32 lo contencioso administrativo en la reforma del estado

INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA, A.C

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Corrección: Adriana J. Paz MojicaDiseño de Editorial: Isabel Reyes de la Cruz

Lo Contencioso Administrativo en la Reforma del Estado

ISBN: 968-6080-29-5

© D.R. Instituto Nacional de Administración Pública, A.C.Km. 14.5 Carretera federal México-TolucaCol. Palo Alto , Deleg. Cuajimalpa, C.P. 05110México, D.F.www.org.org.mx/inap

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ÍNDICE

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Presentación 5Dr. José Natividad González Paras

Prólogo 7Mag. Ma. Guadalupe Aguirre Soria

Naturaleza y alcances de la reformadel Estado en México 13Dr. José Natividad González Paras

El origen de la jurisdicciónadministrativa 23Dra. Margarita Lomelí Cerezo

El Tribunal Fiscal de la Federación.Una visión del foro ante las propuestasde su traslado al Poder Judicial de laFederación 41Lic. Augusto Fernández Sagardi

La función jurisdiccional administrativaen materia laboral 49Dr. Hugo Ítalo Morales Saldaña

Naturaleza jurídica de los tribunalesagrarios 79Mag. Rodolfo Veloz Bañuelos

Tribunales locales de lo contenciosoadministrativo en las entidadesfederativas 93Lic. Gabriela María Chaín Castro

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El contencioso administrativoen el Poder Judicial 105Dr. Miguelángel García Domínguez

El Tribunal Fiscal de la Federación.Integración orgánica al Poder Judiciale independencia jurisdiccional 137Dr. Gonzalo M. Armienta Calderón

Nuevo marco jurídico del contenciosoadministrativo en México 151Lic. Javier Moreno Padilla

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PRESENTACIÓN

El Instituto Nacional de Administración Pública desde su crea-ción se ha preocupado por desarrollar una doctrina sobre elacto administrativo, sobre la participación del Estado en el

ejercicio de la función pública y sobre la naturaleza de estosactos en el contexto de su relación con los ciudadanos.

Hoy en día se está dando en México un proceso de gran relevan-cia que ha transformado al Estado mexicano: la reforma deEstado en México es un hecho que está en proceso de consoli-dación y fortalecimiento, en él están participando académicos,políticos, legisladores y servidores públicos sobre la revisión desu estructura y de las reformas que recientemente se haninstrumentado.

En la agenda de la reforma del Estado el tema de lo contenciosoadministrativo está incluido y esa es la razón por la que tuvoun gran sentido la realización del Seminario «Lo contenciosoadministrativo en la reforma del estado», organizado por el INAPy la Academia Mexicana de Derecho Fiscal.

Durante el seminario se realizaron planteamientos en relación aque el Tribunal Fiscal de la Federación debe transformarse enun organismo más representativo de la función y de la natura-leza de los actos que realiza y convertirse en un auténtico tribu-nal de lo contencioso administrativo en este país con una legis-lación nueva que fortalezca su autonomía operacional y que ledé un cauce más adecuado para los tiempos modernos queestamos viviendo.

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Se formularon planteamientos sobre readscribir, en el esquemade la división tradicional de poderes que existe en nuestro paísesta tarea, hubo incluso algunos planteamientos en el sentidode que un proceso de esta naturaleza puede también integrarseen estos nuevos órganos autónomos de gobierno que la refor-ma del Estado mexicano ha venido creando en los últimos años.

¿Cuál es el futuro del contencioso administrativo en México?¿dónde debe estar ubicado? ¿Cuál es el resultado de la expe-riencia en materia fiscal, administrativa, laboral y agraria? Y¿Cómo podemos aprovechar en México este esfuerzo colectivode rediseño, de reinvento, de repensamiento del Estado, paraque lo contencioso administrativo tenga el lugar que debe detener en un Estado moderno, en un Estado de derecho?

Estas son algunas de las interrogantes que fueron objeto de discu-sión y de reflexión, en este seminario, cuya memoria presenta-mos para beneplácito de los investigadores, estudiantes y estu-diosos de la materia, nos sentimos muy satisfechos de que estetexto se haya realizado justamente en los umbrales del inicio deuna nueva etapa de la vida política de México, de un nuevo régi-men de gobierno, de un nuevo siglo y de un nuevo milenio.

Dr. José Natividad González ParasPresidente del Consejo Directivo del Instituto

Nacional de Administración Pública, A.C.

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PRÓLOGO

Es sumamente grato para mi, atender el amable requeri-miento que me hace el Instituto Nacional de Administra-ción Pública, en la persona de su Presidente el Dr. José

Natividad González Paras, de prologar esta obra, resultado delSeminario «Lo Contencioso Administrativo en la Reforma delEstado», esfuerzo loable que realizaron el Instituto con la parti-cipación de la Academia Mexicana de Derecho Fiscal y unapléyade de expertos en la materia.

Acometo esta labor, de la manera que me parece puede ser másprovechosa, y que no es otra que añadir algunas reflexiones alas ya expresadas. El contenido de esta memoria debe permane-cer intacto, pues prologar es sólo abrir una ventana sobre untema ya desarrollado, sin que la ventana y su amplitud preten-dan rehacer o modificar la visión a la que el espectador, en estecaso el lector, se asoma.

Al referirme al contencioso administrativo en la Reforma delEstado, solamente expresaré algunas ideas propias al tema,sin otro propósito que contribuir a la doctrina y despertar laconciencia política, a la reflexión sobre una institución quecomo la Contenciosa Administrativa Federal ha merecido unimpulso permanente de fortalecimiento hacia dentro y haciaafuera sin alterar su ubicación dentro de las funciones actua-les del Estado.

La construcción jurídica del Estado nos la muestra en sus fun-ciones Ejecutivas, Legislativas y Judiciales; y controlado jurí-

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dica y jurisdiccionalmente en su actividad por el principio dejusticia administrativa y limitado por el respeto a los derechospúblicos subjetivos a través del juicio de garantías.

La justicia administrativa se ha abierto paso logrando bases cons-titucionales para lograr su establecimiento como parte subs-tancial del Estado de Derecho, a nivel federal y estatal, buenaprueba de ello son las ponencias presentadas por la Dra. Mar-garita Lomelí Cerezo, la Mag. Gabriela María Chain Castro y elDr. Gonzalo Armienta Calderón. De igual manera, ha queda-do de manifiesto en este seminario que la justicia laboral y lajusticia agraria han tenido que sobreponerse a toda clase deinterrogantes sobre su naturaleza jurídica siendo que en laConstitución Política, al igual que la justicia administrativa, seencuentran los fundamentos jurídicos que sostienen su inde-pendencia, del Poder Judicial, como órganos administrativoscompetentes en materia laboral (artículos 73, fracción X, y 123,fracción XX) y en materia agraria (artículo 27 fracción XIX).

Muy interesantes por cierto, son los planteamientos sobre los tri-bunales administrativos como se advierte de lo tratado por elMag. Rodolfo Veloz Bañuelos y el Lic. Hugo ítalo Morales; y laproyección que puede tener lo contencioso administrativo, se-ñalada por el Lic. Javier Moreno Padilla.

La ubicación de esta materia en un proyecto de Reforma delEstado, tiene una inquietante propuesta en los planteamientosdel Dr. Miguelángel García Domínguez, que sustenta una divi-sión de poderes ortodoxa «sin temperamentos y excepciones».Destacan la preocupación que planteara el Lic. AugustoFernández Sagardi, Presidente de la Academia Mexicana deDerecho Fiscal, A. C. y la que expuso el Dr. José NatividadGonzález Paras, Presidente del Consejo Directivo del INAP queseñalan en forma por demás sólida, la problemática de ubicarcon una visión de futuro, un mayor desarrollo de la autonomíade los tres poderes y la importancia de la eficacia de la gestióngubernamental y la democracia.

De lo expuesto, es posible glosar, que la existencia de la justiciaadministrativa es una prueba más de que en el Estado moder-no, la teoría de la división de poderes, teoría esencialmente

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política, ha sido fortalecida con tribunales independientes quetienen por objeto la materia administrativa. La justicia admi-nistrativa es tan específica como puede serlo la laboral, agra-ria, penal o la civil, tratándose sólo de diferentes ramas queprovienen del mismo tronco.

La preocupación por incorporar los tribunales administrativosque se encuentran fuera del control y del estatuto del PoderJudicial federal, a ese poder, se debe a una concepción puristade la división de poderes, que no concibe que pueda haberjurisdicción fuera del Poder Judicial federal, al estimar que estosería forzar la teoría de la división de poderes. De igual manerase forzaría si se llamara a juicio al Poder Ejecutivo para resol-ver una controversia entre la administración y el administrado,pues en estricto derecho sólo se podrá llamar a juicio al Ejecu-tivo tratándose de controversias sobre la constitucionalidad delas leyes que aplica.

La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos obli-ga al legislador a establecer los medios necesarios para ase-gurar la independencia de los tribunales. Esta garantía delciudadano se integra por los siguientes derechos: 1) a que elEstado instituya tribunales; 2) a que, descendiendo de la so-beranía nacional, el poder público le imparta justicia; 3) aque la controversia se resuelva por un tribunal, imparcial, es-pecializado y con autonomía interna y externa, y 4) a queprevio a la controversia, exista un tribunal para su resolu-ción. Así, los ciudadanos dentro de la esfera administrativarequieren un tratamiento distinto y jueces ad hoc que no tie-nen nada que ver con la función judicial. La teoría jurídicaadministrativa tan compleja, la legislación abundante y cam-biante, requieren tiempo de estudio y entrega profesional porparte de las personas que imparten justicia administrativa.Por ello, la especialidad alcanzada por los jueces en esta áreaes única y hace que los justiciables se sientan tranquilos alacudir a esta instancia experta.

Cuando el Estado legisla, juzga y administra lo hace a través deun procedimiento administrativo que es el cauce formal de lafunción administrativa. El procedimiento administrativo latosensu lo entendemos como una combinación de actos cuyos

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efectos jurídicos están vinculados entre sí con la finalidad deconseguir una acertada o válida decisión para el gobernado.

Los opositores al contencioso administrativo argumentan que laadministración no puede ser al mismo tiempo juez y parte, másla aparente fuerza de este argumento depende de las ideas im-precisas que se tienen de la aministración y del empeño enjuzgar los actos administrativos según las normas del derechocivil. No existe tal incompatibilidad porque la administraciónno es parte, ya que únicamente administra cuando decidematerias contenciosas1.

La Reforma del Estado ubica dentro del Poder Legislativo pormandato constitucional a la jurisdicción contenciosa adminis-trativa. Así las cuestiones contenciosas promovidas en laejecución de un acto administrativo deben someterse a la juris-dicción contenciosa administrativa como la establecida en elsistema francés.

El juez judicial no siempre puede juzgar con la debida amplitudla competencia ni el procedimiento de la administración públi-ca y menos la conveniencia de sus actos, pues ello afectaría elprincipio de separación de poderes y el juez judicial sería vir-tualmente arbitro del servicio público, contra el principio seña-lado. También una cuestión de especialización aconseja la se-paración de las jurisdicciones: la administrativa y la judicial,como se han separado la penal y la comercial, de la civil.

1 Nuestro argumento se refuerza con la idea de Teodosio Lares: "El gobiernoadministrando a nombre del Estado representándolo como unidad nacional, velandopor el interés general, conservando y protegiendo los intereses comunes, colectivos,no es parte. Y ya hemos demostrado que cuando conoce y decide de los actoscontenciosos, administra. No, no es entonces parte, no defiende interés particular, nipropio suyo; son los intereses de la nación los que administra. No es parte queejercite alguna acción que le sea peculiar, es la acción administrativa la que ejerce,y la que debe ejercer sin traba alguna si no se quiere caer en la confusión y en laanarquía. No, no es una parte que sostiene sus derechos, es la autoridadadministrativa que obra, y cuyos actos no pueden reformarse sino por la mismaautoridad administrativa de sus agentes o consejos, cuyas deliberaciones aseguranmás fuerza moral a las decisiones supremas de la administración...La administraciónno cesa de administrar, aun cuando decide sobre materias contenciosas. Lajurisdicción que ejerce es e\ complemento de las acciones administrativas." Lares,T. Lecciones de Derecho Administrativo dadas en el Ateneo Mexicano. Imprenta deIgnacio Cumplido. México, 1852. pp. 154-156.

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Pero insistimos, lo que decide esta separación radical es el siste-ma constitucional mexicano (artículo 73 fracción XXIX-H), lafunción judicial sólo asegura la legitimidad de la actividad con-tenciosa administrativa.

En el ámbito estatal los tribunales de lo contencioso administra-tivo, de origen fueron órganos de simple anulación y con eltiempo a base de resultados y el arraigo que han logrado en lacultura de los ciudadanos, se les ha ido dotando de la plenitudde jurisdicción al facultarlos para analizar y resolver en formacompleta y eficaz las controversias que se someten a su estu-dio, dictando resoluciones que además de anular pueden mo-dificar las resoluciones impugnadas y en su caso, condenar ala autoridad, contando con atribuciones en materia de ejecu-ción de sentencias.

La institución de lo contencioso administrativo va a tener queampliar su ámbito de acción y consolidar su ámbito de aplica-ción y de responsabilidad y funcionar de una manera más efi-ciente, deberá revisarse la legislación para adecuarse a la rea-lidad y establecerse los mejores esquemas de organización yde jurisdicción para que opere adecuadamente, habrá que darleuna importancia mayor porque es un tarea clave del Estado.

En el seminario se abordaron temas como el origen de la juris-dicción administrativa, el Tribunal Fiscal de la Federación, hoyTribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, la funciónjurisdiccional administrativa en materia laboral y agraria, lajusticia administrativa en el federalismo mexicano, y sobre laReforma del Estado y el futuro de la jurisdicción administrati-va, estudios todos que hablan de la validez actual del Conten-cioso administrativo y de órganos jurisdiccionales independien-tes que son pilares de la República.

Parafraseando a Meinecke2 decimos que la razón del Estado diceal político lo que tiene que hacer e indica los caminos y metasdel crecimiento, hoy estas palabras cobran fuerza y vigor enaras de fortalecer la justicia administrativa.

2 Meinecke, F. La idea de la razón de Estado en la edad moderna. Instituto deEstudios Políticos, Madrid, 1959. pp. 28 y 31.

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Hago votos por que, lo contencioso administrativo federal yestatal, prosiga en la línea de profesionalidad y buen hacer,trazada hasta ahora y también, para que al plantearse la Re-forma del Estado se determine con equilibrado juicio, la ubica-ción óptima de un instrumento que, como la justicia adminis-trativa, ha sido baluarte del Estado de Derecho en México yproducto de su avanzado desarrollo jurídico.

Mag. Ma. Guadalupe Aguirre SoriaPresidenta del Tribunal Federal

de Justicia Fiscal y Administrativa

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NATURALEZA Y ALCANCESDE LA REFORMA DELESTADO EN MÉXICODR. JOSÉ NATIVIDAD GONZÁLEZ PARAS

uiero tratar un tema que es de actualidad y en el cual seinscribe, de alguna manera, lo contencioso administrati-vo en México, me refiero a la reforma del Estado. Voy a

tratáT de una manera muy general algunas reflexiones sobreeste concepto, ¿cuáles han sido los cambios importantes queha experimentado el Estado mexicano en estos últimos años? y¿hacia dónde se orienta la organización del nuevo Estado? para,inscribir los procesos de transformación y de cambio de lo con-tencioso administrativo en México.

Iniciaría recordando lo que es el Estado, si se quiere una defi-nición simple, decimos que el Estado es la representaciónpolítica de la sociedad y eso significa que una sociedad nopuede vivir sin un Estado que la represente, el Estado, pues,no es una entelequia conceptual, es una institución esencialpara la convivencia armónica y para que funcione la socie-dad. Si quisiéramos desarrollar un poco más el concepto deEstado podríamos decir que el Estado es la representaciónpolítica de la sociedad que ejerce una autoridad o poder dedominación conforme a ciertos valores colectivos mayorita-rios en determinada población y en determinado territorio.Estos valores colectivos mayoritarios están generalmente con-signados en un documento esencial para una sociedad, quese llama Constitución, en este documento básico, sea breveo sea amplio, está establecida la forma como se constituyeel Estado.

Los valores colectivos mayoritarios, los principios que una so-ciedad hace suyos y que van cambiando con el tiempo y que,

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NATURALEZA Y ALCANCES DE LA REFORMA DEL ESTADO EN MÉXICO

generalmente se construyen a través de los partidos políticosson los principios dogmáticos; y la forma como el Estado seestructura se da de acuerdo con las características socio-histó-ricas en la evolución que cada país, en lo particular, tiene.

El Estado en general y particularmente el Estado mexicano seconforma, además de con esta filosofía que se reconoce en susvalores mayoritarios, por la estructura tradicional en la que seha ejercido el poder político a lo largo de estos últimos siglos enel mundo y que es una estructura con la división tradicional depoderes entre el Ejecutivo, el Legislativo y el Judicial y un es-quema de Estado nacional, donde se sobreponen tambiénórdenes de gobierno, así, el Estado se constituye, generalmen-te, en su parte orgánica por poderes y por niveles. En un Esta-do federal como el nuestro es más clara la concepción generalen la cual el Estado descansa, poderes y niveles de gobierno.

Hay reforma de Estado cuando, por razones de carácter social,de definición de una cosmogonía específica, una cosmovisiónde la sociedad por parte de los gobernantes o de la propia so-ciedad, se decide que haya transformaciones a la filosofía delEstado, a su estructura fundamental o a la forma como se da larelación entre el Estado y la sociedad civil a la que representa.Cuando hay estas transformaciones hablamos de reforma deEstado y cuando estas transformaciones son producto de unaagenda nacional en donde participan las distintas fuerzas so-ciales, los partidos políticos y los propios representantes delEstado, entonces estamos hablando de una reforma institucionaly, cuando además es por consensos la llamamos democrática.

Los Estados han sufrido a lo largo de su historia transformacio-nes, el nuestro, ciertamente las ha sufrido desde su constitu-ción como Estado independiente en 1821 reflejadas en la Cons-titución de 1824 y en la de 1857. Una transformación muyimportante del Estado nacional se da como producto de la re-volución mexicana en 1917, cuando cambian algunos de susvalores colectivos y, particularmente, su noción de rol de repre-sentante político de la sociedad, con la revolución el Estadoasume la responsabilidad de ser un factor directo de ciertosprocesos del desarrollo económico, social y cultural y asume laresponsabilidad de participar y asegurar derechos en materia

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DR. JOSÉ NATIVIDAD GONZÁLEZ PARAS

de educación, de salud, de cultura y de otros ámbitos, se con-vierte del Estado que antes era, un Estado gendarme, liberalque se basaba en los principios del dejar hacer y el dejar pasar,en un Estado activo, en un Estado providencia, en un Estadoactuante en la vida nacional y eso hace que se transforme suestructura, su administración pública y, desde luego, sus mar-cos legales y constitucionales.

A partir de 1917 el Estado tiene un rol más activo como rector delos procesos económicos y sociales del país y, consecuente-mente, su administración cambia, sin embargo, y también comoconsecuencia de esta nueva visión filosófica del Estado, se ini-cia un proceso de desequilibrios funcionales en la estructurade los poderes y los órdenes de gobierno: crecimiento desmedi-do del Estado, hipertrofia del Ejecutivo bis a bis el Legislativo yel Judicial, desequilibrio entre un nivel federal de gobierno frentea los niveles locales, el Estado mexicano le da al sistema presi-dencial una connotación determinante, hegemónica. En laestructura del Estado mexicano, el presidencialismo se consti-tuye en un centro crucial del entramado nacional y de la vidaincluso de los otros poderes públicos y también de los otrosórdenes de gobierno.

En los últimos años el Estado mexicano ha vivido algunas trans-formaciones notables, en el ámbito político y en otros ámbitos.En primer lugar, el Estado mexicano se inscribe en los procesosde globalización, las naciones eran antes sistemas un poco ce-rrados, particularmente la nuestra, al entorno internacional.Ustedes recordarán que hace apenas pocos años nuestro Esta-do decidió no ingresar al GATT, el Estado había decididocerrar las fronteras para así propiciar las condiciones para queexistiera una clase empresarial y una infraestructura de pro-ducción nacional que pudiera nacer con ciertas posibilidadesde crecimiento y de éxito, el Estado había intervenido en losocial, en lo económico, en lo sindical, en lo empresarial, perola globalización empieza a inscribir al Estado mexicano en uncontexto de interdependencia a tener que transcurrir por cier-tas vías, en donde la competencia internacional, el libre flujode mercancías de comercio, se convierten en un determinantey, consecuentemente, en un limitante del ejercicio amplio delpresidencialismo mexicano.

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Esta y algunas otras reformas le dan al Estado mexicano unaconnotación de Estado en proceso de transformación, refor-mas que se dan a algunos postulados básicos de la Constitu-ción; en su relación con las Iglesias, en su relación coninstituciones muy importantes para la vida nacional como sonlas instituciones relacionadas con el ámbito agrario y, muy es-pecialmente, hay que subrayar las reformas políticas que co-mienzan a enmendar algunas deformaciones que se daban enla evolución del país, particularmente, en los procesos a travésde los cuales se integra la representación del Estado nacional.

Quisiera, de manera muy específica, señalar algunas de las trans-formaciones más notables del Estado en el ámbito político. Laprimera es la electoral: en el esquema de la división tradicionalde poderes empiezan a surgir órganos autónomos de gobierno,el primero y quizá el más importante, no el primero en tiempoporque antes fue el Banco de México, es la institución electoral,el IFE, en donde se crea una instancia, una autoridad reguladorade los procesos electorales con nuevos esquemas que hacenque la contienda electoral, la vida de los partidos políticos y losprocesos electorales sean más transparentes y más equitativos.

Hay cambios trascendentes en este ámbito, cambios que seagendan, se negocian entre grupos parlamentarios y partidospolíticos y logran una reforma constitucional unánime que leda al país un impulso muy grande en su vida política y que nospermite cumplir con una asignatura pendiente que teníamosdesde hace tiempo: me refiero no solamente al proceso electo-ral sino también, dentro de él, a los procesos de lo contenciosoelectoral, creando primero órganos autónomos de justicia elec-toral, que después, merced a otra reforma constitucional, pa-sen al ámbito del Poder Judicial.

Otra reforma importante es la que redimensiona al Ejecutivo, laque lo redefine. El Ejecutivo y la burocracia federal en su con-junto crecieron de una manera desmedida, el Estado se con-virtió, en algún momento de nuestra historia, por razones, denuestra historia reciente, por razones también explicables enun Estado patrimonialista, en un Estado obeso. Recuerdo confrecuencia la frase de Octavio Paz que decía que el Estado seconvirtió en un ogro filantrópico que terminó por atentar con-

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tra los propios deseos de servir a la sociedad. Estas reformasde Estado que se dan en estas últimas dos décadas y, particu-larmente en esta última década, también tocan esta construc-ción burocrática del Estado en el ámbito del Ejecutivo,redimensionándolo, haciendo, si se me permite la expresión,más esbelta, la parte del Poder Ejecutivo.

Otra de las reformas importantes fue que un apéndice del áreaadministrativa del Poder Ejecutivo que correspondía al gobier-no del Distrito Federal, se separa para constituirse en un órga-no autónomo, independiente de gobierno, en esta reformaconstitucional, me tocó participar de manera directa, al igualque en la electoral, primero como legislador y luego como re-presentante del Ejecutivo.

También existen procesos de redimensionamiento del Ejecutivorealizados por iniciativa de este poder, quiero subrayar la im-portancia de algunas decisiones de gran envergadura que, losúltimos dos presidentes de México emprendieron: como la des-centralización que permite procesos de equilibrio, al pasar deun nivel de gobierno atribuciones y funciones a otros niveles degobierno.

En razón de las obligaciones del Estado por algunos valores co-lectivos que lo responsabilizan como la educación, la salud y eldesarrollo social habían venido creciendo las atribuciones yfunciones del Ejecutivo federal, mediante la descentralizaciónéstas pasan a los niveles locales de gobierno, toda la estructuradel sector educativo nacional, pasó paulatinamente a los Eje-cutivos locales con responsabilidades y con recursos.

Los presupuestos y los recursos ahora se han ubicado medianteprocesos de descentralización irreversibles en mi opinión, enlos niveles locales de gobierno, e, incluso, en los niveles munici-pales.

Se dan paralelamente otras reformas de enorme relevancia en elfuncionamiento de los poderes públicos federales que han teni-do como consecuencia el fortalecimiento, se ha redimensionadoy hecho más pequeño el Ejecutivo pero también se han fortale-cido los poderes Legislativo y Judicial.

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La reforma del Poder Judicial Federal que se dio a principios de1995, más la que habrá de venir próximamente, han generadoque el Poder Judicial se convierta en un poder más indepen-diente, más autónomo, con mecanismos nuevos de operacióny de funcionamiento que se traducen en escenarios inéditoscomo la elección de los once ministros de la Corte por unani-midad en el Senado de la República, lo cual asegura un princi-pio de suposición que se ha visto en la realidad traducido enindependencia del Poder Ejecutivo.

También hay reformas al Poder Legislativo, crecen algunas desus atribuciones pero las reformas que se dan en el ámbitoelectoral más la madurez política de los mexicanos, el creci-miento más equilibrado de las fuerzas políticas generan unanueva circunstancia en el Poder Legislativo que lo hace queasuma su verdadero rol de contrapeso, de balance y a ser unainstancia fundamental del ejercicio de los poderes públicos.

El partido del Jefe del Ejecutivo federal no tiene mayoría en elCongreso, y esto va a significar contrapesos y balanzas entrelos dos poderes, ya redimensionados, un nuevo espacio deconvivencia como lo asegura la Constitución, procesos de co-laboración y coordinación entre poderes que van a hacer quese fortalezca el rol del Legislativo como espacio privilegiadopara la disposición política nacional.

Adicionalmente a esto, en esta reforma de Estado, frente al es-quema tradicional de división de poderes, se crean órganosautónomos de gobierno que no se inscriben necesariamenteen la división tradicional de poderes y que tienen autonomíafrente al Ejecutivo, autonomía orgánica, legal e, incluso,presupuesta!. El Banco de México es el primero y tiene que vercon la política monetaria del país y con algunos aspectos esen-ciales de la economía.

Está el IFE, al que ya hicimos alusión, está la Comisión Nacionalde los Derechos Humanos, y está en ciernes un órgano supe-rior de fiscalización que, aun relacionado con el Poder Legisla-tivo, operaría con autonomía para fiscalizar el ejercicio de losrecursos públicos, sobre todo, de los otros poderes de gobierno,particularmente del Ejecutivo.

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Este fenómeno tiene sus aspectos positivos y sus riesgos, el ries-go de que se pierda la coherencia y la gobernabilidad, perotambién el surgimiento de nuevos esquemas que permitan unfuncionamiento distinto del Estado nacional mexicano.

También en el escenario político nacional hay un cambio radi-cal en la conformación plural de los poderes que hacen quelos sistemas de contrapesos y balanzas sean más efectivos.Medios de comunicación más demandantes, una sociedadque ve las cosas de una manera más plural, donde la figuradel presidencialismo excesivo quedó atrás, tratados de librecomercio que tienen, desde luego, rango constitucional, leyesque limitan las capacidades de actuación del Ejecutivo se danen un marco de pluralidad en la composición del mapa polí-tico nacional, estados de la República en manos de un parti-do político, y algunos en manos de otros partidos, lo mismosucede en el plano municipal y en los ámbitos legislativos lo-cales, en donde se dan ya fenómenos de entidades federativasen donde hay un Congreso con mayoría distinta a la del par-tido del Ejecutivo.

En suma, se ha generado una transformación radical del funcio-namiento del Estado mexicano, en donde se inscriben discu-siones para perfeccionarlo, para hacerlo más eficaz y para ha-cerlo más democrático.

Entre estas discusiones están el derecho a la información de losciudadanos frente al Estado, los esquemas de participación ciu-dadana en la toma de decisiones públicas, las reformas quedeben de darle sustento legal a los derechos y la cultura de lospueblos indígenas en una sociedad pluriétnica y pluriculturalcomo la nuestra.

La democratización del Estado es aquel proceso que permite quehaya más equilibrio entre los poderes públicos y entre los nive-les de gobierno, un Estado democrático hacia el interior de suorganización estructural va a permitir que los gobernantes ten-gan mayor legitimidad, mayor consenso, que exista más armo-nía social, más seguridad para la inversión productiva y mejo-res condiciones de vida para la sociedad. Este planteamiento

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nos debe llevar a buscar fórmulas de mayor participación ciu-dadana, fórmulas más eficaces de defensa de los ciudadanosfrente al Estado.

El otro imperativo de la reforma del Estado es el de la eficacia.Un Estado, independientemente de su orientación ideológica,debe ser lo suficientemente organizado para cumplir, de la mejormanera posible sus metas y sus responsabilidades públicas, unEstado eficaz implica, en primer lugar, el diseño de las estruc-turas jurídicas organizativas y funcionales más adecuadas,requiere de una gestión pública moderna y eficiente, de ade-cuados sistemas de planeación, de programación, de utiliza-ción de técnicas modernas que la revolución tecnológica haofrecido, de informática, de las computadoras, de la telemática,requiere del servicio público de carrera y de buenos métodosde gestión.

En este contexto de un Estado más moderno y más eficaz queestamos buscando los mexicanos, más democrático, que loestamos teniendo, los avances han sido realmente impresio-nantes, estamos entrando a una etapa de institucionalidad dela normalidad democrática en nuestras instituciones públicas,eso nos va a fortalecer mucho como país, pero tenemos el im-perativo de seguir buscando fórmulas que permitan incremen-tar la eficacia gubernamental.

Hay que revisar las estructuras de las instituciones y buscar cómoser más eficaces para que no haya rezago en la atención de lasacciones de impartición de justicia, cómo mejorar los esque-mas de administración e impartición de justicia que se estable-cen con la modalidad y el funcionamiento de la Judicaturaadministrativa y de la Judicatura judicial.

Conocemos la naturaleza y el origen del contencioso adminis-trativo en México, su tránsito de un poder a otro, su surgi-miento como una creación natural a problemas que se gene-raban primero en el ámbito fiscal y que después se fueronextendiendo a otros campos de la propia administración pú-blica. Sabemos que el resolver los problemas que se suscitanal interior de la administración pública o de la administra-

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ción con los ciudadanos requiere un tratamiento distinto alfuncionamiento normal del Ejecutivo que no tiene que ver conla función jurisdiccional.

Los ámbitos de operación o de inscripción de los temas objetode lo contencioso administrativo son, esencialmente, del Eje-cutivo, luego un primer supuesto será saber dónde se ubica,estructuralmente, en la reforma del Estado lo contencioso paraque el desarrollo de esta función y misión del Estado frente a lasociedad sea más eficaz.

Independientemente de su ubicación, que desde luego tiene quever con el grado de calidad de su funcionamiento, hay otrosaspectos que deben revisarse, el título de la institución, a nivelfederal, es un título restringido a un ámbito que ya fue sobrepa-sado desde hace mucho, las entidades federativas, incluso, es-tán inscritas en un concepto de mayor racionalidad y de mo-dernidad tienen instancias de lo contencioso administrativo,algo que debe hacerse, desde mi punto de vista, es adecuar larealidad a la responsabilidad y la responsabilidad a la realidady no vivir en un esquema distinto, entonces, un primer ejercicioque tiene que hacerse es redimensionar a su exacta magnitudy función a lo contencioso administrativo; lo fiscal es, sin duda,y seguirá siendo, siempre un capítulo importante, pero cadavez más y, particularmente ahora que van a instrumentarseprocesos de profesionalización del servicio público, debemossaber quién va a resolver los problemas, debemos pensar quecuando existan inconformidades, cuando se den planteamien-tos distintos entre el patrón y el servidor de confianza, que node base, en el ámbito de la carrera, no vamos a crear una ins-titución adicional, si ya contamos con un contencioso admi-nistrativo con facultades que, de hecho ya está viendo algunosde estos temas.

La institución de lo contencioso va a tener que ampliar su ámbi-to de acción y consolidar su ámbito de aplicación y de respon-sabilidad y funcionar de una manera más eficiente, deberárevisarse la legislación para adecuarse a la realidad y estable-cerse los mejores esquemas de organización y de jurisdicciónpara que opere adecuadamente, habrá que darle una impor-tancia mayor a la tarea de lo contencioso administrativo, por-

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que es una tarea clave. El universo de las relaciones entre elEstado y los ciudadanos va a ir creciendo en la medida en quelos ciudadanos tengan mayor cultura política y se vayan abrien-do más instancias o canales de participación ciudadana y ten-drá que haber una institución que se encargue de resolver losproblemas que surjan de esa relación.

Habrá que ver el nivel que debe tener esta institución, habrá quetener presente el enorme reto que la institución de lo contencio-so administrativo tiene en el ámbito federal y en el ámbito localde modernizar la gestión pública. Habrá que buscar en el ám-bito administrativo, no solamente en el de impartición de lajusticia administrativa, sino en el de la gestión de la justiciaadministrativa, el establecer sistemas más profesionales, méto-dos más eficaces de gestión que permitan cumplir, de unamanera más plena y más cabal, su función.

La reforma del Estado mexicano nos ha llevado a transforma-ciones de gran relevancia para la vida del país, hay que conso-lidarlas, hay que continuarlas, hay que inscribirlas en esteimperativo dicotómico de democracia y eficacia y, es también,democracia y eficacia, el reto que tiene frente a sí, el conten-cioso administrativo en nuestro país.

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EL ORIGEN DE LA JURISDICCIÓNADMINISTRATIVAORA. MARGARITA LOMELÍ CEREZO

PRIMERA PARTE

Fundamentos Teóricos

ara encontrar estos fundamentos, tenemos que remontarnosal último cuarto del siglo XVIII en la Francia posterior a laRevolución Francesa de 1789, que creó un nuevo régimen

basado principalmente en el principio de división de poderesformulado por Montesquieu en su obra «El Espíritu de lasLeyes», la que estableció el triángulo clásico en la organizaciónde los Estados modernos: el Poder Legislativo, que tiene lafacultad de hacer las leyes, modificarlas o abolirías; el PoderEjecutivo que aplica las leyes y administra y el Poder Judicial,encargado de interpretarlas y darles efectividad ante losconflictos individuales o por las transgresiones al ordenestablecido.

Ahora bien, este principio de división de poderes significó en elperíodo post-revolucionario en Francia, que un poder no pue-de interferir en el funcionamiento de otro; esto dio origen a ladualidad de jurisdicciones, toda vez que se consideró que si losprocedimientos administrativos podían ser juzgados por los tri-bunales judiciales, se comprometería la independencia de laadministración pública, y el Poder Judicial podría «perturbarla operación de los cuerpos administrativos».

Esta concepción del principio de división de poderes, en cuyabase estaba una gran desconfianza a los tribunales judiciales,a los que se juzgaba anti-revolucionarios, fue lo que ocasionóel nacimiento del sistema contencioso administrativo, que tuvodos etapas principales.

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EL ORIGEN DE LAJURISDICCIÓN ADMINISTRATIVA

En la primera fase, denominada del Ministro-Juez, o de justiciaretenida, la materia litigiosa contra actos administrativos, seencomendó a órganos de la propia administración activa, condecisión final del ministro respectivo.

También dentro de esta fase de justicia retenida se dio unavariante, la creación de un órgano consultivo, el Consejo deEstado, que solamente proponía al Ministro correspondiente oal Jefe del Estado, las soluciones de los litigios.

Finalmente se llegó a la etapa de justicia delegada, ya que desde1872, se instituyó en definitiva la potestad del Consejo de Esta-do, a través de la Sección de lo Contencioso, de resolver por simismo, sin intervención del Jefe del Estado, las contiendas enmateria administrativa (A. de Laubadere, Droit Administratif.París, 1963, pp. 324 y sigs.)

Es de sobra conocido que a partir de entonces, el Consejo deEstado francés adquirió gran prestigio, por la imparcialidad desu actuación y por la trascendencia de ésta, ya que al resolverlas más variadas demandas entabladas por los particulares encontra de las autoridades administrativas, elaboró juris-prudencialmente los conceptos fundamentales del derechoadministrativo, convirtiéndose en un tribunal altamente espe-cializado.

Además, en sus más importantes sentencias mantuvo con gransabiduría un justo equilibrio entre la salvaguarda de los intere-ses legítimos de los particulares y el interés público que es elinterés de la comunidad y en el que por regla general se apoyanlas decisiones de la administración activa.

Por estos motivos, el sistema francés de dualidad de jurisdiccio-nes ha sido el modelo de numerosos regímenes u órganos a losque se ha confiado en diversos países la resolución de los jui-cios en que se cuestionan los actos de las autoridades adminis-trativas.

Por último, cabe hacer notar que este sistema de jurisdicciónadministrativa se basa actualmente en la necesidad de que di-chos litigios sean resueltos por tribunales autónomos o inde-

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DRA. MARGARITA LOMELI CEREZO

pendientes de la administración activa, especializados en lascuestiones de carácter administrativo y capaces de lograr en susfallos el equilibrio de intereses que antes se ha mencionado.

