5. formalización y mercado laboral

8/3/2019 5. Formalizacin y Mercado Laboral

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76 CONSEJO PRIVADO DE COMPETITIVIDAD

1 Segn McKinsey Global Institute, un trabajador ormal es entre cinco y siete veces ms productivo que un trabajador inormal.

2 La OIT dene empleo decente como aquel que involucra oportunidades de trabajo productivo con un ingreso justo, seguridad enel lugar de trabajo y proteccin social para las amilias, buenas prospectivas para el desarrollo personal y la integracin social,libertad de las personas para expresar sus inquietudes, organizar y participar en las decisiones que aectan sus vidas e igualdadde oportunidades y trato para todos los hombres y mujeres.

3 Gaviria, Alejandro, presentacin seminario La inormalidad laboral, Universidad de los Andes, marzo de 2011.

4 Los pases en etapa de desarrollo medio, tal como Colombia, enrentan brechas de productividad entre sus sectores, las cualesvan disipndose en la medida en que se avanza hacia estados de mayor desarrollo. Para ms detalle, vase McMillan, Margaret yDani Rodrik, Globalization, Structural Change and Productivity Growth, NBER Working Paper Series w17143, junio de 2011.

1. Diagnstico

La generacin de empleo ormal y la ormaliza-cin del empleo inormal en la economa sonelementos undamentales dentro de la agendade competitividad del pas. La razn es sim-

ple: existe una relacin bidireccional entre ormalizaciny productividad. Por un lado, la ormalizacin tiene unimpacto positivo directo sobre la productividad de lauerza laboral.1 Por otro, una mayor productividad hacems propensas tanto a empresas como a trabajadores avolcarse hacia la ormalidad. Por esto ltimo, es crtica laimplementacin de una agenda de transormacin pro-

ductiva que busque generar sectores de mayor produc-tividad, que reduzcan los incentivos para permaneceren la inormalidad y as asegurar la creacin de empleodecente y de calidad.2

Existen dos caractersticas del aparato productivocolombiano que inciden en el nivel de productividad dela economa: i) la heterogeneidad en la productividad la-boral entre sectores (intersectorial); y ii) la heterogenei-dad en la productividad laboral al interior de cada sector(intrasectorial). En la medida en que el pas pueda bajarestos dos tipos de dispersin en la productividad laboral,podr reducir los niveles de inormalidad y desempleo,redundando en menores niveles de exclusin social ydesigualdad.3

1.1. Heterogeneidadintersectorial

En primer lugar, Colombia se encuentra en una etapa dedesarrollo que se caracteriza por la existencia de ampliasbrechas en la productividad intersectorial4 (Grco 1).

Grco 1. Brechas en productividad laboral por sector, Colombia 2010

Fuente: Dane. Clculos CPC.

Productividadsectorial

(%d

elaproductividadprome

dio)

Participacin en el empleo (suma = 100%)

Agricultura,pesca,

ganadera,caza y

silvicultura(39%)

Comercio, hotelesy restaurantes (51%)

Servicios (87%)

Transporte, almacenamientoy comunicaciones (97%)

Industria manufacturera (113%)

Construccin (131%)

Intermediacin nanciera y actividades inmobiliarias (278%)

Explotacin de minas y canteras (704%)

Suministro de electricidad, gas y agua (821%)

Productividad promedio(Y/L): $20 millones / trabajador

800

700

600

500

400

300

200

100

0

900

0 100908070605040302010


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77FORMALIZACIN Y MERCADO LABORAL

Esta situacin conlleva a que el pas pueda ser suscep-tible de un cambio estructural negativo (como el que seevidenci entre 1990 y 2005),5 en el cual el actor trabajose moviliza de sectores de alta productividad a sectoresde baja productividad,6 reduciendo as la productividadde la economa en general.Ahora bien, tambin implica que podra haber un granpotencial de incrementos en la productividad de la eco-noma si se pudiera lograr que el actor trabajo migre desectores de baja productividad a aquellos de alta produc-tividad, logrando as un cambio estructural positivo. Porejemplo, si en Colombia se lograra replicar la distribucinlaboral entre sectores que existe en pases de alto ingreso,7aun manteniendo los actuales niveles de productividadde cada uno de los sectores en el pas, la productividadtotal de la economa crecera alrededor de 21%.8

Una de las causas que provoca esta alta heterogenei-dad intersectorial es la existencia de una rampante inor-malidad en el pas.9 La inormalidad empresarial y laboralse ha mantenido en los ltimos aos alrededor del 60%

5 Vase Captulo Introduccin.

6 Incluyendo la movilizacin del actor trabajo hacia la inormalidad y al desempleo, que evidentemente presentan menores nivelesde productividad laboral.

7 Es decir, si se lograra movilizar el actor trabajo entre sectores de manera que se logre la distribucin sectorial del empleo queexiste en los pases de ingreso alto que se tomaron como reerencia en el estudio de: Op. Cit. McMillan y Rodrik (Dinamarca,Espaa, Estados Unidos, Francia, Holanda, Italia, Japn, Suecia y Reino Unido).

8 Clculos del Consejo Privado de Competitividad (CPC).

9 Es importante aclarar que toda economa en crecimiento que se trace como camino la innovacin, requiere de ciertos niveles deinormalidad en las etapas de emprendimiento y experimentacin de las ideas de negocio. Sin embargo, lo importante es acilitarla transicin de dichas etapas a la conormacin de empresas ormales con condiciones que omenten su crecimiento continuo.

Grco 2. Evolucin de la informalidad laboral y empresarial en Colombia

Fuente: Dane, Gran Encuesta Integrada de Hogares y Encuesta de microestablecimientos.

57,6%

63,7%

58,3%

55,0% 56,0%

61,5%

53,7%51,6%

57,1%58,2%56,9%

58,7%

57,4%57,7%

58,3% 58,3%

Empresarial - No lleva contabilidad

Laboral - Dane (ocupados SIN seguridad social)

Empresarial - No tiene registro mercantil o no lo renov

49,6%

43,8% 45,1%41,5% 42,5% 41,8%

39,4% 39,2%

Porcentajedeocupados

o

microestablecimientos

informales(%)

70

60

50

40

30

20

2010-IV

2010-III

2010-II

2010-I

2009-IV

2009-III

2009-II

2009-I

Periodo (trimestre)

10

Existen dos caractersticasdel aparato productivocolombiano que inciden en

el nivel de productividadde la economa: i) laheterogeneidad en la

productividad laboral entresectores (intersectorial);

y ii) la heterogeneidad enla productividad laboralal interior de cada sector(intrasectorial).


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(Grco 2), siendo una de las ms altas rente a pasesde reerencia (Grco 3), y se ha convertido en un ageloque limita el crecimiento de la economa en Colombia.

Hay dos tipos de inormalidad que, si bien estn re-lacionados, no son iguales. Por un lado, se encuentra lainormalidad empresarial, entendida como el conjuntode actividades econmicas que se desarrollan en incum-plimiento de la ley comercial, laboral y tributaria. Por elotro, se encuentra la inormalidad laboral, denida paraeectos de este captulo como la carencia de aliacin alos sistemas de salud y pensin a travs del trabajo or-mal, tal como lo contempla la Ley.10

La inormalidad impacta la competitividad y produc-tividad del pas a travs de diversos canales. En general, lainormalidad est ligada a menores niveles de productivi-dad total de la economa en la medida en que las empre-sas inormales tienden a contratar menos empleados11 einvertir menos en innovacin, enrentan limitaciones enacceso a mercados, a crdito y a programas de capacita-cin, evidencian menores avances tecnolgicos y meno-res utilidades por trabajador que las empresas ormalescon caractersticas similares. Adicional a lo anterior, las

10 La ormalizacin laboral, desde una visin ms amplia, requiere de contratos laborales ormales, pago de todas las obligacionesde Ley, adecuadas condiciones en el lugar de trabajo y no discriminacin, entre otros actores.

