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EL CABILDEO COMO MECANISMODE PARTICIPACIN SOCIAL

Efrn ELAS GALAVIZ

SUMARIO: I. Introduccin. II. La participacin de los grupos de in-ters en la poltica. III. El cabildeo y su regulacin en un entorno

democrtico. IV. Bibliografa.

I. INTRODUCCIN

La importancia de los grupos de inters en la poltica est aumentando.En algunos sistemas polticos, como en los Estados Unidos o en el ReinoUnido, la participacin de grupos de inters ha llegado a ser una carac-terstica esencial del proceso de toma de decisiones pblicas. A pesarde ello, muchas personas ven en los grupos de inters y en la accinque realizan a travs del cabildeo, una amenaza a la democracia y unsmbolo de corrupcin poltica, es eso verdad?, cabildeo y corrupcinson una misma cosa?, debe restringir la sociedad la participacin delos grupos de inters en los procesos de elaboracin de polticas pbli-cas?, debe evitar la sociedad cualquier clase de cabildeo?, existe algnaspecto positivo del cabildeo? En suma: hay alguna manera en que elcabildeo pueda contribuir a fortalecer a las instituciones democrticas?Este trabajo buscar contestar de algn modo a estas preguntas.

La tesis central de este trabajo es que s se puede hablar de una con-cepcin democrtica del cabildeo. Que la sociedad puede sacar provechode manera significativa de la participacin, a travs del cabildeo, de losgrupos de inters en procesos de toma de decisiones pblicas, dejandoatrs el miedo que su mala imagen provoca. El flujo de informacinque implica el cabildeo desde los grupos de inters hacia quienes tomanlas decisiones pblicas, enriquece la visin de estos ltimos y les pro-

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porciona mejores instrumentos para la toma de decisiones. Esta funcincontribuye de manera determinante a perfeccionar nuestro sistema re-presentativo y por lo tanto se convierte en un factor que apuntala cual-quier rgimen democrtico. Esto es ms vlido si se tiene en cuenta lacrisis por la que atraviesa la representacin poltica, ante la complejidadde determinar las modalidades y el contenido mismo del mandato re-presentativo. Al perfeccionar los mecanismos de toma de decisiones p-blicas y las decisiones mismas porque se toman con ms y mejorinformacin se puede hablar de una genuina aportacin del cabildeoal entorno democrtico.

Sin embargo, no hay que negarlo, pueden existir consecuencias ne-gativas del cabildeo, por ejemplo, la posibilidad de que la influencia delos grupos sociales se d en funcin de los recursos financieros queposeen y no tanto de los argumentos que presentan para sustentar susposiciones. Aun as, la nica manera efectiva de reducir estas posiblesconsecuencias negativas de lo que se podra llamar compra de influen-cias es alentar la participacin de ms grupos de inters durante elproceso, buscando que disminuya la influencia de los grupos predomi-nantes en el resultado final del proceso. Por supuesto algunas condi-ciones y regulaciones (las menos posibles, en mi opinin) sern reque-ridas para asegurar un balance positivo del cabildeo. Regulaciones que,ms que restringir, busquen promover la participacin social en el diseoe instrumentacin de polticas pblicas a travs del cabildeo. Este tipode regulacin es la que fortalecer nuestras instituciones representativasy las democrticas.

II. LA PARTICIPACIN DE LOS GRUPOSDE INTERS EN LA POLTICA

1. La crisis de la representacin poltica

Actualmente muchos conceptos polticos tradicionales se encuentranbajo discusin. Nuestro mundo moderno y nuestra sociedad cambianteimponen una revisin profunda de conceptos poltico-jurdicos tradicio-nales. Conceptos tales como soberana han ido transformando su sig-nificado como consecuencia de las nuevas realidades sociales.

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La representacin poltica forma parte de estos conceptos polticos encrisis y transicin. Por ello, una forma nueva de participacin polticaha aparecido recientemente, y los ciudadanos manifiestan su preferenciasobre las polticas pblicas ya no slo votando por representantes po-pulares que proponen distintas opciones en materia de polticas pblicas,1ahora tambin las preferencias polticas se manifiestan unindose o en-viando dinero a organizaciones con las que simpatizan 2 y que buscaninfluir en las polticas pblicas.

Por qu las teoras tradicionales acerca de la representacin y de lademocracia ya no son suficientes para explicar estos fenmenos polti-cos? Cules son las crticas hacia estas teoras? Por qu ahora gruposorganizados realizan funciones tradicionalmente atribuidas a institucionesrepresentativas formales, tales como las legislaturas? Esta es la temticaque abordar a continuacin.

A pesar del amplio desarrollo de las instituciones representativas, enel mundo actual hay una insatisfaccin creciente hacia ellas. A decir dealgunos autores,3 la expansin de la influencia de los grupos de intersen la toma de decisiones pblicas se explica en parte por el fracaso delos sistemas tradicionales en proporcionar una representacin adecuadaa una gran variedad de intereses pblicos que estn emergiendo. Estsurgiendo una nueva forma de representacin que permite traducir lasnecesidades y preferencias de estos nuevos intereses en reclamos tangi-bles y propuestas concretas para la accin del gobierno.