Es por esto que aún en los países que siguen el sistema constitu-cional anglosajón basado en una interpretación del principiode separación de poderes diferente de la francesa, en la quedicho principio se considera incompatible con el establecimientoy desarrollo de los tribunales administrativos, éstos de hechoexisten; la razón de esto, según explica un distinguido profesorde la Universidad de Londres, William A. Robson, en su obra«Justice and Administrative Law», (Londres, 1951, pp. 32 y557), es la mayor intervención del Estado a través del PoderEjecutivo en la vida económica y la consiguiente limitación delos derechos del individuo en aras del interés y bienestar gene-ral de la comunidad, así como la necesidad de una justicia conprocedimientos más rápidos y sencillos, impartida por órganosintegrados con personas que tienen conocimientos especiali-zados sobre los asuntos administrativos que manejan, el volu-men de los cuales hace imposible que los tribunales judicialeslos resuelvan en unión de sus asuntos ordinarios.

En Estados Unidos, la situación es la misma. Existen tribunalesadministrativos como la Comisión Federal de Comercio (Fede-ral Trade Commission), la Junta Nacional de RelacionesLaborales (National Labor Relations Board), el Tribunal de Ape-laciones en materia de Aduanas y Patentes (Court of Customsand Patent Appeals) y otros más que juzgan, con aceptacióngeneral, los litigios que se presentan ante ellos, dada la comple-jidad de estas cuestiones que hace necesario que sean resuel-tas por un cuerpo de expertos en ellas y mediante un procedi-miento más ágil y sencillo que el de las cortes judiciales (Cf.James M. Landis. «The Administrative Process», Yale UniversityPress, New Haven, 1951, pp. 16 a 21 y Milton M. Carrow, «TheBackground of Administrative Law», Associated LawyersPublishing Company, Newark, N. J., 1948, pp. 148 y 149).

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EL ORIGEN DE LA JURISDICCIÓN ADMINISTRATIVA

SEGUNDA PARTE

El Contencioso Administrativo en México

El antecedente más antiguo del contencioso administrativo enMéxico data del primer cuarto del siglo XVI: la ley 35. Tit XV,Libro 2° de la Recopilación de Indias, prevenía:

«De todas las cosas que los virreyes y gobernadores proveyerena título de gobierno está ordenado por si alguna parte se sintie-ra agraviada puede apelar y recurrir a las Audiencias Realesde las Indias». El virrey podía insistir en la ejecución del acuer-do impugnado. Entonces se enviaban los autos al Consejo Realde Indias.

El sistema colonial culminó con la «Real Ordenanza para el esta-blecimiento e instrucción de Intendentes del Ejército y Provin-cia en el Reino de la Nueva España», expedida en el año de1786, por la que se creó la Junta Superior de Hacienda, quefungía como tribunal de apelación en los asuntos contencioso-fiscales,1 en los cuales actuaban los intendentes como primerainstancia en los litigios relativos a las rentas del tabaco, alco-holes y pulques, pólvora y naipes.2 En octubre de 1812, lasCortes de Cádiz dispusieron que subsistieran los Juzgados deHacienda Pública que constituían un contencioso fiscal dentrodel Poder Judicial.3

En el período de nación independiente, durante el breve Imperiode Iturbide, siguieron funcionando los Juzgados de Hacienda

1 Andrés Serra Rojas. Derecho Administrativo. Décima Edición, 2a Tomo, págs.619 y 620, México, 1981.2 Gonzalo Armienta. El Proceso Tributario En El Derecho Mexicano. TextosUniversitarios, S.A. México, 1977.3 ídem, pág. 53.

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Pública, conforme al Reglamento Político Provisional del Im-perio, aprobado en febrero de 1822, pero al implantarse el sis-tema federalista por la Constitución de 1824, se mantuvieronsólo los fueros militar y eclesiástico, desapareciendo los Juzga-dos de Hacienda en materia federal, y el contencioso tributarioquedó dentro de la competencia ordinaria de los tribunales in-tegrantes del Poder Judicial Federal.

Con el establecimiento del régimen centralista en 1836, reapare-cen los Juzgados de Hacienda con competencia específica porrazón de la materia dentro de la órbita del referido Poder, se-gún la Ley Quinta de la Constitución de las Siete Leyes. Ensegunda instancia conocían del contencioso fiscal los Tribuna-les Superiores de los Departamentos y en última instancia, laSuprema Corte de Justicia.

Esta jurisdicción permaneció hasta 1847 en que se restauró elsistema federal restituyendo su vigencia a la Constitución de1824, por lo que el contencioso tributario volvió a incluirse enla competencia ordinaria del Poder Judicial Federal.

Otro viraje en la justicia fiscal se dio en mayo de 1853 cuando seexpidió la «Ley para el arreglo de lo Contencioso Administrati-vo», ordenamiento que se debe, como dice el Dr. GonzaloArmienta, al genio y cultura jurídica de Don Teodosio Lares.

En dicha Ley se creó, dentro del Consejo de Estado establecidopor las Bases para la Administración de la República, expe-didas en abril de 1853, una Sección de lo Contencioso Admi-nistrativo, compuesta por cinco Consejeros abogados,nombrados por el Presidente de la República. Este primer siste-ma siguió el modelo francés de «justicia retenida», y constabade una primera instancia ante el Ministerio correspondiente,la cual debía terminarse en un mes, y si la cuestión no queda-ba resuelta en ese plazo, pasaba en segunda instancia a laSección de lo Contencioso Administrativo del Consejo deEstado, cuyas resoluciones podían ser apeladas en tercerainstancia ante el Consejo de Ministros, cuya resolución eradefinitiva y ejecutoria.

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En la materia contenciosa de que conocían los órganos mencio-nados quedaban incluidas las cuestiones relativas a las rentasnacionales, es decir, los tributos, así como las controversiasreferentes a deuda y crédito públicos, pensiones y todos lospagos a cargo del erario.

El Reglamento de la Ley de que se trata señalaba específicamentecomo cuestiones contencioso administrativas las que versaransobre la recaudación, pago y liquidación de las contribucionesy cuotas impuestas a los contribuyentes, salvas las excepcio-nes expresas en las leyes. Podían promover el litigio tanto losparticulares como las autoridades administrativas.

Coexistía este sistema contencioso administrativo con un proce-dimiento judicial ante los Jueces y Tribunales de Hacienda concompetencia, (según su Ley Orgánica, expedida el 20 de sep-tiembre de 1853), para conocer de los negocios judiciales quese refirieran a las contribuciones o impuestos, así como a to-dos los negocios judiciales civiles en que el fisco tuviera interéso crédito, de las causas de contrabando, de los delitos oficialesde los funcionarios de Hacienda y de diversos delitos fiscales.

En esta jurisdicción, las sentencias de los jueces de Haciendaeran apelables ante los Tribunales Superiores del Ramo, quetenían el carácter de unipersonales y conocían en primera ins-tancia de los juicios penales por delitos comunes u oficiales delos mencionados jueces y de los cometidos por los promotoresfiscales de los Juzgados de Hacienda. La tercera instancia sedesarrollaba ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación.

Los conflictos de competencia entre la Sección de lo Contencio-so del Consejo de Estado y los Jueces de Hacienda eran re-sueltos por la Primera Sala de la Suprema Corte, que para es-tos casos se componía del presidente de la propia sala, dosmagistrados propietarios y dos consejeros, designados unos yotros por el Presidente de la República. El Presidente de laSala votaba únicamente en caso de empate.

Este sistema fue derogado por la Ley Juárez de noviembre de1855, que suprimió los tribunales especiales, con excepción delos eclesiásticos y militares, lo que implicó la supresión de los

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Jueces y Tribunales de Hacienda, pasando los negocios de sucompetencia a los jueces ordinarios.

La citada ley fue refrendada por el «Estatuto Orgánico Provisio-nal de la República Mexicana», que estuvo vigente hasta lapromulgación de la Constitución Federal de los Estados Uni-dos Mexicanos, el 5 de febrero de 1857.

En la etapa comprendida entre esa fecha y la expedición de laConstitución de 1917, el contencioso tributario quedó inclui-do en la esfera del Poder Judicial, a través de dos vías: la deljuicio de amparo y la de un juicio especial ante los jueces deDistrito, que se regía por diversas leyes fiscales, como la Leydel Timbre, las Ordenanzas de Aduanas y la Ley sobre Con-tribuciones Directas del Distrito Federal y aplicaba el princi-pio de solve et repete, exigiéndose en algunos casos el previopago de los créditos fiscales y en otros, el aseguramiento pre-vio de los mismos.

Este sistema sólo se interrumpió durante el breve lapso del Impe-rio de Maximiliano que estableció en el año de 1864 un Conse-jo de Estado, entre cuyas atribuciones estaba la de constituir elTribunal de lo Contencioso Administrativo. Al respecto se expi-dió la Ley de esta Jurisdicción, el primero de noviembre de1865, la cual determinó la materia de la misma sobre la basedel contencioso subjetivo,4 y estableció un sistema basado enla Ley Lares.

Durante la vigencia de la Constitución de 1917, hasta la expedi-ción de la Ley de Justicia Fiscal, el contencioso tributario per-maneció dentro de la órbita del Poder Judicial Federal. En laesfera administrativa sólo existían recursos administrativos queeran únicamente medios de autotutela de la administración yno un procedimiento contencioso administrativo propiamentedicho.5

Entre los procedimientos judiciales, destacaba el juicio sumariode oposición, establecido por la Ley Orgánica de la Tesorería

4 Gonzalo Armienta, op. Cit. Pag. 73.5 Op. Cit. Pag. 82.

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de la Federación de 10 de febrero de 1926, que podíapromoverse por el deudor inconforme ante el Juzgado de Dis-trito que resultara competente, dentro del plazo de 30 días con-tados a partir del siguiente en que se hubiera garantizado elinterés fiscal.

Dicho juicio fue reiterado en la Ley Orgánica de la Tesorería dela Federación, de 30 de diciembre de 1932, que era la queestaba en vigor al expedirse en 1936 la Ley de Justicia Fiscal yconforme a la misma, la oposición procedía cuando se preten-día que la autoridad judicial declarara que la persona afectadano era deudora del crédito, no tenía responsabilidad exigible,el crédito se había extinguido legalmente o bien el monto delmismo era inferior al exigido.

Sobre el juicio de oposición, Don Antonio Carrillo Flores, en unaconferencia pronunciada con motivo del XXX Aniversario dela promulgación de la Ley de Justicia Fiscal, titulada «El Tribu-nal Fiscal de la Federación. Un testimonio» (México, 1966),comentó que era un juicio inconveniente tanto para los parti-culares, como para el Estado; para los primeros, porque era unprocedimiento largo y deficiente, en cuanto a que faltaba unaforma expedita de obtener la ejecución de los fallos, y para laHacienda Pública, por varias razones concernientes a las difi-cultades que existían para defender los intereses de la Admi-nistración Tributaria.

El juicio sumario de oposición cayó en desuso por sus inconve-nientes y porque hasta antes de 1929, la Suprema Corte deJusticia de la Nación, sostuvo el criterio de que un particularpodía impugnar un acto de autoridad (inclusive fiscal) directa-mente por medio del juicio de amparo, el cual ofrecía mayoresventajas, sobre todo por la suspensión del acto reclamado y laseficaces medidas establecidas en la Constitución y en la Ley deAmparo para hacer cumplir las sentencias dictadas en el juiciode garantías.

Pero en el año de 1929, hubo un cambio en la jurisprudencia dela Suprema Corte en el sentido de que el juicio de amparo esimprocedente cuando el particular tiene a su disposición unrecurso o medio de defensa ordinario. Este nuevo criterio ori-

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ginó que se declarara la improcedencia del amparo contra co-bros fiscales, obligando a los particulares a promover el juiciosumario de oposición, el cual, como se ha dicho, no era unmedio de defensa eficaz para los particulares, ni convenía tam-poco al fisco.

Estas circunstancias llevaron al Maestro Carrillo Flores, que enesa época era Jefe del Departamento Consultivo de la Secreta-ría de Hacienda, a sugerir al entonces Secretario del Ramo,Lie. Narciso Bassols que, al modificarse la Ley Orgánica de laTesorería de la Federación, se suprimiera el juicio sumario deoposición y en su lugar «se crease un procedimiento moderno,rápido y eficaz, a cargo de un tribunal administrativo especia-lizado e independiente, que recogiera y armonizara tanto lasexperiencias mexicanas, como lo que fuese aprovechable de lalegislación y la doctrina extranjeras».6

El Secretario Bassols acordó que se formara una comisión com-puesta por los abogados Manuel Sánchez Cuén, Alfonso Corti-na Gutiérrez y el propio Antonio Carrillo Flores, para que hi-cieran un estudio de esa idea y eventualmente se redactara unproyecto de ley.

Durante los primeros meses de 1935, los comisionados trabaja-ron en aquel «grato encargo», como lo llamó Don Antonio, ytuvieron listo el proyecto de la Ley de Justicia Fiscal para laconsideración del Secretario de Hacienda en el mes de mayo.Pero entonces ocurrió la histórica crisis política del mes de ju-nio de 1935 (conflicto entre el expresidente Plutarco EliasCalles y el entonces titular del Ejecutivo, General Lázaro Cár-denas) y con ella la renuncia del Lie. Narciso Bassols y la llega-da a la Secretaría de Hacienda del Lie. Eduardo Suárez.

Surgió entonces la cuestión de la inconstitucionalidad de los tri-bunales administrativos, reviviendo una tesis de la SupremaCorte de Justicia sustentada en el siglo pasado, a propuesta delMinistro Vallaría, en el sentido de que la justicia administrativano podía establecerse en México, por ser contraria al artículo

6 Conferencia citada.

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50 de la Constitución de 1857, correspondiente al artículo 49de la de 1917, según el cual «no podrán reunirse dos o más deestos poderes (el Legislativo, el Ejecutivo y el Judicial) en unasola persona o corporación».

Sin embargo, el principio de división de poderes no tiene un solosignificado; nuestra tradición jurídica, a que antes se ha hechoalusión, sigue la interpretación norteamericana, que general-mente se explica (aunque en forma inexacta y simplista) comoun principio absoluto según el cual las funciones propias decada Poder no pueden ser ejercidas por los otros Poderes, y asíla potestad de juzgar y resolver litigios es exclusiva del PoderJudicial, por lo que no pueden existir tribunales en el PoderEjecutivo.

En Francia, cuna de este principio, como he dicho anteriormen-te, se llegó a una interpretación opuesta; la separación o aisla-miento de los poderes, que llevó a la dualidad de jurisdiccionesy dio origen al contencioso administrativo encomendado a tri-bunales no enmarcados en el Poder Judicial.

Sobre este problema de la constitucionalidad de los tribunalesadministrativos y en particular del Tribunal Fiscal de la Fede-ración, es muy ilustrativa la exposición hecha por el Lie. Ca-rrillo Flores que se transcribió en la presentación del folletoconmemorativo del «50 Aniversario del Tribunal Fiscal de laFederación», (editado por el propio Tribunal), en los siguien-tes términos:

«Ahora bien, ¿por qué no era inconstitucional a nuestro jui-cio el Tribunal Fiscal?, y así lo decimos en la Ley.- La Su-prema Corte había declarado en 1929, que no se puede ir alamparo si hay un recurso. Consecuentemente podía esta-blecerse un recurso, pero no había perjuicio para nadie enque este recurso, en lugar de que se tramitara ante la mismaautoridad que conocía del asunto, la que obviamente debíatener ya un juicio formado, pudiera llevarse ante un órganoindependiente, siempre que la última palabra la dijera laSuprema Corte o los tribunales federales a través del juiciode amparo. Hubo las dudas derivadas de las tesis deVallaría, de la tradición mexicana y de una opinión adversa

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DRA. MARGARITA LOMELÍ CEREZO

que dio el Procurador General de la República, Don Silves-tre Guerrero, y que detuvo por varios meses la promulgaciónde la Ley. Por eso es que, aun cuando a la salida de Bassols,en junio de 1935, y la entrada de Suárez, pudimos entregara éste un proyecto, Suárez, ante la opinión adversa del Pro-curador, meditó mucho tiempo antes de finalmente conven-cerse para crear un juicio ante un tribunal administrativo.-No llegó a plantearse ante la Suprema Corte el problema deinconstitucionalidad; se planteó en la doctrina, incluso enlas primeras ediciones de Gabino Fraga hay varios párrafosen que él sigue expresando la duda de si un órgano de juris-dicción administrativa es compatible con nuestra tradición.Hubo varias tesis profesionales y el problema, que nuncapasó de una duda académica, vino a resolverse con las re-formas constitucionales de 1945».

Finalmente, el 27 de agosto de 1936, se promulgó la Ley de Jus-ticia Fiscal, expedida por el Presidente de la República, Gene-ral Lázaro Cárdenas, en ejercicio de las facultades extraordi-narias que le habían sido conferidas por el Congreso de la Uniónpara la organización de los servicios hacendados.

En dicho ordenamiento, como es de sobra sabido, se creó el Tribu-nal Fiscal de la Federación, primer tribunal administrativo autó-nomo e independiente, que apareció en la historia jurídica denuestro país. La más relevante de las características que la Leyde Justicia Fiscal otorgó al nuevo Tribunal, fue la de su autono-mía e independencia frente a las autoridades que integran elPoder Ejecutivo, dentro de cuyo marco legal se le colocó.

La misma ley lo calificó como un tribunal administrativo de jus-ticia delegada, no de justicia retenida. Esto se enfatizó en sufamosa Exposición de Motivos al expresar textualmente:

«Ni el Presidente de la República ni ninguna otra autoridadadministrativa, tendrán intervención alguna en los procedi-mientos o en las resoluciones del Tribunal. Se consagraráasí, con toda precisión, la autonomía orgánica del cuerpoque se crea; pues el Ejecutivo piensa que cuando esa auto-nomía no se otorga de manera franca y amplia, no puedehablarse propiamente de una justicia administrativa».

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La autonomía del tribunal se complementó con un sistemade garantías de los magistrados que lo integrarían, adop-tando al efecto el mismo estatuto que las normas constitu-cionales señalan para los miembros del Poder Judicial dela Federación. Por tanto, se estableció la ratificación delSenado, tanto para el nombramiento como para la remo-ción de los Magistrados y se limitó la responsabilidad deéstos a los casos en que lo son los miembros del Poder Ju-dicial y previa la instauración de un procedimiento judi-cial de carácter penal.

Para concluir esta parte relativa a la constitucionalidad del Tri-bunal Fiscal de la Federación, es conveniente precisar lasreformas a la Carta Magna que confirmaron dicha constitu-cionalidad.

a) Según Decreto publicado en el Diario Oficial de 31 de diciem-bre de 1946, se adicionó la fracción I del artículo 104 Constitu-cional, con un párrafo segundo en los siguiente términos:

Artículo 104.- Corresponde a los Tribunales de la Federaciónconocer: ...

«En los juicios en que la Federación esté interesada, las le-yes podrán establecer recursos contra las sentencias de se-gunda instancia o contra las de tribunales administrativoscreados por ley federal siempre que dichos tribunales esténdotados de plena autonomía para dictar sus fallos».

b) Por reforma publicada en el Diario Oficial del 25 de octubrede 1967 se modificó el mismo segundo párrafo de la fracción I,quedando en la siguiente forma:

«Las leyes federales podrán instituir tribunales de lo conten-cioso administrativo dotados de plena autonomía para dic-tar sus fallos, que tengan a su cargo dirimir las controversiasque se susciten entre la administración pública federal o deldistrito y territorios federales y los particulares, estableciendolas normas para su organización, su funcionamiento, el pro-cedimiento y los recursos contra sus resoluciones».

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DRA. MARGARITA LOMELÍ CEREZO

c) Textos actualmente en vigor.

Por decreto de 29 de julio de 1987 (D.O. de 10 de agosto delmismo año), se adicionó el artículo 73 constitucional con lafracción XXIX-H, en los términos que siguen:

«Artículo 73, fracción XXIX, inciso H.

«El Congreso tiene facultad (...)

Para expedir leyes que instituyan tribunales de lo contenciosoadministrativo, dotados de plena autonomía para dictar susfallos, y que tengan a su cargo dirimir las controversias quese susciten entre la administración pública federal y los par-ticulares, estableciendo las normas para su organización,su funcionamiento, el procedimiento y los recursos contrasus resoluciones.»

Por otra parte, el artículo 122, que establece las Bases del Estatu-to de Gobierno del Distrito Federal, prevé en la Base Quinta laexistencia de un Tribunal de lo Contencioso Administrativo quetendrá plena autorización para dirimir las controversias entrelos particulares y las autoridades de la administración públicalocal del Distrito Federal.

En el citado Decreto de 29 de julio de 1987 también se adicio-nó al artículo 104 la fracción I-B, estableciendo que corres-ponde a los tribunales de la Federación, conocer de los recur-sos que se interpongan contra las resoluciones definitivas delos tribunales contencioso-administrativos a que se refierenla fracción XXIX-H del artículo 73 y la fracción IV, inciso e)del artículo 122 de la Constitución, solo en los casos que se-ñalen las leyes.

De la simple lectura de estos preceptos de nuestra Carta Magna, seadvierte con toda claridad, la indudable constitucionalidad delos tribunales contencioso administrativos, cuyo primer ejemploen nuestro país fue el Tribunal Fiscal de la Federación.

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TERCERA PARTE

Experiencias Internacionales

En esta última parte me referiré, en primer lugar, a algunos paí-ses que siguen el sistema anglosajón, llamado también«judicialista» o de unidad de jurisdicción.

En seguida, mencionaré a otras naciones que han tomado pormodelo el derecho administrativo francés, estableciendo diver-sos órganos, principalmente Consejos de Estado, que seenmarcan en el Poder Ejecutivo y están encargados de resolverel contencioso de carácter administrativo.

Finalmente indicaré algunos ejemplos de sistemas con rasgospeculiares o mixtos, que impiden clasificarlos con exactitud encualquiera de los sistemas de que se trata.

Para hacer esta clasificación me he basado en las ponenciaspresentadas por distinguidos especialistas de diversas nacio-nalidades, al «Congreso Internacional De Justicia Administra-tiva», organizado por el Tribunal Fiscal de la Federación, conmotivo de su sexagésimo aniversario, cuya memoria fue edita-da por el propio tribunal, en México, D.F, agosto de 1997. (To-mos I, II y III)

a) Sistemas judicialistas

España.- Régimen compuesto de Altas Cortes de Justicia de las17 Comunidades Autónomas y de la División JurisdiccionalAdministrativa de la Suprema Corte.

Suiza.- Cuenta con un Tribunal Federal que actúa como CorteSuprema y está compuesto de dos Cortes en Derecho Públicoque son competentes en materia consultiva y administrativa,dos Cortes Civiles y una Corte de Casación Penal.

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Portugal.- Tiene un Supremo Tribunal Administrativo dentro delcual se incluye una Sección de lo Contencioso.

Chile.- A partir de un plebiscito realizado en julio de 1989, lostribunales ordinarios tienen plena competencia para conocerde asuntos contencioso administrativos, con excepción de aque-llos que por norma expresa se encuentran entregados al cono-cimiento de tribunales especiales, por ejemplo inconformidadescon avalúos de inmuebles regulados por el Código Tributario ylos asuntos de competencia de los Tribunales de Aduanas y deCuentas.

Sin embargo, existen casos especiales en que conforme al citadocódigo, los funcionarios administrativos conocen de las recla-maciones en primera instancia y la Corte de Apelaciones, ensegunda instancia.

Ecuador.- La Constitución actualmente en vigor, establece launidad de jurisdicción. Todo acto administrativo generado porla administración central, provincial o municipal, o de cual-quier entidad autónoma, puede ser impugnado ante los corres-pondientes órganos del Poder Judicial.

b) Países que siguen el sistema francés

Italia.- La jurisdicción administrativa está compuesta por Tribu-nales Administrativos Regionales y por el Consejo de Estado,como tribunal de segunda y última instancia.

Bélgica.- Existe un Consejo de Estado que se subdivide en ochoSalas. Su competencia comprende todos los actos administra-tivos, excepto la responsabilidad de la Administración Públicay de sus agentes, así como la validez de los contratos adminis-trativos, cuyo conocimiento pertenece a los tribunales civiles.

Grecia.- Tiene un Consejo de Estado dividido en cinco Seccio-nes, la quinta de las cuales está a cargo de las actividades ju-risdiccionales.

Sin embargo, existen tribunales administrativos que compren-den órganos de primera instancia y Cortes de Apelación.

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Hay también una Corte de Cuentas a la que correspondeconocer de las cuentas públicas y de las pensiones de retirode los agentes públicos, así como de la responsabilidad delos funcionarios.

Luxemburgo.- Cuenta con un Consejo de Estado que incluye unComité de lo Contencioso.

Suecia.- Tiene una Corte Administrativa Suprema dividida entres Secciones.

Austria.- Existe una Suprema Corte Administrativa, dividida enonce Salas.

Colombia.- Cuenta con un Consejo de Estado que actúa comoTribunal Supremo en lo Contencioso Administrativo, a travésde una Sala encargada de esta materia, que consta de cincoSecciones.

Panamá.- En este país, existe un Tribunal de lo ContenciosoAdministrativo con amplia competencia jurídica en estamateria.

c) Sistemas con rasgos peculiares o mixtos

Alemania.- A mediados del siglo XIX, después de la integracióndel Imperio Alemán, se establecieron los tribunales administra-tivos. Además, al lado de la jurisdicción administrativa gene-ral se encuentran organizadas jurisdicciones especiales enmateria fiscal y de seguridad social, y algunas otras materiasse ventilan en los tribunales judiciales.

Existen tres instancias:

1a. Tribunales Administrativos2a. Corte Judicial Administrativa3a. Supremo Tribunal Administrativo en Berlín

Estos órganos son totalmente independientes de los tradiciona-les Poderes del Estado.

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Argentina.- Existe el Tribunal Fiscal de la Nación como organis-mo autárquico desde el punto de vista administrativo y finan-ciero que funciona dentro de la órbita del Ministerio de Economíay de Obras y Servicios Públicos de la Nación (Poder Ejecuti-vo). Sus sentencias pueden ser impugnadas ante la CámaraNacional de Apelaciones en lo Contencioso AdministrativoFederal (Poder Judicial).

Por otra parte, los particulares pueden interponer demandas con-tra el Fisco Nacional ante un juez nacional, en determinadosasuntos que precisa la Ley Tributaria 11.683. La sentencia deljuez de primera instancia puede ser impugnada ante la Cáma-ra Nacional competente.

Uruguay.- La Constitución de 1952 instituyó el Tribunal de loContencioso Administrativo como un órgano constitucionalindependiente de los tres Poderes del Gobierno.

Compete al Poder Judicial, entre otras cuestiones, el contenciosoreparatorio indemnizatorio derivado de omisiones o hechosilícitos o actos no procesables ante el Tribunal de lo Contencio-so Administrativo.

También es competente el Poder Judicial, para conocer del con-tencioso especial de las personas públicas no estatales, comola Caja Bancaria, Caja Notarial, Instituto Nacional de Vinicul-tura, entre otros casos.

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EL TRIBUNAL FISCAL DE LA FEDERACIÓN.UNA VISIÓN DEL FORO ANTE LAS PROPUESTASDE SU TRASLADO AL PODER JUDICIAL DE LAFEDERACIÓNLIC. AUGUSTO FERNÁNDEZ SACARDI

Introducción.

La Academia Mexicana de Derecho Fiscal A.C. deseaaprovechar todos los medios puestos a su alcance parahacer escuchar su voz en los foros adecuados y exponer

su opinión acerca de un tema muy importante para losjusticiables mexicanos: su oposición al traslado del TribunalFiscal de la Federación a la esfera del Poder Judicial de la Fe-deración y agradece al Instituto Nacional de AdministraciónPública, en particular a su Presidente el Dr. José NatividadGonzález Paras, su colaboración y patrocinio para esta cele-bración conjunta.

Existen serios planteamientos dentro del equipo de transición delPresidente electo, en el rubro de seguridad jurídica en la Refor-ma del Estado, que es conveniente el traslado del citado Tribu-nal a la égida del Poder Judicial de la Federación. Este plan-teamiento nos preocupa en virtud de que ese Tribunal se en-cuentra actuando bien y prestando adecuadamente el serviciode impartición de justicia fiscal y administrativa. ¿Qué necesi-dad práctica existe de experimentar un cambio cuando se estádesarrollando adecuadamente la función? Parafraseando lafilosofía popular, «más vale bueno por conocido que quien sabequé por conocer».

Y si se diera el traslado ¿cómo sería? ¿en forma integral? o¿absorbido por el Poder Judicial? Si pasara como está me-nos mal, pero si pasara absorbido sería preocupante ya quese pondría en riesgo su mejor virtud, la especialidad de susintegrantes.

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LIC. AUGUSTO FERNÁNDEZ SAGARDI

La materia fiscal tiene toda una teoría jurídica y una legislaciónabundante, cambiante y compleja, no es fácil introducirse aella rápidamente, requiere de tiempo, estudio y entrega; en casode que desapareciera el Tribunal Fiscal por absorción, sus an-tiguos integrantes deberían ser los que iniciaran con el experi-mento, pero estando bajo otra jerarquía, ahora la judicial, esindudable que existirían influencias que permearían la nuevajurisdicción administrativa y fiscal y ¡se iniciaría el riesgosoexperimento!

Requerimos de la subsistencia de un tribunal especializado endonde se reconozca que la relación jurídica tributaría es unarelación de derecho y no de poder, en donde la administraciónpública y el particular se encuentren al mismo nivel sustantivoy adjetivo; somos iguales frente a la ley, somos acreedores ydeudores en esta relación y si no estamos de acuerdo en laexistencia del vínculo que une al acreedor y al deudor desea-mos poder acudir a un tribunal especializado para dirimir lacontroversia. Por eso estamos en este evento, somos los usua-rios del servicio de justicia administrativa, lo utilizamos en arasde ser protegidos de un acto de la autoridad acreedora o paraobligarla a realizar un acto. La propia autoridad también lautiliza en los llamados juicio de lesividad y, lo que es mejor,para cerciorarse de que sus criterios son legales al resistir yaprobar la prueba jurisdiccional. Como usuarios de tales servi-cios nos preocupa estar sometidos a una jurisdicción diversa,y no nos confundamos, el hecho de que Tribunales del PoderJudicial de la Federación revisen estas resoluciones en la alza-da, mediante el juicio de amparo o de la revisión, no es indica-tivo de que el revisor sea especialista también, habida cuentade la gran variedad de materias que atienden, causas aduci-das para el traslado del Tribunal Fiscal de la Federación al Po-der Judicial de la Federación. Ilusiones de óptica legal. ¿Cuálesson las causas que se aducen para que opere la traslación delPoder Ejecutivo al Judicial?

La primera de ellas es el principio de separación de poderes bajoel apotegma de que la administración pública no debe ser juezde sus propios actos.

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EL TRIBUNAL FISCAL DE LA FEDERACIÓN. UNA VISION...

La segunda es la autonomía dudosa o relativa del tribunal envirtud de la ocurrencia de los factores de poder en el momentode la integración de la institución, en el nombramiento de losmagistrados, lo que impide, se dice, juzgar con independenciay verdadera autonomía.

Nos vamos a referir a estas causas porque creemos que son ilusio-nes de óptica legal.El principio de separación de poderes consa-grado en el 49 de nuestra Constitución tiene múltiples excepcionesen el propio Magno Ordenamiento que podemos constatar en lasfacultades materiales que se otorgan a los diversos poderes.

Si pretendiéramos quedarnos en el formalismo puro, en el rigo-rismo de la camisa de fuerza que significa un principio llevadoal extremo como el de la división de poderes, tendríamos queempezar por pedir al Poder Ejecutivo que no ejerza sus faculta-des reglamentarias.

Eso levantaría una ola de inconformidad, una exclamación detoda la sociedad en virtud de que es indispensable que el Po-der Ejecutivo tenga la facultad de proveer en la esfera admi-nistrativa a la exacta observancia de las leyes. No vale la penainsistir en ello. Pero llevado a ese extremo rigorista el princi-pio en comentario privaría al Poder Legislativo de la facultadde realizar juicios políticos, o al Poder Judicial de la Federa-ción, mediante el Consejo de la Judicatura, le privaría de sufacultad reglamentaria.

El principio de división de poderes debe verse como lo que es, unmandato constitucional que auxilia al buen ejercicio del go-bierno federal, que lo auxilia para llevar a feliz término sus ob-jetivos y finalidades en beneficio de los ciudadanos.

No se trata de un simple principio teórico al que nos debiéramosencasillar, no es un compartimiento estanco, es importante darleefectividad como la propia Constitución se lo da; por ello se haelaborado una teoría paralela en el sentido de que no hay unprincipio de división de poderes sino de colaboración de pode-res, colaboración funcional, guardando entre ellos mismos loslímites de su propio ejercicio para evitar su enfrentamiento. Esla propia Constitución la que fortalece esta última teoría.

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LIC. AUGUSTO FERNANDEZ SAGARDI

Ahora bien, habida cuenta de las múltiples excepciones que en-cierra este Ordenamiento, una más de ellas es la jurisdiccióncontenciosa administrativa contemplada en los artículos 73 frac-ción XXIX, inciso H, 104 fracción I-b, 115 fracción 11, incisoa) y 122 fracción IV, inciso e).

Ha quedado claro que el principio de división de poderes nopuede enarbolarse para desaparecer a un tribunal que havenido desarrollando con efectividad su función por más de64 años.

Ha habido voces antes que las nuestras, entre otras, las de laBarra Mexicana y el Colegio de Abogados, que celebró todo unCongreso para llegar a la conclusión de que no debe pasar elTribunal Fiscal de la Federación al Poder Judicial.

El principio de división de poderes ya no llega a abrazar a latotalidad de las instituciones nacionales, no puede explicar laexistencia de organismos autónomos, como es la Comisión delos Derecho Humanos, federal y estatales, el Instituto FederalElectoral y los locales, el Banco de México, el principio estárebasado, no en balde tiene mas de 200 años de haber estadoen juego. Las sociedades crecen y las instituciones jurídicas ypolíticas se adaptan a su crecimiento con la sabiduría que losaños dan, y dentro de esas instituciones está el contenciosoadministrativo mediante Tribunales a los que la propia Consti-tución les otorga autonomía. Autonomía que no es relativa,como afirman sus detractores, es absoluta, cuando menos enlo que se ha podido apreciar en los más de 60 años que tienede operar el Tribunal Fiscal de la Federación. Comprueba suautonomía el hecho de que sus resoluciones son en gran partefavorables a los particulares y contrarias a la administraciónpública. Si hubiera habido intromisión del Ejecutivo en susdecisiones es claro que desde tiempo atrás se habría verificadola vulnerabilidad institucional de dicha autonomía; sin embar-go la fama pública que posee dicho tribunal es en sentido dife-rente. El foro, los abogados fiscalistas y las propias autoridadesasí lo atestiguamos.

Las instituciones deben desaparecer o crearse desde el punto devista de la utilidad que tengan hacia la sociedad. Si no son

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EL TRIBUNAL FISCAL DE LA FEDERACIÓN. UNA VISION...

útiles deben desaparecer, pero si lo son, no hay necesidad dehacerles cambios; los particulares tenemos derecho al accesode la justicia, si este derecho se ha venido ejerciendo durante60 años y se ha venido ejerciendo con plena tranquilidad endonde no se ha notado injerencia del Poder Ejecutivo en ladecisión que toman los tribunales; si esta institución ha sidoútil ¿para qué pasarla al Poder Judicial de la Federación?, qui-zá para que siga siendo útil, dirían algunos; entonces ¿paraqué la pasan? Bueno, para que sea más útil, y ¿por qué seríamás útil? pues porque tendría plena jurisdicción, porque sussentencias serían ejecutoriables, pero esto se resuelve con unsimple cambio a la Ley Orgánica del Tribunal Fiscal de la Fe-deración y sería más económico que todo un traspasoadministrativo.

Se le podría robustecer con este simple cambio legislativo, sinnecesidad de ponerlo en riesgo, sin necesidad de un experi-mento varias veces efectuado en la historia jurídica mexicana,según nos ilustró Margarita Lomelí Cerezo; vaivenes del PoderEjecutivo al Judicial y viceversa. Ahora que tiene más de 64años funcionando, ahora que la jurisdicción contenciosa ad-ministrativa ha madurado no es aconsejable su retorno al Po-der Judicial.

Además el traspaso implicaría un gigantismo del Poder Judicialde la Federación que de por sí ya lo está experimentando consu propia explosión en el crecimiento del número de Juzgadosde Distrito y Tribunales Colegiados de Circuito en donde em-piezan a enfrentar la problemática de su integración. ¿Qué vaa suceder si el Tribunal Fiscal pasa a dicho Poder? Lo va ahacer más gigante en perjuicio de uno de los instrumentos másgrandes del genio jurídico mexicano, el juicio de amparo; se vaa descuidar por el afán de prestar el servicio de justicia fiscalque actualmente está satisfecho.

Medidas sugeribles para el reforzamiento delTribunal Fiscal de la Federación.

¿Qué podemos sugerir para reforzar al Tribunal fiscal?, desde lue-go las modificaciones legislativas suficientes para que sea deplena jurisdicción, para que sus sentencias sean ejecutoriadas

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LIC. AUGUSTO FERNANDEZ SAGARDI

sin necesidad de acudir al juicio de amparo. Hacer que su juris-prudencia sea obligatoria para las autoridades administrativas.

