3.1. cuervo, - entre los modelos teóricos y la práctica

5/17/2018 3.1. CUERVO, - Entre los modelos teóricos y la práctica - slidepdf.com

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Esta versión digital, de 3 ensayos, se realizó exclusivamente bajo un fin académico



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JORGE IVAN CUERVO RESTREPO

Las políticas públicas: entre los modelos teóricos y la práctica

gubernamental (una revisión a los presupuestos teóricosde las políticas públicas en función de su aplicación

a la gestión pública colombiana)



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I N T R O D U C C I Ó N

El discurso y la práctica de las políticas públicas es de reciente aparición en elquehacer gubernamental colombiano y latinoamericano. Lo mismo podríadecirse de su aparición como disciplina en los currículos de ciencia política

en las universidades de la región. Esta novedad ha impedido un cabalentendimiento del alcance de las políticas públicas como medio para mejorarla capacidad del Estado —y especialmente de los gobiernos– e incrementarel empoderamiento de la sociedad.

La masa crítica sobre el discurso de políticas públicas en la academia estodavía incipiente, desarticulado y disperso, y qué no decir de suincorporación en el quehacer gubernamental, donde todavía es observadocon reserva y en no pocas ocasiones con resistencia, como un discurso ajenoa las necesidades y exigencias de la regulación social en un país comoColombia y, en el peor de los casos, como el traje con el que se viste elEstado neoliberal.

Mi triple experiencia de servidor público, profesor e investigador y consultor en temas relacionados con políticas públicas me ha permitidoconstruir una visión integral y crítica de las posibilidades de las políticaspúblicas, tanto en su función orientadora de la acción gubernamental comode método de análisis.Este texto es producto de esa triple experiencia, es un esfuerzo por decantarla mejor producción teórica de políticas públicas -por supuesto elaborada enescenarios culturales e institucionales distintos a los nuestros- adecuándola alas realidades del ejercicio del gobierno de un país como Colombia, con unEstado con legitimidades diferenciadas, por temas y por territorios, incor-porando los cambios de que ha sido objeto el Estado en las últimas décadascomo vector de conducción política de la sociedad, en un escenario dondelos mecanismos de mercado han ganado legitimidad para asignar losrecursos y definir las competencias –transformación que por supuesto es unadecisión de política– y, donde la sociedad civil se ha hecho más diversa, másautónoma pero también más vulnerable precisamente en sociedades que nohan logrado hacer el tránsito a sociedades de bienestar, como la colombiana.

El texto es elaborado a partir de las notas de clase que he impartido en elpregrado y en los posgrados en la Universidad Externado. Es una reflexiónen voz alta aderezada con las reflexiones de algunos otros autores que comoel francés PIERRE MULLER han venido resignificando el marcoconceptual de las políticas promoviendo una visión más realista y adaptablea las necesidades los imaginarios de la gestión pública. No pretende ser elensayo refinado y acabado sobre un tema cuya reflexión apenas empieza ennuestro país1.

La Constitución de 1991 estableció unas nuevas reglas de juego entre go-

1 Espero que los lectores sepan entender que el tono de los dos capítulos de mi autoría queaparecen en este libro, estará marcado menos por la bibliografía especializada que por lareflexión del autor, sin que eso le reste rigor.



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bernantes y gobernados, nuevas competencias y nuevos roles para el Estado,destacándose el desafío de la descentralización. Nuestra apuesta es que laspolíticas públicas pueden servir de medio para que el Estado logre suscompromisos de manera eficaz y eficiente, para que asuma de mejor manerasus responsabilidades ante la sociedad. Hay quienes señalan que la

Constitución está por desarrollarse y, en la medida, en que no ha existidosuficiente movilización para defenderla, hoy se advierte su progresivadesarticulación. Pues una de las formas como pueden ser desarrolladosalgunos de sus principios más importantes, es a través de la elaboración depolíticas públicas coherentes y consistentes, de ahí la importancia deentender el significado y alcance de esta herramienta conceptual sobre la quese ha abusado en su uso diluyendo su significado.

Entonces ¿qué son las políticas públicas? Lo primero que debemosseñalar es que no todo lo que hace el Estado y el gobierno son políticaspúblicas. Política pública no necesariamente es sinómino de accióngubernamental2, es una forma específica de enfocar y resolver los problemas

sociales que supone en el proceso de toma de decisiones la construcción y consolidación de consensos. En esa medida es un atributo del Estado y enespecial del Estado democrático de derecho. Ahora bien ¿qué diferencia unapolítica pública de otra acción de gobierno?, ¿qué diferencia una política degobierno de una política de Estado? ¿quién puede hacer políticas públicas?¿cuál es el rol del Congreso, del poder judicial y de otros organismos decontrol en la producción de políticas públicas?, ¿cuál es el rol de la sociedadcivil y cómo los mecanismos de mercado pueden contribuir a la toma dedecisiones de política pública? Estas son algunas de las preguntas que setratan de responder en este texto.

También es necesario preguntarse sobre cuál es el ámbito de autonomía

que tienen los gobiernos en un mundo globalizado para definir sus políticaspublicas; es preciso revisar esos determinantes externos e internos, habidacuenta de que, por ejemplo, no es la misma autonomía de la que goza unaciudad como Bogotá con una gran capacidad de generar recursos propios y con una fuerte institucionalidad, que la de un pequeño municipio quedepende de las transferencias del sector central; de suerte que es necesariopreguntarse sobre las posibilidades de implementación del discurso depolíticas públicas en escenarios de frágil institucionalidad donde lo públicoestá en construcción y donde actores no estatales, muchos de ellos ilegales y armados, como en el caso de Colombia, inciden sobre la orientación en laejecución de los recursos públicos y se convierten en un obstáculo para el

funcionamiento del Estado y para la formulación de políticas públicas. También es necesario preguntarse por el impacto de la irrupción deactores privados en la prestación de servicios públicos y en la autonomía delEstado para definir políticas públicas relacionadas con estos temas. El 2 Como bien lo señala MULLER (2002), la definición de una política pública como unplan de acción gubernamental no dice nada acerca de la génesis social de las políticaspúblicas, que es la característica esencial de una política pública, de ahí su condición depública que más que un atributo descriptivo es un atributo normativo.



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artículo 367 de la Constitución establece la posibilidad de que los serviciospúblicos domiciliarios puedan ser prestados por particulares bajo el control,la regulación y la vigilancia del Estado. La prestación de los serviciospúblicos ha sido una de las actividades tradicionales del Estado de bienestar,pero ante la posibilidad de que particulares asuman esa función, se plantea

un desafío conceptual para entender entonces las funciones de lo quealgunos han llamado el Estado regulador, y nos plantea serios interrogantessobre cuál es el ámbito de acción de los gobiernos en materia de políticaspúblicas. Lo cierto es que la realidad fiscal de muchos municipios y departamentos los está llevando a que vendan o privaticen las empresas deservicios públicos domiciliarios sin que ese cambio fundamental en el rol delEstado haya tenido un impacto en la teoría clásica de políticas públicas, quese sustenta en un Estado todopoderoso generalmente proveedor de servicios y con una amplia capacidad de conducción política de los procesoseconómicos (AGUILAR, 1996).

Buena parte de la dificultad para desarrollar el enfoque de políticas

públicas en la realidad institucional colombiana pasa por el desconocimientosobre la naturaleza del Estado que se tiene y sobre las posibilidades deadecuar sus prácticas a los cambios externos e internos que han venidodándose desde cuando se plantearon las reformas de ajuste estructural en ladécada de los 8o en plena efervescencia del credo del Consenso de Washington (CUERVO, 2001).