La lgica de la representacin de los grupos de inters establece quelos intereses mltiples pueden ser ms genuinamente reflejados por unsistema de representacin tambin mltiple, donde se agregan y articulanla diversidad de intereses en una manera tal que los hace comprensiblesa los lderes polticos a travs de mecanismos especficos y propios,como lo es el cabildeo.

Dicho de otra manera, el mandato representativo tradicional a travsde las elecciones ya no es suficiente para determinar las preferencias

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1 Pateman, Carole, Participation and Democratic Theory, Cambridge, CambridgeUniversity Press, 1970, p. 1.

2 Ibidem, p. 44.3 Thompson, Fred y Stanbury, W. T., The Political Economy of Interest Groups in

the Legislative Process in Canada, Montreal, Institute for Research on Public Policy,1979, p. 6.

concretas de la poblacin en materia de polticas pblicas. Permtanmeun ejemplo muy coyuntural y actual de la realidad mexicana para ilustraresta afirmacin. La mayora de los mexicanos puede estar de acuerdoen un reforma fiscal que otorgue al gobierno ms recursos para afrontarsus responsabilidades, sin embargo no est tan claro si la poblacin quie-re una reforma fiscal que se base en un aumento generalizado de im-puestos al consumo o, por el contrario, que se aumente la recaudacinpor la va del impuesto sobre la renta. Es en este tipo de cuestionesque cada vez son ms complejas y tambin ms frecuentes dondeel mandato representativo tradicional exhibe sus limitaciones y en lasque se hace evidente que necesitamos de mecanismos alternativos quelo complementen.

2. Las alternativas de la representacin poltica tradicional

Para encarar todos estos cambios sociales y sus desafos se han ela-borado conceptos y teoras nuevas como alternativas o complementos ala representacin poltica tradicional. Un ejemplo significativo de estasmodernas alternativas a la representacin tradicional lo constituyen losllamados mecanismos de democracia directa, que incluyen al referndum,por medio del cual una pregunta directa es puesta a la consideracin dela gente; la revocacin del mandato, por la cual se faculta al electoradoa remover a sus representantes, forzando con ello a una nueva eleccin;o la iniciativa popular, a travs de la cual una cierta proporcin delelectorado puede proponer algo para la consideracin de las legislaturas.

Estos mtodos se han ido difundiendo y adoptando porque en algunosgobiernos la poblacin no tiene influencia en la conduccin de los asun-tos pblicos entre los periodos de elecciones. Sin embargo, y a pesar desu indiscutible aporte al perfeccionamiento del mandato representativo,el referndum ha sido criticado como alternativa a la representacin po-ltica tradicional. Se cuestiona si el electorado debe ser utilizado paradecidir cuestiones que afectan la esencia de los intereses nacionales deun pas, aun cuando los electores no puedan estar debidamente infor-mados ni posean la experiencia necesaria para tener una opinin fundadasobre un asunto complejo.

An ms, los crticos de los mecanismos de democracia directa, comoel referndum, afirman que los asuntos pblicos complejos no puedengeneralmente ser reducidos a dos alternativas sencillas y, en la ausencia


de una pregunta bien definida, un referndum probablemente llevar ala confusin de los votantes. Incluso, en el ejercicio mismo de la formu-lacin de la pregunta se puede esconder detrs una visin parcial o sec-taria de la cuestin en decisin. Se podra decir entonces que quien fraseala pregunta determina el resultado del referndum, como se dijo queocurri en el reciente caso del referndum llevado a cabo en Australiasobre la permanencia de la monarqua.

Para enfrentar las deficiencias que se observan en la representacinpoltica tradicional surge otro concepto: el de la representacin funcional.sta se basa en un principio distinto al del tradicional gobierno repre-sentativo, ya que busca la representacin en funcin de la actividad socialy econmica que realizan los sectores de la poblacin, y no con baseen los criterios tradicionales del espacio territorial donde se encuentraesta poblacin.

La representacin funcional se vuelve cada vez ms importante enlas sociedades modernas, sin embargo la importancia de ambos principioses similar. Por un lado, para la mayora, los intereses relacionados con lo que hacemos son casi tan importantes y en ocasiones contrariosa los intereses que estn en funcin de donde vivimos . Un ejemploclsico de ello es el de los obreros de una industria que viven en susalrededores. Un residente, por el simple hecho de que vive en ese te-rritorio, por probables cuestiones ecolgicas o de salud estara en favorde desmantelar la industria, aun cuando no estuviera cierto que existieran,pero por su calidad de obrero de esa industria defendera su estancia.

La tendencia moderna es que predominen cada vez ms los interesesvinculados a lo que hacemos (representacin funcional) sobre los vincu-lados a donde vivimos (representacin territorial). Tal vez las conquistasmismas del Estado moderno contribuyen a ello, ya que los intereses te-rritoriales son predominantemente bsicos: servicios pblicos (agua,alumbrado, pavimento, entre otros), servicios educativos, de salud, et-ctera. De esta manera, una vez satisfechos estos intereses surgen nuevasnecesidades que estn vinculadas a nuestra actividad cotidiana. Entonces,en la toma de decisiones pblicas, el ser obrero, empresario, padre defamilia o burcrata se vuelve ms importante que mi residencia en talo cual territorio.

