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Revista Centroamericana de Administracin Pblica (48-49): 231-247, 2005 231

Estrategias de planificacin financiera en el ciclo

presupuestario: Mayra Rodrguez Quirs** Un anlisis Jos Adrin Vargas Barrantes*** comparativo*

REALIZA UNA COMPARACIN ENTRE LA SITUACIN DE LOS PROCESOS DE FORMULACIN PRESUPUESTARIA Y DE ADMINISTRACIN DE FLUJOS DE CAJA, TANTO PARA ALEMANIA COMO PARA COSTA RICA, CON ESPECIAL REFERENCIA AL GASTO SOCIAL.

PALABRAS CLAVES: PLANIFICACIN FINANCIERA / FORMULACIN / PRESUPUESTOS / GASTO SOCIAL / FLUJOS / ECONOMA / ALEMANIA / COSTA RICA

Introduccin

Los procesos de formulacin y

ejecucin presupuestaria, as como la administracin del flujo de caja, son elementos fundamentales en la utilizacin de los recursos pblicos,

* Informe final de la Pasanta Estrategias

de Planificacin Financiera en el Ciclo Presupuestario: su Aplicacin en el Gasto Social, celebrada del 9 al 17 de octubre del 2006, en Berln, Alemania, y organizada por el Instituto Centroameri-cano de Administracin Pblica, ICAP, y la Internationale Weiterbildung und Entwicklung gGmbH InWEnt.

y

** Directora General de Presupuesto Nacional, Ministerio de Hacienda de Costa Rica.

***Tesorero Nacional, Ministerio de Hacienda de Costa Rica.

Recibido: 3 de octubre del 2006. Aceptado: 17 de noviembre del 2006.

aunque si bien es cierto, en el caso de nuestro pas se han generado importantes avances en los ltimos aos, no cabe duda de que existen espacios de mejora que deben ser aprovechados para lograr asegurar, en vez de entorpecer, el cumpli-miento de los fines pblicos, y que sean elementos facilitadores de ello.

En medio de estas considera-

ciones, la oportunidad de analizar comparativamente la situacin con respecto a otros pases de Centro-amrica, y especialmente con la Re-pblica Federal Alemana, permite destacar los aspectos de mayor in-ters identificados como resultado de la Pasanta sobre Estrategias de Planificacin Financiera en el Ciclo Presupuestario: su Aplicacin en el Gasto Social, y colaborar as, en la medida de nuestras posibilidades, a


que estos conocimientos se traduz-can en mejoras en el sistema de ad-ministracin financiera costarricense, de especial manera en lo relativo al gasto social.

Para la elaboracin del Informe

final de la Pasanta se consideraron los siguientes aspectos.

1. Un resumen sobre lo obser-

vado en relacin con el tema seleccionado y, cuando fuese pertinente, su relevancia con respecto a la planificacin, ejecucin y control presu-puestario en materia de co-hesin social.

2. Realizar un anlisis compara-tivo entre lo observado en el pas anfitrin y el receptor de las pasantas.

3. Establecer el grado de aplica-bilidad efectiva, que podra tener en el caso del pas re-ceptor, la realidad observada y el intercambio de experien-cias. Ello en lo referente a aspectos de la planificacin, ejecucin y control presupues-tario en materia de cohesin social, con nfasis en los roles especficos de las entidades en que laboran los pasantes.

Generalidades del proceso presupuestario en Alemania

El Gobierno Alemn est or-ganizado en tres poderes: Ejecutivo,

Legislativo y Judicial. Se tienen quince ministerios, una Cancillera y un Jefe de Gobierno. Dentro de esta organizacin el Ministro de Finanzas cumple una funcin estratgica, ya que responde directamente ante el Parlamento por el Presupuesto Na-cional, analiza las solicitudes de inclusin de gastos del los ministe-rios, decide sobre su inclusin, el que est constituido por la suma de presupuestos de los Estados Federados.

El Parlamento puede incluir

nuevos gastos, siempre y cuando incluya su financiacin. Tambin aprueba la gestin del Ministerio de Finanzas con base en las cuentas presentadas y en funcin de los comentarios expresados por el Tri-bunal de Cuentas.

