Ver VocesVoces : LEY DE EMERGENCIA ~ DEMANDA ~ ACCION CONTENCIOSOADMINISTRATIVA

--------------------------------------------------------------------------------Título: La ley de emergencia N° 25.344 y el proceso contencioso administrativo Autor: Siseles, Osvaldo E. - Vincenti, Rogelio W. Publicado en: LA LEY 2001-F, 1179

--------------------------------------------------------------------------------SUMARIO: I. Introducción y objeto. - II. Modificaciones generales al proceso contencioso administrativo. - III. Modificaciones a la Ley de Procedimientos Administrativos. - IV. Las excepciones que subsisten al reclamo administrativo previo. - V. Otras regulaciones recientes. - VI. Conclusiones

I. Introducción y objeto

La recientemente sancionada ley 25.344 (Adla, LX-E, 5547) declara en emergencia la situación económico-financiera del Estado nacional, la prestación de los servicios y la ejecución de los contratos del Sector Público Nacional definido en el art. 8° de la ley 24.156 (Adla, LII-D, 4002) (1), con exclusión del Banco de la Nación Argentina y del Banco de Inversión y Comercio Exterior. El estado de emergencia tendrá vigencia por el plazo de un año, a partir de su promulgación (2), prorrogable por el Poder Ejecutivo Nacional por una sola vez y por igual término (art. 1°).

Esta declaración de emergencia, así como las disposiciones que adopta la ley para conjurar ese estado, afectan a los contratos del sector público nacional (capítulo II), a la relación de empleo público (capítulo III) y a los juicios contra el Estado nacional (capítulo IV). La ley también dispone la consolidación en aquél, con los alcances y en la forma dispuesta por la ley 23.982 (Adla, LI-C, 28698), de las obligaciones vencidas o de causa o título posterior al 31 de marzo de 1991 y anterior al 1° de enero de 2000, inclusive las previsionales (3) y las de entes de carácter binacional o multinacional en los cuales el Estado nacional tenga participación (capítulo V). En el capítulo VI, establece un procedimiento para sanear la relación económica financiera entre el Estado nacional, las provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y, por último, contiene disposiciones generales (capítulo VII).

El objeto del presente trabajo es analizar las modificaciones que la ley introduce en el proceso contencioso administrativo y, en especial, en las condiciones de admisibilidad de las demandas de impugnación judicial de la actividad administrativa. Por ello, el comentario se limitará a aquellas disposiciones que el art. 1° de la ley denomina "de carácter común", a las que el Legislador, al disponer que no caducan al vencimiento del plazo fijado para la emergencia, les otorga virtualidad permanente.

A tal fin, en primer término, examinaremos las modificaciones generales que incorpora al procedimiento previo y posterior al traslado de la demanda contencioso administrativa (arts. 8° a 11), luego nos detendremos en el art. 12 de la ley, que sustituye el texto de los arts. 30, 31 y 32 de la ley 19.549, de procedimientos administrativos (Adla, XXXIX-C, 2339 -t. a.-) (4) y, finalmente, efectuaremos algunas reflexiones sobre tales aspectos, con la intención de contribuir a los estudios y debates que, sin dudas, presentará esta cuestión.

Con ello también señalamos que no nos ocuparemos en las otras importantes materias que regula la ley 25.344, las que serán objeto de tratamiento en otra oportunidad.

II. Modificaciones generales al proceso contencioso administrativo

Ante todo, cabe destacar que la ley introduce importantes modificaciones al proceso contencioso administrativo, que inciden en las disposiciones del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación que se aplica en la actualidad, por la ausencia de un Código de rito específico (5).

En este sentido, el art. 6°, último párrafo, dispone que "para los juicios que se inicien a partir de la presente ley, regirá lo dispuesto en los arts. 8°, 9°, 10 y 11".

Por el primero de ellos, interpuesta una acción contra los organismos mencionados en el art. 6° (6), el juez debe ordenar la remisión, por oficio, a la Procuración del Tesoro de la Nación de copia de la demanda, con toda la prueba documental acompañada y, recién después de cumplida dicha comunicación, podrá correr vista al fiscal para que se expida sobre la procedencia y competencia del tribunal.

Cabe señalar al respecto que, si la intención del Legislador fue que aquel órgano lleve un registro actualizado de las acciones entabladas contra el Estado -propósito, sin lugar a dudas, loable-, no debió haber puesto dicha obligación a cargo del particular, ya que bastaba disponer que, una vez notificada la demandada, el organismo que procedía a su contestación remitiera, a la Procuración del Tesoro de la Nación, copia de dicha documentación y de la contestación de demanda, de modo tal que aquél estuviera en condiciones de tomar cabal y total conocimiento de la controversia judicial (7).

Con el procedimiento aprobado no sólo no se logra dicho objetivo, sino que se demora innecesariamente el dictado de la resolución judicial que dispone habilitar la instancia y correr traslado de la demanda.

Una vez admitido el curso de la acción, es decir, declarada la habilitación de la instancia -para lo cual el tribunal debe verificar de oficio los requisitos de admisibilidad de la acción, de acuerdo con el nuevo art. 31, último párrafo, de la ley 19.549-, se correrá un traslado, por el plazo de treinta días al Ministerio, Secretaría de la Presidencia de la Nación o entidad autárquica pertinente, para que oponga todas las defensas y excepciones dentro del plazo para contestar la demanda.

La ley también aclara que si la notificación se practicara ante órgano incompetente, el plazo para contestar la demanda comenzará a correr desde la efectiva recepción del oficio por el organismo competente, acreditada mediante el sello de su mesa de entradas.

Para las causas en donde no resulte necesario habilitar la instancia (8), igualmente se dispone una notificación a la Procuración del Tesoro de la Nación, con una anticipación no menor de treinta días hábiles judiciales (9) al traslado de la demanda que se curse al organismo pertinente.

Esta obligación, que la ley pone en cabeza del actor, en la medida que debe hacerlo antes de dar traslado de la demanda, tiene por objeto que el máximo órgano de asesoramiento jurídico del Poder Ejecutivo Nacional cuente con información suficiente para asesorar en la contestación de demanda y, eventualmente, pueda articular las acciones que considere pertinentes para la mejor defensa del Estado nacional.

La disposición nos merece la misma opinión crítica que formuláramos supra al art. 8° de la ley comentada, pues, por una parte, introduce una demora injustificada al proceso judicial, la que nunca será inferior a los cuarenta y cinco días hábiles judiciales, si se computan los plazos necesarios para que el oficio se ordene, se diligencie y se acredite esta circunstancia, mientras que, por la otra, el Procurador del Tesoro de la Nación, en su carácter de Jefe del Cuerpo de Abogados del Estado (10), cuenta con las atribuciones y todos los medios para controlar la actividad que desempeñan los servicios jurídicos permanentes de las distintas jurisdicciones que son demandadas (11).

Finalmente, la ley dispone que estas previsiones no serán aplicables en los juicios de amparo y procesos sumarísimos (art. 11).

III. Modificaciones a la ley de procedimientos administrativos

El título IV de la ley 19.549, con la modificación que introdujo la ley 21.686 (Adla, XXXVIII-A, 5) (12), no se limita a determinar los requisitos que el particular debe satisfacer para impugnar judicialmente los actos administrativos -tal como parece sugerir su denominación- sino que, en realidad, regula las condiciones generales de admisibilidad de la acción contenciosoadministrativa, que comprende tanto a los actos como a otros supuestos (13).