Las reflexiones provenientes de la filosofía de la ciencia, de las ciencias dela complejidad, de la propia gestión pública, de la economíaneoinstitucional, de las teorías de la elección racional, nos deben servir detelón de fondo para abordar esta lectura y reconstrucción crítica del enfoquede las políticas públicas (MEJÍA QUINTANA, 2004).

El trabajo está estructurado en dos partes. En la primera se aborda la dis-cusión conceptual sobre las políticas públicas, buscando decantar el estatutoteórico que nos permita construir una propuesta de lo que significa hacerpolíticas públicas, gobernar por políticas públicas en la expresión deAGUILAR, y analizar políticas públicas. En la segunda parte se hará unareflexión sobre el discurso de políticas públicas y su recepción en el arregloconstitucional y legal colombiano.

Como FOUCALT, creemos que las políticas públicas son una caja deherramientas que puede usarse para mejorar la acción del Estado eincrementar los márgenes de bienestar y de cohesión de las sociedades, peropara usarlas debemos saber de qué se trata y encontrar sus límites y

posibilidades, lo que está directamente asociado con el tipo de régimenpolítico donde pretendan aplicarse, pero también con la comprensión —y laresignificación— que de ellas hagan los distintos actores encargados deaplicarlas.

Como lo señalamos más arriba, el discurso y la práctica de las políticaspúblicas es de reciente aparición en Colombia. Aún la prácticagubernamental, tanto sectorial como territorial, está lejos de operar en la



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lógica de políticas públicas, esto es, con una orientación de coherencia,integralidad y sostenibilidad e incorporando como eje estructurante lasdemandas ciudadanas. Esto no significa que el Estado colombiano seaabsolutamente disfuncional, o que no realice acciones orientadas muchas deellas al desarrollo de lo público y del bienestar de los ciudadanos en una clave

que podríamos aceptar es de políticas públicas. Por el contrario, aun almargen del discurso de políticas públicas y en contextos muy complejos deconflicto armado y regiones de tardía consolidación de los poderes públicos,el Estado colombiano tiene una importante capacidad de gestión en muchostemas, como no suelen reconocer sus más ideológicos críticos, queconfunden la naturaleza del régimen político con las posibilidades delEstado.

Sólo Bogotá serviría de ejemplo para poder hablar de una parte delEstado –en este caso una entidad territorial con una importante capacidadde generación de recursos propios– que ha transformado sustancialmente losíndices de bienestar de la sociedad en los últimos 15 años. Es con gestión

estatal que esa importante transformación se ha dado en la capital del país.Pero también hay otros casos exitosos de gestión en los departamentos deAntioquia, Nariño, Santander, Risaralda, por sólo nombrar algunos, quehablan de la capacidad del Estado colombiano para lograr importantesrealizaciones de demandas ciudadanas.

Sin embargo, este panorama está lejos de volverse un patrón de conductainstitucional. Existe evidencia sobre que el régimen político colombiano, y el Estado como su manifestación institucional, está capturado (BANCOMUNDIAL , 2002) por distintos intereses privados que dislocan lacoherencia pública que debería guiar el funcionamiento de los poderespúblicos3, y eso tiene un impacto directo en el proceso de formación de

políticas públicas que terminan siendo muchas de ellas dispositivos de poder para hacer pasar como público intereses privados. Nada más hoy se denunciala presencia e influencia de grupos paramilitares en temas como la salud, laslicoreras, los juegos de azar. Pero esto no es novedoso. El proceso deconstrucción del Estado en Colombia —y en el mundo— es una constantetensión entre intereses privados y el interés público, esa construccióncolectiva que tampoco termina nunca de sellarse pero que encuentra en lasconstituciones su forma más acabada y estable (HOLMES, 2001).

El Estado colombiano es un Estado de legitimidades diferenciadas dondelos atributos de la gobernabilidad –la territorialidad y la institucionalización(Medellín, 2004) no son de igual entidad en todo el país. No es lo mismo la

autonomía gubernativa en el Putumayo que en Bogotá, y, por lo tanto, no esla misma la posibilidad de elaborar políticas públicas aquí que allá. Sinembargo, el discurso de políticas públicas que nos llega en los manualesestadounidenses y franceses no consideran estas restricciones, lo que puede 3 El escándalo de la llamada parapolítica no es sino una manifestación de esta captura delEstado por parte de unos actores armados ilegales que empezaron como una oferta deseguridad privada y se transformaron en verdaderas empresas criminales orientadas acontrolar el tráfico de drogas ilícitas y a usurpar los recursos de la descentralización.



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explicar la resistencia que existe en la burocracia colombiana, a todo nivel,para apropiarse del instrumental teórico de las políticas públicas. Hastadónde más se ha avanzado es en incorporar a sectores organizados de lasociedad civil en algunos procesos de decisión por medio de mecanismos departicipación ciudadana, lo que en modo alguno indica haber entrado en la

lógica de políticas públicas, pero es un buen comienzo.Este texto, así como los otros que componen este libro, nace de una doblepreocupación: revisar críticamente el discurso de políticas públicas bajo lapregunta de por qué a pesar de tener tanto prestigio entre los académicos,éste no se ha instalado en la práctica gubernamental, salvo contadasexcepciones, y luego tratar de hacer algunos aportes teóricos en la vía declarificar las posibilidades y los alcances del enfoque de políticas públicas enla situación colombiana, sin perder de vista el entramado institucional, lanaturaleza de las relaciones entre el régimen político y el sistema político; lasrelaciones entre los distintos poderes públicos y las diferencias delegitimidad en el territorio que limitan o potencian el desarrollo del enfoque.

Si tuviéramos que arriesgar una definición del enfoque de políticaspúblicas, en clave neoinstitucional, y de manera preliminar, diríamos queeste enfoque entiende la acción de gobernar por políticas públicas como labúsqueda de la maximización de la función de utilidad pública de la maneramás eficiente e inclusiva posible. Es decir, un Estado que se orienta por unenfoque de políticas públicas -porque no hay uno solo- pluralista, inclusivo,responsable fiscal y ambientalmente, tiene mayores posibilidades desatisfacer necesidades del mayor número de personas, aun en contextosdonde otros actores como la sociedad civil y los agentes de mercado haningresado a decidir sobre la asignación de recursos públicos y, en esa medidaes un Estado con mayor legitimidad. Una forma de subsistir el Estado en

tiempos donde se apuesta en ciertos contextos ideológicos por su reducción,seria a través de una correcta aplicación de un enfoque de políticas públicaspara realizar sus tareas e incluso establecer marcos regulatorios y de control aotros actores (HUERTA, MÁRQUEZ & PRESSACO, 2004).

He podido advertir –como académico, como investigador y comoservidor público– los límites y las posibilidades del discurso de políticaspúblicas que, en la mayoría de los casos se queda en eso, en discursoacadémico sin mayor aplicación práctica, como han podido comprobarlo lamayoría de estudiantes que han pasado por las clases de pregrado y posgradode distintas universidades4, que luego regresan a sus regiones y se encuentrancon la desilusión de no poder aplicar los conocimientos aprendidos porque

las condiciones internas del propio régimen o la influencia de poderososactores privados lo hacen imposible.En esta reflexión teórica espero poder contribuir de manera crítica con

el desarrollo del discurso y, en especial, con la superación de la brecha entrela teoría y la realidad que es el telón de fondo con el que suele trabajar el

4En mi caso, en la Universidad Externado de Colombia.



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académico en Colombia. De alguna manera, yo también soy responsable dela desesperanza que embarga a muchos de quienes ven muy difícil que elEstado colombiano se oriente por una lógica de políticas públicas y puedaicrementar su legitimidad.