El presupuesto de ingresos lo

realiza un comit tcnico de expertos del Ministerio de Finanzas, Ministerio Federal de Economa, Ministerios de Finanzas de los Estados Federados, Federacin de Asociaciones de Mancocomunidades Municipales del Banco Central, Instituto Federal de Estadstica del Consejo de Expertos para la evaluacin del desarrollo macroeconmico, y de los institutos de estudios econmicos de mayor renombre del pas. Adems, se cuenta con las recomendaciones del Consejo de Planificacin Financiera, cuya funcin consiste en coordinar la planificacin financiera de la Federa-cin, de los Estados Federados y de los municipios, que se renen dos veces al ao, los que analizan la situacin de la economa alemana, y


con base en una serie de supuestos macroeconmicos proyectan la si-tuacin de la economa. Hay algunos impuestos que son propios de los Estados Federados y otros del Go-bierno Federado, no obstante en el presupuesto alemn no se incluyen rentas con destino especfico, sino que se presupuesta de acuerdo con las prioridades nacionales.

El proceso de formulacin del

presupuesto suele empezar a nivel de la Federacin, ms de un ao antes al ao que tendr validez el presupuesto. El primer paso est constituido por una circular de formu-lacin de presupuesto, enviada a finales de diciembre de cada ao, a las autoridades superiores de la Federacin.

La circular contempla entre

otras cosas:

Explicaciones relacionadas a la situacin presupuestaria en general.

Fechas en que deben entre-

gar el Anteproyecto de Presu-puesto

Informacin para la inclusin

de los ingresos y de los gas-tos, as como la forma en que deben constituir el presupues-to, recursos humanos, etc., lmites de gasto para de-terminados bloques de cargos, bloques de clculo e infor-maciones generales sobre re-gulaciones a determinadas partidas

El Ministerio de Finanzas tiene la potestad de modificar los planes presupuestarios presentados por las autoridades de los Estados Federa-dos; para lo cual se llevan a cabo una serie de negociaciones presu-puestarias de distintos niveles jerr-quicos (jefes de seccin, jefes de departamento).

El Tribunal de Cuentas tam-

bin recibe los planes presupuesta-rios, y participan en las negociacio-nes que se realizan a nivel de jefes de seccin, y no intervienen a nivel superior donde las negociaciones adquieren un nivel ms poltico.

El Ministerio de Finanzas for-

mula el proyecto de presupuesto con base en los planes presupues-tarios de las autoridades pblicas federales superiores, y considerando el resultado de las negociaciones, y enva el proyecto al despacho de la jefatura de gobierno en calidad de documento que ser presentado al gabinete. Posteriormente, el Jefe de Gobierno entrega el Proyecto de Presupuesto simultneamente al Consejo Federal y al Parlamento Federal. En esta instancia se debate en tres sesiones sobre el proyecto presupuestario. En el Consejo Fede-ral en un lapso de seis semanas le da el primer debate al presupuesto, y prepara su recomendacin para su debate y aprobacin en el Parla-mento Federal. Es importante sea-lar, que el Consejo Federal es la instancia donde los Estados Federa-dos pueden influir polticamente so-bre el Proyecto de Presupuesto, En este Consejo Federal existe una


Comisin de Presupuesto, quien analiza todas las partidas y puede decidir sobre posibles cambios para proponerlos posteriormente, las de-cisiones tomadas en el seno de la Comisin Presupuestaria son prepa-radas por sus miembros.

En setiembre, en la primera

sesin del Consejo Federal, el Minis-tro Federal de Finanzas pronuncia su discurso de presentacin del pre-supuesto, y explica las consideracio-nes bsicas de la poltica presupues-taria y financiera, que tom en cuenta el Gobierno Federal al elabo-rar el Proyecto de Presupuesto. Los diputados de los partidos polticos representados en el Parlamento Federal se expresan en trminos generales respecto al presupuesto. En la segunda sesin del Parla-mento se exponen en sesin plena-ria, los resultados obtenidos con base a las deliberaciones de la Comisin Presupuestaria. Al trmino de la tercera sesin, se procede a la aprobacin del Proyec-to Presupuestario.

Durante las sesiones plena-

rias, de las reuniones de la Comisin Parlamentaria, el Parlamento Fede-ral analiza el contenido de las parti-das presupuestarias, y puede esta-blecer nuevas prioridades y preferencias. El Parlamento est facultado para exigir la presentacin de informes orales y escritos de parte del gobierno, en relacin con determinadas medidas que adopte. El derecho del Parlamento no se limita solamente a exigir la presen-tacin de informes orales o escritos

de parte del gobierno, en relacin con determinadas medidas que adopte, el derecho del Parlamento tambin se circunscribe al control de la ejecucin presupuestaria.

