201 diciembre 2010

Boletín deEstudios EconómicosEditado porla Asociación de LicenciadosUniversidad Comercial de Deusto

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Vol. LXV Diciembre 2010 Núm. 201Dic

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s Política fiscal y concierto económico frente a la crisis

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La austeridad fiscal comoimpedimento para larecuperación económica enEspañaJosé Uxó GonzálezPágina 409

La fiscalidad internacional:un “puzzle” en construcciónEquipo de Landwell-Pricewater-houseCoopers coordinado porJavier Urizarbarrena y MiguelCruzPágina 435

El encaje del ConciertoEconómico en el nuevoorden tributariointernacionalJosé Gabriel Rubí CassinelloPágina 465

Propuestas de política fiscalCírculo de Empresarios VascosPágina 493

El Concierto Económico comoherramienta. Crisiseconómicas y políticasanticíclicas de lasDiputaciones vascas. 1867-1936Eduardo J. Alonso OleaPágina 517

Concierto Económico y PIBAitor Rodríguez-Anabitarte AizpeoleaPágina 563

BibliografíaPágina 587

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eustoBusiness SchoolLa Comercial

Con el patrocinio delCírculo de Empresarios Vascos

Con la colaboración dePricewaterhouseCoopers

Consejo de Redacción

Iñaki Arechabaleta TorrónteguiRamón Benguría InchaurtietaRicardo Calle SaizJuan J. Echeberría MonteberríaAntonio Freije UriarteJesús Lobo AleuRicardo López AlvarezVíctor M. Menéndez MillánJosé Angel Sánchez AsiaínJosé Luis Sanchís Armelles

Comité de DirecciónFernando Gómez-BezaresSusana Rodríguez Vidarte

SecretariaGabriela Mateos Varas

Precios de suscripción:

España, 38,50 €.Extranjero, 43,75 €.Números sueltos y atrasados:1.ª Serie: Números 1 al 45: 16,50 €.2.ª Serie: Números 46 en adelante: 19,75 €.Tarifa Especial Estudiantes: 25% de descuento

Publicación impresa en papel ecológico.

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BOLETIN DE ESTUDIOS ECONOMICOS

Universidad Comercial de DeustoHnos. Aguirre, 2. Apartado 20044Teléfonos 94 445 63 45 - 94 445 22 12.Fax: 94 445 72 5448080 BILBAO (España)E-Mail: [email protected]

El Boletín de Estudios Económicos es unapublicación de la «Asociación de Licenciadosen Ciencias Económicas por la UniversidadComercial de Deusto». Esta Asociación secreó en 1922, y publica el Boletínininterrumpidamente, desde 1942. Cadavolumen anual, de alrededor de 600 páginas,se divide en tres números (abril, agosto ydiciembre). Los artículos solicitados seaceptan en español e inglés. Su objetivo es lapublicación de trabajos originales deeconomía teórica y aplicada, especialmentededicada a los problemas de la Empresa. Alprimer autor del artículo se le entregan 50separatas del mismo y 3 ejemplares de larevista. El indice de la revista y los resúmenesaparecen en Internet:(http://www.lacomercial.deusto.es/).También puede consultarse en: Latindex;AEDEM-Bibliométrica; CSIC-CINDOC; Econlit;DICE, etc.

Todos los artículos publicados en el Boletínde Estudios Económicos, han sido escritosexpresamente para el mismo, y no puedenser reproducidos, total ni parcialmente, sincitar su procedencia.Si están interesados en alguna reproducción,dirijanse a la dirección de la revista.

ASOCIACION DE LICENCIADOS

LETRAS DE DEUSTORevista de la Facultad de Filosofía y Letras

UNIVERSIDAD DE DEUSTO

Director: José Antonio Ereño Altuna

VOL. 40 NUM. 127 ABRIL-JUNIO 2010

SUMARIOPágs.

ESTUDIOS

ARMANDO BESGA, El problema del nombre del País Vasco .................................... 9

J. CARLOS ENRÍQUEZ FERNÁNDEZ Y JAVIER ENRÍQUEZ FERNÁNDEZ, Los aprendiza-jes tamborileros vascos. De las prácticas sensitivas y notacionales a las experiencias de los ministriles y las sagas musicales (siglos XVIII y XIX). 81

JON CARLOS CABALLERO MATILLA, El crimen del coronel Ángel de Pazos y Vela--Hidalgo, gobernador de las Islas Marianas (1884)..................................... 145

NOTAS

JOSÉ LUIS BARRIO MOYA, La biblioteca de don Pedro San Millán, relator de los Consejos de Castilla, Guerra y Santa Cruzada durante el reinado de Felipe IV (1660)............................................................................................ 203

MARIO MARTÍN GIJÓN, La España franquista imaginada desde el exilio. Sobre dos narraciones inéditas de José Herrera Petere: “Los enterradores” y “Memoria de hambres” ................................................................................ 231

LAURA ARROYO, El Premio Nadal en el siglo XXI: estudio de tres ejemplos....... 253

TEXTOS RECUPERADOS

MANUEL Mª URRUTIA LEÓN, Miguel de Unamuno en “La Liga Agraria” (dos artículos desconocidos) ................................................................................ 273

ESTUDIOS DE DEUSTORevista de la Universidad de Deusto

Director: Ignacio M.ª Beobide

VOL. 58/1 ENERO-JUNIO 2010

SUMARIO

ESTUDIOS Págs.

Esperanza Gómez Corona, La construcción jurisprudencial de la propia ima-gen constitucional ......................................................................................... 11

Pilar Juárez Pérez, La ley rectora de los contratos internacionales de consu-mo: el sistema del Reglamento n.º 593/2008 (“Roma I”)............................ 47

Olga Marlasca Martínez, Los actos jurídicos documentados en los textos legales visigodos ........................................................................................... 79

María Martín Sánchez, La prohibición de discriminación por orientación sexual ............................................................................................................ 115

Ramón Múgica Alcorta, Desde el gobierno corporativo a la responsabilidad de los administradores (II) ........................................................................... 135

Javier Tajadura Tejada, Derechos fundamentales e integración europoea........... 265

Manuel María Zorrilla Ruiz, Fatigosa irrupción de los derechos sociales fun-damentales de los trabajadores en el espacio de la Unión Europea ........... 287

NOTA

Jordi García Viña, ¿Cómo la negociación colectiva puede ayudar a reducir el absentismo en las empresas?........................................................................ 311

Boletín deEstudios Económicos

Vol. LXV Diciembre 2010 Núm. 201

Política fiscal y concierto económico frente a la crisis

SumarioPágs.

Presentación. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 403

“A modo de introducción” . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 407

I. La austeridad fiscal como impedimento para la recuperación eco-nómica en España.- Jorge Uxó González, Universidad de Castilla-La Mancha . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 409

II. La fiscalidad internacional: un “puzzle” en construcción.- Equipode Landwell-PricewaterhouseCoopers coordinado Javier Urizarbarrena yMiguel Cruz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 435

III. El encaje del Concierto Económico en el nuevo orden tributariointernacional.- José Gabriel Rubí Cassinello, Diputación Foral deBizkaia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 465

IV. Propuestas de política fiscal.- Círculo de Empresarios Vascos . . . . . . 493

V. El concierto económico como herramienta. Crisis económicas ypolíticas anticíclicas de las diputaciones vascas. 1867-1936.-Eduardo J. Alonso Olea, Centro de Documentación del Concierto Económico. UPV/EHU . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 517

VI. Concierto Económico y PIB.- Aitor Rodríguez-Anabitarte Aizpeolea, Escuela Universitaria de Estudios Empresariales. EHU/UPV. . . . . . . . . . . 563

VII. Bibliografía. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 587

Barandalla Casado, Guillermo; Garrido Goya, Pedro: 101 preguntas para una entrevista de M&A, por Fernando Gómez-Bezares. . . . . . . . . 587

Garmendia, Fermín; González, Manolo: La visión de Antonio Cancelo. Principios, pensamiento e innovación empresarial, por Carlos Alvarado 588

Mascareñas Pérez-Iñigo, Juan: Finanzas para directivos, por Fernando Gómez-Bezares . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 589

BOLETIN DE ESTUDIOS ECONOMICOSVol. LXV - N.º 201 - Diciembre 2010(Páginas 403-405)

PRESENTACIÓN

Hace escasamente un año, el número 198 del Boletín de EstudiosEconómicos recogía un conjunto de excelentes trabajos sobre la situa-ción de crisis económica y financiera que, desde el 2007, presentan lasotrora principales economías desarrolladas del planeta. La situación delsector financiero, las nuevas propuestas de regulación y supervisión queen aquél momento comenzaban a plantearse, los necesarios ajustes yreformas estructurales aún pendientes en nuestra economía eran, entreotros, los aspectos que en dicho volumen merecían nuestra atención.

Desgraciadamente, un año más tarde, los desequilibrios financieros,lejos de desaparecer, siguen provocando continuos sobresaltos y la des-confianza, la atonía inversora, la falta de expectativas empresariales, elconsumo deprimido y un mercado de trabajo que languidece, siguensiendo las notas que caracterizan nuestro entorno económico y social.

Tras muchos análisis y diagnósticos, no parece que hayamos sidocapaces de encontrar la receta adecuada para superar nuestros proble-mas. Con síntomas parecidos, Europa y Estados Unidos no han coinci-dido en el tratamiento terapéutico a aplicar y no ha sido posible aúncomprobar la eficacia relativa de cada una de las terapias elegidas parala recuperación de la actividad económica y empresarial.

El que una política monetaria demasiado laxa se encuentra sin dudaentre las causas originadoras de la presente crisis financiera es algo enlo que todo el mundo coincide; en la necesidad de disminuir el ingenteapalancamiento público y privado todos están de acuerdo y, sin embar-go, tiembla la mano de los gobiernos y bancos centrales a la hora de fre-nar la liquidez o de introducir medidas de ajuste por temor al efecto con-tractivo de estas medidas sobre el crecimiento y el empleo. Ante un con-sumo privado que no termina de despegar y una inversión átona, inca-

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paces de tomar el relevo del gasto público, el “cuándo” y “cómo” pro-ceder al necesario ajuste presupuestario es cuestión difícil de dirimir yno faltan voces que reclaman un mayor protagonismo de la política fis-cal para dinamizar la actividad económica.

Como en ocasiones anteriores, el Boletín de Estudios Económicos haquerido hacerse eco de las inquietudes que sobre esta cuestión nos fue-ron planteadas por el Círculo de Empresarios Vascos, y ha dedicado elpresente volumen a recoger un conjunto de trabajos que valoran elpotencial de actuación disponible en el marco fiscal y tributario y, másespecíficamente, en relación con el Concierto Económico de nuestraComunidad Autónoma.

Abre el número el trabajo de Jorge Uxó que se pregunta en qué medi-da el objetivo de austeridad fiscal, -condición sine qua non para recu-perar la solvencia y credibilidad de nuestra economía en los mercadosfinancieros-, puede convertirse en un importante impedimento para larecuperación económica en España y aporta claves para su correctaimplementación.

A continuación el equipo de Landwell-PricewaterhouseCooperscoordinado por Javier Urizarbarrena y Miguel Cruz, rubrican un traba-jo en el que se pasa revista a las cuestiones más debatidas sobre el futu-ro del sistema tributario que está emergiendo de la crisis actual, desdeel reconocimiento de la existencia de una contradicción creciente entreel fenómeno de la globalización económica y social, que exige accionesa nivel superior al ámbito estatal, y la actual superposición de sobera-nías nacionales.

José Rubí es quién, acto seguido, aborda el encaje del ConciertoEconómico en este nuevo orden tributario internacional, analizando laslimitaciones que todavía hoy afectan al régimen de Concierto y quedeben de ser superadas con objeto de que éste cumpla eficazmente supapel en la nueva realidad jurídica y económica globalizada.

En la parte central del volumen se encuentra el trabajo que recogelas conclusiones de la reflexión realizada en el seno del Círculo deEmpresarios Vascos: un conjunto de 24 propuestas de actuación en elámbito fiscal y tributario que se considera tendrían efecto positivo yfacilitador en la actividad y gestión de nuestras empresas.

Finalmente, dos colaboraciones que, desde una perspectiva históri-ca, refuerzan la propuesta de profundizar en la capacidad normativa delConcierto Económico como instrumento de actuación en esta situaciónde crisis que enfrentamos en la actualidad: el de Eduardo Alonso Olea,

que analiza el papel del Concierto Económico en la instrumentación depolíticas anticíclicas llevadas a cabo por las Diputaciones vascas en elperíodo 1867-1936, y el firmado por Rodríguez-Anabitarte que estudiael período reciente, de 1990 a nuestros días.

Queremos dejar constancia expresa de que este volumen no hubierasido posible sin la colaboración de todos los autores mencionados, aquienes desde estas líneas damos las gracias por sus aportaciones, queestamos seguros serán del interés de todos nuestros lectores. Hemos deresaltar así mismo en esta ocasión, la iniciativa y el patrocinio delCírculo de Empresarios Vascos, con quién venimos manteniendo unafructífera relación que ha dado lugar ya a tres números en colabora-ción, y la valiosísima aportación de PriceWaterhouseCoopers, a quiénqueremos reconocer su especial compromiso e involucración en la pla-nificación y gestión técnica de este número monográfico.

