i.., ;..e w-- ,-_)Expte. No 023.523/00MINISTERIO DE RELACIONESEXTERIORES, COMERCIO INTERNA-CIONAL Y CULTO

BUENOS AIRES,

091

SEOR SECRETARIO DE COMERCIO YRELACIONES ECONMICAS INTERNACIONALES YASUNTOS CONSULARES DEL

6

MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES,

,.:_*; *'COMERCIO INTERNACIONAL Y CULTO:

'I ..'Se consulta a esta Procuracin del Tesoro sobre el re-

curso jerrquico interpuesto por el abogado E i. ,.i) G I .~ :

contra la Resolucin de la Secretara de Culto de ese mi-

nisterio No 1300/00.

-I-RELACIN DE HECHOS Y ANTECEDENTES

. .

c%$:

.*

1. La anterior intervencin de la Procuracin del Te-

soro de la Nacin

Este Organismo Asesor se expidi el 19 de mayo de 2000

'-mediante el dictamen obrante en copia a fojas 41/57 (Dic-

Gmenes 233:278)- sobre el documento suscripto el 14 de no-

viembre de 1999 entre el doctor Gt. , y la entonces Se-cretaria de Asuntos Consulares y Generales de ese Ministe-

rio de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Cul-to, en el cual los firmantes previeron dar solucin amisto-

sa al Caso No 12.055 del registro de la Comisin Interame-ricana de Derechos Humanos, tribunal al que el citado le-trado llevara su reclamo.

En esa ocasin se concluy que, en razn de vicios enla competencia, en la causa, en el objeto, en los procedi-

mientos y en la motivacin, el documento analizado .;.se en-cuentra viciado de tal, magnitud que resulta nulo, de nuli-

dad absoluta e insanable lo cual debera'reflejarse en la

contestacin que el Ministerio de Relaciones Exteriores, aComercio Internacional y Culto produzca ante la Comisin.

Se agreg que Asimismo, y por las causas analizadas,el Secretario de Comercio y Relaciones Econmicas Interna-

cionales y Asuntos Consulares del Ministerio de Relaciones

Exteriores, Comercio Internacional y Culto debera dicta.r

una resolucin por la cual revoque, por nula e ilegtima,

la declaracin de la entonces Secretaria de Asuntos Consu-

lares y Generales del mencionado Ministerio....

2. La Resolucin de la Secretara de Culto del Minis-

terio de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y

Culto No 1300/00

Acogiendo el criterio de esta Casa, el Secretario de

Culto dio por reproducidas en todos sus trminos las razo-

nes expuestas en el dictamen citado y, mediante la Resolu-

cibn d& la Secretara de Culto de es,e ministerio No 1300/00

(en copia autenticada a fs. 39/40), 'revoc -por nulo e ile-gtimo- el instrumento referido.

En el Considerando de ese pronunciamiento se ponder

que:

a) . . . en las cuestiones sometidas a la competencia dela Comisin .Interamericana y a la jurisdiccin de la CORTE

INTERAMERICANA DE bERECHOS HUMANOS, "las partes y. la mate-

ria en la controversia son, por definicin, distintas de la

jurisdiccin interna" de los Estados, como lo sealara la

Corte Interamericana en Sentencia del 26 de enero de 1999

092

sobre Excepciones Preliminares en el Caso Cesti Hurtado(prr. quinto).

b) . . .de all que las cuestiones respecto de las cua-les se han interpuesto y agotado todos los recursos de la

jurisdiccin interna y que se someten al sistema interame-

ricano de derechos humanos no importan la aceptacin de una

nueva instancia de revisin de lo actuado por los rganos

competentes del nivel nacional sino el ejercicio de una

funcin de proteccin de derechos enunciados en la Conven-

cin Americana sobre Derechos Humanos (prr. sexto) .

3. El recurso jerrquico del doctor G_ -

Contra el precitado decisorio el doctor G ,-..: inter-

puso su ya mencionado recurso jerrquico (v. fs. 72/116),

del cual se resaltan a continuacin sus partes sustancia-

les.

3.1. Recordando lo sostenido por el dictamen de esta

Casa acerca de que el acuerdo en cuestin no traduca una

exteriorizacin vlida de voluntad estatal, el recurrente

manifest que se habra intentado reducirlo a una medida

preparatoria llamada a producir efectos tan slo en sede

*ministrativa interna, y sin proyeccin externa alguna.

Segn el doctor G , ello permiti a la Adminis-tracin retractarse y poner en tela de juicio las faculta-

des de la funcionaria que suscribi el acuerdo.

3.2. Invocando principios de seguridad jurdica y debuena fe, tambin sostuvo el quejoso que el acuerdo referi-do no puede . . . tener validez y eficacia o no tenerla, segnquien sea la parte involucrada.

Destac, al respecto, que no es compatible con el se-gundo de los principios mencionados suscribir un acuerdo de

.?

contenido conciliatorio, y despus desconocer sus efectos

invocando deficiencias imputables a la propia Administra-

cin.

Invoc adems las reglas lex inter partes y pacta sunt

servanda, y la teora de los actos propios, para rechazar

la pretensin administrativa de . ..contradecir su anterior

conducta legtima... Esa contradiccin se tradujo, a su

juicio, en la circunstancia de que . ..lo que era hasta di- ,,-yij;ciembre del ao pasado ajustado a derecho, hoy se desconoce

y con fundamento en nuevas e infundadas circunstancias, se

pretende privar de todo efecto y valor jurdico derechosgenerados al amparo del rgimen anterior.

3.3. Respecto de la clusula del Acuerdo que refiere a

una eventual y posterior aprobacin por parte del Poder

Ejecutivo Nacional, el reclamante expres que ella no im-

portaba privar al contenido del acto de valor jurdico, y

que no es admisible sostener que un contrato administrativo

no existe hasta que no sea aprobado, pues el acuerdo de vo-

luntades que en l se formaliza asigna existencia jurdicac, I

a las estipulaciones, a pesar de su carcter provisorio.

En dicho orden de ideas, reiter que no se trata en la

especie 1 delun acuerdo meramente preparatorio o de una medi-

da de trmite interno.

3.4. En cuanto a la falta de competencia de la Secre-

taria de Asuntos Consulares para suscribir el Convenio,

consider que el dictamen de esta Casa haba incurrido en

un enfoque superficial y errneo en cuanto . ..omite todotratamiento acerca de que lo actuado por la Embajadora Dra.

M " < R _'_ fue convalidado explcitamente por,la propia.

auoridad mxima de esa Cartera, esto es, el Ministro de Re-

laciones Exteriores, con su intervencin ulterior.

/

Tambin juzg desacertado lo sostenido por.esta Procu-

racin del Tesoro acerca de que la competencia ratione

materiae de la dependencia interviniente en la firma del

Acuerdo no surge de la normativa entonces en vigor. Adems,

consider desactualizado el criterio de la permisin expre-

sa, postulado por este Organismo Asesor, y defendi otros

menos estrictos en materia de atribucin de competencias,

como aqul que admite la aptitud legal- para obrar no slo

lo expresamente permitido, sino tambin lo razonablemente

implcito.

Apunt tambin que la competencia de la entonces Se-

cretara de Asuntos Consulares y Generales era ostensible y

haba sido reconocida por el propio Estado Nacional en ca-

sos anlogos, entre los que cit el Caso No 12.059 del re-

gistro de la Comisin Interamericana de Derechos Humanos,

en el cual se habra arribado a un acuerdo de solucin

amistosa, en noviembre de 1999, con la peticionaria Carmen

Aguiar de Lapac, presentndose tal acuerdo ante aquel or-

ganismo internacional por el Estado argentino el 13 de di-

ciembre del mismo ao.

Concluy, en definitiva, que los reparos formulados

por esta Procuracin del Tesoro en lo tocante a la compe-

tencia constituiran . . . una burda excusa para evitar asumir

los legtimos compromisos acordados..., lo que, a su jui-

cio, resulta violatorio de la garanta constitucional de

igualdad.

3.5. Seal tambin el doctor G que media en el

caso una conducta imputable al Estado, cuyos efectos no

pueden ser desconocidos frente al particular.

Invoc en tal sentido la teora de la apariencia, y

afirm que . . . en lo que concierne a la imputabilidad esta-

tal de los daos o compromisos asumidos por los agentes es

aqulla que atiende a la apariencia externa del acto o

hecho: a su reconocibilidad exterior como un hecho o acto

propio de la funcin atribuida al rgano, haya sido ella

ejercida regular o irregularmente... (El subrayado es del

original).

Puntualiz que tal teora investira al acto adminis-

trativo, por el hecho de ser tal, de presuncibn de legiti-

midad. En ese orden de ideas, seal que . ..el error que

claramente sustenta el acto recurrido se hospeda en la con-

fusin entre competencia y ejercicio de la funcin, para de

tal modo pretender soslayar la imputacin del acto al E s t a -

do. Sin embargo,omite o yerra la Procuracin del Tesoro,

cuando mal inadvierte que la competencia no designa al con-

junto de actividades que pueden imputarse a un rgano esta-

tal, sino slo al conjunto de actividades que ese .rgano

puede legtimamente realizar.

Concluy, sobre este particular, que la resolucin re-

currida habra perdido de vista que el Acuerdo no deja de

ser estatal y plenamente imputable a la Administracin,

. ..a unquQ

eventualmente fuera adoptada por un rgano incompe-

tente...

3.6. Sostuvo el doctor G que la Administracin

no pudo, por s y ante s, revocar. el Acta Acuerdo, desde

que el artculo 18 de la Ley Nacional de Procedimientos Ad-

ministrativos No 19.549 se lo impide, pues se trata en la

especie de un acto regular que aqulla conoca, y que habagenerado derechos subjetivos desde la fecha en que fue sus-cripta de buena fe.

Entendi, por tal motivo, que la nica alternativa ad-

misible para neutralizar los efectos del Acta 'Acuerdo con-,

!,

094

,

sista en acudir a la instancia judicial.

3.7. Objet adems el argumento de falta de causa, in-

vocado por la resolucin recurrida como invalidante del

;Acuerdo, pues, sefial, tal argumento soslaya la existenciade un proceso supranacional .en donde se discute la validez

de una decisin de la Corte Suprema de Justicia de la Na-

cin.

Aleg al respecto que, al dictarse la resolucin revo-catoria del Acta Acuerdo se ignor la existencia de numero-Q,.iesas pruebas instrumentales aportadas por l al formalizar

la denuncia ante la Comisin Interamericana de Derechos

Humanos; jy neg

beralidad.