Una vez que el presupuesto

ha sido aprobado por el Parlamento Federal y por el Consejo Federal, refrendado por el Ministerio Federal de Finanzas y por la Cancillera Fe-deral, es firmado oficialmente por el Presidente de la Repblica, y a fina-les de diciembre es publicado por el boletn oficial de Estado, y pasa a ser ley de la Repblica.

El presupuesto en Alemania

presenta cierta flexibilidad en cuanto a su ejecucin. As:

Las autorizaciones presupues-

tarias que tienen condicin de flexibilizado, se indican explci-tamente en la Ley de Presu-puesto con una letra F.

Las que mayoritariamente se

refieren a las partidas orienta-das a la operacin de las dife-rentes administraciones; en el caso que no se haya llegado a la etapa del pago, se permite que sean trasladados al per-odo siguiente, para darle contenido presupuestario.

Se consideran inicialmente los

gastos autorizados en el per-odo presupuestario posterior que son trasladados al si-guiente, y en caso de que no sea suficiente, el Ministerio de Finanzas lleva el control e


incluye una asignacin me-diante una partida especial. Para la elaboracin del Presu-

puesto de la Repblica Federal Ale-mana, se tiene como marco general el Acuerdo de Mastrich, conforme el cual los miembros de la Unin Euro-pea, UE, se comprometen a tener un dficit igual o inferior al 3% del Pro-ducto Interno Bruto, PIB.

En Costa Rica no se tiene un

sistema parlamentario como en Ale-mania, donde no se tiene una Canci-llera nombrada por el Parlamento y dentro del mismo dividido en Cma-ras. En trminos generales, guar-dando las diferencias por tratarse de un Estado Federal, el proceso de formulacin alemn sigue un es-quema similar al costarricense. En el anlisis y la aprobacin, por la forma en que est estructurado el Parla-mento, es ms complejo, y aparen-temente hay distintas instancias dentro del Parlamento en que se analiza el Proyecto de Presupuesto.

Una diferencia importante en

el caso de Alemania es que el Pre-supuesto Nacional contiene el pre-supuesto del sector pblico, para el caso de Costa Rica slo se tiene el presupuesto del Gobierno Central.

Dentro de los aspectos que

podran retomarse para valorar una posible aplicacin en el caso de Costa Rica se tiene:

Valorar la posibilidad de esta-

blecer alguna regla fiscal para ajustar el dficit del Gobierno

Central, y disminuir las pre-siones que se presentan a nivel legislativo sobre el gasto gubernamental.

Considerar el tema de flexibi-

lidad en la ejecucin presu-puestaria; podra retomarse y considerarse para el caso de gastos de inversin.

Uno de los problemas que se

presentan en el proceso pre-supuestario costarricense, es que la legislacin defini una serie de gastos para la cual le asign rentas constitucionales y legales. Sin embargo, hay gastos en el presupuesto en los que no se les definieron rentas para su financiamiento, por lo que al Gobierno le es imposible cumplir con estos destinos especficos, gene-rando demandas de tipo legal y cuestionamientos por in-cumplimiento de la norma por parte de la Contralora Gene-ral de la Repblica, CGR. En torno a este tema, uno de los aspectos que nos llam la atencin en Alemania es la inexistencia de destinos es-pecficos, los que sin duda al-guna, le da ms flexibilidad al presupuesto.

El tema de la revisin que se

hace del presupuesto en el Parlamento no se analiz en la Pasanta, sin embargo, sera interesante conocerlo para mejorar el proceso de con-


trol poltico del presupuesto costarricense.

Visin conjunta de planificacin de mediano y largo plazo

Durante los aos que siguie-

ron a la posguerra, la programacin financiera en Alemania solo afectaba el ao en curso. Sin embargo, a partir de los aos sesentas, se dio una reforma presupuestaria, en la que el presupuesto se bas: a) en una ley, b) en principios presupues-tarios y c) en la planificacin finan-ciera, a ser aplicada en forma quin-quenal, tanto al Estado Central, como a las regiones y municipios. Es as, como la Repblica Federal Alemana inici la planificacin finan-ciera en 1967, la que permite cono-cer las cargas presupuestarias que se van a tener en el futuro y planifi-car el flujo de caja, en consecuencia reducir los dficits fiscales.