Que la propuesta para el nombramiento de los magistrados yano sea exclusiva del titular del Poder Ejecutivo, sino que puedahacerse por el propio Congreso de la Unión, por las facultadesde derecho, o por el foro mismo. Además con la sanción delSenado. Esto lograría sobrepasar las dudas sobre la autono-mía en el criterio de los magistrados.

Y crear además un órgano de vigilancia tipo Consejo de laJudicatura.

Sería necesario también realizar reformas que aceleren el proce-dimiento interno del Tribunal; actualmente los expedientes pa-san más tiempo en archivo y en actuarías en espera de acusesde recibo del servicio postal, que en manos de los secretariosproyectistas o los propios magistrados. Permitir las notifica-ciones por medios electrónicos; publicar por los mismos me-dios los acuerdos de trámite dictados en los expedientes; crearla sección de consulta electrónica, etcétera.

Se necesitan apoyos presupuestarios para enfrentar uno, el cre-cimiento en el número de demandas presentadas mismas queen el año pasado fueron 49,169 y se estima para el año 2000,56,000, y dos, la nueva competencia otorgada jurispruden-cialmente por la H. Suprema Corte de Justicia de la Naciónpor medio de la cual conocerán de todos los asuntos que ema-nen de la administración pública federal.

Y esto último es uno de los más serios retos a enfrentar, porqueno cuenta con el presupuesto suficiente ni la estructura orgá-nica adecuada.

Para denotar la importancia del tribunal en estudio es menestermencionar que los juicios que se encuentran ventilándose anteél ascienden a la enorme cifra de $ 359 mil millones de pesos;esto significa el 63% del total de recaudación de la Ley de In-gresos para el año 2000, el 150% de la recaudación del Im-puesto sobre la Renta, el 212% de la recaudación del Impuestoal Valor Agregado.

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EL TRIBUNAL FISCAL DE LA FEDERACIÓN. UNA VISIÓN...

Estas cifras deben tener una lectura adicional para la adminis-tración pública tributaria, porque significa que se ha fomenta-do una cultura del litigio fiscal, o en otras palabras, una culturade discrepancia con los criterios gubernamentales. Es una re-caudación frustrada porque a los ojos de los ciudadanos esuna recaudación injusta.

Pero volviendo al tema, la efectividad de las sentencias del Tribu-nal Fiscal se constata además con el hecho de que sólo el 9.45%de sus sentencias son revocadas por el Poder Judicial de laFederación, ante la promoción del juicio de amparo o del re-curso de revisión.

Es decir, la calidad de sus sentencias es del 91 %. Además delenorme número de demandas que ingresan, resuelven el91.76% lo que significa una excelente velocidad en el dictadode las resoluciones y todavía con calidad. ¿Qué necesidadhay, insisto, de hacer movimientos en una institución públicaque camina bien?

En conclusión, proponemos que el Tribunal Fiscal de la Federa-ción continúe en la esfera del Ejecutivo, con las medidas dereforzamiento legislativo y presupuestario aludidas.

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LA FUNCIÓN JURISDICCIONAL ADMINISTRATIVAEN MATERIA LABORALDR. HUGO ÍTALO MORALES SALDAÑA

Concepto de jurisdicción.

El vocablo de jurisdicción se deriva de los términos, jus ydicere que significan: declarar; decir el derecho; lo ante-rior desde el punto de vista etimológico. Desde el punto de

vista jurídico, Ugo Rocco1 manifiesta: «La función judicial ojurisdiccional, es pues la actividad con que el Estado intervie-ne a instancia de los particulares, a fin de procurar la realiza-ción de los intereses protegidos por el derecho, que han quedadoinsatisfechos por la falta de actuación de la norma jurídica quelos ampara».

De lo anterior podemos concluir, que la función jurisdiccional:

a) Es una actividad del Estado.b) No se puede desarrollar, sino a instancia de los particulares

que tienen motivos especiales para que el Poder jurisdiccionalactúe.

c) Procura la realización de los intereses protegidos por el dere-cho, es necesario un interés para que la acción prospere y enconsecuencia que la función jurisdiccional actúe.

d) Cuando los individuos no gozan de los derechos que nacenpor Ley, la parte interesada puede hacer que la función juris-diccional intervenga.

El objeto del acto jurisdiccional es algo concreto, preciso, quecoincide con el acto culminante de la resolución, en cambio, elfin del acto jurisdiccional es de orden público e implica un es-

1 Citado por Eduardo Pallares, Diccionario de derecho procesal civil, EditorialPorrúa, México 1963, pág. 469.

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LA FUNCIÓN JURISDICCIONAL ADMINISTRATIVA EN MATERIA LABORAL

tado de derecho, fundamento de toda la sociedad. El objeto esconcreto, el fin es abstracto. Frecuentemente se confunden laspalabras jurisdicción, fuero y competencia.

La palabra fuero expresa, unas veces, legislación especial; otras,jurisdicción especial (fuero militar por ejemplo); la jurisdicciónse diferencia de la competencia, ya que aquélla es el género yésta, la especie.

Las clasificaciones de la jurisdicción son numerosas. Por razónde la potestad de que emanan, se ha dividido históricamenteen secular y eclesiástica, pero en la mayoría de los países estaúltima ha desaparecido, puesto que rechazan la injerencia dela Iglesia en la función jurisdiccional.

La mayoría de los autores clasifican la jurisdicción, tomando encuenta la materia (civil, penal, contencioso administrativo, fis-cal, del trabajo, etcétera); en consideración a la naturaleza deltribunal que la ejerce, al procedimiento y a la amplitud de sucometido, en: común y especial, y en razón con su ejercicio en:propia, forzosa y prorrogada.

Al igual que la civil, la jurisdicción del trabajo admite la distin-ción entre contenciosa y voluntaria o procedimientos parapro-cesales (a partir de la reforma de la Ley), en la que no existeconflicto alguno.

En suma, la jurisdicción es la facultad estatal para resolver, conbase en su soberanía y por conducto de sus órganos idóneos,las controversias surgidas en su territorio.

Concepto de competencia.La jurisdicción denota unidad, pero en virtud de la división

del trabajo, sería humanamente imposible que un juez co-nociera de toda clase de negocios. Por tal motivo se hadividido a la jurisdicción por la razón del territorio, de lacuantía, de la materia y grado, v.g. Estos criterios de clasifi-cación son conocidos comúnmente con la denominación decompetencia.

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DR. HUGO ÍTALO MORALES SALDANA

En consecuencia, definida la jurisdicción como el Poder del juez,para intervenir legítimamente en un conflicto, la competenciaserá la medida de ese poder. En otras palabras, la competen-cia es la jurisdicción limitada para el conocimiento de ciertaclase de negocios; por ello, la competencia es la facultad y de-ber del tribunal de resolverlos.

La competencia tradicionalmente se fija por materia, grado,cuantía y territorio.

La jurisdicción de trabajo.La jurisdicción del trabajo es uno de los grandes capítulos del

derecho procesal del trabajo, así la fracción XX del apartado«A» del artículo 123 constitucional dispone que las diferen-cias entre capital y trabajo se sujetarán a la decisión de laJunta de Conciliación y Arbitraje formada por igual númerode representantes de los obreros, de los patronos y uno delgobierno.

En las discusiones del Congreso Constituyente respecto a estafracción, no se hicieron mayores aclaraciones; salvo la del di-putado Gracidas en el sentido de que se aclarara si las Juntaso tribunales serían de carácter permanente o accidental.Mújica, por parte de la comisión dictaminadora, manifestó queera mejor dejar a la reglamentación de cada entidad federa-tiva la facultad de definir la eventualidad o permanencia de lasJuntas.

]osé Natividad Macías señaló, que las Juntas deberían ser órga-nos no sólo distintos, sino opuestos a los tribunales comunes,en tanto que éstos dicen el derecho conforme lo han estipuladolas partes, aquéllas tienen la facultad de definirlo conforme a laequidad, en función de restablecer el equilibrio de los factoresde la producción.

Para el maestro Mario de la Cueva,2 las Juntas de Conciliación yArbitraje son instituciones especiales que en su actividad ma-terial, ejercen funciones legislativas y judiciales, y que están

2 Mario de la Cueva, Derecho mexicano del trabajo, tomo II, Porrúa, México,1949, pág. 952.

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ligadas al Poder Ejecutivo por lo que toca a la designación derepresentante del Estado, pero no le están sujetas jerárqui-camente; y están obligadas a seguir con las naturales variantesque determinan la especialidad de los asuntos y normas delproceso. Por otra parte, no son tribunales de derecho, son deequidad, por cuanto no sólo aplican el derecho sino también locrean, no forman parte del Poder Judicial y de las entidadesfederativas, sino que históricamente no nacieron dentro delPoder Judicial, se formaron en oposición a él, como tribunalescon plena autonomía.

Se dice además, que la conciliación y el arbitraje son los mediosidóneos para resolver los conflictos de trabajo. La concilia-ción, medio de autocomposición para las partes dirigida porellas mismas o provocadas por la ley o autoridad; el arbitraje,medio de heterocomposición, designado por la ley o por laspartes, para que algún particular o autoridad fuera de la laborjurisdiccional, actúe y dicte resolución.

De lo anterior, la jurisdicción del trabajo tiene las característicassiguientes:

a) Es formalmente administrativa es decir, los organismos encar-gados de encauzarla dependen del Poder Ejecutivo; sin em-bargo, desde el punto de vista material ejercita actos de lamisma naturaleza que los ejecutados por el Poder Judicial,aunque son autónomos.

b) Es de orden público, con intereses para toda la sociedad.c) Es proteccionista de la clase trabajadora, pues la Ley tiene

que ser interpretada en todo lo que le beneficie y rompe enocasiones con el principio de paridad procesal.

d) Con mucha frecuencia, la jurisdicción del trabajo tiene carac-teres de oficiosidad, esto se debe a que la solución de los pro-blemas obrero-patronales es de interés general.

e) La jurisdicción de trabajo se determina preferentemente porla naturaleza de los conflictos más que por la cuantía, es decir,que el carácter predominante de la competencia es por la ma-teria de la jurisdicción.

f) La jurisdicción del trabajo se rige por la equidad: aplica, con-cilia y crea el derecho.

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DR. HUGO ÍTALO MORALES SALDAÑA

Jurisdicción y competencia en materia de trabajo.El artículo 73, fracción X, constitucional, en su parte relativa dice:

«que el Congreso tiene facultad para legislar en toda la Repú-blica sobre ... y para expedir leyes del trabajo reglamentariasdel artículo 123 de la propia Constitución (reforma constitu-cional de 1929).»

Por otra parte, el artículo 123, fracción XXXI, apartado «A» de laConstitución y de la Ley Federal del Trabajo señala la compe-tencia federal por razón de la materia, al expresar:

«La aplicación de las leyes del trabajo corresponde a las autori-dades de los Estados en sus respectivas jurisdicciones, pero esde la competencia exclusiva de las autoridades federales en losasuntos relativos a:

Ramas industriales.1. Textil.2. Eléctrica.3. Cinematográfica.4. Hulera.5. Azucarera.6. Minera.7. Metalúrgica y siderúrgica, abarcando la explotación delos minerales básicos, el beneficio y la fundición de los mis-mos, así como la obtención de hierro metálico y acero atodas sus formas y ligas y los productos laminados de losmismos.8. De hidrocarburos.9. Petroquímica.10. Cementera.11. Calera.12. Automotriz, incluyendo autopartes mecánicas o eléctricas.13. Química, incluyendo la química farmacéutica y medi-camentos.14. De celulosa y papel.15. De aceites y grasas vegetales.16. Productora de alimentos, abarcando exclusivamente lafabricación de los que sean empacados, enlatados o enva-sados o que se destinen a ello.

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17. Elaboradora de bebidas que sean envasadas o enlata-das o que se destinen a ello.18. Ferrocarrilera.19. Maderera básica que comprende la producción de ase-rradero y la fabricación de triplay o aglutinados de madera.20. Vidriera, exclusivamente por lo que toca a la fabrica-ción de vidrio plano, liso o labrado, o de envases de vidrio.21. Tabacalera, que comprende el beneficio o fabricaciónde productos de tabaco.22. Servicios de banca y crédito.»

Empresas.1. Aquellas que sean administradas en forma directa o des-centralizada por el gobierno federal.2. Aquéllas que actúen en virtud de un contrato o concesiónfederal y las industrias que le sean conexas.3. Aquéllas que ejecuten trabajos en zonas federales o quese encuentren bajo jurisdicción federal, en las aguas territo-riales o en las comprendidas en la zona económica exclusi-va de la nación.

También será competencia exclusiva de las autoridades fede-rales, la aplicación de las disposiciones de trabajo en losasuntos relativos o conflictos que afecten a dos o más enti-dades federa-tivas, contratos colectivos que hayan sido de-clarados obligatorios en más de una entidad federativa;obligaciones patronales en materia educativa, en los térmi-nos de ley, y respecto a las obligaciones de los patrones enmateria de capacitación y adiestramiento de sus trabajado-res, así como de seguridad e higiene en los centros de traba-jo, universidades, para lo cual las autoridades federalescontarán con el auxilio de las estatales, cuando no se tratede ramas o actividades de jurisdicción local, en términos dela Ley reglamentaria correspondiente.

De acuerdo con nuestro sistema constitucional y el pacto fede-ral, las entidades federativas conservan todas las facultades oatribuciones no renunciadas, es decir, que como regla generala los estados les toca la aplicación de las leyes de trabajo, ysólo la Federación tendrá las facultades que expresamente lesean señaladas.

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Por ende, las Juntas Federales de Conciliación y Arbitraje cono-cen, por vía de excepción, en asuntos a, cuyo conocimiento seexcluya a las entidades federativas, tal y como establece el ar-tículo antes citado.

En relación con la competencia de las Juntas Locales de Conci-liación y de Conciliación y Arbitraje, se determina: «Será com-petencia de Juntas Locales de Conciliación y de Conciliacióny Arbitraje, conocer de los conflictos que se susciten dentro desu jurisdicción que no sean de la competencia de las JuntasFederales».

Las Juntas Federales de Conciliación y Federal de Conciliación yArbitraje, conocerán de los conflictos de trabajo cuando se tra-te de las ramas industriales, empresas o materias contenidasen los artículos 123, apartado «A», fracción XXXI de la Consti-tución y disposiciones relativas de la L. F T.

En suma, las Juntas Locales de Conciliación y Arbitraje, cono-cerán los conflictos de trabajo que no sean de la competenciade la Junta Federal de Conciliación y Arbitraje, advirtiéndoseque dicha competencia es fijada por exclusión, aunque ya sehabla de una posibilidad de federación de todas las Juntas deConciliación y Arbitraje.

Competencia relativa a capacitación y adiestramiento,higiene y seguridad.Cuando en una demanda se ejercitan diversas acciones, dentro

del área de capacitación y adiestramiento o de seguridad ehigiene, el conocimiento de estas materias será de la compe-tencia de la Junta Especial de la Federal de Conciliación y Ar-bitraje, según su jurisdicción.

En dicho supuesto, la Junta Local al admitir la demanda orde-nará se saque copia de la misma y de los documentos presen-tados por el actor, los que remitirá inmediatamente a la JuntaFederal para la sustentación y resolución, exclusivamente, delas cuestiones sobre capacitación y adiestramiento y de segu-ridad e higiene (última reforma en materia de competenciaincorporada al artículo 123, apartado «A», fracción XXXI).

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Normas de competencia en materia de trabajo.Existen diversas normas de competencia en materia laboral, que

sintetizamos a continuación:a) La competencia por razón de la materia se rige por lo dispues-

to en el apartado «A», fracción XXXI, del artículo 123 consti-tucional.

b) La competencia por razón del territorio, de acuerdo con laLey se rige por las normas siguientes:

I. Si se trata de las Juntas de Conciliación, la del lugar deprestación de servicios.II. Si se trata de la Junta de Conciliación y Arbitraje, el actorpuede escoger entre:La Junta del lugar de prestación de los servicios; si éstos seprestaron en varios lugares, será la Junta de cualquiera deellos.La Junta del lugar de celebración del contrato.La Junta del domicilio del demandado.III. En los conflictos colectivos de jurisdicción federal, la JuntaFederal de Conciliación y Arbitraje; en los conflictos colecti-vos de jurisdicción local, la del lugar en que esté ubicada laempresa o establecimiento.IV. Cuando se trate de la cancelación del registro de un sin-dicato, la Junta del lugar donde se hizo.V. En los conflictos entre patrones o trabajadores entre sí, laJunta del demandado.VI. Cuando el demandado sea un sindicato, la Junta deldomicilio del mismo.

Medios para promover la incompetencia.En el derecho común para promover la incompetencia del juez,

se adoptan dos medios: la declinatoria y la inhibitoria:a) La declinatoria se debe interponer ante el tribunal a quien se

considere incompetente, pidiéndole que se abstenga de cono-cer del negocio y remita los autos al considerando competente.

b) La inhibitoria se promueve ante la autoridad competente paraque ésta haga valer su competencia ante el juez que elpromovente ha considerado incompetente.

Ahora bien, la Ley Federal del Trabajo sólo establece la in-competencia por declinatoria y es característica procesal que

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la declinatoria se debe hacer valer por el demandado en for-ma de excepción dilatoria al contestar la demanda y la mis-ma se resuelve en un incidente llamado de previo y especialpronunciamiento.

Se afirma: «Las cuestiones de competencia en materia de traba-jo sólo pueden promoverse por declinatoria. La declinatoriadeberá oponerse al iniciarse el periodo de demanda y excep-ciones en la audiencia respectiva, acompañando los elemen-tos en que se funde; en ese momento, la Junta, después de oír alas partes y recibir las pruebas que estime convenientes, lasque deberán referirse exclusivamente a la cuestión de incom-petencia, dictará en el acto resolución.»

Es oportuno comentar como una novedad incluida en la Ley, elhecho de que no se considerará como excepción de incompe-tencia la defensa consistente en la negativa de la relación detrabajo (por aducir el demandado que la relación existente conel actor era de otra naturaleza civil o mercantil y no laboral ycomo consecuencia otro tribunal debe dirimir la controversia),lo cual es congruente con los principios del derecho laboral, yaque previamente debe acreditarse si el actor fue trabajador sujetoa nexo laboral.

La incompetencia, se puede hacer valer de oficio, es decir, sinque haya petición de parte, y las Juntas deberán declararlo encualquier estado del proceso, hasta antes de la audiencia dedesahogo de pruebas, cuando existan elementos del expedien-te que así lo justifique.

Cuando la Junta, con citación de partes se declara incompeten-te, remitirá de inmediato el expediente a la Junta o tribunal queestime competente; si éste o aquélla al recibir el expediente sedeclara a su vez incompetente, remitirá de inmediato el expe-diente a la autoridad que debe decidir la competencia (conflic-tos de jurisdicción).

Por otra parte, acertadamente se indica que la excepción de in-competencia no exime al demandado de contestar la demandaen la misma audiencia y si no lo hiciere y la Junta se declara

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competente, se tendrá por contestada la demanda en sentidoafirmativo, salvo prueba en contrario.

Por último, en los incidentes, se prevé una circunstancia quepudiere resultar contradictoria, ya que por una parte la Juntadictará resolución en el acto, después de oír a las partes; y enotros puntos, establece que cuando se promueva un incidentedentro de la audiencia o diligencia, se substanciará y resolveráde plano, oyendo a las partes; continuándose el procedimientode inmediato. Cuando se trate de nulidad, competencia y enlos casos de acumulación y excusas, dentro de las 24 horassiguientes se señalará día y hora para la audiencia incidental,en la que se resolverá.

Conflictos de competencia.Las controversias o incidentes sobre conocimiento o abstencio-

nes frente a un caso determinado de competencia pueden pro-ducirse no sólo entre tribunales de una misma jurisdicción, sinotambién entre las distintas jurisdicciones.

En estos casos, revisten el verdadero carácter de conflictos dejurisdicción.

Las competencias se decidirán:I. Por el pleno de las Juntas Locales de Conciliación y Arbi-traje, cuando se trate de:a) Juntas de Conciliación de la misma entidad federativa, yb) Las diversas Juntas Especiales de la Junta de Concilia-ción y Arbitraje de la misma entidad federativa.II. Por el Pleno de la Junta Federal de Conciliación y Arbitrajecuando de trate de las Juntas Federales de Conciliación y delas Especiales de la misma, entre sí recíprocamente.III. Por la Cuarta Sala de la Suprema Corte de Justicia de laNación cuando se suscite entre:

a) Juntas Locales o Federales de Conciliación y Arbitraje y elTribunal Federal de Conciliación y Arbitraje.

b) Juntas Locales y Juntas Federales de Conciliación y Arbitraje.c) Juntas Locales de Conciliación y Arbitraje de diversas entida-

des federativas.d) Juntas Locales o Federal de Conciliación y Arbitraje y otro ór-

gano jurisdiccional.

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Efectos de la declaración de incompetencia.La declaración de incompetencia, en relación con un determi-

nado órgano jurisdiccional, produce el efecto primordial de dejarexpedito el camino al órgano que para la decisión del caso seacompetente.

«Cuando una Junta Especial considera que el conflicto de queconoce, es de la competencia de otra de la misma Junta, concitación de las partes, se declarará incompetente y remitirá losautos a la Junta Especial que estime competente. Si ésta, alrecibir el expediente se declara a su vez incompetente, lo remi-tirá a la autoridad que deba decidir la cuestión de competen-cia, para que ésta determine cuál es la Junta Especial que debecontinuar conociendo del conflicto».

Además, es nulo todo lo actuado ante la Junta incompetente,salvo el acto de admisión de la demanda, o incompetenciaentre dos Juntas Especiales de la misma Junta Local o Fede-ral o bien que se tratara de un conflicto de huelga, ya que eltérmino de suspensión de labores correrá a partir de que laJunta designada competente notifique al patrón haber radi-cado el expediente.

Las autoridades de trabajo.Son los órganos que tienen la potestad legal de aplicar las nor-

mas de trabajo y de imponer a las partes su resolución.

La aplicación de las normas de trabajo compete, en sus res-pectivas jurisdicciones sin pretender agotar el tema, a lassiguientes:

1. Secretaría del Trabajo y Previsión Social.2. Secretaría de Hacienda y Crédito Público (reparto deutilidades).3. Secretaría de Educación Pública (escuelas artículo 123).4. Autoridades de entidades federativas.5. Dirección o Departamento del Trabajo (entidadesfederativas).6. Procuraduría de la Defensa del Trabajo (asesor, apode-rado y conciliador de los trabajadores).

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7. Servicio Nacional de Empleo (bolsa de trabajo gratuitaen colocación de trabajadores).8. La Inspección de Trabajo.9. Dirección General de Capacitación y Productividad.10. Comisiones Nacionales y Regionales de los SalariosMínimos.11. Comisión Nacional para la Participación de los Traba-jadores en las Utilidades de las Empresas.12. Juntas Federales y Locales de Conciliación.13. Junta Federal de Conciliación y Arbitraje.14. Juntas Locales de Conciliación y Arbitraje.15. Jurado de Responsabilidades (sanciones).

Las Juntas de Conciliación y Arbitraje.

Concepto legal.El artículo 123, apartado «A», constitucional declara en la frac-

ción XX:

Las diferencias o conflictos entre el capital y el trabajo, se sujeta-rán a las decisiones de una Junta de Conciliación y Arbitrajeformada por igual número de representantes de los obreros yde los patrones y uno del gobierno. Si el patrono se negare asometer sus diferencias al arbitraje o a aceptar el laudo pro-nunciado por la Junta, se dará por terminado el contrato detrabajo y quedará obligado a indemnizar al obrero con el im-porte de tres meses de salario, además de la responsabilidadque le resulte del conflicto. Esta disposición no será aplicableen los casos de las acciones consignadas en la fracción siguiente.Si la negativa fuera de los trabajadores, se dará por terminadoel contrato de trabajo.

Alberto Trueba Urbina3 afirma que la Comisión Dictaminadoradel artículo 123 constitucional hablaba de Tribunales de Arbi-traje, y coincide con la diputación constituyente, que su natu-raleza no debe ser judicial, por su carácter burgués. Por estarazón la representación veracruzana (Aguilar, Jara y Góngora),

3 Alberto Trueba Urbina, Tratado teórico práctico de derecho Procesal del trabajo,Porrúa, México, 1962.

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había presentado una iniciativa para que los conflictos entre elcapital y el trabajo se resolvieran por Comités de Conciliacióny Arbitraje; la diputación yucateca se inclinaba por crear Tri-bunales de Conciliación y Arbitraje; motivando el debate quedesembocó en las bases constitucionales del artículo 123, de-nominado «Del Trabajo y Previsión Social». En parte relativa,y siguiendo las ideas de los diversos expositores que intervinie-ron en los debates, se crearon las Juntas de Conciliación y Ar-bitraje, como organismos diversos e independientes del PoderJudicial, que constituyeron las expresiones de los factores rea-les de la producción.

Criterio de la Corte.Se han formulado diversos criterios interpretativos sobre la natu-

raleza de las Juntas de Conciliación y Arbitraje. En 1918, laSuprema Corte de Justicia de la Nación4 manifestó al respecto:

La Junta de Conciliación y Arbitraje no está establecida paraaplicar la ley en cada caso concreto y obligar al condenado asometerse a sus disposiciones, ni tiene facultad de aplicar laley para dirimir conflictos de derecho, ni para obligar a las par-tes a someterse a sus determinaciones. Por lo tanto, carece deimperio y no es un tribunal; es solamente una institución dederecho público que tiene por objeto evitar los grandes trastor-nos que, al orden y a la paz públicos, a la riqueza pública, a laorganización de la industria y a la organización del trabajo, leresultan de los movimientos bruscos de suspensión de éste, porlos obreros o por parte de los patrones.

La ejecutoria anterior determinó el carácter de Organismo Pú-blico Laboral, para resolver los grandes trastornos que provo-can el desequilibrio entre los factores de la producción,justificando su intervención únicamente en conflictos colecti-vos, privando a sus fallos de todo carácter obligatorio coacti-vo. Reservando, a la jurisdicción del orden común los conflictosindividuales.

4 Lañe Rincón Mines incorporated, 23 de agosto de 1918, Semanario Judicial de laFederación, tomo III, pág. 552.

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No obstante lo anterior, en 1924, la Suprema Corte de Justi-cia de la Nación en Pleno5 cambió la naturaleza de las Jun-tas de Conciliación y Arbitraje, considerándolo un tribunalcon materia especializada en el área laboral, y con faculta-des ejecutivas en el cumplimiento de sus laudos, y compe-tente para resolver conflictos individuales y colectivos. Porel interés que reviste dicha resolución transcribimos sus pun-tos fundamentales:

«...en resoluciones anteriores de esta Suprema Corte, se ha esta-blecido categóricamente: que las Juntas de Conciliación y Ar-bitraje son autoridades, porque ejercen funciones públicas, deacuerdo con la Ley Fundamental, y sus resoluciones afectan elorden social. Ahora bien, aún cuando su carácter es de auto-ridad administrativa, sin embargo, tienen funciones judicialesperfectamente determinadas, desde el momento en que deci-den cuestiones de derecho entre las partes...».

«...la fracción veintiuna del artículo ciento veintitrés constitucio-nal, ya citada debe interpretarse en el sentido antes indicado,pues de otro modo, las funciones de las Juntas de Conciliacióny Arbitraje serían incompletas, si se tiene en cuenta que losobreros tendrían en cada caso, que ocurrir a los tribunales delorden común, para que se resolviese cualquier diferencia quetuvieren con el patrón...».

«...por tal concepto éstas vienen a constituir verdaderos tribuna-les encargados de resolver todas aquellas cuestiones que tie-nen relación con el contrato de trabajo, en todos sus aspectos,o bien sea colectivamente o en la forma individual, desde elmomento en que las diversas fracciones del artículo ciento vein-titrés constitucional hablan de patrono y de obrero, individual-mente determinado...».

«...es indiscutible que las expresadas juntas pueden hacer que seejecuten sus laudos, desde le momento que la Constitución lesha dado carácter de autoridades, encargadas de aplicar laley...».

5 Ejecutoria «La Corona», 10 de febrero de 1924, Quinta época, Semanario Judicialde la Federación, Tomo XIV, pág. 493.

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«...es indiscutible que tiene la fuerza necesaria para hacer cum-plir sus laudos o sentencias que dicten, pues de otro modo, sólovendrían a constituir cuerpos consultivos que no estarían en-cargados de dirimir las controversias relativas al contrato detrabajo, sino que solamente harían simples declaraciones dederechos en cuyo caso sus funciones serían estériles...».

De todo lo anterior, se infiere que a partir de la fecha mencio-nada no existe la menor duda sobre la naturaleza de las auto-ridades laborales encargadas de resolver conflictos, toda vezque, independientemente de su ubicación en la organizaciónadministrativa, sus funciones tienen carácter jurisdiccional yse desenvuelven como cualquier tribunal del Poder JudicialFederal.

Conclusiones relativas a la jurisdicciónde los Tribunales de Trabajo.Los Tribunales de Trabajo tienen la facultad de conocer en todos

los casos de conflictos obrero-patronales. Se trata de una ver-dadera jurisdicción de trabajo, consagrada en los artículos 73,fracción X, y 123, fracción XX, constitucional, no son Tribuna-les Especiales, y sus resoluciones son obligatorias e imperati-vas y de orden común.

Si bien es cierto que desde el punto de vista de la clasificación delas funciones del Estado, dependen del Poder Ejecutivo, no sonautoridades esencialmente de carácter administrativo, ya quetienen atribuciones para ejecutar actos jurisdiccionalmentemateriales y capacidad para hacer cumplir sus resoluciones.

Clasificación de los Tribunales de Trabajo.Los Tribunales de Trabajo pueden ser:

1. Juntas Federales de Conciliación:Permanentes.Accidentales.

2. Juntas Locales de Conciliación.Permanentes.Accidentales.

3. Junta Federal de Conciliación y Arbitraje.4. Juntas Locales de Conciliación y Arbitraje.5. Juntas Especiales de Conciliación y Arbitraje.

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Juntas de Conciliación y Arbitraje. Autoridades jurisdiccionalesque en sus respectivas jurisdicciones, aplican las normas detrabajo.

Junta Federal de Conciliación y Arbitraje.Le corresponde el conocimiento y resolución de los conflictos de

trabajo que se susciten entre trabajadores y patrones, sólo en-tre aquéllos o sólo entre éstos, derivados de las relaciones detrabajo o de hechos íntimamente relacionados con ellas, salvocuando se trate de conflictos que tengan por objeto el cobro deprestaciones cuyo monto no exceda del importe de tres mesesde salario.

Integración.Se integrará con un representante de los trabajadores y de los

patrones designados por ramas de la industria o de otrasactividades, de conformidad con la clasificación y convoca-toria que expida la Secretaría de Trabajo y de PrevisiónSocial. Habrá uno o varios secretarios generales según sejuzgue conveniente. Cuando un conflicto afecte a dos o másramas de la industria o de las actividades representadas enla Junta, ésta se integrará por el presidente de la misma ycon los respectivos representantes de los trabajadores y delos patrones.

Funcionamiento.Funcionará en Pleno o en Juntas Especiales, de conformidad

con la clasificación de las ramas de la industria y de lasactividades a que se refiere la convocatoria antes mencio-nada. La Secretaría del Trabajo y Previsión Social, cuandolo requieran las necesidades del trabajo y del capital, podráestablecer Juntas Especiales, fijando el lugar de su residen-cia y su competencia territorial. Las Juntas Especiales fuerade la capital de la República conforme a lo anterior, queda-rán integradas en su funcionamiento y régimen jurídico a laJunta Federal de Conciliación y Arbitraje, correspondiéndo-les el conocimiento y resolución de los conflictos de trabajoen todas las ramas de la industria y actividades de la com-petencia federal, comprendidas en la jurisdicción territorialque se les asigne, con excepción de los conflictos colectivos,sin perjuicio del derecho del trabajador, cuando así conven-

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ga a sus intereses, a concurrir directamente a la Junta Fede-ral de Conciliación y Arbitraje.

Integración, facultades y obligacionesdel Pleno de la Junta.Se integrará con el presidente de la Junta y con la totalidad de

los representantes de los trabajadores y de los patrones. Tienelas facultades y obligaciones siguientes: expedir el Regla-mento Interior de la Junta y el de las Juntas de Conciliación;conocer y resolver los conflictos de trabajo cuando afectena la totalidad de las ramas de la industria y de las activida-des representadas en la Junta; conocer el recurso de revi-sión interpuesto en contra de las resoluciones dictadas porel presidente de la Junta en la ejecución de los laudos delPleno; uniformar los criterios de resolución de la Junta, cuan-do las Juntas Especiales sustenten tesis contradictorias; cui-dar que se integren y funcionen debidamente las Juntas deConciliación y girar las instrucciones que juzgue convenien-tes para su mejor funcionamiento; informar a la Secretaríadel Trabajo y Previsión Social de las deficiencias que obser-ve en el funcionamiento de la Junta y sugerir las medidasque convenga dictar para corregirlas, y las demás que leconfieran las leyes.

Integración, facultades y obligacionesde las Juntas Especiales.Se integrarán con el presidente de la Junta, cuando se trate de

conflictos colectivos, o con el presidente de la Junta Especialen los demás casos; y con los respectivos representantes delos trabajadores y de los patrones. Tienen las facultades yobligaciones siguientes: conocer y resolver los conflictos detrabajo que se susciten en las ramas de la industria o de lasactividades representadas en ellas; conocer y resolver los con-flictos que tengan por objeto el cobro de prestaciones y cuyomonto no exceda del importe de tres meses de salario, practi-car la investigación y dictar las resoluciones para el pago dela indemnización de los casos de muerte del trabajador porriesgo de trabajo, determinando qué personas tienen derechoa la indemnización; conocer del recurso de revisión interpues-to en contra de las resoluciones del presidente en ejecuciónde los laudos; recibir en depósito los contratos colectivos y los

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reglamentos interiores de trabajo. Decretando el depósito seremitirá el expediente al archivo de la Junta y las demás quele confieran las leyes.

Normas para el funcionamiento del Plenoy de las Juntas Especiales.Se observarán las siguientes: I. En el Pleno se requiere la

presencia del presidente de la Junta y del 50% de los re-presentantes, por lo menos. En caso de empate, los votosde los ausentes se sumarán al del presidente. II. En las Jun-tas Especiales se observarán las normas siguientes: a) Du-rante la tramitación de los conflictos individuales y de loscolectivos de naturaleza jurídica, bastará la presencia desu presidente o del auxiliar, quien llevará adelante la au-diencia, hasta su terminación. Si están presentes uno o va-rios de los representantes, las resoluciones se tomarán pormayoría de votos. Si no está presente ninguno de los re-presentantes, el presidente o el auxiliar dictará las resolu-ciones que procedan, salvo que se trate de las que versensobre personalidad, competencia, aceptación de pruebas,desistimiento de la acción y sustitución patronal. El mismopresidente acordará se cite a los representantes a una au-diencia para la resolución de dichas cuestiones, y si nin-guno concurre, dictará la resolución que proceda; b) Laaudiencia de discusión y votación del laudo se regirá porlo dispuesto en la fracción siguiente; c) Cuando se trate deconflictos colectivos de naturaleza económica, además delpresidente, se requiere la presencia de uno de los represen-tantes, por lo menos; d) En los casos de empate, el voto delo de los representante ausentes se sumarán al del presiden-te o al del auxiliar. III. Para la audiencia de discusión yvotación del laudo, será necesaria la presencia del presi-dente o presidente especial y del 50% de los representantesde los trabajadores y de los patrones, por lo menos. Si con-curre menos del 50%, el presidente señalará nuevo día yhora para que se celebre la audiencia; si tampoco se reúnela mayoría, se citará a los suplentes, quedando excluidoslos faltistas del conocimiento del negocio. Si tampoco con-curren los suplentes, el presidente de la Junta o el de laJunta Especial dará cuenta al secretario del Trabajo y Pre-visión Social, para que designe las personas que los susti-

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tuyan. En caso de empate, los votos de los ausentes se su-marán al del presidente.

Normas para uniformar e\ criterio de resoluciónde las Juntas Especíales.Se observarán las siguientes: el pleno se reunirá en sesión

especial, no pudiendo ocuparse de ningún otro asunto; paraque pudiera sesionar el Pleno, se requiere la presencia delas dos terceras partes del total de sus miembros, por lomenos; los presidentes de las Juntas Especiales serán cita-dos a la sesión y tendrán voz informativa; las resolucionesdel Pleno deberán ser aprobadas por el 51% del total de losmiembros que lo integran, por lo menos las decisiones delPleno que uniformen al criterio de resolución serán obliga-torias para todas las Juntas Especiales; las mismas resolu-ciones podrán revisarse en cualquier tiempo a solicitud del51% de los representantes de los trabajadores o de los pa-trones, el 51% de los presidentes de las Juntas Especialeso del presidente de la Junta; y el Pleno publicará un boletíncada tres meses, por lo menos, con el criterio uniformado ycon los laudos del Pleno y de las Juntas Especiales quejuzgue convenientes.

juntas Especiales de la Federalde Conciliación y Arbitraje.En los términos de las reformas vigentes, las Juntas Especia-

les permanentes tienen jurisdicción especializada en la ca-pital de la República y territorial en las entidades federativas.Por otra parte, los conflictos que sucedan en la ciudad deMéxico serán resueltos en dicha capital federal de acuerdocon el conflicto y en el resto del país con la ubicación deltribunal.