Por ello, algunos autores señalaron que la ley tiene por objeto cubrir el vacío legislativo existente, ante la ausencia de un código nacional que contemple una de las materias específicas del contencioso administrativo: el de las condiciones de admisibilidad de la acción (14), criterio que también ha destacado la Corte Suprema de Justicia de la Nación en algún caso (15).

La ley 25.344 modifica expresamente los arts. 30 a 32, que regulan el reclamo administrativo previo como uno de los requisitos para habilitar la instancia judicial, aunque -como veremos- también incide en sobre la impugnación judicial de actos administrativos (16).

Antes de ingresar al examen de las modificaciones, es importante recordar que ya desde el siglo XIX, en los albores de la organización nacional, se discutió la posibilidad de demandar judicialmente al Estado (17). En un primer momento se exigió la venia legislativa previa, requisito que se suprimió en 1900, al sancionarse la ley de demandas contra la Nación, que lo reemplazó por el instituto del reclamo administrativo previo (18).

La Corte Suprema ha señalado que "La finalidad del reclamo administrativo previo es producir una etapa conciliatoria anterior al pleito, dar a la administración la posibilidad de revisar el caso, salvar algún error y promover el control de legitimidad de lo actuado... propósito fundado en motivos de indudable prudencia que aconsejan que el Fisco no sea llevado a juicio sin haber tenido previamente la posibilidad de tomar conocimiento de los extremos en los que el particular sustenta su reclamación y evaluarlos para pronunciarse sobre su procedencia" (Fallos: 314:725) (19).

Sentado lo anterior, veamos cuáles son las modificaciones más importantes que la ley 25.344 introduce en el sistema del reclamo administrativo previo.

III.1. El nuevo artículo 30

En este artículo se mejora su redacción, al eliminar la referencia al "Comando en Jefe" que tenía el texto anterior (20). También se aclara que no será necesaria su interposición en los supuestos de los arts. 23 y 24 -referidos a la impugnación judicial de actos administrativos particulares o generales- Esta última aclaración es superflua, toda vez que estos supuestos estaban previstos en el artículo sustituido.

Más allá de estas cuestiones formales, son trascendentes las otras modificaciones que introduce en el sistema.

La primera, es la inclusión de las entidades autárquicas, que a partir de esta ley no podrán ser demandas sin reclamo administrativo previo. Con ello se suprime la excepción contenida en el anterior art. 32 inc. f), que expresamente eximía de aquel requisito cuando se demandare a un ente autárquico, o una empresa del Estado, una sociedad mixta o de economía mixta o a una sociedad anónima con participación estatal mayoritaria, o a las sociedades del Estado, o a un ente descentralizado con facultades para estar en juicio.

La incorporación de las entidades autárquicas es, sin lugar a dudas, un retroceso grave e importante respecto de la situación anterior (21). Sin embargo, el art. 30 en su nueva redacción, al incluir solamente a aquellas entidades, mantiene la excepción respecto a las otras personas jurídicas que enumeraba el inc. f) del art. 32, por lo que cabe esperar que, frente al nuevo texto legal, no se reavive la polémica generada alrededor de la primitiva disposición, que sólo contemplaba a "los entes descentralizados con facultades de estar en juicio" y que dio origen a la sanción de la ley 21.686, que aclaró su alcance (22).

Si bien, a la fecha, en virtud de los procesos de privatización no son numerosos los entes estatales que desarrollan actividad comercial o industrial, la res. 1/2000 de la Secretaría de Hacienda (23), que aprueba el Clasificador Institucional para el Sector Público, da cuenta de más de treinta sociedades en las que el Estado nacional tiene participación y, en el caso de los entes autárquicos -para los que ahora se impone el reclamo administrativo previo-, su número supera los cincuenta, además de las universidades nacionales (24).

El nuevo texto mantiene y mejora la redacción del segundo párrafo del anterior art. 30. En este sentido, conserva la exigencia en cuanto a que el reclamo debe versar sobre los mismos hechos y derechos que se invocarán en la eventual demanda judicial, es decir, aplica el principio de congruencia, requerido por la jurisprudencia de la Corte Suprema en materia de demandas contencioso administrativas (25) y la propia Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal de la Capital Federal, cuando señaló: "Es principio en la materia administrativa que la demanda judicial debe versar sobre los mismos hechos y derechos invocados al efectuar el reclamo o al impugnar el acto en sede administrativa; es decir, que son los mismos temas y motivos propuestos a decisión administrativa los que deben ser sometidos a juzgamiento judicial..." (26), aunque no siempre aceptado pacíficamente en doctrina (27).

Finalmente, aclara que el reclamo administrativo será resuelto por los ministros, secretarios de la Presidencia o los órganos superiores de los entes autárquicos, es decir, ya no será necesario que el trámite lo resuelva el Presidente -o las otras autoridades, en caso de delegación-, tal como lo exigía el anterior texto. La nueva previsión legal, al suprimir el último párrafo del art. 30, también eliminó la posibilidad de reiniciar la vía administrativa, que postulaba parte de la doctrina sobre la interpretación de la antigua disposición (28), situación que se reafirma con la expresa aclaración del segundo párrafo del art. 31, en cuanto dispone que "la denegatoria expresa del reclamo no podrá ser recurrida en sede administrativa".

III.2. Resolución del reclamo administrativo previo

En el art. 31 también se introducen modificaciones sustanciales, pues si bien se mantiene el plazo de noventa días para resolver el reclamo administrativo (29), el que debe computarse en días hábiles administrativos (30), así como la posibilidad de requerir pronto despacho una vez vencido aquél, se eliminó la referencia a que la acción judicial podía iniciarse "en cualquier momento" y se coloca a esta situación bajo el plazo de caducidad del art. 25 de la ley. En efecto, hasta ahora, el particular decidía -según su libre criterio- en qué momento interponía un pedido de pronto despacho (31) y, también, en qué momento acudía a sede judicial para impugnar la actividad administrativa que consideraba ilegítima -cuando la Administración tampoco resolvía el pronto despacho-, sujeto solamente a los plazos generales de prescripción (32). En cambio, con la modificación, sólo conserva la facultad de decidir cuándo requerir pronto despacho después de vencido el primer plazo para resolver su reclamo, pero una vez que ejerció ese derecho, el plazo para demandar judicialmente comenzará a correr automáticamente al vencimiento del término de cuarenta y cinco días que prevé la norma para la conclusión del trámite del reclamo. Así lo dispone expresamente la nueva redacción: "...la que deberá ser interpuesta [se refiere a la demanda judicial] en los plazos perentorios y bajo los efectos previstos en el artículo 25...," (bastardilla agregada), sin perjuicio de lo que fuere pertinente en materia de prescripción (33).

Esta imposición torna inaplicable, de aquí en más, la jurisprudencia del Máximo Tribunal adoptada a partir del citado precedente de Fallos: 312:1017, cuando -después de determinar que la acción no tenía por objeto impugnar ningún acto, sino reclamar los daños y perjuicios causados por la presunta responsabilidad del Estado por su accionar legítimo- expresó: "...En este sentido, cabe distinguir entre la vía impugnatoria -que presupone el agotamiento de las instancias administrativas reglamentadas en los arts. 23 y sigtes., ley 19.549- cuyo resultado sería necesariamente la declaración de ilegitimidad del acto administrativo, de la reclamación del reconocimiento de un derecho -aun originado en una relación jurídica preexistente- basada en lo dispuesto por los arts. 30 y concordantes de ese mismo cuerpo legal, inclusive en los casos en que hubiese mediado reclamación administrativa previa, los que no estarían sujetos al plazo del art. 25" (consid. 6°).