11 Ydrovo, Carolina, Inormalidad empresarial en Colombia: un obstculo a la destruccin creativa, Banco de la Repblica, 2010.

12 Un estudio de McKinsey encontr que en la actualidad las empresas inormales obtienen una ganancia sustancial en la relacincosto-benecio derivada de la evasin de impuestos y de regulaciones, que ms que compensa sus bajos niveles de productividady tendencia al enanismo. Vase: Farrell, Diana, The hidden dangers of the informal economy, McKinsey Global Institute, 2004.

%T

rabajadoresinformales

enactividadesnoagrcolas

Pas

Ocupados informales fuera del sector informal

Grfico 3. Empleo en la economa informal en actividades no agrcolas (ltimo ao disponible)

Ocupados en el sector informal

*No hay informacin desagregada.

Fuente: Organizacin Internacional del Trabajo, 2011 (dato para Colombia, segundo trimestre de 2010).

Turqua* Brasil Venezuela ArgentinaSurfrica

17,8

14,9

80

70

60

50

40

30

20

10

0

30,6

Egipto*

51,2

24,3

18,0

36,3

11,8

32,1

17,9

Mxico

34,1

20,2

Colombia

52,2

9,3

Per

50,2

21,1

empresas inormales buscan mantener un bajo perl para permanecer imperceptibles ante las autoridadesencargadas de hacer cumplir la Ley, lo cual induce alenanismo econmico y, por tanto, a menores niveles deproductividad.

La inormalidad tambin impacta la productividaden la medida en que representa una orma de competen-cia desleal rente a las empresas ormales, que se derivade los bajos precios que pueden cobrar los inormales por su evasin de obligaciones tributarias, laborales yregulatorias.12 Esto, a su vez, reduce el recaudo scal porparte del Estado y genera tarias impositivas ms altaspara los ormales. As mismo, exacerba el problema dedesproteccin social para la poblacin ms vulnerable,lo que aecta los niveles de salud y, por tanto, de productividad del capital humano en el pas, ademsde reducir la base de cotizantes a los sistemas de salud y de pensiones, lo que conduce a elevar la carga delRgimen Subsidiado de Salud (ver Captulo SeguridadSocial) a niveles inancieros insostenibles. Por ltimo,la inormalidad implica la inadecuada asignacin de losrecursos humanos en actividades de bajo retorno y, por


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tanto, con bajos niveles salariales13 y alto riesgo, lo cual esun problema si se considera que el trabajo es el principalactivo de la poblacin pobre en Colombia.14

El Gobierno, junto con el Consejo Privado de Compe-

titividad, prepararon un proyecto de Ley de Formalizaciny Generacin de Empleo que aprob el Congreso a nalesde 2010 (Ley 1429/2010) y que se reglament parcialmen-te durante el primer semestre de 2011 (Decreto 545 de2011). Gracias a los benecios y simplicacin tributaria,laboral y de trmites comerciales contenidos en la Ley que buscaban alterar la relacin costo-benecio hacia laormalidad, el impacto en los niveles de ormalizacinno se ha hecho esperar. De acuerdo con datos de Con-ecmaras, en el periodo enero-agosto de 2011 la consti-tucin de nuevas empresas creci 9,6% y, de estas, 83,2%se beneci de la Ley, obteniendo un ahorro de $8.000millones (Grcos 4 y 5). Por su parte, el Departamento

Nacional de Planeacin (DNP) y el Ministerio de Comer-cio, Industria y urismo (MCI) calcularon que para el periodo enero-agosto de 2011, se ormalizaron 127.751empresas gracias a la Poltica de Formalizacin.15

Como complemento a la Ley, el MCI en asociocon las Cmaras de Comercio y el SENA viene adelan-tando pilotos16 de una estrategia que se ha denominadoBrigadas para la Formalizacin, que consiste en llevar a

13 De acuerdo a un clculo de la Universidad de los Andes, la brecha salarial en 2009 entre ocupados ormales y ocupados inormaleses de 1,85, lo cual implica un aumento de esta en 33% entre 1990 y 2009.

14 Jtting, Johannes y Juan de Laiglesia, Is Informal Normal? Towards More and Better Jobs in Developing Countries, OECDPublishing, 2009.

15 Para este clculo se deni un indicadorproxyque excluye a aquellas empresas que se ormalizan en ausencia de dicha poltica.El clculo corresponde a la sumatoria de empresas acogidas a la amnista (y no canceladas) de que trata el artculo 50 de la Ley1429 de 2010 (total = 80.533), y las empresas ormalizadas por encima del crecimiento potencial del nmero de empresas activasal 31 de diciembre de 2010 (total = 47.218).

16 En Bogot, Medelln, Barranquilla y Pereira.

150.000100.00050.000

Empresas constituidas que se acogieron a la Amnista

Empresas nuevas que se acogieron a la Ley (83,2%)

0

Cantidad

de empresas beneciadasFuente: Confecmaras, Registro nico Empresarial (RUE).

Grfico 5. Empresas beneficiadas de la Ley 1429, a septiembre 2011

80.533

144.523

Activas

6.510Canceladas

+ $22.000 millones

AHORRO

+ $8.000 millones

145.000

150.000

155.000

160.000

165.000

170.000

175.000

Nuevasempresasconstituidas

Ao

Fuente: Confecmaras, Registro nico Empresarial (RUE).

Grfico 4. Nuevas empresas constituidas,

enero a agosto de 2011

2007

167.206

2008

170.135

2009

157.822

2010

158.551

9,6%

2011

173.782


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los establecimientos de comercio inormales una oertade servicios pblicos y privados, que brinda incentivos yacilidades para que los empresarios se ormalicen. En-tre los servicios orecidos se encuentran: programas deormacin empresarial y capacitaciones a la medida,orecidas por las Cmaras de Comercio y el SENA; lneasespeciales de crdito para la ormalizacin orecidas porBancoldex; recursos no reembolsables orecidos por Fo-mipyme y el Fondo Emprender; Macro Ruedas de Nego-cios (Mercado Interno); y Ruedas de Servicios para la For-malizacin Empresarial y Laboral.

Las Ruedas de Servicios para la Formalizacin, que adiciembre de 2011 habran llegado a siete ciudades prin-cipales (Barranquilla, Bucaramanga, Cali, Cartagena, C-cuta, Medelln y Pereira), tienen como objetivo generarun espacio con presencia interinstitucional para acom-paar y orientar a los empresarios a que ormalicen susactividades productivas de manera cil y rpida, y ade-ms conozcan todos los benecios que trae el ser ormaly los costos de no serlo. A septiembre de 2011, se habanatendido en promedio 684 empresarios y 730 trmites deorma eectiva, a travs de la presencia en promedio de 23entidades por ciudad.

A pesar de los eectos positivos que ya se vislumbrancomo respuesta a la implementacin de la Ley 1429 y alos esuerzos de los dierentes Ministerios, es claro que

17 Tal y como el que experiment el pas entre 2003 y 2007, cuando tuvo crecimientos por encima de 5%.

Grfico 7. Tasa de desempleo 2010,

pases seleccionados

Fuente: CIA World Factbook, 2011.