La planificacin financiera en

Alemania es coordinada por el Con-sejo de Planificacin Financiera, Comit encargado de coordinar la planificacin financiera y presu-puestaria entre los niveles del Esta-do, e integrado por los ministros de finanzas de los Estados Federa-dos, y por los representantes de las municipalidades. Se realiza con base en el pronstico que se tiene previsto sobre el comportamiento de la economa, generalmente se tiene informacin del ao anterior y

como ao base el presente ao, y se efecta un pronstico de tres aos siguientes. La planificacin finan-ciera se realiza en euros corrientes, y las cifras se limpian de los efec-tos de eliminar los acontecimientos coyunturales.

El plan financiero no incorpora

posibles medidas fiscales de carc-ter sensible, para no generar polmi-cas innecesarias en el seno del Parlamento, para elaborarlo se utiliza la misma metodologa que se tiene para la formulacin del presupuesto de la Repblica Federal Alemana, a partir de la remisin de una circular con las instrucciones y supuestos macroeconmicos, los que son for-mulados por el Ministerio de Finan-zas. Se solicita a los ministerios que entreguen las solicitudes presupues-tarias para los aos siguientes. Se negocia partida por partida con el responsable de cada ministerio; si hay algn tipo de desacuerdo, se efectan deliberaciones muy com-plejas. La calidad de los datos de-pende de la rigurosidad de la infor-macin que brinden los ministerios. La planificacin financiera del presu-puesto se negocia a nivel de Consejo de Ministros, y se informa al Parlamento.

La planificacin financiera se

formula en forma detallada, sin em-bargo, para efectos de presentacin, en el documento adjunto en el pre-supuesto, se incluye en forma agre-gada segn se muestra en el si-guiente cuadro, suministrado a modo de ejemplo por el Ministerio de Finanzas. Como se puede ob-


servar, el documento de Planifica-cin Financiera incluye, en primer trmino, los gastos totales y dentro de los ingresos se consideran los prstamos.

Es necesario destacar que se detallan los ingresos por prstamos para verificar que los recursos por crditos, no sean superiores a los de gasto de capital.

CUADRO No. 1

PLANIFICACIN FINANCIERA FEDERAL ALEMANA 2006-2007 (MILES DE MILLONES DE EUROS)

Presupuesto proyectado

2006 2007 2008 2009 2010

Gastos totales 261,6 267,6 274,3 274,9 276,8

% de crecimiento 0,7 2,3 2,5 0,2 0,7

Ingresos 261,6 267,6 274,3 274,9 276,8

Impuestos 194,0 214,5 218,2 226,0 231,1

Otros ingresos 29,4 31,1 34,6 27,9 25,2

Prstamos 38,2 22,0 21,5 21,0 20,5

Gasto de capital

Inversiones 23,2 23,5 23,4 23,6 23,3

Fuente: Ministerio Federal de Finanzas de Alemania.

Todos los Estados Federados y municipios estn obligados a llevar una planificacin financiera, coordi-nada por un Consejo de Planifica-cin Financiera, que es el rgano encargado de coordinar la planifica-cin presupuestaria y financiera entre los niveles del Estado. Esta instancia de coordinacin estable-

cida a nivel de ministros, integrada por el Ministro Federal de Finanzas, quien asume la presidencia, por los Ministros de Finanzas de los Esta-dos Federados, y por los represen-tantes de las asociaciones municipa-les. Este plan es adaptado anualmente y de acuerdo con las condiciones econmicas.


Con respecto a lo observado sobre este tema, en Costa Rica no se realiza una planificacin de me-diano y largo plazo, ya que nica-mente se considera en el presu-puesto lo del ao en curso. Sin embargo, el Artculo No. 38 de la Ley No. 8131 seala entre otros aspec-tos relacionados con la fecha de presentacin e informacin comple-mentaria al presupuesto de la Re-pblica, lo siguiente:

Asimismo, al proyecto se le anexar un informe con los principales objetivos que se propone alcanzar, la informa-cin detallada sobre los com-promisos plurianuales, el an-lisis, en un contexto de corto y mediano plazo de cinco aos como mnimo, de los as-pectos macroeconmicos y fi-nancieros considerados en la preparacin, la explicacin de las metodologas utilizadas en las estimaciones que se involu-cren, los criterios para definir prioridades y la informacin adicional que se considere oportuna.. Como se observa, la legisla-

cin establece que el presupuesto debe incluir informacin adicional sobre los compromisos plurianuales, el anlisis en el contexto de corto y mediano plazo de cinco aos como mnimo, requerimiento que hasta la fecha no se ha incluido en el Presu-puesto Nacional.