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JUNTA(NÚMERO)

1

23

3 Bis4567

7 Bis8

8 Bis9

9 Bis101112

12 Bis1314

14 Bis1516171819202122232425262728

ESPECIAL

E E C. C. EspecializadaE E C. C. Servicios aéreosTransportes marítimos, etc.Transportes terrestres, etc.E E C. C.Electricidad, teléfonos, etc.TextilPEMEXPEMEXIMSSIMSSIMSSIMSSAzucarera, HuleraMadereraPEMEXPEMEXMineraConcesiones FederalesUniversidades AutónomasAutomotriz, QuímicaAceites y grasas vegetalesTerritorialesTerritorialesTerritorialesTerritorialesTerritorialesTerritorialesTerritorialesTerritorialesTerritorialesTerritorialesTerritorialesTerritoriales

LUGAR

México, D.EMéxico, D.EMéxico, D.EMéxico, D.EMéxico, D.EMéxico, D.EMéxico, D.EMéxico, D.EMéxico, D.EMéxico, D.EMéxico, D.EMéxico, D.EMéxico, D.EMéxico, D.EMéxico, D.EMéxico, D.EMéxico, D.EMéxico, D.EMéxico, D.EMéxico, D.EMéxico, D.EMéxico, D.EGuadalajara, Jal.Guadalajara, Jal.Guadalupe, N. L.Guadalupe, N. L.Mérida, Yuc.Jalapa, Ver.Hermosillo, Son.Aguascalientes, Ags.Saltillo, Coah.Chihuahua, Chih.Durango, Dgo.Guanajuato, Gto.

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JUNTA(NÚMERO)

29

30

31

3233343536

36 Bis373839404243444546474849505152535455565758596061

ESPECIAL

TerritorialesTerritorialesTerritorialesTerritorialesTerritorialesTerritorialesTerritorialesTerritorialesTerritorialesTerritorialesTerritorialesTerritorialesTerritorialesTerritorialesTerritorialesTerritorialesTerritorialesTerritorialesTerritorialesTerritorialesTerritorialesTerritorialesTerritorialesTerritorialesTerritorialesTerritorialesTerritorialesTerritorialesTerritorialesTerritorialesTerritorialesTerritorialesTerritoriales

LUGAR

Toluca, Méx.Morelia, Mich.Cuernavaca, Mor.Oaxaca, Oax.Puebla, Pue.San Luis Potosí, S. L. RCuliacán, Sin.Villahermosa, Tab.Villahermosa, Tab.Ciudad Victoria, Tamps.Coatzacoalcos, Ver.Tampico, Tamps.Ensenada, B. C.Torreón, Coah.Acapulco, Gro.Poza Rica, Ver.Veracruz, Ver.Tlaxcala, Tlax.Cananea, Son.Campeche, Camp.Tuxtla Gtz., ChiapasQuerétaro, Qro.Pachuca, Hgo.Cd. del Carmen, Camp.Zacatecas, Zac.Orizaba, Ver.Ciudad Juárez, Chih.Cancún, Q. Roo.Colima, Col.La Paz, B. C. S.Tijuana, B. C.Reynosa, Tamps.Tepic, Nayarit

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Dichos organismos carecen totalmente de facultades jurisdiccio-nales, y únicamente actúan en el desahogo de diligencias quese les encomienden por la superioridad. Se integran con perso-nal jurídico y administrativo investido de fe pública con el ob-jeto de otorgar autenticidad a todos los actos procesales querealice.

Como unidades de apoyo, dentro de sus principales funciones seencuentran facultades para el desahogo de algunos trámitesque en vía de exhorto se les pida, v.g.: emplazamientos; notifi-caciones; reinstalaciones; ejecuciones; desahogos; etcétera.

Realizan asimismo, actividades, receptoras acusando recibo dejuicios individuales y colectivos; emplazamientos a huelgas; con-venios y ratificaciones; trámite de paraprocesales; etcétera.

Tomando en consideración las razones prácticas de su existen-cia, su naturaleza auxiliar facilita las actividades laborales, sinembargo, consideramos que carecen de todo sustento jurídico,puesto que la Ley Federal del Trabajo no las tiene contempla-das, consecuentemente el afectado con los actos realizados poresta oficina puede solicitar su nulidad, o en su caso presentaramparo por violaciones al procedimiento.

Juntas Locales de Conciliación y Arbitraje.Su integración y funcionamiento se rigen por las mismas dispo-

siciones aplicables a la Junta Federal de Conciliación y Arbi-traje, con la diferencia de que las facultades del Presidente dela República y del Secretario del Trabajo y Previsión Social seejercerán por los gobernadores de los estados y en el caso delDistrito Federal, por el propio Presidente de la República y porel Jefe del Departamento del Distrito Federal, respectivamente.

Las Juntas Locales de Conciliación y Arbitraje funcionarán encada una de las entidades federativas. Les corresponde el co-nocimiento y resolución de los conflictos de trabajo que nocompetan a la Junta Federal de Conciliación y Arbitraje.

El gobernador del estado o el Jefe del Departamento del DistritoFederal, cuando lo requieran las necesidades del trabajo y del

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capital, podrá establecer una o más Juntas de Conciliación yArbitraje fijando el lugar de su residencia y su competenciaterritorial.

Juntas Locales de Conciliación.Desarrollan sus actividades en las diversas entidades federativas.

Se instalan en los municipios y zonas económicas que deter-mine el gobierno local. No pueden operar en el lugar que seencuentre instalada la Junta Local de Conciliación y Arbitraje.

Funciones.Actuar como instancia conciliatoria potestativa para los traba-

jadores y los patrones; actuar como Juntas de Conciliación yArbitraje cuando se trate de conflictos que tengan por objeto elcobro de prestaciones cuyo monto no exceda el importe de tresmeses de salario.

Características.Permanente y con jurisdicción determinada en los límites esta-

blecidos previamente por la superioridad competente. Cuandola importancia y el volumen de los conflictos de trabajo en unademarcación territorial no amerite su instalación, por el bajovolumen de asuntos funcionará una accidental.

Integración.Se integrará con un representante del gobierno nombrado por el

gobernador de la entidad federativa de que se trate que fungirácomo presidente y con un representante de los trabajadoressindicalizados y uno de los patrones, designados de conformi-dad con la convocatoria que al efecto expida el propio gober-nador. Sólo a falta de trabajadores sindicalizados la elecciónse hará por los trabajadores libres.

Facultades y obligaciones.Tienen las siguientes: procurar un arreglo conciliatorio de los

conflictos de trabajo; recibir las pruebas que los trabajadoreso los patrones juzguen conveniente rendir ante ellas, en rela-ción con las acciones y expediciones que pretendan deducirante la Junta Local de Conciliación y Arbitraje. El términopara recepción de las pruebas no podrá exceder de 10 días.Terminada la recepción de las pruebas o transcurrido el tér-

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mino anterior, la Junta remitirá el expediente a la Junta Espe-cial de la jurisdicción territorial a que esté asignada si lahubiere, y si no, a la Junta Local de Conciliación y Arbitraje.Recibir las demandas que les sean presentadas, remitiéndo-las a la Junta Especial de la jurisdicción territorial a que estéasignada si la hubiere, y si no, a la Junta Local de Concilia-ción y Arbitraje. Actuar como Juntas de Conciliación y Arbi-traje para conocer y resolver los conflictos que tengan porobjeto el cobro de prestaciones cuyo monto no exceda el im-porte de tres meses de salario; complementar los exhortes ypracticar las diligencias que les encomiendan otras Juntas.Denunciar ante el Ministerio Público al patrón de una nego-ciación industrial, agrícola, minera, comercial o de serviciosque haya dejado de pagar el salario mínimo general a uno ovarios de sus trabajadores; y de ser procedente aprobar losconvenios que les sean sometidos por las partes. Las demásque les confieran las leyes.

Estas Juntas, por inconvenientes, deben abolirse por su reduci-da esfera de competencia y dilaciones procesales, ya que im-plican dos etapas probatorias en la práctica.

Juntas Federales de Conciliación Accidentales.Se integrarán y funcionarán, cada vez que sea necesario, en

aquellos lugares en que hayan existido, Juntas Permanentesde Conciliación, debiendo para tal efecto concurrir los traba-jadores o patrones ante el inspector federal del trabajo o anteel presidente municipal. Estas juntas tienen las mismas facul-tades y obligaciones que las Juntas Locales de Conciliaciónantes mencionadas.

Juntas Locales de Conciliación Accidentales.Funcionarán cuando la importancia y el volumen de los conflic-

tos de trabajo en una demarcación territorial no amerite el fun-cionamiento de una Junta Permanente.

Normas para la integración de las Juntas deConciliación Accidentales Federales y Locales.Se observarán las siguientes: el inspector del trabajo o el presi-dente municipal prevendrá a cada una de las partes que dentrodel término de 24 horas designe su representante y les dará a

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conocer el nombre del representante del Gobierno. El inspectorfederal del trabajo, cuando sus actividades lo permitan, podrápresidir la Junta; y si alguna o las dos partes no designan surepresentante, el inspector federal del trabajo o el presidentemunicipal hará las designaciones, las que deberán recaer entrabajadores o patrones.

Iniciativa para la creación de los TribunalesFederales de Trabajo.Esta iniciativa ha inquietado a las autoridades del trabajo y a los

litigantes; propende a la creación de Tribunales Federales deTrabajo y probablemente sea aprobada por los legisladores delos estados, mediante una modificación al artículo 123, frac-ción XXXI de la Constitución y oportunamente elevada a lacategoría de Ley.

El dictamen, aduce a que la dualidad de jurisdicción en la apli-cación de las normas de trabajo, federal y local, propicia lafalta de uniformidad de los criterios de interpretación y aplica-ción de las regulaciones laborales; provoca dificultades para ladefensa de los intereses del trabajador.

Agrega, además, que la federación de los tribunales de trabajose justifica por las siguientes razones:

1. Desarrollo industrial acelerado del país, crecimiento de laclase obrera.

2. Tendencia obrera y empresarial a organizarse nacionalmentepara defender con más eficiencia sus respectivos intereses.

3. Localización cada vez menos regional y cada vez más na-cional de los conflictos obrero-patronales e incapacidad ma-terial de las Juntas Locales para resolverlos.

4. Aplicación de criterios jurídicos contradictorios entre JuntasLocales para el tratamiento de conflictos iguales.

5. Laudos emitidos por las Juntas Locales, salvo excepcionesen judicativas deficientes, carencia de medios económicos,técnicos y administrativos adecuados para mejorar la for-mación profesional de sus integrantes.

6. Influencia en la administración de justicia a la clase obrera,de intereses económicos y políticos generalmente nuevos aella.

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En conclusión, la reforma pugna por:

Fracción XXXI. La aplicación de las leyes del trabajo correspon-de a las autoridades federales del trabajo en todo el territorionacional.

Igualmente se pretende la reforma al artículo 107, fracción V in-ciso d) de la Constitución, que determina la competencia de laSuprema Corte de Justicia de la Nación en materia de ampa-ro, indicando:

En materia laboral, cuando se reclamen laudos dictados por au-toridades federales de Conciliación y Arbitraje en cualquierconflicto o por el Tribunal Federal de Conciliación y Arbitrajede los trabajadores al servicio del Estado.

Es plausible la iniciativa en cuanto que pretende la unificaciónde criterios en los tribunales de trabajo, pero sin lugar a dudasvulnera la soberanía de los estados y de sus autoridades; sinembargo, el tiempo nos dirá, en el caso de que se apruebe, quefue lo más adecuado para el mejor desempeño de la justicialaboral.

Conclusiones.

Primera.Las Juntas de Conciliación y Arbitraje surgen en la Constitu-

ción Mexicana de 1917 como organismos administrativoscompetentes en materia laboral, para resolver la conflictivasocial provocada por los enfrentamientos entre capital y tra-bajo.

Segunda.La intención legislativa expresada con toda claridad en los de-

bates previos al nacimiento del artículo 123, pretende el esta-blecimiento de una institución al margen de los tribunalesjurisdiccionales, con el objeto de buscar fórmulas de soluciónen las controversias laborales, empleando los sistemas de con-ciliación y arbitraje.

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Tercera.Por la propia naturaleza de la autoridad, y para democratizar su

estructura, se estableció una composición tripartita formada porigual número de representantes obreros y patronales y uno delgobierno.

Cuarta.La Suprema Corte de Justicia de la Nación, en su jurisprudencia

inicial sobre el tema, ratificó los puntos de vista del legisladorconstitucional, calificando a las Juntas de Conciliación y Arbi-traje como organismos administrativos competentes en mate-ria colectiva, con funciones de amigables componedores.

Quinta.Con posterioridad cambió radicalmente su criterio, otorgándole

el carácter de tribunal laboral, competente para resolver todaslas controversias entre las partes, sin distinción de naturalezaalguna y cuyas resoluciones eran obligatorias y de cumplimientocoactivo.

Sexta.La Ley Federal del Trabajo de 1931 que unificó la materia

laboral en todo el territorio mexicano, siguió los principiosexpuestos por la Corte, reglamentando en la parte procesallos conflictos individuales; colectivos y de huelga, formulan-do una clasificación congruente con la naturaleza de la con-troversia.

Séptima.La naturaleza de las Juntas de Conciliación y Arbitraje no tiene

duda, por tratarse de auténticos tribunales colegiados especia-lizados en materia laboral, dependiendo administrativamentedel Poder Ejecutivo, pero con funciones jurisdiccionales autó-nomas.

Octava.Su carácter tripartito de origen constituye uno de los principales

aciertos, y en la actualidad se ha desarrollado dicho sistema,nacional e internacionalmente en toda clase de organismossociales, en los cuales intervienen los sujetos interesados en lasdecisiones que les afectan.

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Novena.La propia Organización Internacional del Trabajo en el Conve-

nio 144 sobre Consulta Tripartita, insiste en la necesidad gu-bernamental de hacer partícipe a los sectores productivos detodos los asuntos que incidan en sus relaciones, para conocerpuntos de vista y orientar conductas futuras en la materia.

Décima.El desplazamiento orgánico de los tribunales laborales al Poder

Judicial es posible esquemáticamente, o con cambios funcio-nales, siempre y cuando se tomen en consideración los antece-dentes históricos de su nacimiento y se acepten las consecuen-cias políticas de esta determinación.

Undécima.Previamente a cualquier decisión debe reflexionarse cuál de es-

tas medidas se adopta, puesto que cada una de ellas tieneimplicaciones diferentes.

Duodécima.La simple modificación formal, implica seguir los principios cons-

titucionales que provocaron la inclusión del Tribunal FederalElectoral, como un órgano especializado del Poder Judicial,sin cambio alguno en su naturaleza o estructura.

Decimotercera.El cambio funcional requiere modificaciones trascendentales a

la Constitución, Ley Federal del Trabajo y normas reglamenta-rias, puesto que el trato a los conflictos jurídicos individuales ycolectivos de naturaleza jurídica, seguirían las reglas ordina-rias de cualquier proceso similar, pero en tratándose de con-flictos colectivos económicos y procedimiento de huelga, la com-petencia jurisdiccional nulifica el sentido de estas controver-sias, impidiendo su desarrollo, en detrimento de la justicia so-cial.

Decimocuarta.Cualquier reforma tendrá que considerar que el derecho laboral

tiene múltiples áreas de conocimiento y de ninguna manera seencuentra unificada, puesto que independientemente de la exis-tencia de los apartados «A» y «B» del artículo 123, existe legis-

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lación laboral en 32 entidades federativas, que afectan a tra-bajadores ordinarios y servidores públicos.

Decimoquinta.Lo anterior independientemente que el personal del Poder Ju-

dicial Federal resuelve sus conflictos ante una ComisiónSubstanciadora, integrada por miembros de dicho Poder, yel personal del Tribunal Federal de Conciliación y Arbitraje,somete a la Junta Federal de Conciliación y Arbitraje susdiferencias.

Decimosexta.Nos encontramos luego entonces, frente a una multiplicidad ini-

maginable de jurisdicciones laborales, de acuerdo con la natu-raleza del problema, sujetos de controversia o política de Esta-do, cuya unificación requiere mayor estudio y profundidad,tomando en consideración los antecedentes históricos y el de-recho comparado, antes de cualquier determinación que pudiereoriginar caos en el mundo jurídico laboral, por la superficiali-dad en la decisión.

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NATURALEZA JURÍDICA DE LOSTRIBUNALES AGRARIOSMAC. RODOLFO VELOZ BAÑUELOS

A cuatro décadas de haberse institucionalizado en el Po-der la Revolución Mexicana, sus vicisitudes oscilabanentre levantamientos de caudillos, el agobio de la deuda

externa, el peligro de la invasión de las potencias en expan-sión imperialista, la reorganización del nuevo Estado, la pre-ocupación por el reconocimiento y aceptación de los gobiernospoderosos y el cumplimiento de los programas que le dieronvida y justificación histórica. Los temas más sensibles eran,sin lugar a dudas, las relaciones con la Iglesia Católica y elreparto agrario. Los dos siguieron provocando muertes, des-pués que los cañones revolucionarios habían dejado de vo-mitar fuego. En los primeros años del reparto, los demandantesde tierras aparecían colgados fuera de los pueblos, con uncostal de tierra amarrado a sus pies y una la leyenda quedecía: «Toma tu tierra».

Por ello, no es extraño que después del triunfo en los camposde batalla, el Constituyente de Querétaro creara la figura delpresidencialismo fuerte. La historia nos enseña que despuésde una revolución, siempre se establece una dictadura quesea capaz de aplicar los motivos que motivaron la lucha ar-mada. La muerte de Madero se debió a la debilidad de sugobierno.

Así aprendió la lección Carranza, que instituye elpresidencialismo desde la Carta Magna. Este presidencialismopersistió hasta nuestros días, cuando el pueblo de México, enotro escenario, empezó a demandar un estado de derechobajo el imperio de la democracia. El pueblo se cansó de cau-

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MAC. RODOLFO VELOZ BANUELOS

dillos, hombres predestinados, gobernantes autoritarios y em-pezó a demandar instituciones públicas democráticas.

La Reforma Agraria exigía un mando fuerte desde la figura delPresidente de la República. Por ello es comprensible que se leerigiera como la «Suprema Autoridad Agraria» del país; untítulo constitucional que reflejaba la necesidad de hacer rea-lidad la demanda de los indígenas por la restitución de sustierras despojadas y de los campesinos sin tierra, por la liqui-dación y reparto de los latifundios. Una reminiscencia del por-firiato, en donde la presencia del Ejecutivo se hacia sentir hastaen las mínimas controversias. Los aires en contra del repartoagrario eran furiosos; no fue fácil el inicio. De su justificaciónhistórica han hablado los agraristas más connotados. Los de-rechos sociales de los campesinos y de los obreros fueron in-cluidos en los nuevos textos constitucionales, dando vida a losllamados derechos sociales.

El pensamiento liberal de los iniciadores revolucionarios, que ibanpor la democracia y el sufragio efectivo, se vio rebasado por losanarcosindicalistas y los agraristas. La Revolución fue más alláde las reformas electorales: transformó la concepción de la pro-piedad privada. Colocó a la nación, los mexicanos de siempre,de ayer, hoy y mañana, como los titulares originales de las ri-quezas de nuestro territorio. Ni la naturaleza ni Dios ni el Sobe-rano. La nación somos cada uno y todos a la vez, y como tales,los propietarios originales de las riquezas del territorio nacio-nal y los creadores de la propiedad privada de la tierra, quetiene una función social, una responsabilidad frente a la socie-dad: La producción alimentarla, la racionalidad de la explota-ción de los recursos naturales y su preservación para lasgeneraciones futuras.

El Plan de San Luis Potosí, del 5 de octubre de 1910, siendo decontenido político, fundamentalmente, tocaba el problemaagrario denunciando el despojo de las tierras de «los propie-tarios, en su mayoría indígenas, por acuerdo de la Secretaríade Fomento, o por fallos de los tribunales de la República».Desde el punto de vista agrario, el Plan de San Luis no tuvolas pretensiones del Plan de Ayala. Expedido por EmilianoZapata el 28 de noviembre de 1911, este programa reflejaba

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NATURALEZA JURÍDICA DE LOS TRIBUNALES AGRARIOS

la impaciencia de los agraristas por iniciar la restitución delas tierras de los pueblos indígenas y el reparto de los latifun-dios. En el planteamiento 6° proponía que los pueblos y ciu-dadanos que hubieran sufrido el despojo de sus tierras, montesy aguas por parte de los hacendados, caciques y científicosentrarían en posesión de sus inmuebles, condicionando talrestitución a la existencia de títulos que demostrasen la pro-piedad. Pero dentro de este punto de su Plan, esbozaba lacreación de «tribunales especiales al triunfo de la revolución»,para que los «usurpadores» de las tierras, montes y aguasdedujeran sus pretendidos derechos ante dichos órganos ju-risdiccionales. El Plan de Guadalupe, proclamado porVenustiano Carranza el 26 de marzo de 1913, era de conteni-do político y bélico, no hacía ninguna referencia al problemaagrario; sin embargo, el propio coahuilense expide el Plan deVeracruz, del 12 de diciembre de 1914, que ampliaba el con-tenido del Plan de Guadalupe; en este documento, se deman-da la disolución de los latifundios y la restitución de las tierrasdespojadas a los pueblos. El 6 de enero de 1915, expide laLey Agraria que habría de constituirse en el fundamento delprograma agrario constitucional.

Desde el punto de vista jurisdiccional no se creaban tribunalesespeciales, sino órganos administrativos encargados de apli-car los procedimientos agrarios. Se proponía la creación de laComisión Nacional Agraria, las Comisiones Locales Agrariasy los Comités Particulares en los estados, con facultades parasustanciar los pedimentos de restitución y de dotación de tie-rras. En un procedimiento biinstancial, el Gobernador resolvíade manera provisional, oyendo a la Comisión Local Agraria yel Presidente de la República lo hacía de manera definitiva,después de ponderar el dictamen de la Comisión NacionalAgraria. Este tipo de procedimiento, con algunas variantes, pre-valeció hasta 1991, antes de la Reforma al artículo 27 constitu-cional, que eliminó la obligación del estado de dotar a los gruposde campesinos que carecieran de tierra o la tuvieran de mane-ra insuficiente y creó los tribunales agrarios.

La Comisión Nacional Agraria y el Cuerpo Consultivo Agrario,constituían típicos tribunales de justicia retenida. Según los teó-ricos administrativistas, esta justicia se imparte por órganos

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MAC. RODOLFO VELOZ BAÑUELOS

jurisdiccionales que forman parte de la administración y sóloemiten proyectos de resolución que deben ser aprobados uhomologados por autoridades superiores de la propia admi-nistración activa. (Héctor Fix Zamudio, Niceto Alcalá-Zamoray Castillo, Gonzalo Armienta Calderón, José Luis VázquezAlfaro.) Para algunos de estos tratadistas, los tribunales de jus-ticia retenida no son en realidad auténticos órganos jurisdic-cionales, en virtud de que sus resoluciones no son sentencias,sino sólo proyectos que son resueltos en definitiva por una au-toridad administrativa superior. Estos órganos agrarios depen-dían del Poder Ejecutivo, tanto en lo federal como en lo local.Su integración dependía del Ejecutivo. Su composición eracolectiva. Venustiano Carranza expidió un Acuerdo el 19 deenero de 1916 por el que establecía la forma de integrar a laComisión Nacional Agraria. La componían nueve personas,que eran el Secretario de Fomento, quien la presidía; un repre-sentante de cada una de las siguientes Secretarías: de Gober-nación, de Justicia y de Hacienda, así como 5 funcionarios dela propia Secretaría de Fomento.

La composición de la Comisión Nacional Agraria sufrió refor-mas: en 1917, 1918, 1922, 1924 y 1927. En 1934 se creó elDepartamento de Asuntos Agrarios y bajo su dependenciaoperativa el Cuerpo Consultivo Agrario y las Comisiones Agra-rias Mixtas. Este Código Agrario, modifica el número de susmiembros, fijándolo en cinco; igualmente su designación espor el Presidente de la República. El Código Agrario de 1940,le da un carácter corporativo al Cuerpo Consultivo Agrarioque se integra por ocho miembros, dos de los cuales seránrepresentantes de los campesinos y los 6 restantes, ingenierosagrónomos, ingenieros o técnicos en la materia. En las Comi-siones Agrarias Mixtas, se integra también la representaciónde los campesinos. El Código de 1942, mantiene la represen-tación de los campesinos en el Cuerpo Consultivo Agrario. LaLey Federal de Reforma Agraria mantiene la representaciónde los campesinos en el Cuerpo Consultivo Agrario y reducesu número a 5 miembros.

Para algunos autores, como la Dra. Martha Chávez Padrón,los órganos encargados de la aplicación de la legislación agra-ria del reparto, como la Comisión Nacional Agraria y el Cuer-

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po Consultivo Agrario, eran tribunales especializados confi-gurados de manera muy singular y con jurisdicción especialdistinta a la común. Su jurisdicción era local en primera ins-tancia y federal en la segunda. Los procedimientos agrariosse iniciaban frecuentemente de manera oficiosa y en ocasio-nes a petición de parte. La carga probatoria tratándose deejidatarios y comuneros correspondía a la autoridad, y a losparticulares por lo que se refería a la pequeña propiedad. Noexistía desistimiento por parte de los núcleos agrarios, lo queobligaba a la autoridad a continuar el procedimiento hastasu resolución definitiva. En algunos procedimientos existíandos partes en controversia, como en las acciones dotatoriasen las que por una parte, un grupo de campesinos sin tierras,solicitaba al Estado la dotación, señalando como afectablespredios de particulares o de propiedad del Estado. En otrosprocedimientos la autoridad actuaba oficiosamente. Algunoseran de carácter mixto, en los que el Ejecutivo resolvía enprimera instancia y la Suprema Corte de Justicia en segunda,como el caso de los conflictos por limites entre comunidades.El procedimiento agrario era escrito y no existía la caducidadde la instancia, por lo que los procedimientos llegaban a du-rar varias décadas.

La legislación distinguió entre autoridades y órganos agrarios.Los primeros tenían facultades de resolución y ejecución ylos segundos sólo de opinión. El Presidente de la República,los gobernadores de los estados, el Secretario de la ReformaAgraria y el Secretario de Agricultura y Ganadería, eran con-siderados autoridades; en tanto que el Cuerpo ConsultivoAgrario y la Comisión Agraria Mixta se les clasificaba comoórganos. La jurisprudencia terminó por considerar que losdictámenes del Cuerpo Consultivo Agrario en los diversos pro-cedimientos dotatorios no eran actos que fuesen impugnablespor medio del juicio de amparo, en virtud de que no erandefinitivos; sin embargo sí lo eran los acuerdos por los cualesordenaba trabajos técnicos informativos en los diferentes pro-cedimientos, aprobaba planos definitivos, dictaminaba sobrela ejecución de resoluciones presidenciales dotatorias, o cuan-do resolvía recursos de inconformidad contra resoluciones delas Comisiones Agrarias Mixtas en los procedimientos de pri-vación de derechos agrarios.

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De 1915 a 1992, el Derecho Agrario es el derecho de la Refor-ma Agraria. Su objetivo fundamental es la redistribución delas tierras, bosques y aguas del territorio nacional, mediantedos acciones fundamentales: una destinada a reconstituir laspropiedades de las comunidades indígenas y otra a dotar detierras a los grupos de campesinos que la solicitaran. En estaetapa del reparto agrario, en las diferentes normas que se ex-pidieron, había una veintena de procedimientos diversos. Lamayoría de ellos culminaban con una resolución del Presi-dente de la República. No existían verdaderas reglas proce-sales. No existía un verdadero sistema de notificaciones, tantopara la instauración del procedimiento como para lasustanciación de los diversos trabajos técnicos que se elabo-raban para fundar las afectaciones. Mucho menos para laejecución de las Resoluciones Presidenciales, que en muchasocasiones se hacían de manera furtiva, para evitar que elpequeño propietario se amparara. Los dictámenes del Cuer-po Consultivo Agrario variaban conforme a las presiones po-líticas. Y los procedimientos tenían una duración promediode 30 años.

Desde luego, mi crítica no es en contra del reparto agrario, sinoen contra del sistema de la impartición de esta justicia reteni-da y su estructura procedimental. El reparto tenía un sustratode justicia redistributiva de la riqueza territorial, pero en con-tra de ella se movían fuerzas poderosas. Las primeras afecta-ciones agrarias se enderezaron principalmente en contra delos latifundistas extranjeros, quienes empezaron a presionara los gobiernos revolucionarios con el pago de la indemniza-ción por la afectación de sus tierras. Las presiones internasde nuestros latifundistas criollos también fueron muy fuertes yen muchas ocasiones violentas. Los procedimientos refleja-ban esta circunstancia histórica. No tenían la puridad de lateoría, eran autoritarios, porque así lo requerían los hechoshistóricos. Al final y con todas las deficiencias técnicas pro-cesales, los resultados fueron positivos. Los latifundios, en laconcepción de principios del siglo XIX, desaparecieron. Sereconstituyeron más de 2,000 comunidades agrarias, la ma-yoría de ellas pertenecientes a nuestras diferentes etnias. Seformaron más de 26 mil ejidos. El reparto creó a 5 millonesde propietarios, 3 de núcleos agrarios y 2 de pequeños pro-

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pietarios. Más de 105 millones de hectáreas pertenecen a lapropiedad social y 65 a la pequeña propiedad.

Los ideales tienen una proyección hacia el futuro. Desde luegono tiene ningún beneficio especular sobre lo que hubiera sidolo ideal en esta etapa del reparto agrario. Pero como enseñan-za para las generaciones presentes y futuras, es convenientemeditar en los errores. Los gobernantes revolucionarios, algu-nos de ellos con la mentalidad del terrateniente norteño no te-nían la misma visión agraria de los caudillos sureños. Por ellono tenían mucha prisa en culminar el reparto. Siguieron fiel-mente el principio administrativo que dice que si quieres queun problema no se resuelva, dáselo a una comisión para queestudie su posible solución. Hubo pues, desviaciones políticasen el propósito. Para el Gobierno, el problema agrario era unproblema de agrimensura. De hecho fueron los ingenieros agró-nomos los que formularon muchas de las normas agrarias y losque sostuvieron la vanguardia de la Reforma Agraria. Muy pocosjuristas participaron en este proceso. No hubo la especializa-ción en el Derecho Agrario. De ahí las deficientes concepcio-nes del procedimiento. Por un lado los agraristas, imponiendosus modos de concebir el proceso, y los juristas del Poder Judi-cial enderezándolo mediante el amparo.

El problema agrario mexicano tiene características muy espe-ciales. Hay tradiciones ancestrales sobre la concepción de lapropiedad de la tierra. Algunas comunidades indígenas no con-ciben que alguien pretenda tener la propiedad exclusiva sobreuna determinada superficie; para ellos la tierra tiene una con-notación religiosa: es la Madre Naturaleza. Entre los antiguosaztecas, la tierra que no era trabajada durante dos años, regre-saba a los bienes reales, porque no se tenía el mérito de po-seerla. En la actualidad, la tenencia de la tierra, para algunascomunidades, es irrenunciable;no esta en el comercio. De ahílos conflictos por límites, que entre algunas etnias tienen másde 400 años.

Pero también existen nuevos problemas. Desde mediados del si-glo pasado, la humanidad ha ido creando una conciencia so-bre el futuro de la naturaleza y el abuso que el hombre ha hechode la explotación de sus recursos. La protección del medio am-

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biente, el desarrollo sostenible y sustentable, el uso racional delos recursos naturales son temas que han empezado a penetraren el derecho agrario, que tiene una moderna concepción, orien-tada a satisfacer las necesidades alimentarías y del desarrollode las naciones. El derecho agrario ha dejado de ser el derechoal reparto. Es un nuevo derecho a la supervivencia de la huma-nidad, que exige la solidaridad de las naciones y de los indivi-duos. Imbricado con el derecho ecológico, el derecho agrarioha iniciado un resurgimiento internacional.

En nuestro país no existe conciencia generalizada de que el de-recho agrario es algo más que la Reforma Agraria. Aún paraalgunos juristas lo agrario es sinónimo de ejido y comunidad;ni siquiera conciben que la pequeña propiedad está tambiéninmersa en esta disciplina jurídica. Por ello creen que con el findel reparto se extinguió el derecho agrario y, como consecuen-cia la jurisdicción agraria. Para esta parcela del conocimientojurídico, las controversias agrarias deben remitirse a los juzga-dos del fuero común. El derecho agrario debe regresar a las en-trañas que lo concibieron: el derecho civil, el derecho privado.

Afortunadamente todo parece indicar que el proyecto del Presi-dente Electo Vicente Fox no coincide con esta visión catastrófi-ca del derecho agrario. A mi entender, y sin conocer a fondo supropuesta, existe la preocupación por la existencia de los tribu-nales administrativos que se encuentran fuera del control y delestatuto del Poder Judicial Federal. En una visión fundada enla concepción purista de la división de poderes, no se concibeque puede haber jurisdicción fuera del Poder Judicial. Sin em-bargo, esta teoría, que fue concebida en el pensamiento revo-lucionario francés, creó uno de los tribunales administrativosmás representativo del mundo, como lo es el Consejo de Esta-do. La aplicación rígida del principio de separación de pode-res, que impedía que el judicial interviniera en la administración,creó la necesidad de integrar órganos que resolvieran las contro-versias entre el gobernante y el Ejecutivo, primero como inte-grantes de la administración activa y después con autonomíajurisdiccional.

Los antecedentes de los tribunales administrativos en México serántratados, sin duda como mayor erudición y profundidad por

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NATURALEZAJURÍDICA DE LOS TRIBUNALES AGRARIOS

otros expositores, por lo que me concretaré a examinar la na-turaleza jurídica de los tribunales agrarios.

Con la reforma al artículo 27 constitucional de 1992 se suprimióel reparto agrario, se instituyó la justicia agraria y los órganosencargados de administrarla: los tribunales agrarios, dotadosde plena autonomía y con jurisdicción federal, encargados deotorgar seguridad jurídica a la propiedad de los núcleos ejidalesy comunales, así como a la pequeña propiedad. Se creó laProcuraduría Agraria como institución encargada de la defen-sa de los campesinos. Se derogó la Ley Federal de ReformaAgraria y se expidieron la Ley Agraria y la Ley Orgánica de losTribunales Agrarios. Se creó un Tribunal Superior y tribunalesunitarios de primera instancia.

Es frecuente que los tribunales agrarios se consideren, aún porabogados, como integrantes del Poder Ejecutivo; se les creeadscritos a la Secretaría de la Reforma Agraria. En el esque-ma de la división de poderes, los tribunales agrarios son au-tónomos del Poder Ejecutivo y del Poder Judicial. Pertenecena lo que el doctor Sergio García Ramírez llama «Poder Juris-diccional». Así las cosas, «quizá resulte conveniente, -señalael Dr. García Ramírez-, además de históricamente necesario,reelaborar esa distribución de potestades en tres ámbitos dela atribución pública:

La legislativa o creadora de normas, la ejecutiva o administrati-va y la jurisdiccional o resolutiva de controversias».

«Trasladado el asunto el marco jurídico nacional, -agrega el mis-mo jurisconsulto-, deberemos entender que tanto la SupremaCorte Justicia y los tribunales de circuito y juzgados de distrito,como los tribunales especializados que han sido establecidosen el curso de este siglo -laborales, administrativos, agrarios,etcétera- asumen el Poder Judicial en sentido material y se in-tegran en la renovada estructura de este mismo Poder en senti-do formal».

A los tribunales agrarios se les dotó de una doble competencia:Una transitoria, para culminar con los procedimientos admi-nistrativos que se encontraban en trámite ante la Secretaría de

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la Reforma Agraria y una permanente para resolver las contro-versias derivadas del ejercicio de los derechos contenidos en laLey Agraria.

Los asuntos de la competencia transitoria casi han concluido.No quedan más de 100 que están en trámite con cumplimientode sentencias ejecutorias de juicios de amparo.

En esta materia, el Tribunal Superior Agrario sustituyó al Presi-dente de la República, resolviendo en definitiva más de 6,500expedientes del llamado rezago agrario, que le fueron remitidospor la Secretaría de la Reforma Agraria. Tratándose de la com-petencia transitoria, el Tribunal Superior Agrario se ubica den-tro de la clasificación de un tribunal administrativo resolviendocon plena autonomía y sin vincularse con los dictámenes delCuerpo Consultivo Agrario, los expedientes de los procedimien-tos dotatorios que fueron sustanciados por las diferentes ins-tancias del Ejecutivo, a través de la Secretaria de la ReformaAgraria y las Comisiones Agrarias Mixtas. Sin embargo, comoalgunos expedientes presentaban deficiencias, a través de lafigura del magistrado instructor, creada en 1993 por reforma ala Ley Orgánica de los Tribunales Agrarios, el Tribunal Supe-rior Agrario asumió el control del procedimiento administrati-vo, con base en la derogada Ley Federal de Reforma Agraria yaplicando las normas procesales de la Ley Agraria vigente,mucho más benéficas para el justiciable. En algunos de estosasuntos del rezago, el Tribunal Superior Agrario prácticamentesustituyó a todos los órganos administrativo agrarios y repusoel procedimiento completo, desde el emplazamiento al peque-ño propietario. En la mayoría de los casos, esta sustitución dela autoridad del Ejecutivo, se hizo en cumplimiento de ejecuto-rias de amparo.