SeAal queen la necesidad

nal y de evitar su avance, con el consiguiente desprestigiodel Poder Judicial de la Repblica Argentina.

que el Acuerdo tenga el carcter de una li-

la causa del Acuerdo reside, en definitiva,

estatal de poner fin al proceso supranacio-

3.8. En cuanto a la causa de la obligacin de pago,seal que derivara de los padecimientos patrimoniales y

morales irrogados como consecuencia de la actuacin del Es-

tado-Juez 'en la sustanciacin y decisin de un proceso ju-

dicial en el que medi, a su entender, privacin de justi-

-\ ia:

3.9. Neg que existan vicios en el objeto del Acuerdo,

* toda vez que ste no pretendi desconocer los alcances de

una decisin de la Corte Suprema de Justicia de la Nacin,

sino evitar el desarrollo de un proceso transnacional.

En punto a ello, entendi que la resolucin recurridasera contradictoria con la posicin sustentada por la Re-

pblica Argentina en el caso Hagelin, en el que,,.apartndose de lo decidido por la Corte Suprema de Justi-

7

cid, admiti la aplicacin de la Ley N" 23.982 a ,un caso

concreto.

En el mismo tenor consider que se encuentran los ca-

sos en que ,..frente a la declaracin de prescripcidn de las

acciones tendientes al resarcimiento de los perjuicios pro-

vocados por la detencin ilegtima de personas durante el

ltimo rgimen militar, el Poder Ejecutivo nacional, en .la

instancia de la Convencin Americana, se comprometi a ins- 6taurar un mecanismo que permitiera neutralizar los efecfos

de las decisiones del ms Alto Tribunal de Justicia sobre

este punto...

3.10. Tambin manifest no ser exacto que el Acuerdo

haya vulnerado la cosa juzgada sentada por el:Alto Tribu-

nal, pues:

a) La materia sobre la cual se pronuncia la Comision

Interamericana consiste en interpretar y aplicar la Conven-

cin Interamericana de Derechos Humanos, en orden a esta-

blecer si el Estado argentino ha violado o no un derecho

reconocido en dicho pacto. @b) La Corte Suprema de Justicia argentina y la Corte

Interayricana no se pronuncian sobre el mismo contenidomaterial yi por ende, si no hay identidad total en ese ob-

jeto, no es dable sostener que en sede internacional se re-

vise la cosa juzgada interna.

c) Las partes en ambos procesos difieren sustancial-

mente, pues en sede internacional la violacin proviene del

Estado, mientras que en sede interna la violacin de un de-

recho puede provenir no slo del Estado (nacional, provin-

cial 0 municipal), sino tambin de otro particular.

En ese sentido, consider que ni el caso que tramita

ante la Comisin, ni el eventual proceso que pueda desarro-

095

llarse ante la Corte Interamericana, implican una instancia

de apelacin de la cosa juzgada i,nterna, pues dichos orga-

nismos no revisan ni los hechos ni el Derecho, sino queanalizan la presunta violacin de las conductas u omisiones

del Estado respecto de los derechos contemplados por la

Convencin Interamericana de Derechos Humanos.

3.11. En cuanto al vicio de ausencia de dictamen pre-

vio del servicio jurdico permanente -oportunamente seala-

do por esta Casa-, el recurrente desestim la necesidad de

tal recaudo, por entender que slo es exigible en los su-

puestos en que el acto a dictarse pudiera afectar derechos

subjetivos e intereses legtimos.

Consider, por consiguiente, que la ausencia de dicha

pieza no configura causal de nulidad del Acta Acuerdo, tan-

to ms cuando la doctrina de la Corte Suprema de Justicia

de la Nacin admite que el requisito aludido constituye un

trmite omitible y salvable en instancias superiores.

3.12. Con relacin al vicio de falta de motivacin que

en el dictamen de esta Casa se le imput al Acta Acuerdo,

indic que no se haba tomado en cuenta que en este caso se

'trata de un acuerdo de voluntades bilateral y contractual,

en el cual las exigencias de motivacin difieren de las;r, \

precisadas para los actos administrativos singulares.

AAadi que la motivacin puede alojarse en las diver-

sas clusulas del plexo del Acta Acuerdo; y que sta tam-

bin cuenta con una motivacin concebida tcnicamente como

contextual.

3.13. En punto a la resolucin del Secretario de Culto

que revoc el Acta Acuerdo, observ que se encontrara

viciada por falta de competencia.

Agreg que, al constituir el Acuerdo un acto regular

estable, para su revocacin sera incompetente no solo elrgano que dict la resolucin en cita, sino cualquier otra

autoridad administrativa, puesto que para ello se requiere

inexcusablemente la intervencin judicial, a tenor de lo

dispuesto en los artculos 15 y 18 de la Ley No 19.549.

En su criterio, el principio de paralelismo de las

formas impide tambin que un secretario de Estado pueda de-

jar sin efecto un acto avalado por la intervencion del mi-

nistro del rea.

.-L

3.14. En consecuencia, solicit la revocacin de la

Resolucin de la Secretara de Culto No 1300/00, y que se

declare vlido el convenio del 14 de noviembre de 1999.

4. El dictamen de la Direccin General de Asuntos Ju-

rdicos del Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio

Internacional y Culto del 28 de julio de 2000

En el dictamen enunciado en el ttulo que .precede

-obrante a fojas 120/127-, se opin lo siguiente:

4.1. En cuanto a lo afirmado por el recurrente acerca - . . .de que se habra intentado reducir el Acuerdo a una simple

c-/.,

medida.preparatoria vinculante solo para el particular, sehseAal que, de acuerdo con lo establecido por el articulo

14, inciso b), de la Ley No 19.549, el acto administrativo

requiere, como primer elemento, la.existencia de un sujeto

legalmente hbil para emitirlo; es decir, que quien acta

por la Administracin Pblica est revestido de competencia

para ello. * .

Se agreg que la teora del funcionario de facto no

resulta hbil para suplir el vicio del acto afectado de in-

competencia, por haber sido otorgado por un funcionario de

iure que.actu excedindose en sus potestades.

:

.. .

0 9 6

.

No se trata' en este caso de un supuesto de retracta-

cin unilateral de la Administracin, sino de la revocacin

de un acto administrativo viciado de nulidad absoluta, que

debe ser reyocado o sustituido, por razones de ilegitimidad,

an en sede administrativa, en los trminos del artculo 1 7

de a Ley No 19.549.

4.2. En cuanto a lo sostenido por el recurrente acerca

de que el Acuerdo habra sido convalidado por el entonces

titular de la Cancillera, se seal que tal convalidacin

slo podra haberse producido, a modo de saneamiento, ,si el

acto en cuestin hubiera estadoafectado de una nulidad de

carcteri relativo, lo que no se verifica en la especie.

4.3. Respecto de la invocacin por el recurrente de la

teora de la apariencia para imputar el acto al Poder Admi-

nistrador, se destac que, en tanto en nuestro rgimen ju-rdico la ley se presume conocida, si el acto es nulo denulidad absoluta la Administracin debe revocarlo en procu-

ra del inters pblico, que prima sobre el particular, loque armoniza con la doctrina de esta Procuracin que refie-

re a la obligatoriedad prescripta en el artculo 17 antes

referido.

4.4. En lo concerniente a la invocacin por parte del

recurrente del artculo 18 de la Ley No 19.549, se puntua-

liz que la revocacin dispuesta se ajust a lo prescripto

por aquel

4.5.sostenidovicios en

votada.

4.6.

artculo.

En otro orden, ese servicio jurdico adhiri

en el anterior dictamen de esta Casa sobrea lo

los

el procedimiento que afectan al acta acuerdo re-

Se sostuvo que la competencia del Secretario de

Culto para el dictado de la resolucin recurrida resulta de

la Resolucin No 41/00 (debe leerse Res. No 41/99).

4.7. Por todo ello, esa Direccin concluy que, previa ,:

una nueva consulta a esta Procuracin del Tesoro; corres-ponda rechazar el recurso jerrquico interpuesto.

5. Las referencias de autos al caso Hagelin, invocado

por el doctor G -

.091

d) El llamado Acuerdo de Solucin Amistosa entre el

sefior Hagelin y el Gobierno argentino fue suscripto el 17

de marzo de 2000 ante el Secretario Ejecutivo de la Comi-

sin Interamericana de Derechos Humanos y el miembro de la

Comision Relator para la Repblica Argentina. La firma del

instrumento fue autorizada por la Resolucin Ministerial No

650/00, y posteriormente convalidada por el Decreto No

345/00 (B.O. 26-4-00).5.2. La Direccin General de Asuntos Jurdicos de ese

Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional

y Culto destac, a fojas 149/153, que:

a) El sefior Hagelin denunci al Estado Nacional antela Comisin Interamericana de Derechos Humanos, por consi-

derar que la aplicacin de la Ley de Consolidacin No23.982 a la cancelacin de la indemnizacin reconocida porsentencia firme a su favor violaba lo previsto por la Con-vencin Interamericana de Derechos Humanos.

b) La Comisin declaro admisible su denuncia, ponin-

dose a disposicin de las partes a fin de llegar a una so-

lucin amistosa del asunto.

c) Finalmente, el Estado Nacional acept la propuesta

de la Comisin para iniciar el procedimiento de solucin

kmistosa, arribndose a un acuerdo entre las partes.

d) Por tales consideraciones, esa dependencia concluy

que el caso Hagelin . ..difiere sustancialmente del que nos

ocupa ya que el mismo'contaba con un procedimiento judicial

firme a su favor y la voluntad del Poder Ejecutivo NacionalIh . .

de arribar a una solucin amistosa con el peticionante;

habiendo intervenido las autoridades competentes a tal fin.

5.3. Reseado lo que antecede, cabe poner de resalto

que la exteriorizacin de la voluntad del titular del Poder

.Ejecutivo Nacional de arribar a una solucin amistosa en el

caso Hagelin se concret con el dictado del Decreto No345/00, el que convalid el acuerdo referido (v. art. lo),

y dispuso que los gastos que demandase el cumplimiento de

ese decreto se imputaran a las partidas especficas del

Ministerio de Economa (v. art. 2').

Cabe tambin acotar que en el prrafo sexto del Consi-derando de dicho decreto se indico que . ..se ha acordado el

monto indemnizatorio con base en'10 dispuesto en el aparta-

do x) de la parte dispositiva de la sentencia de la Sala

III de la Cmara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso

Administrativo Fede.ral de fecha 31 de marzo de 1992 y

teniendo en cuenta, a partir del 1 de abril de 1991, latasa de inters que surge de la decisidn de la CORTESUPREMA DE JUSTICIA DE LA NACIbN en el "Recurso de hechodeducido por la actora en la causa HAGELIN, Ragnar Erlan c/

Poder Ejecutivo Nacional", de fecha 22 de diciembre de1993.

_.