Asimismo, el Artculo No. 34

del Decreto No. 32988-H-MP-PLAN

de reforma al reglamento de la Ley No. 8131 de Administracin Finan-ciera de la Repblica y Presupuestos Pblicos, establece sobre la infor-macin que debe contener el docu-mento de presentacin del Ante-proyecto de Presupuesto de la Repblica:

Artculo 34. Documento de presentacin. Adicionalmente al proyecto de ley de presu-puesto, el Ministerio de Hacienda entregar al Poder Legislativo un documento de presentacin en el que se incorporar la siguiente in-formacin: A) Resumen de las polticas fiscales y presupuestarias es-tablecidas y de los objetivos que se propone alcanzar el Gobierno de la Repblica, las que deben ser consistentes con las prioridades estableci-das en el Plan Nacional de Desarrollo, los criterios utiliza-dos en la definicin de las prioridades y un anlisis del impacto esperado en las va-riables macroeconmicas, en el mediano plazo, como res-puesta a la poltica presupues-taria adoptada para la elabo-racin del proyecto de presupuesto En ambos artculos establece

que el Proyecto de Presupuesto debe contener, entre otros aspectos, un anlisis del impacto esperado en las variables macroeconmicas, en


el mediano plazo, como respuesta a la poltica presupuestaria adoptada para la elaboracin del Proyecto de Presupuesto.

En nuestra opinin, este pro-

ceso de planificacin de mediano y largo plazo del presupuesto, debe considerarse en la formulacin del Presupuesto Nacional. La metodo-loga de trabajo que observamos en el Ministerio de Finanzas alemn, puede ser aplicada en el caso de Costa Rica, e incorporarla en el do-cumento de exposicin de motivos u otro documento adjunto al Presu-puesto Nacional.

El mecanismo de planificacin

por agregacin aplicado en Alemania puede incorporarse en el proceso de formulacin costarricense, y ser ar-monizado con el establecimiento de un modelo de programacin ma-croeconmica de equilibrio general, que incorpore los efectos de la polti-ca fiscal en los distintos sectores de la economa.

El ejercicio de adaptacin

anual del plan financiero, de acuerdo con las condiciones econmicas que se efecta en Alemania, es un pro-cedimiento que podra aplicarse en Costa Rica, y as contribuir a mejorar la cultura de planificacin de me-diano y largo plazo, que es necesa-rio incorporar en el proceso presu-puestario costarricense.

Las siguientes consideracio-

nes sobre la utilidad en la presenta-cin de un plan financiero a mediano

y largo plazo son vlidas para el caso de Costa Rica, y deben consi-derarse para implementar un pro-ceso de planificacin financiera.

El plan financiero constituye

para el Ministerio de Hacienda un medio sumamente til para oponerse a exigencias exage-radas de incorporar gastos en el presupuesto.

Permite reconocer con sufi-

ciente antelacin la necesidad de adoptar las medidas de poltica financiera.

La obligacin de preparar

cada ao un plan financiero contribuye a fortalecer la dis-ciplina del Gobierno Federal en asuntos financieros, y a aumentar su sentido de res-ponsabilidad en materia de poltica presupuestaria.

La planificacin financiera

contribuye a darle una mayor continuidad a la poltica finan-ciera, y a darle solidez a la presupuestaria.

Planificacin de la liquidez Posterior a la reforma presu-

puestaria de 1969, la gestin de caja de la Federacin Alemana est en manos de cajas federales. Al efecto, existe una caja central (Caja Federal Principal, CFP), bajo la responsabili-


dad del Ministerio de Finanzas, que se constituye en la caja central de liquidacin de cuentas de todas las cajas federales, y frente a stas tiene el derecho de impartir rdenes e instrucciones tcnicas. La CFP administra la cuenta central de la Federacin, a travs de la cual se

canalizan, en principio, la totalidad de los gastos de la Federacin.

