1

S O B R E L A R E F O R M A E D U C A C I O N A L E N A C T U A L

D I S C U S I Ó N

Fernando Atria

TABLA DE CONTENIDOS

1. MERCADO Y DERECHOS SOCIALES COMO

CRITERIOS CONTRAPUESTOS DE ORGANIZACIÓN 2 A. MERCADO Y DERECHOS SOCIALES 2

La educación bajo el mercado 3 La educación como derecho social 6

B. DERECHOS SOCIALES Y LIBERTAD DE

ELEGIR 8 Libertad de enseñanza 8 La libertad de los padres de elegir 10

2. EL “ORDEN DE LOS FACTORES”, Y EL SENTIDO

DE COMENZAR LA REFORMA EDUCACIONAL CON

UN PROYECTO COMO ESTE 12 3. DOS OBSERVACIONES PUNTUALES AL CONTENIDO

DEL PROYECTO 16 A. SOBRE LA “COMPRA” DE

ESTABLECIMIENTOS 16 B. SOBRE EL RÉGIMEN DE LA EDUCACIÓN

PARTICULAR PAGADA 18 ANEXO: PRINCIPIOS DEL MERCADO Y DE LOS

DERECHOS SOCIALES 21 A. PRINCIPIOS DEL MERCADO (M) 21 B. PRINCIPIOS DE LOS DERECHOS SOCIALES

(DS) 21

En las líneas que siguen se comentarán algunos aspectos de la

reforma educacional actualmente en discusión. La discusión

será selectiva, y no cubrirá todas las cuestiones dignas de

ser discutidas, sino solo algunas de las que son más

relevantes o han suscitado controversias respecto de las

cuales las reflexiones contenidas aquí pueden arrojar nueva

luz.

Las cuestiones a ser discutidas son;

2

1. La oposición entre mercancía y derechos sociales, que

es lo que da al proyecto su sentido. En efecto, los tres

aspectos centrales del proyecto en discusión y su

justificación pretenden realizar un “cambio de paradigma”:

desde la educación como una mercancía a la educación como un

derecho social

2. El problema de las prioridades. Qué sentido tiene haber

comenzado la reforma educacional con el proyecto actualmente

sometido a consideración de esta comisión..

3. Algunas observaciones puntuales al proyecto: (i) La

objeción de que el proyecto en cuestión contiene gastos

excesivos en inmuebles y, en general, que no atiende a la

cuestión de la “calidad” y (ii) la condición en la que deja a

la educación particular pagada y su justificación.

1. MERCADO Y DERECHOS SOCIALES

COMO CRITERIOS CONTRAPUESTOS DE ORGANIZACIÓN

La idea de que la educación es un derecho social y no una

mercancía ha sido atacada afirmando que se trata sólo de un

“eslogan”. Esto es un error. En las líneas que siguen se

intentará explicar qué se expresa cuando se habla de

“derechos sociales”, y qué quiere decir esto cuando se trata

de la educación.

A. Mercado y derechos sociales

No hay mejor forma de entender qué quiere decir que la

educación sea un derecho social, que entender primero qué

quiere decir que la educación sea un bien de mercado. Ambas

comprensiones de la educación obedecen a dos paradigmas no

solo distintos sino que opuestos. Esta oposición nos permite

caracterizar de manera bastante exacta cuáles son las

3

características de la educación como derecho social, al

proveernos de un criterio en negativo.

La educación bajo el mercado

Es curioso que, pese a lo importante que esta idea es bajo el

paradigma hegemónico, identificar las características

fundamentales del mercado como contexto institucional es algo

en que sus defensores no gastan demasiado esfuerzo y hablan,

sin hacer un esfuerzo analítico previo para identificar la

relevancia de sus diferencias, de “mercados” y

“cuasimercados”. Pero ahora, cuando nos interesa identificar

con cierto cuidado el mercado para obtener por contraposición

una caracterización de los derechos sociales, no podemos

darnos el lujo de hablar tan descuidadamente. Es necesario

identificar las características que distinguen al mercado, de

modo de poder utilizarlas como referencia para saber cuándo

hay y cuándo no hay un mercado. Solo así podremos saber, por

ejemplo, si lo que distingue a un mercado de un

“cuasimercado” implica que el segundo, en el sentido

políticamente relevante, es o no un mercado.