Malasia

Espaa

Surfrica

Turqua

Colombia

Portugal

Per

Chile

Brasil

Mxico

Vietnam

Corea

Tasade

desempleo

(%d

esocupados/PEA)

Pas

0

25

20

15

10

5 3,

43,

74,

45,

4 6,

77,1 7,

910,

8

11,

8

12,

0

20,

1

24,

9

el problema de la inormalidad est lejos de ser resuelto.Lo mismo ocurre con el desempleo, cuya cira no se halogrado bajar a un dgito desde comienzos de los aos 90,aun en periodos de auge de la economa colombiana,17convirtindose en uno de los ms altos de Amrica Latina(Grco 6 y 7).

Grfico 6. Evolucin de la tasa de desempleo y crecimiento del PIB en Colombia

Fuente: Dane, Gran Encuesta Integrada de Hogares y Cuentas Nacionales.

Desempleo total

Crecimiento PIB

Desempleo jvenes

Q1

Q3

Q1

Q3

Q1

Q3

Q1

Q3

Q1

Q3

Q1

Q3

Q1

Q3

Q1

Q3

Q1

Q3

Q1

Q3

Q1

Q3

Q1

Q3

Q1

Q3

Q1

Q3

Q1

Q3

Q1

Q1

Q3D

esempleo(%p

oblacineconmicamenteactiva)

CrecimientoPIB(variacin%)

Periodo (trimestre)

10

8

6

4

2

0

-2

-4

-6

-8

30

24

18

12

6

0

-6

-12

-18

-24

1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 20102011


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La existencia de estas grandes divergencias en laproductividad entre sectores, aunada a los altos nivelesde inormalidad y desempleo, se convierten en caldo decultivo para que el pas caiga en un proceso de cambio

estructural negativo.Como si uera poco, existen una serie de actores en

el pas que exacerban esta posibilidad: i) la ventaja com-parativa en la explotacin de recursos naturales; ii) laspresiones revaluacionistas en la tasa de cambio; iii) lasinexibilidades del mercado laboral; iv) los bajos nivelesde cualicacin del capital humano; y v) la precaria diver-sicacin productiva.

Primero, es comn escuchar sobre la maldicin de losrecursos naturales. Recibir generosas ganancias del pe-trleo y de otros recursos naturales puede generar eec-tos adversos en otros sectores de la economa, particu-larmente en aquellos que pueden ser estratgicos para el

crecimiento econmico sostenido de un pas.18 Lo ciertoes que los pases con ventajas comparativas en produc-tos primarios, como es el caso de Colombia, tienden aser ms susceptibles a cambios estructurales negativos,en la medida en que estos sectores no son grandes ge-neradores de empleo.19 El crecimiento de estos sectores,principalmente cuando deriva en mayor consumo y noen mayor inversin, usualmente acarrea una apreciacinde la tasa de cambio real, lo que conlleva una prdida decompetitividad del resto de sectores transables, eectoconocido en la literatura como enermedad holandesa.En la medida en que los sectores primarios no tienen lacapacidad de absorber la mano de obra proveniente delresto de sectores transables, esta termina ubicndose enla inormalidad o en el desempleo, lo cual explica el cam-bio estructural negativo evidenciado en Colombia entre1990 y 2005.

Segundo, se encuentra que aquellos pases que man-tienen una moneda sobrevaluada, tienden a experimen-tar cambios estructurales negativos.20 En Colombia, laapreciacin sostenida del peso que se viene experimen-tando desde 2003, ha venido restndole competitividad einhibido parte del crecimiento de los sectores transables,lo cual genera condiciones propicias para que se d uncambio estructural negativo.21

La existencia de estasgrandes divergencias en la

productividad entre sectores,aunada a los altos niveles deinormalidad y desempleo, seconvierten en caldo de cultivo

para que el pas caiga en unproceso de cambio estructuralnegativo. Como si uera poco,existen una serie de actoresen el pas que exacerban esta

posibilidad.

18 Sachs, Jerey, How to Handle the Macroeconomics o Oil Wealth, Initiative or Policy Dialogue Working Paper Series, septiembrede 2006.

19 Op. Cit. McMillan y Rodrik.

20 Ibid.

21 Este tema es abordado en mayor detalle en la Introduccin del Inorme Nacional de Competitividad 2011-2012.

22 La fexibilidad laboral es entendida como la capacidad de adaptacin de la uerza de trabajo a los cambios en la dinmicaeconmica, la cual se ve aectada por intervenciones del Estado que tienden a aumentar la determinacin del salario y los costosde contratacin y despido, entre otros.

23 Vanse: Op. Cit. McMillan y Rodrik; y Ciccone, Antonio y Elias Papaioannou, Adjustment to Target Capital, Finance, and Growth,Economics Working Papers 982, Department o Economics and Business, Universitat Pompeu Fabra, 2006.

24 Mondragn, C., X. Pea y D. Wills, Labor market rigidities and informality in Colombia, Universidad de los Andes, CEDE, 2010.

ercero, la existencia de inexibilidades en el mer-cado laboral est asociada a una mayor probabilidad deque un pas evidencie cambios estructurales negativos.Diversos estudios muestran que cuando las condicioneslaborales de un pas son rgidas o inexibles,22 las empre-sas tienden a responder a nuevas oportunidades de nego-cio, no con creacin de nuevos puestos de trabajo o con-tratacin de mano de obra, sino con una modernizacindel capital sico (actualizando la planta y los equipos)23y un reemplazo del personal no calicado por personalcalicado. Esta situacin desbalancea la relacin entrecapital y trabajo, generando una sustitucin entre estosactores de produccin.24 El resultado es un aumento detrabajadores desplazados de actividades ms productivas a menos productivas (entre estas, la inormalidad yel desempleo).

De acuerdo con un estudio que analiza la contribu-cin de dierentes variables al tamao de la economainormal, se encuentra que adicional a la carga de im-puestos, para el caso de Colombia, la rigidez laboral esel segundo elemento que ms aporta (35,2%) a la inor-


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malidad25 (Grco 8). Este ndice de rigidez laboral de-nido por el Banco Mundial (Doing Business) promedia ladicultad de contratar, la rigidez en las horas laborales yla dicultad de despido. Al analizar esta inormacin deorma desagregada, se encuentra que existen distorsio-nes que vuelven inexible el mercado laboral en el pas.26

Encabezando la lista de distorsiones est el alto ni-vel del salario mnimo. El que el salario mnimo sea unproblema depende de la productividad promedio de lostrabajadores en el pas. El salario mnimo (SM) en Co-lombia equivale a 55,3% del salario medio, siendo unade las ms altas proporciones al compararla con pasesde reerencia (Grco 9). De acuerdo a ciras del DANE(Gran encuesta integrada de hogares), cuando se tienenen cuenta los ingresos de todos los ocupados, esta ciraasciende a alrededor de 73%. Ms an, si se tienen encuenta los costos no salariales para los ormales, se en-cuentra que el salario mnimo es prcticamente igual alsalario medio (0,91).27

Esta situacin ha empeorado en la medida en que elincremento del SM ha estado por encima del crecimien-to de la productividad laboral,28 lo cual ha incrementado

25 Este ndice no solo castiga aquellas economas con altos costos de infexibilidad laboral, sino tambin penaliza las economas quetienen regulaciones laborales inadecuadas, incluyendo aquellas que no cumplen con los estndares mnimos de proteccin laboralestablecidos por la OIT en reas como salario mnimo, vacaciones anuales y cantidad mxima de horas de trabajo a la semana.Esta nueva perspectiva de medicin ue diseada para incorporar los costos sociales potenciales asociados a no cumplir con losestndares mnimos laborales.

26 Op. Cit. Mondragn, Pea y Wills.

27 Ibid.

28 El incremento del salario mnimo en Colombia es el resultado de un proceso de negociacin que discute temas como: infacin,costo de vida, desarrollo, condiciones de mercado y capacidad de pago de la rma. Vase: Hernndez, Gustavo, Salario mnimo,mercado laboral y poltica econmica, Revista Cie No. 13. 2008.