Como puede apreciarse, la norma persigue un claro objetivo de dificultar el acceso a la instancia judicial, no sólo porque incorpora un nuevo requisito, sino porque la exigencia es en desmedro del particular que, además de tener que efectuar el reclamo administrativo previo, tiene que urgir el trámite porque la Administración no lo resolvió en término y, finalmente, si así lo hace y aquélla tampoco resuelve, automáticamente le empieza a correr el plazo de noventa días hábiles judiciales para demandar judicialmente. De esta forma, la posibilidad de instar el procedimiento y de remediar los efectos de la mora administrativa, se transforma en una herramienta de peligrosa utilización.

Cabe agregar a ello que, como el pedido de pronto despacho no está sujeto a fórmulas sacramentales y, además, el patrocinio letrado en el procedimiento administrativo, no sólo no resulta obligatorio (34) sino que no es de utilización frecuente, el particular puede encontrarse con la desagradable sorpresa que su petición, en el trámite del reclamo, sea tomada como un pedido de pronto despacho y, después de cuarenta y cinco días sin que la Administración lo resuelva, automáticamente le comience a correr el plazo para deducir la acción contenciosoadministrativa.

Por otra parte, parecería que el particular sigue teniendo la opción de decidir cuándo demandar, en la medida que el artículo dispone que podrá iniciar la demanda -utilizando un término potestativo-, pero por la forma de redacción y los demás requisitos que le impone la norma, en realidad parece que esa opción se limita a demandar -en las condiciones que fija la disposición- o a desistir de su pretensión. Esto tendrá que delinearlo la jurisprudencia.

Pero la cuestión no termina ahí, porque el plazo para admitir o rechazar el reclamo -de considerable extensión, por la forma de computarse- puede ser ampliado, se encuentren o no en curso, hasta un máximo de ciento veinte días -para su resolución- y de sesenta días -para considerarlo desestimado después de interponer el pronto despacho-. Las exigencias que se imponen para su aplicación son: a) razones de complejidad o emergencia pública, b) requerimiento del organismo interviniente en la tramitación del reclamo, c) decisión fundada y d) decreto del Poder Ejecutivo.

En cuanto a las causales para solicitar la ampliación de los plazos se entiende que deberán ser cuidadosamente examinadas en cada caso concreto y descartamos que el Poder Ejecutivo pueda disponerla en forma general, pues ello, además de irrazonable, sería atentar contra el fin de la norma (35). Pensamos también que el único órgano habilitado para prorrogar estos plazos es el Poder Ejecutivo y que los órganos superiores de los entes descentralizados carecen de esa competencia, no sólo porque el nuevo art. 31 faculta solamente a aquel órgano, sino también porque ello surge de su propia redacción, cuando señala que la ampliación se dispondrá "a requerimiento del organismo interviniente", mención que debe interpretarse dirigida a los ministros y secretarios de la Presidencia, así como a las máximas autoridades de los entes descentralizados, con exclusión de los órganos inferiores. Confirma lo expuesto, por otra parte, el carácter excepcional de la medida y que, por ello mismo, debe ser adoptada por un órgano jerárquicamente superior a los competentes para resolver el reclamo administrativo.

En tales condiciones, esperemos que estos requisitos sirvan para morigerar, en alguna medida, los efectos negativos de esta previsión, aunque más no sea por la dificultad que exige la tramitación de un decreto del Poder Ejecutivo.

III.3. Aplicación del art. 1°, inc, e) ap. 9, de la ley 19.549

La incorporación del plazo para accionar judicialmente en el supuesto del reclamo administrativo previo que incorpora la ley 25.344, trae aparejado otros inconvenientes que deberán ser cuidadosamente examinados, a fin de evitar que la aplicación de la norma en casos concretos presente inconsecuencias.

Así, se deberá determinar la forma en que se complementará esta previsión con la contenida en el art. 1° inc. e), ap. 9, de la ley 19.549 que, al regular el instituto de la caducidad en el procedimiento administrativo, dispone: "...Las actuaciones practicadas con intervención de órgano competente producirán la suspensión de los plazos legales y reglamentarios,

inclusive los relativos a la prescripción, los que se reiniciarán a partir de la fecha en que quedare firme el auto declarativo de la caducidad".

Al respecto, cabe recordar que la jurisprudencia ha sostenido que: "Constituye un principio general del procedimiento administrativo la suspensión de los plazos legales y reglamentarios ante la articulación de actuaciones con intervención del órgano competente (art. 1° inc. e, ap. 9, ley de procedimientos administrativos); principio que salvo norma contraria expresa resulta predicable en todo el ámbito de la Administración Pública" (36), así como que ha admitido su aplicación en casos como los aquí examinados: "Si se ha interpuesto un reclamo administrativo ante el órgano competente -aun cuando el reclamo fuese innecesario por aplicación de las disposiciones del art. 32 de la ley 19.549 pero no inoficioso por ser una articulación posible del administrado no prohibida por el ordenamiento procedimental- se producirá la suspensión de los plazos legales y reglamentarios, inclusive los relativos a la prescripción (confr. art. 1° inc. e, ap. 9° , último parte, de la referida ley)" (37), inclusive cuando media silencio de la Administración en resolver el reclamo (38).

En tales condiciones, entendemos que, a fin de determinar si esta previsión resulta aplicable a la nueva situación legal, hay que diferenciar entre la existencia o no de pedido de pronto despacho. En efecto, si el particular no lo solicitó, pese a estar vencido el plazo de noventa días que prevé el art. 31, entonces, la situación no varía respecto del sistema anterior a la modificación que introdujo la ley 25.344, porque el plazo para deducir la acción judicial estará suspendido por aplicación de lo dispuesto en el art. 1° inc. e), ap. 9, de la ley 19.549. Si, en cambio, aquél requirió pronto despacho, surge el interrogante respecto a qué norma aplicar, toda vez que una de ellas dispone la suspensión de los plazos, mientras que la otra prescribe que, al vencimiento del plazo de cuarenta y cinco días desde la interposición del pedido de resolución, comenzará a correr el término que contempla el art. 25 de la ley 19.549, para accionar judicialmente.

Es preciso recordar aquí que, tal como surge de la jurisprudencia de la Corte Suprema, "La inconsecuencia o falta de previsión jamás se suponen en el legislador y por esto se reconoce como principio inconcuso que la interpretación de las leyes debe hacerse siempre evitando darles un sentido que ponga en pugna sus disposiciones, destruyendo las unas por las otras y adoptando como verdadero el que las concilie y deje a todas con valor y efecto" (39). Por ello, deben extremarse los recaudos a efectos de evitar que, en la dilucidación de estas cuestiones, se llegue a una conclusión disvaliosa para el particular, máxime cuando es la Administración la que incumple con su deber de resolver.

Esta situación es, en realidad, una muestra más de los resultados a los que conducen modificaciones parciales e inconsultas de normas trascendentes.

III.4. Carácter irrecurrible de la resolución que resuelve el reclamo y verificación de oficio de las condiciones de admisibilidad

Ya señalamos que la desestimación expresa del reclamo no puede ser recurrida en sede administrativa. De esta forma, se equiparan los efectos de la resolución expresa con los de la tácita y, en ambos casos, el particular deberá accionar judicialmente dentro del plazo de caducidad del art. 25.

Por último, la ley pone en cabeza de los jueces verificar el cumplimiento de las condiciones de admisibilidad de la acción contencioso administrativa, ya que dispone que aquéllos "...no podrán dar curso a las demandas mencionadas en los arts. 23, 24 y 30 sin comprobar de oficio en forma previa el cumplimiento de los recaudos establecidos en esos artículos y los plazos previstos en el artículo 25 y en el presente" (bastardilla agregada).