Lo primero que debe ser notado es que el mercado es un

contexto institucional. Es decir, es un espacio en que se

encuentran individuos ocupando ciertas posiciones

predefinidas por reglas (jurídicas, sociales, etc.), y cuya

acción y motivación responde a ciertas características

típicas. A mi juicio, las tres ideas siguientes capturan la

idea central de lo que llamamos mercado (“M”= Mercado)

(M1) Los individuos actúan motivados por su propio interés,

no por el interés ajeno.

(M2) Nadie tiene el deber de proveer o derecho a recibir,

antes de llegar a acuerdo en un contrato.

(M3) Cada participante es libre de sujetar su disposición a

contratar a las condiciones que desee.

4

Unos breves comentarios a estos tres principios, para evitar

malentendidos usuales en la discusión pública. Los tres

principios no pretenden ni moralizar o predicar, ni juzgar o

condenar. No hay en esta lista insinuación alguna de que los

individuos en el mercado actúan “mal” o que son “inmorales”.

M1, por ejemplo, no “sataniza” a nadie. En particular, no

afirma que todos los agentes de mercado son de hecho egoístas

y “malas personas”. Sólo quiere decir que la razón que

típicamente mueve a quien actúa en el mercado es servir su

propio interés personal. Es posible que el dueño de la

panadería me regale el pan que necesito porque puede ver que

tengo hambre, pero el mercado no funciona si no es

normalmente el caso que los agentes de mercado actúan

persiguiendo su interés individual. Para eso, el mercado

supone un régimen que permite a cada individuo (en realidad:

fomenta, en la medida en que ésta es condición de éxito)

perseguir su interés y mostrar indiferencia ante la necesidad

ajena.

No faltará quien diga que esta última frase es una

caricatura y que ella, pese a lo dicho, “sataniza” el

mercado. Dirá, por ejemplo, que para que alguien sea exitoso

en el mercado es necesario que identifique correctamente las

necesidades ajenas de modo de ofrecer un bien o servicio que

sea demandado. Esto puede ser verdad, pero nótese que en ese

caso, al “emprendedor” le interesará la necesidad ajena solo

en la medida en que pueda aprovecharla para obtener una

ganancia (y por eso esa necesidad le resultará indiferente si

el necesitado no puede pagar lo que pide por satisfacerla o

si, en el caso de los bienes no apropiables, no puede excluir

al que no quiere pagar).

M2 es obvio, supongo. Solo quiere decir que mientras no

haya entre comprador y vendedor un contrato, el vendedor no

5

tiene la obligación de entregar ni el comprador derecho a

recibir. M3, por último, es compatible con que la ley fije

ciertos límites a las condiciones que cada oferente puede

unilateralmente imponer, siempre que esas condiciones dejen a

las partes suficiente margen para negociar los términos de su

relación. Así, como lo descubrió el dueño del sauna Mund hace

unos años, el proveedor de ciertos servicios no puede negar

dichos servicios a quienes sean de alguna nacionalidad en

particular, pero para que haya mercado es necesario que sea

libre de establecer a su arbitrio cuestiones como el precio,

el horario, y otras condiciones de prestación del servicio.

M1, M2 y M3 caracterizan sin duda a la provisión privada

de educación en Chile: no es problemático que quien ofrece

educación lo haga declarando explícitamente que lo que lo

mueve no es su compromiso con la educación, sino su ánimo de

lucro (M1); ningún establecimiento está obligado a educar a

nadie, mientras no haya entre él y el estudiante (sus padres)

un contrato (M2), y cada establecimiento puede poner las

condiciones de ingreso que desee (incluida la exigencia de

pagar una suma de dinero: M3).

La educación escolar, entonces, funciona bajo los

principios M1-M3. Lo escalofriante es que dichos principios

son aplicables a toda la educación escolar, inclusive la

provista por los establecimientos municipales. En dicho nivel

de enseñanza el Estado también está legalmente autorizado

para actuar como agente de mercado.