Grfico 9. Salario mnimo como porcentaje

del salario medio

Fuentes: Organizacin Internacional del Trabajo, Travail legaldatabase 2009; y Fondo Monetario Internacional.

Mxico

Colombia

Argentina

Per

Irlanda

Venezuela

Brasil

Chile

Espaa

Portugal

Rep. Checa

Pases

55,3

51,7

46,4

42,0

39,0

34,4

34,2

30,3

30,0

24,8

11,1

Porcentaje (%)

0 605040302010

Porcentaje(%)

Pas

Carga de impuestos

Grfico 8. Contribucin relativa de cada variable causal al tamao de la economa informal, 2008

ndice de rigidez laboral Importancia de la agricultura Inacin

Fuente: Vuletin, Guillermo, "Measuring the Informal Economy in Latin America and the Caribbean", IMF Working Paper, abril de 2008.

Brasil Chile Colombia MxicoPer

31,9

36,7

24,4

7,0100

90

80

70

60

50

40

30

20

10

0

31,1

19,6

27,5

21,8

36,1

27,6

30,2

6,0

36,4

35,3

15,2

13,1

52,4

14,4

5,4

27,8


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la proporcin entre SM y la productividad promedio,disminuyendo as los incentivos a contratar personal demanera ormal por parte de las empresas y generandolo que se conoce en la literatura como inormalidad por

exclusin. De acuerdo con el Inorme Global de Compe-titividad 2011-2012 del Foro Econmico Mundial (FEM),Colombia se clasica entre los pases que menos asociala remuneracin con la productividad, ubicndose en elpuesto 94 entre 142 pases. Esta situacin es consistentecon la estimacin de la elasticidad de largo plazo quesugiere que un incremento de 1% en el ndice de salarioreal aumenta la tasa de desempleo alrededor de 0,7% y1%.29 As mismo, un aumento del salario mnimo real (auna tasa anual del 1,5%), le cuesta al pas 390.000 em-pleos en cinco aos, sin que este tenga un impacto im-portante sobre la pobreza (que solo se reduce en 0,1%),ni sobre la distribucin del ingreso (ya que el GINI solo

mejorara en 0,002).30Lo anterior ha signicado que los trabajadores ms

pobres ni siquiera estn cobijados por el SM. Algunosde estos porque no son trabajadores asalariados y otros porque, aunque ostenten la condicin de asalariados,les evaden esta obligacin y les pagan menos de un SM31(Grco 10). A pesar de la contundencia de esta eviden-

29 Arango, Luis y Posada, Carlos, Unemployment Rate and the Real Wage Behavior: a neoclassical hint for the Colombian labormarket adjustment, Banco de la Repblica, 2001.

30 Botero, Jess, Desempleo e informalidad en Colombia: Un modelo de equilibrio general computable, Universidad EAFIT, 2011.

31 Lpez, Hugo, Empleo moderno y empleo inormal urbano en Colombia: dinmica de corto y largo plazo, Banco de la Repblica,Seminario de economa No. 02, Bogot, enero de 2011.

No obrero / Empleado asalariado Obrero / Empleado asalariado Asalariado>=1SMDFuente: Lpez, Hugo, "Empleo moderno y empleo informal urbano en Colombia: dinmica de corto y largo plazo", Banco de la Repblica,Seminario de economa No. 02, enero de 2011.

100

80

60

40

20

0

Grfico 10. Porcentaje de empleo asalariado y no asalariado por quintil de ingreso per cpita,

total y con un salario mnimo diario o ms, 2010

Porcentaje(%)

Q1

90

1

Q2

79

11

Q3

64

9

Q4

50

43

Q5

44

54

La existencia deinexibilidades en el mercado

laboral est asociada a unamayor probabilidad de queun pas evidencie cambiosestructurales negativos.

Diversos estudios muestranque cuando las condicioneslaborales de un pas sonrgidas o inexibles,1 lasempresas tienden a respondera nuevas oportunidades de

negocio, no con creacin denuevos puestos de trabajo ocontratacin de mano de obra,sino con una modernizacindel capital sico


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32 Incluyen contribuciones a la seguridad social en salud y pensiones, el seguro de riesgos proesionales (ARP), parascales parananciar el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar(ICBF), el Servicio Nacional de Aprendizaje(SENA) y el Subsidio Familiar quese paga a las Cajas de Compensacin, y otros costos como las cesantas, la prima, las vacaciones y el subsidio de transporte.

33 Ver Captulo Tributario.

34 Camacho, Adriana, Emily Conover y Alejandro Hoyos, Eects o Colombias Social Protection System on Workers Choicebetween Formal and Inormal Employment, CEDE, 2009.

35 Por ejemplo: Familias en Accin, subsidio de sostenimiento y matrcula para la educacin superior, desayunos inantiles, subsidiode Vivienda de Inters Social Urbana (VIS), entre otros.

Otra de las inexibilidadesen el sector laboralcolombiano proviene delos altos costos laboralesno salariales, los cualesson un gran incentivo

para permanecer en lainormalidad. Buena

parte de estos costosestn explicados por la

fnanciacin de una serie derubros, muchos de los cuales

no tiene mayor sentido quese traten de fnanciar vauna base tan evadible comolo es la nmina.

cia, la sensibilidad poltica y social de este tema ha lleva-do a que an no se haya dado el debate tcnico al interiordel Gobierno sobre las medidas que deberan tomarse eneste rente.

Otra de las inexibilidades en el sector laboral co-lombiano proviene de los altos costos laborales nosalariales,32 los cuales son un gran incentivo para per-manecer en la inormalidad. Buena parte de estos cos-tos estn explicados por la nanciacin de una serie derubros tales como parascales, contribuciones de so-lidaridad en pensiones y salud, y la destinada al Fondode Garanta de Pensin Mnima, muchos de los cualesno tiene mayor sentido que se traten de nanciar va unabase tan evadible como lo es la nmina.33 Estos costosaumentaron en los aos 90, principalmente para nan-ciar el sistema de salud y de pensiones, como mandato dela Constitucin de 1991, a travs de la Ley 100 de 1993 34

(ver captulo Seguridad Social). Estas contribuciones eimpuestos a la nmina en Colombia son de las ms altasen Amrica Latina, comparadas con pases como Mxico(27,2%) y Chile (29,7%), ya que comprenden alrededor de60% del salario (Grco 11).

A los altos costos laborales no salariales se le sumanuna serie de incentivos perversos asociados a subsidiospor medio del Sisbn,35 que hace que muchos trabajado-

Grfico 11. Evolucin de los costos no salariales pagados por el empleador

Nota: La Ley 27 de 1974 estableci el impuesto a la nmina de 2% para nanciar el ICBF y se increment a 3% por la Ley 89 de 1988.La Ley 58 de 1963 estableci el impuesto de 2% para la nanciacin del SENA y de 4% para el subsidio familiar a travs de las Cajasde Compensacin Familiar.Fuente: Snchez, Fabio y Oriana lvarez, La informalidad y los costos laborales en Colombia 1984 - 2009: Diagnstico y propuestasde poltica, Documento CEDE No. 2011 - 36, Universidad de los Andes, septiembre de 2011.