Con esta disposición se consagra legislativamente la solución adoptada por la Corte Suprema de Justicia de la Nación en la causa "Gorordo", de 1999 (40) y, posteriormente por la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal de la Capital Federal, en el plenario "Romero" (41).

III.5. Algunos problemas derivados de la exigencia de accionar judicialmente dentro del plazo del artículo 25 de la ley 19.549

La aplicación de la nueva norma traerá inconvenientes a los litigantes y a los jueces encargados de su aplicación, muchos surgirán a partir de casos concretos que requieran ser resueltos por las nuevas disposiciones legales, otros serán objeto de estudio por la doctrina. Por nuestra parte, sin pretender agotar el repertorio de cuestiones dudosas, señalamos dos, que pensamos son relevantes.

La primera es determinar si la Administración puede resolver el reclamo una vez vencido el plazo que, a tal fin, prevé el art. 31. Una respuesta negativa clausura el examen de otras cuestiones derivadas del problema planteado, mientras que, por el contrario, si la conclusión es que, pese al vencimiento de los plazos, la Administración puede igualmente resolver el reclamo, entonces, surgen nuevos interrogantes, que también deberán ser dilucidados. Veamos.

A favor de la postura negativa podría argumentarse que el órgano administrativo perdió competencia para decidir, una vez vencido el plazo para ello, así como que una actitud en sentido contrario podría afectar derechos de terceros, que se vieron favorecidos por la decisión implícita que trasunta la inactividad administrativa. En nuestra opinión, la Administración siempre tiene el deber jurídico de resolver; en primer término, porque el particular tiene derecho a obtener una decisión respecto de su petición -la que, por otra parte, debe ser fundada- (42) y, en segundo lugar, porque los plazos para adoptarla son obligatorios (43). De ello se extrae como conclusión que, el incumplimiento al deber de resolver en término no la releva de su obligación de dar respuesta adecuada y fundada al pedido del particular, pues sería un contrasentido que su propio accionar ilegítimo -en verdad, su omisión- la exima de cumplir con un deber impuesto por la ley (44).

Despejada esta cuestión, se presentan varios supuestos fácticos que merecen un examen más detenido.

i) Si la Administración resuelve negativamente el reclamo después del plazo que fija el art. 31, es decir, cuando ya empezó a correr el término del art. 25 de la ley 19.549 para accionar judicialmente, debe interpretarse que este último empieza a computarse nuevamente a partir de la notificación del acto expreso que puso fin al trámite, por aplicación del inc. a) del segundo de los artículos citados. En esta hipótesis, el período comprendido entre el vencimiento del plazo originario para resolver y la fecha de efectiva resolución, no se computa a efectos de impugnar judicialmente la actividad administrativa. Aquí se produce una incongruencia, porque el plazo estaría corriendo desde dos momentos distintos, pero, ante esta disyuntiva, consideramos que la solución que mejor preserva el derecho constitucional de acceso a la justicia es la que indicamos precedentemente.

ii) ¿Qué sucede, en cambio, si la Administración resuelve el reclamo una vez que expiró el plazo del art. 25 de la ley 19.549 y, por supuesto, el particular todavía no accionó judicialmente? En este caso, ¿podrá reiniciar nuevamente la vía administrativa, mediante la interposición de un recurso contra ese acto denegatorio? La situación es compleja porque, por un lado, el art. 31 aclara expresamente que la denegatoria del reclamo no podrá ser recurrida expresamente, pero, por el otro, es la propia Administración la que -con su incumplimiento al deber de resolver en término-, en cierta medida reabre la vía y transforma al reclamo administrativo previo en una vía impugnatoria. Tales problemas se presentan -recordamos- por la imposición de aplicar el plazo de caducidad a las dos vías de impugnación judicial de la actividad administrativa que prevé la ley.

El segundo tema que suscita dudas es la procedencia o no del amparo por mora en la nueva regulación del instituto del reclamo administrativo previo.

iii) Supongamos que, vencido el primer plazo de noventa días que prevé el art. 31, el particular acude a la Justicia por el proceso de amparo por mora, previsto en el art. 28 de la ley, sin requerir pronto despacho en sede administrativa ¿tendrá su pretensión el efecto del pedido de pronto despacho que contempla el art. 31 para urgir la resolución del reclamo? El interrogante nos conduce a reflexionar, aunque sea liminarmente, sobre los efectos del amparo por mora. Otra vez las situaciones son diferentes. Si el juez rechaza el pedido, es evidente que no podrá sostenerse que esa solicitud judicial era el pedido de pronto despacho del art. 31 y, en tal caso, el particular no tendría inconvenientes en acudir a la

Administración y requerirle un pronunciamiento expreso a su reclamo. En cambio, si la Justicia hace lugar al pedido y libra la orden de pronto despacho, en principio no habría inconvenientes, porque la Administración debe expedirse en el plazo fijado por el juez y, a partir del dictado del acto expreso, empezará a correr el plazo de caducidad.

iv) Ahora bien, ¿podría interponerse un amparo por mora después de requerir pronto despacho administrativo?, ¿qué efectos tendría sobre el trámite de resolución del reclamo? En este caso, entendemos que el plazo de cuarenta y cinco días para resolver el reclamo se interrumpe, cualquiera sea la decisión respecto del amparo por mora. Ello es así, pues, en el caso que el juez lo estime y libre la orden de pronto despacho, la Administración deberá cumplirla en el plazo que le fije y, en el supuesto que se desestime el pedido judicial, elementales razones de coherencia imponen la misma solución.

v) Distinta es la solución si el amparo por mora se deduce con posterioridad al vencimiento del plazo del art. 31, cuando ya empezó a correr el del art. 25, porque en este caso la ley es clara en cuanto al momento a partir del cual aquél se computa, quedando a cargo del particular el riesgo que tal situación genera.

Somos conscientes de que los casos expuestos no son los únicos que demandarán un estudio exhaustivo por parte de la doctrina y de la jurisprudencia, así como que, también, generarán polémicas y opiniones diversas, pero creemos que deben ser traídos a la luz pública para permitir el debate y la búsqueda de soluciones justas y adecuadas.

Sin embargo, reiteramos que estos conflictos surgen porque la nueva ley impone un plazo de caducidad a la impugnación judicial en la vía reparatoria, alterando la situación respecto de la legislación anterior, que no daba lugar a tales problemas.

IV. Las excepciones que subsisten al reclamo administrativo previo

Por último, en el art. 32 se establecen las excepciones al reclamo administrativo previo y, también en este caso, con la reducción de supuestos que se contempla, se limita aún más la posibilidad de accionar judicialmente. Veamos.

Sólo se exime del reclamo cuando una norma expresa así lo establezca; cuando se tratare de repetir lo pagado al Estado en virtud de una ejecución o de repetir un gravamen pagado indebidamente y cuando se reclamaren daños y perjuicios contra el Estado por responsabilidad extracontractual. Estas situaciones, contempladas en el encabezamiento y en los incs. a) y b) del actual art. 32, se corresponden con las que estaban previstas en los incs. c) y d) de la anterior redacción. En consecuencia, todas las otras excepciones se eliminaron.

De estas últimas, la desaparición de los supuestos previstos en los antiguos incs. a) y b) confirma que el Legislador optó por diferenciar claramente las dos vías de acción: por un lado, la impugnativa, de los arts. 23 y 24 y, por el otro, la reparatoria o reclamatoria, regulada en los arts. 30 a 32, las que operan en ámbitos distintos, sin superposiciones ni en forma subsidiaria (45), tal como ya, por otra parte, lo había diferenciado la jurisprudencia.