Respecto a la competencia ordinaria de los tribunales agrariosésta tiene una doble naturaleza. Son órganos de jurisdiccióncontenciosa administrativa, cuando conocen sobre nulidades deactos de las autoridades agrarias. Estos actos administrativosque se nulifican mediante sentencias de los tribunales unitariosagrarios y del Tribunal Superior Agrario en revisión, pueden com-prender desde decretos expropiatorios expedidos por el Presi-dente de la República sobre superficies ejidales o comunales,

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hasta inscripciones en el Registro Agrario Nacional. Cuandolos actos corresponden a los ejecutivos locales o a los presiden-tes municipales y afectan los derechos colectivos de los núcleosagrarios, existe competencia de los tribunales unitarios paraanular el acto y restituir el derecho violado al sujeto ejidal ocomunal. Existe también competencia para anular títulos deterrenos nacionales expedidos por la Secretaría de la ReformaAgraria. Y recientemente existe una contradicción de tesis so-bre la caracterización de la Asamblea Ejidal, a la que se le haequiparado como autoridad agraria cuando priva de un dere-cho agrario a un ejidatario. La práctica ha llevado a los tribu-nales unitarios a resolver controversias entre núcleos agrariosy las autoridades forestales o del agua. En este contexto, lostribunales agrarios son auténticos tribunales de lo contenciosoadministrativo.

Sin embargo, también tienen competencia de jurisdicción ordi-naria, cuando resuelven controversias de ejidatarios entre sí; oentre éstos y el Comisariado Ejidal o la asamblea; entre losnúcleos y pequeños propietarios; entre núcleos y sociedades yasociaciones; entre sucesores; entre contratantes; entreposesionarios y avecindados contra la asamblea o elcomisariado ejidal. Este tipo de conflictos constituye el granuniverso de la problemática que se les plantea a los tribunalesunitarios.

La complejidad de los asuntos que les son planteados a los tribu-nales agrarios deriva de los sujetos. Los ejidos y comunidadescolindantes con dos entidades federativas, plantean problemasde competencia territorial. Si la jurisdicción agraria fuera tras-ladada hacia el fuero local, existirían problemas para la ejecu-ción de sentencias. Un tribunal cuya jurisdicción territorialcomprendiera la cabecera del poblado, podría ser competentepara conocer; pero si la tierra en conflicto se encuentra en otraentidad, no tendría imperio para hacer cumplir su resolución.

Independientemente de que la existencia de un tribunal de justi-cia administrativa sea un imperativo en la construcción de loque hoy se ha dado en llamar «La Reforma del Estado», lajurisdicción agraria no puede remitirse a la estructura orgáni-ca del Poder Judicial, sin dislocar la materia y sin forzar el espí-

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ritu de la teoría de la división de poderes. Los órganos dejurisdicción federal violentan este principio cuando resuelvende manera ordinaria controversias contencioso administrati-vas. En la puridad del pensamiento de la división de poderes,el Judicial no puede llamar a juicio al Ejecutivo en una contro-versia entre el órgano administrativo y el ciudadano. Lo puedehacer tratándose de violaciones a las garantías individuales,en el juicio de amparo; en sus funciones de controlador de laconstitucionalidad. En este sentido, los tribunales de lo conten-cioso administrativo no deben ser insertos en el Poder JudicialFederal, porque ello entrañaría una violación a los principiosrectores que conforman el sistema político constitucional. Es-taríamos configurando una república de jueces.

La unicidad del derecho agrario implica igualmente la de la ju-risdicción agraria. Por la doble naturaleza de los tribunales agra-rios, contenciosa administrativa y ordinaria, deben conservarseen un solo órgano. Ello implica la especialización de los jueces;la certeza del justiciable de que existe una única entidad públi-ca a la cual concurrir para obtener la justicia en su derechocontrovertido; la existencia de criterios uniformes sobre la in-terpretación de la ley; el fortalecimiento de los institutos agra-rios; la coherencia en el impulso a los principios rectores de laactividad agropecuaria y forestal.

En todo caso, nuestra propuesta es la del fortalecimiento delderecho agrario, para impulsarlo por los nuevos retos de nues-tro desarrollo: el desarrollo sustentable y sostenible, la sobe-ranía alimentarla, el apoyo a la agroindustria, la protecciónde los recursos naturales, el derecho que tienen los hombresdel campo de compartir los beneficios del desarrollo y de losavances de la civilización. La justicia agraria debe ampliarsu competencia para conocer, como un órgano de plena ju-risdicción administrativa, los conflictos derivados de la apli-cación de las normas ecológica, cuando se involucren en ellasla tierra, el agua y los recursos naturales; las controversiasderivadas de la ley de aguas, de minas y petróleo, cuandoestas actividades afecten los recursos agropecuarios y fores-tales. La legislación agrícola y ganadera, y hoy, con la nuevaestructura de la Secretaría de Agricultura, ganadería, pesca yalimentación, debe contener una remisión a la jurisdicción

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NATURALEZAJURÍDICA DE LOS TRIBUNALES AGRARIOS

agraria, para resolver las controversias que surjan de la apli-cación de esta normatividad.

El nuevo derecho agrario mexicano resurge con nueva vitalidad.El derecho agrario, repito, dejó de ser el derecho del reparto.Debe ser hoy el estatuto jurídico que garantice el desarrollosustentable, la preservación de los bienes de la naturaleza, elgarante de la seguridad jurídica en la tenencia de la tierra des-tinada a la producción alimentarla; el medio más idóneo parapreservar la paz, la justicia y promover el desarrollo de los lascomunidades rurales. Con esta nueva perspectiva del derechoagrario, debe enfocarse el futuro en las relaciones productivasdel campo mexicano. La jurisdicción agraria depositada entribunales administrativos, con plena autonomía del Ejecutivoy del Poder Judicial, será más eficiente, a condición de que susmagistrados profundicen en su especialización, se mantenganactuando con honestidad y con una actitud abierta a la reali-dad social que les ha tocado conocer y penetrar mediante sussentencias.

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TRIBUNALES LOCALES DE LO CONTENCIOSOADMINISTRATIVO EN LASENTIDADES FEDERATIVASLIC. GABRIELA MARÍA CHAIN CASTRO

1. Nota introductoria.

En la actualidad 19 entidades federativas cuentan con Tribu-nales de lo Contencioso Administrativo, según lo dispuestopor los artículos 116 fracción V y 122 Base Primera frac-

ción V inciso n) y Base Quinta, de la Constitución Política de losEstados Unidos Mexicanos.

A partir de 1971 con la instalación del Tribunal Contencioso Ad-ministrativo del Distrito Federal, en esa década se instalaron porsu orden en los estados de Sinaloa, Tamaulipas y Sonora; en losochentas se crearon en Hidalgo, Jalisco, Guanajuato, Querétaro,México, Guerrero, Yucatán, Baja California y Veracruz; y, en laúltima década del siglo, se instituyeron en Morelos, Nuevo León,San Luis Potosí, Colima, Tabasco y Aguascalientes,1 y sólo elestado de Tamaulipas conserva la denominación de TribunalFiscal del Estado, no obstante que su Constitución local, prevé lainstalación de un contencioso administrativo.

Es importante destacar que en los estados de Chiapas yCampeche cuentan con una Sala Mixta y una Sala Adminis-trativa Electoral respectivamente, dentro del Tribunal Superior

1 Las fechas de instalación en orden cronológico son las siguientes: Distrito Federal17 de marzo de 1971; Sinaloa 30 de abril de 1976; Tamaulipas 1 de enero de 1977;Sonora 26 de enero de 1977; Hidalgo 31 de diciembre de 1981; Jalisco 24 dediciembre de 1983; Cuanajuato 24 de septiembre de 1985; Querétaro 26 dediciembre de 1985; México 31 de diciembre de 1986; Guerrero 7 de julio de 1987;Yucatán 1 de octubre de 1987; Baja California 31 de enero de 1989; Veracruz 14 defebrero de 1989; Morelos 14 de febrero de 1990; Nuevo León 5 de julio de 1991; SanLuis Potosí 14 de abril de 1993; Colima 11 de noviembre de 1996; Tabasco 19 defebrero de 1997; Aguascalientes 25 de enero de 2000.

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TRIBUNALES LOCALES DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO ...

de Justicia de esos estados, que entre otras materias conocende la administrativa y fiscal.

En estas condiciones, el 37% de los estados del territorio nacio-nal, aún no cuentan con una instancia local competente paradirimir los conflictos entre los particulares y la administraciónpública del estado, de los municipios y de los organismos des-centralizados de ambos niveles de gobierno.

Esta situación, revela la reticencia de algunas autoridades estata-les para someter a la jurisdicción contencioso administrativa, larevisión de sus actos, procedimientos y resoluciones, negándo-se a disponer a favor de la ciudadanía un medio de defensaque coadyuve, de manera eficaz al control de la legalidad en suámbito de actuación.

Aunado a ello, encontramos que en la fracción V del artículo 116constitucional, se aprecia claramente en su redacción, una fa-cultad potestativa para los estados en relación a la instalaciónde estos organismos en sus territorios;2 sin embargo, por la cro-nología mencionada en las épocas de su creación, encontra-mos que algunos estados se adelantaron a esta disposiciónconstitucional, previendo en las constituciones locales esta ins-tancia jurisdiccional demostrando una vocación político-jurí-dica de avanzada en la que se privilegia el Estado de Derechoal garantizar el principio de legalidad y tutela de los derechossubjetivos e intereses legítimos de los administrados.

No existe impedimento legal alguno que obstaculice la instala-ción de estos organismos jurisdiccionales, por el contrario, es-tán dadas las bases constitucionales y condiciones jurídicas ysociales para desarrollar en cada entidad federativa institucio-nes de justicia administrativa, sólo se requiere voluntad políti-ca y vocación democrática.

Resulta pertinente comentar aspectos generales en relación a lanaturaleza jurídica, competencia, estructura orgánica y aspec-

2 La fracción V del artículo 16 constitucional determina que los Estados «podrán»instituir Tribunales de lo Contencioso Administrativo, expresión desafortunada queestablece una facultad potestativa y a voluntad de los Poderes locales.

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LIC. GABRIELA MARÍA CHAIN CASTRO

tos relevantes de figuras tales como la suspensión de los actosimpugnados y la implementación de departamentos de asesoríajurídica gratuita al ciudadano, datos que ponen de manifiestolas diferencias y semejanzas de los Tribunales ContenciosoAdministrativo locales.

2. Naturaleza Jurídica de los Tribunales de lo ContenciosoAdministrativo locales.

El contencioso administrativo se ha desarrollado con particulari-dades propias en cada estado, determinándose que la impar-tición de justicia administrativa se encomiende a organismosindependientes del Poder Judicial del Estado, o bien como parteintegrante del mismo, más aún, en los estados de Chiapas yCampeche en los que no existe propiamente un Tribunal de loContencioso Administrativo, se instituyeron Salas Mixtas en elTribunal Superior de Justicia.

De los diecinueve Tribunales, quince de ellos están constituidoscomo jurisdicción autónoma y cuatro están incluidos en la es-fera judicial, estos últimos son Hidalgo, Jalisco, Veracruz yAguascalientes.

En los primeros quince, su plena autonomía está consagrada a laConstitución Política local, concibiéndolos como órganos inde-pendientes que no integran formalmente la administración acti-va, y que realizan materialmente una función jurisdiccional.3

En el caso de los Contencioso Administrativo ubicados en elPoder Judicial en los estados de Jalisco y Aguascalientes,desde su creación pertenecen a dicho Poder, a diferencia delestado de Veracruz en que hasta 1998, fue reformada la Cons-titución local para llevarlo al Poder Judicial, desafortunada-mente en una primera etapa sus salas regionales seconvirtieron en tribunales unitarios mixtos, confiriéndolescompetencia en materia civil y mercantil, además de la pro-pia administrativa y fiscal, lo que puso en riesgo su especiali-zación, característica que es razón fundamental de existencia

1 Siguiendo el modelo Federal del Tribunal Fiscal, esta jurisdicción tiene, su origenen la interpretación de la teoría de división de poderes, evitando la supremacíarevisora de un Poder sobre otro.

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de estos órganos. Posteriormente, se corrigió esta situaciónlamentable, respetando la especialidad en las materiastributaria y administrativa.

Por la fuerza que se atribuye a esta jurisdicción, estos tribunalesse instituyen como órganos de simple anulación o de plenajurisdicción.

Por disposición expresa de las legislaciones de la materia, quin-ce Tribunales están dotados de plena jurisdicción y cuatro desimple anulación, estos últimos son los de los estados de Sono-ra, Hidalgo, Morelos y Tamaulipas.

Cabe mencionar que la mayoría de los Tribunales ContenciosoAdministrativo, de origen fueron órganos de simple anulacióny con el tiempo a base de resultados y el arraigo que han logra-do en la cultura de los ciudadanos, se les ha ido dotando de laplenitud de jurisdicción al facultarlos para analizar y resolveren forma completa y eficaz las controversias que se someten asu estudio, dictando sentencias que además de anular puedenmodificar las resoluciones impugnadas y en su caso condenara la autoridad, contando con atribuciones en materia de eje-cución de sentencias.4

3. Competencia de los Tribunales de lo ContenciosoAdministrativo locales.

Siguiendo el modelo del Tribunal Fiscal de la Federación, losContencioso Administrativo locales en sus inicios limitabansu competencia de forma casuista, señalando en las legisla-ciones correspondientes, los actos administrativos o fiscalesque podían ser impugnados vía juicio contencioso adminis-trativo, selección enunciativa que obviamente excluía algu-nas materias.

4 En estos Contenciosos de plena jurisdicción, los Tribunales dictan sentenciasanulatorias, modificatorias y de condena, logrando su plena ejecución cuando lasautoridades incurren en desacato, a través de multas reiteradas llegando hasta ladestitución del servidor público.

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Actualmente, sólo con excepción de los estados de Sonora yTamaulipas, el resto de los tribunales establecen de manerageneral, su competencia para conocer de las controversias quese susciten en relación con la legalidad de actos, procedimien-tos y resoluciones de carácter administrativo y fiscal que emi-tan, ordenen, ejecuten o traten de ejecutar las autoridades delEstado, los municipios o sus organismos descentralizados, ycuya actuación afecte la esfera jurídica de los particulares.

En algunos casos corno los estados de México y Sinaloa, se com-prende también a las autoridades de facto, sometiéndolas a lajurisdicción contencioso administrativa.

La amplitud de la competencia de los tribunales locales, ha lo-grado avances de gran trascendencia, citamos a manera deejemplo el Estado de México, que a partir de la vigencia delCódigo de Procedimientos Administrativos, conoce de la lega-lidad de reglamentos, decretos administrativos, circulares ydemás disposiciones generales de naturaleza administrativa ofiscal.5

Igualmente en Jalisco el juicio contencioso administrativo pro-cede contra disposiciones normativas de carácter general.

En los estados de Sinaloa y Nuevo León es procedente el juiciocontencioso administrativo para resolver el pago de daños yperjuicios por responsabilidad patrimonial extracontractual enque incurran las autoridades del Estado, de los municipios osus organismos descentralizados en forma directa.

En Jalisco y Colima, los Tribunales de lo Contencioso Adminis-trativo están facultados para conocer y resolver las controver-sias de carácter administrativo y fiscal que surjan entre el Estadoy los municipios o de éstos entre sí.

En este contexto, advertimos que los Contencioso Administrati-vo locales han avanzado en el ámbito competencial más apri-sa que el propio Tribunal Fiscal de la Federación, que siempre

s Código de Procedimientos Administrativos del Estado de México, artículo 229fracción Vil.

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ha sido el ejemplo a seguir, comprendiendo además de la ma-teria estrictamente tributaria, cualquier asunto de naturalezaadministrativa.

4. Organización de los Tribunales de lo ContenciosoAdministrativo locales.

El modelo de estructura organizacional de estos tribunales es muyvariada como podemos apreciarlo.

En Tamaulipas, Sonora, Querétaro, Yucatán y Colima los tribu-nales son unitarios, mientras que en los demás estados sonórganos colegiados.

Los Tribunales Contencioso Administrativo del Distrito Federal,Estado de México, Guerrero, Veracruz y Nuevo León se inte-gran con Sala Superior y Salas Regionales, estas últimas son,en algunos casos unitarias y en otros colegiadas; a diferenciade los estados de Sinaloa, Hidalgo, Jalisco, Guanajuato, BajaCalifornia, Morelos, San Luis Potosí, Tabasco y Aguascalientes,que funcionan en Pleno que se integra con los mismos Magis-trados de Sala; Salas que en algunos casos son regionales y enotros se encuentran ubicados en la misma capital del estado.

5. La Suspensión de los efectos de los actos impugnadosante los Tribunales de lo Contencioso Administrativolocales.

Uno de los aspectos en los que se han logrado avances degran relevancia en los Contencioso Administrativo locales,es el relativo a la suspensión de los actos impugnados, pre-tensión apremiante de los ciudadanos demandantes de jus-ticia administrativa.

En todos los tribunales, inicialmente esta medida cautelar se otor-gaba con el fin de paralizar la ejecutoriedad de los actos admi-nistrativos materia de la controversia, con el objeto de que lascosas se mantuvieran en el estado que guardaban al momentode iniciar el juicio, y sus efectos de protección se extendierandurante su tramitación y hasta que éste fuera resuelto.

El peligro de perder la materia del litigio o bien, que la ejecu-ción del acto llegare a causar perjuicios irreparables al

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accionante, han sido razones fundamentales para concederla suspensión, buscando caminos para hacerla más eficaz ygenerosa.

Por ello, ahora más allá de limitarse a detener los efectos y lasconsecuencias de un acto administrativo o fiscal emitido porlas autoridades, dada la naturaleza jurídica de dichos actos,en los Contencioso Administrativo locales puede otorgarse lasuspensión con efectos restitutorios, de oficio, y en los casos decréditos fiscales puede concederse aún sin necesidad de ga-rantizar el interés fiscal.

La suspensión restitutoria procede básicamente en los siguien-tes casos: 1) Cuando los actos impugnados afecten a perso-nas de escasos recursos económicos, impidiéndoles el ejerciciode su única actividad de subsistencia; 2) Contra actos priva-tivos de libertad por arrestos derivados de faltas administrati-vas; y, 3) Cuando a juicio del Magistrado que conozca delasunto, se considere necesario otorgarle ese efecto para con-servar la materia del litigio o evitar perjuicios irreparables alparticular.

En tratándose de la suspensión de oficio ésta se concede desdeel auto que admite la demanda cuando se trate de los siguien-tes supuestos: 1) Multa excesiva; 2) Privación de libertad porfaltas administrativas; y, 3) Por actos que de llegar a consu-marse hicieren materialmente imposible restituir al ciudadanoen el pleno goce de sus derechos.

En materia tributaria, el otorgamiento de la suspensión sin nece-sidad de garantizar los intereses del fisco, es una facultad dis-crecional del Magistrado que instruye el asunto. Dicha resoluciónes irrecurrible ante el propio tribunal.

La eficacia de los alcances de esta medida cautelar, que permitea los tribunales no sólo paralizar la actuación de la administra-ción pública que se acusa ilegal, restituye al particular en elderecho que dice violado, hasta en tanto se resuelve la contro-versia, lo cual ha dado gran fortalecimiento a estas institucio-nes jurisdiccionales, permitiéndoles lograr una verdaderajusticia administrativa.

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6. Los Departamentos de Asesoría Jurídica Gratuitaal ciudadano.

Otro aspecto que ha permitido a los administrados ejercer suderecho de defensa frente a las arbitrariedades de la adminis-tración pública estatal y municipal es la creación de Departa-mentos de Asesoría Jurídica Gratuita.

Estas áreas de asesoría al ciudadano, son instituciones que de-penden del Ejecutivo del Estado, quien los adscribe a los Tribu-nales de lo Contencioso Administrativo, para garantizar quetodo ciudadano que entre en conflicto con la administraciónpública, cuente con un abogado especializado que defiendasus intereses y patrocine sus asuntos ante el tribunal.

Resulta destacado comentar sobre este departamento, dado queen los estados que contamos con defensores en la materia, he-mos constatado que arriba del 60% de los juicios tramitadosen el Tribunal, provienen de las áreas de asesoría ciudadana,además que las estadísticas de expedientes registrados a partirde su instalación, ha crecido significativamente.

Cabe mencionar también, que en estos departamentos, los ase-sores tienen facultades para propiciar la solución de las con-troversias en una etapa conciliatoria previa al juicio, fase en laque se ha logrado que las autoridades dejen sin efectos los ac-tos materia del conflicto. Cito como ejemplo al estado deSinaloa, que en 1999, la asesoría reportó arriba de 3,500conciliaciones.

Este servicio ha venido acercando al Contencioso Administrati-vo con la ciudadanía, logrando por su conducto, arraigar unaconciencia social de cultura por la legalidad.

7. Perspectivas de los Tribunales de lo ContenciosoAdministrativo locales.

Hemos presentado de manera muy general, algunos aspectossobre la realidad actual de los Contenciosos Administrativosen las entidades federativas.

Advertimos que no tienen una legislación unificada en cuanto asu estructura orgánica o a su naturaleza jurídica, sin embargo,

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podemos afirmar que coinciden plenamente en sus criterios alresolver los conflictos de legalidad entre gobierno y goberna-dos, así como también en la sencillez y agilidad del proceso.

Más lento o más aprisa, han recorrido las mismas etapas de de-sarrollo, consolidándose firmemente como el más eficaz mediode defensa para lograr una justicia administrativa completa yexpedita.

Por sus resultados, por la autonomía e independencia con queresuelven, por el prestigio que han ganado y el beneficio socialal conseguir la armonía entre el interés público y los interesesparticulares, su futuro debe presentarse en mejores niveles defortalecimiento y expansión.

Ante ello, en una reforma del Estado, el Contencioso Administra-tivo debe visualizarse como un organismo que por sus antece-dentes y trayectoria en el país, debe permanecer y debeconsolidarse en su ámbito competencial, en su plenitud de ju-risdicción y en su especialización.

Siendo preciso destacar, que los Contencioso Administrativo lo-cales hemos concluido en nuestros Congresos Nacionales quedebido a la importante función que desarrollan los Tribunalesde lo Contencioso Administrativo como contralores de la lega-lidad de los actos de la administración pública, resulta indis-pensable y urgente su creación en las entidades federativas queaún no cuentan con esta jurisdicción.

Además, tomando en cuenta los antecedentes históricos del sis-tema contencioso administrativo en México, la necesidad deque la justicia administrativa se imparta por instituciones es-pecializadas autónomas, la celeridad con que deben tramitarsey resolverse las controversias administrativas y el texto de losartículos 116 fracción V y 122 Base Primaria fracción V de laConstitución Federal, se considera que los Tribunales de loContencioso Administrativos locales deben ser de jurisdicciónautónoma.

Estamos convencidos de la validez actual del Contencioso Ad-ministrativo, justificado en los fundamentos constitucionales y

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en la trayectoria que tanto a nivel federal como local han segui-do, así como la confianza de los justiciables para acercarse aestos organismos.

La ubicación que por disposición constitucional se otorga ac-tualmente a los Contenciosos Administrativos, privilegia el prin-cipio de división de poderes y doctrinalmente concibe al tribunalcon mayores facultades para facilitar la resolución de cuestio-nes de fondo.

Considerando la relación jurídico-procesal de los sujetos que in-tervienen el proceso contencioso administrativo, como únicainstancia jurisdiccional ordinaria que juzga a la administra-ción pública en funciones de autoridad, su incorporación alPoder Judicial resultaría contraria a su naturaleza y correría elriesgo de perder su razón de ser.

Partiendo del principio de que «Juzgar a la administración estambién administrar», la ubicación del Contencioso Adminis-trativo al Poder Judicial limitaría la plena jurisdicción de lostribunales, entorpeciendo la realización de un juicio pleno a laadministración pública como sujeto de derecho frente a laspretensiones de otro sujeto de derechos.

Quienes nos hemos dedicado a impartir justicia administrativa yfiscal en este país, bajo el sistema constitucional vigente en losContenciosos Administrativos de jurisdicción autónoma, somostestigos de las luchas para lograr la plena jurisdicción, la auto-nomía, la independencia presupuesta!, la colegiación, laregionalización, la amplitud de competencia, avances que hanido madurando a los tribunales, quizá lento pero muy firme,sobre todo cuando podemos constatar que cada sentencia delTribunal es una lección al servidor público para encauzar suquehacer al camino de la legalidad.

En ello, valga mencionar que Sinaloa es un valioso ejemplo, en1976 nace el Tribunal Fiscal de mi estado, el organismo estatalse componía de cinco plazas de las cuales sólo tres eran perso-nal jurídico, su competencia por materia era limitada y hasta1986 se extiende al ámbito municipal, inicia como un tribunalunitario de simple anulación ubicado en la Capital del Estado

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y manejaba estadísticas globales de 30 expedientes por año.En 1993, diecisiete años después, se expidió la Ley de JusticiaAdministrativa para el Estado que creó el Contencioso Admi-nistrativo de la entidad, sustituyendo al Fiscal del Estado, apartir de entonces se transformó en un organismo de plena ju-risdicción, colegiado, de competencia genérica, con Salas Re-gionales, dotado de un departamento de asesoría jurídicagratuita al ciudadano. En el último informe que rendimos enmayo de este año, reportamos 1,200 expedientes y la asesoríaotorgó más de 10,000 servicios a los ciudadanos, resolviendouna gran parte en etapas conciliatorias previas al juicio y ca-nalizando otros a la instancia competente.

En los inicios de este Contencioso, el Pleno se integró con Magis-trados Supernumerarios que entraron en funciones en tanto seinstalaban las Salas Regionales y el Presidente instruía la úni-ca Sala Regional en el Centro del Estado que conservaba lajurisdicción de toda la entidad.

Posteriormente se fundaron las Salas Regionales Norte y Sur,delimitándose las jurisdicciones que a cada una correspon-de, actualmente, el Ejecutivo Estatal ha firmado una iniciati-va de reformas a la Ley de Justicia Administrativa para crearuna Sala Superior, cuya función principal será conocer y re-solver el recurso de revisión contra autos y sentencias de lasSalas Regionales.

Esta evolución, comentada en unos cuantos renglones pare-ciera sencilla, he sido testigo que no ha sido así, sin embar-go los resultados son valiosísimos, tenemos un Tribunal conplena autonomía jurisdiccional que se ha proyectado a lasociedad como el mejor instrumento legal para lograr susjustas pretensiones. Hemos ganado el respeto de la autori-dades del estado y los municipios y en contadas ocasioneshemos hecho uso de los mecanismos coercitivos para eje-cutar nuestras resoluciones.

Similares experiencias han vivido el resto de Tribunales localesde lo Contencioso Administrativo, su avance al perfecciona-miento de la instancia jurisdiccional ha sido producto de gran-des esfuerzos, pródigo en resultados para el Estado, la sociedad

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y el propio Tribunal como institución jurídica, contribuyendosignificativamente a la preservación del Estado de Derecho.

Estamos frente a un momento coyuntura!, en el que se debatenlas ideas para transformar el sistema tradicional de la justiciaadministrativa mexicana, buscando ansiosamente razones quejustifiquen un cambio a instituciones, que si bien no son per-fectas, su eficacia y beneficios aportados a la ciudadanía sonincuestionables.

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EL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVOEN EL PODER JUDICIALDR. MIGUELÁNCEL GARCÍA DOMÍNGUEZ

I. Introducción

Quero iniciar recordando a muchos de ustedes que, enni historia personal, hay importantes razones profe-ionales y académicas para reconocer la valía de losles administrativos, que está lejos de mi pensamiento

la idea de que se dañe a tan importante institución mexicana.

Durante muchos años, en el ejercicio privado de mi profesión,litigué ante el Tribunal Fiscal de la Federación; muchos añosejercí la docencia en diversas instituciones de educación supe-rior, enseñando Derecho Fiscal, Derecho Procesal Fiscal y De-recho Penal Fiscal; durante más de tres años fui Director delSeminario de Derecho Fiscal en la Facultad de Derecho de laUNAM; y durante poco más de siete años fui PrimerSubprocurador Fiscal de la Federación, seis de ellos como res-ponsable del área de litigio; en esta época tuve la oportunidadde colaborar en el proyecto de regionalización del tribunal fis-cal. Poco tiempo después intervine decisivamente en la crea-ción del tribunal de lo contencioso administrativo deGuanajuato.

Insisto, no solo no quiero que se dañe a tan querida institución,por el contrario, mi planteamiento tiende a perfeccionarla, comoparte de un contexto y tomando en cuenta la coyuntura políti-ca que se vive en el país.

En nuestro país hay diversos tribunales y diversas funciones ju-risdiccionales dentro del Poder Ejecutivo y nuestra propuestaes que pasen al ámbito del Poder Judicial.

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EL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO EN EL PODER IUDICIAL

Creo firmemente, además, que el tribunal Fiscal de la Federaciónpodría perfeccionarse al pasar del ámbito del Poder Ejecutivoal del Poder Judicial; es decir, no temo que tal transferencia deubicación le pueda perjudicar en lo absoluto; por el contrario,podría beneficiarlo notablemente.

II. Constitucionalismo

1.-Concepto y característicasDesde el punto de vista político, el constitucionalismo describe

los principios ideológicos particulares que están en la base detoda constitución y de su organización interna.

Por otra parte, la ciencia jurídica usa el adjetivo «constitucional»contraponiéndolo al de «absoluto» en relación con el sistemade gobierno; es decir, «constitucional» indica la forma de Esta-do basada en la separación de Poderes, en el cual el Poder estácompartido.

Con una fórmula bastante amplia se ha dicho que el constitu-cionalismo es la técnica de la libertad, es decir, la técnica jurí-dica a través de la cual se les asegura a los ciudadanos elejercicio de sus derechos individuales, al mismo tiempo que elEstado se coloca en la posición de no poderlos violar. Y si bienlas técnicas varían con los tiempos y los países, el ideal de laslibertades del ciudadano sigue siendo el fin último que ha dealcanzarse con tales técnicas.

El constitucionalismo se desarrolla en gobiernos cuyo Poder estáen manos del pueblo, que elige al parlamento, el que a su veznombra al Ejecutivo, o que también el pueblo elige al titular delEjecutivo, que como jefe del Estado y jefe del gobierno no esresponsable ante el parlamento, no obstante lo cual éste con-serva un margen de Poder más o menos amplio que es necesa-rio para el funcionamiento de pesos y contrapesos entre losdistintos órganos constitucionales.1

1 Bobbio, Norberto y Matteucci, Nicola, Diccionario de Política, Siglo XXI Editores,México 1984, Vol. 1, 880 pp, pág. 388, Voz: «Constitucionalismo»

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DR. MIGUELANCEL GARCÍA DOMÍNGUEZ

La ciencia política, en la parte que se ocupa de la ingenieríaconstitucional, ha realizado una obra lenta pero inflexible dedepuración de los valores que estaban originalmente implícitosen las palabras «constitución» y «constitucional», como conse-cuencia, el término «constitucionalismo» no es hoy un términoneutro para un uso meramente descriptivo, pues su significadoengloba tales valores que constituyen un complejo de concep-ciones políticas y de valores morales que no le dan como con-tenido sus características permanentes.

2.-Soberanía NacionalAntes de la revolución francesa, la soberanía era atributo del

monarca. Los Poderes estaban concentrados en su persona yaque legislaba y gobernaba a través de sus ministros, y los jue-ces impartían justicia en su nombre y representación.2

Por eso, Montesquieu afirmó que el régimen político donde losPoderes estuvieran confundidos y depositados en una sola per-sona o corporación era un régimen tiránico.

La teoría constitucional combinó las ideas de soberanía popularde Rousseau con la idea de Montesquieu sobre la división dePoderes.

Actualmente se estima que es la autoridad suprema del Poderpúblico que reside en el pueblo y se ejerce por medio de sus ór-ganos constitucionales representativos.

La soberanía es la fuerza cohesiva que mantiene unida a toda lasociedad.

El pueblo, como soberano tiene el monopolio de la creación delderecho a través del Poder Legislativo; el monopolio de la fuerza ode la coerción física por conducto del Poder Ejecutivo; y el mono-polio de la resolución de los conflictos a través del Poder Judicial.

Aunque se considera que la soberanía es el supremo Poder polí-tico que corresponde al pueblo, y que es unitario e indispensa-

J Bobbio, Norberto y Matteucci, Nicola, Diccionario de Política, Siglo XXI Editores,México 1985, Vol. II, Voz: «Soberanía», pág. 1536

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EL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO EN EL PODER JUDICIAL

ble, se estima que debe dividirse su ejercicio en las tres funcio-nes clásicas del Estado (Legislativo, Ejecutivo y Judicial) entrelos tres representantes o grupos de representantes de ese Podersoberano que corresponde al pueblo.

La exigencia de atribuir esas funciones a tres órganos distintosse planteó como una necesidad ineludible para asegurar unadefensa eficaz contra el despotismo. Desde luego, la separa-ción de Poderes no puede entenderse como una actitud sepa-ratista rígida.

Las características de la soberanía, según Bodino, son: absolu-ta, perpetua, indivisible, inalienable e imprescriptible. La sobe-ranía es absoluta porque no está limitada por las leyes. Esperpetua porque es un atributo intrínseco al Poder de la orga-nización política y no coincide con el de las personas físicasque la ejercen; es indivisible porque corresponde exclusiva yúnicamente al pueblo; es inalienable e imprescriptible ya que elPoder público es una función pública y, por tanto, indisponible.

3.-División del PoderUna de las técnicas del constitucionalismo es la división del Po-

der, la definición más conocida de constitucionalismo es la quelo identifica con la división del Poder o, en su formulación jurí-dica, con la separación de Poderes. En relación con esta identi-ficación hay un antecedente muy acreditado, La Deciaration desdroits de I'homme et du citoyen de 1789, que establecía en suartículo 16: «Toda sociedad en la cual no esté asegurada lagarantía de los derechos y determinada la separación de losPoderes no tiene constitución».

En armonía con esta definición, todavía hoy las ciencias jurídicay política identifican el constitucionalismo con la separación delos Poderes, con el sistema de frenos y de contrapesos, con labalanza que establece el equilibrio de los Poderes del Estado.

Como afirma Cari Friedrich, el absolutismo, en todas sus formas,prevé la concentración en el ejercicio del Poder; por el contra-rio, el constitucionalismo, con la división del Poder, asegura unsistema de frenos eficaces a la acción del gobierno, lo que permi-te asegurar el/air-p/ay y hace responsable de ello al gobierno.

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DR. MICUELANGEL GARCÍA DOMÍNGUEZ

Montesquieu en el Esprít des ¡oís (1748) afirmó- «Todo estaríaperdido si una única persona, o un único cuerpo de notables,de nobles o del pueblo, ejerciera estos tres Poderes: el de hacerlas leyes, el de ejecutar las resoluciones públicas y el de casti-gar los delitos o resolver las controversias privadas».3

Se afirma que el constitucionalismo consiste en la división delPoder, a fin de impedir cualquier arbitrariedad; y la aversión ala arbitrariedad es el fin último del constitucionalismo. Se tie-nen dos modos de dividir el Poder: una división horizontal delPoder en Legislativo, Ejecutivo y Judicial, y otra división verti-cal constituida por el federalismo y el municipalismo.

4.-GarantismoAl principio de separación de los Poderes, se agregó en 1800 un

principio hoy identificado con el constitucionalismo: elgarantismo francés.

El garantismo, que tiene su principal teórico en BenjamínConstant, acentúa al máximo la interpretación de la voluntadgeneral, la exigencia de tutelar en el plano constitucional, losderechos fundamentales del individuo, es decir la libertad per-sonal, la libertad de imprenta, la libertad religiosa y la inviola-bilidad de la propiedad privada.

De esta manera, la organización del Estado debe estar orientadapor la exigencia de garantizar tanto la limitación por la ley delejercicio del Poder, como la de garantizar una esfera de autono-mía del individuo que el Estado no puede violar. Esto lleva a unareinterpretación del concepto negativo de la soberanía, en queni el pueblo ni sus representantes pueden disponer sobera-namente de la existencia de los individuos.

Además, esta soberanía limitada es ejercida, aun en el planojurídico, por distintos órganos separados depositarios del Po-der. Por otra parte, la separación de Poderes se plantea conmayor grado de complejidad; en efecto, el Poder Ejecutivo espolíticamente responsable frente al parlamento; el Legislativoestá confiado a dos cámaras; se retuerza el Poder Judicial con

1 Op. Cit., Voz «Constitucionalismo», pág. 390

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EL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO EN EL PODER IUDICIAL

la inamovilidad de los jueces. Se plantea un Poder neutro quetiene la función de supervisar que cada uno de los otros Pode-res obren de acuerdo con su respectivo ámbito de competen-cia, resolviendo los posibles choques y conflictos, también seplantea un «Poder municipal» que no depende del Poder cen-tral; y en oposición a la idea de la república «única e indivisi-ble» se reafirma la tradición federalista, la cual requiere decentros de autogobierno y, por lo tanto, de resistencia a lasambiciones del Poder central.