Salud Cesantas ARPPensin

2010

1980

1982

1984

1986

1988

1990

1992

1994

1996

1998

2000

2002

2004

2006

2008

16

14

12

10

8

6

4

2

0


11/21


res elijan permanecer en la inormalidad para no perder-los. Este problema ue abordado parcialmente por la Ley1429/2010, la cual prohbe la suspensin de los beneciosderivados del Sisbn dentro del ao siguiente al que el be-neciario haya sido vinculado a un contrato laboral or-mal. No obstante, despus de este ao, el nico benecioque mantiene el trabajador y solo por dos aos ms essu cupo al Rgimen Subsidiado, por lo que se sigue gene-rando el incentivo perverso a preerir mantenerse en lainormalidad.

Un elemento adicional en materia de inexibilidadlaboral est ligado a que en Colombia la normatividady los costos de contratacin no se han ajustado a las di-nmicas particulares de sectores como el de servicios,el agropecuario o el de la construccin, por lo que no escoincidencia que todos estos sectores tengan los porcen-tajes ms altos de trabajadores inormales (Grco 12).Las necesidades de mano de obra de estos sectores tien-den a ser temporales. A pesar de esto, se exigen cotiza-ciones a salud y pensiones como si se trabajara tiempocompleto. Para abordar este tema, la Ley 1450 de 2011(PND 2010-2014) incluy la vinculacin laboral por pero-dos ineriores a un mes o por das (Artculo 171), con eln de eliminar los sobrecostos en materia de seguridadsocial al empleador. Para que esto comience a generarimpactos positivos sobre la ormalizacin o generacinde nuevo empleo ormal, hace alta que se reglamente yse haga operativa la medida.

Otra rigidez laboral que penaliza la competitividad delas empresas en Colombia son los altos costos de despi-do. En 2011, Colombia se ubica en el puesto 98 entre 142

36 Banco Mundial, Doing Business 2011, Annex: Employing Workers, 2011.

Grfico 13. Costos de despido por pas, 2009

Fuente: Foro Econmico Mundial, Informe Global de Competitividad

2011-2012.

Per

Portugal

Turqua

Corea

Malasia

Colombia

Espaa

Chile

Mxico

Brasil

Surfrica

Costo

(#desemanasdesalario)

Pas

0

120

100

80

60

40

2017

24

46 4752

56 59

75

9195 97

pases que mide el FEM, con un costo de despido pro-medio de 59 semanas de salario (para trabajadores con20 aos de permanencia en el cargo) comparado con 47en Mxico, 46 en Brasil y 17 en Per (Grco 13).

Por ltimo, la alta de un seguro de desempleo enColombia vuelve al mercado laboral menos exible,en la medida en que las personas no pueden invertirel tiempo suciente en la bsqueda de trabajo or-mal, obligndolas a ingresar al sector inormal comomedio de subsistencia.36 A pesar de que los seguros

Grfico 12. Tasa de informalidad por sector, Colombia 2010

Fuente: Dane, Gran Encuesta Integrada de Hogares.

Comercio, hoteles y restaurantes

Suministro de electricidad, gas y agua

Intermediacin nanciera

Explotacin de minas y canteras

Servicios comunales, sociales y personales

Actividades inmobiliarias, empresariales y de alquiler

Industria manufacturera

Agricultura, pesca, ganadera, caza y silvicultura

PROMEDIO INFORMALIDAD NACIONAL

Transporte, almacenamiento y comunicaciones

Construccin

2,4

9,5

13,9

38,1

40,1

42,0

48,5

51,6

61,8

62,5

69,3

Tasa de informalidad laboral (% informales / PEA)

0 8060 705040302010


12/21


de desempleo tienden a generar problemas de seleccinadversa y riesgo moral,37 existen mecanismos para paliarestos ltimos. En la actualidad, el pas se encuentra dise-ando un mecanismo de este tipo, que busca hacer quelas cesantas cumplan su uncin de seguro al desempleo,a travs del Artculo 169 de la Ley 1450/2011. 38 Dichomecanismo plantea alternativas para disminuir los pro-blemas de riesgo moral y seleccin adversa, a travs deelementos como la aliacin obligatoria, la asignacin decuentas individuales, el omento de actividades de entre-namiento y reentrenamiento, y la promocin de incenti-vos a la bsqueda de empleo para los beneciarios.

El cuarto actor que exacerba la posibilidad de cam-bio estructural negativo es la alta de capital humanocalicado para participar en los sectores de alto valoragregado y el bajo nivel de capital humano en sectoresde baja productividad, elementos ambos que dicultansu migracin hacia sectores de mayor productividad. Enel pas, casi 40% de la poblacin econmicamente activatiene solo nivel de educacin bsica secundaria o ineriory solo 30% alcanza un nivel superior (Grco 14). Si a estose le suma que la mayora de ella est desempleada o tra-

37 Seleccin adversa: solo se aseguran personas que tienen intenciones de renunciar o provocar un despido; y riesgo moral:desincentivo a buscar trabajo mientras reciben los benecios por desempleo.

38 El Gobierno denir un umbral de ahorro mnimo, por encima del cual operarn las causales de retiro de recursos del auxilio decesantas.

39 Hausmann, Ricardo y Bailey Klinger, The Structure o the Product Space and the Evolution o Comparative Advantage, CIDWorking Paper No. 146, 2007.

40 En el Captulo de Educacin de este Inorme se proundiza en las estrategias que est preparando el sistema educativo y deormacin en Colombia para atender las necesidades de capital humano presentes y uturas, undamentales para impulsar latransormacin productiva de los sectores estratgicos a los cuales le est apuntando el pas.

41 Ver Captulo Educacin.

baja en el sector inormal, se entiende que en el corto ymediano plazo no va a ser cil lograr la movilidad del ca-pital humano hacia sectores ms productivos. De acuer-do a Hausmann y Klinger,39 el capital humano especco

que se requiere para producir un bien es un sustituto im-perecto del que se requiere para producir otro bien. Portanto, la acilidad con que un pas realice el proceso decambio estructural depender de la exibilidad de su ca-pital humano para ajustarse a las competencias que exi-jan los nuevos sectores que el pas pase a producir. Estaexibilidad usualmente est asociada a mayores nivelesde acumulacin de capital humano, caracterstica quedista mucho de la situacin de Colombia.40

En Colombia, 60% de la poblacin econmicamenteactiva sin educacin superior se considera uerza laboralexcedente; es decir, hace parte del grupo de desemplea-dos o de inormales para los cuales el sector moderno no

les encuentra ninguna uncin ni utilidad (Grco 15). Deno adquirir competencias actualizadas y certicadas41esta poblacin seguir propagando la trampa de impro-ductividad y, por ende, de pobreza.

Por ejemplo, al desagregar estos indicadores por nivel educativo y nivel socioeconmico se evidencia esta

Grfico 15. Fuerza laboral excedente sin

estudios superiores, desempleado + informal

(% de la PEA sin educacin superior)

Fuente: Lpez, Hugo, "Empleo moderno y empleo informal urbano en

Colombia: dinmica de corto y largo plazo", Banco de la Repblica,Seminario de economa No. 02, enero de 2011.

2010

1984

1986

1988

1990

1992

1994

1996

1998

2000

2002

2004

2006

2008

65

60

55

50

45

40

Porcentaje(%)

Ao

Grfico 14. Poblacin econmicamente activa

por nivel de educacin, 2009

30,3%

17,4%

20,6%30,1%

1,5%

Ninguno

Preescolar y/o

bsica primaria

Bsica secundaria

Media

Superior o universitaria

Fuente: Dane, Gran Encuesta Integrada de Hogares.


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trampa de pobreza, donde el trabajador inormal, prin-cipalmente pobre y sin educacin, tiende a emplearseen trabajos de baja calidad y enrenta barreras de ac-ceso a oportunidades laborales en sectores ormalesms productivos.42 La situacin es an ms crtica si seconsidera que en los ltimos 15 aos no se han creadoempleos ormales para la poblacin sin educacin (Gr-co 16).

