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El Estado en la construcción de

las áreas residenciales en Bogotá

León Darío Espinosa Restrepo Arquitecto Universidad del Valle,

Maestría en Urbanismo Universidad Nacional de Colombia, Sede Bogotá

Palabras clave Urbanismo, áreas residenciales, Bogotá,

desarrollo urbano, barrios estatales.

Keywords Urbanism, residential areas, Bogota,

urban development, state neigborhoods.

El Estado en la construcción de las áreas residenciales en Bogotá The State and the building of residential areas in Bogota Breve repaso a la participación del Estado en la producción de las áreas residenciales de la ciudad de Bogotá y a la evolución de su accionar a lo largo de casi un siglo de intervención. Desde 1918, el Estado empezó a intervenir en la cuestión de la vivienda en la ciudad. Dicha intervención se hizo cada vez más importante a través de diversas instituciones estatales y produjo experiencias de inmenso valor en la búsqueda de soluciones al problema habitacional de la población. Se recogen los principales proyectos ejecutados y sus aportes a la conformación de la ciudad. The State and the building of residential areas in Bogota A brief revision to the participation of the State in the production of residential areas in Bogota and to the evolution of its role throughout almost a century of intervention. Since 1918, the State started intervening in the issue of the housing in the city. Such intervention became increasingly more important through diverse public institutions and produced experiences of great value in the searching of solutions to the housing problem. In this article, there are gathered the main developed projects and its contributions to the conformation of the city.

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Introducción Hacia el año de 1918, como corolario de la I Guerra Mundial

(1914-1918), el mundo fue sacudido por una gripa que adquirió características de epidemia y que cobró la vida de más de cinco millones de personas en menos de seis meses. El país no escapó a esta peste y diez mil personas resultaron muertas, seis mil de ellas en Bogotá.

Como consecuencia de este hecho, la clase dirigente de la capital colombiana empezó a ver con real preocupación las condiciones sanitarias en que vivían las capas menos favorecidas de la sociedad, a sabiendas de que una nueva epidemia surgida en las malas condiciones higiénicas de los barrios marginales tarde o temprano alcanzaría a todas las demás clases sociales.

Así, invocando un espíritu higienista, en 1918 se promulgó la Ley 46 encaminada a financiar la construcción de viviendas higiénicas a través de aportes municipales y según la cual todas las ciudades con más de quince mil habitantes estaban en la obligación de destinar el 2% de su presupuesto para el desarrollo de la vivienda popular, la cual debería llenar los requisitos establecidos por la Dirección General de Higiene. Dicha ley dispuso adicionalmente auxiliar con $100.000 a la ciudad de Bogotá, con el fin de adquirir terrenos y edificar casas higiénicas.1

Tal es el inicio de la intervención estatal propiamente dicha en asuntos relacionados con las áreas residenciales, no solo en Bogotá sino en el país. Una intervención que, partiendo de intereses principalmente sanitarios, a lo largo de casi un siglo ha sufrido diversas transformaciones durante las cuales se ha conformado como factor particularmente importante en el crecimiento de la ciudad.

En esta historia, varias han sido las instituciones encargadas de actuar en el territorio a nombre del Estado e igualmente diversas han sido sus formas de actuación y los resultados y experiencias obtenidos.

En las próximas páginas haremos un breve repaso a la participación estatal en la construcción de la ciudad en tanto promotor y constructor de áreas residenciales de la misma. Un actor más en la construcción física de la ciudad, el papel del Estado ha experimentado diversas transformaciones que, de una u otra manera, han terminado por modificar la forma en que ha crecido la ciudad tanto en el aspecto cuantitativo como cualitativo.

La preocupación higienista, 1918 – 1939. Como ya anotamos, las condiciones de insalubridad de las

construcciones de la clase menos favorecida bogotana representaban un factor de riesgo para una población que mantenía un estrecho contacto social a pesar de las distancias de clase. Es así

1 Arango, Silvia. Historia de la Arquitectura en Colombia, Centro Editorial y Facultad de Artes, Universidad Nacional de Colombia, Bogotá 1993, p. 203 y ss.

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Imagen 1. Panorámica del sector de Paseo Bolívar, ca. 1930. Fuente: Brunner, Karl. Manual de Urbanismo, Tomo I.

como ricos y pobres convivían relativamente cerca unos de otros e inclusive el centro de poder de la ciudad estaba rodeado tanto por barrios de clase alta como barrios de clase baja.

Uno de estos últimos era el sector del Paseo Bolívar, el cual se había ido formando inscrito en el proceso de crecimiento de una ciudad popular que inicialmente no buscaba soluciones de habitabilidad a través de la extensión de la trama urbana hacia la periferia si no por medio de un proceso de densificación interior de los barrios tradicionales. Los viejos patios coloniales se habían llenando así de construcciones, conformando la casa republicana y creando los inquilinatos2.

Tras la promulgación de la citada ley 46 de 1918, se determinó con precisión la destinación de recursos para la construcción de viviendas “higiénicas” para la clase “proletaria”. Se creó así la Junta de Habitaciones para Obreros, primera entidad pública que tendría a su cargo la financiación de proyectos de vivienda económica en la ciudad de Bogotá. Las viviendas construidas por la Junta eran arrendadas a los trabajadores, quienes a la vez aportaban un valor adicional destinado a un fondo para la adquisición en propiedad de la vivienda.