- II - %^'...,&ANLISIS DE LAS CUESTIONES DE FONDO

b LPLANTEADAS EN EL RECURSO EN TtiMITE

En oportunrdad de examinar el contenido del acta

acuerdo suscripta el 14 de noviembre de 2000, esta Procura-

t cin del Tesoro dictamin que adoleca de los vicios de in-

competencia, en razn del grado.y de la materia, en el ob- . .jeto, en la causa, en la motivacin y en el procedimiento,

los que lo tornaban nulo de nulidad absoluta e insanable.,

En homenaje a la brevedad, me remito a las considera-

ciones vertidas en esa oportunidad.

Por otra parte, debo recordar que La Procuracin del

Tesoro se opone, por principio, a revisar o debatir sobre

las opiniones que vierte en sus asesoramientos; con la sal-

vedad de aquellos supuestos en que se efecten nuevas ale-

gaciones o se invoquen hechos no considerados de suficiente

relevancia como para determinar la revisin del asunto de

que se trata (Dictmenes 155:251, 156:56, 167:181 y 171:

L,,

212, entre otros).

Sin perjuicio de ello, y teniendo en cuenta que el re-

currente ataca el acto dictado despus de la

asesoramiento, encuentro oportuna la ocasin

a esos cuestionamientos, y para,volver sobre

emisin de mipara referirme

las considera-

ciones que volcara en mi dictamen del 19 de mayo de 2000.

1. La naturaleza del instrumento en estudio

1.1. Sostiene el recurrente que el acuerdo revocado

qued reducido a una simple medida preparatoria de la vo-

luntad administrativa llamada a producir efectos internos,

sin proyeccin externa alguna.

Nada permite sostener que la Administracin haya con-

cebido el Acta Acuerdo como una medida preparatoria. Por el

contrario, ese acta acuerdo fue considerada por este Orga-

nismo Asesor como un acto administrativo propiamente dicho,

;IElfectado de mltiples vicios, que permitan inequvocamente

calificarlo como nulo de nulidad absoluta.

Por otra parte, sabido es que los actos preparatorios

No constituyen un acto administrativo en sentido estricto,

Gk.ya que no producen efectos jurdicos directos; por ello la

norma dice que no son impugnables, aunque adolezcan de vi-

cios (,..) Al no constituir un acto administrativo, ya que no

producen un efecto jurdico directo, no son impugnables por

recursos administrativos... (Hutchinson, Toms; Ley Nacional

de Procedimientos Administrativos, pgs. 343/344, Ed. As-trea, Buenos Aires, 1995).

1.2. Es en consideracin al principio de seguridad ju-

rdica que procede la revocacin de los actos dictados en

contradiccin con el ordenamiento positivo aplicable para

erradicarlos del mundo jurdico.

La necesidad de preservar la seguridad jurdica alte-

rada resultaba en este caso imperativa e ineludible para la ;.. 7..-, ,Administracin, lo que se cristaliz con la revocacin en

sede administrativa del acto administrativo nulo de nulidad

absoluta oportunamente analizado.

1.3. Adems, la invocacin por el recurrente del prin-

cipio de la buena fe para sustentar la estabilidad del acto

que pretende resulta a todas luces fuera de lugar.

En efecto, la Administracin ha procedido en la espe-

cie cifindose estrictamente a la normativa que regla su ac-

tuacin en supuestos de este tipo, sin que se le pueda im-

putar que haya desconocido efectos vlidos del Acuerdo.

1.4. En cuanto a la teora de los actos propios, ar- C. .: :

gida por el doctor G.,'..

como contraria a la . ..anterior

conducta legtima... de la Administracin, existe pacfica

doctrina que establece que para que esa teora Pueda seri;

invocada contra la Administracin Pblica deben encontrarse

reunidos ciertos requisitos, entre los que se cuenta la ne-

cesidad de que el acto precedente haya sido regularmente

emanado del rgano competente.

En efecto, la conducta anterior vinculante debe ser

jurdicamente relevante o vlida y plenamente eficaz para

generar'una expectativa seria de ,comportamiento futuro con

trascendencia en el mundo del Derecho. Entonces, la conduc-

ta anterior no debe estar viciada (v. Vives, Luis Mara; La

.099

doctrina de los actos propios, LL 1987-B:953). ._

Ello no se verifica aen la especie, razn que me releva

de analizar los dems recaudos que la doctrina exige, y ex-

cluye la posibilidad de aplicar a este caso la teora alu-

dida.

2. El vicio de incompetencia

2.1. Dice el letrado GsI: . i que lo actuado por la em-

bajadora MS R.:. . habra sido convalidado explcita-

mente por el entonces Ministro de Relaciones Exteriores,

Comercio Internacional y Culto con su intervencin ulterior

(v. fs. 339 del cuerpo documental anexo)

En ella, el ex Ministro se dirigi

tario Legal y Tcnico de la Presidencia

.

al entonces Secre-

de la Nacin a fin

de que ,... se proceda a la tramitacin de los actos adminis-

trativos pertinentes.

La intervencin del ex Ministro podra haber operado

como una convalidacin solamente si el vicio que afectaba

el Acta Acuerdo se hubiera reducido al de incompetencia por

razn de grado, susceptible de ser subsanado por ese minis-

tro; 'pero en ningn caso, si se trata -como ocurre en au-

kos- de un vicio de incompetencia por razn de la materia,

pues en tal supuesto se trata de una nulidad absoluta e in-

sanable.

Del juego armnico de los artculos 14 y 19, inciso

a), de la Ley Nacional de Procedimientos Administrativos,

surge que' cuando el vicio que afecta al acto es el de in-

competencia en razn de la materia, no es susceptible de

ser saneado mediante su ratificacin por el rgano supe-rior.

Cabe al respecto sefialar que ni la Ley de Ministerios

17

.entonces vigente, ni el Decreto No 393/98 (B.O. 17-4-98)I

autorizaban a la funcionaria que firmo el Acuerdo a cumplir con ese cometido; y tampoco autorizaban al ministro del ra- :mo.

En efecto, el decreto en cita cre la Secretara' de

Asuntos Consulares y Generales en el mbito de ese Ministe-

rio de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Cul-

to.

En su Anexo 1 se describen los diversos objetivos que

conforman la rbita concreta de facultades que podra vli-

damente ejercer su titular. De ninguno de ellos se advierteque disponga de facultades para obligar al Estado Nacional

mediante un acuerdo como el que suscribiera en el caso de

autos.

Tampoco es admisible sostener que la elevacin dis-puesta por el entonces titular de la Cancillera implic un

saneamiento del acuerdo nulo, desde que el propio recurren-

te la califica como tcita conformidad; y, de acuerdo con

la doctrina en la materia, la forma que debi revestir.esaconformidad, tena que . . . ser compatible con la del acto ra-tificado (Hutchinson, ob. cit., pag. 147). Por otra parte,

el ex JT nistro no poda ratificar un acto que no era compe-tente para dictar.

2.2. En cuanto al criterio aplicable para determinar

la competencia del rgano que suscribi el Acuerdo, sabido

es que la competencia constituye la medida de las atribu-ciones del rgano, o sea el conjunto de facultades que stepuede ejercer por razn de materia, territorio, grado y

tiempo (v. Mairal, Hctor; Los vicios del acto admnstra-tvo y su recepcin por la jurisprudencia, LL 1989-C:1014).

Ese elemento ha sido calificado como esencial por la Corte

C% ,i,. . .

-In

100

'Suprema de Justicia de la Nacin (v. Fallos 298.:172).

Superado el planteo de la permisin expresa, se plan-

tearon en la doctrina y la jurisprudencia distintas teoras

para determinar el alcance de la competencia.

Se evalu as la posibilidad de incluir en,los poderes

expresamente conferidos a los que pudieran reputarse razo-

nablemente implcitos en ellos (v. Multicambio S.A. c/Banco

Central de la Repblica Argentina; Cm. Nac. Cont. Adm., en

pleno, sentencia del l-10-85, JA 1986-1:140).

Al consagrar el criterio de la especialidad tal'como

es empleado en el Derecho privado, la Sala IV de la Cmara

Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo

Federal, en la causa Peso, Agustn c/ Banco Central de la

Repblica Argentina, del 13 de junio de 1985 (v. ED

114:236), sostuvo que:

a) ..,la respetuosa observancia del estado de derecho

supone un Estado cuyas potestades sean limitadas y se

hallen sujetas al deslinde de competencias fijadas por la

Constitucin.

b) El moderno principio de la vinculacin positiva de

la Administracin a la ley impone . ..que la certeza de la

validez de cualquier accionar administrativo es, postulable6en 'la medida en que pueda referrsela a un precepto jurdi-

co/ o que, partiendo de un principio jurdico, se derive de

l -c&no cobertura legal- la actuacin administrativa.

Surge as, que loeque es propio en general de los su-

jetos privados -art. 19, Constitucin Nacional- no lo sea

para la Administracin, la que no puede obrar sin que el

ordenamiento la autorice expresamente.

c) A la luz de una clara hermenutica constitucional,el vetusto principio de que en derecho administrativo la

competencia es la excepcin y la incompetencia la regla y

que, por tanto, toda competencia debe estar Conferida por

norma 0 por extensin a lo razonablemente implcito en lo

expreso, demuestra lozana y vigencia. (El destacado en le-tra negrita es mo).

El fallo resefiado acun, como ya se adelantara, el

criterio de la determinacin de la competencia por el prin-

cipio de la especialidad, en virtud del cual se define tam-

bin la competencia a travs de la consideracibn de los po-

deres implcitos por medio de tal especialidad (v. Comadi-

ra, Julio R.; Algunos aspectos de la teora del acto admi-

nistrativo, JA 1996-IV:750).

Como puede observarse, ninguna de las perspectivas de

atribucin de competencias examinadas autoriza a sostenerque la funcionaria actuante haya estado investida de facul-

tades para obrar como lo hizo.

Va de suyo que los actos viciados por incompetencia.en

razn de la materia deben ser anulados. Y en cuanto a laimposibilidad de sanearlos, la Corte Suprema de Justicia dela Nacin tiene dicho que . . . el agravio relativo a la cir-cunstancia que se habra purgado el vicio que afectaba en

su origbn a'l acto ( . ..). carece de sustento (...) por habermediado incompetencia en razn de la materia, la resolucin

administrativa es nula de nulidad absoluta (art. 14, inc.

b, ley 19.549) y por ende insusceptible de ser saneada

(arts. 14 y 19 de la ley citada) (sentencia del 3-3-83 en

el caso Pea de Tuero, Magdalena c/Ministerio de Cultura yEducacin de la Nacin s/resolucin ministerial No 3107,

Ley 22.140) (Fallos 305:171).