En la actualidad existen cuatro

cajas federales que dependen y centralizan sus fondos en la CFP, de conformidad como se describe en el siguiente grfico.

GRFICO No. 1

Fuente: Idem.


Segn se muestra existen cuatro cajas federales regionales: Kiel, Halle/Saale, Weiden/O y Trier.

A los efectos de caracterizar la

gestin de fondos es importante diferenciar tres conceptos que estn claramente definidos:

Fondos presupuestarios: se

trata de ingresos, gastos, au-torizaciones de asuncin de obligaciones, cargos para fun-cionarios pblicos y para em-pleados, contenidos en el pre-supuesto a raz del respectivo proceso de inclusin. stos no estn constituidos por dinero. La atribucin de fondos presu-puestarios ms bien supone la autorizacin de dar rdenes de pago en el transcurso del ejercicio presupuestario.

Fondos operativos: se refiere

a la autorizacin concedida en una cartera de realizar gastos por un determinado monto du-rante un periodo definido, en funcin de los medios lquidos disponibles. En consecuencia, el Ministerio de Finanzas con-cede el derecho de decidir la cuanta a la que se recurre en base a una autorizacin de realizar gastos. Los fondos operativos tampoco estn constituidos por dinero, sino que implican la autorizacin de dar rdenes de pago durante un perodo determinado, mes o trimestre.

Fondos de caja: se trata de

dinero en efectivo o contable.

Aplicando su sistema de caja, la Federacin intenta que, en la medida de lo posible, todos los fondos de caja pa-sen diariamente a una cuenta central ubicada en el Banco Central Alemn (Bundesbank), y que en las cajas federales y agencias de pago nicamente se disponga de las cantidades realmente necesitadas. Para ello se aplica un sistema de cuentas centrales en el Bundesbank, con asientos en cuenta diarios mediante trans-ferencias en concepto de pagos de tasas legales o de respaldo. En cuanto al proceso de

pagos es importante distinguir los siguientes roles y funciones:

Distribuidores de fondos. Solo

estn autorizados a asignar o a retirar crditos comprometi-dos disponibles.

Administradores de ttulos.

Dan rdenes de pago por es-crito o por va electrnica a las Cajas Federales (por transfe-rencia) y a los entes de pago (en metlico). Adems, dan instrucciones de contabiliza-cin por escrito o por va elec-trnica a las Cajas Federales.

Constatacin de la correccin

numrica y de la legitimidad en la causa. Antes de proce-der a dar una instruccin de pago, sta debe ser verificada en lo concerniente a la correc-


cin del monto en cuestin, y a la legitimidad de la misma por una segunda persona como mnimo.

Las personas que constatan la correccin del monto a pagar y la legitimidad del pago, as como las que tienen los pode-res para dar las instrucciones de pago, slo sern personal-mente responsables de estos pagos en caso de errores, si actan con premeditacin o incurren en negligencia grave.

Constatacin de la correccin numrica y de la legitimidad en la causa. El administra-dor de los ttulos transmite la orden de pago por va electr-nica, (sobre un soporte para datos o de forma remota), o por escrito a la Caja Federal o al Organismo de Pago corres-pondiente.

Los pagos. nicamente pue-

den efectuarlos las Cajas Fe-derales o los Organismos de Pago.

Las Cajas Federales. Ejecu-

tan los pagos por transferencia en nombre del Gobierno Fede-ral, y contabilizan los pagos en el Balance del Gobierno Federal.

Los Organismos de Pago.

Realizan los pagos en met-lico instruidos por el Gobierno Federal. Las Cajas Federales contabilizan estos pagos en el Balance del Gobierno Federal.

Las agencias de pago tienen principalmente la funcin de tramitar las operaciones de pago en efectivo dentro de la administracin (sueldos, pago de viticos, asistencias, etc.). Son creadas en el seno de las auto-ridades pblicas con el propsito de aliviar el trabajo de las Cajas Fede-rales, a diferencia de stas no pue-den realizar operaciones de contabi-lidad o de presentacin de cuentas, de manera que, por regla general, saldan cuentas diariamente con sus respectivas Cajas Federales.

En la medida en que una auto-

ridad pblica no dispone de una agencia de pago, tiene el derecho de crear una caja de anticipos para realizar pagos de menor cuanta definidos detalladamente (gasolina para automviles, sellos postales, etc.), la que tiene que saldar cuentas con una Caja Federal, ya sea direc-tamente o, cuando proceda, a travs de una agencia de pago. En trmi-nos jurdicos, las cajas de anticipos son agencias de pago simplificadas, y pueden realizar ciertos pagos determinados para los que la orden de caja se produce con posterioridad al pago como tal.