Hacia 1922, el municipio empezó a adquirir algunos predios donde en el futuro se establecerían algunos barrios obreros como el Primero de Mayo, el Acevedo Tejada. Poco después, para 1930 se daría el nombre de “Carlos E. Restrepo” a una urbanización obrera trazada en la antigua hacienda Quiroga, con lo cual se dio inicio al actual barrio Restrepo.

Sin embargo, para el año de 1930 tan solo se habían financiado alrededor de 160 viviendas y solo hacia el año de 1932, con la fundación del Instituto de Acción Social, se emprendieron acciones encaminadas a enfrentar de forma efectiva la demanda de vivienda.

Entre los objetivos del Instituto estaban “la promoción de las habitaciones baratas para obreros, el fomento de la pequeña propiedad urbana y el mejoramiento de los barrios obreros existentes y sistematización de los que en adelante se construyan”3. Aún así, el campo de trabajo del Instituto de Acción Social estaba enfocado en especial hacia los aspectos relativos a la salud y la educación4, con lo cual era aún necesario crear instituciones específicas que se encargaran de la construcción y el saneamiento de las viviendas.

En 1932, el Banco Central Hipotecario, BCH, inició operaciones con una perspectiva en la cual, además de sus operaciones financieras a través de la “cédula hipotecaria”, inauguró unas modalidades crediticias hasta entonces desconocidas en el país y dirigidas a la construcción directa de vivienda para empleados. 2 Este fenómeno fue típico de la América Latina, en donde la construcción interior de los patios coloniales llevó a la aparición de conventillos, pensiones, estancias o vecindades, nombres que varían según el país pero que denotan una construcción similar. 3 Saldarriaga Roa, Alberto. Estado, Ciudad y Vivienda. Corporación Colegio de Villa de Leyva, CEHAP, CITCE, Bogotá 1996, p.98. 4 Noguera, Carlos Ernesto, Alejandro Álvarez y Jorge Orlando Castro. La Ciudad como Espacio Educativo, Bogotá y Medellín en la Primera Mitad del Siglo XX, Arango Editores, Bogotá 2000.

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Imagen 2. Barrio Obrero Centenario. Planta arquitectónica de vivienda, 1938. Fuente: Brunner, Karl. Manual de Urbanismo, Tomo II.

Imagen 3. Barrio Centenario. Viviendas tipo, 1938. Fuente: Brunner, Karl. Manual de Urbanismo, Tomo II.

Para el año de 1933 se inició la preparación de la celebración del IV centenario de la fundación de Bogotá y entre las obras a ejecutar para conmemorar dicho aniversario, se autorizó al municipio a adquirir un extenso lote de terreno para construir allí un barrio destinado a empleados en general. Para tal fin, el Departamento de Urbanismo de la Secretaría de Obras Públicas, para cuya dirección había sido contratado el arquitecto austriaco Karl Brunner, emprendió el diseño de un barrio que delinearía de una vez por todas las características de los barrios para la clase obrera de la ciudad.

Las condiciones urbanísticas del barrio Centenario rompieron con los esquemas antes utilizados en la ciudad. En vez de utilizar lotes rectangulares, Brunner diseña lotes cuadrados de 15 x 15 hasta 17 x 17. El modelo de edificación pareado permitía reducir costos en la construcción de paredes y techos; otro tanto se lograba con la disposición interior de los espacios –una habitación, una cocina, un vestíbulo y un baño-. El lote comprendía así una edificación de 45 metros cuadrados y un patio de unos 200 o 300 metros cuadrados destinado a la siembra de verduras y otros productos de auto-abastecimiento. Así mismo, en el modelo se preveían algunos equipamientos sociales y recreativos, de forma tal que en el lote esquinero del proyecto original se ubicaba una escuela y se preveían algunas áreas verdes para actividades deportivas.

En este auge de construcciones generado por la celebración del centenario, en la ciudad se construyeron otras urbanizaciones como los barrios Olaya Herrera, Veinte de Julio, Ciudad del Empleado (hoy Ciudad Jardín), Restrepo, entre otras.

Por su parte, para esta época, el Banco Central Hipotecario tuvo alguna participación en proyectos de pequeña escala localizados en diversos sectores de la ciudad, apoyado en la creación en 1936 de la Compañía Central de Construcciones5, con lo cual el BCH iniciaría un proceso de desarrollo y construcción de viviendas con un concepto distinto de las urbanizaciones del momento.

Nuevos trazados, zonas verdes generosas e interesantes aportes en la concepción de las viviendas y del espacio urbano serian características de algunos de sus proyectos. Un ejemplo de esto es el barrio Restrepo, al sur de la ciudad, en el cual se experimentó con la creación de una trama urbana por diagonales y calles fraccionadas; un parque central como organizador y sobre el cual convergían una serie de avenidas y amplios boulevares.

Otro ejemplo de la actividad temprana del Banco Central Hipotecario son los barrios Bosque Calderón Tejada, Las Mercedes y Muequetá, al norte de la ciudad. En este último el diseño urbano es simple, con amplias zonas verdes y una arquitectura sobria y racional, elevándose como uno de los mejores ejemplos de vivienda popular construida por el Estado en la época.

Este acertado tipo de intervención, de una calidad superior al promedio de la vivienda estatal, sería a partir de entonces una de las

5 Para 1940, la Compañía Central de Construcciones se constituiría en un organismo independiente del BCH, pero con su respaldo económico.

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características principales de los conjuntos desarrollados por el BCH a lo largo de su historia.