En el mismo sentido, la jurisprudencia entendi que el

acto es nulo cuando se encuentra viciado por la

.,

.1 0 1

. . . incompetencia de los funcionarios actuantes.. A lo sumopodra haberse considerado como un acto preparatorio,supeditado a que la autoridad competente lo refrendara;hecho que no aconteci en la presente causa (Cm. Nac. de

Apel. Fed. Civ. y Com., Sala III, sentencia del 3-7-97 enautos Maruba S.C.A. c/ Ministerio de Economa y Obras y .

Servicios Pblicos).

En consecuencia, aun si se hubiese producido el re-

frendo del Poder Ejecutivo, podra haberse considerado sa-

neado el vicio de incompetencia en razn del grado, pero,en ningn caso, el vicio del acto en razn de la materia.

2.3. En lo concerniente a la teora de la apariencia,

que el recurrente invoc sealando que . ..resulta pues de

insoslayable aplicacin en nuestro ordenamiento jurdico

que; por lo dems inviste a los actos administrativos, por

ser tales de "presuncin de legitimidad"..., lo cierto es

que f tal como ha quedado claramente establecido en estedictamen, estamos en presencia de un acto irregular, en el

que intervino una funcionaria a todas luces incompetente.

Sobre este aspecto comparto'10 dictaminado por la Di-

reccin de Asuntos Jurdicos de la Cancillera a fojas

120/127, a cuyos trminos me remito a fin de evitar reite-

3aciones innecesarias.

Sin perjuicio de ello, estimo conveniente citar aqu

nuevamente el siguiente fragmento de aqul asesoramiento:. . . no se trata aqu de imponer al administrado la obliga-cin de investigar si se estn cumpliendo en la emisin del

acto administrativo con los requisitos legales a tal efecto

sino que desde el momento que en nuestro derecho la ley se

presume conocida, si el acto se encuentra afectado de un

vicio que conlleva su nulidad absoluta, la Administracin

debe revocarlo ya que se encuentra en juego el inters p-

blico, que se encuentra por encima del inters del particu-

lar (fs. 123).

Lo que resulta sustancial tener en cuenta en la cues-

tin examinada es que la presuncin que establece el art.-

culo 12 de la Ley No 19.549, alegada por el recurrente, es

una presuncin iuris tantum y no iure et de iure; de consi-

guiente, por tratarse de una presuncin que admite prueba

en contrario, debe caer ante la comprobacin de vicios gra-

ves en el acto.

As, la presuncin de legitimidad de los actos admi-

nistrativos -que es garanta de seguridad y estabilidad-

cede cuando aqullos adolecen de vicios formales o sustan-

ciales, o han sido dictados sobre la base de presupuestos

fcticos manifiestamente irregulares, reconocidos o feha-

cientemente comprobados.

2.4. Cabe finalmente destacar que, al sostener el re-

currente que un acto administrativo adoptado por un rgano

incompetente no deja por ello de ser estatal y plenamente

imputable a la Administracin, confunde la validez de

actos administrativos con las eventuales consecuencias

osas que puedan derivarse de la revocacin de un acto

vlido.

3. Los casos Hagelin y Aguiar de Lapac

En diferentes pasajes de su recurso, el doctor G

los

da-

in-

sostiene que los casos mencionados en este ttulo son an-

logos al suyo, con el objeto de alegar que a su respecto se

habra violado el principio constitucional de igualdad ante

la ley.

3.1. El precedente administrativo es aquella actuacin

33

102

pasada que, de algn modo, tiene aptitud para -condicionarlas actuaciones presentes de la Administracin, exigindo-

les un contenido similar para casos similares (v. Diez Pi-

cazo Gimnez, Luis Mara; La doctrina del Precedente Admi-

nistrativo, Revista de Administracin Pblica No 98, Ma-

drid, mayo-agosto de 1982, pg. 7 y SS.).

Empero, en el fuero contencioso administrativo federal

se ha declarado que . . . la Corte Suprema ha sostenido que

nadie tiene en principio un derecho adquirido al manteni-

miento de leyes ni de criterios jurisprudenciales (...), por

lo que tampoco resulta razonable invocar su existencia

frente a un cambio de criterio de precedentes administrati-

vos, en especial cuando las circunstancias exigen la eva-

luacin de cada caso en concreto (Cm. Nac. de Apel. Cont.Adm. Fed., Sala V, en IBM Argentina S.A. c/ Administracin

Nacional de Aduanas, sentencia del l-7-96).

,Y tambin la Suprema Corte de Justicia de la Provincia

de Buenos Aires ha resuelto que Los precedentes administra-

tivos carecen de efecto vinculante en tanto no existe norma'

legal que constria a la administracin a dictar sus deci-

siones de acuerdo a lo obrado en casos anteriores; que

6. l l ,no obligan a la Administracin a conformar su voluntad

de idntica manera cuando existan razones fundadas para ex-

pedirse en un sentido diferente; y que No existe norma le-gal que, constria a la Administracin a dictar sus decisio-

nes de acuerdo a lo obrado en casos anteriores (sentenciadel 29-4-97 in re Schesler, Juan c/Tribunal de Cuentas dela Provincia de Buenos Aires .s/ Demanda Contencioso Admi-

nistrativa; y sentencia del 13-5-88 in re Larrivey, LuisGuillermo c/Provincia de Buenos Aires s/ Demanda Contencio-

so Administrativa).

Lo expresado basta para rechazar el argumento del re-

currente en este punto.

3.2. Corresponde, no obstante, poner de manifiesto las

numerosas y variadas circunstancias que evidencian la im-

procedencia de calificar los casos antes mencionados

precedentes de la cuestin bajo examen.

como

En efecto, respecto del caso Aguiar de Lapac -que

fuera presentado ante la Comisin Interamericana de Dere-

chos Humanos, y en el que se arrib a un acuerdo de solu-

cin amistosa-, cabe efectuar las siguientes consideracio-

nes:

a) En primer lugar, los Derechos Humanos cuya viola-

cin denunciara la seora Carmen Aguiar de Lapac dando lu-

gar a la sustanciacin del Caso No 12.059 ante la Comisin

Interamericana, no son del mismo rango que los que motori-

zan la actividad procesal del recurrente.

b) Aguiar de Lapac ocurri ante los tribunales argen-

tinos para que se estableciera cul habra sido el destino

final del cuerpo de su hija, Alejandra Lapac, detenida-

desaparecida desde el 17 de marzo de 1977. Sustent su pe-

ticin en los derechos a la verdad y al duelo.

c) Segn ella, la Cmara Federal de Apelaciones en lo

Criminal y Correccional de la Capital Federal reconoci su

derecho, e impuls algunas medidas para hacerlo efectivo.

Posteriormente, ese tribunal modific esa postura y

plante su incompetencia para actuar en la materia, lo que

fue confirmado por la Corte Suprema de Justicia de la Na-

cin en el recurso extraordinario que intent la actora (v.

fs. 799/817 de las actuaciones adjuntas sin acumular).

d) El 13 de agosto de 1998 la Corte declar improce-

i-dente el recurso extraord inario por considerar que el tr

t bunal actuante careca de facultades para recopilar pruebas

e imponerse de hechos, en razn de que el reclamo no impor-

taba un caso, y por las limitaciones emergentes del artcu-

lo 116 de la Constitucin Nacional y el artculo 2" de la

Ley No 27.

Nuestro ms Alto Tribunal aadi, en esa ocasin, que

existan serias limitaciones a la labor de investigacin

pretendida por Lapac, y que disponerlas no se compadecera

con las denominadas leyes de punto final y obediencia debi-

da, con. riesgo de incurrir en un doble juzgamiento.

e) Deducido un recurso de aclaratoria respecto de ese

decisorio, la Corte explic que su resolucin se limitaba a

la denegacin de medidas de prueba en el mbito de la causa

en que fueron solicitadas, por haberse agotado su objeto

procesal; y apunt, adems, que . ..ello. ciertamente, no ha

implicado abrir juicio ni clausurar las diversas posibles

vas judiciales y administrativas de las cuales dispone la

impugnante para obtener la informacin que ha intentado

promover ante una va improcedente... (fs. 856/857 de la car-

peta adjunta sin acumular).

En sntesis, el fallo referido no neg a Aguiar de La-

pac los derechos invocados, sino que se limit a rechazar

la va procesal elegida.

f) En cuanto al trmite seguido en sede de la Comisin

Interamericana

del 13 de mayo

dad del caso

de Derechos Humanos, en su Informe No 70/99

de 1999 ese organismo declar la admisibili-

presentado por Aguiar de Lapac (v. fs.

mismas actuaciones).700/709 de las

Luego de la correspondiente respuesta del Gobierno Na-

cional, el 23 de julio de 1999 la peticionaria adujo que,

toda vez que la Corte Suprema de Justicia de la Nacin no

se haba pronunciado sobre la va por la que poda hacer

valer su derecho, el Estado argentino deba indicarle cul

era la accin judicial idnea para investigar acerca del

destino final de su hija, en particular para acceder a da-

tos no procesados ni guardados en algn archivo estatal (v.

fs. 713/737 de las actuaciones en cita).

Para este ltimo fin, Aguiar de Lapac consider que

estaban excluidas las acciones de hbeas data y de amparo

informativo; y concluy que mientras el Estado argentino no

especificase la va aplicable, sus derechos continuaban

siendo violados.

g) Por otra parte, la peticionaria manifest a la Co-

misin su disposicin para iniciar un proceso de solucin

amistosa.

A partir de este momento se inici un trmite del que

participaron diversas reparticiones pblicas con competen-

cia especfica en la materia, el que culmin con la sus-

cripcin del acuerdo de solucin amistosa que el doctor G

considera en su recurso como un supuesto anlogo al

s u y o .

3.3. Sin embargo, existen sustanciales diferencias en-

tre los casos Aguiar de Lapac y G .

El acuerdo de solucin amistosa con relacin al Caso

No 12.059 de Aguiar de Lapac fue celebrado el 15 de no-

viembre de 1999 con la mediacin de la diputada por la Ciu-

dad de Buenos Aires Alicia Pierini.

Su contenido relevante es el siguiente:

a) El Gobierno argentino acept y garantiz el derecho

a la verdad como el agotamiento de todos los medios para

i

alcanzar el esclarecimiento de lo sucedido con las personas

desaparecidas (en el caso, respecto de Alejandra Lapac).