Como fundamento de este complejo balance de órganos-Pode-res y como garantía del respeto a los derechos del individuo, seestablece la libertad política, la que se ejerce a través de lalibertad de imprenta, que tiene la finalidad de sensibilizar a laopinión pública y, a través de ella, al parlamento, participandoasí en la voluntad del Estado.4

5.-Estado de derechoPor otra parte, se afirma que el constitucionalismo representa el

gobierno de las leyes y no de los hombres, de la racionalidaddel derecho y no de la fuerza del Poder.

En resumen, el término «limitar el Poder» tiene un valor implíci-to: la defensa de los derechos del hombre, del individuo, delciudadano.

El constitucionalismo implica pues, no sólo separación de Pode-res y garantías, sino también Estado de derecho o Rechtstaat oRule of law.5

En 1800 se incorpora también al concepto de constitucionalismoel principio alemán del Estado de derecho o Rechtstaat.

La idea del Rechtstaat nace en Prusia en 1700 con la codificaciónpromovida por Federico II, que difunde el ideal de la certeza de laley, justamente cuando la formación de una compleja máquinaburocrática pone cotidianamente al ciudadano en contacto conla administración pública, y por lo tanto con sus posibles abusos.

4 Op. Cit. Pag. Voz «Constitucionalismo», págs. 393 y 39s Op. Cit. Pag. Voz «Constitucionalismo», pág. 389

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Según esta teoría, el Estado persigue sus fines sólo por medio delas formas y dentro de los límites del derecho, y éste debe ga-rantizar a los ciudadanos la certeza de su libertad jurídica; naceasí la exigencia de un control constante de la acción de losórganos del Estado para que no violen las normas abstractas ygenerales de la ley ni menos de la constitución.

El control de su actividad asegura la sumisión de los órganos delEstado al derecho para garantizar y hacer eficaces las liberta-des jurídicas del ciudadano.

El Estado de derecho es un modo de ejercer la fuerza, y el dere-cho constituye un verdadero y eficaz límite a esa fuerza y almodo de manifestarse, aunque siempre habrá que tenerse cui-dado de evitar que se llegue a una forma de despotismo jurídi-co por medio de una lex in fraudem legis,

Por ello es importante que, conforme a la cultura inglesa, seremarque siempre en la ley, tanto en lo material como en loformal, la ratio y no solamente la voluntas.6

6.-Estado de derecho y el Rule oí LawEl principio del Estado de derecho se complementa con el rule of

law inglés. La experiencia constitucional inglesa está centradaen torno a este principio.

La expresión se afirma en Inglaterra en 1600, retornando am-pliamente temas medievales, para afirmar la igualdad de losciudadanos ingleses frente a la ley y combatir toda arbitrarie-dad del gobierno que perjudique sus derechos.

En la base del rule of law se encuentra una experiencia cultural ypolítica del derecho que es típica de Inglaterra. Mientras la cul-tura alemana y la continental, dirigidas por sus propios supues-tos teóricos a unificar Estado y derecho, la inglesa ignora elconcepto de Estado y usa en su lugar el de «gobierno» que com-prende las tres funciones clásicas. Por otro lado, siempre se haafirmado la autonomía del derecho por encima del gobierno, ola necesidad de subordinar el gobierno al derecho.

Op. Cit., Voz: «Constitucionalismo», pág. 394 y 395

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Esto ha sido posible no sólo por la independencia de los juecesrespecto del Poder político, sino, sobre todo, por el particularcarácter del derecho inglés en el que junto a normas de pro-ducción legislativa-parlamentarias, el common law es un dere-cho del cual los jueces son creadores, conservadores y deposi-tarios; en efecto, ellos continúan juzgando remitiéndose a losantecedentes Judiciales, o interpretando las leyes del parlamentosegún los principios generales inmanentes al common law.

Aunque en 1700 la afirmación de la omnipotencia parlamenta-ria restringió la supremacía del common law que, a principiosde 1600, permitía a los jueces declarar nulas y faltas de efica-cia a las leyes del parlamento que fueran contrarias al derechoy la razón, sin embargo todavía demuestran su eficacia por laautoeliminación que hace el parlamento de su omnipotencia.

El rule of law es un principio fundamental de la constitución in-glesa que implica la exclusión de todo Poder arbitrario, lo quetrae como consecuencia la igualdad de los ciudadanos con elgobierno frente a los tribunales.

Por otra parte, se considera que las normas contenidas en lasleyes constitucionales no son la fuente sino la consecuencia delos derechos subjetivos de los individuos como son definidos ygarantizados por los tribunales.7

7.-EI gobierno limitadoLa supremacía de la ley es un tema común a las democracias

constitucionales.

Hoy el derecho es la expresión de la puntual y consciente volun-tad soberana del pueblo explicitada a través de un órgano adhoc, es decir, una asamblea representativa.

El derecho es un mandato de la mayoría; es un instrumento conel cual el Estado democrático interviene en la sociedad paramantener la paz social y para prevenir las necesidades futuras.

7 Op. Cit., Voz: «Constitucionalismo», págs. 395 y 396

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DR. MIGUELÁNGEL GARCÍA DOMÍNGUEZ

El principio de la supremacía de la ley, la afirmación de que todoPoder político debe ser legalmente limitado es un principio fun-damental que constituye la mayor aportación del medioevo alconstitucionalismo.

Son tres las características principales por medio de las cuales seaplica hoy el principio del gobierno limitado. En primer lugar,por medio de una constitución escrita, que contiene una seriede normas jurídicas orgánicamente vinculadas entre sí, queregulan no sólo el funcionamiento de los órganos del Estado,sino que consagran los derechos de los ciudadanos, estableci-dos como límites del Poder del Estado. La constitución extraesu legitimidad de dos elementos: tanto del contenido mismo delas normas que se imponen por su intrínseca racionalidad yjusticia, como por su fuente formal, es decir, por emanar de ladirecta voluntad soberana del pueblo a través de una asam-blea constituyente.

En segundo lugar, la moderna constitución tiene un carácter rí-gido e inelástico, es decir, que sus normas no pueden ser modi-ficadas por la normal voluntad legislativa, porque sonjerárquicamente superiores a las normas ordinarias dado queel Poder constituyente es superior al Poder Legislativo.

Por lo tanto, para modificar la constitución es necesario un proce-dimiento particular, el cual requiere una mayoría calificada.8

Una tercera característica es la más importante de todas, por-que hace eficaz la supremacía de la constitución. Se trata delPoder Judicial en su conjunto, como en América, o de un órga-no ad hoc, como en Italia; en suma de una corte constitucio-nal, de un órgano Judicial, que además de resolver los conflictosentre los distintos órganos del Estado, controla la justicia de laley, es decir su conformidad con las normas fundamentales.La existencia de este órgano es esencial, pues de otra maneracontra la violación de la constitución por parte del gobierno-mayoría, no habría ningún remedio.

Op. Cit, Voz: «Constitucionalismo», págs.400 y 401

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Esta nueva definición de constitucionalismo se basa en la con-traposición entre derecho y Poder, racionalidad y fuerza. Separte de la neta distinción entre constitución y gobierno.

La constitución, justamente porque es antecedente y superior algobierno, puede limitar su Poder; y cada vez que sea violada, elgobierno se hace anticonstitucional, arbitrario, en suma: ilegítimo.

El concepto de gobierno limitado es distinto del de separaciónde los Poderes. En efecto, este principio se reduce a reglas deprocedimiento a través de las cuales se expresa de modo legíti-mo el Poder de la mayoría. Pero, cada vez que las reglas seanrespetadas y haya concordancia entre los diversos órganos delEstado, la voluntad de la mayoría parlamentaria es omnipoten-te, y no hay leyes que puedan limitarla.

En cambio, el Poder limitado por la ley, en la medida que noestablece solamente reglas de procedimiento para la formaciónde la voluntad legislativa sino que también le impone límiteslegales bien precisos en la constitución, y los hace eficaces através de un órgano no político que tiene la función Judicial decontrolar si la voluntad de la mayoría, como se expresa en unaley, está o no de acuerdo con la constitución y, en el caso deque no lo esté, de declarar nula y falta de eficacia tal ley.

Así, en un sistema político representativo, en el que funciona elprincipio de gobierno limitado, la función Judicial tiene un pesode mayor importancia en la relación del equilibrio constitucio-nal que en uno que sólo esté fundado en la mera separación dePoderes.

Por ello, es tan importante, en adición al principio de división dePoderes el tema de la independencia Judicial en relación con elprincipio de gobierno limitado, ya que únicamente así éste puedeencontrar su verdadera ejecución, precisamente porque la pri-macía del derecho, o de la jurisdicí/o, sobre el Poder impone elreforzamiento de la función que tiene, justamente, la tarea decustodiar el derecho.

Este traslado del equilibrio constitucional del Poder Legislativo alPoder Judicial, esta nueva relación entre Poder y derecho, no

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es todavía clara y evidente en nuestra cultura política, a pesarde los avances de la democracia.

En el pasado, la garantía contra el Poder arbitrario se encontrósobre todo en los cuerpos representativos que controlaban algobierno. Hoy, en cambio, para encontrar una nueva garantíacontra el Poder arbitrario, para tutelar a los ciudadanos, esnecesario que el Poder Judicial ejerza la supremacía de la cons-titución y de la ley sobre el gobierno.9

8.-Constitucionalismo y democraciaPor otra parte, en un sistema constitucional en el que esté en

vigor el principio de gobierno limitado, existen normas, comolas de la constitución, que una mayoría simple del 51 por cien-to de los votos no las puede cambiar, sino que son necesariosel 67 por ciento de los votos. Además, están las normas queconsagran los derechos del hombre y del ciudadano, que nin-guna mayoría puede abolir.

En este caso no se trata de que eventualmente la voluntad de lamayoría esté obligada a someterse a la voluntad de la minoría,pues debe tenerse presente que con la Constitución el pueblosoberano pretende establecer límites al poder que, con las elec-ciones, normalmente delega en sus representantes, de modoque ésta es solamente una aparente limitación del principiodemocrático, pues en realidad se trata solo de una limitaciónfuncional a la propia existencia de la democracia.

Como afirmó Luigi Einaudi en 1945, «Estos frenos tienen comoobjetivo limitar la libertad de legislar y de operar de los estratospolíticos gobernantes elegidos por la mayoría de los electoreslimitando sus Poderes; los frenos tutelan la mayoría de quiende otra manera actuaría en su nombre y, procediendo así, im-plícitamente tutelan la mayoría».

Se puede identificar al constitucionalismo con la democracia,pues es difícil imaginar una democracia no constitucional.

Op. Cit., Voz: «Constitucionalismo», pág. 401

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El pensamiento democrático ha tenido un problema esencial, elde demostrar que la soberanía es un derecho inalienable eimprescriptible del pueblo y, en consecuencia, ha buscado ofavorecido que al pueblo se le dé no solo la titularidad sinotambién el concreto ejercicio del Poder soberano. Y como esimposible en un Estado moderno la democracia directa, se hancreado en los países más democráticos la iniciativa legislativapopular: el referéndum y el plebiscito.

Tanto los constitucionalistas como los demócratas han buscadoprecisar el contenido de la palabra libertad.

Para los constitucionalistas la palabra libertad tiene un significa-do esencialmente jurídico, y sería, por lo tanto, más adecuadohablar en plural de las libertades jurídicamente protegidas con-tra el Poder de la mayoría. En cambio, para los demócratas, lalibertad es, en primer lugar, un valor ético; es una Libertad ensingular, que se ejerce solamente a través del Estado, es decir através de la directa participación en la cosa pública.

En otras palabras, los constitucionalistas reivindican para el in-dividuo una amplia esfera de licitud y, por tanto, imponen alEstado no impedir el ejercicio de estos derechos. Los demó-cratas, en cambio, quieren la directa participación de toda lacomunidad en la formación de la voluntad del Estado, de modoque ésta coincida con la voluntad misma del pueblo. Así, alobedecer al Estado, los ciudadanos se obedecen sólo a sí mis-mos; es ésta la mística de la voluntad general.

Evidentemente, éstas no son doctrinas contradictorias, aunqueaparezcan distintas en el plano conceptual.10

Hoy no conocemos otra forma posible de democracia que nosea la constitucional. En efecto, la libertad positiva de partici-par en la formación de la voluntad del Estado tiene, como ne-cesaria condición, el no impedimento por parte del Estado delos derechos de libertad de expresión, de imprenta, de asocia-ción, de religión, etcétera, porque de otra manera irían des-apareciendo las mismas condiciones de una autónoma

10 Op. Cit.., Voz: «Constitucionalismo», pág. 402

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participación en la formación de la voluntad del Estado comoocurre en los regímenes totalitarios, donde los grupos en el Po-der organizan desde lo alto la presencia controlada de las ma-sas en las elecciones. Es más, la democracia ha sido definidacomo el gobierno de la mayoría.

Pero si esta mayoría tuviera un Poder absoluto e ilimitado podríasubvertir las reglas del juego y destruir así las bases mismas de lademocracia; esto es posible porque la institución misma de larepresentación, que limita el principio democrático, entraña elpeligro de que la voluntad de los diputados y senadores no siem-pre coincida con la voluntad de la mayoría de los electores. Portanto, hoy el constitucionalismo es el modo concreto a través delcual se realiza un sistema democrático representativo.11

III. La Constitución de México y la Divisiónde Poderes

En la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos seconsagran todos los principios esenciales establecidos en elconstitucionalismo; por supuesto, entre ellos está el principiode división de Poderes.

En efecto, en el artículo 49 la Constitución establece que el Su-premo Poder de la Federación se divide, para su ejercicio, enLegislativo, Ejecutivo y Judicial, y que no podrán reunirse doso más de estos Poderes en una sola persona o corporación.

De acuerdo con el principio de división o separación de Poderes,cada una de las tres funciones se debe ejercer separadamentepor órganos estatales diferentes, de tal manera que su desempe-ño no se concentre en uno solo como ocurre en los regímenesmonárquicos absolutos o en los autocráticos o dictatoriales. Di-visión implica, pues, separación de los Poderes Legislativo, Eje-cutivo y Judicial de tal modo que su respectivo ejercicio sedeposita en órganos distintos, interdependientes, y cuya actua-ción conjunta entraña el ejercicio del Poder público del Estado.12

" Op. Cit., Voz: «Constitucionalismo», pág. 40312 Burgoa, Ignacio, «Derecho Constitucional Mexicano», Ed. Porrúa, México 1991,pág. 579 y Carpizo, Jorge, «Estudios Constitucionales», Ed. Porrúa y UNAM, México1991, pág. 452

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El principio de división de Poderes no postula tres Poderes sobera-nos, sino tres funciones o actividades en que se manifiesta elPoder público del Estado que es uno solo, la calificación del Po-der del Estado como Legislativo, Ejecutivo y Judicial deriva de laíndole jurídica de los actos de autoridad en que se traduce, osea, de los resultados de su ejercicio. Este principio entraña,consiguientemente, la atribución de la capacidad jurídica pararealizar los distintos actos de autoridad a diversos órganos delEstado, es decir la distribución de las tres funciones de imperioentre los tres Poderes, sin que su ejercicio pueda resumirse oconcentrarse en un solo órgano estatal.13

Se sostiene que no hay división de Poderes sino que existe unsolo Poder que no se divide para su ejercicio; así, lo que estádividido es el ejercicio del Poder.

El Poder Ejecutivo, en su carácter de función, se manifiesta eninnumerables actos de autoridad de índole administrativa, loscuales presentan las notas contrarias a las de la ley, es decir, sonactos concretos, particularizados e individualizados.

El elemento concreción implica que el acto administrativo se emite,se dicta o se realiza para uno o varios casos numéricamentedeterminados, denotando la particularidad y la individualidadque el mismo acto rige para las situaciones inherentes a dichoscasos y para los sujetos de diferente naturaleza que en ella seanprotagonistas. Que conforme a estos elementos intrínsecos, elacto administrativo sólo tiene operatividad en tales casos, si-tuaciones o sujetos, sin extenderse más allá del ámbito concre-to en relación con el cual se haya producido.14

Por otra parte, los elementos concreción, particularidad e indivi-dualidad también peculiarizan al acto jurisdiccional frente alacto Legislativo. Sin embargo, aunque el acto jurisdiccional yel acto administrativo ostentan las mismas notas intrínsecasque los diferencian de la ley en su sentido material, el acto ad-ministrativo no se motiva por ningún conflicto, controversia ocuestión contenciosa, ni, consiguientemente, tiene como fina-

13 Burgoa, Ignacio, Op. Cit. pág. 580 y 58114 Op. Cit. pág. 787

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lidad resolver o dirimir ninguna situación conflictiva concreta.Que, por lo contrario, el acto jurisdiccional tiene como objeti-vo primordial la solución jurídica de una controversia, solu-ción en la que «se dice el derecho» entre los contendientes osujetos del conflicto o cuestión contenciosa, locución de la quederiva el calificativo «jurisdiccional».

Además, «... entre el acto Legislativo, el acto administrativo yel acto jurisdiccional median nítidas diferencias, mismas quese proyectan a las funciones o «Poderes» respectivos del Es-tado, Ahora bien, «la división o separación de Poderes»...sustancialmente y con propiedad jurídica entraña la distri-bución de dichas funciones entre diferentes grupos de órga-nos estatales a efecto de que opere, entre ellos, el sistemade equilibrio o de frenos y contrapesos que caracteriza alrégimen democrático.

De las anteriores consideraciones se desprende la conclusiónde que el Poder Ejecutivo, también llamado administrativo,implica la función pública que se traduce en múltiples y di-versos actos de autoridad de carácter concreto, particular eindividualizado, sin que su motivación y finalidad estriben,respectivamente, en la preexistencia de un conflicto, contro-versia o cuestión contenciosa de índole jurídica, ni en la solu-ción correspondiente.

Sin embargo, los autores mexicanos de derecho constitucionalsostienen que el principio de «división o separación de Pode-res» no es rígido no inflexible, pues, se dice, admite tempera-mentos y excepciones.

Que según estas modalidades, las tres funciones en que se ma-nifiesta el Poder público del Estado, que es unitario, no sedepositan exclusiva ni excluyentemente en los órganos esta-tales que sean formalmente Legislativos, administrativos oJudiciales. Que tales órganos, independientemente de su na-turaleza formal, pueden desempeñar funciones que no corres-ponden a su respectiva índole. Así, por virtud de los citadostemperamentos o excepciones, que deben estar consignadosen la Constitución, puede estar ubicado un tribunal dentrodel ámbito del Poder Ejecutivo, como ocurre actualmente con

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el Tribunal Fiscal de la Federación y, en general, con los tribu-nales contencioso administrativos locales.

IV. La Garantía de AudienciaEl artículo 14 constitucional, establece la garantía de audiencia,

que se integra con cuatro garantías específicas, de seguridadjurídica, necesariamente concurrentes y que son: el juicio previoa la privación; que dicho juicio se siga ante tribunales estableci-dos con antelación; que en el mismo se observen las formalida-des procesales esenciales, y que el hecho que diere origen alcitado juicio se regule por leyes vigentes con anterioridad.15

La primera de las mencionadas garantías se comprende en laexpresión mediante juicio inserta en el segundo párrafo del ar-tículo 14 de la Constitución. El concepto de «juicio», equivale ala idea de procedimiento, es decir, de una secuela de actosconcatenados entre sí afectos a un fin común que les propor-ciona unidad. Ese fin estriba en la realización del acto jurisdic-cional por excelencia, o sea, en una resolución que establezcala dicción del derecho en el conflicto jurídico que origina elprocedimiento. El concepto de «juicio» empleado en el artículo14 constitucional, segundo párrafo, es denotativo de funciónjurisdiccional.16

Aunque hay procedimientos que pueden sustanciarse ante auto-ridad administrativa, los juicios necesariamente deben sustan-ciarse ante autoridades formal y materialmente judiciales.

Una autoridad es formal y materialmente jurisdiccional, cuandosu actuación principal estribe en decir el derecho y pertenezcaal Poder Judicial local o federal.17

El juicio de que habla el artículo 14 constitucional en su se-gundo párrafo solo puede desenvolverse válidamente anteautoridades judiciales que lo sean formal o materialmentehablando.

15 Burgoa, Ignacio, «Las Garantías Individuales», Ed. Porrúa, México, 1993, pág.537 y 54816 Op. Cit. Pág. 54917 Ibidem, pág. 550

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A través de la segunda garantía específica de seguridad jurídicaque concurre en la integración de la audiencia, el juicio debeseguirse ante tribunales previamente establecidos. Esta exigen-cia corrobora la garantía implicada en el artículo 13 constitu-cional, en el sentido de que nadie puede ser juzgado portribunales especiales.18

La tercera garantía específica integrante de la audiencia consis-te en que el juicio previo al acto de privación deben cumplirselas formalidades procesales esenciales.

Las formalidades mencionadas encuentran su razón de ser en lapropia naturaleza de todo procedimiento en el que se desarro-lle una función jurisdiccional, esto es, en el que se pretendaresolver un conflicto jurídico.

La decisión de un conflicto jurídico impone la inaplazable nece-sidad de conocer éste, y para que el tribunal tenga real y verda-dero conocimiento del mismo, se requiere que el sujeto que lopromueve manifieste sus pretensiones. La autoridad que va adirimir dicho conflicto, tiene como obligación ineludible, inhe-rente a toda función jurisdiccional, la de otorgar la oportuni-dad de defensa para que la persona que vaya a ser víctima deun acto de privación externe sus pretensiones opositoras almismo. Es por ello por lo que cualquier ordenamiento adjetivo,bien sea civil, penal o administrativo, que regula la función ju-risdiccional debe necesariamente estatuir la mencionada opor-tunidad de defensa u oposición.

Como toda resolución jurisdiccional debe decir el derecho en unconflicto jurídico apegándose a la verdad o realidad, y no bas-tando para ello la sola formación de la controversia (litis ensentido judicial) mediante la formulación de la oposición delpresunto afectado, es menester que a éste se le conceda la opor-tunidad de probar los hechos en los que finque sus pretensio-nes opositoras (oportunidad probatoria). Pero además, debetener oportunidad de intervenir en igualdad de condiciones consu contraria, en lo que se refiere al ofrecimiento y desahogo delas pruebas de la otra parte.

Ibid, pág. 555

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En sentido inverso, si una ley procesal sólo consigna como for-malidad una de tales oportunidades, indiscutiblemente tendráel vicio de inconstitucionalidad al auspiciar una privación sinestablecer la concurrencia necesaria de ambas ocasiones indis-pensables para la debida culminación de la función multicitada.

La oportunidad probatoria, se manifiesta en diferentes elementosdel procedimiento, tales como la audiencia o la dilación proba-torios, así como en todas las reglas que conciernen al ofreci-miento, rendición o desahogo y valoración de probanzas.19

La cuarta garantía específica de seguridad jurídica que configurala de audiencia estriba en que el fallo o resolución culminatoriadel juicio o procedimiento, en que se desarrolle la función juris-diccional, deba pronunciarse conforme a las leyes expedidas conanterioridad al hecho que constituya la causa eficiente de la pri-vación. Esta garantía especifica corrobora la contenida en elpárrafo primero del artículo 14 constitucional, o sea, la de la noretroactividad legal y, por tanto, opera respecto a las normassustantivas que deban aplicarse para decir el derecho en el con-flicto jurídico.20

V. El Sistema Político MexicanoA partir de que el presidente Lázaro Cárdenas resolvió su con-

flicto con el expresidente Plutarco Elias Calles, enviándolo alexilio en 1935, el sistema político mexicano giró alrededor dedos ejes complementarios: un partido político hegemónico cuyojefe real era el presidente de la república (quien nombraba li-bremente al Comité Ejecutivo Nacional), lo cual le permitíadesignar a gobernadores, legisladores federales y los principa-les presidentes municipales, con lo que tenía en sus manos alCongreso de la Unión. El sistema federal se deterioró porquelos gobernadores eran funcionarios de confianza del presiden-te. Al no tener ningún contrapeso en el Senado, el presidentenombraba con libertad a los ministros de la Suprema Corte deJusticia de la Nación y estos aceptaban la «sugerencia» presi-dencial acerca de quién debía presidir la Corte.21

19 Op.. Cit.. pág. 556 y 55720 Ibidem, pág. 55821 Carpizo, Jorge, «Estudios constitucionales», Ed. Porrúa y UNAM. México, 1991,pág. 319 y 5.5

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El partido hegemónico se integraba por sectores, y las principalesorganizaciones laborales, campesinas y populares pertenecíana él: sus líderes eran parte de la élite política y su obediencia sepremiaba con gubernaturas, senadurías, diputaciones y magis-traturas. La vida política estaba cercana a la paz de los sepul-cros, especialmente cuando el presidencialismo mexicano alcanzósu máximo esplendor.22

Los gobernadores reproducían en sus entidades el esquemapresidencial.

La pobreza de amplios sectores de la sociedad fue creciendo, en-tre otras causas, por las crisis económicas recurrentes. La grandesigualdad social que siempre ha existido se profundizó, demanera que los ricos cada vez fueron menos y más ricos y lospobres fueron más y más pobres.23

La permanencia en el Poder de un solo partido y el hecho de quedurante tantos años la alternancia política no era posible, tra-jeron consigo corrupción e impunidad que crecieron terrible-mente e invadieron todos los rincones del país.

Desde el presidente municipal de un pueblo pequeño hasta elpresidente de la república, sabían que su sucesor, por reglageneral los protegería como salvaguarda del sistema y del par-tido político hegemónico. Esa era una de las reglas fundamen-tales del sistema.24

La corrupción tenía un amplio margen de tolerancia social, por-que mucha gente esperaba que le tocara su turno. Se robabanel presupuesto, pero también se realizaban negocios aprove-chándose del cargo; al dejarlo se tenía frecuentemente una for-tuna ilícita que podía ser inmensa. A los que no aprovechabanla oportunidad se les consideraba tontos y, normalmente, ene-migos potenciales.25

22 Carpizo, Jorge, «Anatomía de perversidades», Ed. Nuevo Siglo-Aguilar, México2000, pág. 83.23 Op. Cit. pág. 8424 Carpizo, Jorge, «Anatomía de perversidades», Ed. Nuevo Siglo-Aguilar, México2000, pág. 84s Op. Cit. pág. 84

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En esa época se acuñó la frase de que un político pobre era unpobre político.

La corrupción fue permeando a otras capas sociales: los empre-sarios que hacían negocios con el gobierno; los dueños demedios de comunicación que obtenían beneficios indebidosde diversa índole; los comunicadores que recibían «chayotes»;los líderes sindicales que aceptaban sobornos de los patrones yque se convertían en contratistas; los ciudadanos que prefe-rían dar «mordida» al policía o al burócrata, a pagar una multay realizar normalmente un trámite, los jueces que fueron com-prados por una de las partes en el juicio, etcétera. Así, la co-rrupción y la impunidad se fueron extendiendo y haciéndosemás grandes en la seguridad de que nada pasaría.26

Como bien se ha dicho, el presidente de la república tenía un Podercasi absoluto, con pocos límites, sin el equilibrio real de los otrosdos Poderes y sin la posibilidad de alternancia en el Poder.27

Los graves fenómenos de corrupción e impunidad avanzaronhasta los estratos más altos de la política, del empresariado, delas finanzas, de los medios de comunicación masiva, debido aque el Poder no tenía contrapesos, entre ellos el de la posibili-dad de la alternancia.28

VI. La Crisis Derivada del Sistema PolíticoEs evidente el crecimiento expansivo de la ilegalidad en la vida

pública de México que ha afectado en general a los sectorespolítico, empresarial, al sistema bancario y, al mismo tiempo, aextensas capas de población ligadas al mundo de la políticapor tupidas redes clientelares, por conveniencia o incluso solopor resignación, en la práctica de la corrupción. Así, tras lafachada del Estado de derecho, se ha desarrollado un infra-Estado clandestino, con sus propios códigos y sus propios im-puestos, organizado en centros de Poder semiocultos, encontradicción con todos los principios de la democracia, des-de el de legalidad al de publicidad y transparencia, del de

26 Ibidem, pág. 84 y 8527 Ibid, pág. 8528 Ibid, pág. 85

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representatividad a los de responsabilidad política y controlpopular del funcionamiento del Poder.29

Dicha situación ha dado lugar a una demanda social de legali-dad que se va fortaleciendo. A pesar de su difusión social y suarraigo, el conocimiento de la ilegalidad de los Poderes públi-cos en la impresionante extensión de sus verdaderas dimen-siones ha traído como consecuencia la pérdida de todalegitimación política del partido que gobernó el país durante71 años, lo que le costó que el 2 de julio del 2000 perdiera laelección presidencial.30

El caso mexicano representa un caso patológico, pero constituyeun problema común de los Estados contemporáneos, genera-do, por una parte, por la masiva expansión de sus funciones enla vida social y económica, y de los correlativos espacios dediscrecionalidad y, por otra, de la reducción de la capacidadregulatoria del derecho, la inadecuación y la falta de efectivi-dad de sus técnicas de garantías y por la tendencia del Poderpolítico a liberarse de los controles jurídicos, y a desplazarse asedes invisibles y extra constitucionales.31

Esta crisis del derecho se ve agravada por la inflación legislati-va y por la inestabilidad de la ley, que es frecuentemente mo-dificada, lo que produce una creciente falta de certeza quefavorece la adicción a la ilegalidad, que es a veces inevitableen ese contexto.

Efectivamente la inflación de la ley da origen a una crecientefalta de certeza, oscuridad y dificultad de conocimiento delderecho que favorece la adicción a la ilegalidad y resta credibi-lidad y eficacia a la aplicación del derecho y ofrece, en conse-cuencia, el mejor caldo de cultivo a la corrupción y a laarbitrariedad, lo que reduce la efectividad de las garantías in-dividuales y erosiona junto con éstas los fundamentosaxiológicos del servicio público.32

29 Ibid, pág. 8530 Ferrajoli, Luigí, «Derecho y Razón», Ed. Trotta, Madrid 2000, pág. 931 Op. Cit. pág. 9 y 104 Ibidem, pág. 1032 Ferrajoli, Luigi, «Derecho y Razón», Ed. Trotta, Madrid 2000, pág. 10

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La propuesta que hacemos en este trabajo pretende ser una con-tribución a la reflexión sobre las alternativas democráticas aesta crisis que sacude simultáneamente a la razón jurídica y alEstado de derecho. La hipótesis teórica en que se basa es laexistencia de un nexo indisoluble entre garantía de los dere-chos fundamentales, división de Poderes y democracia.33

Creemos firmemente que sólo la radicalización en la aplicación delos principios constitucionales, en especial los de división dePoderes y de responsabilidad efectiva de los servidores públicos,puede garantizar el respeto integral de los derechos fundamenta-les del hombre y el avance de nuestra naciente democracia. Sóloasí se puede conjugar garantismo, eficiencia y certeza jurídica.En fin, sólo un efectivo pluralismo institucional y una rígida se-paración de Poderes pueden garantizar la rehabilitación de lalegalidad en la esfera pública según el paradigma del Estadodemocrático de derecho.34

En México debe lograrse un cambio radical en materia de justiciaque rompa con nuestra tradicional realidad, fortaleciendo la com-pleta integración institucional del Poder Judicial con todos losórganos que imparten justicia y dándole una plena autonomía,pero estableciendo un sistema rígido de responsabilidad.35

La primacía de la Constitución como sistema de límites y de vín-culos para todas las autoridades, contra las recurrentes tentacio-nes de subvertirio, debe fortalecerse poniendo las reglasconstitucionales fuera de manos de mayorías históricamente obe-dientes al Presidente de la República; esto debe reconocerse comouna dimensión esencial de la democracia, no menos, e inclusomás importante que su dimensión político-electoral.36

En virtud a ese principio sustancial, el derecho debe vincular a losPoderes públicos no solo en lo relativo a la forma de su ejercicio,o sea, a los procesos de toma de decisiones, sino también a susustancia, es decir, en lo que se refiere a los contenidos que lasdecisiones no deben o deben tener. Estos vínculos de sustancial

33 Op. Cit. pág. 1034 Ibidem, pág. 10 y 1135 Ibid, pág. 1036 Ferrajoli, Luigi, «Derecho y Razón», Ed. Trotta, Madrid 2000, pág. 10

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no son otra cosa que las garantías de los derechos fundamenta-les, desde los derechos de libertad hasta los derechos sociales,cuya estipulación ha introducido en la estructura misma del prin-cipio de legalidad propio del actual estado constitucional delderecho, una racionalidad sustancial que se ha añadido a laracionalidad formal basada en la omnipotencia del legislador demayoría.37

La división de Poderes y la independencia de la magistratura,que en su formulación clásica descansaba en el principio libe-ral de que todo Poder, si no resulta limitado por otros Poderes,tiende a convertirse en absoluto, resulta así anclado a un fun-damento ulterior que puede denominarse «democrático sus-tancial»: la igualdad de los ciudadanos y de los derechosfundamentales de todos. De ahí podemos sostener que la crisismexicana del derecho muestra la degeneración de la democra-cia que proviene de la carencia de una real división de Poderesy del extravío del principio de legalidad; así como de la insufi-ciencia de límites y de control de la legalidad del Poder ejercidopor una judicatura independiente.38

Vil. Los Tribunales Administrativos1.- El nacimiento del tribunal administrativo en Francia.Los tribunales administrativos nacen en Francia debido a una

desconfianza coyuntural hacia la actitud de los tribunales, por-que se pensó que los tribunales Judiciales se opondrían a lasprofundas reformas administrativa y financiera que preten-día realizar la triunfante revolución francesa, la que temía elcriterio conservador de los tribunales, a los que considerabaanturevolucionarios.39

2.-Los tribunales administrativos en MéxicoEn la época colonial, las Audiencias Reales de las Indias te-

nían competencia para conocer las reclamaciones de los par-ticulares contra actos o decretos del virrey o de losgobernadores; las resoluciones de las audiencias podían

37 Op, Cit. pág. 1238 Ibidem, pág. 1239 Carpizo, Jorge, «Estudios Constitucionales», Ed. Porrúa y UNAM, México1991,pág.177

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confirmar o revocar tales actos, pero el virrey o los goberna-dores podían inconformarse contra tales fallos ante el RealConsejo de Indias.40

La Real Ordenanza para el Establecimiento e Instrucción deIntendentes de Ejército y provincias en el reino de la NuevaEspaña de 1786, creó la Junta Superior de Hacienda comocorte de apelación especial que resolvía los litigios sobre rentaso en los que estuviera interesado el Real Erario.41

Ya en el México Independiente, el artículo 12 de la quinta leyconstitucional de 1836, en sus fracciones VI y XX otorgó com-petencia a la Corte Suprema de Justicia para conocer de lasdisputas judiciales que se promovieran sobre contratos onegociaciones celebradas por el supremo gobierno o por suorden expresa de los asuntos contenciosos al patronato de quegoza la nación.42

En 1847 se creó el amparo, por medio del cual se controló judi-cialmente a la administración.43

Las Bases para la Administración de la República de 1853crearon un Consejo de Estado en el artículo 1° de la secciónsegunda, que tendría funciones en relación con los diversosministerios gubernativos.44

La ley para el arreglo de lo contencioso administrativo y su regla-mento de mayo de 1853, redactadas por Teodosio Lares, ledieron al Consejo de Estado la función de tribunal administra-tivo de justicia retenida, similar al Consejo de Estado francésanterior a la ley de mayo de 1872.45

El artículo primero de la Ley Lares estableció que no correspon-día a la autoridad Judicial el conocimiento de las cuestiones

40 Op. Cit. pág. 17941 Ibidem, pág. 17942 Ibid, pág. 17943 Carpizo, Jorge, «Estudios Constitucionales», Ed. Porrúa y UNAM, México1991, pág.17744 Op. Cit, pág. 179 y 18045 Ibidem, pág. 180

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administrativas, precisando en el artículo segundo cuáles eranesas cuestiones administrativas. En el artículo cuarto se esta-bleció una sección de lo contencioso administrativo en el Con-sejo de Estado, integrado por cinco consejeros nombrados porel Presidente de la República. Esta sección del Consejo de Es-tado era competente para conocer en primer instancia de lascontroversias de lo contencioso administrativo sus decisionespodían ser revisadas por el Consejo de Ministros.46

La Ley Lares tuvo corta vida porque el 21 de noviembre de 1855se abolieron las normas sobre administración de justicia expe-didas a partir de 1852.47

El presidente Lázaro Cárdenas, el 27 de agosto de 1936, pro-mulgó la ley de Justicia Fiscal, que creaba el Tribunal Fiscal dela Federación.48

En esa época no existía base constitucional para fundar el Tribu-nal Fiscal de la Federación, pero el artículo 104 de la Constitu-ción se reformó el 31 de diciembre de 1946 para que su fracción1 quedara de la siguiente manera:

«En los juicios en que la federación está interesada las leyes podránestablecer recursos ante la Suprema Corte de Justicia contra lassentencias de segunda instancia o contra las de tribunales admi-nistrativos creados por la ley federal, siempre que dichos tribuna-les están dotados de plena autonomía para dictar sus fallos».49

La fracción 1 del artículo 104 constitucional se reformó de nuevoel 25 de octubre de 1967, para entrar en vigor el 28 de octubrede 1968, y en ella se estableció:

«Las leyes federales podrán instituir tribunales de lo contenciosoadministrativo dotados de plena autonomía para dictar susfallos que tengan a su cargo dirimir controversias que se susci-ten entre la administración pública federal o del Distrito y Terri-

46 Ibid, pág. 18047 Ibid, pág. 18048 Ibid, pág. 18049 Carpizo, Jorge, «Esludios Constitucionales», Ed. Porrúa y UNAM, México1991. pág. 185 y 186

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torios Federales y los particulares, estableciendo las normas parasu organización, su funcionamiento, el procedimiento y los re-cursos contra sus resoluciones.