EL COMITÉ DE DIRECCIÓN

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“A MODO DE INTRODUCCIÓN”

Desde el Círculo de Empresarios Vascos siempre se ha querido resal-tar el extraordinario valor del Concierto Económico, auténtica piedraangular de nuestro autogobierno e instrumento imprescindible que ya haprobado con creces su eficacia, tanto en la gestión de los ingresos públi-cos como en la regulación de las relaciones económico-fiscales. Aúnmás, no debe de olvidarse que el Concierto Económico ha propiciadouna simetría en la capacidad de determinar ingresos y gastos, fortale-ciendo la adecuación entre las decisiones de nuestros gobernantes y lasnecesidades y preferencias de la sociedad vasca.

Pero, aceptada tanto su plena legitimidad histórica como su absolu-ta vigencia política, el Concierto constituye también hoy una gran opor-tunidad económica.

Porque, a pesar de que su aplicación implique la asunción de riesgosrecaudatorios, sobre todo en tiempos de crisis económica, la apuesta yel consenso de las instituciones y los agentes sociales y económicos porsu desarrollo le convierten en un valioso y eficaz instrumento no solopara hacer frente a las coyunturas recesivas, sino también para el dise-ño de un esquema fiscal que promueva la inversión y fomente la crea-ción de empleo.

En esa línea, el Círculo de Empresarios Vascos desea plantear coneste volumen monográfico del Boletín de Estudios Económicos de laAsociación de Licenciados de la Universidad Comercial de Deusto,algunas pautas de actuación desde la coherencia de la razón económi-ca, conforme al propio espíritu del Concierto y siempre en el respeto anuestro ordenamiento jurídico y al derecho comunitario.

Son, pues, reflexiones sosegadas planteadas desde la responsabilidadde una asociación empresarial, siempre manifestadas con el mejor espí-

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ritu de colaboración y con la intención de señalar posibles modificacio-nes e identificar oportunidades de mejora en el desarrollo del ConciertoEconómico.

Con este número monográfico dedicado al Concierto Económico, sonya tres los volúmenes en los que el Círculo de Empresarios Vascos hacolaborado con la Asociación de Licenciados de la UniversidadComercial de Deusto, desde que en Diciembre de 2007 y en Abril de2009 patrocinó y coordinó respectivamente otros dos dedicados al retode la globalización en la economía vasca y al marco de las relacioneslaborales.

Tres colaboraciones enormemente gratificantes para una asociaciónempresarial que siempre ha querido concebir a la Universidad deDeusto no solo como una cantera fundamental para asegurar la compe-titividad de nuestras empresas, sino también como una fuente de inspi-ración permanente para afrontar los principales retos que afectan a laeconomía y a la industria del País Vasco.

En esta ocasión, la elaboración del boletín ha contado igualmentecon la valiosa colaboración de la firma Pricewaterhousecoopers, cuyaaportación para la reflexión y la mejor comprensión del pasado, el pre-sente y el futuro del Concierto Económico ha sido decisiva.

JOSE DOMINGO AMPUERO OSMAPRESIDENTE

CÍRCULO DE EMPRESARIOS VASCOS

1. Introducción: el objetivo del empleo y la falta de demanda agre-gada

“There is work to do; there are men to do it. Why not bring them together?”

J.M. Keynes, 1929

Este artículo tiene un objetivo muy concreto: mostrar los problemasque generará para la salida de la crisis y la recuperación del crecimientoy el empleo la estrategia actual de política fiscal aplicada en España (unadrástica reducción del gasto público en medio de la recesión más impor-tante desde que tenemos datos de Contabilidad Nacional).

No hace falta insistir en la gravedad de la crisis y de sus efectos rea-les para la economía española. Después de una década en la que el cre-cimiento medio se situó en el 3,8% (entre 1997 y 2007) en el segundotrimestre de 2010 el PIB es un 4,6% menor que en el primer trimestre de2008. En 2009, la tasa de crecimiento real fue del -3,7%, y en 2010 toda-vía registraremos una tasa negativa de crecimiento (previsiblemente entorno al -0,3%). Las cifras de desempleo correspondientes al segundo tri-mestre de 2010 se sitúan en el 20,1% de la población activa, lo que supo-ne volver a los niveles de principios de 1994 (Gráfico 1). Desde ese añoy hasta el tercer trimestre de 2007, cuando se alcanzó un paro del 8%,nuestro país experimentó un intenso proceso de creación de empleo, peroa mediados de 2010 había en España casi 2 millones de empleadosmenos que en 2007.


LA AUSTERIDAD FISCAL COMO IMPEDIMENTO PARALA RECUPERACIÓN ECONÓMICA EN ESPAÑA

Jorge Uxó GonzálezUniversidad de Castilla - La Mancha

Por tanto, el objetivo principal de la política económica española sólopuede ser la recuperación del empleo perdido y la vuelta, lo más rápidaposible, a las tasas de paro anteriores a la crisis. Y esto significa funda-mentalmente volver a lograr tasas elevadas de crecimiento del PIB.

La magnitud de este desafío es considerable, como se recoge en elCuadro 1, donde hemos calculado la correspondencia entre el año en quese podría volver al 8% de desempleo y el crecimiento del PIB desde 2011(incluido) hasta ese mismo año1. Téngase en cuenta, además, que las pre-visiones son mucho más pesimistas: para 2011 los principales organis-mos internacionales2 pronostican que España tendrá un crecimiento entreel 0,6% y el 0,9% , y el FMI prevé un crecimiento medio del 2% para elperiodo 2012-2015. Si aceptamos estas previsiones, en 2015 Españaseguirá teniendo en realidad un desempleo cercano al 15% (ver elGráfico 2, donde recogemos también la senda que debería seguir la eco-nomía para que en ese año se alcanzase el objetivo del 8% de paro).

¿Y cuál es la restricción más fuerte que impide actualmente a la eco-nomía española crecer más rápidamente? No es la oferta de recursos pro-ductivos, ya que en 2010 habrá de media 4.500.000 parados y la utiliza-ción de la capacidad productiva es de sólo el 74%; el problema de la eco-nomía española es la escasez de demanda agregada. Por tanto, la políti-ca económica se enfrenta a la necesidad de estimular su demanda agre-gada, y al formar España parte de una unión monetaria el único instru-mento del que dispone es la política fiscal.

Esto ha situado a las autoridades españolas (como a las de otros paí-ses) ante el siguiente dilema, que es justo reconocer. Por un lado, el gastoprivado es débil, por lo que es necesario aplicar una política fiscal más

410 JORGE UXÓ GONZÁLEZ

1 Para que la tasa de paro fuese del 8% en 2010 serían necesarios en torno a 2.660.000 nuevosempleos. No obstante, el Instituto Nacional de Estadística recoge en sus Proyecciones de poblacióna corto plazo una reducción de la población de 16 a 64 años, y suponiendo que la tasa de actividadno se modificará por haber alcanzado ya un valor elevado (74%) las necesidades de creación deempleo se reducen a 2.200.000 empleos. Para convertir esta cifra en la tasa de crecimiento del PIBnecesitamos determinar el número de años en que se quiere lograr y la tasa de crecimiento previsi-ble de la productividad del trabajo. El anterior periodo expansivo de la economía española se carac-terizó por un estancamiento de la productividad del trabajo (creció a una tasa anual del 0,5%). Desdeque se inició la crisis, sin embargo, la rápida destrucción de empleo ha dado lugar al proceso con-trario, y la productividad aparente está creciendo a tasas superiores al 2%. Las dos situaciones pue-den considerarse excepcionales, y para 2011 tanto el gobierno como la UE prevén que el creci-miento de la productividad se sitúe en el 1%, que tomamos como referencia para los cálculos de estecuadro.

2 FMI (2010), Comisión Europea (2010a), OCDE (2010).

411LA AUSTERIDAD FISCAL COMO IMPEDIMENTO PARA LA RECUPERACIÓN ...

10,000�

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Tasa desempleo (%)� Empleo (miles)�

Gráfico 1

Tasa de desempleo y número de empleados

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2010� 2011� 2012� 2013� 2014� 2015�

Ctº PIB (prev. FMI)� Tasa paro (prev. FMI)�

CTº PIB necesario� Tasa paro objetivo�

Fuente: Eurostat

Gráfico 2

Crecimiento previsto y necesario para alcanzar el 8% de paro

Fuente: FMI y elaboración propia.

2010 2011 2012 2013 2014 2015

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expansiva para corregir esta falta de demanda agregada. Por otro lado, eldéficit público necesario daría lugar a un aumento de la relación deudapública/PIB y esta deuda debe ser colocada en los mercados financieros.Si éstos perciben un aumento del riesgo de insolvencia, es más difícilobtener la financiación necesaria, y en todo caso se hace a un coste cre-ciente que se traslada al resto de la economía en forma de subidas deltipo de interés.

Cuadro 1

Crecimiento necesario para alcanzar el 8% de paro en España

Año en que se alcanza el 8% de paro Ctº medio del PIB desde 2011

2013 5,1%2014 4,0%2015 3,4%2016 2,9%2017 2,6%2018 2,4%

Fuente: Elaboración propia

Ahora bien, este dilema se produce como consecuencia de la falta derespaldo del banco central a las políticas fiscales europeas y podría eli-minarse mediante la monetización del déficit, para que se pudiese apli-car una política fiscal suficientemente expansiva.

La opción que se ha escogido (aplicar reducciones drásticas de gastopúblico para no arriesgarse a una crisis de deuda) agravará la situaciónde estancamiento de la economía española y generará elevados costeseconómicos y sociales por la persistencia del desempleo, lo que al finalpuede acabar poniendo en peligro la solvencia de las finanzas públicaspor la vía contraria, la falta de crecimiento económico.

2. Los argumentos teóricos: resurrección (efímera) de la política fiscal

Tanto desde el punto de vista teórico como en su aplicación práctica,la visión predominante sobre la política fiscal entre los economistas, losorganismos internacionales y los gobiernos de la mayoría de los paísesdesarrollados ha cambiado a una velocidad vertiginosa, y en ambasdirecciones, desde el comienzo de la crisis actual.


Durante las dos décadas anteriores se fue fraguando un NuevoConsenso en Macroeconomía que tenía como una de sus característicasprincipales el descrédito creciente y el abandono de la política fiscalcomo una herramienta para la estabilización de la economía, a favor deun protagonismo casi exclusivo de la política monetaria. Las razones quellevaron a esta degradación de la política presupuestaria tienen tanto unanaturaleza teórica (fundamentalmente, dudas respecto a su eficacia basa-das en la hipótesis de la Equivalencia Ricardiana y en los efectos crow-ding-out) como política o práctica (interferencias de los grupos de inte-rés en las decisiones sobre el presupuesto, ciclo electoral, retardos en laejecución de la política fiscal). A pesar de que pueden expresarse dudasimportantes sobre la solidez teórica de estos argumentos3, la consecuen-cia fue que se aprobaron reglas que limitaban las posibilidades de losgobiernos para incurrir en déficit público, prohibían su financiación porlos bancos centrales, hacían hincapié en la sostenibilidad a largo plazo yreducían la función a corto plazo de la política fiscal casi exclusivamen-te a los estabilizadores automáticos. Dos ejemplos: el Pacto deEstabilidad y Crecimiento, en vigor en la Unión Europea desde 1999, yla Ley de Estabilidad Presupuestaria, aprobada en España en 2001.

La gravedad y el carácter global de la crisis dio lugar, sin embargo, auna amplia corriente favorable a la adopción de medidas expansivas depolítica fiscal que se concretó a finales de 20084 y que tuvo su máximoexponente en los planes de estímulo fiscal que se aprobaron en la mayo-ría de países desarrollados a lo largo de 2009. ¿Qué razones dieron lugara este cambio? Se pueden señalar tres argumentos principales: la crisisactual se concretó en un colapso global de la demanda agregada, los ins-trumentos alternativos para estimularla (política monetaria y estabiliza-


3 Blinder (2006) y Calmfors (2003) resumen las críticas a estos argumentos, y sobre todo a lafalta de realismo de los supuestos teóricos sobre los que descansan los resultados de la equivalen-cia ricardiana.