Ello fue concebido como una obligacin de medios impres-

104

criptible, que se mantiene en tanto no se alcancen los re-

sultados.

b) Adems, el Gobierno argentino se comprometi a ges-

tionar la aprobacin de normas que atribuyeran a las Cma-

ras Nacionales en lo Criminal y Correccional Federal' de to-

do el pas competencia exclusiva en todos los casos de ave-

riguacin d,e la verdad sobre el destino de las personas

,desaparecidas con anterioridad al 10 de diciembre de 1983.

c) Tambin se oblig a gestionar ante el Ministerio

Pblico Fiscal-la especializacin de un cuerpo de fiscales

ad hoc para la bsqueda e interpretacin de los datos y una

mejor circulacin 'de informacin (v. fs. 741 de la carpeta

adjunta sin acumular).Resulta evidente we el contenido del acuerdo reseado

no gener para el Estado Nacional obligaciones de carcterpecuniario, sino que, antes bien, incidi en los lineamien-

tos de su poltica en materia de Derechos Humanos.

Por otra parte, el trmite seguido para su conclusin

cont con la previa conformidad de la Procuracin General

de la Nacin, del ex Ministerio de Justicia y del Ministe-

rio del Interior, en la esfera de competencia especfica de++L

cada uno (v. fs. 740 y 742 y SS. de las actuaciones en men-

cin).

Finalmente, el acuerdo de solucin amistosa fue pre-

sentado por el Gobierno argentino ante la Comisin el 18 de

noviembre de 1999 (v. fs. 753 de las actuaciones en cita).

3.4. En cuanto al caso Hagelin, me remito a la resea

efectuada en el captulo 1, punto 5, del presente dictamen.

Baste con reiterar aqu que la firma del instrumento

de solucin amistosa, en este caso, fue autorizada por la

Resolucin Ministerial No 650/00, y posteriormente convali-dada por el Decreto No 345/00 tv. fs. 136).

Pero adems corresponde destacar que el decreto men-

cionado en ltimo trmino no hizo otra cosa que aplicar es-'

trictamente lo resuelto en la sentencia dictada por la Cor-.

te Suprema de Justicia de la Nacin el 22 de diciembre de

1993. El pago en efectivo, en este caso, se realiz cum-

pliendo con los requisitos que al respecto establece la Ley

No 23.982.

3.5. De lo que antecede se colige que en el caso del

doctor G! . -, no se ha violado la garanta de igualdad an-,

te la ley, consagrada en el artculo 16 de la Carta Magna.

As lo evidencia el siguiente anlisis de la jurispru-

dencia de nuestro ms Alto Tribunal y de la doctrina sobre

esta materia:

a) La Corte ha dicho que El principio de la igualdad

de todas las personas ante la ley segn la ciencia y el es-

pritu de nuestra Constitucin, no es otra cosa que el de-

recho a que no se establezcan o privilegies que excluyan a

unos de lo que se concede a otros en iguales circunstan- .

cias, de donde set

sigue forzosamente que la verdadera

igualdad cbsiste en aplicar en los casos ocurrentes la ley

segn las diferencias constitutivas de ellos (Arce, Jorge

Daniel s/ Recurso de Casacin, sentencia del 14 de octubre

.de 1997, Fallos 320:2151) (El destacado en letra negrita me

pertenece).b) Tambin ha sealado que . ..la igualdad asegurada

por la Constitucin a los habitantes del pas (...) es la

igualdad ante la ley a fin de que ninguna norma legal puedaestablecer entre ellos diferencias de trato en situaciones

sustancialmente idnticas. Siendo esto as, la desigualdad

acusada en el caso y que se la hace derivar de..la existen-

cia de fallos contradictorios, no importa una violacin de

la garanta constitucional (...), como quiera que, en el es-

tado actual de nuestro ordenamiento jurdico, dicha garan-

ta no obsta a la desigualdad de hecho que resulta de lainterpretacin de la ley en una similar situacin jurdica,

cuando es la consecuencia natural .o inevitable del ejerci-

I .. ;* cio de la potestad de juzgar que incumbe a los diversos0_: tribunales de justicia, (...) al aplicar la ley conforme a su

propio criterio (Fallos 233:173).

c) Coincidentemente, en doctrina se ha sostenido que

el principio de igualdad no significa tratar a todos los

individuos de una misma manera, sino a todos los iguales de

una misma manera.

Su correcta aplicacin exige que se adviertan las dis-

tinciones entre las personas, dado que no todos los indivi-

duos Se encuentran en una situacin jurdica idntica, de

modo que aplicar una misma regla para todos contradice la

lgica e, incluso, puede generar graves injusticias.

Ello obliga a determinar qu ha de entenderse por

igual, para lo cual es preciso contar con una pauta, de eva-

Juacin que determine el criterio a utilizar para estable-hcer'diversas categoras o individualizar situaciones o per-

sonas que sern consideradas iguales (v. Miller, Jonathan y

otros; Constitucin y Derechos Humanos, T. 2, pg. 1521,

Ed. Astrea,

&f

Buenos Aires, 1991).

3.6. A modo de conclusin cabe apuntar que:

a) La decisin de celebrar un acuerdo como el que se

examina en autos es de exclusivo resorte de la autoridad,previa ponderacin, en cada caso concreto, de su viabili-

dad.

b) Pero, en la especie, la revocacin por razones de

ilegitimidad del Acta Acuerdo constituy el cumplimiento deun imperativo ineludible en la actuacin estatal; y en tan-

to el acto administrativo de revocacin no trasunte la con-

crecin de una discriminacin objetiva, no es posible repu-

tarlo violatorio de la garanta constitucional mencionada.

.

4. La falta de causa

4.1. Al examinar el vicio de falta de causa puesto de

relieve por esta Casa; el recurrente sostiene que se ha

soslayado:

se

de

alde

a) La existencia de una instancia supranacional donde

discute la validez de una decisin de la Corte Suprema

Justicia de la Nacin.

b) Numerosas pruebas instrumentales aportadas por l

formalizar su denuncia ante la Comisin InteramericanaDerechos Humanos.

c) La necesidad estatal de poner fin al proceso supra-

nacional.

d) Y los padecimientos patrimoniales y morales irroga-

dos como consecuencia de la actuacin del Estado-Juez en la

sustanc&.acin y decisin de un proceso judicial teido de

privacibn de justicia.

4.2. Resalt en mi anterior asesoramiento que el acuer-

do examinado se hallaba viciado de falta de causa, porque:

a) No tena sustento en hechos ni antecedentes proba-* .,

dos. . .

b) Y, menos an, en el Derecho aplicable, en tanto ten-

da, de manera oblicua, a alterar un fallo de la Corte Su-

prema de Justicia de la Nacin que tuvo por objeto determi-

nar ese Derecho aplicable (v. arts. 7O, inc. b, y 14,

206

inc. b, de la Ley No 19.549).

En efecto, si bien el texto del documento expresa que

El Gobierno se compromete a abonar a El peticionario la

suma transaccional que establecer la Procuracin del Teso-

ro de la Nacin de acuerdo con "El Peticionario" y conforme

ias pautas legales pertinentes, en concepto de monto indem-

nizatorio por el dao emergente material y moral que le. . . ocasionaran oportunamente instituciones judiciales de la

Repblica Argentina. .., ese resarcimiento no encuentra res-

paldo en el Derecho aplicado por los diversos fallos dicta-

dos por los tribunales intervinientes en la causa sobre re-

gulacin de honorarios del recurrente.

En tal sentido, seal que lo pautado en el documento

tena el carcter de una gratuidad, es decir, de una libe-

ralidad destinada a oblar al doctor G lo que en sedejudicial le haba sido denegado por improcedente. Pero lo

que es ms grave an, pretenda sustituir al deudor origi-

nal -que en el mejor de los casos habra sido el particular

patrocinado por el doctor G - por el Estado Nacional.

4.3. Los argumentos invocados por el recurrente no al-

teran las conclusiones a las que arribara este Organismo

Asesor.

Asi, respecto de la existencia de la instancia supra-

nacional donde se discute la validez de una decisin de la

Corte Suprema de Justicia de la Nacin, debo decir que:

0

a) En tanto en la jurisdiccin internacional las par-

tes y la materia en controversia son, por definicin, dis-

tintas de la jurisdiccin interna, aquella jurisdiccin no

puede considerarse como la revisin de un pronunciamiento

del tribunal judicial de superior jerarqua de un Estado,

so pena de erigir al tribunal internacional en una cuarta

instancia que, como se ver ms adelante y lo sostiene

propia Corte Interamericana de Derechos Humanos,

inadmisible.

l aes

b) En cuanto a las numerosas pruebas instrumentales

que el recurrente dice haber aportado al tiempo de formali-

zar su denuncia ante la Comisin Interamericana de Derechos

H u m a n o s ,carecen de relevancia para este Organismo Asesor a

esta altura de lo actuado.

Llego a esta conclusin teniendo en cuenta que a fojas

304 del cuerpo anexo al expediente del epigrafe obra agre-

gado un memorndum del 6 de diciembre de 1999 -esto es, de

fecha posterior a la firma del instrumento revocado-, en el

que la entonces Directora de Derechos Humanos del Ministe-

rio de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Cul-

to consign lo siguiente: Para fines de octubre de 1999, la

Seora Secretario de Asuntos Consulares y Generales soici-

t precisiones sobre el caso, expresando que desde diversos

sectores se estara propiciando una solucin del mismo. Se

le explic en qu consistan los agravios esgrimidos y .se

hizo saber que resultaba difcil asumir una solucin amis-

tosa da un. caso con tales agravios sin admitir, por la mis-

ma va inconductas graves por parte de funcionarios judi-

ciales. En todo momento se puso de relieve que no constaban

en las actuaciones obrantes en esta Cancillera elementos

que acreditaran las violaciones alegadas, por lo que no co-

rresponda en este estado de cosas una solucin amistosa

del caso (...) La ocasin permiti inquirir respecto de la

conveniencia de consultar el tema con los equipos de tran-

sicin que actuaban..,Fn la Cancillera a ,lo que la Seora

Secretario no accedi, argumentando que la cuestin gozara

de apoyo en los dos partidos mayoritarios.

.7

;;k&

,L. . . .

102

(,(3?/ .,,,

Lo expuesto ilustra la postura asumida porel Gobierno

argentino en la tramitacin del caso del doctor G.1. __ an-

te la Comisin Interamericana de Derechos Humanos, y des-

virta lo sostenido por el recurrente acerca de la existen-

cia de una causa vlida para la conclusin

s ra revocado.

del acuerdo aho-

c) En lo que concierne a la necesidad estatal de poner

fin al proceso supranacional, es del caso agregar a lo ya

. manifestado que la mencin de tal necesidad no constituye

por s y sin ms la expresin de causa que el acto requiere

para ser vlido. .

Sobre este particular la Corte Suprema de Justicia de

la Nacin ha sostenido que . ..tratndose de un acto admi-

nistrativo (...) dictado en ejercicio de las funciones y con

las caractersticas antes sealadas (facultades discrecio-

nales) ello no qbsta a que se verifique si, dentro de las

opciones posibles abiertas a la potestad discrecional (...)

el ejercicio de tal potestad devino en el dictado de un ac-

to viciado de arbitrariedad....