Sin embargo, habr que reiterar, esta nueva forma de representacinpoltica complementa y no sustituye a la representacin poltica tradi-


cional. De hecho, para algunos autores, la eficacia de los sistemas po-lticos contemporneos depende de que tambin sus instituciones recon-cilien las necesidades de representacin territorial y sectorial de susmiembros.4

3. El pluralismo y sus crticos5

Quiz la teora ms coherente y difundida que se ha propuesto comouna alternativa a la teora tradicional de la democracia y la representacines el pluralismo. Corriente que si bien fue concebida y desarrollada enel entorno poltico de pases anglosajones aporta conceptos y explica-ciones que empiezan a difundirse por el mundo.

Robert Dahl6 explica que mientras la doctrina republicana coloca ungran nfasis en la importancia fundamental de la virtud cvica para elfuncionamiento de un sistema poltico, la misma doctrina se preocupaseriamente por la fragilidad de dicha virtud. En la visin republicana,son precisamente las facciones y los conflictos polticos los que engen-dran la mayor amenaza a la virtud cvica. Por ello, para algunos la de-mocracia no pasa de ser un sistema donde una mayora desorganizaday polticamente inactiva se convierte en el rbitro de la lucha entre lasminoras organizadas y polticamente activas.7

De esta crtica surge una teora nueva y un grupo de tericos construyeel pluralismo , que sostiene que la dispersin del poder es una carac-terstica deseable en cualquier sistema que pretenda ser democrtico. Pro-pone, en trminos muy generales, que la interaccin de intereses puedesuministrar una alternativa prctica a la voluntad general como fuentede autoridad legtima, y que las inestabilidades del proceso de negocia-ciones que caracterizan a la toma de decisiones pblicas en un sistemapluralista ayuda a que los participantes en el proceso se mantengan vincu-


4 Pross A., Paul, Group Politics and Public Policy, Toronto, Oxford University Press,1992.

5 Este nombre del inciso es un parafraseo del ttulo del libro La democracia y suscrticos, escrito por uno los pluralistas ms conocidos: Robert Dahl.

6 Dahl, R., Democracy and its Critics, New Haven, Yale University Press, 1989,pp. 24-33.

7 Sartori, Giovanni, Democratic Theory, Londres, Frederick A. Praeger, 1962,p. 124.

lados e incluso atados a l, con la esperanza de que en futurasnegociaciones ellos puedan obtener un mejor resultado.8

Hasta aqu encontramos sustentos tericos para la participacin pol-tica de los grupos de inters compatibles con un entorno democrtico,sin embargo no podemos ser ingenuos y es necesario advertir que hayuna versin extrema del pluralismo que es el liberalismo de grupos deinters , donde no hay lmites a la accin de estos grupos, por lo quetodo lo que hagan por ganar en la batalla contra otros grupos de interses perfectamente legtimo. Esta concepcin poltica justifica una distri-bucin desigual de beneficios e incluso una abdicacin a los deseos detales grupos. Aqu la legitimidad de su representacin proviene de sucapacidad de organizarse, misma que se muestra mediante la capacidadpara obtener y utilizar recursos en favor de sus propuestas. Una crticasevera a esta modalidad, expuesta por Grant McConnell, es que el utilizarsistemticamente a los intereses bien organizados y atenderlos preferen-temente en la toma de decisiones pblicas es delegar buena parte de laautoridad pblica en ellos. Con ello, el pluralismo extremo abandonala nocin de un Estado de derecho basado en la soberana popular yejercitada a travs de la representacin electoral y lo sustituye por elgobierno de los intereses privados. La crtica de Theodore J. Lowi vams a fondo an, al decir que el liberalismo de grupos de inters socavala autoridad pblica y su legitimidad, adems de que la representacinpopular se vuelve simblica al momento que los ciudadanos son alen-tados a presentar sus reclamos a travs de la negociacin de grupos deinters y no mediante la representacin legislativa.

En el liberalismo de grupos de inters, el poder puede ser ejercitadodelegando la potestad popular soberana en los intereses afectados. Lasconsecuencias de esta delegacin de la autoridad son peligrosas. Se jus-tifica un vaco de responsabilidad pblica y de rendicin de cuentas. Eneste caso, preguntas tales como la de quin tiene la autoridad, con quconsecuencias y para quin? nunca se hacen, porque se presume quesern resueltas por el proceso de negociacin y en ocasiones de re-gateo de los intereses.


8 Richardson, Jeremy, The Pluralism of Pluralism, en Richardson, Jeremy, Pres-sure Groups, Oxford, Oxford University Press, 1993, p. 58.

4. La participacin democrtica de los grupos de inters

Hemos visto que los grupos de inters son una realidad en la polticaactual y que no se puede negar su influencia en las acciones de gobierno.Sin embargo, cul sera la justificacin para incorporarlos como ele-mentos permanentes y caracterstica importante de los sistemas polticosmodernos? Cmo deben ser orientados para fortalecer los procesos de-mocrticos y no ser un obstculo elitista para su desarrollo? Este es elsiguiente paso de nuestro anlisis.

John Stuart Mill reconoce la existencia de intereses colectivos de gru-pos de personas , e incluso identifica varios intereses de seccionalescomo colectividades. No obstante, aclara, ellos deben estar finamenteequilibrados en la legislatura para asegurar... que ningn inters sec-cional prevalezca sobre la verdad y la justicia y sobre los otros interesesseccionales combinados.9 Para Tocqueville, el arte de la asociacinproporciona instrumentos de vigilancia en contra de los abusos de podergubernamentales que se hacen en nombre de las mayoras.