Esto último es importante, porque explica la razón

estructural detrás de la caída de la educación pública. Si

las escuelas municipales seleccionaran estudiantes y cobraran

financiamiento compartido por sus servicios, seria en

principio posible que hubiera estudiantes que no pueden

acceder a la educación. Esto es, desde luego, inaceptable, y

6

por eso debe haber educación que es provista al ciudadano a

la manera de los derechos sociales, es decir, sin selección

ni cobro alguno. En general, esa es la educación municipal.

Pero eso quiere decir que el régimen “mixto” chileno implica

que existen establecimientos que reciben a todo el que

postula y existen establecimientos que solo reciben a quien

satisfaga alguna exigencia, unilateralmente impuesta por el

sostenedor (en la forma de “compatibilidad con el proyecto

educativo” o derechamente cobro pecuniario). Los padres que

matriculan a sus hijos en una escuela de las primeras pierden

completamente el control sobre el tipo de compañeros con los

cuales sus hijos pasaran buena parte de su infancia. Esta

posibilidad es, desde el punto de vista de los padres,

siempre parcial al interés de sus hijos, extraordinariamente

valiosa, por lo que todo el que pueda huir de un

establecimiento del primer tipo y matricular a sus hijos en

uno del segundo tipo tenderá a hacerlo. Esto es lo que

explica la progresiva disminución cuantitativa de la

educación pública, y el hecho de que se está transformando de

modo cada vez más agudo en un sistema educacional para

pobres. En general, solo el que no tiene nada que ganar por

estudiar con otros como él asiste a la educación pública.

La educación como derecho social

Utilizando la caracterización del mercado ofrecida podemos

formular los principios correspondientes a los derechos

sociales (“DS”= derechos sociales) de modo que hagan

explícita su oposición a los principios del mercado (M1, M2 y

M3):

(DS1) El proveedor no provee porque de ese modo sirve su

propio interés, sino el interés del ciudadano.

(DS2) El ciudadano tiene derecho a la provisión, y el

proveedor tiene el deber de proveer: y

7

(DS3) El proveedor no está en condiciones de establecer,

unilateralmente, condiciones especiales de provisión caso a

caso. Las condiciones de acceso, que especifican los márgenes

del derecho ciudadano, han de estar fijadas en un protocolo

público aplicable a todos por igual.

Ahora podemos notar que las características de la educación

ofrecida en el mercado señaladas (M1 a M3), en conjunto con

las características de los derecho sociales recién descritas

(DS1 a DS3) nos proveen una prístina explicación del sentido

de las reformas contenidas en el proyecto:

(a) contra (M1), DS1: fin al lucro

(b) contra (M2), DS2: fin a la selección

(c) contra (M3), DS3: gratuidad.

Si el proyecto actualmente en discusión fuera aprobado,

podría decirse que desde el punto de vista del ciudadano el

sistema educacional ya no responde a los principios del

mercado, sino los de los derechos sociales. Es decir, que ya

no trata a la educación como una mercancía, sino como un

derecho social.

Nótese: “desde el punto de vista del ciudadano”. El

proyecto no toca otra cuestión que es importante, aunque solo

se aprecia una vez que la transformación ya indicada es

aceptada: el régimen de financiamiento de los

establecimientos educacionales. El hecho de que dicho régimen

descanse únicamente sobre mecanismos de financiamiento desde

el lado de la demanda hace que los establecimientos compitan

entre sí y busquen maneras de mejorar sus indicadores

formales o los criterios de calidad que los padres usan como

“proxies”, ante la imposibilidad de determinar por sí mismos

el “valor agregado” de cada establecimiento. El hecho de que

este juicio sobre la calidad del establecimiento sea difícil

o incluso imposible de hacer en las condiciones de un sistema

educacional segregado como el chileno es reconocido por

8

prácticamente todos los expertos que han intentado hacerlo.

Es curioso que mientras los expertos afirman la dificultad de

medir la calidad de cada establecimiento (es decir, la

dificultad de distinguir, en los resultados del proceso

educativo en cada establecimiento, qué se debe al valor que

agrega el establecimiento y qué se debe a las características

de los estudiantes que estudian en él), se asuma que “los

padres” pueden fácilmente elegir establecimientos por

calidad.

B. Derechos sociales y libertad de elegir

Una de las críticas más infundadas al proyecto en estudio es

que el acaba con la libertad de los padres de elegir, y

afecta la libertad de enseñanza. Aquí es útil referirse a

estas dos cuestiones por separado.