I. DEFINICIONES Y PREGUNTAS

Empezaré por una revisión crítica de las definiciones de política pública mástrajinadas en los manuales clásicos, pues considero que son tan vagas eimprecisas que no nos dicen nada de lo que realmente es una políticapública. Sobre todo, no permite diferenciar las políticas públicas de otrasacciones del gobierno y del Estado que no constituyen una acción en lalógica de la política pública.

Veamos algunas definiciones clásicas para demostrar su vaguedad e im-

precisión (LAHERA, 2002). MENY & THOENIG (1992) señalan queuna política pública, en términos muy generales, es "un programa de acción gubernamental en un sector de la sociedad o en un espacio geográfico''. Si ello esasí, ¿qué diferencia, por ejemplo, una política pública de un plan dedesarrollo? O, ¿qué diferencia una política pública de la aprobación de unpresupuesto o de la adjudicación de un contrato de obra pública?

Respecto de los planes de desarrollo o de los planes de ordenamientoterritorial, es necesario determinar si constituyen en sí mismos políticaspúblicas o, si por el contrario, son marcos normativos muy generales dedonde se desprenden lineamientos de políticas públicas. Si se lee un plan dedesarrollo cualquiera, ya sea a nivel nacional, departamental o municipal, se

encuentra que allí están formuladas en términos muy generales distintaspolíticas: la política educativa, la política en salud, la política en participaciónciudadana, entre otras, pero esa formulación dista mucho de cómo debeabordarse el problema, sobre qué tipo de decisión debe adoptarse pararesolver el problema que se ha definido, cuáles son los escenarios deimplementación de las decisiones adoptadas. Así mismo, la oferta depolíticas públicas que son de competencia de un gobierno no se restringen alo que está en el plan de desarrollo porque los gobiernos nacionales tienenque ejecutar una serie de políticas como la política fiscal, la políticaeconómica, la política exterior, entre otras, cuya formulación dista de lamanera como se formulan otras políticas como las políticas sociales por sólo

citar un ejemplo.

La política educativa, por ejemplo, puede tener como objetivo aumentarla cobertura en el nivel básico de primaria, pero para determinar lamagnitud del esfuerzo, y el tipo de medidas por adoptar por parte de lasautoridades, debe elaborarse la política pública, responsabilidad quecorresponde a las secretarías de educación municipales con el apoyo de las



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secretarías departamentales5, quienes tendrían que hacerlo en los llamadosplanes de acción institucional de los que habla la Ley de Planeación(artículo 41)6.

Ahora bien, cuando la política pública sea de competencia de una entidaddel orden nacional o territorial, y deba materializarse en proyectos que invo-

lucren inversión de recursos públicos, deberá ser inscrita como proyecto en elBanco de programas y proyectos de inversión nacional del DepartamentoNacional de Planeación, con lo que empieza a introducirse una primera con-fusión entre programa, proyecto y política pública. Es decir, al nivel de unplan nos encontramos apenas con enunciados de políticas –que sería elprograma en el lenguaje de los proyectos–, ni siquiera se está al nivel de loslineamientos que constituye una fase previa –en términos conceptuales, nonormativos—a la estructuración de la política7.

La definición de la política pública como un plan de accióngubernamental no nos permite ver cuándo ni por qué empieza ese plan deacción gubernamental, ni deja ver su contenido esencial, ni cuáles son los

actores que participaron en su elaboración, ni hacia donde se dirige, es decir,no nos permite ver el grado público de la política. Porque en esa definiciónpuede derivarse que sólo el gobierno es el encargado de definir el contenidode las políticas públicas al margen de la sociedad civil y de otros actores, y tendríamos que política publica sería sinónimo de política gubernamental.Se trata de una definición que se sustenta en el principio de legitimidaddemocrática de los gobiernos que son elegidos justamente para traducir enplanes de acción gubernamental los programas de gobierno que hanenseñado a su electorado.

Pero en un plan de desarrollo no encontramos propiamente políticaspúblicas, se encuentran lineamientos generales de política pública que deben

ser desarrollados a nivel de las secretarías departamentales o municipales, y 5 Como quiera que ese tema es de competencia de las entidades territoriales (artículo 7 de laLey 715 de 2001) bajo la orientación del nivel nacional que tiene la competencia de“Formular las políticas y objetivos de desarrollo para el sector educativo y dictar normas para laorganización y prestación del servicio" (Articulo 5.° de la Ley 715 de 2001).6 P. ej., en el Plan de Desarrollo del gobierno URIBE VÉLEZ, "Hacia un EstadoComunitario", en materia de educación se dice que: se ampliará la cobertura en educaciónbásica preescolar, básica, media y superior, y se dan algunos lineamientos de cómo hacerlo,teniendo como meta aumentar en 1.500.000 cupos y haciendo más eficiente la ejecución delos recursos. Pero ahí no se ve con claridad la política pública educativa, pues existenmuchas formas de ampliar la cobertura –p. ej., construyendo más colegios, contratando más

profesores, aumentando las jornadas, aumentando el número de alumnos en los salones–,esas definiciones son las que constituyen propiamente la política pública y corresponde alMinisterio de Educación y también a las secretarías de educación departamentales y municipales materializar los enunciados, los lineamientos de la política.7 Los documentos CONPES constituyen un buen ejemplo de lineamientos de política enuna fase mucho más desagregada, pero que todavía no alcanza a ser la política pública. Cfr.Documentos CONPES n. os 3384, 3343, 3344, 3333 y 3371 de 2005. El equivalente alescenario CONPES para el nivel territorial lo constituye el Consejo de Gobierno, instanciaque deberá definir el plan estratégico de políticas públicas que materialice el plan dedesarrollo.



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en el caso del gobierno nacional, en los ministerios y otras agencias guber-namentales como departamentos administrativos, programas presidenciales,entre otros.

Según la ley orgánica del plan de desarrollo, los planes de desarrollodeben ser traducidos en planes de acción institucional, y es allí dónde

empieza a definirse en términos concretos el contenido de las políticaspúblicas.Veamos un ejemplo para el caso del plan de desarrollo del gobierno del

presidente URIBE VÉLEZ "Hacia un Estado comunitario". En elcomponente de justicia y de seguridad democrática se puede leer:

El servicio de justicia se agilizará para facilitar el acceso de los ciudadanos almismo. Para ello se promoverán mecanismos alternativos y extrajudiciales desolución de conflictos. Así mismo, se fortalecerá la investigación criminal connuevas herramientas como el impulso a la oralidad y la defensa pública.

Sin embargo, allí no se dice que buena parte de esa responsabilidad en con-cretar esos propósitos de política, esos enunciados de política, le correspondeal Consejo Superior de la Judicatura y a la Fiscalía General de la Nación, y que la política de acceso a la justicia no existe formulada como tal, ni en elMinisterio del Interior y de Justicia ni en el Consejo Superior de la Judicatura, lo que no significa que no se estén realizando acciones paramejorar el acceso a la justicia, pero no precisamente en una lógica de políticapública.