Sin embargo, sí son trascendentes las otras supresiones, porque constituían previsiones valiosas que permitían el rápido acceso a la justicia en numerosas situaciones y que, por efecto de la reforma, se verá dificultado.

En efecto, dejando de lado el actual inc. a) que mantiene la redacción que le había acordado el anterior inc. c), en la otra excepción admitida -daños y perjuicios- se excluyeron los supuestos de: a) acciones de desalojo contra el Estado y b) otras que no tramiten por vía ordinaria. Si bien algunos autores consideraban que aquellas previsiones estaban "fuera de lugar" (46), entendemos que el tratamiento expreso como excepción no era superfluo, máxime teniendo en cuenta lo restrictiva que es la ley en esta materia (47).

Con la nueva redacción también se eliminó la excepción del inc. e), que tanta utilidad prestó a los litigantes, en la medida que permitía evitar el reclamo administrativo previo cuando "mediare una clara conducta del Estado que haga presumir la ineficacia cierta del procedimiento, transformando el reclamo previo en un ritualismo inútil" (48) y a la

vigencia del ordenamiento jurídico en general, toda vez que evitaba el dispendio de actividad administrativa que significaba obligar a acudir a aquella sede cuando era manifiesta su inutilidad.

Esta excepción a la exigencia de reclamo administrativo previo a la demanda judicial había empezado a funcionar, aún antes de la sanción de la ley de procedimientos administrativos, con un sentido claramente pretoriano que, por la propia fuerza de las razones que sustentaban su aplicación, fue generando la certeza de que permitía el pronto acceso a la revisión judicial de la actividad administrativa (49) y que, a partir de su recepción en aquella norma, fue ampliamente aplicada por la jurisprudencia (50).

Desde esta perspectiva, su eliminación -por una norma de emergencia, que contiene disposiciones permanentes- constituye uno de los mayores retrocesos en el avance hacia una tutela judicial efectiva, e intenta retrotraer la situación a un tiempo muy anterior a 1972, fecha de sanción de la ley 19.549, como si nada hubiera pasado en los casi treinta años de su vigencia.

Sin embargo, pensamos que en ciertos casos será procedente, no obstante su falta de previsión expresa en el texto legal, tal como cuando se demande la ilegitimidad del accionar administrativo fundada en la inconstitucionalidad de una ley que la Administración no puede dejar de aplicar (51), o cuando las particulares circunstancias demuestren su inutilidad (52).

V. Otras regulaciones recientes

Corresponde señalar, por otra parte, que las últimas normas dictadas en materia contencioso administrativa no contemplan principios tan restrictivos de acceso a la instancia judicial como los aquí comentados.

Así, la ley 12.008 (modificada por su similar 12.310) de la Provincia de Buenos Aires (53), que aprueba el Código Procesal Contencioso Administrativo, releva de la obligación de agotar la vía administrativa en supuestos en los que pueda presumirse la ineficacia cierta de dicha petición (art. 14 inc. 2°, ap. a), y establece, además, que no regirá el plazo de caducidad de la acción en supuestos de silencio o de inactividad de la Administración (arts. 16 y 17).

En idéntico sentido, el Código Contencioso Administrativo y Tributario de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (54) dispone que no será necesario agotar la instancia administrativa cuando mediare una clara conducta de la autoridad administrativa que haga presumir la ineficacia cierta de acudir a dicha instancia (art. 5°), ni sujeta a plazo alguno el inicio de la demanda cuando el agotamiento de la vía administrativa se configure a través de la denegación tácita (art. 7°, segundo párrafo).

VI. Conclusiones

Después de comentar las reformas que introduce la ley 25.344 al proceso contencioso administrativo y a su similar 19.549, corresponde formular algunas conclusiones.

1. En primer término, no parece aconsejable introducir modificaciones como las aquí comentadas -destinadas a regir con carácter permanente- en una norma cuyo fin es conjurar una invocada situación de emergencia.

Una vez más, debe insistirse en la necesidad del dictado de un Código Contencioso Administrativo que regule, en forma integral y con criterios modernos, todas las etapas del proceso contencioso administrativo y que, como primera medida, remueva los obstáculos que presentan las modificaciones de la ley 25.344, pues está demostrado que las reformas parciales y esporádicas a las normas vigentes no solucionan adecuadamente tan importantes cuestiones.

2. La reforma vuelve a requerir la obligación de efectuar reclamo administrativo previo a la acción judicial, cuando parte de la doctrina ius administrativista ya se plantea hasta la

innecesariedad de recurrir un acto en sede administrativa, como requisito de admisibilidad de su impugnación judicial (55).

Si los recursos administrativos fueron pensados, en su momento, como un medio de defensa del particular, la práctica ha demostrado, en muchos casos, su ineficacia para cumplir tales cometidos y su transformación en una valla más que aquél debe superar para acceder a la Justicia. No surge de la ley comentada la estructura de ningún procedimiento tendiente a resolver la controversia en forma tradicional o por medios alternativos, por lo que la reforma del instituto del reclamo administrativo previo sólo revela la intención de prolongar, aún más, la duración del proceso judicial (56).

También en materia de plazos, la ley implica un retroceso. En efecto, cuando en este caso, al igual que el anterior, la doctrina postula, para el inicio de la acción contra el Estado, la fijación de los plazos previstos para la prescripción de los derechos materiales (57), o bien otorgarles carácter optativo, la nueva norma legal, en la reforma del art. 31, aplica el plazo del art. 25 de la ley 19.549, en forma automática, a partir de la denegatoria tácita del pedido de pronto despacho.

En tales condiciones, correspondería examinar si tales disposiciones son compatibles con las previsiones constitucionales (art. 42, 43 y conc., Ley Fundamental), así como con las Convenciones Internacionales (Declaración Americana de Derechos y Deberes del Hombre, Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, Convención Americana sobre Derechos Humanos -Adla, XLIV-B, 1250; XLVI-B, 1107-), en cuanto exigen otorgar, al ciudadano, medios rápidos, eficaces, eficientes y sencillos para acceder a la Justicia.

3. Si la intención del Legislador ha sido reformar y mejorar la defensa del Estado en juicio, dicho objetivo no ha sido cumplido; ninguna disposición apunta en ese sentido y, por el contrario, se implantaron exigencias que redundarán en una mayor carga para la Administración, sin que puedan preverse resultados positivos.

Al proceso judicial se le agregaron nuevas tramitaciones, tornándolo más complejo. En síntesis, pareciera que, desde la óptica del proceso, se ha aportado una contribución a la llamada "inseguridad jurídica".

Especial para La Ley. Derechos reservados (ley 11.723)