Procederá el recurso de revisión ante la Suprema Corte de Justi-cia de la Nación contra las resoluciones definitivas de dichostribunales administrativos, solo en los casos que señalen lasleyes federales, y siempre que esas resoluciones hayan sido dic-tadas como consecuencia de un recurso interpuesto dentro dela jurisdicción contencioso administrativa».50

Finalmente, el 29 de julio de 1987 se adicionó el artículo 73 cons-titucional con la fracción XXIX—H, que estableció:

«El Congreso tiene facultad para expedir leyes que instituyan tri-bunales de lo contencioso administrativo dotados de plenaautonomía para dictar sus fallos, y que tengan a su cargo diri-mir controversias que se susciten entre la Administración Pú-blica Federal y los particulares, estableciendo las normas parasu organización, su funcionamiento, el procedimiento y los re-cursos contra sus resoluciones».

El mismo decreto adicionó al artículo 104 la fracción 1—B yestablece que:

Corresponde a los Tribunales de la Federación, conocer de losrecursos que se interpongan contra las resoluciones definitivasde los tribunales contencioso administrativas a que se refierenla fracción XXIX del artículo 73 y la fracción IV, inciso e) delartículo 122 de la constitución, solo en los casos que señalenlas leyes.

Por otra parte, en la fracción V del artículo 116 constitucional, seestableció que:

Las constituciones y leyes de los Estados podrán instituir tribu-nales de lo contencioso administrativo dotados de plena auto-nomía para dictar sus fallos, que tengan a su cargo dirimir lascontroversias que se susciten entre la administración pública

50 Ibid, pág. 186

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estatal y los particulares, estableciendo las normas para su or-ganización, su funcionamiento, el procedimiento y los recursoscontra sus resoluciones.

A su vez, respecto del Distrito Federal, el artículo 122, inciso «C»,base Quinta, previene que:

Existirá un tribunal de lo contencioso administrativo, que ten-drá plena autonomía para dirimir las controversias entre losparticulares y las autoridades de la Administración Públicalocal del Distrito Federal. Se determinarán las normas para suintegración y atribuciones, mismas que serán desarrolladaspor su ley orgánica.

VIII. Ubicación del Contencioso Administrativo Dentrodel Poder Judicial

Esta pretende ser una convocatoria a la reflexión sobre los idea-les morales que deben inspirar el derecho constitucional deMéxico como nación civilizada y como país democrático; so-bre la coherencia lógica que debe haber entre el todo y suspartes, entre el principio normativo superior de la división dePoderes y otras normas, aunque constitucionales, que !o con-tradicen, con lo que se pierde la unidad del sistema.

Recordemos que el constitucionalismo tiene como fundamentoy fin la tutela de las libertades del individuo frente a las variadasformas de ejercicio arbitrario del Poder.

Ahora bien, la gran antítesis que domina toda la historia hu-mana se da entre la libertad y el Poder, porque cuanto mayores la libertad tanto menor es el Poder y viceversa, de ahí quesea buena toda solución que amplíe la esfera de la libertad yrestrinja la del Poder, es decir, el Poder debe ser limitado a finde permitir a cada uno gozar de la máxima libertad compati-ble con la igual libertad de todos los demás.51

La antítesis libertad-Poder da origen a todas las restantes; entregarantismo y decisionismo, y continuando con todas las que

51 Bobbio, Norberto y Matteucci, Nicola, Diccionario de Política, Siglo XXI Editores,México 1984, Vol. I, Prólogo, pág. 14

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tienen conexión con ella: gobierno de los hombres y gobiernode leyes; entendiendo por éste tanto gobierno sub lege comoper lege, con la ulterior distinción, fundamental, entre mera le-galidad y estricta legalidad; Estado de derecho frente a Estadoabsoluto o despótico, formalismo frente a sustancialismo, elderecho del más débil frente al derecho del más fuerte, en po-cas palabras, certeza frente a arbitrariedad.52

Desde el punto de vista de la epistemología, podemos sostenerque falta racionalidad a la decisión política de otorgar al Eje-cutivo facultades jurisdiccionales, entre ellas, en materia fiscaly administrativa.

Tal decisión está fundada en el autoritarismo y la arbitrariedad,es decir en el abuso del Poder, pero no tiene un fundamentocognoscitivo que es el rango constitutivo del constitucionalismoy de sus principios, la soberanía popular, el garantismo, la divi-sión de Poderes, el Estado de derecho, el gobierno limitado y lademocracia, que constituyen elementos de un sistema deminimización del Poder y de maximización del saber jurídicoen cuanto condiciona la validez de las decisiones políticas a larazonabilidad controlable de sus motivaciones.53

El modelo de división de Poderes que precisa el constitucionalismoha de servir de criterio de valoración de la situación actual en elpaís, lo que nos permitirá juzgar hasta que punto la realidad mexi-cana esté lejos del modelo y cuáles son sus partes enfermas.54

El modelo de división de Poderes debe ser entendido no solo comocondición de la existencia del Estado liberal protector de los de-rechos del hombre, en general, y, en especial, de los derechos delibertad; también ha de interpretarse como una filosofía políticaque funda el Estado sobre los derechos fundamentales de losciudadanos, y que precisamente del reconocimiento y de la efec-tiva protección de esos derechos extrae su legitimidad.55

5* Bobbio, Norberto, Op. Cit., Prólogo, pág. 1451 Ferrajoli, Luigi, «Derecho y Razón», Ed. Trotta, Madrid 2000, pág. 22r'4 Ferrajoli, Luigi, Op. Cit., pág. 1655 Bobbio, Norberto, Diccionario de Política, Siglo XXI Editores, México 1984,Vol. I, Prólogo, pág. 16

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En efecto el principio de división de Poderes fue concebido yjustificado por la filosofía jurídica como la técnica racional-mente más idónea para maximizar la libertad y minimizar laarbitrariedad.

El artículo 49 de la Constitución Política de los Estados UnidosMexicanos establece que «El Supremo Poder de la Federaciónse divide, para su ejercicio, en Legislativo, Ejecutivo y Judicial.No podrán reunirse dos o más de estos Poderes en una solapersona o corporación...».

No obstante, en el contexto jurídico político de nuestro país, den-tro del ámbito del Poder Ejecutivo Federal se encuentran ubi-cados los Tribunales Laborales Burocráticos, los TribunalesAgrarios y el Tribunal Fiscal de la Federación; pero tambiénhay órganos administrativos que tienen a su cargo «juzgar» y«sentenciar» a penas de prisión a los menores de edad que hancometido delitos; asimismo, hay otros órganos administrativosque están facultades para modificar las sentencias dictadas porlos jueces penales, reduciendo las condenas impuestas a losreos a los que conceden preliberaciones.

Todo ello, a mi parecer constituye una clara violación del princi-pio de división de Poderes. En efecto, se da una evidente anti-nomia entre dicho principio constitucional y los órganos confacultades jurisdiccionales ubicados dentro del ámbito del Po-der Ejecutivo, aunque haya normas legales e incluso constitu-cionales que lo autoricen.

Debe tomarse en cuenta que la división de Poderes constituye nosolo un principio de organización política sino un valor axiológicofundamental que debe cimentar un sistema congruente.

Ahora bien, tratándose en particular del Tribunal Fiscal de laFederación, su inclusión dentro del Poder Ejecutivo constituyóuna imitación extralógica ,porque en México, en el momentode su creación no se daban las circunstancias políticas queprivaban al triunfo de la revolución francesa; en efecto, habíanpasado ya varios años de la revolución mexicana, no se dabala desconfianza del Ejecutivo hacia la actitud de los tribunales,y el gobierno no consideraba a estos como antirrevolucionarios.

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La justificación podríamos encontrarla, por una parte, en que sepretendió aprovechar el gran prestigio del Contencioso Admi-nistrativo del Consejo de Estado. Y, por otra, en que al Presi-dente le resultaba más aceptable la idea de acrecentar lasfacultades del Ejecutivo.

Sin embargo, debemos aprovechar el resultado del 2 de julio de2000, para limitar las facultades del Ejecutivo a las de admi-nistración y conducción política quitándole todas las faculta-des jurisdiccionales para trasladarlas al Poder Judicial, a fin dedarle plena vigencia al principio de división de Poderes.

Debe tomarse en cuenta que por el resultado de las últimas elec-ciones presidenciales, y de las dos más recientes elecciones alCongreso Federal, el actual Presidente de la República ya no esni el jefe del partido hegemónico ni tiene una mayoría contro-lable en el Congreso.

En estas circunstancias será más fácil acotar al presidencialismo,máxime que el Presidente Lie. Vicente Fox se ha manifestadopartidario de la idea. Además, el Presidente Fox ha reiterado enmúltiples ocasiones que debe acabarse con la corrupción y laimpunidad.

Es decir, estamos en óptimas condiciones para que la divisiónde Poderes regrese a sus cauces ortodoxos, sin temperamentosni excepciones, por lo que podría alcanzarse lo que en Europase ha denominado «unicidad» o unidad de la jurisdicción, esdecir, a la completa integración de todas las facultades juris-diccionales dentro del Poder Judicial.

La integración del Tribunal Fiscal de la Federación en el Poder Judi-cial de la Federación no implicaría ningún perjuicio; es decir ha-bría que mantener y mejorar la especialización de los juzgadores,mantener la especialización en la materia tributaria y crear unaverdadera especialización en materia administrativa.

Esto permitiría fortalecer funcionalmente al Tribunal, convirtién-dolo en un verdadero tribunal administrativo y fiscal federal condos áreas especializadas, una fiscal y otra administrativa.

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Pero también habría que fortalecerle orgánicamente, convirtién-dolo en un tribunal de triple instancia -primera instancia- ape-lación y casación con ello, se evitaría la queja tan frecuente delitigantes y magistrados de que por una parte falta una verda-dera segunda instancia y por otra, que los asuntos que sonresueltos por los especialistas del Tribunal Fiscal, son revisa-dos en amparos por magistrados federales con menor gradode especialización.

De esta manera se lograría también una completa simetría entrelas partes en litigio, de cuya falta se queja frecuentemente laSecretaría de Hacienda, incorporar al tribunal Fiscal de la Fe-deración no tendría porque destruir toda la tradición y el pres-tigio ganado por dicho tribunal; creo que seríamos muchos losmexicanos que cuidaríamos celosamente que el Tribunal Fis-cal no se debilitara sino que se fortaleciera dentro del ámbitodel Poder Judicial de la Federación.

Además, podría lograrse una mayor neutralidad en el nombra-miento de magistrados; asimismo podría crearse un verdaderoservicio civil de carrera o carrera Judicial para el tribunal.

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EL TRIBUNAL FISCAL DE LA FEDERACIÓN.INTEGRACIÓN ORGÁNICA AL PODERJUDICIAL E INDEPENDENCIAJURISDICCIONAL.DR. GONZALO M. ARMIENTA CALDERÓN

«No se colocó la última piedra delEstado de Derecho hasta que seimplantó la justicia administrativa».

Gustavo Radbruch.

1.- La justicia administrativa en México.

El los procedimientos administrativos, si la autoridad dictama resolución que el particular considere lesiva a sus in-ereses, o deja de dictarla, en la negativa ficta, surge, a

instancia de parte, el juicio administrativo (contencioso admi-nistrativo), el cual puede desarrollarse ante tribunales de lo con-tencioso administrativo o bien ante tribunales orgánicamentejudiciales.

La jurisdicción contencioso administrativa asume un papel esen-cial en la sociedad democrática, y en la propia y efectiva con-solidación del Estado de derecho. Cuando se alude a la justiciaadministrativa, no es correcto referirnos exclusivamente a ellaa través de los Tribunales Contencioso Administrativos. Su con-notación es de mayor amplitud, ya que comprende otrosmedios de defensa que tutelan, a su vez, los derechos de losadministrados respecto de los actos de la administración. Así,encontramos los recursos administrativos, los tribunales de locontencioso administrativo, y cualquier otro medio de defensaque garantice la legalidad de la actuación de las autoridadesadministrativas. Como lo reconoce Fix-Zamudio, la justicia ad-ministrativa es, en consecuencia, el género, y la jurisdicciónadministrativa la especie.1

1 Introducción a la Justicia Administrativa en e\ Ordenamiento Mexicano, El ColegioNacional, México, 1983, Pag. 54.

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DR. GONZALO M. ARMIENTACALDERÓN

El contencioso administrativo se instaura en la Constitución paracontrolar el sometimiento pleno de la actuación de la Adminis-tración pública a la ley. De esta forma, el orden jurisdiccionalcontencioso administrativo ha de ser observado, no sólo comogarante de los derechos e intereses legítimos de los ciudadanosfrente a la administración pública, sino también como guar-dián del efectivo sometimiento de la actividad administrativaal Derecho. La justicia administrativa2 se convierte, así, en unainstancia que garantiza la protección de los derechos subjeti-vos y los intereses legítimos de los gobernados, a la par que lalegalidad de los actos de la administración.

El Tribunal Fiscal de la Federación ha sido, a partir de su crea-ción, en el año de 1936, el máximo exponente de la justicia yla racionalidad, en lo que se ha considerado una parcela delderecho administrativo; sin embargo, habremos de recono-cer que aún no se convierte en un tribunal que controle acabalidad el amplio universo del actuar de la administraciónactiva. En este respecto, aun cuando en la actualidad su com-petencia es más amplia que en su origen, en ello lo adelantanlos tribunales contencioso administrativos de las entidadesfederativas.3

Al referirnos a la justicia administrativa, en el campo de los dere-chos y los intereses legítimos de los particulares, es importanteanalizarla desde dos puntos de vista: el formal y el material. Enel primer caso, se alude a todos los medios de defensa de natu-raleza jurídica que el derecho positivo, tanto federal como lo-cal, ha establecido para la protección o tutela de los derechossubjetivos y de los intereses legítimos de los administrados frentea aquellos actos de la administración pública que, en forma

2 A lo largo de las subsecuentes páginas aludiremos en múltiples ocasiones alinstituto de la «justicia administrativa», la cual debemos entender, siguiendo lasideas de Angeletti (en la Justicia Administrativa en Italia, Universidad Externado deColombia, Bogotá 1983, pág. 20) la que indica aquellas instituciones por medio delas cuales se tutelan las posiciones subjet ivas de los ciudadanos frente a laadministración pública, cuando ésta actúa como ente de imperio.' Hoy la precitada justicia administrativa y fiscal está convertida en un medio decontrol jurisdiccional que asegura la supervivencia de los regímenes democráticos,al ser tutelar de los derechos del particular frente a los actos de los gobernantes, queal desbordar los cauces de la legalidad atenían contra la estructura jurídica delestado de derecho.

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EL TRIBUNAL FISCAL DE LA FEDERACIÓN. INTEGRACIÓN...

arbitraria e ilegítima, los afecte. En cambio, por lo que atiendeal ámbito material se constituye con las resoluciones emitidaspor diversos órganos de la administración pública o del PoderJudicial, cuyo objeto es encauzar dentro de la legalidad aque-llos actos o hechos jurídicos que inciden en la esfera jurídicade los administrados. Este trabajo tiene por objeto analizar lanaturaleza jurídica del Tribunal Fiscal de la Federación, comoórgano de justicia administrativa, a efecto de valorar la conve-niencia o inconveniencia de su inclusión al Poder Judicial or-gánico, así como su evolución a un verdadero tribunal federalde justicia administrativa.

Sobre este particular Fernando Álvarez Tabío, autor de la mag-nífica obra intitulada El Proceso Contencioso Administrati-vo, comenta que los grandes maestros del Derecho Públicoproclaman la plena consagración de la justicia administrati-va, que puede ofrecer el estado de derecho al ciudadano paraevitar los atropellos de una actividad administrativa cada vezmás absorbente.

En rigor, la justicia administrativa, que tantos adelantos ha apor-tado al derecho público, fue una solución revolucionaria ajus-tada al principio de la división de poderes, cuyas bondadesprácticas respondieron al alto interés de simplificar la justiciaa los gobernados y no multiplicar los tribunales de excepción,con secuela de dificultades y conflictos de competencia. Asítambién para evitar la sobresaturación que padecían los tri-bunales de amparo, al haber sido la única instancia jurisdic-cional competente para conocer de toda clase de conflictosadministrativos, aun cuando no constituyese el mefdio idóneopara reparar a cabalidad el daño causado a los particulares,en tanto que, como contralor de la constitucionalidad, su com-petencia se limitase a la restauración de los derechosconculcados, sin ir más allá de la anulación del acto afectadode inconstitucionalidad.

2.- Naturaleza jurídica del Tribunal Fiscal de la Federación.La impartición de justicia administrativa y fiscal, en el ámbito

federal, está encomendada a un tribunal independiente delPoder Judicial orgánico, que en sus orígenes estuvo adscrito

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formalmente al Poder Ejecutivo.4 Su naturaleza jurídica, deacuerdo a lo que establecen la fracción XXIX-H del artículo73 de la Constitución Política Mexicana, y el numeral 11 desu Ley Orgánica, lo caracterizan como un tribunal adminis-trativo dotado de plena autonomía para dictar sus fallos.5

Originalmente se le concibió como un tribunal de justicia de-legada, formalmente adscrito al Poder Ejecutivo Federal. Estasituación, y el hecho de no estar incorporado formalmente ala estructura del Poder Judicial, al no contemplarlo así el artí-culo 94 de la Constitución, generó, en su momento, la confu-sión de considerarlo enclavado dentro del ámbito de actuaciónde la administración pública.6

En la exposición de motivos de la Ley de Justicia Fiscal de 1936 sereconocía al Tribunal Fiscal de la Federación como un tribunaladministrativo de justicia delegada, en cuanto fallaba en repre-sentación del Ejecutivo por delegación de facultades hecha porla ley. Empero, aun cuando se formó con tales características,ello no le privaba de su autonomía orgánica.

Clasificar a los tribunales administrativos en relación con su gradode dependencia con la administración activa, nos lleva a distin-guir entre jurisdicción retenida, jurisdicción delegada y jurisdic-ción autónoma. En el primero de los casos nos referimos a losórganos que situados dentro de la administración activa, pro-

4 La ley de Justicia Fiscal de 27 de agosto de 1936 permitió la creación del TribunalFiscal de la Federación. Una de sus principales características le permitía dictar susfallos en representación del Ejecutivo de la Unión y con absoluta independencia delas autoridades administrativas. Esto implicaba su adscripción formal al Poder Ejecutivo.No obstante, a partir de la puesta en marcha de su Ley Orgánica de 1967 se lereconoce como un Tribunal Administrativo, dotado de plena autonomía para dictar susfallos y con la organización y atribuciones que la ley establece. En consecuencia,adquiere la categoría de tribunal autónomo.5 Al hacer mención a la autonomía nos referimos - según las ideas que sobre e\particular ha vertido Vázquez Alfaro, losé Luis (Evolución y Perspectiva de los órganosde Jurisdicción Administrativa en el Ordenamiento Mexicano, UNAM, México, 1991,pág. 35) - a órganos jurisdiccionales con plenas facultades para decidir una controversiamediante la emisión de una sentencia no susceptible de ser revisada por autoridadesde la administración activa, ni formal ni materialmente.6 Estas disposiciones marcaron una nueva etapa en la evolución del Tribunal Fiscalde la Federación, pues al desvincularlo del Poder Ejecutivo quedó encuadrado, por lanaturaleza material de su función dentro del Poder Judicial Político, referido por elartículo 49 constitucional. (Vid. nota 9, infra).

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nuncian sus resoluciones como parte de la misma. Sus fallos seemiten por los propios órganos del Poder Ejecutivo. En cambio,la justicia delegada recae en un órgano o tribunal administrativoque no es parte activa de la administración, pero dicta sus reso-luciones a nombre de dicha autoridad. Hasta el año de 1967 elTribunal Fiscal de la Federación fue un ente de justicia delegada,en tanto pertenecía a la esfera formal del Poder Ejecutivo, sinformar parte de la administración activa. Finalmente, la plenaautonomía se refiere a tribunales independientes que sin estarcontemplados dentro de la estructura orgánica del Poder Judi-cial, tampoco están adscritos al Poder Ejecutivo. Nuestro Tribu-nal Fiscal de la Federación se caracteriza actualmente por ser unórgano jurisdiccional con plena autonomía para dictar susfallos. A partir de la reforma del articulo 104, fracción 1, de laConstitución Política Mexicana y de la expedición de su Ley Or-gánica, dejó de vincularse formalmente al Poder Ejecutivo, porlo cual sus fallos garantizan, no sólo de facto, sino también dejure, la imparcialidad que presuponen estas características.

Así, pues, aun cuando el Tribunal Fiscal de la Federación noestá incluido orgánicamente dentro de la estructura que pun-tualiza el artículo 94 de nuestra Constitución, no existe pre-cepto legal alguno que lo adscriba al Poder Ejecutivo, con elcual no guarda ninguna relación de subordinación. Cabe re-ferir, a su vez, que se le clasifica como un tribunal administra-tivo, en razón de la materia sobre la que juzga, como acaececon los tribunales civiles, penales, de lo familiar, de arrenda-miento, etcétera, que se adjetivizan de acuerdo con la mate-ria de los litigios sometidos a su conocimiento y resolución;además, debe señalarse que sus facultades son similares a lasde los órganos enclavados dentro del Poder Judicial de la Fe-deración, en tanto que soluciona controversias mediante latramitación de un proceso jurisdiccional, el cual se rige porprincipios procesales que conforman la garantía constitucio-nal de debido proceso legal, sus fallos constituyen cosa juzga-da y están dotados de ejecutoriedad, por lo que, de sernecesario, habrán de cumplirse en forma coactiva.

Durante mucho tiempo ha sido tema de debate la naturalezajurídica del Tribunal Fiscal de la Federación, discusión que seha actualizado recientemente, al afirmarse por una comente

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DR. GONZALO M. ARMIENTA CALDERÓN

doctrinal, que este órgano de justicia no se encuentra inmersoen la estructura del Poder Judicial, violándose, en consecuen-cia, el principio de división de poderes.7 Al respecto, y soste-niendo, como lo hemos hecho nosotros, una tesis totalmenteopuesta, es interesante resaltar las ideas del procesalista espa-ñol Juan Montero Aroca, quien en su obra Derecho Jurisdic-cional, bajo el rubro «Doble significación constitucional delPoder Judicial», nos dice: «En la Constitución, la referencia alPoder Judicial puede entenderse en un doble sentido y cabe asíhablar de órganos dotados de potestad jurisdiccional en gene-ral, que podríamos llamar Poder Judicial político y dentro delos anteriores unos órganos concretos con potestad jurisdic-cional, que serían el Poder Judicial organizado».8

La iniciativa de reforma judicial de 1994 planteaba la posibili-dad de llevar al seno del Poder Judicial a los tribunales queejercen su función en forma independiente, o, en su caso, for-malmente subordinada al Poder Ejecutivo. Tal es el caso de lostribunales administrativos que no se encuentran adscritosorgánicamente al Poder Judicial. Sin embargo, valga reiterarque en el sentido de organización, y de acuerdo con los razo-namientos planteados con antelación, integran el Poder Judi-cial todos los órganos que, revestidos de determinadas garan-

7 La jurisdicción administrativa, como ya es sabido, tuvo su origen en Francia, alinstaurarse el Consejo de Estado Francés, el cual se concibe a través de unainterpretación muy rígida del principio de división de poderes. Así, dicho principiose convierte en el medio para que los actos de la administración no sean revisadospor otro Poder, en su caso el judicial, bajo el criterio de que juzgar a la administracióntambién es administrar.

Sobre esta rigidez del principio de división de poderes, que no contemplóMontesquieu, hemos de comentar, en primer término, que la teoría de división depoderes no descartó ni las excepciones ni los temperamentos, que abundan en nuestroDerecho Constitucional; y, en segundo lugar, pero no por ello menos importante, quesi bien el Tribunal Fiscal de la Federación, al ir incorporando a su competenciadiversos aspectos no tributarios del actuar de la administración, pronuncia sentenciasde condena, ello no significa que sustituya a la administración, pues es ésta, la que alcumplir con la sentencia debe dictar, cuando así proceda, el nuevo acto administrativo,ya liberado de sus vicios de ilegalidad, cuyo cumplimiento corresponde, también, a lamisma administración. Así, el Tribunal Fiscal Juzga y el Poder Ejecutivo administra, sinviolar el orden constitucional. Ello justifica, en este respecto, tanto la corrientedoctrinaria que lo califica como un organismo autónomo, como la que lo ubica dentrodel Poder Judicial político, según se precisa en los párrafos subsecuentes.8 Obra escrita en coautoría con Ortell Ramos, Manuel y Gomez-Colomer, JuanLuis, Librería Bosch, Barcelona, 2000.

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tías tutelares de su autonomía e independencia, tienen atribui-da potestad jurisdiccional y, en consecuencia, son parte delPoder Judicial.9

En definitiva, dicho órgano de impartición de justicia adminis-trativa desempeña una función y ejerce un Poder que por suscaracterísticas sólo puede ser clasificado como Poder Judicial,y de esta manera es válido afirmar que es un órgano judicialaun cuando no lo incluya en su enumeración el artículo 94Constitucional, pues para ello basta con la división tripartitaque al respecto hace el artículo 49 de nuestra Carta Fundamen-tal.10 Abundando sobre este punto cabe referir que al permitir-se la procedencia del amparo directo11 contra sus sentencias(reforma de 1968), el legislador reconoció implícitamente queéstas no provenían de un órgano perteneciente al Poder Ejecu-tivo, esto es, que no eran actos administrativos.

Por otra parte, es oportuno recordar que el recurso ordinario derevisión, otrora conocido por el Pleno del Tribunal Fiscal, aho-ra es competencia de los Tribunales Colegiados de Circuito,cuyo nivel de habilitación en materia fiscal no es adecuado ala tecnicidad de estos litigios, que bien pudieran correspon-der a una Corte de Casación. Esa vinculación del TribunalFiscal con los tribunales federales a través de un medioimpugnativo ordinario de segundo grado, donde un tribunalde control constitucional revisa los fallos de los jueces espe-cializados que examinan el acto impugnado a la luz de leyes

' Al ser el Tribunal Fiscal de la Federación un órgano jurisdiccional administrativodotado de plena jurisdicción explica Fix-Zamudio, en su introducción a la JusticiaAdministrativa en el Ordenamiento Mexicano, El Colegio Nacional, México 1983,pág. 83- implica que ya no puede considerarse como un organismo de jurisdiccióndelegada, sino que asume un carácter estrictamente judicial (...].10 Para Carrillo Flores, (La Justicia Federal y la Administración Pública, Porrúa,México, 1973, pág. 141) el principio de división de poderes «...nunca ha sidoexpresión de una forma jurídica de organización del Estado, sino una mera aspiraciónpolítica de dividir e\ ejercicio del Poder para evitar la tiranía, desiderátum éste queen lo que nos interesa, se logra cuando los cuerpos administrativos de lo contenciosoconquistan el espíritu judicial de que habla Robson, aunque no integren e\ PoderJudicial»." Previo a la reforma de 1968 a la Ley de Amparo (artículo 114, tracción II) y a la LeyOrgánica del Poder Judicial de la Federación, se permitía que las sentencias delTribunal Fiscal de la Federación se impugnaran mediante amparo indirecto, por serconsideradas actos formalmente administrativos.

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ordinarias cuya aplicación es atinente al cumplimiento de losfines del Estado, resulta francamente aberrante, pues sólopuede interpretar y calificar imparcialmente la aplicación dela ley administrativa quien bajo la perspectiva de una decan-tada especialización, tiene un riguroso concepto de la legali-dad del actuar de la administración, en el complicado ámbitode la especificidad de las leyes administrativas. ¡Ese es el juezadministrativo!

El Tribunal Fiscal de la Federación, en razón de los argumentosque anteceden, aun cuando no esté contemplado por el artí-culo 94 constitucional, es un órgano que al impartir justiciaordinaria federal, se incorpora al Poder Judicial de la Federa-ción, conforme a lo previsto por el artículo 49 de la mismaCarta Magna, que nos señala, en forma limitativa, la existen-cia de tres poderes del Estado, a saber: el Poder Legislativo, elPoder Ejecutivo y el Poder Judicial. El hecho de que este tri-bunal no esté ubicado en alguno de los otros dos poderes delEstado, y siendo su función de carácter jurisdiccional, corro-bora esta conclusión, a la cual ha arribado también elprocesalista español Juan Montero Aroca, al examinar tribu-nales dotados de las mismas características, cuya existenciaestá prevista por las leyes españolas, como viene a serlo, en-tre otros, el Tribunal de Cuentas.

Por otra parte, tanto la materia tributaria como la administrativaposeen una naturaleza compleja, rigurosamente técnica, sóloaccesible a los expertos. Una tutela jurídica eficaz en materiatributaria y administrativa, habrá de ser impartida por sus es-pecialistas. Pretender, por tanto, que el juez constitucional seaquien transite por el intrincado laberinto de la cotidiana apli-cación de las disposiciones administrativas y fiscales, generauna fuerte incertidumbre en cuanto a la impartición de la justi-cia. La presencia del Tribunal Fiscal de la Federación, y de losTribunales Contencioso Administrativos en el ámbito local,garantizan una actuación autónoma, centralizando todos loslitigios ante quienes se encuentran técnicamente especializa-dos para resolverlos. La tradición judicialista, en su inercia, nodebe impedir el perfeccionamiento y consumación del proyec-to de justicia administrativa inserto en la existencia del Tribu-nal Fiscal de la Federación.

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La jurisdicción administrativa en México, a través de los tribunalesde justicia administrativa, funciona eficientemente. El principalobjetivo de estos tribunales es proteger los derechos e intereseslegítimos de los administrados, tanto en el ámbito administrativocomo en el tributario. Actualmente esto se cumple en plenitud.

Cada sistema de justicia debe ser valorado dentro del contextohistórico en el que nace y se desenvuelve. En nuestro caso,la justicia administrativa en el México actual, cuyo origen datadel año de 1936, con la expedición de la Ley de Justicia Fiscal,ha tenido un brillante desempeño en la tutela efectiva deladministrado.

La unidad orgánica de la función jurisdiccional no debe rebasarlos límites administrativos de actuación reservados al Consejode la Judicatura, pues sólo así se garantizará la independenciajurisdiccional y la especialización, que han sido prenda de efi-ciencia e imparcialidad de la justicia administrativa y tributariaimplantada por el Tribunal Fiscal de la Federación.

El acceso de los gobernados a tribunales administrativos autóno-mos, independientes y especializados, es una consecuencia delEstado de Derecho que así lo exige, no como una figura retóri-ca, sino como evidente realidad. Cuando las conductas oficialesse apartan del cauce previsto, el Estado de Derecho somete a laadministración a instituciones de justicia, a tribunales que re-presentan una instancia autónoma de protección jurídica y fija-ción de límites a la acción pública,12 lo cual constituye una defensaindirecta de la constitución.13

12 Como lo señala el jurista colombiano Sarria, Eustorgio, (Derecho Administrativo,Ed. Temis, Bogotá, 1957. pág. 299) «cuando el Estado de derecho es sustituido por elEstado de poder, los tribunales contencioso administrativos o desaparecen, o sondeformadas sus funciones, o son constituidos arbitrariamente. Todo dentro de unsistema que los convierte en apéndices de los gobernantes que detentan la fuerzapública».13 Para Vázquez Alfaro (en Evolución y Perspectiva de los órganos de JurisdicciónAdministrativa en el Ordenamiento Mexicano, UNAM, México 1991, pág. 157) lajurisdicción administrativa es un remedio indirecto de la defensa de la Constituciónporque encontrándose encaminada a la protección de los derechos de carácterordinario, es utilizada para tutelar, en forma refleja, los derechos consagrados en lostextos fundamentales.

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3.- Nuevo marco jurídico del Tribunal Fiscal de la Federación.La impartición de la justicia administrativa por un tribunal espe-

cializado, como lo es, en el ámbito de su competencia, el Tribu-nal Fiscal de la Federación, ha sido tema recurrente en los forosy congresos de derecho, respecto del cual existe un consensounánime, a partir del Segundo Congreso Mexicano de DerechoProcesal, celebrado en la ciudad de Zacatecas en el año de 1966.En aquella ocasión se afirmó: «bastará, para la creación de esteTribunal, el cambio de denominación del actual Tribunal Fiscalde la Federación, para denominarlo Tribunal Federal de JusticiaAdministrativa». La inclusión en su Ley Orgánica de una fórmu-la genérica, similar a la que se contiene en el artículo 11 de laLey Federal de Procedimiento Administrativo, que le otorgue lacompetencia que se propone, con la consecuente derogación deaquellos preceptos que atribuyen competencia jurisdiccional adiversos órganos de la Administración Pública Federal.

Ampliar la competencia del Tribunal Fiscal de la Federación, aefecto de convertirlo cabalmente en un Tribunal Federal de Jus-ticia Administrativa, no es algo nuevo. Ha sido un proceso gra-dual que en la actualidad abarca las siguientes materias: se leotorgó competencia para dirimir aquellos litigios que se le plan-tearan respecto del otorgamiento o reducción de pensiones civi-les y militares; los referentes a la interpretación y cumplimientode contratos de obra pública, celebrados por las dependenciasde la administración pública federal centralizada; los relativos ala constitución de créditos por responsabilidades de servidorespúblicos o de los particulares involucrados en dichas responsa-bilidades; los créditos derivados de la falta de pago de garantíasa favor de la Federación, el Distrito Federal, los estados, los mu-nicipios y organismos descentralizados; las negativas a los parti-culares para ser indemnizados en los términos de la Ley Federalde Responsabilidades de los Servidores Públicos, así como aque-llas que con base en la misma Ley les impongan sanciones ad-ministrativas (entre otras, la destitución de un cargo público o lainhabilitación para el ejercicio del servicio público). Reciente-mente y a partir de la celebración del Tratado de Libre Comer-cio, las materias señaladas en el artículo 94 de la Ley de ComercioExterior y las que tengan como antecedente la resolución delRecurso de Revisión de los actos administrativos referidos por elartículo 83 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo.

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Ya en 1941, con la expedición de la Ley de Depuración de Cré-ditos (irresponsablemente abrogada después de haber estadovigente durante más de ocho lustros), se facultó al Tribunal Fis-cal de la Federación para conocer del contencioso administra-tivo atinente a la responsabilidad estatal por el funcionamientoculposo de los servicios públicos, como una responsabilidaddirecta del Estado y no subsidiaria del funcionario. Sobre esteparticular cabe comentar que del contencioso por responsabi-lidad objetiva, debiera conocer el Tribunal Fiscal de la Federa-ción, a efecto de que el particular o gobernado pudiera serindemnizado por los daños y perjuicios que en su actuar lecause la administración.

Por tratarse de una cuestión directamente relacionada con laampliación de la esfera competencial del Tribunal Fiscal de laFederación, en el vasto sector de lo estrictamente administrativo,resulta oportuno comentar la interpretación que la Suprema Cortede Justicia de la Nación ha dado recientemente al artículo 83 dela Ley Federal de Procedimiento Administrativo, al emitir su tesisde jurisprudencia número 2a/J. 139/99 (Semanario Judicial dela Federación del mes de enero de 2000) en tanto resuelve quedicho numeral, debidamente relacionado con el artículo 11, frac-ción XIII, de la Ley Orgánica del Tribunal Fiscal de la Federa-ción, incluye dentro de la órbita competencial de este último, elconocimiento de las controversias que surjan entre los goberna-dos y las autoridades administrativas, cuya actuación se rigepor la Ley Federal de Procedimiento Administrativo. Esto impli-ca que la procedencia del juicio contencioso administrativo noestá condicionada al agotamiento del citado recurso, lo cual,como ya se expresó, amplía la competencia del Tribunal Fiscal atodos aquellos actos administrativos que al no ser impugnadosen la vía administrativa, se estimaba que no estaban compren-didos dentro de su actual competencia.

4.-Su integración orgánica al Poder Judicialcon independencia jurisdiccional.

Es oportuna la reforma de la estructura orgánica del TribunalFiscal de la Federación, con el objeto de lograr una adecuadaredistribución de los negocios, atendiendo a la ampliación desu ámbito competencial, para integrarlo con una Sala Supe-rior Colegiada y con Salas Unitarias, que estarían presididas

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por profesionales de reconocida experiencia, ética profesionaly conocimientos especializados en las diversas ramas del dere-cho administrativo. La prudente selección de los magistradosconforme a los principios antes enunciados, puede lograrse mo-dificando la actual estructura del Tribunal Fiscal de la Federa-ción, al crearse, como más adelante se sugiere, la Comisión deAdministración, y dividir las actuales Salas Regionales Cole-giadas de tres Magistrados, para formar, con el mismo númerode Ma-gistrados, Salas Unitarias (como su nombre lo indica,integradas por un solo Magistrado), sin que ello implique elincremento del número de locales, de personal y de recursosmateriales. Esta medida simplificaría la impartición de la justi-cia contencioso-administrativa, pues la estructura unitaria eli-mina los tiempos que exige el turno de los proyectos de sentenciapara un posterior análisis y estudio de los mismos por Magis-trados que, con frecuencia se concretan a reiterar, por tratarsede cuestiones ya exploradas, el criterio del Magistrado Ponenteo a cumplir con la jurisprudencia del propio Tribunal o del Po-der Judicial de la Federación.