Al enfatizar el proceso de acomodamiento de intereses, los pluralistastransforman el problema mencionado por Madison de la violencia dela faccin en un aspecto positivo, que llega a ser la esencia del procesopoltico. sta es la contribucin poltica ms grande del pluralismo yalgo que debe ser rescatado de las crticas. As las cosas, ser necesariohacer un esfuerzo para tornar a las facciones en un complemento dela representacin tradicional y no en su sustituto.

La suposicin bsica para considerar benfica la accin de los gruposde inters es que, dado que el inters pblico pluralista es simplementeel resultado de la acomodacin de grupos, stos tienen que hacer susreclamos al gobierno siguiendo las reglas del juego previamente esta-blecidas. Una de estas reglas fundamentales debe ser que los individuoso los grupos que carecen de recursos no sean impedidos para participaren el proceso poltico de modo activo.10

La interaccin entre grupos de inters no slo se caracteriza por susfricciones. La interaccin es ms bien un proceso deliberativo en el que


9 Judge, David, Parliament and Interest Representation , en Rush, Michael, Par-liament and Pressure Politics, Oxford, Clarendon Press, 1990, p. 24.

10 Grady, Robert C., Restoring Real Representation, Chicago, University of IllinoisPress, 1993, p. 42.

sus participantes reconocen y entienden sus divergencias y puntos deconflicto, pero cuando los intereses coinciden o pueden ser hechos coin-cidir, la deliberacin dirige a los actores a reconocer los intereses quetienen en comn y las maneras en que ellos pueden hacer de los interesesde otros, el suyo propio.11 Es decir, la interaccin de grupos de interspuede ser una fuente importante de generacin de consensos.

En este proceso, las partes implicadas no slo efectan maniobraspara conseguir posiciones ventajosas, tambin tratan de entender las ne-cesidades de la otra parte y lo que realmente quiere, y no por una actitudaltruista sino para estar en posicin de ofrecer una satisfaccin ms baratade lo que la contraparte demand originalmente, al atender a sus interesesreales identificados y no a sus meras demandas formales.

En todo este proceso de generacin de consensos, a travs de la in-teraccin de grupos de inters, los que realizan labores de cabildeo jueganun papel fundamental. Dejan de ser simples representantes que defiendena ultranza las posiciones de sus clientes y se transforman en mediadores.As entendida, su funcin es ensear a sus clientes a aceptar las limi-taciones que imponen el gobierno, la sociedad y los otros grupos; sudeber es ayudar a esos clientes a equilibrar y determinar las prioridadesentre las posibilidades reales que se presentan en el proceso de interac-cin. Su papel ms importante ser el de trabajar para los intereses declientes y no para sus deseos o caprichos. Deben obtener lo mejor posiblepara sus clientes de un proceso de interaccin que por definicin presentalimitaciones y restricciones. Desde esta perspectiva, una tarea fundamen-tal de los profesionales del cabildeo ser el impulsar procesos delibera-tivos ms intensos y profundos al interior de los propios grupos de intersque los contratan, y parte importante de sus esfuerzos se concentrar entrabajar en la construccin y fortalecimiento de las posiciones que elgrupo de inters adoptar, en vez de malgastar energas abogando in-tilmente por propuestas que no tienen viabilidad.

Para asegurar la maximizacin de esta funcin de informacin y ge-neracin de consensos que desarrollan los grupos de inters y para con-tribuir a un mejor proceso deliberativo hacia su interior, Mansbridgepropone asegurar a todos igual acceso al proceso deliberativo, ya quela deliberacin efectiva requiere que aquellos con informacin relevante


11 Mansbridge, Jane J., A Deliberative Theory of Interest Representation , en Pe-tracca, Mark P., The Politics of Interests, Boulder, Westview Press, 1992, pp. 46 y 47.

para el pblico deben de contar con los recursos mnimos necesarios afin de que sus puntos de vista sean escuchados. La meta ideal es queal eliminar los accesos privilegiados y garantizar un acceso igualitarioa todos los grupos de inters, sean las razones y no los recursos los quepredominen, que se busque convencer y no imponer.

En todo este proceso alguien debe desempear el papel de juradopara analizar la informacin y los argumentos que los grupos de intershan proporcionado, y finalmente valorar desde el punto de vista dela mayora de la poblacin los costos y los beneficios de la decisinfinal que se adoptar. Entonces, si bien la representacin de los distintosgrupos y el proceso de acomodamiento de sus intereses sern una fuerzapoderosa en todo este proceso de elaboracin de polticas pblicas, lalegitimidad del sistema entero y de las decisiones que se adopten de-pendern de la autorizacin que otorguen los representantes populares,principalmente en las legislaturas.

Al finalizar esta seccin podemos concluir que con su tendencia a laespecializacin, la sociedad moderna ha creado nuevos intereses que es-tn cada vez ms relacionados con lo que la gente hace, mas que dondela gente vive. Cada vez ms, la gente se siente identificada con estaclase de inters, y se forman grupos que tienden a ser ms importantesy que, en algunas sociedades, han llegado a ser parte esencial de lossistemas polticos.