Ello, por cuanto . ..el control judicial de los actos

denominados tradicionalmente discrecionales (...) encuentra

su mbito de actuacin por un lado, en los elementos regla-

kos%de la decisin (...) esencialmente, a la competencia, la

forma, la causa y la finalidad (...) y por otro, en el examen

de su razonabilidad., (sentencia del 25-11-97, recada in re

Sol, Roberto y otros c/ Estado Nacional-Poder Ejecutivo

's/Empleo Pblico, Rev. El'Derecho del 16-7,-98, pg. 4).

Cabe sefialar que en el decisorio en cita la Corte en-

tendi que afirmaciones',tales como mala conducta o situa-

cin de conflicto no bastaban por s solas para dotar al

acto admihistrativo del elemento causa, en tanto no se

haba invocado hecho concreto alguno para atribuir malaconducta, lo que conduca a descalificarlo por vicio grave ,'en la causa (v. arts. 7', inc. b, y 14, inc. b, de la Ley

No 19.549).

En el. voto emitido por el doctor Bossert en el failo

en comentario se lee que . ..la causa que d origen al actoadministrativo debe ser cierta, efectiva, sincera y no im-

plicar una forma disimulada o encubierta de qbviar la ga-

ranta de estabilidad.

En este orden de razonamientos, tambin la doctrina ha

sostenido que Los hechos y las conductas que concurren para

integrar y presupuestar la causa de los actos administrati-

vos deben ser producto de la verificacin cierta, exacta y

correcta d@ su existencia. La causa del acto, en esta faz,

debe responder a la verdad objetiva (Fiorini, Bartolom

Derecho Administrativo, pg. 415, Ed. Abeledo Perrot,gunda Edicin Actualizada, Buenos Aires, 1976).

A ll ,Se-

les

cia

d) Finalmente, los padecimientos patrimoniales y mora-que el recurrente alega haber padecido como consecuen- _.de la actuacin del Estado-Juez en la sustanciacin y ;; c

decisin del proceso judicial en el que, a su juicio,

habrapediado prikacin de justicia,

dotar al a'cto de causa,tampoco contribuyen a

desde que tales hipotticos danos,de existir, tendran autonoma en un reclamo ante los tri-:

bunales locales por

cicio de la funcin

responsabilidad

jurisdiccional.

del Estado en el ejer-

5. La violacion de la ley

5.1. Corresponde recordar que el recurrente se agra-

via, en sntesis, deio siguiente:

a) El Acuerdo no pretendi desconocer los alcances de

34 :

100

una decisin de la Corte 'Suprema de Justicia de la Nacin,

sino evitar el desarrollo de un proceso transnacional.

b) La resolucin recurrida es contradictoria con la

posicin sostenida por la Repblica Argentina en el caso

Hagelin,

c) El Acuerdo no vulnera la cosa juzgada sentada porla Corte, pues la materia sobre la cual se pronuncia la Co-

misibn ,Interamericana se refiere a la interpretacin yaplicacin de la Convencin Interamericana de Derechos

Humanos respecto de si el Estado argentino ha violado'0 no

un derecho reconocido en dicho pacto.

De all que las sentencias de la Corte Suprema y de la

Corte Interamericana no se pronuncian sobre las mismas

cuestiones materiales; por ende, no puede sostenerse que en

la sede internacional se revise la cosa juzgada interna.

Por otro lado, las partes en ambos procesos difieren

sustancialmente, pues en sede internacional la violacin

proviene del Estado, mientras que en sede interna la viola-

cin de un derecho puede provenir no slo de un Estado (na-

cional, provincial 0 municipal), sino tambin de otro par-

ticular.

lNi el caso que tramita ante la Comisin, ni el even-

tual' proceso que pudiera desarrollarse ante la Corte, im-

plicara una instancia de apelacin de la cosa juzgada in-

terna, pues dichos organismos no revisan ni los hechos ni

el Derecho, sino que analizan la presunta violacin de las

conductas u omisiones del Estado argentino respecto de los

derechos contemplados por la Convencin Interamericana.

5.2. El contenido u objeto del acto administrativo .

consiste en la resolucin o medida concreta que mediante el

acto adopta la autoridad, Sus atributos son "certeza", "li-

citud", "posibilidad fsica" y "moralidad". De alli que

cuando en derecho administrativo se habla de vicio de "vio-

lacin de ley" se alude al que contraviene las reglas a quedebe sujetarse el contenido LI objeto del acto (Cam. Nac.

Civ., Sala E, sentencia del 29-2-84 recada en el caso Her-

nndez, Jorge c/Municipalidad de la Capital, JA 1984-

111:596).

De la lectura del precedente en cita se desprende que

el objeto del acuerdo suscripto por el doctor G .'~ no

rene los recaudos necesarios para ser considerado como

elemento vlido en los trminos del artculo 7O, inciso c),

de la Ley No 19.549.

Ello as porque el contenido esencial de lo acordado

en el acta del 14 de noviembre de 1999 resulta a todas lu- '

ces ilegtimo por desconocer que la Corte Suprema de Justi-

cia de la Nacin es el organismo de decisin jurisdiccional

final de los casos que se someten a su consideracin (v.

art. 116 Const. Nac.).

Tal contenido evidenciaba, como ya lo dije en mi ase-

soramiento del 19 de mayo de.2000, una indebida intromisin*

de la Administracin Pblica en la esfera propia de compe-+k

tencias especficas de la Corte Suprema de Justicia de la

Nacin, en la medida en que tenda a alterar en sede admi-

nistrativa lo decidido en la judicial respecto de una cues-

tin patrimonial de Derecho privado.

5.3. La invocacin del caso Hagelin no consolida la

posicin del recurrente en cuanto a la existencia de un ob-jeto lcito en el Acuerdo.

En efecto, si en el caso Hagelin se concluy con xito

un acuerdo de solucin amistosa -que fue ratificado por el

Decreto No 345/OO-, ello obedeci ,a que se consider que la

_

109

denuncia del seor Hagelin ante la Comisin Interamericana

poda llegar a cowtituir un caso en la inteligencia del

sistema interamericano de proteccin de Derechos Humanos,

que podra dar lugar a un decisorio de la Corte Interameri-

cana sobre la existencia de una responsabilidad internacio-nal del Estado argentino; pero no por el accionar de laCorte Suprema de Justicia de la Nacin, sino por el sistema

de pago de las sentencias dispuesto por leyes de orden

pblico.

Esa eventualidad no se avizora en el caso del recu-

rrente, pues:

a) El Gobierno Nacional ha insistido en la inadmisibi-

lidad de su denuncia ante la Comisin (v. fs. 168/175 y

297/303 del cuerpo anexo al expte. del epgrafe).

b) Y en fechas posteriores a la suscripcin del acuer- .

do del 14 de noviembre de 1999, el doctor G L I continu

contestando los argumentos esgrimidos por el Gobierno ar-

gentino, acerca de la improcedencia de su reclamo patrimo-

nial ante ese foro (v. fs. 321/336 del cuerpo anexo).

Las circunstancias que derivan en la celebracin, por

parte de la Repblica Argentina, de un acuerdo de solucin

amistosa, son especiales en cada caso particular, de suerte

"tr ue'lo ponderado por la autoridad en un supuesto no es ex-

tensib,le a otro, ms an cuando en este ltimo resulta ma-

nifiesta la violacin del ordenamiento jurdico vigente.

5.4. Finalmente,

&

en cuanto a la profusa exposicin que

el doctor G I efecta para graficar cmo la jurisdic-

cin interna se independiza de la internacional y, sobre

esa base, sostener que en la especie no hubo violacin dela'cosa juzgada ni violacin de la ley, cabe consignar que:

a) El recurrente tuvo a su disposicin recursos proce-

sales internos eficaces para canalizar su reclamo exclusi-

vamente patrimonial.

La Corte Interamericana de Derechos Humanos tiene di-

cho que No se debe presumir con ligereza que un Estado Par-

te en la Convencin ha incumplido con su obligacidn de pro-

porcionar recursos internos eficaces (v. Caso Velsquez Ro-

drguez, sentencia del 26-6-87).

En cuanto a qu debe entenderse por recursos internos

eficaces, recuerdo que el artculo 46.1 a) de la Convencin4

Interamericana de Derechos Humanos refiere a ..;los recur-

sos de jurisdiccin interna, tal como resultan de los prin-

cipios del Derecho Internacional generalmente reconocidos.

Esos principios exigen no ,s610 que tales recursos

existan formalmente, sino tambin que sean adecuados y

efectivos.

Que sean adecuados significa que la funcin de esos

recursos, dentro del sistema del Derecho interno, debe ser

idnea para proteger la situacin jurdica infringida.

Todo un sistema de tales caractersticas estuvo a dis- posicin del doctor G... y se puso en funcionamiento re-

gularmente respecto de su pretensin originaria.iiEl hecho de que la sentencia final que a su respecto

dict nuestro mas Alto Tribunal no satisficiera sus preten-

siones no es un fundamento suficiente para que quede expe-

dito el recrso ante la Comisin Interamericana por .priva-

c;i:

cin de justicia.b) El Estado Nacional provey de las instancias judi-

ciales conforme a Derecho y, por ende, cumpli con sus de-

beres internacionales en esa materia.

La regla del previo agotamiento de los recursos inter-

nos permite al Estado resolver la.cuestin segn su Derecho

.,

18

I.

.

97

Abella y Otros).En ese orden es conveniente mencionar que la regla del

agotamiento previo de los recursos internos se bsa en el

principio de que un Estado demandado debe estar en condi-

ciones de brindar una reparacin por s mismo y dentro del

marco de su sistema jurdico interno. El efecto de esa re-

gla es asignar a la competencia de la Comisin un carcter

esencialmente subsidiario, como ya se dijo.

Y ese carcter subsidiario de la funcin de la Comi-

sin tambin constituye el fundamento de la llamada frmula

de la cuarta instancia.La premisa bsica de esa frmula es que la Comisin no

puede revisar las sentencias dictadas por 'los tribunales

nacionales que acten en la esfera de su competencia, y

aplicando las debidas garantas judiciales, a menos que

considere la posibilidad de que se haya cometido una viola-

cin de la Convencin (v. Caso Marzioni v. Repblica Argen-

tina, Opinin de la Comisin del

citado).

De acuerdo con esa frmula,

15 de octubre 1996, antes,..s.

. .

-: .;,la Comisin, en principio, c!

no debe examinar las sentencias pronunciadas por los tribu-

nales finternos que acten dentro de su competencia y con

las debidas garantas judiciales (v. dictamen de la Comi-

sin del 13 de abril de 2000, in re Baptiste, Rudo.Zph).