Por ltimo, el quinto actor es la precaria diversi-cacin productiva del pas. Como se mencion en laintroduccin de este Inorme, Colombia tiene un nivelbajo de sosticacin y diversicacin de su economa,concentrando ms de 70% de sus exportaciones en 10 productos, todos primarios. Al estar ad portas de unboom minero-energtico, reejo de las ventajas compa-rativas del pas en la produccin de bienes primarios, sehace an ms crtico implementar polticas que le ha-gan contrapeso a la inercia de que el pas concentre suaparato productivo sobre el sector primario.

Colombia hasta ahora est sembrando algunas semi-llas que promuevan el surgimiento de nuevos sectores al-tamente productivos, como lo son la Estrategia Nacionalde Innovacin y Competitividad y el Programa de rans-ormacin Productiva. Esta diversicacin productiva esundamental para generar nuevos sectores de alta pro-ductividad, hacia los cuales pudiera migrar el actor tra-

42 Fondo Monetario Internacional (FMI), Colombia: 2011 Article IV Consultation Cover, Country Report No. 11/224 , julio de 2011.

bajo desde sectores de menor productividad. Para esto,ser necesario e inevitable que el pas priorice tanto anivel nacional como a nivel departamental los sectoresa los cuales le va a apostar. Es claro que la denicin deestos sectores no es cil y adems conlleva una cantidadde retos desde el punto de vista poltico. Sin embargo, ha-br que arriesgar, con la certeza de que en muchos casosse racasar, pero tambin que con reglas de juego claras,seguramente habr xitos que compensarn de lejos es-tos racasos.

En este sentido, el Consejo Privado de Competitivi-dad ha insistido y seguir insistiendo en la necesidad deproundizar la poltica industrial del pas y de aprovecharlos recursos de regalas derivados del boom minero-ener-gtico para invertirlos en proyectos que apoyen las din-micas de los sectores cobijados por esta poltica.

1.2. Heterogeneidadintrasectorial

En segundo lugar, adicional a la heterogeneidad inter-sectorial, Colombia muestra una gran heterogeneidaden la productividad laboral al interior de sus dierentessectores (intrasectorial). Es decir, al interior de un mismosector coexisten empresas de alta productividad con unagran mayora de empresas de baja productividad (Gr-

Grfico 16. Empleados sin educacin superior (miles, datos desestacionalizados y suavizados),

Colombia, siete ciudades principales

Fuente: Lpez, Hugo, "Empleo moderno y empleo informal urbano en Colombia: dinmica de corto y largo plazo", Banco de la Repblica,Seminario de economa No. 02, enero de 2011.

1984

1986

1988

1990

1992

1994

1996

1998

2000

2002

2004

2006

2008

2010

2.700

2.500

2.300

2.100

1.900

1.700

1.500

3.000

2.800

2.600

2.400

2.200

2.000

1.800

1.600

1.400

1.200

1.000

Asalariado

No asalariado (nucleo informal)


14/21


Productividad por trabajador (Y/L)

A. Sector agrcola y forestal

B. Sector manufacturero

C. Sector comercio

D. Sector servicios comunales y pblicos

MEDIANA

F

recuenciadeempresas

0

100

80

60

40

20

PROMEDIO

50

100

150

200

250

300

350

400

450

+500*


180

20

60

100140

50

100

150

200

250

300

350

400

450

//

//

+500*

254

1.

052


0

3

00

200

100

50

100

150

200

250

300

350

400

450

+500*


35

5

15

25

50

100

150

200

250

300

350

400

450

+500*

Grfico 17 A, B, C y D. Distribucin de la productividad laboral (Y/L) en los sectores Agricola,

Manufacturero, Comercio, y Servicios, 2009

* Con el n de acotar la grca, se deni una categora "+500" que agrupa a todas las rmas con una productividad por trabajador

(Y/L) superior a 500. Esta es la razn por la cual se observa un pico en el costado derecho del grco para el sector agrcola.Nota: La informacin proviene de los estados nancieros de la Superintendencia de Sociedades. Valor agregado (Y) viene del proxy"Ingreso Operacional" y Trabajo (L) viene de "Obligaciones Laborales.

Fuente: clculos CPC, a partir de trabajo de grado Ben Hyman: Impact of FDI on Local Economic Outcomes in Colombia by Sector,MIT, 2011.

MEDIANA

MEDIANA

MEDIANA

PROMEDIO

PROMEDIO

PROMEDIO


15/21


cos 17 A, B, C, y D). De acuerdo a un estudio, si se redujerala heterogeneidad en la productividad dentro de los sec-tores manuactureros en China e India a los niveles ob-servados en Estados Unidos, la productividad total de los

actores de dicho sector aumentara entre 30% y 50% enChina y entre 40% y 60% en India.43 Por tanto, podra ha-ber un gran potencial de crecimiento de la productividadde los sectores en el pas, si se pudiera reducir la ampliadispersin que muestran en la actualidad.

Por un lado, la heterogeneidad intrasectorial se debea que un buen porcentaje de las empresas en el pas seencuentran lejos de la rontera eciente de produccin.44Esto se debe a que muchas de estas empresas no utilizanlas mnimas buenas prcticas en materia de gerencia, usoy apropiacin de IC, contabilidad, y gestin del capitalhumano, entre otras. Por tanto, se podra reducir la dis-tancia entre estas empresas y la rontera eciente y as

lograr importantes ganancias en productividad si se lo-grara que estas adopten estas buenas prcticas.

Por otra parte, una segunda razn de la heterogenei-dad intrasectorial es el alto nivel de inormalidad presen-te en la economa colombiana, tal como se mencion an-teriormente. De haberse tenido en cuenta las empresasinormales en los sectores que aparecen en los grcosanteriores, se habra incrementado la dispersin en pro-ductividad y la concentracin de empresas con baja pro-ductividad. Por tanto, la disminucin de la inormalidadclaramente tendra un impacto positivo en la reduccinde la varianza en la productividad intrasectorial.

Por ltimo, un tercer elemento hace reerencia a laspolticas o condiciones que distorsionan la asignacin derecursos en la economa y mantienen articialmente vi-vas a aquellas empresas con pocas esperanzas de aumen-tar su productividad.45 En estos casos, sera mejor para laproductividad de toda la economa el que los actores deproduccin capturados en estas empresas uera liberadopara ser asignado en actividades o empresas de mayor re-torno. Muchas veces los programas que se disean paraproteger a las micro, pequeas y medianas empresas delpas, generan eectos negativos sobre la productividad deun sector y de toda la economa, al mantener a ote em-presas que, de otra manera, estaran condenadas a lan-guidecer. Para que dichas polticas sean eectivas, es im-portante que estn bien ocalizadas hacia empresas conbuenas ideas pero con dicultades para crecer. Adems,estas polticas deben contener objetivos y reglas clarasde entrada y de salida por tiempos denidos, hasta lograr

Se propone fnanciar de ormaprogresiva, va recursos delpresupuesto general de lanacin, al ICBF y a las cajasde compensacin, a la vezque se inicia el desmonte delos siete puntos porcentualesque implican estos costoslaborales no salariales.

Asimismo, se propone unareorma al esquema de saludque desvincule los 12,5 puntos

asociados al salario dentrodel rgimen contributivo.

43 Hsieh, Chang-Tai y Peter Klenow, Misallocation and Manuacturing TFP in China and India, Working Papers 09-04, Center orEconomic Studies, U.S. Census Bureau, 2009.

44 Denida como la mxima cantidad de producto que puede producir una rma con una determinada cantidad de insumos. Tambinse debe entender como el nivel de producto que arrojan las rmas ms competitivas a nivel mundial en un determinado subsectoro industria.