Fase institucional, 1939 – 1965. En 1939 fue creado el Instituto de Crédito Territorial, encargado

de estimular la construcción y el mejoramiento de la vivienda rural en el país, para lo cual creó agencias y sucursales en todo el territorio nacional que hicieron préstamos para vivienda campesina. Pero el momento crucial fue en el año 1942, cuando mediante el decreto 1579 se creó la Sección de Vivienda Urbana la cual asumió funciones similares a las que venía cumpliendo el Banco Central Hipotecario: hacer préstamos a los municipios y préstamos directos a los obreros y empleados o invertir directamente el producto de los préstamos en la construcción de vivienda por parte de los deudores. Igualmente, el ICT tenía la facultad de construir “barrios populares modelo” por si mismo, para vender los inmuebles a los empleados y obreros.

En el mismo año de 1942, mediante el acuerdo 20 del Concejo Municipal de Bogotá, se creó la Caja de Vivienda Popular de Bogotá, encargada de procurar vivienda a empleados oficiales y particulares, así como a pequeños comerciantes. Esta entidad, constituida en parte con los bienes pertenecientes al antiguo Instituto de Acción Social, enfocó sus acciones exclusivamente a población residente en la capital y perteneciente a grupos de población de muy bajos ingresos.

Finalmente, en 1947 se creó la Caja de Vivienda Militar, mediante la ley 87 de ese año. Su finalidad principal era proveer a los oficiales y suboficiales de las Fuerzas Militares en servicio activo, al personal de empleados civiles de carácter permanente y a los oficiales y suboficiales pensionados, de viviendas “higiénicas, cómodas y económicas en propiedad o arrendamiento”. Desde un principio, la CVM tuvo una estrecha vinculación con el ICT, hasta el punto de que por disposición legal el Gerente de la Caja era el mismo del Instituto.

Así, en un corto periodo de ocho años, se crearon tres instituciones dedicadas al asunto de la construcción de vivienda las cuales, junto al Banco Central Hipotecario, terminaron por cubrir por parte del Estado las diferentes capas sociales de la ciudad necesitadas de ayuda en el proceso de consecución de vivienda.

El Banco Central Hipotecario y la Caja de Vivienda Militar enfocaron su acción hacia una demanda de clase media. Entre las obras ejecutadas por la primera institución tenemos barrios como La Soledad (1953), en el cual los modelos de vivienda de dos y tres pisos, con antejardín, fueron propuestas de forma innovadora que posteriormente fueron adoptados por las firmas privadas. Los espacios públicos son amplios merced al juego de retranqueos que efectuaban las viviendas, construidas en ladrillo a la vista de forma tal que conformaban un armonioso conjunto.

El Polo Club (1959), otra obra del Banco, fue el inicio de la construcción de conjuntos multifamiliares por parte de la institución y un experimento en nuevos modos de vida comunitarios hasta

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Imagen 4. Barrio Polo Club. Plano urbanístico. Fuente: Saldarriaga Roa, Alberto. Estado, Ciudad y Vivienda.

Imagen 5. Barrio Los Alcázares. Perspectiva aérea. Fuente: Revista Proa, No 28, octubre 1949.

Imagen 6. Barrio Muzu. Plano urbanístico. Fuente: Saldarriaga Roa, Alberto. Estado, Ciudad y Vivienda.

Imagen 7. Barrio Muzú. Viviendas. Fuente: Museo de Desarrollo Urbano.

entonces no explorados en el país. De gran originalidad en su disposición urbana, la calidad espacial tanto del conjunto como de las viviendas marcó un hito en el desarrollo de la ciudad.

Veraguas (1960) fue otro de los barrios en los cuales participó el BCH y donde, una vez más, la elegancia y sobriedad de las formas daba al conjunto una unidad característica. La amplia provisión de zonas verdes y la ingeniosa forma de disponer los accesos vehiculares daban muestra del aporte del Banco a la estructura urbana de la ciudad.

Por su parte, el ICT se dirigió a un espectro social mucho más amplio, llegando a clases medias y bajas, en tanto que la Caja de Vivienda Popular fue dirigida a aquellos sectores sociales con muy escaso poder adquisitivo.

De esta época son proyectos como el barrio Los Alcázares (1949), primer barrio moderno de viviendas en serie para familias de ingresos medios construido en Bogotá por el ICT. Aquí se emplearon nuevos conceptos como la manzana rectangular alargada, los aislamientos posteriores e inclusive el uso en algunos de los tipos de vivienda de sistemas livianos de prefabricación en concreto. En este proyecto sorprende la generosidad del tamaño de los predios y la holgura de las viviendas.

En el barrio Muzú (1949), también proyecto del ICT, se aplicaron de forma fuerte los preceptos del urbanismo moderno: el uso de los cul de sac, la desaparición de la manzana tradicional y la aparición de edificaciones dispuestas en medio de áreas verdes, redes peatonales de circulación y la utilización del concepto del existenz-minimum propuesto por el CIAM de 1928.

Aún más literal fue la aplicación de las normas urbanísticas modernas por parte del ICT en el barrio Quiroga (1951), donde el concepto de la supermanzana es mucho más claro y la separación entre las vías peatonales y vehiculares da prelación a las primeras. Asimismo, sus unidades de vivienda muestran un marcado proceso de experimentación tipológica en las viviendas, la cual llevó incluso a proponer cubiertas en bóvedas de concreto para algunas edificaciones. De esta manera se hacía presente una de las principales características de la labor temprana del Instituto, el énfasis en la innovación técnica y sobre todo en los sistemas prefabricados en serie.