4 Por ejemplo, en la Declaración que se aprobó en la reunión extraordinaria del G-20 que se cele-bró en Noviembre de 2008 se mencionaba ya de forma explícita “el uso de medidas fiscales cuan-do sea apropiado para estimular rápidamente la demanda interna, a la vez que se mantiene un marcopolítico que asegure la sostenibilidad fiscal” (G20 (2008)). En la misma línea, el FMI ha defendidoreiteradamente este tipo de acciones, hasta llegar al 2% del PIB de los países del G20 tanto en 2009como en 2010 (Freedman, Kumhof, Laxton y Lee y otros (2009), FMI (2009a)). Y en diciembre de2008 se aprobó el Plan Europeo de Recuperación Económica, para hacer frente de forma coordina-da a los efectos reales de la crisis financiera. Este plan proponía en concreto “incrementar la deman-da a corto plazo mediante la implementación de un programa de estímulo fiscal, adicional a la actua-ción de los estabilizadores automáticos, por un valor de 200 mil millones de euros (un 1,5% del PIBeuropeo) en 2009”. Ver Comisión Europea (2008a y 2008b).

dores automáticos) se mostraron claramente insuficientes y las razonesteóricas esgrimidas para negar la eficacia de la política fiscal no tienenuna base sólida.

a) Una crisis global de demanda: La crisis empezó en el sector inmo-biliario y financiero, pero dio lugar inmediatamente a una gran caídaen la demanda de consumo como consecuencia de su efecto sobre lariqueza y el nivel de endeudamiento, la realización de ahorro pre-ventivo, la incertidumbre para las familias y empresas, el desempleoy la dificultad para obtener crédito. También supuso un drásticorecorte de la inversión, y el carácter global de la crisis limitó elcomercio mundial. En una situación como ésta, los gobiernos de bíanresolver primero los problemas del sistema financiero, pero pararomper el “círculo vicioso” de la recesión-deflación era imprescin-dible también una actuación decidida e inmediata sobre la demandaagregada. De hecho, ambos tipos de políticas se refuerzan mutua-mente, y es difícil pensar que sólo las medidas adoptadas para evitarel colapso financiero hubieran podido ser suficientes para evitar unperiodo muy largo de crecimiento negativo.

b) Los límites de la política monetaria y los estabilizadores automáti-cos: Una decidida política fiscal discrecional era –y sigue siendo-una herramienta imprescindible para lograr este objetivo de restau-rar el crecimiento de la demanda a corto plazo. Aunque los bancoscentrales han aplicado políticas monetarias expansivas (mediantebajadas de tipos y otras medidas no convencionales) la situación delos mercados financieros ha restado eficacia a estas medidas, que sehan trasladado sólo parcialmente a otros tipos de interés y al créditoconcedido a consumidores y empresas. Se ha alcanzado el límiteinferior de los tipos de interés, las entidades han mantenido una parteimportante de la liquidez que reciben en forma de reservas en vez deconvertirla en créditos y, de hecho, como consecuencia de la incer-tidumbre, una parte importante de los consumidores (por el riesgode no poder devolverla) y las empresas (por el riesgo de no podervender la nueva producción) no han podido asumir más deuda. Paracambiar esta situación era necesario que se produjese antes un cam-bio importante en la trayectoria de la demanda, que sólo podía venirdel lado de la política fiscal. Al mismo tiempo, la magnitud del pro-blema hacía completamente impensable que el efecto de los estabi-lizadores automáticos pudiese resultar suficiente para que este cam-bio fuese significativo.


c) El debate teórico sobre la política fiscal y las circunstanciasactuales: Es cierto que los efectos de la política fiscal son incier-tos y existe un amplio debate teórico y empírico sobre el valor delos multiplicadores de los gastos públicos y los impuestos. Sinembargo, algunas condiciones de la actual coyuntura parecen favo-rables para que sean mayores que en otros momentos del tiempo.El más importante es la existencia de una clara restricción de liqui-dez por parte de los consumidores y las empresas, lo que hace másimprobable que se produzca un “comportamiento ricardiano”.Incluso es más probable lo contrario: que la reducción de la incer-tidumbre de las familias y las empresas que puede suponer la pues-ta en marcha de programas de estímulo fiscal de grandes dimen-siones reduzca el ahorro preventivo. Y tampoco parece razonablepensar que la financiación de la política fiscal vaya a dar lugar aefectos desplazamiento de inversión privada “más productiva”como podría producirse en momentos de plena utilización de losrecursos: sencillamente, las empresas han reducido sus inversionespor falta de demanda, y en todo caso el efecto expansivo de la polí-tica fiscal genera más, y no menos, inversión. Por último, la previ-sible larga duración de la crisis resta importancia al argumento delos retrasos en la ejecución y en los efectos de la política fiscal.

Serrano (2010) señala acertadamente, sin embargo, que esta recupe-ración de la política fiscal tenía más bien un marcado carácter pragmáti-co, sin que se haya producido entre los economistas ortodoxos una modi-ficación en los planteamientos teóricos. Un ejemplo es el caso deBlanchard y otros (2010), que al interpretar los efectos que ha tenido lacrisis sobre la sabiduría convencional en torno a la política fiscal seña-lan que la recuperación de la política fiscal se debe a las característicasespecíficas de esta crisis, especialmente su profundidad y duración, y alas insuficiencias de la política monetaria para resolverla, pero que esdudosa su utilización para enfrentar los ciclos económicos “normales”.Y siguen insistiendo en la importancia de los estabilizadores automáti-cos, que deberían hacerse más potentes. Sin embargo, la dificultad deaplicar esta propuesta se encuentra en que el tamaño de los estabilizado-res automáticos es, más bien que una decisión directa de política econó-mica, el subproducto de otras relacionadas con el tamaño del sectorpúblico, la generosidad del Estado de Bienestar y la progresividad fiscal.Pero las reformas que se están aplicando desde hace años en Europa –ylas que se siguen proponiendo- van exactamente en la dirección que


debilita estos estabilizadores –menos estado, menos prestaciones socia-les, menos progresividad fiscal–.

Por ello, no es una sorpresa que ya desde finales de 2009, muchoantes de que pudiese hablarse de recuperación en términos de creci-miento, y desde luego aún más en términos de empleo5, se comenzase aplantear la necesidad de poner en marcha una “estrategia de salida” delas política fiscales expansivas que se habían venido aplicando. Es decir,la vuelta hacia la “disciplina presupuestaria” y la “austeridad”.

3. La política fiscal en España desde el inicio de la crisis

En el periodo inmediatamente anterior a la crisis, España había regis-trado una mejora sustancial de la situación de sus finanzas públicas, quese concretó en 2007 en un superávit presupuestario del 1,9% y en unareducción de la deuda pública hasta el 36,1% (desde el 63% que se regis-traba al principio de la unión monetaria). Uno de los argumentos que sesostenían para mantener este superávit fiscal era –aparte del carácterexpansivo para España de la política monetaria aplicada por el BCE- lanecesidad de garantizarse un margen de maniobra suficiente para cuan-do la situación económica cambiase a peor.

No cabe duda de que esto es lo que ocurrió a partir de 2008, y tenien-do en cuenta que existía una completa unanimidad en que la crisis sederivaba de una crisis global, generalizada y duradera de la demanda, lorazonable era utilizar este margen de maniobra para aplicar políticas fis-cales expansivas. Así se hizo –como en la mayoría de países- y la con-secuencia lógica fue un aumento del déficit en 2008 (-4,1%) y en 2009(-11,2%), y que la deuda alcanzase este año el 53,1% del PIB (un incre-mento importante, pero una cifra desde luego comparativamente mode-rada en términos absolutos).

Si analizamos con algo más de detalle esta política de estímulo fiscal,en 2009 ascendió a una cifra cercana a los 24.835 millones de euros, loque representa aproximadamente el 2,3% del PIB de ese año6. Las medi-das relacionadas con los ingresos fiscales concentraron la mayor parte


5 Aunque sí habían pasado, aparentemente al menos, los elevados riesgos de quiebra de impor-tantes entidades financieras, rescatadas con deuda pública en el marco de esos programas de estí-mulo que ahora hay que retirar con ajustes en los gastos sociales.

6 En esta estimación incluimos aquellas medidas fiscales de carácter discrecional que tuvieronun efecto presupuestario en 2009 y que fueron adoptadas con el fin explícito de impulsar la deman-da agregada y paliar los efectos de la crisis económica. Puede consultarse el detalle en Uxó, Salinasy Paúl (2010).

del programa de estímulo y supusieron 1,3 puntos porcentuales sobre elPIB. Las más importantes fueron la introducción de una nueva deduc-ción por rendimientos del trabajo en el IRPF (400€) y la supresión delImpuesto del Patrimonio, además de otras medidas para mejorar la liqui-dez de familias y empresas (adelanto de las devoluciones por IVA y porla deducción en la cuota del IRPF por pago de hipotecas). Por el lado delos gastos se adoptaron medidas equivalentes al 1% del PIB, siendo lasdos fundamentales la creación del Fondo Estatal de Inversión Local(8000 millones de euros) y del Fondo Especial del Estado para laDinamización de la Economía y el Empleo (3000 millones de euros).También tuvo importancia el Plan 2000-E, aunque su efecto presupues-tario fue mucho menor (en torno a 100 millones de euros) y la ayudamensual de 420 euros a los parados sin ingresos, con un coste estimadoen 2009 en torno a los 1300 millones de euros.

Algunas características importantes que cabe destacar respecto alplan de estímulo son las siguientes:

– Las medidas adoptadas por el gobierno español se sitúan entre lasmás expansivas del mundo, y a la cabeza de los programas impul-sados por los gobiernos europeos. En concreto, en porcentaje de suPIB es el mayor de los países de la zona euro y el doble de la mediade estos países (Cuadro 2). Si se realiza esta comparación con elconjunto de países integrantes del G-20 (Gráfico 3), España se sitúatambién por encima de la media, sólo es superada en 2009 porArabia Saudí (3,3%), y presenta cifras similares a las de Australia(2,1%), China (2,0%) y Estados Unidos (2%)7.

– España se encontraba en 2007 entre el grupo de países de la UEM-12 con unas finanzas públicas más saneadas, lo que le permitió dis-poner de un mayor margen de maniobra para aplicar estas políticasexpansivas. Este grupo estaba formado por los cinco países que pre-sentaban en 2007 superávit público y una deuda pública inferior al45% (Finlandia, España, Holanda, Irlanda y Luxemburgo). Entodos ellos, además, el saldo presupuestario era antes de la crisissuperior al objetivo presupuestario a medio plazo8.


7 Si se tiene en cuenta la comparación para el conjunto del periodo 2008-2010, la media delimpulso fiscal prevista en el G-20 es del 3,1% del PIB, y España se sitúa en el 4,1%. Por encima dela media se encuentran también Arabia Saudí (9,2%), Estados Unidos (4,9%), Australia (4,5%),China (4,4%) y Alemania (3,5%). FMI (2009b).

8 Un segundo grupo de países cerraron sus cuentas en 2007 con un déficit moderado y todavíasuperior al objetivo a medio plazo: Austria, Alemania y Bélgica (aunque la deuda de este últimosuperaba el 80% en 2007). Finalmente, el tercer grupo lo formaban los cuatro países que partían conla situación más desfavorable de las finanzas públicas (Italia, Grecia, Portugal y Francia).

Cuadro 2

El estímulo fiscal en la zona euro

Incremento MedidasPaís déficit público estímulo

(2007-2009) fiscal (2009)

Bélgica 5,7 0,4Alemania 3,6 1,4Irlanda 12,8 0,5Grecia 9,0 0,0España 13,1 2,3Francia 5,6 1,0Italia 3,8 0,0Luxemburgo 5,9 1,2Holanda 4,9 0,9Austria 3,7 1,8Portugal 5,4 0,9Finlandia 8,0 1,7UEM 5,8 1,1

Fuente: Comisión Europea (2009).

Gráfico 3

El estímulo fiscal en los países del G-20

Fuente: FMI (2009b).


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– Otras características favorables del programa de estímulo fiscalson: (i) que no se han producido desfases excesivos en su puesta enmarcha, (ii) el peso importante que ha tenido la inversión pública–9770 millones de euros- en el incremento total del gasto, (iii) suarticulación a través de proyectos de dimensión media o pequeñaque son más fáciles de gestionar e implementar, y (iv) que la mayo-ría de las medidas tienen un carácter transitorio, facilitando la sos-tenibilidad de las finanzas públicas a largo plazo.

– Desde el punto de vista de la composición del programa, sin embar-go, hay que señalar que se ha implementado mayoritariamentemediante medidas que representan reducciones de ingresos (56%)lo que no se ajusta al mayor efecto multiplicador a corto plazo quetienen los programas de incremento de gasto. Además, la mayorparte de la reducción de impuestos (deducción de 400€ en la cuotadel IRPF y eliminación del Impuesto del Patrimonio) no está diri-gida hacia los colectivos adecuados por estar sufriendo las mayoresrestricciones de liquidez o pérdida de ingresos, lo que hace que sueficacia sea cuestionable.

El gobierno español ha puesto en marcha en 2010 una drástica correc-ción de la política anterior, aplicando una política de contracción fiscalque tiene como objetivo alcanzar el 3% de déficit público en 2013, deacuerdo con los requerimientos de la Comisión Europea en el marco delPacto de Estabilidad y Crecimiento9 (Gráfico 4). Como se ve además enel Cuadro 3, esta política se está aplicando con carácter general en laUnión Europea.

El giro hacia esta política de austeridad se inició ya a finales de 2009con la aprobación de un Presupuesto para 2010 que incluía una reduc-ción del gasto público de un 4%, equivalente a 7.500 millones de euros,y otras medidas por el lado de los ingresos como la subida del IVA en 2puntos porcentuales. Posteriormente, coincidiendo con la presentaciónen enero de la actualización del Programa de Estabilidad10, se llevó acabo un recorte de gasto adicional para este mismo año 2010 de 5.000millones. Por último, el pasado mes de mayo se puso en marcha -coin-cidiendo con la crisis de la deuda pública griega- un segundo paquete de


9 España tiene abierto un Procedimiento de Déficit Excesivo desde abril de 2009.10 Gobierno de España (2010b).

medidas restrictivas que supone una reducción adicional de 15.000millones de euros en el gasto público, a aplicar entre 2010 (5.000 millo-nes)11 y 2011 (10.000 millones), y prevé que el déficit se deduzca del11,2% al 9,3% en 2010 y el 6% en 2011.

Gráfico 4

España, saldo presupuestario público (% PIB)

2010-2013, previsiones. Fuente: Gobierno de España (2010a).