Libertad de enseñanza

Se ha dicho que el proyecto pretende acabar con la educación

particular, invocando en su contra todos los fantasmas,

reales o inventados, asociados a la ENU. Se dice que él

constituye un atentado a la libertad de enseñanza, y que

entonces lo que estaría en riesgo es lo que esa libertad

protege, es decir, la libertad de proyectos educativos y de

ese modo la diversidad y el pluralismo.

¿Es esta objeción correcta? ¿Hay incompatibilidad entre la

educación como derecho social y la libertad de enseñanza? ¿Es

esto una nueva demostración de que libertad e igualdad están

en conflicto, de modo que tenemos que optar entre ambas?

La respuesta a las tres preguntas del párrafo anterior es

“no, no, no”. La objeción vincula mercado y libertad, de modo

que acabar con el primero sería poner en peligro la segunda.

Esta vinculación no es sino la consecuencia de confundir los

9

términos, y es enteramente espuria. En efecto, la objeción no

distingue dos sentidos de libertad de enseñanza. La ironía es

que quienes se entienden herederos de los que en la historia

chilena lucharon por la libertad de enseñanza muestran, al

confundirlos, que no entienden su propia historia.

Hoy “libertad de enseñanza” designa dos libertades, que se

presentan como si fueran dos aspectos de lo mismo aunque son

claramente diferenciables e incluso opuestas. La primera

dimensión de la libertad de enseñanza adquiere su fuerza de

la lucha de grupos principalmente religiosos (en particular

la Iglesia Católica) por proveer educación que respondiera a

proyectos educativos que no estuvieran sujetos al control del

Estado. Podemos llamar a este aspecto “libertad de proyectos

educativos”. Quienes en la historia de Chile defendían la

libertad de proyectos educativos no actuaban motivados por la

necesidad de asegurar nuevos espacios para emprendedores

audaces, listos a invertir en lo que sea que les rinde de

mejor forma. Lo que a ellos les importaba era asegurar

espacio para proyectos educativos independientes del Estado.

La segunda dimensión es libertad de enseñanza como

libertad de emprendimiento (como libertad de contratación),

es decir, la provisión de educación como una actividad más en

la que empresarios pudieran desplegar sus iniciativas con la

finalidad de obtener utilidades. Podemos llamar a esta

“libertad de mercado”. Aquí la libertad de enseñanza no es

entendida como un espacio en el que la actividad educativa no

está sujeta a una agenda fijada heterónomamente por el

Estado. En el mercado libertad quiere decir libertad de

contratación, es decir, que cada oferente pueda decidir a

quién ofrecer el bien o servicio que ofrece, y en qué

condiciones (M1-M3). Es en virtud de esto que el mercado

implica segregación y desigualdad, porque va en la propia

10

dinámica del mercado la segregación o (como podemos decir

cuando ella no afecta el estatus del ciudadano) la

“segmentación”. En el mercado la oferta se ajustará todo lo

que necesite ajustarse para calzar con la demanda, por lo que

cada oferente adecuará su oferta a las características de esa

demanda. Es esto lo que ha llevado a la segregación a la que

ya hemos hecho referencia.

En este contexto, si la libertad de enseñanza es libertad

de mercado, entonces efectivamente hay contradicción frontal

y total entre derechos sociales y libertad de enseñanza,

porque ya hemos visto que aquello que se provee a través del

mercado no puede ser un derecho. Esto no es sino decir, como

ya lo hemos hecho, que hay oposición estricta entre mercado y

derechos sociales. Pero claramente no hay contradicción entre

libertad de proyectos educativos y derechos sociales, en la

medida en que se trate de proyectos que pueden ser ofrecidos

conforme a DS1, DS2 y DS3.

Organizar la educación como un derecho social implica

acabar en educación con la libertad de mercado, no con la

libertad de proyectos educativos. La manera de realizar la

educación como un derecho social es sujetando a toda la

provisión de educación a los ´principios de los derechos

sociales, DS1-DS3.