Tngase presente que la Comisin es competente para

declarar admisible una peticin solo cuando sta se refiera

a una sentencia judicial nacional que ha sido dictada al

margen del debido proceso, 0 que aparentemente viola cual-

quier otro derecho garantizado por la Convencin.

Pero si, en cambio, una denuncia se limita a afirmar

'que e'l fallo fue equivocado o injusto en s mismo, la peti-

ll 1

cin debe ser rechazada conforme a la frmula arriba ex-

puesta.

Ello as porque la Comisin debe garantizar la obser-

vancia de las obligaciones asumidas por los Estados partes

de la Convencin, pero no puede hacer las veces de un tri-

bunal de alzada para examinar supuestos errores de derecho

o de hecho que puedan haber cometido los tribunales nacio-

nales que hayan actuado dentro de los lmites de su compe-

tencia (v. Opinin de la Comisin supra citada; el resalta-

do en letra negrita es mo).

En otras palabras, la Comisin no puede actuar como

una cuarta instancia cuasi-judicial con facultades para re-

visar las sentencias de los tribunales de los Estados miem-

bros de la Organizacin de los Estados Americanos.

Ese es el exacto alcance de la competencia de la Comi-

sin con relacin a los fallos nacionales.

Por lo tanto, corresponde exclusivamente a las autori-

dades nacionales, y en especial a los tribunales de ese or-

den, interpretar y aplicar el Derecho interno.

Tal conclusin responde a que . ..en las sociedades de-

mocrticas, en que los tribunales funcionan en el marco de

un sistema de organizacin de los poderes pblicos estable-

cido por la Constitucin y la legislacin interna, corres'-

ponde a los tribunales competentes considerar los asuntos

que ante ellos se plantean (v. el ya referido Informe de la

Comisin del 18 de noviembre de 1997 in re Abella y Otros).d) En el caso del doctor G debe insistirse en

que el procedimiento judicial seguido en la Repblica Ar-

gentina no comport violacin de

tas judiciales) y 25 (proteccin

cin Americana de Derechos Humanos

los artculos 8O (garan-judicial) de la Conven-

,En efecto, los aspectos sustanciales del trmite judi-

cial de su reclamo relativo a honorarios, oportunamente re- sefiados por este Organismo Asesor, no revelan violaciones

del debido proceso.

,

Es que el peticionario tuvo acceso a distintas instan-

cias jurisdiccionales internas y dedujo todos los recursos

disponibles -todos ellos sustanciados ,de modo efectivo-,

dando lugar en ltimo trmino a una sentencia de la Corte

Suprema de Justicia de la Nacin que el doctor G.- con-sider desfavorable por no haber atendido integralmente a

su pretensin patrimonial, que -una vez ms debe recordar-se- tena como demandada a una persona jurdica privada.,

Por consiguiente, no existen elementos que respaldenla afirmacin de que se haya producido una violacin deldebido proceso.

La precedente conclusin

teccin judicial que reconoceno pasa por alto que la pro-

la Convencin Interamericana..comprende el derecho a procedimientos justos, imparciales yrpidos, que brinden la posibilidad, pero nunca la garantade un resultado favorable.

En conclusin, como se dijo en el Caso

mismo,fEun,resultado negativo emanado de un

constituye una violacin de la Convencin.

5.5. Como colofn de las precedentes

Marzioni, En s

juicio justo no

consideracioneses dable afirmar que el acuerdo del 14 de noviembre de 1999

adoleca de los vicios en el objeto que se han sealado.

6. La falta de dictamen jurdico previoEl recurrente desestima la necesidad del recaudo del

dictamen jurdico previo por entender que solo es exigiblecuando el acto dictado pueda afectar derechos subjetivos e

.

47

1 1 2

intereses legtimos.

Cabe sefialar que el artculo 7O, inciso d), de la Ley

No 19.549, impone el cumplimiento de todos los proce+zien-

tos esenciales y sustanciales que resulten implcitos del

ordenamiento jurdico, disposicin sta que debe interpre-

tarse contextualmente con el artculo lo, inciso f), de la

misma ley, que garantiza el debido proceso adjetivo, y con

la emisin del dictamen del servicio jurdico permanente.La inobservancia por parte de la Administracin de es-

tas formas esenciales apareja la nulidad del acto en virtud

de lo dispuesto por artculo L4, inciso d), de la Ley

19.549.

Es cierto

Procedimientos

que el artculo 7" de la Ley Nacional

Administrativos exige el dictamen en los

NO

de

ca-

sos en que se afecten derechos subjetivos o intereses leg-

timos.

No obstante, la conclusin del recurrente acerca de

que en'su caso se poda prescindir de ese asesoramiento ju-

ff&;,,.;

.&

rdico es errnea, por un doble orden de razones.

En primer trmino, de la lectura de la norma en comen-

tario no se desprende que el trmino afectar deba entender-

se como perjudicar, de suerte tal que en los casos en losa:que 'un acto beneficie al particular pueda prescindirse del

recaudo.

Por el contrario, a la luz de los ms elementales

principios del Derecho Administrativo, ese requisito es

siempre exigible.

En segundo lugar, porque el instituto del debido pro-

cedimiento adjetivo debe entenderse desde la doble perspec-

tiva de la garantia del administrado y de la legalidad del

accionar administrativo.

Fiorini tiene dicho al respecto que el debido procedi-miento adjetivo es posterior a otro principio general de

garanta an m6s valioso, que la ley no destaca como co-rresponde: el necesario carcter previo del procedimientolegal para la decisin de todo acto administrativo.

Agrega que el proceso previo justifica la existencialegal e institucional del acto administrativo. En la Admi-

nistracin del Estado de Derecho, el acto administrativo,

de cualquier clase que fuere, debe ser la manifestacion ob-

jetiva de un previo procedimiento.

Ese carcter previo del procedimiento, garanta de ra-

zn y justicia, se proyecta esencialmente en todo el hacer

administrativo, pues sin procedimiento no hay actividad ad-

ministrativa (v. Fiorini, Bartolom A.; Derecho Administra-

tivo, T. II, pgs. 455/458, Ed. Abeledo Perrot, Buenos Ai-

res, 1976).

Por cierto, el requisito del dictamen previo es insos-

layable cuando el acto afecte la hacienda pblica (v. Coma-

dira, Julio Rodolfo; Algunos aspectos de la teora del acto

administrativo, JA 1996-IV:758).

Adems, la exigencia de tal recaudo jerarquiza la ta-

rea dekos abogados del Estado y refuerza significativamen-

te la garanta formal de legalidad de las decisiones de la

Administracin (v. Comadira; ob. cit., pg. 758)._'

Esta Procuracin del Tesoro ha reflexionado, al res-

pecto, que el dictamen jurdico previo . ..no puede consti-

tuir una mera relacin de antecedentes ni una coleccin de

afirmaciones dogmticas sino el anlisis exhaustivo y pro-

fundo de una situacin jurdica determinada, efectuada a,la

luz de las normas jurdicas vigentes y de los principios

generales que las informan a efectos de recomendar conduc-

. .

nn

c.i,@r., ,.

tas acordes con la justicia y el inters legtimo de quien

formula la consulta (Dictmenes 141:202, entre otros).

Precisamente esas calidades son requeridas desde que. . . . el dictamen jurdico previo tiene una doble finalidad,

por una parte constituye una garanta para los administra-

dos pues impide a la Administracin el dictado de actos ad-

ministrativos que se refieran a sus derechos subjetivos e

intereses legtimos sin la debida correspondencia con el

orden jurdico vigente, y por la otra, evita probables res-

ponsabilidades del Estado, tanto en sede administrativa co-

mo judicial, al advertir a las autoridades competentes

acerca de los vicios que el acto pudiera contener (Dictme-

nes 187: 61) .

Cabe concluir entonces que la omisin del dictamen ju-

ridico previo al acuerdo en anlisis lo vicia de nulidad

absoluta e insanable.

7. La falta de motivacin adecuada

7.1. Aduce al respecto el recurrente que, por tratarse

de un acuerdo de voluntades, las exigencias de motivacin

difieren de las exigiblesrespecto de los actos administra-

Jzivps singulares; y que, sin perjuicio de ello, esa motiva-

cin puede alojarse en las diversas clusulas del Acta

Acuerdo e, incluso, en el contexto de las actuaciones.

Agrega que la motivacin habra quedado . ..explicitada

en el propio convenio. .., y que consta en la primera clu-

sula de aqul, que resea el conflicto entre las partes an-te la Comisin Interamericana de Derechos Humanos.

7.2. Considero que la nica frase del texto del Acta

Acuerdo que hace referencia a la pretendida motivacin es

la que expresa:... los aspectos polticos internacionales

que aconsejan una transaccin...

Pero, tal como lo evidencia la simple lectura de la

clusula primera del acta en cita, ese aserto resulta

inequivocamente de propiedad del doctor G '. , y no cons-

tituye una afirmacin o declaracin conjunta de quienes

concurrieron a la celebraci'n del'acto nulo de nulidad ab-

soluta.

7.3. Cierto es que en doctrina y jurisprudencia ha si- .',_

do reconocida la motivacin denominada in aliunde o contex- C

tual, que responde al principio de la unidad del expedien-

to, y que sc puedo cnconkrar cn los informes y antecedentes

con fuerza de conviccin que obren en las actuaciones admi-

nistrativas (v. Dictmenes 199:427 y 209:248, entre muchos.otros) .

A la luz de esa doctrina, la hiptesis sostenida por

c 1. J.CClI .J-.I.Ull L 12 ClC

Monti, Laura; La motivacin del acto administrativo, pg.

3

do

Ed. Depalma, Buenos Aires, 1998).

b) Esta Procuracin del Tesoro ha sostenido que el mo-

normal en que el Poder Administrador expresa la causa o

motivo del acto es mediante su motivacin, que no es ms

que la constancia de que en el caso concreto existen las

circunstancias que justifican el dictado del acto

administrativo (v. Dictmenes 199:88).

c) Desde esa ptica, la motivacin consiste en la fun-

damentacin fctica y jurdica mediante la cual la Adminis-

tracin intenta demostrar la legitimidad y oportunidad de

su decisin, transformndose, adems, en el principal punto

de partida. para el inicio do1 cu11Lxo1 cle legitimidad (ti.