Cuadro 3

Planes de ajuste fiscal en la UE

2009 2010 2011 2012 2013

Alemania -3,3 -5,5 -4,5 -3,5 -3,0Francia -7,5 -8,2 -6,0 -4,6 -3,0Italia -5,3 -5,0 -3,9 -2,7 -3,0Grecia -13,6 -8,1 -7,6 -6,5 -4,9Irlanda -14,3 -11,9 -10,0 -7,2 -4,9España -11,2 -9,4 -6,0 -4,3 -3,0R. Unido -11,3 -10,1 -7,6 -5,6 -3,6

Fuente: Servicio de Estudios BBVA (2010).


11 En total, la reducción del gasto público que se va a aplicar en 2010 es de 17.500 millones deeuros, equivalente al 1,75% del PIB.

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2007� 2008� 2009� 2010� 2011� 2012� 2013�

Las medidas más importantes que se aprobaron en mayo son: reducirlas retribuciones de personal del sector público en un 5% de media en2010 y congelarlas en 2011, suspender para 2011 la revalorización de laspensiones, eliminar el régimen transitorio para la jubilación parcial, eli-minar la prestación por nacimiento de 2.500 euros, reducir los gastos enfarmacia mediante diversas medidas, suprimir la retroactividad del pagode prestaciones por dependencia al día de presentación de la solicitud,reducir la Ayuda Oficial al Desarrollo, reducir en 6.045 millones deeuros entre 2010 y 2011 la inversión pública estatal, y acordar un ahorroadicional de 1.200 millones de euros con las Comunidades Autónomas ylas Entidades Locales.

4. ¿Por qué es equivocada la política de austeridad fiscal?

A nuestro juicio, la política de recortes fiscales que se ha iniciado en2010 será inadecuada y nos alejará del objetivo de reducir significativa-mente la tasa de paro, básicamente por las siguientes razones:

– España necesita impulsar la demanda agregada, y la política fiscales la única palanca que tiene para conseguirlo.- No es necesarioinsistir en que España, con un 20% de desempleo, tiene un proble-ma de falta de demanda agregada. Para entender mejor por qué esnecesario utilizar la política fiscal para corregir esta situación, síconviene atender brevemente a las razones de su caída anterior y lasdificultades para que se recupere espontáneamente.

– Aparte de la influencia indudable de los factores internacionales,que probablemente desencadenaron y acentuaron las consecuenciasde la crisis al drenar de liquidez los mercados financieros, los pro-blemas actuales de la economía española están estrechamente liga-dos al modelo de crecimiento que caracterizó la anterior faseexpansiva12. Este modelo se basaba en el dinamismo del sector dela construcción y, particularmente, en la demanda de viviendas porparte de los hogares, y era posible gracias al endeudamiento de lasfamilias y de las sociedades no financieras. La deuda creciente deestos sectores se manifestaba, a pesar de la reducción de la deudapública, en un déficit elevado por cuenta corriente, que llegó a


12 Puede consultarse un análisis exhaustivo de las características de este modelo y su insosteni-bilidad en Dejuán y Febrero (2010).

situarse en el 9,6% del PIB en 2007, y en un aumento de la deudaexterna13.

– Esta dinámica no puede continuar indefinidamente. El endeuda-miento tiene un efecto expansivo en el periodo en que se contrae–financia más gasto- pero genera un efecto restrictivo en lossiguientes –el servicio de la deuda- de forma que, para mantener elmismo ritmo de crecimiento, es necesario volver a endeudarse, ypor una cantidad mayor, en el siguiente periodo. Si no cambia elmotor del crecimiento, el sistema está abocado a la crisis.

– Incluso antes de que se produjese el problema de las hipotecas sub-prime en Estados Unidos y su transmisión a otros mercados, que difi-cultó definitivamente el acceso de las familias y las empresas españo-las a la financiación necesaria para mantener sus niveles de gasto, ya sehabían producido algunos factores que indicaban el final del cicloexpansivo14. Y cuando se hizo evidente la imposibilidad de que el sec-tor privado continuara endeudándose, la demanda agregada se colapsó.

– El desencadenante de este proceso es la caída del gasto de los hogareso, lo que es lo mismo, un aumento –deseado o forzado por la falta decrédito- de su tasa de ahorro. A partir de ese momento, no hay nuevoendeudamiento que compense los efectos restrictivos de un serviciode la deuda creciente, y el gasto global de las familias se contrae. Peroéste no es el único factor que genera una caída en la demanda, ya quetambién la demanda de inversión se reducirá a través del mecanismodel acelerador –empeoramiento de las expectativas, amplificado poruna caída en la utilización de la capacidad productiva– y por la difi-cultad de las empresas para acceder al crédito necesario para finan-ciarla. Finalmente, el carácter global de la crisis económica hizo quela demanda de exportaciones se redujera notablemente.

– Esta dinámica explica también la dificultad para que la demandaagregada se recupere a corto plazo sin una política fiscal expansiva:

– • La demanda de consumo está condicionada por los todavía eleva-dos niveles de endeudamiento de las familias, y no cabe esperar


13 La deuda de total de residentes españoles en manos del resto del mundo pasó del 26,7% delPIB en 1997 al 110% en 2007.

14 A finales de 2005, el BCE comenzó a subir el tipo de interés; los bancos empezaron a endu-recer los requisitos para prestar a los hogares a mediados de 2007, por los cambios en las expecta-tivas sobre el mercado inmobiliario y sobre la situación económica general; el precio del metro cua-drado de la vivienda media se triplicó entre 1997 y 2007, y para adquirir una nueva vivienda eranecesario endeudarse tres veces más; el mercado no podía absorber todas las viviendas que se esta-ban construyendo (en 2001 estaba desocupado el 14,8% del stock de viviendas).

una mejora significativa en su comportamiento mientras que elproceso de desapalancamiento no concluya y mientras el desem-pleo se mantenga en los niveles actuales. Y las políticas de mode-ración salarial que empiezan a aplicarse no ayudarán tampoco aldespegue del consumo15.

– • Tampoco es realista esperar que la inversión sea la que lidere elproceso de recuperación mientras no haya expectativas de recu-peración en el consumo: las empresas también se encuentran alta-mente endeudadas y tienen dificultades para acceder al crédito yla utilización de la capacidad productiva sigue siendo muy infe-rior a la normal.

– • En cuanto a la demanda externa, las exportaciones españolasestán dirigidas fundamentalmente a la Unión Europea, que tam-poco disfrutará probablemente de tasas de crecimiento elevadas16.

– En cambio, la política fiscal restrictiva limitará las posibilidadesde recuperación y tendrá costes en términos de empleo.- ElPrograma de Estabilidad que se presentó en enero de 2010 esta-blecía la política de consolidación fiscal como uno de los pilares dela “estrategia de salida” de la crisis económica, junto a la restruc-turación del sistema financiero y un conjunto de reformas estructu-rales para alcanzar un modelo de crecimiento más sostenible decara al futuro. Sin embargo, la consolidación fiscal no ayudará a larecuperación, sino que la debilitará y hará más difícil que se cum-plan los objetivos de crecimiento y creación de empleo.

– Para empezar, por su efecto multiplicador sobre la demanda: igualque el programa de estímulo fiscal generó un efecto expansivo en2009, su efecto será recesivo en el momento en que se reduzcan elgasto y las transferencias y se eleven los impuestos.


15 En Febrero y Uxó (2010) hemos argumentado detenidamente por qué. El efecto más impor-tante es que una reducción de los salarios nominales y los precios elevan el peso real del servicio dela deuda (intereses más amortizaciones) en la renta disponible de los hogares, reduciendo su capa-cidad para demandar bienes de consumo. Por supuesto, si las reducciones salariales no se ven acom-pañadas de bajadas de precios, este mismo efecto se producirá por una caída del salario real.

16 En cualquier caso, las exportaciones españolas a la UEM suponen aproximadamente el 1,6%del PIB de estos países. Por tanto, aunque su tasa de crecimiento fuera más alta, el impacto que estotendría sobre la economía española sería muy inferior al que se necesita para reducir significativa-mente nuestra tasa de paro, a menos que se produjesen ganancias muy importantes de competitivi-dad. Pero esto requiere políticas cuyos efectos se producen sólo a largo plazo.

– Pero es que, además, como acabamos de señalar, la recuperación dela demanda privada requiere en España que antes se reduzcan loselevados porcentajes de deuda acumulados sobre el PIB y la reduc-ción tan brusca del déficit que se planea ralentizará este proceso. Alreducirse la renta disponible de las familias por los primeros efec-tos de los recortes fiscales, deberán gastar menos para hacer frentea los intereses y a la amortización de la deuda acumulada en elpasado, con lo que se producirá un nuevo aumento –forzoso- delahorro, se reducirá el valor del multiplicador y se producirán nue-vos efectos restrictivos “de segunda ronda” (Palley (2009)).

– En un reciente trabajo, el Fondo Monetario Internacional (2010) haconfirmado que la experiencia histórica de los procesos de ajustepresupuestario muestra que en la mayoría de los casos los efectosrestrictivos se imponen a los “efectos no keynesianos” que supues-tamente se producirían a través de una mejora en la confianza y uncambio en las expectativas de los inversores.

– Por último, los efectos restrictivos de los recortes fiscales se veránamplificados al ponerse en marcha simultáneamente en la mayoríade países europeos (Cuadro 3).

– En la literatura económica se acuñó el término de “ratio de sacrifi-cio” para referirse a los costes en términos de empleo que se deri-van de las políticas de reducción de la inflación mediante contrac-ciones de la demanda agregada. Haciendo un paralelismo, podría-mos definir una “ratio de sacrificio de las políticas de reducción deldéficit”, que nos ofrecería el aumento del desempleo que sufrirá laeconomía española en términos de paro por cada punto que quierareducir el déficit público sobre su PIB. Vamos a calcular aquí estaratio para las medidas de ajuste anunciadas el pasado mes de mayo(una reducción de 15.000 millones de euros en el gasto públicoentre 2010 y 2011) y por tanto el escenario de partida con el querealizaremos las comparaciones será el de las previsiones sobre elcomportamiento de la economía que manejaba el propio gobiernoantes de anunciar los recortes.17


17 Según las previsiones que se contenían en el Programa de Estabilidad presentado en enero, elPIB español todavía crecería en 2010 a una tasa real negativa (-0,3%) aunque en términos nomina-les el crecimiento sería positivo (0,2%). Para 2011, las cifras recogían un crecimiento real del 1,8%,o de un 3,3% en términos nominales. En términos de la tasa de paro, las previsiones eran del 19%y del 18,4% en cada uno de estos dos años. El exceso de optimismo de estas previsiones resulta evi-dente. Sin embargo, como la ratio de sacrificio mide el aumento del paro respecto al escenario toma-do como base de las comparaciones, no su nivel, no se vería afectado por este hecho.

– Esta ratio es el cociente de dos magnitudes. El numerador es la dife-rencia entre la tasa de paro que cabe esperar que tenga la economíaespañola con estas medidas y la que habría tenido sin que se lleva-ran a cabo. El denominador, por su parte, es la diferencia entre eldéficit público (en porcentaje del PIB) antes y después de las medi-das de ajuste fiscal.

– Comencemos por el numerador. Para estimar el efecto sobre PIB yel empleo es necesario contar con una estimación del valor del mul-tiplicador del gasto, y aunque la literatura empírica ofrece valoresdistintos en función de la metodología utilizada, un valor de 1,2podría ser adecuado para las actuales circunstancias18. Es decir, porcada euro que deja de gastar el sector público, la demanda total sereduce en 1,2 euros una vez que tenemos en cuenta todos los efec-tos multiplicadores.

– Como el gobierno ha previsto reducir el gasto en 5000 millonesdurante 2010 y otros 10000 millones de euros en 2011, el efectoestimado sobre el PIB sería de 6000 millones en 2010 (o un 0,6%del PIB previsto por el gobierno) y de 12000 millones en 2011 (un1,1% del PIB que se preveía obtener). Tomando como dadas lasprevisiones actuales sobre el crecimiento de la población activa yde la productividad, la tasa de paro que se registrará en la economíaespañola después de tener en cuenta estos efectos restrictivos en2010 y 2011 será del 19,5% y del 19,3%. Por tanto, el sacrificiototal será de 1,4 puntos más de desempleo. Por si esta cifra parecepequeña, diremos que la cifra de parados se incrementaría en100.000 personas en 2010 y en 200.000 personas en 2011.

– Vayamos ahora con el denominador. Sorprende la simplicidad delcálculo que se ha hecho para estimar el efecto que tendrán estasmedidas sobre el déficit público. Como la reducción total propues-ta en el gasto es de aproximadamente el 1,5% del PIB, se corrige eldéficit previsto en esa misma cantidad, de forma que se espera queen 2011 se sitúe en el 6% en vez del 7,5% que se preveía en febre-ro. Por supuesto, esto no será así. Primero, porque el déficit nomi-nal deberá dividirse por una cifra inferior del PIB. Segundo, porqueeste efecto restrictivo también se reflejará en una caída de los ingre-sos y un aumento de los gastos a través de los estabilizadores auto-máticos. De hecho, estos efectos son estimados por organismos la


18 Un resumen de estas estimaciones puede encontrarse en OCDE (2009) y FMI (2009b).

Comisión Europea (2005) y cada punto de output gap –diferenciaporcentual entre el PIB y el PIB potencial- supone en España unaumento de 0,375 puntos sobre el PIB en los ingresos públicos yuna reducción de 0,0625 puntos sobre el PIB en los gastos.Utilizando estos coeficientes y las estimaciones del PIB potencialque se derivan del Programa de Estabilidad, esto se concreta en quela reducción del déficit público total no será de 15000 millones,sino de sólo 7747 millones, una cifra sensiblemente menor.Ajustando ambos efectos (reducción del PIB y menor disminucióndel déficit por la actuación de los estabilizadores automáticos) elresultado es que en 2011 el déficit no se habrá reducido hasta el 6%,sino sólo hasta el 6,9%. En términos absolutos, esto supone unareducción en el déficit –respecto al que se habría alcanzado segúnel gobierno- de 0,6 puntos porcentuales19.