Corresponde al Consejo Superior de la Judicatura, en su plan sectorial,elaborar la política de Acceso a la Justicia. Es decir, este es un caso donde laresponsabilidad de elaborar e implementar una política pública corresponde

a una entidad distinta del gobierno, lo que no cabría en la definiciónpropuesta por los autores franceses8. Otra confusión en la que se suele incurrir es confundir la política pú-

blica con la ley. La ley no es la política pública, en las leyes puede haberlineamientos de política pública, obligaciones específicas de realizarlas, eincluso manifestaciones mucho más específicas de lo que sería la políticapública, según el grado de especificidad como esté elaborada. Siconsideramos que la ley es la política pública nos saldríamos de la definiciónde MENY y THOENIG que atribuyen tal responsabilidad –la de hacerpolíticas Públicas— a los gobiernos, en el caso colombiano, el poderejecutivo y en el nivel territorial, las gobernaciones y las alcaldías9. Entonces,

si las leyes son las políticas públicas ¿Pueden los Congresos hacer políticaspúblicas? La confusión de las definiciones operativas que se han recibido en

8 También es cierto que en las traducciones al español suele confundirse el concepto estadocon el concepto gobierno, en especial en los textos anglosajones, donde no se diferencia deuna manera tan tajante lo estatal con lo gubernamental, como sí sucede en el ámbitoinstitucional latinoamericano.9 Artículos 208, 305.2 y 315.3 de la Constitución política



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el ámbito institucional y académico colombiano no nos permite respondercon facilidad esa pregunta.

Veamos otro ejemplo: la Ley 497 de 1999 desarrolla todo lo concernientea llamada justicia de paz, la cual está en pleno desarrollo en el país; pues biena pesar de la existencia de la ley no existe una política pública de justicia de

paz lo que hace que su desarrollo se esté dando en forma caótica y con muy pocas posibilidades de sostenibilidad. La ley dejó la iniciativa de laconvocatoria a elecciones para jueces de paz a los municipios y la coordi-nación de la figura al Consejo Superior de la Judicatura, instancias que nohan- logrado los mínimos niveles de coordinación y de complementariedad.Son muchos los casos en los que se tiene la ley pero no se tiene la políticapública10.

Veamos otras definiciones de política pública. SALAZAR VARGAS(1999) sostiene que una política pública “es el conjunto de sucesivas respuestasdel Estado. frente a situaciones consideradas como socialmente problemáticas".VARGAS (1999) ha dicho que una política pública "es el conjunto de

decisiones y acciones del régimen político frente a situaciones socialmente problemáticas y que busca la resolución de las mismas"; ROTH (2002), en unesfuerzo de síntesis de varias definiciones ha propuesto que una políticapública "existe siempre y cuanto instituciones estatales asuman total o parcialmente la tarea de alcanzar objetivos estimados como deseables o necesarios, por medio de un proceso destinado a cambiar un estado de cosas percibido como problemático".

MULLER (2002) ha dicho que ''''política pública es un proceso de mediaciónsocial, en la medida en que el objeto de cada política pública es tomar a cargo losdesajustes que pueden ocurrir entre un sector y otros, o aun, entre un sector y lasociedad global.

Todas estas definiciones nos dicen que cuando hablamos de políticaspúblicas estamos hablando de flujos de decisión y de acción, de decisiones;del Estado, y especialmente de los gobiernos, orientadas a resolverproblemas sociales. ROTH lo ha destacado cuando dice que todas lasdefiniciones conocidas coinciden en cuatro elementos: un gobierno –ensentido amplio, el Estado–, un problema, definición de objetivos y unproceso.

Sin embargo, ¿qué intervención del Estado no incluye estos cuatro ele-mentos? Cualquier ley, incluso una decisión judicial, tiene estoscomponentes, así que a partir de esas definiciones definitivamente es difíciltener claridad sobre lo qué es una política pública de manera que nos

permita diferenciar esa actuación gubernamental de otras. 10 Otro ejemplo tiene que ver con la política pública de conservación de patrimonioinmueble para Bogotá como desarrollo del Plan de Ordenamiento Territorial y de la Ley deCultura. A pesar de existir lineamientos, tanto en el POT como en la ley, no existe unapolítica de conservación del patrimonio inmueble, para lo cual es necesario por empezar aclarificar las competencias, tanto interinstitucionales, Nación y Distrito, comointrainstitucionales —Instituto Distrital de Cultura v Turismo, Corporación la Candelaria,Empresa de Renovación Urbana, Departamento Administrativo de Planeación Distrital-.



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PIERRE MULLER (2002) ha profundizado en el problema de lasdefiniciones y ha propuesto nuevas formas de aproximación. Ha señaladoque, finalmente, el enfoque de políticas públicas es una construcción derepresentaciones sociales de la acción pública y de las relaciones entre elEstado y la sociedad. Luego introduce el concepto de referencial de una

polí ti ca, para denotar el conjunto de normas –formales e informales,agregamos nosotros–, de imágenes y de expectativas que limitan oposibilitan el funcionamiento del sistema político y del régimen político enla solución de los problemas sociales. De suerte que cada país, cada Estado,cada sociedad, e incluso cada territorio, tienen un referencial de políticadistinto que es necesario desentrañar y hacer visible en el momento de laformulación de la política.

Este marco referencial, para el caso colombiano, se deriva de la Constitu-ción11, de los tratados internacionales suscritos por el Estado –p. ej., enmateria de derechos humanos, incluidos los derechos económicos, sociales y culturales, o los compromisos adquiridos por el Estado en materia

ambiental– de las leyes estatutarias, orgánicas y ordinarias, de los decretosreglamentarios, del Plan de Desarrollo vigente, de los documentosCONPES, de las directrices presidenciales, de las disposiciones regulatoriasde los organismos reguladores, de la jurisprudencia de las Altas Cortes, enespecial, de la Corte Constitucional en materia de fallos deconstitucionalidad o de protección de derechos fundamentales12. También esnecesario tener presente, para construir ese marco referencial, las relacionesentre el sistema político y el régimen político, el grado de organización y demovilización ciudadana, así como la disposición cívica para acompañar alEstado en la elaboración y ejecución de políticas13.

De las definiciones revisadas hay un concepto que considero fundamental

enfatizar para definir el ámbito conceptual y operativo de las políticaspúblicas.Es el llamado flujo de decisión, de suerte que podría decirse que una política pública es el flujo de decisión en torno de un problema que ha sido considerado pú-blico y ha ingresado en la agenda del Estado y debe ser enfrentado de acuerdo conlas competencias, constitucionales y legales de los gobiernos.

11 Para determinar las competencias y las posibilidades de actuación de las entidades. Porejemplo, el distrito no tiene competencia sobre la disposición del suelo en un sectorimportante de los cerros nororientales de la capital, ya que son competencia del Ministerio

de Vivienda, Medio Ambiente y Desarrollo Territorial, de suerte que las políticas deconservación ambiental de Bogotá, en cabeza del Departamento Administrativo del MedioAmbiente —DAMA—, deben tener presente esta restricción a la hora de definir el ámbitode acción y la definición del problema.12 A título de ejemplo, la política pública de atención al desplazamiento forzado, o lapolítica pública de espacio público para Bogotá o la de descontaminación del río Bogotá nopuede hacerse sin considerar lo manifestado por la Corte Constitucional en los dos primeroscasos y por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.13 No es la misma disposición cívica en Bogotá que en Cali pura administrar la ciudad, loque determina los resultados finales de la gestión.



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Así, para el caso colombiano, y siguiendo con el ejemplo del tema deacceso a la justicia, es un problema que no se resuelve de una vez, sobre elque es necesario tomar varias decisiones en distintas áreas, tanto a nivel deleyes por parte del Congreso –p. ej., reformando los códigos o aprobando elpresupuesto de inversiones de la rama judicial–, a nivel del gobierno pero,

sobre todo a nivel del Consejo Superior de la Judicatura que es el enteencargado de formular y ejecutar la política de acceso a la justicia. Lo ciertoes que se trata de un problema que está en la agenda del Estado, bien seaporque está garantizado como derecho fundamental, porque se han suscritotratados internacionales de derechos humanos, porque existe leyes que así lodisponen14, y porque constantemente la ciudadanía lo reclama. El problemade acceso a la justicia es un tema muy complejo dentro de la agenda delEstado (CUERVO, 2005) y no puede decirse que con una sola política seresuelve.