45 Pags, Carmen, La era de la productividad: Cmo transormar las economas desde sus cimientos, BID, 2010.

corregir o minimizar las allas de mercado, o de otro tipo,que justican la intervencin del Estado, de manera queno se conviertan en respiradores articiales para las em-presas.

2. Recomendaciones

Reducir la alta heterogeneidad intersectoriale intrasectorial que evidencia el aparato productivo colombiano es clave si el pasquiere aumentar los niveles de productivi-

dad laboral. Por tanto, y de acuerdo al diagnstico ex- puesto anteriormente, se presentan una serie de reco-mendaciones que apuntan a reducir esta dispersin y aacilitar un proceso de cambio estructural positivo parael pas.

2.1. Flexibilizar el mercadolaboral colombiano

2.1.1. Indexacin de ajustes salariales al crecimiento dela inacin: si se quieren lograr las metas de generacinde empleo, reduccin de la pobreza y de la inormalidadque se ha planteado el Gobierno del presidente Santos,es necesario poner el debate del salario mnimo sobre lamesa y promover una discusin tcnica sobre este. Con


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el n de hacer ms coherente el salario mnimo con losniveles de productividad actuales, se propone que el ajus-te anual del salario mnimo legal mensual vigente (SML-MV) durante los prximos aos se indexe nicamente a

la inacin del ao anterior. Con esta medida se buscaque la tasa de crecimiento salarial sea inerior a la tasa decrecimiento de la productividad media de la economa.Esto ayudara a aumentar la brecha entre el salario medioy el salario mnimo, con el n de generar incentivos parala contratacin ormal en el pas.

2.1.2. Disminuir los costos laborales no salariales : se propo-ne nanciar de orma progresiva, va recursos del presu-puesto general de la nacin, al ICBF y a las cajas de com-pensacin, a la vez que se inicia el desmonte de los sietepuntos porcentuales que implican estos parascales enlos costos laborales no salariales. Esta propuesta no su-

giere la eliminacin de los servicios que estas entidadesprestan. Solo busca transerir al Estado nancindosepor medio de impuestos generales una porcin de loscostos atados a la nmina que asume el empleador or-mal; en especial, aquellos que no estn relacionados demanera directa con el omento al empleo y la producti-vidad laboral. Asimismo, se propone una reorma al es-quema de salud que desvincule los actuales 12,5 puntosasociados al salario dentro del rgimen contributivo yque estos pasen a ser pagados por el Estado, va impues-tos generales (ver Captulo Seguridad Social). Estos dosdesmontes adquieren an mayor sentido en la medidaen que la nmina es una base gravable muy evadible queconlleva a niveles de inormalidad y por tanto, de eva-sin de 60% (Ver Captulo ributario).

2.1.3. Garantizar la implementacin de la cotizacin a se-guridad social por horas: en el marco del Artculo 171 dela Ley 1450/2011, se propone acelerar la incorporacin deajustes a la normatividad laboral para introducir el esque-ma de cotizacin por horas, con el n de ajustarlo a lasrealidades productivas de sectores como construccin,servicios y agro. Actualmente, los costos laborales no sala-riales se incrementan al tener que cotizar sobre el mnimopara una persona que trabaja menos de tiempo completo.Esta situacin hace que los empleadores opten por evadirla contratacin ormal, la cual resulta onerosa rente al va-lor agregado que reciben por el trabajo prestado.

2.1.4. Garantizar el ajuste y ortalecimiento a los mecanis-mos de proteccin al desempleo: en el marco del Artcu-lo 169 de la Ley 1450/2011, se propone, o bien disear eimplementar un seguro de desempleo que reemplace elesquema actual de cesantas, o asegurar que las noveda-des que se incluyan dentro del esquema actual realmen-te permitan garantizar que se ahorre una porcin de losrecursos exclusivamente para el caso en que la perso-

na incurra en una situacin de desempleo. al como lopropone la Ley, estos esquemas deben estar atados a laparticipacin de los desempleados beneciarios en pro-gramas de adquisicin o actualizacin de competencias

(entrenamiento y reentrenamiento) y procesos activos debsqueda de empleo.

2.1.6. Disminuir los costos de despido: al tiempo que sebusca la implementacin de alguna especie de seguro aldesempleo, se deben disminuir los costos de despido enColombia. Para lograrlo, es necesario, primero, ortale-cer el sistema de justicia que hace engorroso para el em-pleador el proceso de despido con justa causa, al puntotal que el contratante muchas veces opta por asumir laindemnizacin antes de entrar en un proceso de litigiolaboral. Para solventar parte de este problema, se propo-ne a las Altas Cortes establecer precedentes obligatorios

en materia laboral para el despido con y sin justa causa.Adicional a esto, se plantea la necesidad de evaluar el es-quema del rgimen sin justa causa, considerado uno delos 40 ms costosos entre 183 pases (Banco Mundial).

2.1.7. Ampliar el periodo de prueba: se propone modicarel Artculo 78 del Cdigo Sustantivo del rabajo con el nde ampliar hasta ocho meses el periodo de prueba de lostrabajadores calicados (con ttulo de educacin supe-rior) y hasta cuatro meses para los trabajadores no cali-cados en las empresas, como un mecanismo de omentoal empleo ormal. Por la naturaleza de algunos trabajosen que las labores a realizar requieren de un periodo decapacitacin o adaptacin determinado, o el grado deresponsabilidad requerido por parte del trabajador esalto, un periodo de prueba corto no permite resolver elproblema de asimetra de inormacin por parte del em-pleador rente a las competencias, conocimientos y ha-bilidades de la mano de obra que contrata. Esto es anms crtico en empresas pequeas que no cuentan con

Es crtica la implementacinde una agenda detransormacin productivaque busque generar sectoresde mayor productividad,que reduzcan los incentivos

para permanecer en lainormalidad y as asegurar lacreacin de empleo decente yde calidad.


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mecanismos elaborados de seleccin y reclutamientode personal.

2.1.8. Simplifcar el proceso de afliacin a riesgos proe-

sionales de los trabajadores independientes: para mejo-rar la calidad del empleo y disminuir los costos de or-malizacin es necesario asegurar que los trabajadorestengan acceso a los sistemas de proteccin social. En particular, la reglamentacin actual diculta la alia-cin de trabajadores independientes al aseguramientode riesgos proesionales en sectores que se caracterizan por la alta movilidad y temporalidad de los trabajos(i.e. agricultura y construccin). Se propone modi-car el Decreto 2800 de 2003, con el n de transerir alcontratista la obligacin de su aliacin a la ARP y noal contratante, como est actualmente estipulado. Paraque esto sea posible, se recomienda denir un perl de

riesgo por tipo de actividad econmica y tipo de lugardonde usualmente se desempea la labor, sin necesidadde incluir el lugar sede de la empresa o centro de trabajodonde va a desarrollar sus unciones.