La libertad de los padres de elegir

Esto nos lleva a la segunda observación, que alega que el

proyecto atenta contra la libertad de los padres de elegir

establecimiento. La elección de los padres, se dice, sería

reemplazada por una “tómbola”. Es difícil tomarse en serio

este argumento. Como lo dejan en claro los artículos 7bis y

7ter que el proyecto sugiere introducir al DFL 2/1998, de lo

que se trata es que la libertad de elegir sea para todos. Por

11

consiguiente, el criterio de asignación de estudiantes en

establecimientos es, en primer lugar, la elección de los

padres. “Sólo en los casos que los cupos disponibles sean

menores al número de postulantes”, dice el proyecto, se

aplican los criterios que el proyecto propone, cuyo sentido

es asegurar que, cuando no es físicamente posible respetar la

elección de todos, ha de haber un criterio igualitario para

decidir quiénes deben ser admitidos. Lejos de limitar la

libertad de elección de los padres, el proyecto universaliza

esa libertad, la hace igual para todos.

Porque es difícil no advertir que hoy la libertad efectiva

de elegir que cada uno en el mercado tiene, está vinculada al

dinero de que dispone y al tipo de persona que es. Así

funciona el mercado: todos tienen formalmente la misma

libertad de contratar, pero esa libertad igual de contratar

no implica que cada uno tenga las mismas posibilidades de ver

realizadas sus elecciones. Es decir, no todos los padres

tendrán las mismas posibilidades de elegir diversos proyectos

educativos. Si lo que importa es maximizar la posibilidad de

los padres de elegir entre diversos proyectos educativos, lo

que es necesario es reconocer cabalmente la libertad de los

padres, lo que quiere decir: el establecimiento no puede

seleccionar entre padres que han ejercido su libertad

eligiéndolo. El único caso en que el establecimiento puede

negarse a recibir a quien lo ha elegido es imposibilidad

material, y en ese caso el criterio para decidir a quién

aceptar y a quién no ha de ser un criterio que muestre

respeto por el igual derecho de cada uno.

Al decir que la prohibición de selección limita la

libertad de los padres, quienes se oponen al proyecto revelan

qué es lo que a su juicio es importante en esa libertad: no

la posibilidad de elegir un proyecto educativo, que el

12

proyecto universaliza y maximiza, sino el derecho de elegir

un criterio de exclusión, es decir, el derecho de excluir a

otros del establecimiento que uno desea. Porque esta es la

libertad que el proyecto elimina. No la libertad de elegir

establecimiento, sino la libertad de segregarse.

2. EL “ORDEN DE LOS FACTORES”, Y EL SENTIDO DE COMENZAR LA

REFORMA EDUCACIONAL CON UN PROYECTO COMO ESTE

Recientemente se ha instalado la percepción de que al

comenzar la reforma educacional con un proyecto sobre

selección, fin a la educación provista con fines de lucro y

financiamiento compartido, el gobierno habría fijado mal el

orden de prioridades. Para unos, la prioridad debió haber

sido “la calidad”, mientras para otros debió haber sido un

proyecto de fortalecimiento de la educación pública o

modificación del estatuto docente y carrera de profesores o

de educación inicial, etc. Cada experto o grupo político

tiene su juicio formado sobre la reforma que es más

importante y afirma que comenzar de otro modo es errar el

orden de prioridades.

Para poder emitir una opinión sobre este punto es

importante fijar la cuestión del modo más preciso posible. No

está en discusión que la reforma educativa que el gobierno

propone no se agota en este proyecto. El propio mensaje

anuncia varias de las otras iniciativas que, serán

presentadas, algunas de las cuales ya lo han sido.

Hay un sentido en que el hecho de haber presentado un

proyecto un par de meses antes que otro no afectará nada, en

la medida en que años después de aprobado probablemente nadie

recordará el momento en que cada uno fue aprobado. En este

sentido es correcto decir que el orden de los factores no

altera el producto.

13

Hay otro sentido en el que la cuestión es, sin embargo,

importante, y es el que podría ser denominado el “político-

estratégico”: dada una discusión pública con una prensa

adversa, el comenzar abriendo flancos innecesarios puede

hacer naufragar la reforma completa.

Los dos sentidos anteriores no serán abordados en estas

líneas. El primero porque ignora el hecho de que los

proyectos deben ser aprobados antes de estar en vigencia, el

segundo porque hay personas más calificadas que yo para hacer

cálculos político-estratégicos mirando las encuestas y otros

indicadores de opinión pública.