– Ya estamos en condiciones, por tanto, de calcular cuánto desempleonos va a costar la reducción de cada punto del déficit en porcentajedel PIB, dividiendo el aumento de la tasa de paro por la reduccióndel PIB. Esta ratio de sacrificio es de 2,1 puntos más de paro porcada punto de reducción del déficit.

– La persistencia de la falta de demanda agregada tendrá efectosnegativos a largo plazo.- En realidad, los cálculos anteriores –y engeneral las discusiones sobre la política fiscal más adecuada– tien-den a infravalorar los costes reales de las políticas que impiden larecuperación de la demanda. La razón es que suponen que la eco-nomía acabará volviendo a la misma tasa de paro que existía ini-cialmente -la NAIRU o la tasa natural de desempleo, según se pre-fiera- y a su nivel de renta potencial, que actúa como un centro degravedad al que tiende a retornar la economía una vez que las per-turbaciones de demanda se eliminan. Sin embargo, es muy proba-ble que los costes económicos de una crisis prolongada de deman-da tengan un carácter más permanente si se transmiten a los deter-minantes por el lado de la oferta de la tasa de paro de equilibrio yde la renta potencial, a través de un proceso de histéresis. Por ejem-


19 Una implicación adicional es que estas medidas tendrán también un efecto limitado sobre laratio deuda/PIB, cuya reducción se supone que es el principal objetivo del plan de ajuste presu-puestario. La explicación es bien sencilla: reduciremos (en menor medida de lo que se dice) la nece-sidad de emitir deuda, pero a la vez reduciremos también la principal garantía de nuestra solvenciacomo deudores: el PIB.

plo: el desempleo de larga duración genera un efecto de expulsióndel mercado de trabajo muy duradero para los trabajadores afecta-dos, tanto por una disminución de su motivación y de su actividadde búsqueda, como por una pérdida de cualificaciones y un recha-zo de las empresas a su contratación; la reducción de la actividadlimita las inversiones en capital físico, con lo que se produce unadisminución del stock de capital del que se habría producido en otrocaso; el crecimiento de la productividad tiene un importante carác-ter endógeno, por ejemplo derivado de la utilización por parte delos trabajadores de las tecnologías disponibles. Si, como la eviden-cia empírica pone de manifiesto, estos factores son relevantes, elretraso en adoptar las medidas adecuadas para recuperar la deman-da puede acabar reduciendo la renta potencial y elevando la tasa deparo de equilibrio, de manera que sea más difícil regresar a las tasasanteriores a la crisis, incluso a largo plazo.

– El déficit es la consecuencia y no la causa de la crisis. Para reducirel déficit y la deuda hay que combatir la recesión, y no al contrario.-El elevado déficit público que se ha registrado en 2009 en España noes el resultado de un problema secular de la economía española, nide un excesivo peso del sector público. Como se vio en el anteriorapartado, es simplemente el reflejo y la respuesta (adecuada) depolítica económica a una situación de recesión extraordinaria, utili-zando además el mayor margen de maniobra fiscal con que contaba(superávit del 1,9% y deuda pública del 36,2%). Algunos datos ayu-darán a confirmar esta afirmación (Gráficos 5 y 6):

– • Desde que se creó la unión monetaria y entró en vigor el Pacto deEstabilidad y Crecimiento hasta 2007, España no había tenidonunca un déficit superior al 3%. En este periodo España ha regis-trado en media una situación de equilibrio de sus cuentas públi-cas, con un déficit máximo del 1,4%. Todos los demás paísestuvieron un déficit máximo mayor que esta cifra, exceptoBélgica, Irlanda, Luxemburgo y Finlandia.

– • España tampoco se caracteriza por un elevado tamaño de su sec-tor público. El promedio de los ingresos fiscales de la UEM-12 enel periodo 1995-2007 se situaba en el 45,7%, frente al 38,7% deEspaña. Para los gastos, la media de la UEM era del 48%, frenteal 40% de España.

– • A pesar del fuerte crecimiento de la deuda pública en los últimosdos años, desde el 36% al 53%, España sigue teniendo una deuda


pública inferior a la media de la UEM-12 en 26 puntos porcen-tuales y sólo Finlandia y Luxemburgo acabaron 2009 con unadeuda inferior a la de España. Más aún, en los últimos 15 años lasituación habitual en los países de la UEM-12 ha sido tener unadeuda superior a la que actualmente tiene España (Bélgica,Alemania, Grecia, Francia, Italia y Austria han tenido porcentajesde deuda superiores todos los años).

Gráfico 5

Saldo presupuestario público (% PIB)

Fuente: Eurostat y OCDE.

– • La deuda pública española fue, en 2009, 9,6 puntos inferior a lade 1995, pero en Alemania era superior en 17,6 puntos a la queeste país tenía en 1995, y en Francia 22,1 puntos mayor.

– • Respecto al aumento del déficit que tuvo lugar entre 2007 y 2009,los planes discrecionales de estímulo fiscal sólo alcanzaron 2,3puntos sobre el PIB. Adicionalmente, habría que tener en cuentaque una parte de la caída de los ingresos fiscales extraordinariosque se habían producido en los años anteriores como consecuen-cia de la subida de los precios de los activos financieros y de la


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vivienda20. Es difícil estimar esta cifra, pero en ningún caso debe-ría ser superior a los 3 puntos porcentuales del PIB en que seincrementaron los ingresos fiscales entre 2000 y 2007. Por tanto,de los 13 puntos de aumento del déficit, en torno a 8 son el refle-jo directo de la caída de la actividad y del empleo21.

5. ¿Existe otra alternativa o el ajuste presupuestario es inevitable?

Si las razones en contra del cambio de la política fiscal son tan clarascomo se han expuesto en el apartado anterior, y si las perspectivas de

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20 Los aumentos de los precios de los activos financieros e inmobiliarios dan lugar a gananciasde capital y resultados extraordinarios. Fiscalmente se reflejan en la recaudación por IVA, elimpuesto sobre transmisiones y actos jurídicos documentados y el impuesto sobre sociedades.

21 Esta cifra es completamente diferente a la que ofrece la Comisión Europea (2010b) que seña-la que el déficit estructural es del 9,6%. Esta estimación se basa, sin embargo, en que la tasa de paroestructural española es del 15%, cuando en 2007 se estimaba en el 9%, pero no se ofrece ningunajustificación teórica convincente para este incremento.

Gráfico 6

Deuda Pública (% PIB)

Fuente: Eurostat y OCDE.

crecimiento y desempleo de la economía española siguen siendo tan des-favorables, ¿qué otras razones han podido llevar a implementar estecambio? ¿No será, como se dice, que no existía otra opción posible?

Este carácter inevitable de los recortes podría venir dado, en primerlugar, por los compromisos establecidos en el Pacto de Estabilidad yCrecimiento, que obligan a situar el déficit por debajo del 3% lo antesposible. Sin embargo, este argumento es completamente insuficiente:primero, porque la reforma de 2005 ya introdujo dosis de flexibilidadque podían haberse aprovechado en unas circunstancias económicasmucho más graves; segundo, porque precisamente en ese momento,cuando Alemania y Francia tenían déficit excesivo y se enfrentaban a laposibilidad de sanciones, se comprobó la inviabilidad política de las mis-mas.

Un segundo argumento de más peso tiene que ver con la dinámica dela deuda pública. El déficit necesario para estimular lo suficiente lademanda agregada es mayor que el que estabilizaría el porcentaje dedeuda sobre el PIB, y los gobiernos deben acudir ahora mismo a los mer-cados financieros para cubrir esta necesidad de financiación, donde pue-den enfrentarse a una crisis de deuda, o a un drástico aumento de laprima de riesgo, como de hecho ocurrió en los primeros meses de 2010(Gráfico 7). Este planteamiento se completaría con la afirmación de quecualquier otra alternativa, como el recurso al banco central, sería alta-mente peligrosa para la estabilidad de las economías europeas, porqueacabaría provocando inflación y seguramente incentivos a un futurocomportamiento irresponsable de las autoridades fiscales (“riesgomoral”). Por tanto, se concluiría, la austeridad fiscal no es en realidaduna opción de política económica, sino la única alternativa posible dadala situación de los mercados financieros.

Sin embargo, en la situación actual no existen argumentos suficientespara renunciar al recurso al BCE para financiar las políticas fiscales másexpansivas que se necesitan22. Probablemente, el BCE objetaría que,según su visión monetarista del funcionamiento de la economía, estoacabaría generando una inflación demasiado alta. Sin embargo, la infla-ción no se produce sólo por el incremento de la cantidad de dinero: estogenera inflación cuando la economía se encuentra por encima de su cre-cimiento potencial y la situación actual es exactamente la contraria. Elriesgo actual es la deflación, no la inflación.


22 Ver Alonso, Uxó y Cuerpo (2010).


Gráfico 7

Rentabilidad de la deuda a 10 años

Fuente: Banco de España

Pero es que, además, en una situación contractiva como la actual, siel déficit fiscal monetizado provocase algo de inflación se produciríanalgunos efectos beneficiosos. La inflación reduce el valor real de ladeuda privada, por lo que facilita y acelera el proceso de desendeuda-miento y, por ello, anticipa la recuperación. Y como el tipo de interésnominal ya se encuentra en un nivel muy bajo, es una forma de reducirel tipo de interés real, lo que a su vez haría necesario un déficit fiscalmenor para alcanzar el mismo nivel de demanda, y la relación deuda/PIBtendería a crecer más lentamente.

Finalmente, la especulación contra la deuda de algunos países y lapropia elevación de la prima de riesgo se sustenta en las dudas sobre lasolvencia del gobierno. Estas dudas se disiparían por completo con elrespaldo del banco central –como demuestra el caso de Estados Unidos,con un déficit similar al español y una deuda superior en 30 puntos por-centuales23–.

23 Por el contrario, las dudas se harán aún mayores si las políticas restrictivas cercenan la recu-peración y la economía española no crece.

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6. Conclusiones

– España se enfrenta a un importante dilema de política económica,en la medida en que precisa impulsar la demanda agregada mediante lapolítica fiscal para eliminar el desempleo, pero a la vez se enfrenta a lasrestricciones impuestas por la necesidad de financiar la deuda públicaque se generaría en los mercados financieros, y por la acumulación dedéficits por cuenta corriente.

– Ante este dilema, la prioridad debe ser el crecimiento y la reduccióndel desempleo, no la lucha contra el déficit público. Éste es una conse-cuencia y no una causa de la crisis, y de hecho podrá desaparecer másfácilmente si Europa recupera su crecimiento que si se reduce el gastopúblico. Por otro lado, frente a las crisis de deuda pública que se han pro-ducido –en el caso de España, no justificada por la situación comparati-va de sus finanzas públicas– es necesaria una intervención más decididadel BCE en la compra de bonos públicos. En la actual coyuntura de laeconomía europea debe contemplarse abiertamente la posibilidad demonetización del déficit.

– El abandono de la política de austeridad fiscal es imprescindiblepara una rápida recuperación del crecimiento y el empleo. Si se mantie-ne no sólo se tardará más en volver a tasas razonables de desempleo, sinoque podrían producirse efectos a medio plazo sobre la tasa de paro deequilibrio y el PIB potencial.

– Una política fiscal expansiva es parte de la estrategia necesaria depolítica económica en España, pero no será suficiente. En el núcleo de lacrisis actual se encuentran los desequilibrios crecientes entre países consuperávit por cuenta corriente y países con déficit, tanto a nivel mundial(China/Estados Unidos) como a nivel europeo (Alemania/países perifé-ricos, entre ellos España). La solución de la crisis pasa por una correc-ción de estos desequilibrios. Sin embargo, las políticas de austeridad yreducciones competitivas de salarios y precios no pueden resolverlos,salvo a costa de una profunda recesión, el mantenimiento prolongado dealtas tasas de desempleo y una degradación de los estándares sociales detoda Europa. La solución debe ser cooperativa y europea, no nacional, eimplicar un aumento coordinado de la demanda, no su reducción.

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RESUMEN

Este artículo muestra los problemas que generará la política fiscal aplicada en España de reduc-ción del gasto público para la salida de la crisis y la recuperación del crecimiento y el empleo.España se enfrenta a un problema de grave insuficiencia de la demanda agregada, y la política fis-cal es la única palanca que dispone para corregir la situación. Por el contrario, la política de auste-ridad fiscal dificultará el proceso de reducción de la deuda de los hogares y empresas, por lo queretrasará la recuperación económica, generando efectos negativos sobre el empleo no sólo a cortoplazo, sino también a medio y largo plazo. Los problemas actuales de déficit público no son la causade la crisis, sino la consecuencia, y para reducir el déficit y la deuda hay que combatir la recesión,no al contrario. Frente al argumento de que esta política de austeridad es inevitable por la dificultadde financiar el déficit en los mercados financieros, se propone recurrir a la monetización del déficitpor parte del BCE.