En esta sociedad cada vez ms compleja, los asuntos pblicos no pue-den seguir siendo dirigidos slo con las instituciones de representacinpoltica tradicional. Es necesario incorporar a los grupos de inters alproceso poltico a travs de una forma especfica de representacin, quese puede llamar sectorial o funcional . Al mismo tiempo tenemosque estar seguros que estos grupos con su gran cantidad de recursoscuenten con un equilibrio apropiado para garantizar que los asuntos p-blicos se conducirn en favor del inters pblico y no en beneficio delos intereses particulares, por legtimos o poderosos que ellos sean. Porello, para preservar el inters pblico es necesario aunque no sufi-ciente permitir que estos grupos compitan entre ellos dentro de unproceso de toma de decisiones pblicas institucionalizado.

La representacin tradicional (o espacial) y sectorial (o funcional) nose oponen entre s, antes bien, pueden complementarse una a la otra yes necesario alentar su interaccin. Entre ms grupos de inters participen


y entre ms puntos de vista se consideren, mejores decisiones se tomarn.El lugar perfecto para escuchar a estos grupos de inters son las le-gislaturas, porque proporcionan un ambiente ms pblico que el que ofre-cen las burocracias administrativas para el intercambio de ideas, lo queayuda a expandir el debate, dando as ms estmulos para que la gentey otros grupos puedan tomar parte en el proceso de toma de decisin.Adems, dentro de legislaturas, las demandas legtimas de los gruposde inters pueden ser evaluadas por servidores pblicos electos que usancomo referencia para sus decisiones el inters popular.

III. EL CABILDEO Y SU REGULACINEN UN ENTORNO DEMOCRTICO

1. Grupos de inters, cabildeo y polticas pblicas

Como se dej claro en la seccin previa, los grupos de inters sonmuy importantes en cualquier Estado moderno. Paul Pross12 reconoce lahabilidad de los grupos de inters para canalizar informacin hacia quie-nes toman decisiones de polticas pblicas. Tal habilidad no afecta ne-gativamente de por s a prcticas e instituciones democrticas, ni siquieraa los partidos polticos, porque los grupos de inters no causaron eldeclive partidista, pero seguramente se han beneficiado de la desilusiny la enajenacin que est en las races de la desercin partidista .13

Los grupos de inters no slo transmiten las demandas de distintossectores de la poblacin a las autoridades, sino que ayudan a su vez enla construccin del apoyo pblico a polticas pblicas. Por lo tanto, debeser inters del gobierno fomentar la participacin de todos los actoresrelevantes en las decisiones que se tomen. Sin embargo, debe tomarseen cuenta que la participacin en s misma de los grupos de inters nogarantiza nada: la legitimidad de las propuestas de los grupos de intersderiva primero de su representatividad y despus de la calidad mismade su propuesta.

Una vez ms no podemos cerrar los ojos a los vicios que se tejenalrededor de esta participacin de grupos de inters. Por ello se debe


12 Pross A., Paul, op. cit., nota 4.13 Berry, Jeffrey M., Lobbying for the People: the Political Behaviour of Public In-

terest Groups, Nueva Jersey, Princeton University Press, 1977, p. 289.

advertir que la constante interaccin de grupos de inters y autoridadesgubernamentales lleva a constituir lo que en la experiencia anglosajonase denomina Policy Networks o redes de polticas pblicas . En estasredes, sus miembros, compartiendo el mismo conocimiento o inters encierto asunto e incluso manejando el mismo idioma tcnico, son capacesde interactuar en el diseo y formulacin de las polticas a travs deacuerdos con beneficios recprocos. Estas redes fundamentalmente estnconstituidas por expertos en la materia (normalmente provenientes delmbito acadmico), autoridades gubernamentales encargadas de esa reay representantes de grupos de inters.

Un peligro de estas redes es que llegan a ser comunidades relativa-mente cerradas, y la interaccin constante entre sus miembros terminapor eliminar los puntos de vista divergentes, uniforma criterios que sevuelven permanentes y tienden a conservar el statu quo. En tal caso, esposible que grupos de inters bien organizados, a travs de estas redesde polticas pblicas, terminen adquiriendo un control relativo sobre lasentidades gubernamentales encargadas de la regulacin. De esta manera,sin el contrapeso de nuevos miembros con perspectivas diferentes quedesafen los intereses del grupo que controla, los resultados tienden afavorecer al grupo controlador y en ocasiones van, incluso, contra elinters pblico.

Por lo tanto, es saludable que otros grupos ejerciten un poder contralorsobre los grupos de inters influyentes de estas redes de polticas p-blicas. Como Andrew S. McFarland expresa, el choque entre distintosintereses aumenta la autonoma de las agencias, aunque este conflictono sea una condicin necesaria para mantener la autonoma de la agen-cia .14 El mecanismo institucional a travs del cual actan los gruposde inters dominantes o controladores es precisamente lo que seconoce como cabildeo, o Lobbying en la prctica anglosajona.