Gordillo, Agustn; Tratado de Derecho Administrativo, T. 3,

Pg' 7, Ed. Macchi, Bueno; Aires, 1982).

d) La motivacin debe . . .rcfer_irse .ineludiblemente -en

forma clara- a los hechos y fundamentos de derecho (...) y a

la ,expresidn del razcnarniento yuc, a partir de aqullos, se

ha seguido para adoptar la decisin (v. Tawil y Monti; ob.

cit., pag. 8).e) En este contexto resulta fundamental tener presente

que La extensin del motivo (...t

) ha de ser real, y adapta-

do a cada caso discutido, no pudiendo limitarse a utilizar

frase tpicas o frmulas prefabricadas. En general se admi-

te que la motivacin pueda ser breve, pero a condicin de

que resulte concreta y precisa (v. Tawil y Monti, op. cit.,pag. 61).

f) Por ltimo, la motivacin de una decisin de unaautoridad pblica debe considerarse inherente a la forma de

gobierno que nos 'rige. Es por ello que la falta de funda-mentos permite calificar al acto de arbitrario y, por tan-

47

to, hacerlo pasible de anulacin (v. Dictmenes 191:25).

- III -LA RESOLUCI6N DEL SECRETARIO DE CULTO

1. Lo alegado en el recurso jerrquico sobre el que .se: consulta

El recurrente impugna la competencia del Secretario de

Culto para revocar el Acta Acuerdo en estos trminos: . ..lio

1 encuentro explicaciones suficientes para que el acta sus-

cripta por la entonces Sra. Secretaria de Asuntos Consula-

res y Generales de la Cancillera fuera revocada por el Se-

cretario de Culto, portando el acto una' incompetencia en

irazn de la materia que determina no ya la anulabilidad si-

.

no la nulidad del acto por expreso designio del art. 14O, .

inciso b) de La

Paradjica

plica un claro

por razn de 1.a

Ley NO 19.549 (Fs. 11.0/1.1.1).

y conkradictoriamente, tal afirmacin im-

reconocimiento del vicio de incompetencia

materia q11c afecta al. acta acuerdo suscrip-

ta elt

4 de noviembre de 1999.

2. _&a validez de la resolucin recurrida

2.1. En cuanto a la Resolucin del Secretario de Culto

NO 1300/00 (v. fs. 39/40), que revoc por nula e ilegtima

el Acta Acuerdo, rene, a mi criterio, todos los elementos

que el ordenamiento jurdico vigente exige para la.validez

de un acto administrativo. En efecto:

a) El funcionario que 10 dict ejerci una facultad

que e.l. o~,cll~nil~~r.i.c~ll:o j I.IJ:~.c~..cu .1 (? lCUCLd

.

lantc.

b)

cidir,

ran el

AdcmA Y , diclro Lulrc:iulld~i_~ Luvo d Id vi.sLd, pdrd de-

los antecedentes de hecho y de Derecho que configu-

caso, lo que satisface el elemento causa en la men-

cionada'resolucin.

c) De su Considerando surge la motivacin adecuada

prrs. cuarto y quinto).

d) Antes del dictado de la resolucin en comentario se

expidieron el servicio jurdico permanente de ese Ministe-

rio de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Cul-

to y otras dependencias de.la Administracin, y se hizo m-

rito, en el Considerando, de lo dictaminado por este Orga-

nismo Asesor, lo que satisface el requisito del debido pro-

' ceso adjetivo.

e) En cuanto al objeto de la resolucin recurrida,. la

revocacin dispuesta encuentra respaldo en el Derecho vi-

gente, pues se funda en la ilegitimidad del acto dejado sin

efecto.

f) En lo que concierne a la finalidad del acto, la me-

dida guarda la'debida proporcionalidad exigida por el art-

culo 7O, inciso f),

Administrativos

de la Ley Nacional de Procedimientos

f sin que pueda sostenerse que haya mediado

desviacin de poder.

El elemento finalidad estuvo dado, en el acto bajo

examen, nada menos que en el restablecimiento de la legali-

dad y en el cumplimiento del deber legal que pesa sobre la

Administracin de revocar un acto nulo de nulidad absoluta.

2.2. De todo lo expuesto se colige que la Resolucin

NO 1300/00 no proscntn vic.i.o ,11

ciones Econmicas Internacionales y Asuntos Consulares del

mencionado ministerio, se hara cargo del despacho respec-

ti.vo ol Secr~t~7r.i.o do C111t:o.

3.2. Por otro lado, el funcionario que dej sin efecto

el Acta Acuerdo no pretendi ejercer ninguna competencia

*material vinculada al tema que aquella contenia, sino, sim-

plemente, la potestad revocatoria emanada del principio de

.legalidad, que lo obligaba a privar de efectos a un acto

afectado de ilegitimidad.

Al respecto se ha sostenido en doctrina lo siguiente:

. . . en la doctrina administrativa la referencia a la

"potestad anulatoria" tiene como valor entendido su vincu-

lacidn con la anulacidn de oficio, es decir con la anula-

cin qbe se dispone y ejecuta en se,de administrativa...

. . . el fundamento de la anulacin de oficio (revocacibn

por razones de ilegitimidad en la terminologa de la Ley

Nacional de Procedimientos Administrativos) debe buscarse,

no en las notas que tipifican el modo general de ejercicio

de la funcin administrativa, sino, por el contrario, en

las razones que justifican la inclubin, en el dmbito espe-

cfico de dicha funcin, de la pdtestad de proveer per se a'

la allu.Lac.fo/J de luu /CLOS ilcCJiClm0::.No creemos , e11 ve~ddd, que t?l~ esLa maI;erid deba Ius-

cirse gravitacin de principio o razn especfica para jus-tificar la anulacidn de oficio de sus actos por la Adminis-tracin, dado que, como creemos haberlo demostrado prece-dentemente, en los actos ilegtimos se halla indudablementecomprometido el inters pblico de

. . . en el Estado de Derecho la

ters pblico exige que el mrito,I

i-5

Agrega posteriormente lo siguiente:

La anulacin aparecer, entonces, como un instrumento

de la autoridad administrativa que, basado en la necesidad

de dar satisfaccin al inters pblico comprometido en la

vigencia de la juridicidad, tendr por objeto restablecer

inmediatamente esa vigencia, al hallarse vulnerada con la

presencia del acto ilegitimo (v. Comadira, ob. cit., p6g.

64).

Concluye el autor mencionado que:

. . . si la misin esencial qu'e compete a la Administra-

cin Pblica es la de gestionar directa e inmediatamente el

inters pblico y ste supone como elemento necesariamente

constitutivo de su nocin la plena vigencia del orden jur-

dico, es una consecuencia lgica, a nuestro modo de ver,

que la anulacin de oficio de los actos administrativos

asuma el cardcter de una verdadera potestad administrativa,

en el sentido de qu constituya un poder jurdico de actua-

cin inherente a la funcin de administrar, con prescinden-

cia de que en la regulacin concreta de dicha funcin sehaya contemplado, expresamenl-e, tal posibilidad anulatoria.

La atribucin de anular oficiosamente los actos admi-

nistra6ivo.3 ilegtimos, al ser categorizada como potestad,

importa una consecuencia fundamental: la Administracin Pu-

111 Ic*,-~ t10 />IIPc~~~ I-~Y/I///IP~~I I*, PII forrrtn 87 7t71ln,7, CI 1 c~ccc.~.c.~.o de

dicha prerrogativa, pues las potestades, contrariamente a_fo que ocurre ~011 los "Jt;'~'ect~ou", 11v SVIJ suuf_.vpkiblco CL?

renuncia (Comadira, op. cit., pg. 65).Al carcter irrenunciable del ejercicio de la potestad

revocatoria que vengo refiriendo debe agregarse, de suyo,

que su utilizacin deviene obligatoria para la Administra-

cin.

1 1 7

3.3. En un supuesto similar al presente, en el que el

administrado conoca los variados vicios de que adoleca,el,.

acto administrativo, esta Procuracin seal, en Dictmenes

234:588, que:

.-

.0>,Z,,. *

a) No es impedimento para la revocacin de un acto ad-

ministrativo que ste haya generado derechos subjetivos en

cumplimiento, cuando el beneficiario del acto tuvo conoci-

nr1enLo del vicio yuc lo afoct~b.4.

b) La Corte Suprema de Justicia de la Nacin resolvi

que las excepciones a la regla .de la estabilidad en sede

achl.i.nj.strn k.i v,7 dc,.7. ncl:o rcqrr Is7 r, prcvi,skJ.< cn 0.1 ,7rI:.i c:rr.ln

18 de la Ley No 19.549, -entro ollas ol conocimiento del

vicio por el interesado- SO11 iguafalerlL;e ilpliCdlh?S dL

supuesto contemplado en' la primera parte del artculo 17 de

dicha ley ya que, de lo contrario, el acto nulo de nulidad

absoluta tendra mayor estabilidad que el regular, lo que

no es ni razonable ni valioso; una inteligencia literal y

aislada de esas normas llevara a concluir que habra ms

rigor para revocar un acto nulo que uno regular, cuya si-

tuacin es considerada menos grave por la ley (v. CSJN, 17-

2-98, Almagro Gabriela y Otra c/Universidad Nacional de

$Cbrdoba, ED 178:676) (v. tambin el dictamen de esta Procu-

raCin del Tesoro de la Nacin del 15-11-00, en el Suple-

mento de Derecho Administrativo de El Derecho del 29-12-

00).

c) Esta Procuracin del Tesoro de la.Nacin ha dicho,

acerca del acto administrativo irregular, que el acto admi-nistrativo afectado de nulidad absoluta debe ser revocado,

pues la potestad que emerge del artculo 17 de la Ley No19.549 no es excepcional, sino la expresin de un principio

que constr.ie a .la Administri7ci6n, f r e n t e 3 cct-os .irreqrr.l.a-

res, a disponer la revocacin (v. Dictmenes 133:275 y221:124).

Tambin, que la revocacin del acto administrativo que

adolece de algn vicio es una obligacin de la Admnistra-

n!~I.os de nu.j.idad abso.luta tiene suficiente justificaci3n ell

l.a n e c e s i d a d d e r&stab.lecer sin d i l a c i o n e s l a j u r d i c i d a d

COrttpmIttc k .i Ch p-l r PRf? 1: ;po Ch? *ICI:c).:, que, por as8 razdn, ca-

recen de la estabilidad pL*op_ia de los actos r~~~ulares y no

pueden vafidamttnte ,gtilJel'dI' &L*t%~JLJS sUbjeiVus f ItifJ/ie .dl

orden pblico y a la necesidad de vigencia de la legalidad

(v. CSJN, 23-4-91, Furlotti Setien Hnos. S.A. c/ Instituto

Nac.ional. de Vit:.iv.in.i.cuI.tu.ra, T,L 1991-E:238).

Esta misma doctrina la he sostenido en mi nota titula-

da: La suspensidn en sede administrativa del. acto adminis-

trativo irregular frente al artculo 17 de la ley 19.549,

publicada en LA LEY 1981-C-305.

e)bEng otro pronunciamiento, nuestro ms Alto Tribunal

sostuvo que la estabilidad del acto administrativo cede an