Lo que es importante es preguntarse por lo que quiere

decir, desde el punto de vista de lo que significa la reforma

educacional, el que el gobierno haya comenzado por un

proyecto como el que ahora se discute y no por uno, por

ejemplo, de fortalecimiento de la educación pública. La

explicación está en lo que la Presidente Bachelet anunciaba

ya en su campaña, de que la finalidad de la reforma era

producir un “cambio de paradigma”, de la educación como

mercancía a la educación como derecho social. La idea está

explícitamente afirmada en el proyecto, cuyo mensaje informa

que él pretende lograr

un cambio profundo de paradigma en el sistema educativo, que

deje atrás la idea de la educación como un bien de consumo

que se transa en el mercado. Un cambio que se funda en la

convicción de que la educación es un derecho social.

En efecto, comenzar mediante un programa de fortalecimiento

de la educación pública habría significado que, a juicio del

gobierno, el problema de la educación pública está en los

déficits de la educación pública: su régimen de profesores,

su escaso financiamiento, las reglas aplicables a sus

directores, etc. Al comenzar por el proyecto que se discute,

14

el gobierno ha indicado que a su juicio el problema no está

en este o aquél aspecto de un régimen institucional que pude

ser “perfeccionado”, sino en el régimen institucional mismo.

Para cualquiera que quiera entender, el problema es claro,

y ha sido explicado en general en la sección anterior. Se

trata de que la educación no sea ofrecida en un régimen de

mercado. Las tres modificaciones que el proyecto actualmente

en discusión pretende introducir al régimen de provisión de

la educación son las características de la provisión conforme

al mercado: en el mercado el que ofrece lo hace no por

interés en ayudar al otro, sino para obtener una utilidad

personal; cobra a cambio de los servicios que ofrece; y puede

sujetar su oferta a las condiciones que desee. Cuando el que

provee no puede cobrar por ofrecer ni condicionar su oferta,

y cuando no es lícito que lo haga para servir su interés

particular, entonces lo que es provisto ya no es una

mercancía, es un derecho social.

Comenzar por el régimen de la educación particular,

entonces, es afirmar que el problema del sistema educacional

chileno no está, como se ha creído hasta ahora, en este o

aquél detalle regulatorio, sino en los principios

fundamentales que lo estructuran, que son los principios del

mercado. Que la doble caída libre que viene experimentando

desde hace tiempo la educación pública (como ya lo hemos

mencionado: cae estadísticamente, porque es cada vez menos

relevante en términos de números, y cae socioeconómicamente,

en tanto es cada vez más educación para pobres) no se explica

por los problemas propios de la educación pública, sino por

el hecho de que tener que coexistir con una educación que no

solo es privada, sino que se ofrece conforme al régimen del

mercado. En estas condiciones, la educación pública no puede

sino transformarse de modo cada vez más marcado en educación

15

para pobres, porque la educación particular ofrece a los

padres algo que desde el punto de vista de éstos es

invaluable: les ofrece selección, es decir, la posibilidad de

controlar el tipo de compañeros con los que sus hijos

compartirán buena parte de su infancia. Y desde el punto de

vista de los padres, parcial al interés de sus hijos, esto es

suficiente: todo el que pueda satisfacer algún criterio de

selección huirá de esa educación que no tiene criterios de

selección, que está abierta a todos. Los que se quedarán en

la educación pública serán, de modo cada vez más notorio,

quienes no tienen nada que ganar por estudiar solo con otros

como ellos, es decir: los más pobres. Eso es exactamente lo

que ha estado pasando, sin que los “expertos” lo notaran.

En este contexto, intentar medidas de fortalecimiento de

la educación pública, o de modificaciones de la carrera

docente, o aumentos de financiamiento, etc, no solucionará el

problema, que seguirá existiendo mientras la educación sea

tratada institucionalmente como una mercancía y no como un

derecho social. Esto, por supuesto, no quiere decir que esas

medidas y otras no sean necesarias, incluso urgentes. Sólo

quiere decir que ellas no solucionarán el problema mientras

la educación y su provisión signa organizadas como una

mercancía, porque las patologías que hoy resultan acuciantes,

en particular la extrema segregación y desigualdad que

caracteriza a nuestro sistema educacional, no son sino el

resultado normal y espontáneo de la operación del mercado. El

problema primero está en el mercado, y este proyecto de ley,

sin perjuicio de observaciones que a él pueden formularse

aquí y allá, pretende solucionar ese problema.