2.2. Seguir alterandola relacin costo-benefcioa avor de la ormalidad

2.2.1. Mecanismos de control y sanciones adicionalesal ejercicio del comercio sin registro mercantil: si bienla relacin costo-benecio de ser ormal se empez aalterar a avor de la ormalidad con la Ley 1429/2011,

es claro que hay que seguir inclinando esta balanza.Para lograrlo, se propone: i) ortalecer las bases deinormacin del Estado como mecanismos para reducirla evasin y elusin de impuestos, y as mejorar losmecanismos de vigilancia y control; ii) crear, dentrode la Direccin de Inspeccin, Vigilancia y Control derabajo (IVC) del Ministerio de la Proteccin Social, unaestrategia para hacer seguimiento riguroso y aplicarsanciones a las empresas inormales que incumplanlas normas laborales o previsionales; iii) aumentarla cantidad de inspectores laborales y de vigilancia ala actividad comercial de las empresas en todas lasregiones del pas; iv) monitorear de manera peridica alas empresas que han recibido capacitacin preventiva

por parte del equipo de IVC y aplicar las sancionesrespectivas en caso de incumplimiento; v) crear unSistema Integrado de Inormacin sobre Multas ySanciones por Inracciones Laborales, Previsionales yComerciales (similar al Simit, de rnsito), que en el casode la empresa inormal comprometa directamente alrepresentante legal del negocio; y vi) generar incentivosque induzcan la utilizacin de los medios de pago atravs del sistema nanciero (ver Captulo Financiero).

2.2.2. Simplifcacin del esquema tributario: se proponeestablecer un rgimen de tributacin simple y en lnea

con la agenda de competitividad del pas, de orma quereduzca los costos de ser ormal ante el sistema tribu-tario. Dicho rgimen deber eliminar exenciones, de-ducciones y descuentos, reducir el nmero de tarias delIVA, y ajustar las tarias de retencin en la uente, entreotros (ver Captulo del Sistema ributario).

2.2.3. Continuar socializando los benefcios de ser ormaly los costos de no serlo: es importante que el Sistema Na-cional de Competitividad e Innovacin le siga dandocontinuidad al Comit cnico Mixto de Formalizacin,en el cual se dena una agenda de trabajo rigurosa enpro de la ormalizacin empresarial y laboral en el pas.Esta alianza pblico-privada deber velar por la imple-mentacin de una estrategia integral que asegure, entreotros, la continua sensibilizacin de la poblacin rentea los benecios de ser ormal y los costos de no serlo.

2.3. Capital humano

2.3.1. Capacitacin y reentrenamiento de la uerza laboral:con el n de maximizar las probabilidades de conseguirtrabajo de un desempleado o de un trabajador inor-mal, es necesario disear polticas activas de reentrena-miento y capacitacin en los sectores estratgicos parael pas. En esta lnea, el Sena debera depurar el listadode cursos cortos de capacitacin que orece y enocarsesolo en orecer aquellos programas que muestren resul-tados en la colocacin de sus estudiantes en el mercadolaboral ormal. De igual manera, con el n de acilitarla valoracin de aprendizajes adquiridos dentro y ueradel sistema educativo, se resalta la importancia de im-plementar el Sistema de Certicacin de CompetenciasLaborales. Esta inormacin provendra de la Imple-mentacin de la Estrategia Nacional para la Gestin delRecurso Humano (ver Captulo Educacin).

Para asegurar que losprogramas y polticas quedisea e implementa elGobierno no mantenganartifcialmente a las empresasque nunca van a mejorar su

productividad, se recomiendaestablecer unas reglas clarasde entrada y de salida alacompaamiento privilegiadode las Mipymes.


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2.4. Proundizacinde la poltica industrial

2.4.1. Desarrollo de nuevos sectores: con el n de inducirla transerencia de uerza laboral de sectores de baja pro-ductividad a aquellos de alta productividad es necesarioproundizar la poltica industrial en el pas, de maneraque se omente el desarrollo de nuevos sectores de mayorproductividad. En este sentido, el pas deber priorizary asumir el riesgo de equivocarse en el camino al menorcosto posible, en el marco de su Estrategia Nacional deInnovacin y Competitividad (ver Captulo Introducciny Captulo Regional).

La literatura en la materia sugiere que los pases quehan sido exitosos en la implementacin de este tipo de polticas han ocalizado sus esuerzos sobre sectores

en los cuales tienen ventajas comparativas latentes.46 Sibien esto es cil decirlo, ya en la prctica no lo es iden-ticar cules podran ser dichos sectores. Ahora bien,la evidencia emprica s sugiere que los pases exitososse han enocado en sectores que no estaban lejos de suscapacidades productivas. En este sentido, Lin y Monga(2010) recomiendan que los pases que implementeneste tipo de polticas le apunten a industrias madurasde pases que tengan ingresos per cpita en promedioun 100% ms alto que el ingreso propio no mucho msalto y que tengan patrones de insumos similares.47Ms an, estos autores recomiendan que un criterio de priorizacin sea el que ya exista en el pas as sea deorma incipiente maniestaciones de sector privado enestas industrias. En esta lnea, el pas podra priorizaresuerzos sobre sectores en los cuales ya ha demostradotener ortalezas.

Por otro lado, de acuerdo a Rodrik (2011), laseconomas que crecen rpido son aquellas capaces detranserir sus recursos a sectores con altos niveles deproyeccin, como es el caso de los sectores transables,en particular, el sector manuacturero.48 Por lo tanto,el pas no debera descuidar su sector manuacturero ydebera incluir algunas de sus industrias en el grupo deapuestas que haga.

2.5. Programas para acercara las Mipymes a su ronteraefciente de produccin

2.5.1. Adopcin de buenas prcticas: pases como Indiahan implementado programas piloto de acompaamien-to a empresas, particularmente Mipymes, con el propsi-to de acortarles la distancia rente a la rontera ecientede produccin, a travs de la implementacin de mni-mas buenas prcticas. Esto ha conllevado a incrementosimportantes en la productividad de estas empresas, locual ha reducido la heterogeneidad intrasectorial en es-tos pases. En esta misma lnea, se propone replicar en elpas este tipo de experiencias, oreciendo a las Mipymesun portaolio de buenas prcticas en gestin, contabili-dad, innovacin, acceso a mercados, adopcin de IC,

entre otros, con el n de acilitarles herramientas queles permitan mejorar sus niveles de productividad. Esteacompaamiento se podra combinar con las ruedas deormalizacin que lidera el MCI, de manera que los au-mentos en productividad que se deriven de la implemen-tacin de buenas prcticas, apuntalen los incentivos depermanecer en la ormalidad.

2.5.2. Establecer reglas claras de entrada y de salida para elapoyo a Mipymes: para asegurar que los programas y pol-ticas que disea e implementa el Gobierno no mantenganarticialmente a las empresas que nunca van a mejorarsu productividad, se recomienda establecer unas reglasclaras de entrada y de salida al acompaamiento privile-giado de las Mipymes. La evidencia emprica sugiere queentre las mejores prcticas en materia de implementa-cin de poltica industrial est la necesidad de estable-cer un esquema de incentivos de zanahoria y garrote.49Por tanto, para aquellas empresas que no cumplan conciertos requisitos de desempeo (indicadores, metas, ycronogramas), el Gobierno tanto Nacional como localdeber retirarles su acompaamiento y la asignacin derecursos pblicos. Las metas y cronogramas debern serdenidas a partir de las lneas base de cada sector y te-niendo en cuenta el tamao de las empresas.

46 Lin, J. y C. Monga, Growth Identication and Facilitation, The Role o the State in the Dynamics o Structural Change, BancoMundial, mayo de 2010.

47 Ibid.

48 Rodrik muestra en su artculo que existe convergencia incondicional para el sector manuacturero. Es decir, en la medida en que unpas pueda colocar un pie en una actividad de alta productividad del sector manuacturero, todo el sector evidencia un incrementoen su productividad laboral. Vase: Rodrik, Dani, Unconditional Convergence, Harvard University, Preliminary Draft, septiembre de2011.

49 Vase: Rodrik, D., G. Grossman y V. Norman, Getting Interventions Right: How South Korea and Taiwan Grew Rich, EconomicPolicy, abril de 1995.


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CIENCIA, TECNOLOGAE INNOVACIN

CAPTULO

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5. formalización y mercado laboral

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