Ahí es donde el concepto de flujo de decisión se hace más importante. Elenfoque de políticas públicas se enmarca en esa dinámica de lo que llamó

BRUNO JOBERT, el Estado en acción, pero no de cualquier manera. Paraque tenga el sello de políticas públicas se precisa de una forma de entender y de procesar los problemas sociales.

Se ha dicho que las políticas públicas no se elaboran ni ejecutan en el vacío, que el régimen político determina la calidad de dichas políticas(Medellín, 2004), pues bien, el analista y el hacedor de políticas deben tenerpresente estos elementos del marco referencial para operar en una lógica depolíticas públicas15.

En esta misma lógica, considero que las políticas públicas tienen dosdimensiones: una sustantiva y otra adjetiva (o una descriptiva y otra norma-tiva). La dimensión sustantiva hace referencia a esa actuación específica del

gobierno en sus distintos niveles y sectores sobre un tema determinado queha ingresado en la agenda pública. Así podemos hablar de política de salud,política educativa, política ambiental, por sólo hablar de algunos temas. Esas

14 En este caso la Ley Estatutaria de Administración de Justicia o Ley 270 de 199615 Cuando veamos las distintas clasificaciones de políticas, nos ocuparemos de un tipo depolíticas que llamaremos políticas públicas institucionales, aquéllas que han sido definidas a lolargo del tiempo sin que pueda determinarse con claridad cuándo fue que empezó su diseño y su ejecución. Es posible identificar momentos históricos donde empezó a hacerse visibleeste tipo de políticas, pero no establecer el momento preciso de su inicio. Nos referimos a

las políticas macro o con mayor condición de agregación de intereses, como la políticaeconómica, la política fiscal, la política exterior, la política de seguridad nacional, que sonatributos del Estado moderno y sobre las cuales el enfoque de políticas públicas tiene algoque decir sólo respecto de los ajustes marginales que los gobiernos pueden hacer a dichaspolíticas. A ningún gobierno se le ocurriría acabar con la política exterior, por ejemplo, perosi podría introducir cambios marginales —unos más importantes que otros—, como pasarde un enfoque multilateral a uno donde el peso de las relaciones esté en el énfasis con unsolo país, como ha sido tradicional en la mayoría de gobiernos de Colombia respecto de losEstados Unidos. Es la discusión entre el modelo analítico racional y el modelo incrementalen la que se debate hoy la teoría de políticas públicas (Delgado, 1995)



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políticas, a su vez se desagregan en programas específicos y en proyectos,cuya elaboración también puede tener una lógica de elaboración desde elenfoque de políticas públicas.

Es irrelevante para el concepto que la política esté redactada a nivel dedocumento porque ello no determina su existencia, aunque sí contribuye con

su visibilidad. Por ejemplo, la Vicepresidencia de la República no tiene undocumento que pueda llamarse "política pública en Derechos Humanos", loque no significa que el gobierno no tenga acciones de política en ese campoque incluso son recogidas en los informes anuales como producto de unaevaluación. En el ámbito institucional colombiano son muy pocos los temasque están elaborados y presentados como política pública, como documento,lo que no significa que en tal o cual tema no haya acciones que puedanconsiderarse partes de una política pública, de suerte que para el analista depolíticas públicas, por lo general, el proceso de identificación se transformeen un proceso de reconstrucción de un flujo de decisiones que no siempre esfácil de identificar.

Ahora bien, la dimensión adjetiva hace referencia a la manera como seenfoca el problema de la acción pública sobre la sociedad y como seincorpora en las distintas fases de elaboración de la política pública a losdistintos actores involucrados en la solución del problema. Así que cuandohablamos de política pública hablamos, por una parte, de una intervenciónespecífica del gobierno en un tema —p. ej., la política educativa—, perotambién de una forma de ver y entender los problemas sociales que suponeun flujo de decisión recogido en el esquema clásico de JONES citado, entreotros, por MENY & THOENIG (1992), que incluye la identificación delproblema, la inclusión en la agenda luego de las interacciones entre elsistema político y el régimen político (EASTON , 1992), la toma de

decisiones de acuerdo con varias posibilidades de escenarios y de contenidos,la ejecución o implementación de la decisión adoptada y la evaluación de lapolítica para determinar su terminación o su ajuste según el caso.

Así que una política pública no es toda actuación del Estado o del gobierno, supone una serie de atributos conceptuales y metodológicos quela diferencian de otras actuaciones del Estado -como las de otros poderespúblicos o de las actuaciones de los organismos de control- y del propiogobierno, porque por ejemplo, el acto de sancionar una ley, aprobar unpresupuesto, nombrar o destituir un funcionario, adquirir unos vehículos ocontratar el servicio de vigilancia en una entidad pública no constituyenpolíticas públicas16.

16 Aunque es posible que una contratación haga parte de un conjunto de actividades queaumentan una política pública, por ejemplo, cuando se adjudica una licitación para la construcción de un colegio como componente de aumento de cobertura en la política educativa del gobierno nacional.



16

I. ENTONCES ¿QUÉ ES UNA POLÍTICA PÚBLICA?

Subrayando que es preferible hablar de un marco referencial para definir unapolítica pública, por política pública entenderemos las actuaciones de los gobiernos

y de otras agencias del Estado, cuando las competencias constitucionales asÍ lodeterminen17 –en desarrollo de ese marco y de las demandas ciudadanas–caracterizadas porque constituye flujos de decisión –o una decisión específica–orientadas a resolver un problema que se ha constituido como público, que moviliza recursos institucionales y ciudadanos bajo una forma de representación de la sociedad que potencia o delimita esa intervención.

Por lo general la política pública tiene los atributos de coherencia, inte-gralidad, legitimidad y sostenibilidad para que pueda tenerse como tal, dadoque los problemas públicos que ingresan en la agenda pública –y que debenser objeto de políticas públicas– no terminan de resolverse y se transformanen otras formas de representación social que deben ser intervenidas por otros

gobiernos18

.La política pública termina de verse con claridad si al descomponerla,histórica o conceptualmente podemos ver las distintas fases del ciclo de JONES, sin que necesariamente correspondan a una secuencia lógica entérminos de tiempo.| Si la autoridad gubernamental identifica un problema e interactúa conotros actores para construir una definición, lo incluye en la agenda pública,bien sea en el plan de desarrollo o en otra serie de instrumentos deplaneación, analiza distintas posibilidades de solución, así como distintosescenarios, y se propone ejecutar la decisión que más se ajuste a la definicióndel problema, y en desarrollo de las competencias legales, evalúa

constantemente el avance de la ejecución de las medidas adoptadas y valorala transformación del problema para decidir sobre su continuación,involucrando a distintos actores en los distintos momentos, podemos decirque ese gobierno está actuando bajo la lógica de políticas públicas y conseguridad su gestión podrá ser visualizada a través de ese marco analítico delciclo de decisión de JONES, sin que necesariamente haya una decisiónexplícita en ese sentido19.

17 El Consejo Superior de la Judicatura, como hemos señalado, debe elaborar y ejecutar lapolítica pública en justicia.18 El gobierno distrital elabora e implementa la política de espacio público, y comoconsecuencia de ello debe incluir en su agenda la atención a grupos vulnerables como sonlos habitantes de la calle que deben abandonar los espacios públicos recuperados.19 Sin embargo, sería deseable que los gobiernos optaran explícitamente por adecuar suacción al enfoque de políticas públicas como una forma de ordenar y proyectar susintervenciones, como una forma de orientar la actuación del Estado en la defensa de lopúblico.