Palabras clave: Política fiscal, Ajuste fiscal, Crisis económica, Empleo.

SUMMARY

This paper points out the problems that will arise from the fiscal policy applied in Spain to redu-ce public spending so as to emerge from the crisis and recover growth and employment. Spain facesa serious shortfall in aggregate demand, and fiscal policy is the only lever available to correct thesituation. On the other hand, a policy of fiscal austerity will hamper the process of reducing theindebtedness of households and businesses and will this delay economic recovery, giving rise tonegative effects on employment not just in the short term but also in the medium and long term. Thecurrent public deficit problems are not the cause of the crisis but a consequence of it, and to reducedeficit and indebtedness it is necessary to combat recession, not worsen it. The argument that thisausterity policy is inevitable due to the difficulties of financing the deficit on the financial marketsis countered by proposing the monetarisation of the deficit by the ECB.

Key words: Fiscal policy, Fiscal adjustment, Economic crisis, Employment.


1. Introducción. El debate actual sobre las orientaciones de la políti-ca fiscal mundial

A. Las dos corrientes

El desarrollo de la crisis económica internacional, desde su inicio sin-tomático con el episodio de las hipotecas “subprime” en los EstadosUnidos, 2007, Espina Montero (2010), hasta los momentos actuales,donde el denominado “decoupling”, es decir, el hecho de que la econo-mía mundial está cambiando de eje, pues mientras una serie de países yzonas (el Este Asiático e Iberoamérica, particularmente1) están alcanzan-do unas tasas de crecimiento económico verdaderamente extraordina-rias, en el entorno del 8/10% interanual de aumento del PIB, como suce-de en Brasil, India y China2, resulta que otras zonas, caso de los EstadosUnidos y Europa3, se debaten en la agonía de unas tasas de crecimiento

1 Evidentemente, en estas vastas zonas geográficas existen excepciones a la regla general, así,la economía venezolana, sometida a los altibajos del petróleo y a los desastres económicos de unmodelo de sociedad experimentado y fracasado, el denominado “socialismo del siglo XXI”, hasufrido retrocesos en su PIB tanto en el ejercicio 2009 como en este año de 2010.

2 Aunque estos países suelen englobarse bajo el acrónimo BRIC, lo cierto es que la situación de“Rusia”, enormemente dependiente de la exportación de materias primas, con un retroceso demo-gráfico significativo y con una economía muy condicionada por factores políticos, nos permitenexcluirla del curso económico de los otros tres Estados que integran tal expresión: Brasil, India yChina.

3 Nuevamente, el uso de un término geográfico tan amplio como el “Europa” implica una sim-plificación, pues naciones como Suecia y Noruega han recuperado la senda del crecimiento econó-mico, mas la media del aumento del PIB en la zona euro para el ejercicio 2011 se prevé será sólodel 1,5%, sometido este porcentaje, por otra parte, a múltiples incertidumbres.


LA FISCALIDAD INTERNACIONAL: UN “PUZZLE” EN CONSTRUCCIÓN

Equipo de Landwell PricewaterhouseCoopers coordinado por Javier Urizarbarrena y Miguel Cruz

Secretario General TécnicoDiputación Foral de Bizkaia

muy reducidas, agravadas por fenómenos de sobreendeudamiento priva-do y empresarial y una fuerte tasa de desempleo estructural (se habla yade una “jobless recovery”, de una recuperación sin crecimiento delempleo)4, ha vuelto a subrayar la importancia de la Política Fiscal parahacer frente a sus consecuencias.

En los momentos actuales, la polémica se centra en dos modalidadesde actuación en materia de Política Fiscal claramente definidas a uno yotro lado del Atlántico: aquellos que consideran todavía muy débiles lossignos de recuperación e, incluso, temen la posibilidad de una vuelta a larecesión, mediante el llamado “double dip” o modelo de crecimiento enforma de W y los que conceptúan imprescindible lograr la estabilidad delas finanzas públicas, para devolver la confianza a los mercados, incre-mentar el ahorro y reducir el efecto “crowding out” que las emisiones deDeuda Pública puedan provocar.

Para los primeros, con defensores relevantes en la AdministraciónObama y en algunos economistas norteamericanos (Paul Krugman, entreotros), sigue siendo imprescindible utilizar la Política Fiscal de maneraanticíclica, respondiendo a las consecuencias directas de la crisis sobreel crecimiento, la demanda interna y la actividad económica en general.

Para esta corriente, la debilidad de la recuperación, la persistencia dedesequilibrios estructurales, por ejemplo, en los activos del sector finan-ciero (con unas medidas de resolución de la crisis bancaria cada vez máscostosas y de incierto resultado, Lucien y Valencia (2010)) y la falta deconfianza de los consumidores y empresarios obligarían a mantener unapolítica de estímulos fiscales, netamente neokeynesiana.

Las actuaciones de estímulo han consistido en un elenco de instru-mentos monetarios y fiscales muy variados e, incluso, novedosos, tal ycomo sucede, por ejemplo, con las técnicas denominadas de “quantitati-ve easing”, aplicadas discrecionalmente por el Banco de Inglaterra5 ycuyos efectos se aproximan mucho a la pura y simple creación de ofertamonetaria, es decir, a lo que se conoce, popularmente, como “dar a lamáquina del dinero”.

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4 Los últimos datos de desempleo en Estados Unidos alcanzan el porcentaje del 9,6% sobre laPoblación Activa; en el caso de la Unión Europea (en adelante, UE), esta cifra supera el 10%, situán-dose España (con un 20,5% según la última información de la OCDE) y Letonia en el farolillo rojo.

5 Posiblemente, ante la desaceleración de la recuperación en los Estados Unidos durante elsegundo semestre de 2010, la Reserva Federal utilice, asimismo, esta medida discrecional de inter-vención financiera.

Con independencia de las intervenciones en Política Monetaria, cuyoeje central ha sido, por un lado, sustituir el “credit crunch” del sector pri-vado por la afluencia de dinero, más o menos fácil desde el sector públicoa la economía privada, evitando una severa restricción del crédito, lo queha primado en las Políticas Públicas para reaccionar ante la crisis sisté-mica es el componente Fiscal, es decir, intervenciones sobre los ingresos,los gastos públicos y el endeudamiento del Estado y sus entidades.

Lo cierto es que en ese entorno neokeynesiano, la Política Fiscal haoperado mediante un elenco de estímulos en todas las vertientes que laintegran:

– Emisiones de Deuda Pública directa o como “colateral” del sectorprivado, sea sustituyendo los créditos que no otorgaba ya el sistemafinanciero, sea para facilitar la propia continuidad de los mercadosfinancieros como tales.

– Gasto público directo, bien provocado directamente por los efectosde la depresión, por ejemplo, por el aumento de los subsidios dedesempleo (los conocidos “estabilizadores automáticos”); biencomo herrramienta para mantener la actividad económica, verbi-gracia, mediante los incrementos en la inversión en infraestructuraspúblicas.

– Aumento de los gastos (“tax expenditures”) o beneficios fiscales,sea a favor de determinados sectores económicos a los cuales haafectado directamente la recesión económica, verbigratia las inmo-biliarias6, sea de manera generalizada para alentar el consumo o lainversión7.

– Reducciones lineales en ciertos impuestos e incluso supresión delos mismos, tal y como sucedió en el año 2008 con el Impuestosobre el Patrimonio español.

Por el contrario, la otra corriente, aplicada con todo rigor por los paí-ses de la UE, particularmente, en los 16 integrados en la denominada“zona euro”8 y que pretende ser reforzada en el ejercicio 2011 y siguien-

437LA FISCALIDAD INTERNACIONAL: UN “PUZZLE” EN CONSTRUCCIÓN

6 Estos incentivos pueden ser directos o indirectos; por ejemplo, en Estados Unidos la demandade viviendas se ha alimentado en gran parte hasta abril de este año de la existencia de un crédito enla imposición sobre la renta de las personas físicas (en adelante, IRPF) a la adquisición de la mismapor parte de particulares.

7 Ésta idea era la que subyacía tras la experiencia española de la reducción de 400 euros en elIRPF. Otra cuestión diferente es que los efectos fueran los esperados pues, en general, la medidaexpuesta, además de producir un fuerte coste para las arcas públicas (unos 5.000 milllones de euros),se trasladó al ahorro por parte de las familias y no al consumo.

8 Que serán 17, a partir del 1 de enero de 2011, con el ingreso de Estonia.

tes, por medio de un endurecimiento de las reglas del llamado Pacto deEstabilidad y Crecimiento9, Gros y Alcidi (2010), afirma que la finalidadfundamental de la Política Fiscal en los próximos años debe ser la supe-ración de los graves déficits públicos derivados de la crisis, la reduccióndel peso de la Deuda Pública y la estabilidad presupuestaria.

Esta Política Fiscal ortodoxa trataría, en suma, de volver a las reglasde oro del Protocolo de Convergencia de la Unión Económica yMonetaria (en adelante, UEM): un déficit público no superior al 3% delPIB y una Deuda Pública menor del 60% del PIB, The Economist(2010).

Los argumentos a favor de esta vuelta a la ortodoxia financiera sebasan en el hecho de que la crisis económica y los estímulos keynesia-nos desarrollados, con mayor o menor intensidad, en el bienio2007/2009, se han esterilizado y están provocando efectos contraprodu-centes en las economías afectadas, al endeudar excesivamente a losEstados, incrementar el peso de la carga de interés en los gastos públi-cos, presionar sobre el crédito privado, generar “crodwing outs” o impo-sibilitar la realización de reformas estructurales imprescindibles, porejemplo, para enfrentarse al envejecimiento de la población, trasladandolos problemas a las generaciones futuras, pues todo aumento de DeudaPública se traduce en el futuro en un incremento de impuestos, según laconcepción clásica del modelo Ricardo-Barro.

Además, se argumenta que el retorno a la estabilidad de las finanzaspúblicas, potenciará la disminución del endeudamiento privado, trasla-dará confianza a los mercados y potenciará reformas estructurales queincrementarán la senda del crecimiento económico a largo plazo.

En el lado tributario, este modelo ortodoxo, expone, en primer lugar,que es más relevante reducir los componentes discrecionales del gastopúblico y el volumen de Deuda Fiscal que actuaciones en la vertiente delos ingresos públicos y que, en su caso, éstas han de suponer un incre-mento de la presión tributaria sobre el consumo (general y específico),


9 Ya hay algunas medidas en marcha, en aras de lograr la máxima ortodoxia financiera para lasfinanzas públicas de los Estados europeos que conforman la UEM, supuesto de la incorporación delllamado “Fondo de Estabilización Financiera” que ayudaría, mediante créditos, a los países con pro-blemas de financiación de crédito, caso de Grecia o la introducción del denominado “semestre euro-peo”, al obligar a todos los Estados a presentar con antelación, para su examen por los restantes paí-ses miembros de la UEM, mediante una estricta “peer review”, de sus proyecciones de crecimientoeconómico y evolución de las finanzas públicas, adelantando y reforzando el mecanismo de revi-sión que son los “Programas de Estabilidad”.

creación de ingresos públicos extraordinarios sobre bases imponiblesnovedosas (infraestructuras, tasas, daños medioambientales, etc.) ysólo, en última instancia, aumentos impositivos para las rentas altas.

En todo caso, el aspecto tributario es secundario en esta corriente dela Política Fiscal, centrada en la reducción del gasto y simplementecoadyuvaría a la minoración de los déficits públicos y del nivel deendeudamiento.

B. Componentes de la política fiscal en un contexto de crisis económica

Sea quien tenga razón en este debate, nos gustaría centrar nuestroartículo en el lado de los ingresos por excelencia del sector público, esdecir, los tributos, planteándonos cuestiones como: ¿qué papel estánjugando en los modelos de recuperación mundial?, es más, ¿el sistematributario internacional fue responsable, de alguna manera, de la crisissistémica? y, si la respuesta es positiva, ¿qué debemos hacer para resol-ver estos problemas e impedir su retorno?

Por último, frente a la excesiva visión coyuntural que comportan lasdos posiciones doctrinales descritas sumariamente arriba, creemosimprescindible abrir un debate de futuro en el terreno tributario, centra-do en dos ejes: ¿qué sistema tributario está emergiendo de la crisis sisté-mica actual? y ¿qué modelo impositivo responde a las necesidadessocio-económicas del siglo XXI?.

Importa previamente señalar que, al contrario de lo sucedido en losalbores de la crisis, donde las medidas de estímulo fiscal no estaban pla-nificadas; es más, se desarrollaron contra un contexto doctrinal, unapráctica presupuestaria e, incluso, unas actuaciones gubernamentalesque, al menos, teóricamente contradecían la bondad del retorno al neo-keynesismo, basándose en el coyunturalismo y la pura prueba y error10,disponemos en los momentos actuales de un importante cuerpo de doc-trina y de un rico debate doctrinal entre las dos tendencias de actuaciónante la crisis que, entre sus posicionamientos, exponen decididamentealgunas ideas sobre el rol del sistema tributario internacional en la segun-da década del siglo XXI.