Para explicar lo anterior puede ser útil referirse a la

idea de derechos sociales, y su contraposición respecto del

mercado.

16

3. DOS OBSERVACIONES PUNTUALES AL CONTENIDO DEL PROYECTO

A. Sobre La “compra” de establecimientos

Para regular la transición a un sistema en el que la

educación es tratada como un derecho social y no como un

mercancía, el proyecto propone, entre otras cosas, eliminar

la provisión con fines de lucro. Para esto, el proyecto

dispone un plazo dentro del cual todos los establecimientos

que hoy son sociedades deben transformarse en corporaciones o

fundaciones. Conforme al artículo 2° transitorio, los

sostenedores tendrán un plazo de dos años para elegir si (a)

cierran, o (b) transfieren la calidad de sostenedor a una

persona de derecho privado sin fines de lucro.

El artículo 3° transitorio dispone que quienes hayan

optado por la segunda posibilidad indicada más arriba,

“podrán percibir un aporte por infraestructura”, si son

dueños de esta. El valor de ese “aporte” ha de ser fijado por

una comisión cuya integración y funcionamiento está reglada

en los artículos 4° transitorio y siguientes del proyecto de

ley.

Explicado en breve, el proyecto da a los sostenedores que

hoy son personas sin fines de lucro una opción de venta.

Ellos pueden simplemente cerrar sus establecimientos o

traspasarlos a otra persona jurídica, sin fines de lucro. En

este último caso, tienen derecho a que el Estado les pague el

precio de los inmuebles de que eran dueños y que fueren

utilizado s por los establecimientos. El Estado pagará en 12

cuotas anuales. Al pagar la última de las cuotas, el Estado

se hará dueño de esos inmuebles por el solo ministerio de la

ley, y el inmueble quedará afecto al servicio educativo.

Aunque el inciso final del artículo 5° transitorio dispone

solo que el Estado deberá entregar el uso del inmueble a un

17

sostenedor público o privado (es decir, a cualquiera), parece

razonable entender que será el sostenedor a cargo del

establecimiento que funciona en el inmueble respectivo.

Este mecanismo de transición hacia una educación sin fines

de lucro ha recibido las críticas más fuertes del proyecto,

porque implicaría un alto costo en “fierros”, es decir solo

en inmuebles.

La crítica es en cierta medida correcta, y la solución

clara. No hay justificación alguna para que la ley dé a los

actuales sostenedores con fines de lucro un derecho a opción.

La solución correcta ha de ser precisamente la inversa: en

principio, cambiado el régimen legal de la educación, cada

sostenedor deberá examinar la situación en la que el cambio

regulatorio lo deja. Si en las nuevas condiciones no está

dispuesto a continuar participando de la actividad, entonces

la dejará. Si el cierre de ese establecimiento, atendidas las

alternativas disponibles, no crea problemas significativos de

provisión, no hay razón para que el Estado adquiera los

inmuebles. Si los crea, entonces es el Estado el que ha de

estar facultado para comprar los bienes envueltos y entregar

su administración a un sostenedor en las condiciones que fije

la ley.

Es importante destacar que una persona que participa de

una actividad económica no tiene derecho a que las

condiciones bajos las cuales esa actividad se desarrolla no

cambien. Al ingresar a cualquier actividad todo empresario

sabe que las normas que las rigen pueden cambiar. Se dice que

es un problema que “cambien las reglas del juego”, pero la

primera regla del juego es que las reglas pueden cambiar. Si

la intendencia metropolitana decidiera, por razones de salud

pública y protección medioambiental, que en Santiago no puede

usarse más ningún tipo de calefacción a leña, entonces los

18

productores de calefactores de doble cámara perderán el

negocio del cual participan. Es claro que el Estado no debe a

quienes resultarían perjudicados por ese cambio regulatorio

ni indemnización alguna, y sería absurdo decir que en ese

caso el privado que se ve afectado tiene un derecho de opción

e vender su fábrica de calefactores a doble cámara al Estado.