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2. DIFERENTES CATEGORÍAS DE POLÍTICAS PÚBLICAS

Cuando se habla de políticas públicas surge la pregunta sobre la diferenciaentre las políticas de Estado, las políticas de gobierno, las políticas de otrasentidades distintas al gobierno, como en el caso colombiano respecto del

Consejo Superior de la Judicatura que tiene que formular la política en justicia, y las políticas de las entidades territoriales o de las corporacionesautónomas regionales. Sobre esta clasificación hay muy poca o ningunaliteratura. En esa medida, es necesario proponer unas líneas de reflexión enese sentido.

El nivel más agregado de una política pública lo constituyen las políticasestatales, las llamadas políticas de Estado que casi siempre desarrollan y materializan principios constitucionales. Así entonces tenemos la políticafiscal, la política educativa, la política en salud, la política de seguridad, lapolíticaexterior, por sólo nombrar algunas. Sería bastante complejo hacer lagenealogía de estas políticas para tratar de terminar cuando fue la primera

vez que se formularon. En la mayoría de los casos tendríamos queretrotraernos hasta los mismos orígenes del Estado en Colombia, ¿cuándoempezó la política fiscal en Colombia? ¿cuando empezó la política exteriorcolombiana y qué gobierno la formuló? Es una pregunta que debe dejarse alos historiadores, más que a los analistas de política. Lo que sí podemosseñalar es que las políticas de Estado, en algún momento, empezaron comouna política gubernamental y en la medida en que fueron ganando enconsenso, legitimidad, apoyos políticos e internalización institucional sequedaron en la agenda pública. Más aún, podemos postular que cuando untema ingresa en la agenda públicamente difícilmente vuelve a salir de ella y lo que hacen los gobiernos son ajustes marginales (LINDBLOM) de

acuerdo con los cambios de entorno y las preferencias de los electores.La vocación de la gran mayoría de políticas públicas formuladas por losgobiernos es la de transformarse en políticas de Estado para asegurar suscontinuidad y sus sostenibilidad. Buena parte del déficit de políticaspúblicas, en el caso colombiano, está en la constante renovación delinstrumental del gobierno, de los objetivos y de las metas, lo que hace quegrandes temas como el de la inseguridad, la desigualdad y la pobreza noterminen nunca de resolverse por falta de acciones estratégicas de mediano y largo plazo con alto nivel de consenso, por falta de políticas de Estado.

El artículo 339 de la Constitución Política señala el marco normativo dedonde se desprende la responsabilidad gubernamental en la producción de

políticas públicas. Señala el mencionado artículo:

De los Planes de Desarrollo

Artículo 339. Habrá un plan nacional de desarrollo conformado por una parte general y un plan de inversiones de las entidades públicas del orden nacional. En la parte generalse señalarán los propósitos y objetivos nacionales de largo plazo y las estrategias y orien-taciones generales de la política económica, ambiental y social, en especial las estrategiasgubernamentales de lucha contra la pobreza. El plan de inversiones públicas contendrá



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los presupuestos plurianuales de los principales programas, estrategias, y proyectos deinversión pública nacional y la especificación de los recursos financieros requeridos parasu ejecución.

Las entidades territoriales elaborarán y adoptarán de manera concertada entre ellas y elgobierno nacional, planes de desarrollo con el objeto de asegurar el uso eficiente de sus

recursos, desarrollar estrategias de lucha contra la pobreza, y el desempeño adecuado delas funciones que les hayan sido asignadas por la Constitución y la ley.Los planes de las entidades territoriales estarán conformados por una parte estratégica y un plan de inversiones de corto y largo plazo.

Este artículo se complementa con el 341 que determina que es el gobierno elque elabora el Plan Nacional de Desarrollo de acuerdo con la ley Orgánica(Ley 152 de 1994), el artículo 343 que establece la necesidad de evaluar laspolíticas y los proyectos de inversión por parte de la entidad de planeación(Departamento Nacional de Planeación), con el artículo 115 que señala queel Presidente de la República es la suprema autoridad administrativa y el Jefede Gobierno -además de Jefe de Estado- junto con los ministros y losdirectores de los departamentos administrativos (artículo 208).

Es decir, que en el arreglo institucional colombiano el gobierno nacionales el encargado de formular las políticas públicas en consonancia con el Plande Nacional de Desarrollo, sin perjuicio de las competencias quecorresponda a las entidades territoriales en un margen de acción bastanterestringido, sobre todo en lo que se refiere al gasto social que se ejecuta pormedio de políticas socales financiadas con los recursos de transferencias delSistema General de Participaciones (Ley 715 de 2001)20.

Así que por un lado tenemos políticas de Estado, de responsabilidad de losgobiernos, políticas gubernamentales , que en la práctica deberían ser las

políticas contenidas en los planes de acción de que trata el artículo 26 de laLey 152 de 1994, que es la forma como las distintas entidades (organismospúblicos de todo orden) concretan los enunciados de política contenidos enlos planes y que luego se desagregan en programas y proyectos de inversiónespecíficos.

Pero, por otro, lado tenemos otra serie de políticas que no son compe-tencia del gobierno nacional, como la que corresponde al Consejo Superiorde la Judicatura respecto de la política de justicia (artículos 256 y 257 de laConstitución Política, y Ley 270 de 1996 Estatutaria de Administración de Justicia21, la que corresponde al Banco de la República de acuerdo con el

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En la siguiente sección nos ocuparemos de la producción de políticas públicas en elámbito territorial como una introducción al tema que JEAN F. JOLLY desarrollará demanera más extensa en su capítulo.21 "De la Administración de la Rama Judicial Artículo 85. Funciones Administrativas. "Cor-responde a la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura: elaborar el proyecto de

pr es up ue st o de la Rama Judicial que deberá remitirse al gobierno nacional, el cual deberá incorporar el proyecto que proponga la Fiscalía General de la Nación; elaborar el proyecto de PlanSectorial de Desarrollo para la Rama Judicial, con su correspondiente Plan de Inversiones ysometerlo a la aprobación del Consejo en Pleno; autorizar la celebración de contratos y convenios de cooperación e intercambio que deban celebrarse conforme a la Constitución y las leyes para asegurar



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artículo 371 constitucional en relación con regular la moneda, la tasa decambio, el crédito, la administración de las reservas internacionales, entreotras; o las políticas que corresponde a la Comisión Nacional de Televisiónde acuerdo con el artículo 76 constitucional.

De otra parte, la Fiscalía General de la Nación, la Procuraduría General

de la Nación, la Defensoría del Pueblo, La Auditoría y la ContaduríaGeneral de la Nación tienen que desarrollar las actividades de sucompetencia, muchas veces bajo la lógica de políticas públicas. Estaspolíticas desarrolladas por entidades distintas al gobierno nacional lasllamaremos políticas públicas institucionales cuyo proceso de formulación,implementación y evaluación no corresponde con la misma lógica de laspolíticas elaboradas por el Gobierno —incluidos los gobiernos de lasentidades territoriales— que en desarrollo del principio de democraciaparticipativa que caracteriza al Estado colombiano, debería incluir laparticipación de los ciudadanos en las distintas fases del ciclo, sino que seelaboran de acuerdo con los criterios que defina cada entidad, sin perjuicio

de basarse en el enfoque de políticas públicas, al menos como secuencia dedecisión.Finalmente tenemos las políticas públicas de las entidades territoriales

(departamentos, municipios, distritos y resguardos indígenas), quellamaremos políticas públicas territoriales, cuya complejidad desarrollaremosen la siguiente sección. Así tenemos que más allá de la definición de Lowisobre políticas distributivas, redistributivas, regulatorias y compensatorias22,por el ámbito de influencia y por el origen de las mismas, tenemos políticasde Estado, de gobierno, institucionales y territoriales, cada una con laposibilidad de ser elaboradas en desarrollo del enfoque secuencial dedecisión propuesto por JONES.