Por último, es necesario mencionar entre las obras del Instituto de Crédito Territorial al Centro Urbano Antonio Nariño (1952-1958), primer experimento de aplicación de los preceptos de la unidad vecinal moderna. Allí, en una supermanzana se disponían de forma rigurosa y hacia la periferia las edificaciones sobre el área verde, dejando el interior a los espacios y servicios comunitarios. Dos tipos de edificios, de cuatro y doce pisos, alojaban diversos modelos de apartamentos servidos por corredores que, ubicados cada dos pisos, llevaban a un núcleo de ascensores y escaleras que descendían finalmente a una planta libre en el primer piso. En suma, fue el primer ensayo de vivienda multifamiliar emprendido por el ICT y la primer experiencia en ventas por propiedad horizontal que se realizó en el país.

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Imagen 8. Centro Urbano Antonio Nariño. Perspectiva aérea. Fuente: Museo de Desarrollo Urbano.

Imagen 9. Kennedy. Perspectiva aérea. Fuente: Revista Escala, número 7.

Como se ve, el Estado empezaba a tener una fuerte presencia en la forma en que se construían las ciudades, y en particular Bogotá como centro de poder público. Las instituciones estatales tenían así injerencia directa en el campo de la vivienda social.

Aún así, la actuación real de estas instituciones no daba abasto para el gran déficit de vivienda que padecía Bogotá, y no fue hasta mediados del año 1958, momento en que se produjo el primer Programa Nacional de Desarrollo, cuando el problema de la residencia se percibió a través del déficit cuantitativo. Se emprendieron entonces medidas para contrarrestar el problema, entre las cuales estaban la creación de un sistema nacional de canalización del ahorro, de un organismo de coordinación y asistencia técnica, y la provisión de estímulos a la industria de la construcción.

A partir de este momento la participación del Instituto de Crédito Territorial experimentó un extraordinario aumento, consolidándose en la institución pública que mayor número de soluciones de vivienda construía en la ciudad de Bogotá y en el país.

Es así como en el año 1961, y con financiación inicial de fondos de la Alianza para el Progreso, el Instituto emprende uno de los proyectos más ambiciosos de construcción de vivienda: Ciudad Kennedy.

Ciudad Kennedy fue un inmenso banco de pruebas en el cual el equipo diseñador del Instituto exploró diversos tipos de construcción en varios modelos de vivienda unifamiliar y multifamiliar en edificios de 5 pisos. Se ensayaron sistemas de prefabricación liviana y de coordinación modular y por primera vez se aplicaron las modalidades de autoconstrucción y desarrollo progresivo, hecho que en su momento fue recibido con numerosas críticas por parte de académicos y profesionales.

De esta manera, se rompía con el sistema tradicional de construcción de vivienda por parte del Estado y se abría la puerta a nuevas formas de desarrollo en las que las instituciones estatales empezaban a proporcionar únicamente estructuras básicas de habitabilidad.

Fase de transición, 1965 – 1972. Mediante el decreto legislativo 2349 de 1965, se creó el Banco

de Ahorro y Vivienda y se autorizó la formación de Asociaciones Mutualistas de Ahorro y Préstamo. Con estas medidas se buscó el fomento del ahorro popular y su canalización hacia la construcción y adquisición de vivienda, lo cual dio como resultado un notable incremento en la construcción de viviendas individuales. A partir de este momento, y con la entrada en escena de las Cajas y Secciones de Ahorro de los bancos, empezó a producirse un cambio en la estrategia de acción estatal.

Para este momento, el ICT emprendía otro proyecto de un tamaño considerable en terrenos aledaños a Kennedy. Es así como en el proyecto de Timiza (1966) se pretendió solventar las falencias que había acusado el proyecto anterior a través de algunos aspectos poco convencionales para proyectos de vivienda en serie.

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Imagen 10. Viviendas en el Barrio Timiza. Fuente: Saldarriaga Roa, Alberto. Estado, Ciudad y Vivienda.

Imagen 11. Quirigua. Plano urbanístico. Fuente: Saldarriaga Roa, Alberto. Estado, Ciudad y Vivienda.

Imagen 12. Garces Navas. Plano urbanístico. Fuente: Saldarriaga Roa, Alberto. Estado, Ciudad y Vivienda.

Si bien el complejo urbano se basaba también en la supermanzana y en las vías peatonales, la nueva geometría de este conjunto es mucho más irregular, basada en diagonales que responden a planteamientos paisajísticos y que se relacionan con un parque y un lago existentes en el diseño. Los bloques multifamiliares y los bloques de vivienda unifamiliar se alternan, mientras éstos últimos son conformados por viviendas dispuestas en “tiras” separadas por vías peatonales angostas.

En 1968 se constituyó el Fondo Nacional del Ahorro, entidad oficial encargada de captar las cesantías de los trabajadores y empleados del sector público y a canalizarlas hacia la adquisición de viviendas. En el mismo año, se creó el Consejo Superior de Vivienda y Desarrollo Urbano, constituido por el ministro de Desarrollo Económico, el jefe del Departamento Nacional de Planeación, el superintendente bancario, los gerentes del ICT y del BCH, el jefe de la División de Acción Comunal del Ministerio de Gobierno y representantes de la federación Colombiana de Cooperativas de Vivienda, de la Cámara Colombiana de la Construcción, de las Sociedades Colombianas de Ingenieros y Arquitectos y de las centrales obreras. Todo esto da cuenta de la gran importancia que había adquirido el tema de la vivienda para la política estatal.