10 Lo cual, sin ningún género de dudas, ha incidido en su eficiencia, pues el enorme volumen degasto público aplicado en las mismas, evaluado por el Fondo Monetario Internacional en, según paí-ses, el 1, 5 al 3% del PIB, no se ha traducido, como los propios hechos revelan, en resultados muypositivos.

En todo caso, resulta evidente que es imprescindible ver más allá delmomento delicado de la economía mundial y, dado el nuevo orden mun-dial que supondrá la salida de esta crisis, reformular el sistema tributariodel futuro con nuevas perspectivas y ante un nuevo contexto económicoy social.

2. El sistema tributario internacional en los momentos anteriores ala crisis. La agudización de las contradicciones

A. Globalización y competencia fiscal

Tal y como la doctrina no se ha cansado de reiterar, desde la décadade los 70 del siglo pasado, existía una contradicción creciente entre elfenómeno de la globalización económica y social, donde las bases impo-nibles se movían libremente, cruzando las fronteras nacionales sin con-trol y la superposición de soberanías nacionales, limitadas a sus fronte-ras, cuyas Administraciones Tributarias (en adelante, AATT) veían res-tringidas sus competencias por su incapacidad para ejercer cualquierautoridad y recaudar gravámenes más allá de las citadas fronteras, SanzGadea (2009), Calderón Carrero (2006).

Esta contradicción se había acelerado e intensificado en los últimostiempos por varias razones: la facilidad de las comunicaciones, el desa-rrollo de las nuevas tecnologías de la información y las comunicaciones,las omnipresentes TIC, que impulsaron la desmaterialización y desloca-lización de la actividad económica, el impulso a la movilidad de los tra-bajadores, etc. Y que, lógicamente, adquirieron una gran intensidad conla reciente crisis económica mundial.

Frente a esta situación, las AATT han reaccionado lenta y tardíamen-te, especialmente, si no funcionaban en el marco de Acuerdos interna-cionales de integración económica, cuyo paradigma es la Unión Europea(en adelante, UE), pero también porque la sustitución de un modelo deAT centrado en las ideas de poder, autoridad y control por un sistemamás cercano al cliente, adaptado a los intereses de los contribuyentes yde servicio (en lo cual, por cierto, las AATT locales, dada su proximidadal obligado tributario, pueden adquirir un rol avanzado, tal y como hasucedido paradigmáticamente con las Haciendas Forales vascas), se hizotardíamente, sin convicción, generándose por parte de los potencialesclientes la huida hacia AATT más amigables.


Normalmente, la reacción de las AATT nacionales ante la deslocali-zación de las bases económicas y los objetos imponibles ha consistido,por un lado, en el reforzamiento de un complejo mundo de normas anti-abuso unilaterales (que incorporan la regulación de los precios de trans-ferencia entre entidades vinculadas), Sanz Gadea (2009), Rosembuj(2009), Botella y García Lastra (2008), contradictorias, con graves pro-blemas de articulación con el principio de calificación jurídica11 y super-puestas sin orden ni concierto entre sí.

Además, esta maraña de disposiciones anti-abuso nacionales, hangenerado una gran inseguridad jurídica, lo que ha dañado la confianza delos inversores internacionales y producido pérdidas de eficiencia econó-mica.

La segunda vía de reacción de las AATT, ante su pérdida de poder ycontrol tributarios, a medida que los objetos imponibles se hacían móvi-les y escapaban de las fronteras nacionales, fue la proliferación de losacuerdos bilaterales en materia impositiva, incluyendo convenios entrelas AATT para facilitar el intercambio de información y la asistenciarecaudatoria y administrativa entre ellas.

Este enfoque “cooperativo”, impulsado por la Organización deCooperación y Desarrollo Económico (en adelante, OCDE), es el únicoposible en la situación actual de desarrollo del Derecho InternacionalTributario, pero por un lado estaba excesivamente volcado al acuerdobilateral, a los Convenios Estado a Estado (no olvidemos que el ejemploprototípico de este instrumento de cooperación era el modelo deConvenio de la OCDE para evitar la Doble Imposición sobre la Renta yel Patrimonio, recientemente actualizado o CDI, OCDE (2008) (2010)),cuando la operativa de las multinacionales es transnacional y, además, talvisión cooperativa, de pacto, acuerdo y consenso se enfrentaba a un mer-cado donde funcionan auténticos “free riders”, “agujeros negros” de lafiscalidad y de la regulación financiera como son los “paraísos fiscales”.

Al final, esta incapacidad de las AATT domésticas por preservar lasbases imponibles más móviles llevó a la inequidad fiscal, al ser el capi-tal en igualdad de condiciones más móvil que el trabajo, y también atodos los epifenómenos integrados bajo la laxa etiqueta de la “compe-tencia fiscal dañina”.


11 Básico en un Ordenamiento Tributario centrado en el principio de legalidad, vid. al respectolos artículos 8 y 13 de la norma básica de nuestro Ordenamiento Financiero: Ley 58/2003, de 17 dediciembre, General Tributaria (en adelante, LGT/2003)

En otro orden de cosas, esta ausencia de una buena gobernanza de lasesferas financieras y fiscales internacionales, a pesar de los intentos delComité de Asuntos Fiscales de la OCDE por diseñar actuaciones coope-rativas en todos los órdenes fiscales mediante el desarrollo de disposi-ciones de Derecho blando, “soft Law”, el diálogo internacional tributarioy la difusión de las buenas prácticas fiscales, se tradujo en una descon-fianza creciente del ciudadano medio hacia la capacidad de sus AATTpor controlar las bases tributarias de ciertos colectivos, la sensación deinjusticia en la aplicación del sistema tributario, la fragmentación nor-mativa, a medida que proliferaban los regímenes fiscales particulares,con la subsiguiente ineficiencia en la gestión de los tributos.

De hecho, resulta sorprendente que, en este contexto de crisis, se hayacentrado la atención en los elementos financieros de la misma e impul-sado una regulación internacional de las entidades financieras, a concre-tar en las futuras reglas de Basilea III, sin que se haya atendido, por unlado, al hecho de que muchos de los instrumentos financieros causantesde la misma, en especial, los derivados o los instrumentos híbridos,Carbajo y Porporatto (2010), tuvieran una razón fiscal detrás y que losterritorios de baja fiscalidad no sólo fueran centros de nula o reducida tri-butación, sino lugares financieros ajenos al control y la regulación mun-diales.

También este coyunturalismo, así como la obtención de ingresos fis-cales fáciles, condujo a abandonar, por un lado, la reflexión sobre lasreformas fiscales o los modelos tributarios óptimos que tanto interés eimportancia tuvo durante las décadas de los 60 y los 70 del siglo XX enlas economías occidentales, desde el ejemplar Informe Carter.

La doctrina hacendística se ha centrado, ciertamente, en desarrollaresquemas tributarios que, lógicamente, se volcaron en analizar la fisca-lidad más apropiada de las empresas multinacionales, a partir del mode-lo diseñado en la “Guía de precios de transferencia” de la OCDE, OCDE(2010), cuya expansión ha ido a la par del desarrollo de la globalización;en combatir la elusión y la planificación fiscal internacional agresiva, enplantearse la tributación óptima del capital en un contexto de movilidadde factores productivos o en gravar a las TIC y a sus consecuencias(comercio electrónico, por poner un ejemplo), pero abandonó general-mente la pretensión de construir un sistema tributario internacional connuevos principios a la hora de distribuir la carga fiscal entre bienes yfuentes de rentas (reconociendo la cuasi imposibilidad de gestionarlodesde una perspectiva nacional de las AATT), sustituyéndolo por una


imposición territorial al consumo y también marginó impulsar modifica-ciones radicales en las AATT, salvo la expansión del modelo “AgenciaTributaria”, unidad administrativa pretendidamente autónoma de lospoderes políticos, con gestión empresarial y centrada en la búsqueda delcumplimiento voluntario que, en muchos casos, sólo ha servido paraaumentar el gasto público en esta materia, separar, como si esto fueraposible, la Política Fiscal y la legislación tributaria de la aplicación dia-ria de los tributos12 y mantener, en última instancia, el tradicional mode-lo de autoridad y control, de “obligados tributarios” cada vez más some-tidos a costes indirectos de fiscalidad más elevados.

Esta falta de reflexión sobre una fiscalidad internacional que dierarespuesta a la globalización y solucionara problemas económicos mun-diales: la lucha contra la pobreza, el cambio climático, la pérdida debiodiversidad, etc., no fue paliada por el trabajo teórico de la OCDE,auténtica constructora del Derecho Internacional Tributario de nuestrotiempo, excesivamente volcada en resolver los problemas que las nuevascircunstancias planteaban a la superposición de AATT nacionales, nitampoco por un Fondo Monetario Internacional (en adelante, FMI) cen-trado en servir de “prestamista de último recurso” en situaciones de cri-sis de solvencia nacionales y escasamente interesado en la problemáticade la imposición óptima.

En suma, se ha prestado atención a la causa financiera de la crisissistémica, pero no se ha atendido con igual interés a los problemas queprovocaba, por un lado, la ausencia de una mayor transparencia ybuena gobernanza en materia fiscal y por otro la imposibilidad de seguirmanteniendo sistemas y AATT nacionales, encerradas en sus fronteras,celosas de sus competencias e incapaces de cooperar entre sí frente aunas bases tributarias crecientemente condicionadas por la globaliza-ción, donde las empresas y los individuos se veían obligados, para com-petir adecuadamente, a diseñar complicados mecanismos de planifica-ción fiscal internacional y al deterioro del sistema tributario que estosfenómenos provocaban.

Se incentivó así un sistema tributario disfuncional, centrado en gra-var bases imponibles escasamente móviles: trabajo personal, inmuebles,etc., con una recaudación centrada directamente en las “burbujas”:


12 Entendida en el sentido amplio que lo hace el artículo 83 de nuestra LGT/2003, no sólo comolos procedimientos de gestión tributaria, infracciones y reclamaciones y recursos, sino las medidasde asistencia, información a los contribuyentes y colaboración social de estos últimos.

sector inmobiliario, rentas financieras, etc., volcado en el consumo ycon escasa legitimidad ante los ciudadanos.

Apenas, algunas Haciendas Locales, muy atentas a los intereses desus ciudadanos, conectadas con sus preocupaciones inmediatas, recepti-vas a sus demandas y basadas en tributos que, por su propia naturaleza,impiden votar por los pies a los contribuyentes (teorema de Thiebout),pudieron escapar de este círculo diabólico.

Por ello, sólo cabe reseñar que la superación de la crisis sistémicanecesita, inexorablemente, repensar el modelo de sistema tributario quedemanda la compleja, móvil y mundializada sociedad en la que vivimosy que no es posible continuar con concepciones puramente estatales delfenómeno tributario, Carbajo Vasco (2010).

B. La situación tributaria de la Unión Europea

Alguien pudo plantearse que la contradicción indicada con anteriori-dad no podría haberse dado en la UE, donde desde hace más de 50 añosexiste un proceso de armonización fiscal europea que ha dado a laHacienda Pública logros tan significativos como la expansión universaldel modelo de IVA europeo y la relevancia doctrinal a la hora de inter-pretar las normas tributarias la jurisprudencia del Tribunal de Justicia dela Unión Europea (en adelante, TJUE).

Sin embargo, de manera paradójica, puede decirse que es en la expe-riencia del proceso de integración económico-política más avanzado delMundo, la UE, donde mejor se expresa la incapacidad del sistema tribu-tario y de las AATT nacionales para hacer frente a la globalización ycómo estos modelos tributarios han coadyuvado a la crisis sistémica.

Por un lado, la armonización fiscal siempre ha sido vista como algosecundario y funcional al proceso de construcción europea, CarbajoVasco (2009); por otra parte, la regla de la unanimidad en materia fiscal(conservada significativamente en la última reforma de los Tratados, eldenominado Tratado de Lisboa, a la vez que se avanzaba hacia la mayo-ría cualificada en otras Políticas europeas) ha conllevado enorme lenti-tud y dificultades para avanzar en una mayor coordinación de los siste-mas impositivos en el seno de la UE.

Por si fueran poco estos obstáculos, mientras que la eliminación deuno de los elementos esenciales y tradicionales de la soberanía nacional,como es la existencia de una divisa nacional, no fue objeto de especialresistencia por parte de las naciones-Estado en el momento de pasar el


euro y a la hora de ceder la soberanía monetaria a una institución inde-pendiente y autónoma como es el Banco Central Europeo (en adelante,BCE), las resistencias a cualquier posibilidad de generar sistemas tribu-tarios con funciones coordinadas al margen de los Estados, por institu-ciones europeas, una especie de Agencia Tributaria Europea o de implan-tar modelos impositivos adaptados racionalmente al Mercado Único,supuesto de la entrada en vigor del llamado “régimen definitivo” del IVAcon gravamen en el país de origen, han agudizado los problemas delfraude internacional en el seno de la UE, complicado enormemente laactividad de las empresas europeas y elevado sus gastos de cumplimien-to e impedido avanzar en normas comunes del Impuesto sobreSociedades y tributos empresariales adaptados a la realidad europea dela actividad económica.