3. EL PROBLEMA DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS A NIVEL

TERRITORIAL. EL CASO COLOMBIANO. UNA APROXIMACIÓN

La producción de políticas públicas, en el ámbito de un Estado descentra-lizado como el colombiano, donde las entidades territoriales tienenautonomía para la gestión de sus temas de competencia, es un tema de lamayor importancia no sólo académica sino práctica. Este margen deautonomía aparentemente bien definido en la Constitución y en las leyes no

es tal. En el Estado colombiano aún no se ha decantado el ámbito decompetencia; entre el nivel nacional, el departamental y el municipal. Másaún, la relación sectorial /territorial de que hablan MULLER (2002) y

el funcionamiento de sus programas y el cumplimiento de sus fines, cuya competencia corresponda ala Sala conforme a la presente Ley. Aprobar los proyectos de inversión de la Rama Judicial... "

22 Que no se contradice con la definición que proponemos.



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JOLLY (2005) sigue siendo una tensión no resuelta que constituye undesafío para el analista de políticas públicas.

Hay políticas públicas como la política educativa o la política de saludque, en principio, son formuladas por el gobierno nacional en los ministerioscorrespondientes, ellas deben irradiar el contenido de las políticas que en esa

materia elaboren las entidades territoriales. Sin embargo, el margen deautonomía está directamente ligado a la fortaleza institucional y ladisponibilidad de recursos propios de cada entidad territorial. Por ejemplo,Bogotá no se ciñe a las directrices de política educativa y puede decirse queha elaborado su propio referencial de política pública educativa en esecampo, por supuesto teniendo presente lo establecido en la ley decenal deeducación. Pero un municipio pequeño, que dependa de las transferenciasnacionales del Sistema General de Participaciones, tendrá muy pocomargen de autonomía para elaborar una política pública educativa como nosea la de contratar los maestros y asignar los cupos escolares, de acuerdo conla distribución que el gobierno nacional hace periódicamente a través de

documentos CONPES. Así, que si consideramos que las políticas públicasson herramientas de planificación y de acción para darle mayor coherencia y sostenibilidad a la acción de los distintos gobiernos, lo cierto es que losmunicipios con poco músculo tienen muy pocas posibilidad de tener verdadera autonomía para ajustar su gobierno a la lógica de políticaspúblicas, porque en la práctica son implementadores de políticas sectorialesdefinidas en el ámbito nacional.

La Ley 617 de 2000 establece distintas categorías de municipios. Los decategoría especial son aquellos municipios o distritos con población igual osuperior a 500 mil habitantes con ingresos corrientes de libre destinaciónanuales que superen 400 mil salarios mínimos mensuales, y los de primera

categoría son aquellos municipios o distritos con población entre 100 milhabitantes y 500 mil habitantes con ingresos corrientes de libre destinaciónsuperiores a cien mil y hasta cuatrocientos mil salarios mínimos legales. Losdemás municipios, inferiores en población y en recursos corrientes, son losubicados en las categorías de la segunda a la sexta (artículo 6.° de la Ley 617de 2000), es decir municipios con muy poco margen de autonomía para queel discurso y la práctica de las políticas públicas se afiance como una herra-mienta de gobierno.

Esa precariedad institucional y económica en más del 80% de los muni-cipios del país está directamente relacionada con la disparidad regional queexiste entre las distintas entidades territoriales y en el interior de las mismas.

La medición del índice de Desarrollo Humano y del índice de Condicionesde Vida que realiza el Programa de Desarrollo Humano del DepartamentoNacional de Planeación confirman que existe un desarrollo desigual del país y de las regiones que puede explicarse, entre otras causas, en la débil institu-cionalidad municipal y la precariedad de las políticas públicas.



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B. LA AUTONOMÍA DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES

Y LAS POLÍTICAS PÚBLICAS

El principio constitucional de autonomía de las entidades territoriales, quees a su vez un derecho fundamental de dichas entidades, es el marco dereferencia-el referencial de la política de MULLER- para las políticaspúblicas en el ámbito territorial. Sin embargo, lo cierto es que dichoprincipio no ha sido desarrollado con claridad ni por la ley ni por la jurisprudencia de la Corte Constitucional, lo que dificulta, para el analista depolíticas, la identificación del ámbito de competencia en la elaboración eimplementación de políticas públicas.

El artículo 287 constitucional es el punto de partida para la construcciónde lo que ha llamado la Corte Constitucional el núcleo esencial de laautonomía de las entidades territoriales. Allí se establece que las entidadesterritoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses -expresión vaga y genérica que queda supeditada a la dinámica política—, dentro de loslímites de la Constitución y la ley: otra limitación importante comopodremos advertirlo en lo relacionado con la Ley 617 de 2000 que intervienesobre la disposición de los recursos de los municipios, tanto los propioscomo los que reciben por virtud de las transferencias.

Los atributos de esa autonomía, reconocidos como derechos en elartículo mencionado son:

1. Gobernarse por autoridades propias.2. Ejercer las competencias que les corresponden.

3. Administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para elcumplimiento de sus funciones.4. Participar en las rentas nacionales.

Este núcleo esencial de la autonomía no resuelve el problema de cuál esel ámbito de competencia de las entidades territoriales que permitiríadesplegar en el territorio la elaboración de políticas públicas (Medellín). Elproblema empezaría a resolverse si, de acuerdo con el artículo 288, seaprobara la ley orgánica de ordenamiento territorial que definiría conclaridad las competencias entre la nación y las entidades territoriales.

Mientras ello se da –proceso que no es de fácil terminación por los

intereses políticos en juego-, es preciso ir construyendo ese marco referencialcon el instrumental teórico -doctrina y jurisprudencia— bajo el entendido deque la descentralización es un proceso político que, establecido como anhelo,debe ser desarrollado por todos los actores involucrados en él, incluido elanalista de políticas.

Ese referencial de la política en el ámbito territorial, partiendo delartículo 287 constitucional, se puede extender también a las funciones



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asignadas a los municipios y a los departamentos. En el primer caso, a losmunicipios según el artículo 311, les corresponde:

-Prestar los servicios públicos que determine la ley,-Construir las obras que demande el progreso local,-Ordenar el desarrollo de su territorio,

-Promover la participación comunitaria,-Promover el mejoramiento social y cultural de los habitantes del mu-nicipio.

En cuanto a los departamentos, el artículo 298 constitucional estableceque tienen autonomía "para la administración de los asuntos seccionales y la planificación y promoción del desarrollo económico y social”.

Así mismo, en términos generales, a las entidades territoriales se lesasigna otra serie de funciones de su competencia, tales como: la facultad quetienen las asambleas departamentales para reglamentar lo concerniente a laplaneación, el desarrollo económico y social, el turismo, el transporte, el

ambiente, las obras públicas, las vías de comunicación, normas de policía quecomprenden todo lo relacionado con seguridad ciudadana y convivencia,todo lo relacionado con contratación administrativa –para lo cual bien puedeproceder una política pública–, el deporte, la educación y la salud.