(1) Dicha norma, denominada ley de administración financiera y de los sistemas de control del sector público nacional, dispone que el sector público nacional está integrado por: a) la Administración Nacional, conformada por la administración central y los órganos descentralizados, comprendiendo en estos últimos a las instituciones de seguridad social y b) las Empresas y Sociedades del Estado, que abarca a las Empresas del Estado, las Sociedades del Estado, las Sociedades Anónimas con participación estatal mayoritaria, las Sociedades de Economía Mixta y todas aquellas otras organizaciones empresarias donde el Estado tenga participación mayoritaria en el capital o en la formación de las decisiones societarias. (2) El dec. 1062/2000, del 14 de noviembre de 2000 (B.O. 21/11/00), promulgó la ley. En consecuencia, a partir de esa fecha se cuenta su plazo de vigencia. (3) En este caso, las originadas en el régimen general vencidas o de causa posterior al 31 de agosto de 1992 y anterior al 1° de enero de 2000 (art. 13). (4) Mantenemos la denominación de ley, pese a que fue dictada por un gobierno de facto, por una cuestión de habitualidad en el lenguaje y no por coincidir con un criterio legitimador de aquellos regímenes. Ver sobre el tema, la calificación de "error semántico y político" que, en opinión de algunos autores, se incurriría al denominar leyes a los decretos-leyes emanados de un gobierno de facto, porque ese uso lingüístico tenía una expresa voluntad legitimadora. Conf. GORDILLO, Agustín, "Tratado de Derecho Administrativo", t. 1, p. VII-18, 5° ed., Buenos Aires, Fundación de Derecho Administrativo, 1998. (5) La demanda por la sanción de un Código Contencioso Administrativo que regule el proceso judicial contra el Estado nacional es constante, casi tanto como los sucesivos proyectos de ley elaborados para regular esta materia. El último, preparado por el Ministerio de Justicia y elevado al Congreso en 1998, tampoco tuvo sanción favorable. En el presente año, por res. 730/2000, del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos (del 25

de julio de 2000), se conformó una nueva Comisión encargada de elaborar otro proyecto de Código Contencioso Administrativo. (6) Enumeración que coincide con la del art. 1°, que remite a la definición de sector público nacional del art. 8° de la ley 24.156. (7) En rigor de verdad, esta obligación ya surge del art. 9° del dec. 411/80 (t. o. 1987), reglamentario de la ley 17.516 (Adla, XLVII-C, 2808; XXVII-C, 2812), que dispone: "El servicio jurídico interviniente deberá comunicar en forma inmediata a la Procuración del Tesoro de la Nación 'la iniciación de todo juicio en que el organismo sea parte' como también el otorgamiento de la autorización mencionada en el art. 4° y la información que se le requiera" (bastardilla simple agregada). En cuanto al registro de los juicios contra el Estado, en la estructura orgánico-funcional de aquel órgano existe una Dirección Nacional de Auditoría, cuya responsabilidad primaria es: "Asistir al Procurador del Tesoro de la Nación, en el registro y la auditoría de los juicios en los que intervengan la Administración Pública Nacional centralizada y descentralizada, entidades autárquicas, obras sociales del sector público, bancos y entidades financieras oficiales nacionales, fuerzas armadas y de seguridad". A tal fin, debe mantener un registro actualizado de los todos los juicios; desarrollar una metodología adecuada para llevar a cabo la auditoría de los juicios; realizar auditorías, permanente de los juicios de relevante significación económica y periódicas en los que no revistan aquel carácter y elaborar informes sobre las causas auditadas (conf. dec. 1336/98 -Adla, LVIII-E, 510-, con las modificaciones introducidas por las decisiones administrativas 463/99 y 468/99, estructura vigente por el art. 6° del dec. 624/00 -B.O. 28/07/2000-). (8) La expresión es poco precisa pues, en realidad, el juez siempre debe "habilitar la instancia", si se verifican los presupuestos procesales. Pareciera que la disposición se refiere a los supuestos en que el particular no debe agotar la vía administrativa previa a la iniciación de la demanda. Sobre la cuestión terminológica de la llamada habilitación de la instancia, ver REJTMAN FARAH, Mario, "Impugnación Judicial de la Actividad Administrativa", p. 187, Ed. La Ley, 2000, Buenos Aires. (9) La aclaración, en cuanto a que este plazo se computa en días hábiles judiciales, es pertinente, porque la ley también establece plazos que se cuentan en días hábiles administrativos, v. gr. el del art. 31. Ver al respecto, la disposición del art. 25 de la ley 25.344. (10) La ley 12.954 crea y regula el Cuerpo de Abogados del Estado (Adla, VII-213), que tiene a su cargo el asesoramiento jurídico y la defensa ante los tribunales del Poder Ejecutivo y de todos los organismos que integran la Administración. El Procurador del Tesoro de la Nación es el director general del Cuerpo (art. 2°) y depende directamente del Poder Ejecutivo Nacional (conf. art. 1°, ley 24.667 -Adla, LVI-C, 3394-). (11) Ver nota 7. (12) Esta ley modificó, en lo que aquí interesa, los arts. 25, 30 y 32. El texto original de la ley 19.549 era el siguiente: "Art. 30.- Fuera de los supuestos previstos en los arts. 23 y 24, el Estado Nacional no podrá ser demandado judicialmente sin previo reclamo administrativo, dirigido al ministerio o comando en jefe que corresponda. El reclamo versará sobre los mismos hechos y derechos que se invocarán en la eventual demanda judicial y será resuelto por el Poder Ejecutivo, o por las autoridades citadas, si mediare delegación de esa facultad". "Art. 32.- El reclamo administrativo previo a que se refieren los artículos anteriores no será necesario si mediare una norma expresa que así lo establezca y cuando: a) un acto dictado de oficio pudiere ser ejecutado antes de que transcurran los plazos del art. 31, b) antes de dictarse de oficio un acto por el Poder Ejecutivo, el administrado se hubiere presentado expresando su pretensión en sentido contrario; c) se tratare de repetir lo pagado al Estado en virtud de una ejecución o de repetir un gravamen pagado indebidamente; d) se reclamaren daños y perjuicios contra el Estado o se intentare una acción de desalojo contra él o una acción que no tramite por vía ordinaria; e) mediare una clara conducta del Estado que haga presumir la ineficacia cierta del procedimiento, transformando el reclamo previo en ritualismo inútil y f) se demandare a un ente descentralizado con facultades para estar en juicio". (13) En general los autores distinguen entre la vía impugnatoria y la reclamatoria. Ampliar en MAIRAL, Héctor A., "Control Judicial de la Administración Pública", vol. I, capítulo III, p. 303 y sigtes., en especial, para el Derecho Argentino, p. 316 y sigtes., Ed. Depalma, Buenos Aires, 1984; HUTCHINSON, Tomás, "Régimen de Procedimientos Administrativos", p. 178, Ed. Astrea, Buenos Aires, 1992; REJTMAN FARAH, Mario, ob. cit., p. 14 y sigtes. La Corte Suprema también admitió esta distinción en Fallos: 312:1017 ("in re", Mackentor).