Nada de esto implica, por supuesto, que el cambio regulatorio

debe ser insensible al hecho de que afecta intereses

particulares. Eso hace recomendable un plazo razonable para

que quienes ya no están dispuestos a seguir participando de

la actividad pueda retirarse de ella ordenadamente,

minimizando el daño causado. Pero no puede aceptarse la idea

de que todo emprendedor tiene derecho a que no le “cambien

las reglas del juego”, porque después de todo cuando decidió

ingresar a la actividad lo hizo sabiendo que las leyes pueden

cambiar.

B. Sobre el régimen de la educación particular pagada

El sentido del proyecto, como hemos observado, es lograr un

cambio profundo de paradigma que deje atrás la idea de la

educación como un bien de consumo que se transa en el

mercado. Para eso, el proyecto correctamente identifica las

tres cuestiones fundamentales que definen al mercado como el

régimen institucional de provisión de la educación:

legitimidad de la provisión con fines de lucro, selección y

financiamiento compartido. Al eliminar estas tres

características, que dan cuenta de los principios del mercado

(M1-M3), y reemplazarlas por las tres características

correspondientes que dan cuenta de los principios de los

derechos sociales (DS1-DS3), el proyecto efectivamente cambia

los fundamentos del régimen institucional de provisión de la

educación.

19

Dichos cambios, sin embargo, son solo aplicables a la

educación que se financia con fondos públicos. Y hay en esto

una notoria contradicción.

La contradicción se hace aparente cuando preguntamos: ¿por

qué es problemático el financiamiento compartido, o la

educación provista con fines de lucro? A esto hay dos

respuestas posibles. En primer lugar, uno podría responder

que se trata de que los fondos públicos han de estar sujetos

a un régimen especial al que no están afectos los fondos

privados. En segundo lugar, la respuesta podría ser que se

trata de que la educación ha de estar sujeta a un régimen

especial. Las consecuencias que se siguen de estas dos

respuestas posibles son evidentemente distintas. Si lo que

nos importa es el régimen especial de los fondos públicos, el

régimen del os derechos sociales debería alcanzar solo a la

educación financiada con fondos públicos. Si lo que importa

es una nueva comprensión de la educación (la educación es un

derecho social), entonces ese nuevo régimen debería alcanzar

a toda la educación, al menos toda la educación “formal”.

Es claro que, hoy por hoy, lograr la completa gratuidad en

todo el sistema educacional no es políticamente factible.

Ello implicaría que incluso la educación llamada “particular

pagada” debería seguir siendo particular aunque ya no podría

ser privadamente financiada, y debería ser también gratuita.

Esa es una reforma que habrá de quedar para más adelante, en

la mediad en que la idea de que la educación es un derecho

social y no una mercancía empiece a ser cada vez más obvia, y

el mercado como criterio de distribución cada vez más

inaceptable. Pero es importante mantener alguna dimensión que

nos recuerde que estamos hablando de educación, no de fondos

´públicos. No hay razón alguna para que las reglas sobre fin

de la provisión con fines de lucro y fin de la selección

20

estén restringidas sólo a la educación pública y a la

particular subvencionada. Esas reglas deberían ser parte del

régimen general de la educación en Chile, incluyendo también

a la educación particular pagada.

21

ANEXO: PRINCIPIOS DEL MERCADO Y DE LOS DERECHOS SOCIALES

A. Principios del mercado (M)

(M1) Los individuos actúan motivados por su propio interés,

no por el interés ajeno.

(M2) Nadie tiene el deber de proveer o derecho a recibir,

antes de llegar a acuerdo en un contrato.

(M3) Cada participante es libre de sujetar su disposición a

contratar a las condiciones que desee.

B. Principios de los derechos sociales (DS)

(DS1) El proveedor no provee porque de ese modo sirve su

propio interés, sino el interés del ciudadano.

(DS2) El ciudadano tiene derecho a la provisión, y el

proveedor tiene el deber de proveer: y

(DS3) El proveedor no está en condiciones de establecer,

unilateralmente, condiciones especiales de provisión

caso a caso. Las condiciones de acceso, que especifican

los márgenes del derecho ciudadano, han de estar

fijadas en un protocolo público aplicable a todos por

igual.