Todos estos temas son susceptibles de ser traducidos en políticas públicas,tanto del nivel departamental como municipal, más allá de las restriccionesde política y presupuéstales que caracterizan la descentralización enColombia. En esa misma medida, se establece que el gobernador tiene comoatribuciones la de dirigir y coordinar la acción administrativa del municipio(artículo 305), para lo cual, además de dirigir los servicios nacionales que ledelegue el gobierno nacional, deberá “fomentar de acuerdo con los planes y

programas generales, las empresas, industrias y actividades convenientes al desarrollo cultural, social y económico del departamento que no correspondan a lanación y a los municipios". La pregunta que nos hacemos desde el análisis depolíticas públicas es ¿qué impide que todosestos temas puedan ser desarrollados en políticas públicas específicas?

Igual razonamiento puede hacerse respecto de las competencias de losmunicipios. Sumadas las competencias genéricas del artículo 311 (prestaciónde servicios públicos, construcción de obras de progreso social, ordenacióndel territorio y uso del suelo, y participación ciudadana), también son decompetencia municipal, lo relacionado con las normas de policía que sematerializa en políticas de seguridad y convivencia23; lo relacionado con la

función administrativa del municipio, lo que faculta al alcalde en cuanto a 23 Incluso las políticas de seguridad ciudadana y convivencia pueden apartarse de lasdirectrices del gobierno nacional, excepto en lo relacionado con el orden público que es deexclusiva competencia del Presidente de la República. Por ejemplo, Bogotá con laadministración de LUIS EDUARDO GARZÓN, tiene una política de seguridad y convivencia que difiere en cuanto a los objetivos y los contenidos de la llamada política deseguridad democrática del gobierno que preside Álvaro Uribe Vélez.



23

políticas de reforma administrativa y de gestión pública; lo relacionado conla defensa Judicial del municipio en su calidad de representante legal.

La Corte Constitucional ha avanzado no siempre de manera coherente enla identificación del llamado núcleo esencial de la autonomía de lasentidades territoriales. En su sentencia C-540 de 2001 respecto de la

constitucionalidad de varios artículos de la Ley 617 de 2000, señaló:... parte nuclear de la autonomía de las entidades territoriales tiene que ver consu capacidad de autogobierno y autogestión. También es un desarrollo delprincipio democrático, en el sentido que el gobernador y el alcalde secomprometieron con un programa de gobierno que deben cumplir durante sumandato (artículo 259 constitucional). Además, de la autonomía hace parte lafijación de prioridades de acuerdo con las particularidades de cada región olocalidad.

La Corte insiste en varios de sus fallos que el establecimiento decompetencias por parte del legislador, entre la nación y las entidadesterritoriales, no debe comprometer ese núcleo esencial que, como bien loseñala el experto en temas de descentralización AUGUSTO HERNÁNDEZ(2003): "consiste en fijar políticas (itálicas nuestras), atender el plan degobierno –el cual, como lo hemos dicho, se materializa necesariamente enpolíticas públicas–, establecer prioridades para la ejecución del presupuesto,que no es otra cosa que asignar los recursos necesarios para el soporteeconómico de las políticas públicas y atender las necesidades de la población–que es una de las formas cómo se potencia la producción de políticaspúblicas, precisamente con la participación de los ciudadanos, revelandosus preferencias a las autoridades de gobierno para que éstos elaboren laagenda pública y tomen las decisiones de política pública que correspondan-.

De otro lado, la Ley 715 de 2001 establece otra serie de competencias delas entidades territoriales en materia de gasto público social, que comprendeprincipalmente los sectores de educación y salud. Para tal efecto, el artículo7.°, de la mencionada ley, señala que es competencia de los municipios y delos distritos:

Dirigir, planificar y prestar el servicio educativo en los niveles de preescolar,básica y media, en condiciones de equidad, eficiencia y calidad...

Por otra parte, en materia de salud, el artículo 44 de la misma Ley, indicaque corresponde a los municipios dirigir y coordinar el sector salud y elsistema general de seguridad social en salud en el ámbito de su jurisdicción,para lo cual deberá:

formular, ejecutar y evaluar planes, programas y proyectos en salud, en armoníacon las políticas y disposiciones del orden nacional y departamental...

Estas competencias en materia de gasto público social pueden ser traducidasen lenguaje de política pública, estar respaldadas en políticas públicas



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específicas cuya elaboración bien puede inspirarse en el ciclo de JONESdefinición del problema, elaboración de la agenda, adopción de la decisión,implementación de la política y evaluación- pues el lenguaje técnico no esincompatible con los requerimientos y el lenguaje de los proyectos quecaracterizan a las políticas sociales (COHÉN y FRANCO, 2005).

La posibilidad de elaborar políticas públicas en otros temas distintos alde educación está contemplada en la Ley 715 de 2001, tanto para los depar-tamentos como para los municipios. En efecto, el artículo 74 señala que losdepartamentos tienen la competencia "de planificar y orientar las políticas de desarrollo y de prestación de servicios públicos en el departamento y coordinar suejecución con los municipios", todo lo cual puede manifestarse por medio depolíticas públicas.

En cuanto a los municipios, dicha ley señala que tienen competencia enmateria de prestación de servicios públicos, vivienda, desarrollo agropecua-rio, transporte, infraestructura municipal, ambiente, cultura, promoción deldesarrollo, atención a grupos vulnerables, equipamento municipal, desarrollo

comunitario, fortalecimiento institucional, en justicia, seguridad y convivencia, empleo, saneamiento básico, agua potable. Es decir, unimportante conjunto de temas públicos que adquieren relevancia social paraser abordados como problemas públicos desde el enfoque de políticaspúblicas. Se trataría de políticas públicas gubernamentales del nivelterritorial, algunas de las cuales pueden transformarse en verdaderas políticasde Estado en ese nivel, elaboradas bajo los principios de coordinación,concurrencia y subsidiariedad (artículo 288 constitucional)24

Si bien, como señala HERNÁNDEZ, la Corte Constitucional todavíano ha logrado consolidar un criterio objetivo y consistente que delimite laautonomía de las entidades territoriales, ello no es óbice para que con el

actual marco en construcción no se pueda hablar, con toda propiedad, depolíticas públicas en los temas sobre los que ya existe claridad que son decompetencia de gobernaciones y alcaldías. Es decir, el discurso y la prácticade políticas públicas no está supeditado a una habilitación legal, es unaforma de gobernar, de enfocar los asuntos de gobierno cuyo desarrollo nosólo está determinado por los ámbitos institucionales sino también y,especialmente, por la decisión de distintos actores que participan del ciclo dela política, desde los ciudadanos, los gobernantes, los políticos, losorganismos de control, los académicos, entre los que habría que destacarcomo potenciadores de esas dinámicas a los analistas y a los hacedores depolíticas públicas.

Las políticas públicas no son pues, cualquier actuación del Estado. Sonlas actuaciones de los gobiernos, por lo general, que están orientados a resolver demandas sociales, y que pueden contar con el concurso de otros actoresinstitucionales, como los congresos y los poderes judiciales, e incluso sectores 24 El caso de Bogotá en esa medida es emblemático para demostrar cómo una entidadterritorial puede desarrollar su propia dinámica de políticas públicas sin alterar el carácterunitario del Estado. Es decir, que sí hay espacio para las políticas públicas en un escenarioinstitucional de descentralización como el colombiano.



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organizados de la sociedad civil —incluidos los agentes de mercado-, quesuponen una serie de procesos de mediación política y social donde secombinan lo técnico y lo político para corregir un desajuste social. Laspolíticas públicas, en esa medida son, en términos de MULLER, unmecanismo de mediación social que los gobiernos incorporan en su proceso

de toma de decisiones.

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