(14) HUTCHINSON, Tomás, ob. cit. en nota anterior. (15) En Fallos: 322:73 (causa "Gorordo", sentencia del 4 de febrero de 1999 -La Ley, 1999-E, 186-), la mayoría del tribunal señaló: "Además de las condiciones de admisibilidad establecidas en el Código Procesal Civil y Comercial de la Nación, el proceso contencioso administrativo debe cumplir con aquellos requisitos específicos de este tipo de proceso previstos en el título IV de la ley 19.549, cuyo cumplimiento en cada caso concreto el juez está facultado a verificar". (16) Ver nuevo art. 31, último párrafo. (17) Por exceder del objeto del presente, remitimos a la prolífica doctrina existente sobre la demandabilidad del Estado, así como su necesaria consecuencia, el carácter declarativo de las sentencias condenatorias. Ver, en una enumeración no taxativa, los trabajos de MUÑOZ, Guillermo Andrés, "El reclamo administrativo previo", en "Fragmentos y Testimonios del Derecho Administrativo", p. 583, Ed. Ad-Hoc, Buenos Aires, 1999 y las presentaciones de PÉREZ CORTÉS, María Jeanneret de; IVANEGA, Miriam Mabel y CHRISTE, Graciela Elena en las Jornadas Nacionales sobre Procedimiento Administrativo, organizadas por la Universidad Austral los días 20, 21 y 22 de mayo de 1998, p. 133 y sigtes., Ed. Ciencias de la Administración, Buenos Aires, 1998., así como los autores y obras citadas en nota 13. (18) El art. 1° de la ley 3952 (Adla, 1889-1919, 490) disponía: "Los tribunales federales y los jueces letrados de los territorios nacionales conocerán de las acciones civiles que se deduzcan contra la Nación en su carácter de persona jurídica, sin necesidad de autorización previa legislativa, pero no podrán darles curso sin que se acredite haber precedido la reclamación de los derechos controvertidos ante el P.E., y su denegación por parte de éste", posteriormente, la ley 11.634 (1932) (Adla, 1920-1940, 268), al modificar su art. 1°, contempló expresamente la posibilidad de demandar al Estado, aun cuando el reclamo se originare por su actuación en su carácter de persona de Derecho Público. (19) G. 127. XXII. "Gasparri y Cía. S.A. s/demanda de repetición ganancias y capitales", sentencia del 30 de julio de 1991, con remisión a Fallos: 311:689 (La Ley, 1991-E, 640). Ver también Fallos: 312:1306. Por su parte, la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal también se expidió sobre el tema, en términos elocuentes: "Según el sistema de la ley de procedimientos administrativos, la habilitación de la instancia judicial está condicionada, tratándose de una acción de impugnación, al agotamiento de la vía recursiva y no al reclamo previo de los arts. 30 a 32 de la misma ley". sala I, "in re" "Gianoli, Graciela Ernestina Elida c. Estado nacional (H. Senado de la Nación) s/empleo público", sentencia del 28 de abril de 1992; sala III, "in re" "Contrera, Lía del Valle c. Ministerio del Interior. Registro Nac. de las Personas", causa: 40.176/95, sentencia del 17 de noviembre de 1996 (Adla, 1997-F, 682). (20) Probablemente porque la ley fue dictada y reformada durante gobiernos de facto (1972 y 1977). (21) La jurisprudencia había aplicado firmemente esta excepción cuando el Estado intentó exigir el reclamo administrativo previo. V. gr. "El art. 32, inc. f) de la ley 19.549, reformado por la ley 21.686, enuncia categóricamente la innecesariedad del reclamo administrativo previo cuando se trata de demandar a un ente autárquico como lo es el I.N.O.S. (Instituto Nac. de Obras Sociales)", CNFed. Contenciosoadministrativo, sala II, "in re" "Laboratorio Profesor Raffo S.A. c. I.N.O.S. s/ordinario", sentencia del 16 de diciembre de 1993; en igual sentido, "in re" "Impregar S.C. c. Banco Hipotecario Nacional s/ordinario", sentencia del 12 de octubre de 1993 y sala IV, "in re" "Transportes Automotores Chevallier S.A. c. Comisión Nacional de Telecomunicaciones s/varios", sentencia del 6 de mayo de 1993. (22) GRAU, Armando E., "Reclamación Administrativa Previa", en la obra colectiva Acto y Procedimiento Administrativo, p. 183, Ed. Plus Ultra, Buenos Aires, 1975. (23) Dictada el 6 de enero de 2000 y publicada en el Boletín Oficial del 22/02/2000. (24) La inclusión de las entidades autárquicas en el nuevo art. 30 no alcanzaría a las universidades nacionales, porque la ley 24.521 prevé un procedimiento especial de impugnación de las decisiones de sus órganos superiores, que excluye, entre otros remedios, la posibilidad de deducir recurso de alzada ante la Administración Central. Ampliar en GALLEGOS FEDRIANI, Pablo, "La nueva ley universitaria y el recurso de alzada", LA LEY, 1996-B, 896. Cabe agregar a ello que, a la luz del art. 75 inc. 19 de la Constitución Nacional, también es susceptible de controversia la calificación como "ente autárquico" de una Universidad Nacional. (25) Fallos: 312:103, con cita de Fallos: 311:1914, aunque referidos a la impugnación de actos administrativos. En Fallos: 311:2082 (causa "Sacoar" -La Ley, 1989-A, 478-) la Corte

afirmó: "Corresponde dejar sin efecto la decisión que declaró formalmente improcedente la demanda contenciosoadministrativa iniciada para que se dejen sin efecto las resoluciones administrativas que desestimaron los reclamos de la actora a raíz de los descuentos efectuados por aplicación del decreto 1096/85, por no haberse deducido previamente el recurso de revocatoria, si en la presentación ante las autoridades administrativas la actora planteó esencialmente los mismos temas que con posterioridad sometió a decisión de la justicia, por lo que no existe violación del principio de congruencia (y por ello de la garantía constitucional de defensa) en desmedro de la entidad autárquica, a raíz de la ausencia de deducción de la revocatoria". (26) Sala IV, "in re" "Industrias Mancini S.A.C.I.A. c. Dirección Nacional de Vialidad s/contrato administrativo", causa: 16.380/95, sentencia del 23 de noviembre de 1995. En igual sentido, la sala III, "in re" "Esso S.A.P.A. c. Dirección General Impositiva", sentencia del 21 de marzo de 1996, cons. 4° (LA LEY, 1997-A, 105, con comentario breve de AGUSTÍN sobre la innecesariedad del reclamo administrativo previo cuando se cuestiona la constitucionalidad de una ley). (27) Ver al respecto la posición, entre otros, de MAIRAL, ob. cit., en especial, ps. 350, parág. 212 y p. 358, parág. 218. (28) Ver CASSAGNE, Juan Carlos, "Acerca de la caducidad y prescripción de los plazos para demandar al Estado Nacional", ED, 45-829 y sigtes.; GORDILLO, Agustín, "El reclamo administrativo previo", ED, 89-777 y sigtes.; REJTMAN FARAH, Mario, ob. cit. en nota 8, p. 25. En contra, entre otros, MUÑOZ, Guillermo Andrés, ob. cit. en nota 17, ps. 597/599 y HUTCHINSON, que sostiene: "Estas dos vías no son alternativas ni sucesivas. Sirven para impugnar conductas distintas", en ob. cit. en nota 13, p. 178. (29) El proyecto de Código Contencioso Administrativo de la República Argentina, elaborado por el Ministerio de Justicia, en 1998, reducía a treinta días el plazo para resolver el reclamo administrativo, contado desde su interposición (art. 10). (30) Ello es así, porque se trata de un procedimiento administrativo, regido por la disposición del art. 1° inc. e), ap. 2, de la ley 19.549, a la que corresponde remitirse por la falta de aclaración específica del art. 25 de la ley 25.344, que sólo se limita a disponer: "Los plazos de carácter procesal mencionados en el Capítulo IV de la presente ley se establecen en días hábiles". (31) Así lo entendió la Corte Suprema, cuando señaló, en términos altamente elocuentes: "Resulta irrazonable que mediando manifestación inequívoca y expresa del recurrente impugnando un acto o decisión de la Administración, suficiente para determinar la medida y el alcance de su reclamo, se presume por vía legal su renuncia, cuando el órgano no cumple con su obligación de resolver dentro del plazo y el interesado no urge la decisión. En efecto, atribuir a esa renuncia por el art. 44 del Cód. Contenciosoadministrativo de la Provincia de Corrientes al hecho de no haber urgido el procedimiento ante el silencio del órgano, no guarda coherencia con las reglas generales del procedimiento, premia la actitud negligente de la Administración, importa un trato desigual no razonable de los sujetos de la relación de derecho público y atenta contra la garantía de la defensa establecida en el art. 18 de la Constitución Nacional" (Fallos: 300:1295). (32) Fallos: 312:1017 ("in re", "Mackentor S.A. c. O.S.N. s/daños y perjuicios", sentencia del 27 de junio de 1989). (33) El proyecto de Código Contencioso Administrativo de 1998, al igual que la antigua redacción del art. 30 de la ley 19.549, aclaraba que "la interposición del reclamo no estará sujeta a plazos, sin perjuicio de los que fuera pertinente en materia de prescripción" (art. 9°, segundo párrafo), así como que tampoco corría el plazo del art. 25 para en el caso de reclamo administrativo previo (art. 19 inc. a). (34) Conf. art. 1° inc. f), ap.1, de la ley 19.549. Ver HUTCHINSON, ob. cit., p. 50, en especial los precedentes judiciales que cita. (35) Si bien también puede generar dudas la razonabilidad del fin perseguido por el Legislador al autorizar esta ampliación de plazos, de por sí extensos. (36) CNFed. Contenciosoadministrativo, sala I, "in re" "Crosa, Osvaldo P. c. Policía Federal Argentina", sentencia del 6 de septiembre de 1994. (37) CNFed. Contenciosadministrativo, sala IV, "in re" "Gallardo, Hugo Héctor c. Superintendencia de Seguros de la Nación s/juicio de conocimiento", causa: 12.621/93, sentencia del 17 de noviembre de 1998 y "Rodríguez Eduardo c. Estado nacional s/empleo público", causa: 20.208/93, sentencia del 24 de septiembre de 1996. En igual sentido, la sala I, "in re" "Sosa, Néstor Marcel c. Estado nacional (Gendarmería Nacional) s/retiro militar y fuerzas de seguridad", causa: 14.607/92, sentencia del 12 de octubre de 1995. (38) CNFed. Contenciosoadministrativo, sala I, en la causa citada en nota anterior.