Resumiendo: los grupos de inters buscan influir en las polticas p-blicas segn el inters particular del grupo que ellos representan. Lamejor manera de hacerlo deber ser permaneciendo dentro del procesode la toma de decisin, y dndole a los que toman las decisiones pblicasla informacin y la perspectiva que ellos tienen, que suele ser precisa,fundamentada, aunque en ocasiones sesgada. Sin embargo, cuando el


14 McFarland, Andrew S., Interest Groups and the Policymaking Process , en Pe-tracca, Mark P., The Politics of Interests, cit., nota 11, p. 67.

intercambio de informacin entre los mismos grupos de inters y quienestoman decisiones pblicas llega a ser permanente e intenso, existe unpeligro de formar una red que no slo previene que otros grupos seanescuchados, sino que tiende a mantener el statu quo, evitando la inno-vacin en polticas pblicas. A pesar de ello, desde ahora adelanto que,en mi opinin, la solucin a esta problemtica no vendr de restringirla participacin de grupo de inters alguno, sino de alentar la participa-cin de ms grupos con nuevas ideas, lo que impedir la conformacinde redes estticas y cerradas.

Hay autores que sostienen que el servicio ms importante que puedenofrecer los que se dedican al cabildeo es el intercambio de informacinentre los grupos de inters a quienes representan y los legisladores juntocon sus asesores.15 En el contexto de un entorno democrtico esto llegaa ser bastante importante si se considera que la organizacin modernadel poder gubernamental no incluye formalmente un esquema para larepresentacin de grupos. Por lo tanto, este intercambio de informacina travs del cabildeo da a los grupos la oportunidad de presentar susdemandas al gobierno que de otra manera difcilmente podran hacerllegar de un modo legtimo e institucional. De esta forma, los gruposde inters y el cabildeo pueden llegar a ser indispensables no slo comofuentes de informacin en el proceso legislativo, sino como apoyo ysostn para programas gubernamentales que son aprobados por los Con-gresos tomando en consideracin sus propuestas.16

El cabildeo ofrece beneficios no slo a los grupos de inters, tambinlos ofrece para los mecanismos institucionales de toma de decisionespblicas. Por ejemplo, el cabildeo ayuda al Congreso a allegarse de in-formacin acerca de problemas y asuntos pblicos confrontando puntosde vista muy diversos; estimula adems el debate pblico, constituyendoal Congreso como una va por la que pueden optar los que no han sidoodos en la toma de decisiones.

Al brindar acceso a los grupos de inters, los legisladores requierende ellos que les proporcionen informacin tcnica precisa acerca de losproblemas que les plantean, as como informacin poltica pertinente de


15 Citado por Holtzman, Abraham, Interest Groups and Lobbying, Nueva York, Mac-millan, 1966, p. 92.

16 Keefe, William J. y Ogul, Morris S., The American Legislative Process: Congressand the States, 5a. ed., Nueva Jersey, Prentice Hall Inc., 1981, pp. 350 y 351.

cara a los efectos que la medida propuesta por esos grupos podr tener.Los grupos que acuden ante los legisladores deben estar dispuestos aayudar a estos ltimos a solucionar los problemas polticos que puedanenfrentar al instrumentar sus propuestas. Para ello deben estar dispuestosa ceder en sus demandas en los procesos de generacin de consensosentre grupos que acuden ante el Congreso para formular demandas di-versas y contradictorias entre s sobre los mismos puntos de discusin.

Esta interaccin entre legisladores y grupos de inters no slo es sa-ludable sino deseable, porque mientras ms grupos de inters buscaninfluir en un legislador, ste acta de manera ms libre. En tales casos,las amenazas de cualquier grupo de inters se pueden ignorar, repudiar,o incluso castigar.17

2. Evaluacin del cabildeo como mecanismode participacin poltica

El cabildeo, como la mayora de los mecanismos e instituciones p-blicas, tiene ventajas y desventajas que hay que valorar. En cuanto alos aspectos negativos, para unos18 el cabildeo se percibe como una ame-naza a la democracia, porque los grupos de inters, en la persecucinde sus propios objetivos egostas , pierden de vista el bien pblico.Para ellos, si bien la proliferacin de grupos de inters tiene como re-sultado una mayor participacin social en la definicin de polticas p-blicas, tambin puede ocasionar la disminucin de la responsabilidad yde la rendicin de cuentas en esos procesos de toma de decisiones, porqueesos grupos no tienen responsabilidades directas con la poblacin porlas acciones que realizan, adems de que existen pocos controles legalessobre sus actividades y no estn sujetos a una revisin peridica porparte de la poblacin, como lo estn los representantes populares a travsde las elecciones.

El cabildeo puede tener muchas consecuencias negativas. La ms im-portante es creer que despus de la batalla entre grupos de intersdentro del proceso de toma de decisiones pblicas, el inters predomi-nante ser automticamente y necesariamente igual al inters pblico, o


17 Holtzman, Abraham, op. cit., nota 15, p. 79.18 Hrebenar, Ronald J., Interest Group Politics in America, 3a. ed., Nueva York,

Armonk, M. E. Sharpe, 1997, pp. 332 y 333.

peor an, creer que dada la participacin de los actores ms relevantes enel proceso de toma de decisiones, ya no es necesario acudir al referentedel inters pblico. Esto se podra frasear de la siguiente manera: noimporta que no estn todos ni siquiera la mayora de los afectados, siestamos los verdaderamente importantes podemos tomar la decisin .