Posteriormente, el plan de desarrollo de “las cuatro estrategias” previsto para el cuatrienio 1970 – 1974 preparó el escenario para las medidas financieras y de construcción de vivienda que habrían de asumir importancia posterior, cuando, dentro de los lineamientos propuestos por Lauchlin Currie, la inversión en desarrollo urbano y vivienda fuera vista al mismo tiempo como factor de desarrollo económico y social.

En esta nueva concepción, el ICT impulsó la construcción de sus proyectos de mayor magnitud, Quirigua (1970) y Garcés Navas (1971), de 9.460 y 5.026 unidades de vivienda respectivamente. Ambos proyectos de vivienda unifamiliar, de uno y dos pisos de altura, representaron un salto cuantitativo extraordinario en la labor constructora de la entidad y marcaron el momento de mayor actividad del estamento público en la producción directa de áreas residenciales de la ciudad.

En este frenesí de construcción, la labor experimentadora del ICT no se detuvo y aparecieron igualmente dos proyectos como el de Kennedy Experimental (1971) y El Tunal (1972) en los cuales se hicieron intentos por buscar nuevas alternativas arquitectónicas para viviendas multifamiliares. El equipo diseñador del Instituto buscó aproximarse a una solución mixta que combinara las ventajas de la vivienda unifamiliar y la multifamiliar, todo bajo procesos constructivos econmicos, racionalizados y modulares pero de gran riqueza formal. Así por ejemplo, en El Tunal, la concepción del bloque es la de un grupo de unidades superpuestas en forma de una malla tridimensional, de modo que cada unidad poseía un espacio abierto propio, un tipo de patio elevado. Sin embargo, tales proyectos fueron cortados de manera abrupta y quedaron solo como muestras de los últimos intentos para dar a la vivienda en serie un aspecto urbano y espacial distinto.

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Imagen 13. Kennedy Experimental. Fuente: Saldarriaga Roa, Alberto. Estado, Ciudad y Vivienda.

Imagen 14. Barrio El Tunal. Fuente: Saldarriaga Roa, Alberto. Estado, Ciudad y Vivienda.

Imagen 15. Residencias El Parque. Fuente: Castro, Ricardo L. Rogelio Salmona.

Por su parte, el BCH, a pesar de no representar cuantitativamente una porción tan significativa de la producción de vivienda estatal como lo era el ICT, continuaba produciendo obras de gran valor urbanístico y arquitectónico. Es así como para el final de este periodo de transición desarrolla el conjunto residencial El Parque, diseñado por el arquitecto Rogelio Salmona en inmediaciones de la Plaza de Toros de Santamaría. De una calidad excepcional, la obra no tardó en convertirse en uno de los paradigmas de la arquitectura latinoamericana gracias al excelente manejo del espacio público y el tratamiento arquitectónico dado a la volumetría de los edificios.

La edad dorada de las corporaciones de ahorro y vivienda,

1972 – 1990. Los decretos 677 y 678 de 1972 marcaron definitivamente un

cambio radical en los sistemas de financiación de la vivienda. Se creó la Junta de Ahorro y Vivienda y el Fondo de Ahorro y Vivienda, FAVI, del Banco de la República, el cual operaría dentro del sistema de “valor constante”. Por otro lado se autorizó la constitución de corporaciones privadas de ahorro y vivienda, encargadas de promover el ahorro privado y de canalizarlo hacia la industria de la construcción.

Dichas corporaciones serían en adelante las encargadas de financiar los planes y programas de vivienda producidas por el sector privado. Gradualmente, y bajo la figura del sistema de unidades de poder adquisitivo constante, UPAC, el sector privado empezó a ganar el control del mercado de la vivienda en Colombia. A partir de este momento, la mayor parte de las disposiciones legales giraron en torno al reglamento de dichas corporaciones, en tanto que las disposiciones sobre el funcionamiento de las entidades públicas buscaban hacer compatibles los sistemas tradicionales de crédito con los nuevos sistemas financieros.

Uno de los efectos de la creación del UPAC fue las paulatina desviación de la producción de vivienda hacia los sectores solventes de la demanda, convirtiendo la producción de la vivienda en un negocio más6. La mayor parte de los dineros ahorrados a través del sistema UPAC terminó financiando la vivienda de aquellos sectores que podían demostrar un respaldo económico capaz de solventar los préstamos, las clases medias y altas. Por su parte, el Estado empezó a disminuir su participación directa en la producción de vivienda popular y en aquellos casos donde aún actuaba, la mentalidad de hacer económicamente rentables los proyectos llevó a un proceso de deterioro en la calidad urbana y arquitectónica de las soluciones.

Producto de este proceso, en el cual cada vez más el diseño era irrelevante, aparecieron proyectos como el barrio Guacamayas de Bogotá, en el cual el resultado de las normas mínimas, del diseño mínimo y de la inversión económica mínima, es un proyecto de gran sordidez y escasa habitabilidad, muy lejano ya de la calidad de programas anteriores (Imagen 15). 6 Arango, Silvia. Historia de la Arquitectura en Colombia, op. cit., p. 251.

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Imagen 16. Barrio Guacamayas, Fuente: Arango, Silvia. Historia de la Arquitectura en Colombia.

Imagen 17. Nueva Santa Fe. Perspectiva. Fuente: Museo de Desarrollo Urbano.

Imagen 18. Ciudad Bachué. Fuente: Saldarriaga Roa, Alberto. Estado, Ciudad y Vivienda.

Ante estas nuevas necesidades económicas de rentabilidad en los proyectos y el nuevo esquema utilizado por las corporaciones, el Banco Central Hipotecario abrió una sección de ahorro y vivienda para captar ahorros privados y otorgar créditos hipotecarios dentro del sistema de valor constante. Esta asimilación del esquema privado por parte del ente estatal quedó definitivamente sellada mediante el decreto 2313 de 1979, el cual permitió al Banco la agilidad y la independencia de otras entidades financieras.