Si se pretende establecer a nivel federal un contralor adminis-trativo que contemple en forma integral el sistema de admi-nistración de la justicia contencioso-administrativa, esnecesaria la creación de una Comisión de Administraciónestructurada a semejanza y con facultades similares a la de laComisión de Administración del Tribunal Electoral, el cualquedó adscrito orgánicamente al Poder Judicial de la Federa-ción, al reformarse el artículo 94 de nuestra Carta Fundamen-tal, incluirse en la Comisión de Administración a tresmiembros del Consejo de la Judicatura Federal y atribuírselea esta última, las facultades de administración, vigilancia,aprobación del proyecto anual de egresos del Tribunal, paraque se incluya en el del Poder Judicial de la Federación, disci-plina, implantación de la carrera judicial, nombramiento, re-moción, suspensión y destitución de magistrados, cuandoéstos incurran en faltas o conducta graves que lo ameriten, locual se habrá de hacer del conocimiento inmediato de la Su-prema Corte de Justicia de la Nación, para los efectos condu-centes (artículo 209 de la Ley Orgánica del Poder Judicial dela Federación).

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Resulta oportuno referir que la Comisión de Administración delTribunal Fiscal de la Federación estaría constituida por el Presi-dente del propio organismo, que la presidiría; un Magistrado dela Sala Superior; un Magistrado de Sala Regional Unitaria; tresmiembros del Consejo de la Judicatura Federal; y un miembrodesignado por el Senado de la República.

La experiencia de independencia e imparcialidad del Tribunal Elec-toral, vendría a sumarse a la que en el mismo sentido se tiene enel Tribunal Fiscal de la Federación y permitiría a su personalgozar de los beneficios que en garantía de tales atributos se otor-gan a los miembros del Poder Judicial de la Federación.

Para lograr la unidad orgánica del Poder Judicial de la Federa-ción, incluyendo en este nuevo sistema al Tribunal Fiscal de laFederación, pionero de la Justicia Contencioso Administrativa,resulta pertinente, como antes se expresa, la reforma al articulo94 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,en cuyo texto podría ya incluírsele con la denominación de Tri-bunal Federal de lo Contencioso Administrativo; asimismo y, con-secuentemente, deberá reformarse la Ley Orgánica del PoderJudicial de la Federación, para adicionarla con los preceptoscontenidos en la actual Ley Orgánica del Tribunal Fiscal de laFederación, e incluir como órgano de selección y nombramientode Magistrados de Salas Regionales y sus auxiliares, adminis-tración, vigilancia, disciplina y carrera judicial especializada, ala que se denominaría Comisión de Administración del TribunalFiscal de la Federación, o bien del Tribunal Federal de lo Conten-cioso Administrativo, atendiendo al proceso de ampliación de lacompetencia de este órgano de justicia administrativa.

La jurisdicción administrativa, en consecuencia, no debemos iden-tificarla a partir del órgano, sino de acuerdo al contenido de lafunción que desempeña. Los tribunales contencioso administra-tivos, son institutos de tutela de los derechos e intereses legítimosde los administrados, por lo cual su función principal es decir yhacer cumplir el derecho en caso de controversia, lo que los vin-cula al Poder Judicial, tanto más si tomamos en consideraciónque al integrarlos a éste, orgánica y administrativamente, se di-siparía cualquier duda sobre su adscripción política al PoderJudicial de la Federación.

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DR. GONZALO M.ARMIENTA CALDERÓN

Un punto fundamental será, entonces, la conservación de la SalaSuperior y la creación de Salas Unitarias Regionales especiali-zadas. La primera, además de la actual competencia de susSecciones, funcionará como órgano revisor de segundo grado,en asuntos de mayor cuantía y en los importantes y trascen-dentes, a instancia de cualquiera de las partes, de resolucionesdictadas por las Salas Regionales, siendo sus decisiones defi-nitivas e inatacables en la vía ordinaria, por lo cual el TribunalFederal de lo Contencioso Administrativo será realmente unórgano independiente y especializado, cuyas sentencias no se-rán, como sucede actualmente, revisadas en la vía ordinariapor los Tribunales Colegiados de Circuito, lo que lo ha conver-tido en un Tribunal dependiente, en el orden jurisdiccional, delPoder Judicial de la Federación.

Otro aspecto relevante será la ampliación sustancial de sucompetencia, a efecto de atribuirle en la Ley Orgánica delPoder Judicial de la Federación, facultades para conocer dela legalidad de todos los actos administrativos y fiscales queatenten contra los derechos subjetivos e intereses legítimosde los administrados.

En este tenor, deberá fortalecerse la estructura orgánica del Tribu-nal Fiscal, sin que ello implique una dependencia funcional, enel orden jurisdiccional, con los demás órganos de justicia quecomprenden el Poder Judicial. Se declararía a dicho Tribunalcomo la máxima autoridad jurisdiccional en la materia, y órga-no especializado del Poder Judicial, con la denominación deTribunal Federal de lo Contencioso Administrativo.

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NUEVO MARCO JURÍDICO DELCONTENCIOSO ADMINISTRATIVOEN MÉXICOLIC. JAVIER MORENO PADILLA

1.-Introducción.

I Tribunal Fiscal de la Federación ha tenido desarrollo lento,JL^pero firme encaminado a su consolidación.

Inicialmente, en 1936, la Ley de Justicia Fiscal lo generó como unTribunal Contencioso Administrativo, que por delegación del Eje-cutivo tendría la función jurisdiccional encaminada a revisar lalegalidad de los actos definitivos de la administración.

Posteriormente en 1946, se reforma la Constitución para men-cionar de manera expresa la posibilidad de construir tribuna-les contencioso administrativos y ésta premisa se robustece enla época actual de manera indiscutible en diversos enunciadosconstitucionales.

En primer término tenemos lo dispuesto en el artículo 73 fracciónXX1X-H, que otorga facultades al Congreso de la Unión, para:

«Expedir leyes que instituyan tribunales de lo contencioso admi-nistrativos, dotados de plena autonomía para dictar sus fallos yque tengan a su cargo dirimir las controversias que se suscitenentre la administración pública federal y los particulares, esta-bleciendo las normas para su organización, su funcionamiento,el procedimiento y los recursos contra sus resoluciones».

Con esta palmaria manifestación, el constituyente reconoce latotal autonomía de los tribunales contencioso administrativospara llevar a cabo la función jurisdiccional que emana de lasleyes del congreso, sin que se refiera a ninguna delegación defacultades del Ejecutivo.

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LIC. JAVIER MORENO PADILLA

Por otra parte, los tribunales contencioso administrativos son ennuestro país plenamente autónomos para dictar sus fallos, perono para su definitividad, como sí sucede en Francia, por mediodel Consejo de Estado, toda vez que el artículo 104, fracciónI-B de la propia Constitución menciona que el Poder Judicialresolverá los recursos de revisión que interpongan las autori-dades en contra de resoluciones definitivas de estos tribunalescontencioso administrativos.

Por medio de este recurso de revisión se obtiene la unidad dejurisdicción, sin que sea necesaria la unidad de organización.

Los tribunales contencioso administrativos satisfacen la garan-tía de la justicia administrativa, por medio de jueces ad hoc yexiste clara definición de vía jurisdiccional, para evitar incerti-dumbre entre varias opciones. Estos requisitos los mencionaGonzález Pérez, como indispensables para institucionalizar estostribunales.

2.-Trascendencia del Tribunal Fiscal de la Federación.El magnífico ejemplo que ha brindado el Tribunal Fiscal de la

Federación permitió que en la mayor parte de las entidadesde la Federación y en el propio Distrito Federal se configurentribunales de esta naturaleza, los cuales con el ejemplo des-crito, mejoraron la legislación para cumplir con mayor apegolos principios que los soportan, como es el caso de los tribu-nales del estado de Sonora, donde no sólo se representan comojusticia delegada y simple anulación, sino como tribunales deplena jurisdicción, con instrumentos importantes para hacervaler sus resoluciones e inclusive para configurar la respon-sabilidad objetiva del Estado.

Por medio de este modelo federal se ratifica la constitucionalidadde dichos tribunales en los artículos 116 fracción V y 122 basequinta apartado C, de nuestra Carta Magna; en el primero paraconstituir tribunales estatales de lo contencioso administrativo,dotados de plena autonomía para dictar sus fallos y de igualmanera se ratifica lo anterior para el Distrito Federal.

Estos tribunales han gozado de facultades autónomas y hanincrementado sus funciones por lo acertado de las decisio-

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NUEVO MARCO JURÍDICO DEL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO...

nes, por ejemplo en el estado de Jalisco se discute en estosmomentos la conveniencia de crear un tribunal administrati-vo para dirimir conflictos de licencias para construir y modi-ficar usos de suelo.

Los referidos órganos jurisdiccionales tendrían un serio menos-cabo en su consolidación, si el Tribunal Fiscal de la Federaciónse traslada al Poder Judicial de la Federación, porque los go-biernos estatales buscarían de inmediato hacer lo propio hacialos tribunales del fuero común, los cuales se encuentran muydistantes del contencioso administrativo.

La cuestión a debatir no es si el Tribunal Fiscal de la Federaciónpermanece como tribunal contencioso administrativo autóno-mo o se convierte en órgano especializado de resolución delPoder Judicial de la Federación, sino la historia y el que hacerjurisdiccional que ha dado en más de sesenta y cuatro años deexistencia.

En la actualidad ya no existe un verdadero debate sobre la con-solidación de tribunales administrativos en el Poder Judicial,para no afectar la división de poderes; toda vez que al presen-tarse la iniciativa de ley de justicia fiscal se decidió por elcontencioso administrativo, porque en esa fecha pudo haber-se optado por estructurarse en el Poder Judicial. Si la deci-sión fue por el esquema presente y ha funcionado de maneramuy satisfactoria, nos parece inatendible abrir el debate parareplantear la opción, de algo que sí funciona, cuando el paístiene graves complicaciones en otras áreas que requierenmáxima prioridad.

González Pérez manifiesta que lo «que históricamente ha cons-tituido el núcleo de la lucha por la unidad jurisdiccional, hasido conseguir una justicia garantizada... lo que si parece in-cuestionable es que, de optarse por un sistema de tribunalesde lo contencioso administrativo independientes del Poder Ju-dicial, se les debe confiar con carácter general el conocimien-to de las pretensiones fundadas en derecho administrativo».

Estos esquemas se encuentran superados en la legislación na-cional y no existe duda sobre la garantía, ni tampoco sobre la

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totalidad de jurisdicción, a menos de que tanto autoridades,como particulares acatan sus fallos de forma voluntaria y pro-porcionalmente existen pocas quejas ante el volumen de casosterminados.

La división de poderes tiene un contenido muy distinto a la tra-dicional acepción de Montesquieu, el Estado moderno revistecomplejas estructuras que responden a los requerimientos demundos globales e integrales, donde las necesidades de aten-ción son cada vez más difíciles en organizaciones centraliza-das y verticales.

En estos tiempos los Estados requieren que determinados órga-nos se doten de plena autonomía y autoridad, como son losbancos centrales, los contralores generales del Estado, los comi-sionados de competencia o de telecomunicaciones, etcétera;mismos que no pueden ser clasificados en la esfera de divisiónde poderes, pero nadie duda de su eficacia, ni pone en tela dejuicio su legalidad.

El Tribunal Fiscal de la Federación tiene cualidades que debenmantenerse, como por ejemplo ser siempre un tribunal colegia-do, de experiencia de sus miembros, que busca la carrera labo-ral, donde las normas procedimentales se cumplen de formasatisfactoria y donde la corrupción no existe; al cargo de queel constante crecimiento de su competencia y de sus miem-bros, representa una prueba de la confianza que ha generadoentre el foro y las autoridades.

3.-La Justicia Administrativa en torno al Tribunal Fiscalde la Federación.

Este tribunal se inició como órgano de justicia fiscal, pero desdesus primeros años se convirtió en un órgano jurisdiccional queconocía de materia administrativa, pero sobre todo de seguri-dad social, por medio de la Ley de Depuración de Créditos acargo del gobierno federal.

Paulatinamente se incrementó el número de asuntos en materiade su competencia, al grado de alcanzar justificación interna-cional en el Tratado de San José, para resolver conflictos decomercio exterior.

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La Ley Federal de Procedimiento Administrativo de 4 de agostode 1994, permite justificar los actos administrativos en el cam-po de su legalidad y constituye el basamento de un TribunalContencioso Administrativo, toda vez que las resoluciones quese dicten conforme a esta ley puedan ser revisadas por las pro-pias autoridades o intentar la vía jurisdiccional que correspon-da, ya que así lo establece la reforma del artículo 83 de esteordenamiento de 19 de abril del 2000.

Esta disposición se engarza con el artículo 11 fracción XIII de laley orgánica el Tribunal Fiscal de la Federación, para aceptarla competencia de este tribunal en contra de resoluciones aque se refiere el artículo 83 arriba mencionado.

Sin embargo el proyecto de Ley de Amparo reglamentaria de losartículos 103 y 107 de la Constitución Política de los EstadosUnidos Mexicanos establece en su artículo 106 fracción III queprocede el amparo indirecto «contra actos, omisiones o resolu-ciones provenientes de un procedimiento administrativo segui-do en forma de juicio, en cuyo caso procederá:

A) Contra la resolución definitiva por violaciones cometidasen la misma resolución o durante el procedimiento, si envirtud de éstas últimas hubiere quedado total o parcialmen-te sin defensa el quejoso, trascendiendo al resultado de laresolución.

B) Contra actos en el procedimiento que sean de imposible repa-ración, entendiéndose por ellos los que afectan derechossustantivos o constituyan violaciones procesales relevantes.»

La aprobación de este texto podría desnaturalizar la vía delamparo, que como el mismo anteproyecto menciona en elartículo primero, debe resolver controversias, que se susci-ten por violaciones a las garantías que consagra la Consti-tución y los derechos humanos que protegen los tratadosinternacionales.

En cambio, los tribunales contencioso administrativos debenubicar la eficacia de los actos de la autoridad administrativaen el campo de la legalidad.

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Nos parece exagerado comprender el juicio de amparo en elmarco de violaciones procedimentales y materiales de actosadministrativos, cuando existe un tribunal ex profeso para ello.

Lo anterior se confirma por la resolución dictada en contradic-ción de tesis 85/98, dictada por el máximo tribunal que con-firma la opción de los afectados de acudir ante el TribunalFiscal de la Federación en contra de resoluciones dictadas enmateria de procedimientos administrativos, conforme a lossiguientes criterios:

«Revisión en sede administrativa. El artículo 63 de la ley federal deprocedimiento administrativo establece la opción de impugnarlos actos que se rigen por tal ordenamiento a través de ese recur-so o mediante el juicio seguido ante el Tribunal Fiscal de la Fede-ración. De la interpretación literal y sistemática de lo dispuestoen los artículos 83 de la Ley Federal de Procedimiento Adminis-trativo y 11 fracción XIII de la Ley Orgánica del Tribunal Fiscalde la Federación, así como de los antecedentes históricos queinforman a este último numeral, se colige que al hacerse referen-cia en el primero de los preceptos mencionados a las <vías judi-ciales correspondientes > como instancia para impugnar losactos emitidos por las respectivas autoridades administrativas,el legislador tuvo la intención de aludir a un procedimiento se-guido ante el órgano jurisdiccional, con independencia de estesea de naturaleza judicial y cuyo objeto tenga afinidad con elRecurso de Revisión en sede administrativa, el cual se traduceen verificar que los actos de tales autoridades se apaguen en lasdiversas disposiciones aplicables: por otra parte, de lo estableci-do en el citado precepto de la Ley Orgánica del Tribunal Fiscalde la Federación, se deduce que a través de él se incluyó delámbito competencial del referido tribunal el conocimiento de lascontroversias que surjan entre los gobernados y las autoridadesadministrativas cuya actuación se rige por la Ley Federal de Pro-cedimiento Administrativo, sin que se condicionara la proceden-cia del juicio contencioso administrativo al agotamiento delcitado recurso, máxime que la interposición de éste es optativa.En ese contexto se impone concluir que los afectados por losactos y resoluciones de las autoridades administrativas que serijan por ese ordenamiento, que pongan fin al procedimientoadministrativo a una instancia o resuelvan un expediente, tie-

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nen la opción de impugnarlos a través del Recurso de Revisiónen sede administrativa o mediante el juicio contencioso admi-nistrativo ante el Tribunal Fiscal de la Federación; destacandoque dentro de las vías judiciales corresponde a que hizo referen-cia el legislador en el mencionado artículo 63 no se encuentra eljuicio de garantías dado que, en abono en lo anterior, constituyeun principio derivado del diverso de supremacía constitucionalque las hipótesis de procedencia de los medios de control deconstitucionalidad de los actos de autoridades únicamente pue-de regularse en la Constitución Política de los Estados UnidosMexicanos o en la ley reglamentaria que para desarrollar y por-menorizar esos medios emite el legislador ordinario».

CONTRADICCIÓN DE TESIS 85/98.- entre las sustentadas porel Primero y Segundo Tribunales Colegiados de Circuito enMateria Administrativa, ambos del Primer Circuito.- 19 de no-viembre de 1999.- cinco votos.- Ponente Guillermo I. OrtizMayagoitia.- Secretario: Rafael Coello Cetina.

Con apoyo en este criterio de la máxima autoridad del PoderJudicial, se refuerza la tesis de que el control de la Constitu-cionalidad es regulado en la Constitución, para salvaguardarsu correcta aplicación, en tanto que el juicio de anulación es lavía para concluir el procedimiento contencioso administrativo.

Braibant nos ofrece un cuadro de alternativas para el control delegalidad de la administración, comenzando por el autocontrolde carácter interno, hasta observar la diversidad de opcionesen el externo, de los cuales se pueden destacar los siguientes:

• Político, por medio de parlamentos o de fuerzas sociales queparticipan en esta vigilancia.

• Control no jurisdiccional, donde se delega en algunos entes, la su-pervisión de esta actividad, en cuyo caso menciona el ombusdman,sin hacer referencia a su actividad de vigilante de los derechos hu-manos, pero sí ofrece el significado el mediateur, a partir de la ley de3 de enero de 1973 y modificada por la ley de 24 de diciembre de1976, en cuyo caso, lo comprende como delegado del parlamentoencargado del control administrativo, para recibir las peticiones delos administradores para ofrecer recomendaciones.

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• La Prokuratura es una sobrevigilancia de jueces y autoridadespara identificar sus actuaciones en la legalidad, también en sucarácter de control meta jurisdiccional.

• Por último tenemos el control jurisdiccional, en sus dos vertien-tes, jueces de carácter ordinario y jueces en un procedimientocontencioso.

• En ambos casos se requiere de magistrados independientes y pro-fesionales con capacidades especializadas en materia jurídica.

• Por tanto en el Poder Judicial ordinario, se requiere la especia-lización, como en Suiza donde en la Sala Suprema existe unaCámara Administrativa que se ocupa de la materia referida.

• En tanto que a partir de Francia existe la jurisdicción adminis-trativa autónoma, separada del Poder Judicial, justificada porla independencia del derecho administrativo y por el estatutode la jurisdicción administrativa.

Todo ello lo lleva a concluir con las siguientes palabras:

«La experiencia tanto en Francia como en el extranjero, muestranque el control ejercido por la jurisdicción administrativa es másfuerte, enérgico, audaz que en los tribunales judiciales».(GuyBraibant, Le Droit Administratif Francais).

Esta afirmación la confirma con la experiencia de Bélgica, quien en1831 suprime la jurisdicción administrativa, para reestablecerlaen 1946, así como en Inglaterra donde se constata una timidez delos jueces, que hacen que ciertos sectores preconicen la introduc-ción de un sistema tipo francés.

En nuestro país se aceptó el ejemplo francés de un contenciosoadministrativo, el mismo ha evolucionado de manera positi-va y gradual, lo más conveniente no es experimentar un cam-bio que puede ser inadecuado, sino fortalecer la estructuraactual en áreas abandonadas de la jurisdicción administrati-va y que el Poder Judicial permanezca como vigilante del cum-plimiento del orden constitucional, sin que se convierta en ungrueso e impresionante órgano de control de la legalidad.

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4.-Proyección del Tribunal Fiscal de la Federación.Con motivo del 55 aniversario del Tribunal Fiscal de la Federa-

ción, tuve a bien proponer que este tribunal llevará a cabo elcontrol de legalidad de los servicios públicos, por considerarque es una materia de grave aflicción de parte de los particula-res y no existe una verdadera vía jurisdiccional que limite elexceso de poder de los prestadores de estos servicios, se tratede organismos públicos o de particulares concesionarios.

La Procuraduría Federal del Consumidor, no es la vía adecuaday eficaz para detener estos abusos, no sólo porque su actua-ción es de simple procuradora de conciliación y arbitraje, sinopor la poca eficacia de su imperio de ley. En cambio perfecta-mente podría servir como defensora de oficio para estos casosante el referido tribunal.

Los servicios públicos se han convertido en uno de los aspectosdetonantes de la economía, pero su proliferación se ha traducidoen ineficacia, basta observar la complejidad de las telecomunica-ciones, de los servicios aéreos, vías generales de comunicación,registro vehicular, puestos y servicios conexos, servicios aduane-ros y recintos fiscalizados, educativos reconocidos por entidadespúblicas, suministro de energía eléctrica; etcétera.

En la mayor parte de ellos los precios y los servicios públicos sehan convertido en deficientes prestaciones, máxima dificultadpara su cumplimiento y extrema facilidad para la ejecución ycobro. Por ello se mantienen vigentes los postulados de la po-nencia aludida, por lo que considero adecuado transcribir susconclusiones.

1. Los servicios públicos constituyen necesidades imperiosasque deben ser atendidas en sus particularismos por órganosadecuados para ello. La Procuraduría Federal del Consumi-dor es un órgano de instrucción para las reclamaciones yquejas de los consumidores que no vincula en forma definiti-va a las partes involucradas. Pero esta instancia constituyelos antecedentes de la futura contienda. Al mismo tiempo quese le puede investir de la calidad de defensor de oficio en losjuicios contenciosos.

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2. La figura jurídica del ombudsman no se opone a los tribuna-les contenciosos, por el contrario se complementan.

3. (Se refiere al ombudsman).

4. Los servicios públicos contractuales generan precios y servi-cios públicos enmarcados en normas de derecho administrati-vo, por esta razón las controversias que se susciten con motivode los mismos, deberán ser materia de un Tribunal Contencio-so Administrativo.

5. Es necesario establecer un medio adecuado para que los usua-rios y prestadores de servicios tengan acceso a la justicia pormedio de un procedimiento sumario de características conten-cioso administrativo, que podría estructurarse en el seno delTribunal Fiscal de la Federación.

6. El Tribunal Fiscal de la Federación dictará resoluciones dondese analicen las causales de reposición de servicios e indem-nizaciones por daños y perjuicios cuando se trate de preciospúblicos que carezcan de autorización, incumplimiento, deficien-cias y cobros injustificados.

Así afirmamos que existe un vacío de justicia administrativa,porque los usuarios de servicios se encuentran marginados deun real y verdadero acceso a la solución de las irregularidadesque se cometen en la prestación de los mismos.

Por otra parte, como tendencia de la globalización y con carac-terísticas híbridas por la búsqueda de la especialización e in-mediatez, se han creado organismos de control a los cuales seles adicionan funciones administrativas y de arbitraje y queCharles Debbasch menciona con el nombre de «jurisdiccionesprofesionales».

Con el genérico nombre de «comisión», México ha constituidoprotectores de derechos humanos; órganos de vigilancia; su-pervisores de servicios públicos; órganos de autoridad y degobierno y de igual manera conciliadores y arbitros.

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En ocasiones se fusionan atribuciones y en otras se multiplicanprerrogativas; todo ello, de acuerdo a la materia y a la decisiónpolítica que las motiva.

Se presentan como órganos desconcentrados o descentraliza-dos, pero en su funcionamiento predomina la autonomía y elcarácter profesional de sus integrantes.

En tanto pueden dirimir controversias, participan de naturalezajurisdiccional, porque se ajustan a procedimientos, recogenagravios y pruebas, concillan y dirimen conflictos, al grado deordenar la fijación de pasivos contingentes, por los montosreclamados (atributo que ningún tribunal jurisdiccional puedealcanzar).

Comparten funciones administrativas y jurisdiccionales, con fa-cultades de ombudsman, ya que se pueden convertir en procu-radores y gestores de sectores económicamente débiles, peroademás tienen la posibilidad de desarrollar los medios de ins-pección y vigilancia que consideren convenientes, al grado dellevar a cabo sus propias y autónomas diligencias.

Esta versatilidad ha sido reconocida como muy bondadosa, porlo sumario del procedimiento y de la solución de la causa, in-clusive en fecha reciente sus contenidos han pasado a formarparte de juicios mercantiles, para que funcionarios especiali-zados participen en procedimientos concúrsales.

De igual forma las funciones de arbitraje se han robustecido yconcentrado, como en el caso de la Comisión Nacional deDefensa a los Usuarios Financieros, que tomo la actividadconciliadora de las comisiones bancaria, de seguros, de valo-res y de las administradoras de fondos de retiro. La cual al-canza prerrogativas de máxima ejecución y efectividad.

En este marco se presentan serias aberraciones, dentro de lascuales podemos destacar las siguientes:

A) Las controversias en materia de seguridad social, tenían unadoble vía de acuerdo al órgano que dictaba la resolución de-finitiva controvertida; si era el Instituto Mexicano del Seguro

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Social, la Junta de Conciliación y Arbitraje resolvía el con-flicto; en cambio si se trata de pensiones civiles o militares elTribunal Fiscal de la Federación resuelve el conflicto.

En cambio, en la actualidad al participar administradoras de fon-dos para el retiro, en la definición de montos, cuentas indivi-duales, vigencia de derechos, etcétera; los particulares tendránque acudir a una Comisión de Usuarios Financieros que seconvierte en órgano jurisdiccional de seguridad social.

B)La Ley General de Instituciones de Seguros y SociedadesMutualistas se modificó recientemente para aceptar un nuevoseguro que se denomina de salud integral, el cual complementael tradicional de gastos médicos; las compañías que se dedi-quen al mismo serán de giro único y podrán tener instalacio-nes propias o serán simples articuladoras de servicios médicos,pero en todo caso serán aseguradoras.

Los usuarios de estas empresas tendrán serias complicacionespara definir la comisión a donde presenten la queja, toda vezque si tienen instalaciones propias o participan del acto médi-co que se les recrimina, no sabrán si existe la opción de acudira la Comisión Nacional de Arbitraje Médico o a la CONDUSEFAsí como si se equivocan de vía precluye su derecho. De igualmanera la Comisión de Usuarios Financieros estará partici-pando en decisiones que involucran negligencias médicas, res-ponsabilidades civiles y reembolso de gastos.

La situación descrita será mucho más agresiva y absurda, al mo-mento en que estas aseguradoras proporcionen servicios indi-rectos de seguridad social, porque en ese caso el IMSS tambiénpodrá acudir a establecer sus mecanismos de queja y arbitraje.

Estos conflictos y otros de igual magnitud, generados por preci-pitaciones legislativas, requieren mayor atención y solución queubicar al Tribunal Fiscal de la Federación, ya que éste no tieneconflictos de ninguna especie en materia de vía. Por el contra-rio, este tribunal puede participar en resolver en vías sumarialos conflictos no conciliados ante las comisiones, de tal suerteque los usuarios podrían optar por el arbitraje o por el juiciocontencioso administrativo.

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Para que ello se pueda alcanzar, es necesario establecer procedi-mientos sumarios y convertir al Tribunal de simple anulación,en órgano de plena jurisdicción. Con ello, las comisiones conci-liadoras podrían remitir los expedientes y convertirse en órganosde instrucción del propio tribunal.

De igual modo al ampliar su esfera de actuación en los términosdel artículo 11 Fracción XIII de su Ley Orgánica, es factibleque se generen salas superiores especializadas por materia, paraconocer de recursos de apelación y de revisión, que promue-van particulares y autoridades.

De la manera expuesta, se tendría igualdad procesal para laspartes, lo que no sucede en la actualidad, por la imposibilidadde impugnar resoluciones dictadas en recurso de revisión enlos tribunales colegiados de circuito.

Las primeras salas especializadas podrían ser de seguridad so-cial, de comercio exterior, de propiedad industrial e intelectual,etcétera. Todo ello, sin desconocer las actuales secciones de laSala Superior para las materias que no se declararan de tipoespecial.

Al Tribunal Fiscal de la Federación han pertenecido ilustres juris-tas y su competencia ha sido ampliada de manera gradual, porlo que el legislador lo ha calificado como impar, por ello, debe-mos fortalecerlo y permitir que cumpla cabalmente su funciónpor medio de un pleno reconocimiento, al coadyuvar en la justi-cia administrativa en áreas inconclusas y de pronta solución.

Mención aparte son las Comisiones Federales de Telecomunica-ciones y de Competencia Económica, las cuales exigen cada díamayor autonomía y plena eficacia, para limitar el acceso a ulte-riores medios de defensa, inclusive establecer el acceso al juiciode amparo para excepcionales resoluciones que atenten contraprincipios constitucionales, de tal suerte que cada uno tuvierasus esquemas de apelación integrados al mismo órgano.

En materia de competencia económica, esto se justifica porquela naturaleza de los asuntos no son estrictamente de legalidad,sino de análisis de prácticas monopólicas y de contenido de

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mercado y si no se actúa con rapidez, pierde efectividad y sealteraran las condiciones iniciales, máxime que se ha demos-trado que en contra de sus decisiones existe abuso por el juiciode amparo.

5.-Creación del Tribunal Federal de Cuentas.En nuestro país el control de los gastos públicos, se desarrolla

desde el punto de vista del Poder Legislativo, por medio de laContaduría Mayor de Hacienda y por el Ejecutivo, a través dela Secretaría de la Contraloría y Desarrollo Administrativo.

No es lo más recomendable que el propio Poder Ejecutivo esta-blezca estructuras de control del presupuesto y del gasto públi-co, por medio de generar dependencias del ejecutivo con estafinalidad, toda vez que su función se convierte en auditoresexternos.

De las diversas instituciones jurídicas que pueden ser recomen-dadas para evitar actitudes no autónomas sobre dicho control,el Tribunal de Cuentas francés es de tomarse en cuenta, ya queha demostrado su eficacia y ha robustecido sus funciones, pormedio de la jurisdicción administrativa especializada en dosvertientes:

a) Como autoridad administrativa, yb) Para desarrollar control jurisdiccional

A estas dos cualidades se adiciona en Francia, dentro del mis-mo marco de control de gasto, al Tribunal de Disciplina Presu-puestaria y Financiera.

El sistema autónomo, colegiado y profesional de los tribunalesadministrativos, reviste cualidades y características valiosas,al conformar un esquema de jurisdicción administrativa espe-cializada que genera objetividad y eficiente sistema de controlde la legalidad en el manejo del gasto público.

Los tribunales de cuentas se remontan en Francia a la ordenan-za de uiuier-en-brie de 1308, pero ellos declinan en la Revolu-ción Francesa, precisamente por la crítica que se les hace deno ser autónomos. De tal suerte que el 16 de septiembre de

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1807 se fija el estatuto del Tribunal de Cuentas, donde seenmarca su independencia.

Xavier Delcros manifiesta que este tribunal se encarga de juzgarlas cuentas de la contabilidad pública, «con la intención dellegislador de someter todo el sector público, semi-público y para-público» al control de la corte incluyendo filiales y subsidiariasde sociedades, controladas directa o indirectamente por orga-nismos públicos.

El artículo 16 del Código Administrativo establece que los atribu-tos jurisdiccionales del Tribunal de Cuentas, consisten en decla-rar y pronunciarse sobre los gastos públicos de acuerdo a la ley.

Todo ello significa que los gastos previstos, se soporten con lasnotas justificativas y adheridas a las órdenes de pago. Esto sig-nifica que 2200 expedientes se distribuyen entre auditores yconsejeros, que adquieren la calidad de relatores.

Cualquier observación o error genera la fijación de la responsa-bilidad correspondiente y los afectados pueden acudir en ins-tancia de casación ante el Consejo de Estado.

El Tribunal de Disciplina Presupuestaria y Financiera está com-puesto por miembros del Tribunal de Cuentas y del Consejo deEstado. Se encarga de sancionar las infracciones a las reglasde ejecución de gastos públicos, la procuración o la tentativade procuración de beneficios o ventajas injustificadas, de ca-rácter pecuniario o de otra naturaleza que produzca un perjui-cio al tesoro público.

Este tribunal de tipo de jurisdicción autónoma administrativa,puede servir de modelo para constituir en México el TribunalFederal de Cuentas, que por ser órgano colegiado, tiene venta-jas adicionales a los órganos de supervisión unilaterales y encuyo caso los relatores-auditores, serán magistrados que cuen-ten con asesores e inspectores, verificadores que sancionen elcumplimiento presupuestario.

El aspecto administrativo del Tribunal de Cuentas Francés, nonos parece conveniente recomendarlo, porque es función de

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los contralores internos de las dependencias, la supervisión yorganización de los métodos de vigilancia, de acuerdo a laspolíticas y procedimientos de evaluación y auditoría, que dise-ñan las autoridades del Ejecutivo Federal, encargadas de ela-borar el presupuesto de egresos.

El Tribunal de Cuentas debe tener un recurso de apelación, delcual conozcan magistrados del Tribunal Fiscal de la Federa-ción y del propio Tribunal de Cuentas, con lo cual se podríadesarrollar una función de casación y de análisis de la actua-ción de los funcionarios, cuya responsabilidad se ha objetadoante el órgano inferior del Tribunal de Cuentas.

Esta Sala Superior de revisión de cuentas públicas, sesionaráperiódicamente, conforme el volumen de los asuntos lo ameritey no se requiere convertir en una estructura permanente.

6.-Conclusión

El Tribunal Fiscal de la Federación, por ser uno de los órganosjurisdiccionales que mejor desempeño tienen en la actualidad,debe convertirse en Tribunal de lo Contencioso Administrativode plena jurisdicción administrativa.

Al revisar el juicio de amparo, debe evaluarse la conveniencia desuprimir el artículo M196 Fracción III.

Es muy recomendable crear un Tribunal Federal de Cuentas Na-cionales, que sustituya a la SECODAM.

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INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA, A.C.

Sección Mexicana del Instituto Internacional de Ciencias Administrativas

Consejo Directivo

José Natividad González ParasPresidente

Alejandro Carrillo CastroGuillermo Haro Bélchez

Vicepresidentes

Miguel Alemán VelazcoFrancisco Barrio Terrazas

Sergio García RamírezEnrique González Pedrero

Ornar Guerrero OrozcoRamón Muñoz GutiérrezMaría del Carmen Pardo

Fernando Solana MoralesJorge Tamayo López-Portillo

Javier Treviño CantúDiego Valadés Ríos

Consejeros

Alejandro Valenzuela del RíoTesorero

Néstor Fernández VerttiSecretario Ejecutivo

Centro de Gobernabilidady Políticas PúblicasCarlos Almada LópezDirector

Coordinadores

Administración y FinanzasValentín Yáñez Campero

Consultoría y Asistencia TécnicaMaría Angélica Luna Parra

Desarrollo y FormaciónPermanenteElena Jeannetti Dávila

Estados y MunicipiosJosé de Jesús Arias Rodríguez

Investigación y Desarrollo deSistemasOsear Flores Jiménez

Programa de Profesionalizacióndel Servicio PúblicoMa. del Pilar Conzuelo Ferreyra

Comité editorialJosé de Jesús Arias Rodríguez,

José Chañes Nieto, Yolanda de los Reyes,Osear Flores Jiménez, Néstor Fernández Vertti,Ornar Guerrero Orozco, Virgilio Jiménez Duran

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INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA, A.C.

Miembros Fundadores

Antonio Carrillo ForesGilberto Loyo

Rafael Mancera OrtizRicardo Torres Gaytán

Raúl Salinas LozanoEnrique Caamaño Muñoz

Daniel EscalanteRaúl Ortiz Mena

Rafael Urrutia MillánJosé Attolini

Antonio Martínez BáezLorenzo Mayoral Pardo

Jorge GaxiolaJosé IturriagaAlfonso NoriegaAlfredo NavarreteFrancisco ApodacaManuel PalaviciniJesús Rodríguez y RodríguezAndrés Serra RojasCatalina Sierra CasasúsGustavo R. VelascoAlvaro RodríguezMario Cordera PastorGabino Fraga Magaña

Consejo de Honor

Gustavo Martínez CabanasAndrés Caso LombardoLuis García Cárdenas

Ignacio Pichardo PagazaRaúl Salinas Lozano

Adolfo Lugo Verduzco

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Lo Contencioso Administrativo en la Reforma del Estadose terminó de imprimir en junio de 2001

en los talleres de Punto GráficoLa edición en tiro consta de 1000 ejemplares y estuvo

al cuidado de la Subcoordinación de Difusión del INAP.

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32 lo contencioso administrativo en la reforma del estado

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