En la otra cara de la moneda estn los beneficios principales del ca-bildeo, mismos que estn relacionados con la informacin que propor-cionan a los que toman las decisiones pblicas. La cantidad de expertosque trabajan para los grupos de inters ha ensanchado la cantidad y lacalidad de informacin disponible a los que toman decisiones; quienes,gracias a la informacin proporcionada por los grupos de inters, soncapaces de or ms puntos de vista, analizar ms datos y confrontar pos-turas para tomar una mejor decisin.19

El cabildeo, adems, sirve a algunos ciudadanos para expresar susposiciones en asuntos complejos que no pueden ser reducidos a una sim-ple posicin, por lo que se requiere que se tome en cuenta la intensidadde la opinin o del apoyo, as como la calidad de los argumentos quese presentan.20 Otra ventaja es que esos grupos de inters proporcionanun medio para que el ciudadano ordinario tenga voz en los asuntos p-blicos sin tener que establecer un compromiso formal con partido polticoalguno.21

Dando somera cuenta de las crticas y beneficios que ofrece el cabil-deo, nos parece que el balance es positivo en favor del cabildeo. Lainformacin especializada y oportuna que proporcionan los grupos deinters es sumamente til para el proceso de toma de decisiones, msan cuando se trata de un asunto particularmente complejo o tcnico.Los aspectos negativos del cabildeo se podran prevenir con una regu-lacin adecuada, cuyo desafo ser mantener los aspectos negativos delcabildeo en su mnimo, sin desalentar el intercambio til de informacinque aportan los grupos de inters.

Incluso cuando aboguemos por la legitimacin de la intervencin delos grupos de inters en el proceso de toma de decisiones y de las ac-


19 Ibidem, p. 332.20 Grant, Wyn, Pressure Groups, Politics and Democracy in Britain, Hertfordshire,

Philip Allan, 1989, p. 21.21 Davies, Malcolm, Politics of Pressure: the Art of Lobbying, Londres, British Broad-

casting Corporation, 1985, p. 22.

tividades de cabildeo que esto implica, se debe dejar bien en claro elpapel que las instituciones representativas deben tener. Estas institucionesrepresentan no slo a la sociedad en su totalidad, sino tambin tienenel mandato especfico de la poblacin para velar por el inters general.Esta legitimidad nunca la podr ostentar un grupo de inters por msorganizado, poderoso, e incluso numeroso, que sea.

3. Regulacin del cabildeo

En trminos generales, la provisin bsica para la regulacin del ca-bildeo es que los grupos de inters y los legisladores tienen que revelarsu relacin de cabildeo, usando un registro al que generalmente tieneacceso el pblico; los requisitos y las condiciones para este registro va-ran y las sanciones en caso de infracciones van de la amonestacin alencarcelamiento.

Es esta regulacin suficiente? Si son tantos los abusos, por qu elcabildeo no se regula ms?, cules son los problemas que enfrentanquienes regulan los problemas del cabildeo? A continuacin se desarro-llar nuestro punto de vista.

Ya que es una actividad compleja, el principal problema de la regu-lacin del cabildeo es el cmo se debe evitar que la prevencin de losvicios en ste afecte la posibilidad de obtener los beneficios del mismo,y sobre todo el impedir que esta regulacin se convierta en un muroentre los representantes y los representados.

La regulacin que gira en torno al registro del cabildeo tiene variosproblemas, empezando por el evidente: Si se fa meramente en el re-gistro, entonces y segn lo establecido por ley, toda prctica es legaldespus de que el cabildero se ha registrado .22 En la controversia acercade la regulacin del cabildeo las preguntas bsicas son: A quin sedebe solicitar que se registre? Qu modalidades del cabildeo se debenregistrar? Qu tan comprensivos y complejos debern ser los registros?

La experiencia de la regulacin del cabildeo basada en el registro,tanto en Estados Unidos como en el Reino Unido, no ha sido muy afor-tunada. En primer lugar, en nuestro vecino pas del norte, la definicinque se hace de cabildeo permite jugar con la ley y deja fuera algunas


22 Logan, Edward B., Lobbying, American Academy of Political and Social Science,1929, p. 72.

actividades importantes, pero, sobre todo, lo que est muy mal reguladoa pesar de varios intentos de mejorar esa legislacin es la partici-pacin de los grupos de inters en las campaas polticas. De esta manera,si bien los grupos de inters tienen sus manos atadas en el cabildeoformal, su relacin previa no est del todo regulada. Si nos pusiramosen el peor de los supuestos podramos decir que esta regulacin impidecomprar polticas pero permite tener polticos propios .

El caso del Reino Unido no es mejor, ya que se llega al extremo deconsiderar que el ofrecer o dar dinero a parlamentarios no constituyetcnicamente el delito de cohecho, ya que ellos no son servidores p-blicos . En la prctica ms cotidiana, hay muchas omisiones en los datosque se deben proporcionar al registro de intereses de los miembros ymuchas actividades que, debiendo estar restringidas, no lo estn.

Al considerar otras alternativas a la regulacin, hay que tomar encuenta que el desafo de la regulacin del cabildeo es eliminar los as-pectos negativos de ste sin afectar el flujo de informacin que, atravs del cabildeo, proporciona elementos para tomar mejores decisionespblicas.

La nica forma efectiva de hacer esto no es restringiendo el cabildeoni sus actividades. Ya hemos visto que la experiencia sajona es muyilustrativa al respecto. Al final de cuentas, lo que hay que evitar es queun grupo de inters se convierta en dominante en la toma de decisionespblicas, no por la calidad de sus propuestas ni su capacidad para ar-gumentar y convencer, sino por la cantidad de recursos que invierte paraimponer sus puntos de vista. Esto es lo que se conoce como comprade polticas .

