documentos concernientes a cada contrato, particularmente las órdenes de pago, en tiempo real obren en el mismo.

6. Definir y documentar los parámetros que permitan a supervisores e interventores la aplicación objetiva de los criterios” deficiente, a mejorar, satisfactorio y sobresaliente”, al momento de hacer seguimiento a la ejecución del contrato; así como, las acciones que se deberán adelantar cuando el criterio “a mejorar” se prolongue en más de dos períodos.

7. Exhortar a los supervisores, para que cumplan plenamente su responsabilidad, actuando

con estricta sujeción a las disposiciones legales y al Manual de Contratación y Supervisión de la SDIS, en particular con lo que tiene que ver con el principio de motivación suficiente para viabilizar la suspensión o terminación anticipada de los contratos.

8. Para efectos de subsanación en los procesos de selección abreviada por subasta inversa se debe aplicar lo previsto en el parágrafo 1 del artículo 5 de la Ley 1882 de 2018, en el sentido que los documentos subsanables deberán ser solicitados y aportados hasta el momento previo a su realización.

9. Invitar a la SDIS, para que en relación con la postura asumida en el contrato de consultoría

8300 de 2018, se haga una detenida y minuciosa revisión que permita validar que el camino jurídico escogido para resolver la problemática urbanística sea el apropiado para garantizar el cumplimiento de los fines de esa contratación.

Remitir copia del informe a la Secretaría Distrital de Integración Social, para su conocimiento.



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En atención a los puntos en los que se señaló una posible afectación de la función pública, se remitirá copia del presente informe a la Personería de Bogotá, D.C., para que de conformidad con el artículo 3 de la Ley 734 de 2002, determine, si hay lugar al ejercicio de la acción disciplinaria. En atención a la posible afectación del Erario, se remitirá copia del presente informe a la Contraloría de Bogotá, D.C., para que de conformidad con la Ley 610 de 2000, determine si hay lugar al ejercicio de la acción fiscal. La Veeduría Distrital hará seguimiento al cumplimiento de las recomendaciones contenidas en el presente informe.

Referencias

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Congreso de la República de Colombia. (15 de abril de 1887). Sobre adopción de códigos y

unificación de la legislación nacional. [Ley 57 de 1887]. Recuperado en https://www.javeriana.edu.co/personales/hbermude/leycontable/contadores/1887-ley-57.pdf

Congreso de la República de Colombia. (28 de octubre de 1993). Por la cual se expide el

Estatuto General de Contratación de la Administración Pública [Ley 80 de 1993]. DO: 41094.

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Congreso de la República de Colombia. (14 de julio de 2000). Por medio de la cual se dicta la

Ley General de Archivos y se dictan otras disposicioness [Ley 594 de 2000]. DO: 44093.

Congreso de la República de Colombia. (15 de agosto de 2000). Por la cual se establece el trámite de los procesos de responsabilidad fiscal de competencia de las contralorías [Ley 610 de 2000]. DO: 44133.

Congreso de la República de Colombia. (5 de febrero de 2002). Por la cual se expide el Código

Disciplinario Unico [Ley 734 de 2002]. DO: 44699.

Congreso de la República de Colombia. (16 de julio de 2007). Por medio de la cual se introducen medidas para la eficiencia y la transparencia en la Ley 80 de 1993 y se dictan otras disposiciones generales sobre la contratación con Recursos Públicos [Ley 1150 de 2007]. DO: 46691.



37

Congreso de la República de Colombia. (18 de enero de 2011). Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo [Ley 1437 de 2011]. DO 47956.

Congreso de la República de Colombia. (11 de julio de 2012). Por la cual se modifica el Sistema

de Riesgos Laborales y se dictan otras disposiciones en materia de Salud. [Ley 1562 de 2012]. DO 48488.

Congreso de la República de Colombia. (6 de marzo de 2014). Por medio de la cual se crea la

Ley de Transparencia y del Derecho de Acceso a la Información Pública Nacional y se dictan otras disposiciones [Ley 1712 de 2014]. DO 49084.

Congreso de la República de Colombia. (15 de enero de 2018). Por por la cual se adicionan,

modifican y dictan disposiciones orientadas a fortalecer la contratación pública en Colombia, la ley de infraestructura y se dictan otras disposiciones. [Ley 1882 de 2018]. DO 50477.

Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. (29 de enero de

2018). Sentencia con radicación número 110010326000201600101-00 (57421). [CP. Jaime Orlando Santofimio Gamboa].

Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. (5 de julio de 2016). Concepto con

radicación No. 11001-03-06-000-2016-00001-00(2278), 2016). [CP. Germán Bula Escobar].

MC Arquitectos S.A.S. (2018), Informe recopilación de información y estudio de la situación normativa, urbanística y legal. Bogotá D.C. Recuperado del expediente contractual del proceso de selección SDIS-CMA-005-2018.

Presidencia de la República de Colombia. (26 de mayo de 2015). Por el cual se expide el

Decreto Único Reglamentario del Sector Hacienda y Crédito Público [Decreto 1068 de 2015]. DO 49523.

Presidencia de la República de Colombia. (15 de abril de 2013). Por el cual se reglamenta la

afiliación al Sistema General de Riesgos Laborales de las personas vinculadas a través de un contrato formal de prestación de servicios con entidades o instituciones públicas o privadas y de los trabajadores independientes que laboren en actividades de alto riesgo y se dictan otras disposiciones. [Decreto 723 de 2013]. DO 48762.

Presidencia de la República de Colombia. (20 de enero de 2015). Por el cual se reglamenta

parcialmente la Ley 1712 de 2014 y se dictan otras disposiciones [Decreto 103 de 2015]. DO 49400.



38

Presidencia de la República de Colombia. (26 de mayo de 2015). Por medio del cual se expide el decreto único reglamentario del sector vivienda, ciudad y territorio [Decreto 1077 de 2015]. DO 49523.

Presidencia de la República de Colombia. (26 de mayo de 2015). Por medio del cual se expide

el decreto reglamentario único del sector presidencia de la república [Decreto 1081 de 2015]. DO 49523.

Presidencia de la República de Colombia. (26 de mayo de 2015). Por medio del cual se expide

el decreto único reglamentario del sector administrativo de planeación nacional [Decreto 1082 de 2015]. DO 49523.

Presidencia de la República de Colombia. (18 de noviembre de 2015). Por el cual se modifica

parcialmente el Decreto 1077 de 2015 en lo relacionado con el valor de la Vivienda de Interés Social y Prioritaria en programas y proyectos de renovación urbana, el alcance y modalidades de las licencias urbanísticas, sus vigencias, prórrogas, revalidaciones y modificaciones, se complementa y precisa el alcance de algunas actuaciones urbanísticas y se precisa la exigibilidad del pago de la participación de plusvalía en trámites de licencias urbanísticas. [Decreto 2218 de 2015]. DO 49700.

Secretaría Distrital de Integración Social. (27 de octubre de 2017). “Justificación necesidad de un CDC para Suba”. Secretaría Distrital de Integración Social. radicado ilegible.

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