Es a partir de este momento en que el BCH experimenta su periodo de mayor auge de construcción en la ciudad, con proyectos como las dos últimas etapas de Niza (1982-1983), El Tunal (1984-1985), Nueva Santa Fe (1985) y Sauzalito (1987), los cuales representaron los últimos conjuntos de vivienda multifamiliar realizados por el Banco.

Cabe anotar aquí que en el proyecto de la Nueva Santa Fe se realizó uno de los pocos ensayos de renovación urbana que emprendidos en Bogotá. Ubicado en terrenos del antiguo barrio de Santa Bárbara, el proyecto constaba inicialmente de nueve manzanas que no alteraban de ninguna manera el trazado colonial original del sector y utilizaba un sistema de patios centrales rodeados por corredores internos que daban acceso a los apartamentos. Dicho proyecto finalmente no fue terminado y solo se realizaron algunas de las manzanas proyectadas.

A partir de este momento la demanda de la clase media de la ciudad empezó a ser atendida principalmente por el sector privado, por el Banco Central Hipotecario y por la Caja de Vivienda Militar –ésta dirigida a un sector social específico-. El ICT, por su parte, se convirtió en el principal instrumento de la política gubernamental del periodo 1982 – 1986 de “casa sin cuota inicial”. Su actividad constructora experimentó un nuevo impulso que incluyó el desarrollo de proyectos como Techo (1983-1984), Los Molinos (1984) y Bachué (1986). Este último el único experimento en vivienda multifamiliar de desarrollo progresivo realizado por el Instituto.

El proyecto Bachué constaba de una serie de bloques dispuestos paralelamente y separados por espacios comunes. Cada uno de dichos bloques fue construido en una altura de tres pisos, pero la placa de concreto que remataba el edificio estaba pensada para alojar un cuarto piso. Los apartamentos se disponían de forma tal que los dos primeros pisos eran tipo dúplex y los terceros pisos se formaban por una hilera de viviendas de un solo piso, a las cuales se accedía por un corredor exterior, y que tenían la posibilidad de ampliarse en altura.

El manejo político y financiero que se dio en el Instituto y la puesta a prueba de su capacidad logística, económica y administrativa que representó el plan de las “casas sin cuota inicial” terminaron por afectar su capacidad de funcionamiento de forma tal, que se que hizo necesaria una reforma total de su estructura hasta convertirlo, en el año 1991, en el Instituto Nacional de Vivienda de Interés Social y de la Reforma Urbana, INURBE.

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De esta manera se cierra un nuevo periodo de la construcción de las áreas residenciales por parte del Estado. A partir de este momento, la forma de actuación cambiaría radicalmente.

De la construcción estatal al subsidio familiar, 1991 – 2005. Con la promulgación de la ley 003 de 1991, en la cual se efectúa

la reforma del Instituto de Crédito Territorial y se establece la figura del subsidio familiar, se inició una nueva fase en el accionar del Estado en la construcción de vivienda en el país. A partir de este momento desaparece la construcción directa a través de entidades públicas y se legó esta tarea al sector privado. El INURBE se encarga entonces de otorgar los nuevos subsidios brindados por el Estado con destinación a la compra, construcción o mejoramiento de vivienda.

El subsidio se estableció entonces como un “aporte estatal en dinero o en especie, otorgado por una sola vez al beneficiario con el objeto de facilitarle una solución de vivienda de interés social, sin cargo de restitución siempre que el beneficiario cumpla con las condiciones que establece la Ley” 7.

Con esta acción, el Estado se aleja definitivamente de la construcción física directa de las áreas residenciales de la ciudad, cerrando un largo ciclo en el cual se habían desarrollado numerosas experiencias de todo tipo.

La más reciente práctica institucional relacionada con el desarrollo de nuevas áreas residenciales por parte del Estado en la ciudad de Bogotá se inicia en el año de 1998 cuando, mediante el acuerdo 15 del Consejo del Distrito, se crea la institución de Metrovivienda.

El alejamiento del Estado de toda actividad de construcción directa de vivienda queda expreso en el establecimiento de las funciones del nuevo organismo institucional. En el Acuerdo de su creación se establecen como funciones de MetroVivienda las siguientes: “Promover la oferta masiva de suelo urbano para facilitar la ejecución de Proyectos Integrales de Vivienda de Interés Social; desarrollar las funciones propias de los bancos de tierras o bancos inmobiliarios, respecto de inmuebles destinados en particular para la ejecución de proyectos urbanísticos que contemplen la provisión de Vivienda de Interés Social Prioritaria y promover la organización comunitaria de familias de bajos ingresos para facilitar su acceso al suelo destinado a la vivienda de interés social prioritaria” .

Es importante señalar que dicho Acuerdo de creación le prohíbe expresamente a la institución la construcción de vivienda, con el fin de que sea un agente público promotor y facilitador de la construcción por parte del sector privado, ya sea éste representado por Organizaciones Populares de Vivienda o por las empresas constructoras.

En últimas, la entidad funciona como un banco de tierras de la ciudad. Es decir, compra terrenos para promover la construcción de

7 Ley 003 de 1991.

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vivienda social a través de dos formas de intervención: la ejecución directa y la asociación con propietarios de terrenos.