El camino efectivo para evitar que un grupo de inters predomineartificialmente en la toma de decisiones pblicas es promover la parti-cipacin del mayor nmero de grupos de inters posible en el diseo einstrumentacin de esas polticas pblicas.

En la medida que un mayor nmero de grupos de inters participeen el proceso, mayor ser el control que unos pueden ejercer sobre lasacciones de los otros, y mayor ser el flujo de informacin, con lo quetendrn ms y mejores argumentos que valorar para tomar la decisin.De esta manera no slo se eleva la calidad del proceso mismo, sino elresultado es necesariamente mejor. Por si esto fuera poco, esta mayor


participacin hace mucho ms difcil que un solo grupo predomine enla decisin final.

Por lo tanto, insistimos, se pueden restringir los efectos nocivos delcabildeo, sin afectar el flujo de informacin que representa para unamejor toma de decisiones, mediante una regulacin que promueva elcabildeo en lugar de restringirlo.

4. Propuestas para una regulacin que promueva el cabildeo

En la parte final de este trabajo apuntaremos algunas propuestas queson compatibles con el modelo regulatorio del cabildeo que se propone.

a) Los procesos de la consulta pblica deben ser una prctica siste-mtica en las legislaturas, y las caractersticas de estos procesosdeben seguir criterios permanentes, de preferencia establecidos enla ley.

b) Para planear sus propios procesos de la consulta, las legislaturasdeben recibir informacin detallada de procesos previos de con-sulta, sobre todo los realizados por el Ejecutivo, con una relatoraprecisa de los participantes en el proceso de la consulta y la po-sicin de cada grupo.

c) Para contrarrestar la gran cantidad de recursos que algn grupode inters pueda invertir en los procesos de toma de decisiones,deberan estar disponibles fondos pblicos para ayudar a indivi-duos y/o entidades pequeas para organizarse a s mismos y parapresentar sus argumentos de una mejor manera ante la legislatura.Si hay tantas disposiciones y recursos disponibles para garantizarel acceso a la justicia, mediante el cual un particular presenta susdemandas muy personales al Estado, por qu no hemos de dis-poner recursos pblicos para garantizar el acceso de los repre-sentantes a sus representados y mejorar as la calidad de nuestrademocracia representativa? En un marco de restriccin presupues-tal habra que pensar en la reasignacin de recursos que se des-tinan a fortalecer la accin de otros actores de la democracia re-presentativa.

d) Un servidor pblico no es un profesional menos calificado ni tienemenos necesidades que otros, as que sus actividades tienen querecibir la remuneracin merecida o apropiada. Mientras mejor sea


su retribucin, menos legisladores estarn tentados por fuentesexteriores de ingresos, que pueden provenir del cabildeo. Es en-tonces que ms fcilmente predominarn las razones y no los re-cursos al decidir sobre polticas pblicas.

e) En la medida que las legislaturas cuenten con mejores instrumen-tos y recursos para analizar la informacin presentada por los gru-pos de inters, menos dependern de los grupos de inters. Porlo tanto, los legisladores y las comisiones deben ser provistos consuficientes recursos tanto materiales como humanos en miras acompletar esta tarea.

f) Las legislaturas deben crear una oficina destinada a promover suinteraccin con los grupos de inters, que auxilie a las comisionesen los procesos de consulta pblica, que mantenga un registropblico de las actividades de cabildeo y promueva la participacinsocial en los procesos legislativos.

g) Los procesos de la interaccin entre grupos de inters y legisla-turas deben ser lo ms abiertos y pblicos posibles.

h) Las provisiones restrictivas se deben evitar. Sin embargo, el ins-trumento que puede ayudar a prevenir los vicios en el cabildeoes un sistema muy bueno y lo ms amplio y comprensivo posiblepara registrar todas las actividades que se realicen relacionadascon el cabildeo. Sabiendo quin y qu es dado y recibido atravs del cabildeo, la sociedad estar ms enterada de los intentospor comprar influencia y ser capaz de contrarrestar esas in-fluencias indeseables .

i) Aunque las provisiones principales de la regulacin de cabildeose deben relacionar con la expansin de sus beneficios antes quecon la restriccin de la actividad misma, algunas medidas tienenque ser tomadas para castigar las prcticas criminales en el ca-bildeo, como el soborno.

Nuevos tiempos crean problemas nuevos que para su solucin requie-ren de instrumentos nuevos. En vez de la idea temerosa de que el ca-bildeo pone en riesgo la vida democrtica, la sociedad debe aprender ausar el cabildeo en su beneficio. En nuestro flamante siglo XXI, la in-formacin ha llegado a ser una caracterstica esencial, y el cabildeo po-dra ser una fuente muy importante de informacin para mejorar sus-


tancialmente los procesos de creacin de polticas pblicas. El cabildeopodra ser an ms democrtico y ms til cuando se da en el mbitolegislativo, porque en este ambiente particular la pelea entre interesestendr un rbitro elegido por la gente, y no a burcratas designados porel gobierno.

Un cabildeo compatible con un sistema democrtico, apoyado por unaregulacin igualmente democrtica que fomente la participacin socialen la toma de decisiones pblicas, puede llegar a ser un instrumentoexcelente que contribuya al fortalecimiento de nuestro sistema repre-sentativo.

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