La CFP en principio nica-

mente asume funciones de caja cen-tral, lo que significa que se dedica fundamentalmente a gestiones de liquidacin y coordinacin, sin reali-zar pagos.

En lo que respecta a la gestin

de crdito pblico, resulta de espe-cial inters la organizacin utilizada, conforme la cual, la colocacin de


los bonos, tanto a inversionistas institucionales, como privadas, se ha asignado a una empresa privada de propiedad estatal, a saber:

El espectro de servicios de la

Agencia Financiera Alemana tam-bin incluye: la realizacin de anli-sis del mercado, desarrollo de mode-los de administracin de portafolio, y la formulacin de opciones para la implementacin de la poltica de administracin de liquidez.

La agencia de las finanzas es

quien presta el servicio central para la gerencia de las colocaciones de recursos y de deuda de la Re-pblica Federal de Alemania. Fue establecida en setiembre del 2000, y

tiene su base de operaciones en Frankfurt, principal centro financiero de Alemania.

La compaa, propiedad de la

Repblica Federal de Alemania, representada por el Ministerio Fede-ral de Finanzas, realiza las funciones con respecto al financiamiento del presupuesto, y a la liquidez a corto plazo que financian para el Gobierno de Alemania Federal, que fueron divididas previamente entre el Mi-nisterio Federal de Finanzas, el Banco Central Alemn y la Federal Securities Administration.

A continuacin se presenta el

organigrama de la mencionada agencia financiera.

ORGANIGRAMA DE LA AGENCIA FINANZAGENTUR

Fuente: Idem.

Planning Law&Policy Law&Policy

Risk Management Front-Office

Trading

Portfolio Management

Market Analysis

Service Center

Front-Office

IT-Security Organization

IT-Projects

Financial Engineering

Interest Expense Planning

Settlement Institutionals

Register of debt Private customers

IT-Infrastructure & Administration

Application Management

Application Development

Structuring & Architecture

Reporting Federal Buudget

Product Develop-ment, Controlling &

Marketing Human Resources

Management & Logistic

Acounting & Financial Support

Services

Finance & Business

Administration

Settlement & Custody

Trading & Issuing Business

Information Technology

Finance, Controlling & Administration

Private customers (Development, distribu-

tion, issuance)

Corporate Communi-

cations Management Office & Law

Internal Audit

Special tasks

Management

Management Trading Schleif

Management Supervision Ehlers

Strategy


Concesin de obra pblica en asociacin con sector privado (PPP)

La Repblica Federal Alemana ha desarrollado importantes proyec-tos mediante esquemas de participa-cin con el sector privado, y tiene un renovado inters en promoverlos como una va para concretar impor-tantes inversiones sin presionar ms el nivel del endeudamiento pblico.

La utilizacin de estos esque-

mas se ha promovido considerando dos modelos distintos:

Modelo F: el socio privado

construye la obra y cobra pea-jes durante determinado tiem-po para recuperar la inversin.

Modelo A: obras ya cons-

truidas y el mantenimiento y operacin de las mismas, es asumido por el operador que ampla y da mantenimiento, para lo cual cobra peajes. Especialmente aplicable a carreteras. Para que estos esquemas

funcionen adecuadamente es fun-damental una clara identificacin de los riesgos que corresponden a cada una de las partes. Al efecto se propone:

CUADRO No. 2

Sector pblico Sector privado

Riesgos geolgicos Riesgos financieros

Riesgos financieros por cambios en la legislacin

Riesgos de adminis-tracin

Riesgos de dife-rencias en la mo-neda

Riesgos de ingreso

Fuente: Idem.

Etapas claves del proceso:

1. Clara descripcin de la presta-cin que deber proporcionar.

2. Anlisis de costos comparativo

en relacin a lo que costara desarrollar la obra en manos pblicas.

3. Clculo de la rentabilidad

pblica del proyecto. 4. Seleccin de candidatos. 5. Licitacin.

Se tiene una percepcin gene-ral de que alrededor de un 15% de la gestin pblica, es posible desarro-llarla mediante esquemas de PPP.