A través de la primera, MetroVivienda compra tierra sin servicios públicos en zonas de expansión de la ciudad, posteriormente los urbaniza con servicios públicos, andenes y vías, reserva zonas para el desarrollo de colegios, parques, comercios. El producto final son manzanas urbanizadas que vende a Organizaciones Populares de Vivienda y empresas constructoras para que éstas construyan y vendan las unidades finales a las familias.

Por su parte, en los proyectos de asociación con propietarios, la institución se asocia con propietarios de terrenos, donde ellos aportan la tierra y MetroVivienda los recursos necesarios para su desarrollo.

Con esta estrategia de acción, el Estado ha terminado por desligarse de la construcción directa de la ciudad y ha hecho a un lado toda una riqueza técnica y un patrimonio de conocimientos acumulados durante el tiempo y referentes a la edificación de la vivienda social en el país.

A manera de conclusión. Ha pasado casi un siglo desde la primera vez que el Estado

tomó algunas medidas relacionadas con el aspecto de la vivienda en Bogotá. En ese lapso de tiempo se pueden apreciar diversos momentos en la acción estatal.

Inicialmente se observa un periodo que va hasta inicios de la década de 1940 en el cual no se tienen bien definidos los modos de actuación por parte del Estado y la ejecución de obras concretas es muy escasa.

Posteriormente, en los años comprendidos entre las décadas de 1940 y 1960, entramos a un periodo de fuerte intervención física sobre la ciudad por parte del organismo estatal y a través de las áreas residenciales, en el cual el Instituto de Crédito Territorial y el Banco Central Hipotecario son los actores principales.

Finalmente, a partir de la década del 70, la acción estatal en la construcción directa de vivienda empieza a disminuir su impulso, cediendo terreno ante la acción privada. Únicamente hacia la década de 1980 se aprecia un repunte de la construcción pública de vivienda por parte del ICT –en tanto herramienta del Plan de Desarrollo de la presidencia de Belisario Betancourt y su programa de “casas sin cuota inicial”– y por otro lado del BCH–una vez adoptado el esquema financiero de las corporaciones de ahorro y vivienda de carácter privado–.

La década de 1990 se caracteriza por una ausencia de la actuación directa del Estado en la construcción de áreas residenciales y por el desarrollo de la figura del subsidio familiar de vivienda, la cual da al sector privado toda la facultad de construir soluciones habitacionales a la población en tanto que el Estado se convierte en un simple actor económico del proceso.

El proceso se cierra en la ciudad de Bogotá con la aparición de la figura de Metrovivienda y con un esquema de acción similar al utilizado en épocas anteriores de la historia que hemos recorrido. Se vuelve así a la entrega de lotes urbanizados, en los cuales la

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construcción de la vivienda corre a cargo del usuario o de una firma privada. La preocupación estatal radica en la provisión de buenas condiciones urbanas y sanitarias y de equipamientos de calidad.

Simultáneamente, de nuevo se utiliza el esquema de los lotes con servicios o con unidades básicas –recurrente en esta historia–, los cuales son vistos como ventajosos para los pobladores, en tanto existe “la posibilidad de adelantar y pagar la casa al ritmo de sus posibilidades financieras”8.

Así, a pesar de sus desventajas, la alternativa de la autoconstrucción es aceptada por parte del Estado. Se escuchan expresiones como “En el Distrito pensamos que la autoconstrucción será un mal necesario durante un tiempo. Algún día llegaremos a un grado de desarrollo económico, donde todas las familias podrán comprar una vivienda completa, acudiendo al crédito hipotecario y construida por profesionales. Mientras tanto y por muchos años, tendremos que manejar este tipo de soluciones, a menos que se quiera dejar por fuera de los beneficios de la vivienda legal y de los subsidios y demás apoyos oficiales a grandes franjas poblacionales de bajos ingresos”9.

La inquietud que surge al finalizar este recorrido es sí solamente en el momento en que lleguemos a tal grado de desarrollo económico –en que todas las gentes de bajos ingresos puedan acceder a una vivienda completa, acudiendo al crédito hipotecario y construida por profesionales – podremos volver a tener en el Estado un actor directo en la construcción de las áreas residenciales de la ciudad.

8 Andrés Escobar Uribe, Gerente de MetroVivienda 2003. Citado en Echeverri Campos, Diego, Stefano Anzellini y Rodrigo Rubio Vollert. Vivienda Social. Antecedentes y Propuestas de Desarrollo Progresivo. MetroVivienda – Universidad de los Andes. Bogotá 2003, p. 8. 9 Op. Cit., p. 9.

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Plano 1. Proyectos construidos por el ICT en Bogota, 1918-1991. Fuente: Saldarriaga Roa, Alberto. Estado, Ciudad y Vivienda.

Plano 2. Proyectos construidos por el BCH en Bogota, 1918-1991. Fuente: Saldarriaga Roa, Alberto. Estado, Ciudad y Vivienda.

70

Plano 3. Proyectos construidos por la Caja de Vivienda Popular en Bogota, 1918-1991. Fuente: Saldarriaga Roa, Alberto. Estado, Ciudad y Vivienda.

Plano 4. Proyectos construidos por la Caja de Vivienda Militar en Bogota, 1918-1991. Fuente: Saldarriaga Roa, Alberto. Estado, Ciudad y Vivienda.

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Cuadro 1. Indicativo del número de viviendas construidas por institución y año en Bogotá. Fuente: Saldarriaga Roa, Alberto. Estado, Ciudad y Vivienda.

Cuadro 2. Area en hectáreas por institución y año en Bogotá. Fuente: Saldarriaga Roa, Alberto. Estado, Ciudad y Vivienda.