(39) Fallos: 320:2701 y sus citas, entre muchos otros. (40) Citada en nota 15, también publicada en LA LEY, 1999-E, 185, con comentario de REJTMAN FARAH, Mario, "Un importante giro jurisprudencial en la revisión de oficio de la llamada 'habilitación de la instancia'" y TORANZO, Alejo, "Declaración 'de oficio' de la caducidad de la acción contenciosoadministrativa. La Corte Suprema se aparte de sus precedentes menguando su autoridad vertical", en LA LEY, 1999-E, 756. De esta forma, el Alto Tribunal se apartó expresamente de la doctrina que había sentado con los precedentes de Fallos: 313:228 (causa "Cohen") y 315:2218 (causa "Construcciones Taddía"), en cuanto a la imposibilidad de verificar de oficio tales cuestiones, por considerarlas defensas renunciables de la Administración. Ver también el trabajo de TAWIL, Guido Santiago, "Un debate interesante en materia de habilitación de instancia", en la obra conjunta con BIANCHI, Alberto B., "Proceso Administrativo y Constitucional", p. 159 y sigtes., Ed. Ciencias de la Administración. Sin embargo, poco tiempo después de fallar en "Gorordo", la Corte Suprema se pronunció en la causa "Tajes", el 31 de marzo de 1999 (Fallos: 322:551 -La Ley, 2000-C, 132; DJ, 2000-2-457-), en el que aplicó la doctrina de "Cohen" y "Construcciones Taddía". Al respecto, ver el comentario a este último fallo de MÁNTARAS, Pablo, "¿Corresponde verificar de oficio la habilitación de la instancia en el proceso contenciosoadministrativo?", en LA LEY, 2000-C, 131, así como el reciente trabajo de MONTI, Laura, "Control de la habilitación de la instancia contencioso administrativa (nuevas orientaciones jurisprudenciales)", ED, ejemplar del 31 de octubre de 2000. (41) CNFed. Contenciosadministrativo, en pleno, "in re" "Romero, Gerardo c. E.M.G.E.", sentencia del 15 de abril de 1999, publicado en JA, ejemplar N° 6149, del 7 de julio de 1999, p. 34 y siguientes. (42) Conf. art. 1° inc. f), ap. 3 de la ley 19.549. (43) El art. 1° inc. e), ap. 1, de la ley 19.549 dispone que los plazos serán obligatorios para el administrado y la Administración. (44) La doctrina es coincidente en la obligación que pesa sobre la Administración de resolver las peticiones, aun después del vencimiento de los plazos legales. Ver, entre otros, HUTCHINSON, op. cit., p. 41 y, con respecto a lo que denomina "resoluciones tardías", ps. 93/96. (45) Ver posiciones y autores citados en nota 28. (46) HUTCHINSON, ob. cit. p. 186/187. (47) Estas excepciones estaban previstas expresamente en el proyecto de Código Contencioso Administrativo de 1998 (art. 11 inc. f). (48) Ver al respecto, entre otros, el trabajo de IVANEGA, Miriam Mabel, "Consideraciones acerca del reclamo administrativo previo y la excepción del ritualismo inútil", citado en nota 17. (49) Ver las excepciones al requisito que, en 1963, enumeraba GORDILLO, en "La reclamación administrativa previa", ED, 6-1066 y siguientes. (50) CNFed. Contenciosoadministrativo, sala I, "in re" "Malharro de Torres, Margarita Aurora c. Estado nacional (H. Cám. de Sen. de la Nación y Anses) s/empleo público", causa: 14.888/94 (24/10/95). Sala II, "in re" "Mansilla, Felisa D. y otras c. Estado nacional s/juicio de conocimiento" (16/08/94); "Esquivel, Domingo A. c. Comité Fed. de Radiodifusión s/empleo público" (08/06/95) y "Cidecon Internacional S.A. y Clarewood S.A. c. Estado nacional -Ministerio de Justicia, Inspección Gral. de Justicia- s/amparo", causa: 12.176/96 (12/09/96). Sala V, "in re" "Vasile Patricia Silvia c. Facultad de Medicina - Universidad Nac. de Buenos Aires - Res. 2409/96", causa N° 14.430/97 (13/03/98); "Escorihuela de Mathus Hoyos Angelina Rosa C. c. Estado nacional. -H. Cám. de Sen. de la Nación y A.N.S.E.S.- s/empleo público", causa: 14.889/94 (18/03/98); "Ranone Carlos c. P.E.N. (M.E.O.S.P.) dec. 290/95 y otro s/empleo público", causa: 9397/98 (28/10/98). (51) Ver sentencia de la CNFed. Contenciosoadministrativo, sala III, "in re" ESSO, citado en nota 26. (52) El proyecto de Código Contencioso Administrativo de 1998 también contemplaba esta excepción (art 11 incs. g) y h). (53) Adla, LVII-E, 6207 y LIX-D, 4604, respectivamente. (54) Aprobado por ley 189 (Adla, LIX-D, 4517). (55) Conf. CANOSA, Armando N., "Los recursos", en las Jornadas Nacionales sobre Procedimiento Administrativo, organizadas por la Universidad Austral los días 20, 21 y 22 de mayo de 1998, ps. 97/100, Ed. Ciencias de la Administración, Buenos Aires, 1998 y los autores que se citan en la nota siguiente.

(56) Ver en sentido concordante: GORDILLO, ob. cit., t. 4, 4ª ed. (2000), ps. III-1 a 4 y SARMIENTO ACOSTA, Manuel, "Los recursos administrativos en el marco de la Justicia Administrativa", capítulo V, ps. 402/03 y 412/13 y sus notas, Editorial Civitas, Madrid, 1996. (57) En sentido coincidente, el art. 195 de la ley 3460 de la Provincia de Corrientes (B.O. 22/11/78, también publicada en Adla, XXXIX-A, 751), dispone: "Los recursos deben ser interpuestos dentro de los plazos mencionados en los artículos siguientes a lo que establezcan las leyes especiales. Sin embargo no habiéndose constituido derechos en beneficio de terceros, ni pudiendo la resolución que se dicte perjudicar a éstos, el recurso podrá plantearse en cualquier momento, dentro de los plazos de prescripción".

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