Se plante la preocupacin en torno a la manera en que puede desarrollarse la capacidad en la administracin pblica, para desarro-llar actividades como la adecuada formulacin y evaluacin de los proyectos.

Es conveniente que se apro-

veche la experiencia de otros Esta-dos o pases que han desarrollado satisfactoriamente proyectos me-diante esquemas PPP.

Conclusiones y recomendaciones

1. Muchos pases desarrollados

como Alemania tienen pro-yecciones presupuestarias de mediano plazo (tres a cinco aos). Las proyecciones o presupuestos plurianuales han demostrado ser muy tiles en estos pases porque brindan mayor previsibilidad. A nivel central se tiene un adecuado conocimiento de la situacin macrofiscal esperada, y en los organismos se verifica mayor certidumbre sobre la posibili-dad de disponer de fondos.

En Costa Rica la legislacin prev la elaboracin de un plan de mediano y largo plazo, sin embargo, sta no se ha realizado hasta ahora, ya que nicamente se considera en el presupuesto lo del ao en cur-so. La presente administracin

tiene previsto la formulacin de presupuesto considerando estos escenarios multianuales, por lo que los conceptos aprendidos son de utilidad para su implementacin.

2. El Presupuesto en Alemania presenta cierta flexibilidad en cuanto a su ejecucin, espe-cialmente en cuanto a los gas-tos requeridos para el funcio-namiento de las diferentes administraciones. En Costa Rica, nicamente los saldos de recursos de los prstamos, y su correspondiente autoriza-cin de gasto se revalidan au-tomticamente cada ao. No obstante, consideramos con-veniente, para darle mayor flexibilidad a la ejecucin de obras, analizar la posibilidad de introducir un esquema similar al que se tiene en Alemania.

3. El establecer algn tipo de

regla fiscal como la de Mastrich, podra ser conve-niente para establecer una disciplina fiscal, y reducir las presiones que se ejercen a ni-vel de Poder Legislativo sobre el gasto del Gobierno Central.

4. El tema de la revisin que se

hace en el presupuesto en el Parlamento, no se analiz en la Pasanta, sin embargo, sera interesante conocerlo para mejorar el proceso de anlisis y control poltico del


presupuesto del Poder Legis-lativo costarricense.

5. La funcin de gestin de caja

est organizada bajo el con-cepto de una clara diferencia-cin de funciones y responsa-bilidades, de tal suerte que por una parte se encuentran las agencias de pago, y por otra las Cajas Federales y la Caja Central.

6. A pesar de la complejidad

propia de un Estado Federa-do, consideramos que el es-quema establecido para la gestin de caja, no solo es bastante simple, sino que re-sulta muy eficiente.

7. La figura de una empresa

propiedad estatal regida por el derecho privado para la ges-tin de la deuda pblica, y el manejo de las inversiones de excedentes, es una solucin interesante a la necesidad de ofrecer remuneraciones atrac-tivas para disponer de recurso humano especializado en este tipo de tareas.

8. La adecuada realizacin de

esquemas de asociacin pblico-privada, presupone una serie de condiciones y es-

fuerzos por parte de la admi-nistracin pblica.

9. Consideramos conveniente

elaborar un proyecto para in-troducir un esquema de ges-tin de la liquidez, mediante la centralizacin automtica de fondos como mecanismos para lograr mayor eficiencia. Este esfuerzo conforme el es-quema tiene que ser coordi-nado con el Banco Central de Costa Rica, BCCR.

10. Promover el anlisis y even-

tualmente el intercambio de experiencias con la Agencia Finanzagentur, a efecto de determinar las posibilidades de introducir un esquema simi-lar en nuestro pas.

Bibliografa

Apuntes tomados en sesiones de

trabajo durante la Pasanta en Alemania.

InWEnt. El Sistema Presupuestario

de la Repblica Federal de Alemania, Ministerio Federal de Finanzas, agosto 1996

IntroduccinGeneralidades del proceso presupuestario en AlemaniaVisin conjunta de planificacin de mediano y largo plazoCuadro No. 1. Planificacin financiera federal alemanaPlanificacin de la liquidezGrfico No. 1Organigrama de la Agencia Finanzagentur

Concesin de obra pblica en asociacin con sector privadoCuadro No. 2Conclusiones y recomendacionesBibliografa"Regresar a la tabla de contenido"

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264-552-1-sm

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