Cuadro 3. Porcentaje de construcción de vivienda estatal en Bogotá. Fuente: Saldarriaga Roa, Alberto. Estado, Ciudad y Vivienda.

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AÑO

LEGISLACIONACCION ESTATAL

MUNICIPAL EN BOGOTA I.C.TB.C.H.

C.V.P. C.V.M.1918 LEY 46 DE 1918

Viviendas higiénicas. Creación de Junta de Habitaciones para

Obreros1919 Saneamiento de Paseo Bolívar

1922 Compra de terrenos para Barrios Obreros Primero de Mayo y

Acevedo Tejada1930 Barrio Restrepo1932 CREACION DEL B.C.H CREACION DEL

INSTITUTO DE ACCION 193319341935 Barrio Obrero Centenario

Olaya HerreraVeinte de Julio

Ciudad del Empleado 1936 CREACION DE LA

COMPAÑÍA CENTRAL DE CONSTRUCCIONES

Barrio RestrepoBosque

Calderón TejadaLas Mercedes

Muequetá1938 Granjas de Techo1939 CREACION DEL INSTITUTO

DE CREDITO TERRITORIALBanco Central

1942 CREACION DE LA SECCION DE VIVIENDA URBANA

CREACION DE LA CAJA DE VIVIENDA POPULARModelo del Norte (1961)

1945 Primero de Mayo1947 CREACIÓN DE LA CAJA

DE VIVIENDA MILITAR1949 Los Alcázares (1957)

Muzú (1973)1951 Quiroga (1962)1952 Centro Urbano Antonio Nariño,

CUAN (1958)1953 La Soledad1957 Veraguas1958 PRIMER PROGRAMA

NACIONAL DE DESARROLLOCampín Polo Club (1961)

Los Molinos del SurUrb. El Campín

1959 Minuto de Dios (1972)1960 La Fragua (1962) Alfonso López Pumarejo

(1971)1961 ALIANZA PARA EL PROGRESO Ciudad Kennedy (1976)

TechoResidencias Sabana

1962 Hans Drews Arango1963 Urb. La Alquería1964 Los Laches Niza Sur I Urb. Los Molinos del Sur1965 DECRETO LEGISLATIVO 2349.

Creación del Banco de Ahorro y Vivienda.

Autorización de formación de Asoc. Mutualistas de Ahorro y

Prestamos (futuras CAVs)

Calle 26 Urb. Santa Rita II

1966 Timiza (1981) Los Laches (1969) Veraguas

Glorieta Las Américas

1967 Carimagua (1973) Niza Sur II Urb. Bonanza1968 CONSTITUCION DEL FONDO

NACIONAL DEL AHORROCentenario La Bonanza

Urb. San Joaquín

CREACION DEL CONSEJO SUPERIOR DE VIVIENDA Y

DESARROLLO URBANO

San Andrés

1969 La Serena Niza III Etapa Las Lomas (1973) Edif. Resid. Neuchatel Urb. San Felipe

1970 PLAN DE LAS CUATRO ESTRATEGIAS 1970-1974

Quirigua (1981) Banderas

Edif. El Doral Urb, Tierra Linda

1971 Garcés Navas (1973) Kennedy Experimental

Residencias El Parque Niza Reservado

Urb. Bellavista Alquería-La Fragua

1972 DECRETOS 677 y 678 Creación de la Junta de Ahorro y Vivienda y del Fondo de Ahorro y Vivienda

FAVI. Creación del UPAC

El Tunal Paulo VI II sector

Niza V La Manuelita

1973 Niza VI Conj. Supermanzana 9-A Ayacucho

1974 Niza VII Las Guacamayas I, II, III (1978)

1975 Piamonte (1986) El Quirinal I Urb. Cinco de Noviembre Urb. Fco. Jose de Caldas

Urb. Ayacucho I1976 Roma (1978)1977 Guacamayas

Molinos (1987)El Gualí I, II (1981)

Candelaria La Nueva (1978)Urb. Ayacucho II

1978 La María1980 Urb. Nueva Granada1981 Bochica (1987) Urb. Villa Catalina1982 La Aurora Niza IX

Niza IX bisNueva Granada

1983 Techo (1984) Tibabuyes

Niza VIII Urb. Santa Cecilia III

1984 Los Molinos El Tunal I Granada Norte1985 Plan Social Nueva Santa Fé

El Tunal IILago de Timiza

1986 Ciudad Bachué1987 Lombardía Sauzalito (Ciudad Salitre) Colmena III

San Luis1988 Urb. Atlanta1991 LEY 003 DE 1991.

Establecimiento del subsidio familiar de vivienda

DISOLUCION DEL I.C.T. CREACION DEL INURBE

Nuevo Suba II, IV

1992 Ciudad Bolivar (lotes) Urb. Av. El Centenario1998 ACUERDO DISTRITAL 15

CREACION DE METROVIVIENDA

FUENTE: Saldarriaga Roa, Alberto. Estado, Ciudad y Vivienda. Urbanismo y Arquitectura de la Vivienda Estatal en Colombia, 1918-1990

CUADRO. CRONOLOGIA DE INSTITUCIONES ESTATALES Y PRINCIPALES PROYECTOS(En cursiva aparecen los proyectos mencionados en el artículo; entre paréntesis aparece el año de finalización del proyecto)

Cuadro 4. Cronología de instituciones estatales y principales proyectos. Fuente: Saldarriaga Roa, Alberto. Estado, Ciudad y Vivienda.

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BIBLIOGRAFÍA.

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