Ciertamente, hay aspectos positivos en la armonización fiscal euro-pea, así la propia existencia de un modelo de IVA europeo, con una doc-trina unificada cada vez más desarrollada y aplicada uniformemente anivel nacional; la eliminación de dobles imposiciones en el seno de lasempresas matrices europeas y sus filiales, la facilidad de la circulaciónsuspensiva de productos con alta carga fiscal en el seno de la UE o laexistencia, en fin, de una mínima imposición del ahorro o mejor dichosobre los intereses, no son logros a desdeñar; pero se esperaba más tras55 años de integración y, si se comparan los éxitos logrados tras estelargo tiempo con el resultado de la implantación del euro (apenas en 10años), resulta evidente que el sistema tributario de la UE está necesita-do de una profunda reforma que facilite la vida de las empresas y susciudadanos, simplemente adaptando la realidad de su funcionamiento ala existencia del mercado único y dejando en manos de las HaciendasLocales y Territoriales, más expertas y cercanas al ciudadano, la gestiónde tributos territorializables por localización o ejercicio, de los hechosimponibles.

De hecho, la ausencia de una adecuada coordinación de las PolíticasFiscales europeas, al contrario que en la vertiente monetaria de la UEM,donde las intervenciones del BCE han sido decisivas a la hora de atajarla crisis, ha impedido la reacción uniforme y armónica de los Estadoseuropeos, agudizado las contradicciones de los ciclos económicos en elseno de los 27 Estados Europeos y ha facilitado, vía incumplimientoefectivo del famoso Pacto de Estabilidad y Crecimiento, los comporta-mientos irresponsables en el manejo de las finanzas públicas, cuyo epí-tome ha sido el caso griego.


Ahora, cuando se habla de una “gobernanza fiscal” en Europa, esimprescindible nuevamente plantearse avanzar en la armonización fis-cal, reforzar la tributación mínima del ahorro, potenciar la armonizacióndel IVA en los terrenos no coordinados (tipos de gravamen, regímenesespeciales, devoluciones,..), construir un Impuesto sobre Sociedadesverdaderamente adaptado a la dimensión europea de la empresa, deacuerdo con lo propuesto en el modelo de Base Imponible Consolidadaque se discute desde hace ejercicios en las instituciones europeas e irconstruyendo, incluso mediante acuerdos de gestión compartida o demandato, una auténtica AATT europea.

También ha contribuido a esta falta de “gobernanza fiscal” en Europay a la ausencia de avances en materia de armonización fiscal, la partici-pación de algunos países y territorios europeos de baja fiscalidad o,mejor dicho, de atractiva fiscalidad para ciertas inversiones (y no es deextrañar que alguna de ellas sean las financieras y los servicios de inver-sión) en la propia UE o en instituciones relevantes para el desarrollo delDerecho Tributario Internacional, caso de la propia OCDE, LópezEspafador (2005).

Tal participación, junto con la regla de la unanimidad, no sólo se haconvertido en un eficaz obstáculo para imposibilitar que tales procesos,de carácter supranacional, hayan avanzado en los trabajos de coordinaro, al menos, armonizar las estructuras tributarias nacionales, Delmas(2010), sino que, asimismo, se han traducido en un eficaz instrumento depresión sobre los restantes Estados europeos, obligados a competir endesigualdad de condiciones.

3. Las alternativas a las contradicciones en el sistema tributariomundial

Las contradicciones mencionadas sólo pueden resolverse limitada-mente, pues es impensable un sistema tributario mundial único con unaAT uniforme, habiendo señalado la doctrina algunas respuestas (eviden-temente, la solución más imperfecta y la que generaría el menor óptimoparetiano internacional sería permitir la intensificación de la competen-cia fiscal internacional), entre las cuales destacamos las siguientes:

a) Potenciar los acuerdos de intercambio de información y asistenciamutua (entendida ésta última en un sentido cada vez más amplio,por ejemplo, mediante la inclusión de inspecciones tributarias múl-tiples entre los Estados firmantes del Acuerdo) entre las AATT,


convirtiendo a cada una de las mismas en mandatarias, gestores orepresentantes, interesados o no, de las actividades de las otras.

b) Avanzar hacia la integración fiscal en mayor o menor medida,situación que admite múltiples grados de “coordinación fiscal”.

c) El desarrollo de gravámenes con parámetros tributarios mundia-les, cuya gestión se encargaría a una especie de AgenciaTributaria internacional o que se gestionarían por alguna institu-ción económica internacional ya existente: OCDE, FMI, etc.

d) La existencia de algún tipo de Acuerdo o consenso entre los dife-rentes Estados, incluyendo o no componentes sancionadores en elmismo, que supusiesen la aceptación de determinadas “normas deconducta”, de unas reglas de “gobernanza” común en materia defiscalidad.

Este tipo de disposiciones convencionales, de acuerdos inter-partes,se configuran en la óptica del conocido como “soft Law”, reduciendo losEstados su soberanía fiscal de manera voluntaria (la gran diferencia res-pecto de los Convenios y otros Tratados Internacionales).

Estas normas han adquirido un gran desarrollo en los últimos años ypara alguna doctrina responden al estado de la cuestión, “state of art”, enel Derecho Internacional Tributario, todavía no maduro para acuerdosimperativos de cesión de soberanías impositivas y, asimismo, dispon -drían de otras ventajas: carácter contractual, flexibilidad, elementos sina-lagmáticos, etc. que explican su expansión, asimismo, en el orden inter-no fiscal13.

Pero hasta la fecha, tanto la realidad como la práctica se iban decan-tando porque el único instrumento factible (y, ciertamente, muy limita-do) era potenciar los Acuerdos de Intercambio de Información yAsistencia mutua recaudatoria a nivel mundial, a ser posible entre diver-sos Estados miembros (multilaterales), cosa esta última sólo factible encondiciones de integración económica muy avanzada (nuevamente, laUE), Montero Domínguez (2010), o de relaciones económicas e institu-cionales muy intensas (supuesto del Consejo Nórdico que agrupa a lospaíses escandinavos y cuya experiencia resulta ejemplar en materia de


13 Un ejemplo nacional muy reciente es la firma, en el marco del Foro de Grandes Empresas, deun “Código de Buenas Prácticas Fiscales” entre la Agencia Estatal de Administración Tributaria (enadelante, AEAT) y 27 grandes empresas españolas. Su contenido puede verse en el portal de laAEAT, www.agenciatributaria.es.

Convenios Tributarios internacionales14), modernizándolos, ampliándo-los y haciéndoles más eficaces y extensos.

Sin embargo, esta cooperación entre las AATT, siquiera reforzada,bien en el seno de los procesos de integración económica, mediante losacuerdos institucionales oportunos, caso de la UE, bien mediante elimpulso de disposiciones de Derecho Internacional Tributario de acepta-ción consensuada por las partes, “soft Law”, caso de los textos básicosde la OCDE: modelo de Convenio, Guía de Precios de Transferencia (lacual ha sufrido una significativa, si bien limitada, reforma en este año2010), OCDE (2010); modelo de asistencia mutua e intercambio deinformación, etc., posiblemente la única posible en el estado actual de laconciencia universal tributaria, es, sin embargo, insuficiente para hacerfrente a la globalización y a la crisis sistémica y, además, sufre siemprede un importante retraso temporal que sólo agudiza las contradiccionese incrementa los costes de cumplimentación que sufren los contribuyen-tes legales y cumplidores de las normas fiscales.

4. Temas de fiscalidad internacional actuales

A. El contexto general

Aunque, como hemos señalado con anterioridad, la reacción directa einmediata contra la crisis económica y sus efectos ha ocultado los deba-tes que se venían desarrollando desde épocas anteriores respecto del sis-tema fiscal óptimo para las primeras etapas del siglo XXI y su corres-pondiente AT, lo cierto es que los mismos tienen que surgir, con másfuerza si cabe, una vez que lo inmediato sea sustituido por la reflexióngeneral, a más largo plazo.

Es arduo saber, sin embargo, en qué medida estos debates se veránafectados por la reflexión sobre la crisis, entre otras razones porque, taly como sigue sucediendo con la Gran Depresión, el estudio sobre lascausas de la misma (más allá del epifenómeno de las “subprime” y expli-caciones similares) llevará tiempo y amplias discusiones doctrinales, alas cuales no escapará el conocimiento de los errores de Política Fiscalque han conducido a tales problemas, pero la reflexión sobre Reformas


14 Aunque el desarrollo del Convenio Consejo de Europa-OCDE en materia de Asistencia MutuaInteradministrativa es un aldabonazo en la buena dirección. España ha ratificado este Acuerdo, peroaún no ha entrado en vigor.

Fiscales y administrativas va a seguir existiendo, pues las tensiones paramodificar los sistemas tributarios siguen apareciendo en cualquiernación de la Tierra, al igual que los grupos de presión, cuyos interesesdemandan constantes cambios en su beneficio de la distribución de lacarga tributaria y, en especial, la evolución de los entornos en los cualesse mueve cualquier organización y estructura tributarias son cada vezmás universales, móviles y hábiles.

Esta simple acumulación de circunstancias ya tiene sus efectos direc-tos en materia tributaria: atención creciente a los problemas interna-cionales de la fiscalidad, críticas a algunos paradigmas clásicos del sis-tema tributario, por ejemplo, el concepto de residencia, puesta en dudacreciente de algunos otros, caso del concepto “arm´s lenght” y el trata-miento de las operaciones vinculadas, crisis del principio de legalidad,por las dificultades para dar un tratamiento rápido a los cambios en losentornos y a las demandas sociales, complejidad creciente del sistematributario, insatisfacción acelerada con su funcionamiento, expansión delos tratamientos particulares y mitificación del uso de las TIC como fór-mula mágica para resolver cualquier “problema” fiscal desde la incom-prensión, por parte del ciudadano medio respecto de las leyes y normastributarias que ha de pagar, hasta como herramientas para hacer frente anuevas fórmulas de fraude y evasión fiscal.

B. Las cuestiones de base

Tampoco van a marginarse polémicas recientes sobre la fiscalidadinternacional, conocidas de todos y no resueltas:

– La expansión de la imposición sobre el consumo frente a los gra-vámenes sobre la renta y el capital y, dentro de la primera, el deba-te sobre si tal “expansión” ha de hacerse en materia del impuestogeneral tipo IVA: ampliación de la base imponible, reducción de losregímenes preferentes, unificación de los tipos impositivos, cierrede agujeros fiscales, etc. o añadiendo, como “prolongaciones natu-rales” del mismo, una amalgama de Impuestos Especiales, centra-dos o no en la materia medioambiental.

– La aparición de una corriente contraria a la consideración del IVAcomo tributo ejemplar en materia de neutralidad, generalidad y nodiscriminación entre operaciones empresariales, con críticas cons-tantes sobre su estructura, número y cuantía de los tipos de grava-men, tratamiento de las operaciones difíciles de integrar en la mecá-


nica del tributo (inmobiliarias, financieras-reforzada ahora por laexpansión de la idea de un impuesto sobre las transacciones finan-cieras-, antigüedades, minoristas, etc.), etc..

– En general, se manifiesta un desencanto creciente ante las posibili-dades de que el sistema IVA pueda ser un adecuado instrumentopara luchar contra el fraude fiscal y la economía informal y que sea,realmente, “neutral” a la hora de gravar las diversas modalidades deproducción y distribución de bienes y servicios.

– También siguen coleando cuestiones como la nueva visión sobre laincidencia en la equidad del tributo y mecanismos posibles parareducir su posible impacto regresivo.

– Búsqueda de nuevas fuentes de ingresos públicos coactivos, conescasa resistencia social y alejados de la visión tradicional del “tri-buto”, aproximándolos a la teoría de la regulación o a una concep-ción sancionadora y “moralista” de los mismos, desde las exaccio-nes sobre ciertas drogas legalizadas, pasando por instrumentos eco-nómicos de naturaleza mixta en el campo ecológico y una cataratade “user fees”, tasas variadas, exacciones y cánones reguladores denaturaleza, definición e instrumentación variopinta que reflejan, engran parte, las crecientes dificultades para mantener una “tensión”efectiva sobre los obligados tributarios.

– Es más, la presión por eliminar los déficits ha producido la prolife-ración de gravámenes “ad hoc” de esta naturaleza y, nuevamente, elcoyunturalismo ha funcionado, pues el sector financiero se ha con-vertido, o está a punto de serlo, en la nueva “vaca sagrada” de laimposición, aprovechándose de la escasa resistencia social que pre-senta hacer tributar a las entidades financieras, consideradas popu-larmente como causantes de la crisis, cuando es más que posibleque mayor carga tributaria a las actividades financieras conllevetodavía menor crédito y se traslade ineludiblemente el coste a losconsumidores y las empresas, vía mayores tipos de interés y comi-siones, por lo que, al final, las posibilidades de recuperación eco-nómica mediante nuevas facilidades de crédito e inversión se resen-tirán.

– Expansión de un modelo agencia de organización tributaria, estruc-turado por tipos de contribuyentes, cuya finalidad principal es, teó-ricamente, el cumplimiento voluntario de las obligaciones fiscales(aunque, para nosotros, sería más bien un “cumplimiento induci-do”) y con uso generalizado de TIC, que se vende como ejemplo de


autonomía organizativa y política, flexibilidad, mezcla de elemen-tos públicos-privados, eficiencia y obtención de éxitos recaudato-rios a corto plazo, pero que, en muchos supuestos, no pasa de refor-mas epidérmicas de las organizaciones tributarias clásicas y generanuevos costes y disfunciones en el seno de las AATT.

– Crisis generalizada de los modelos clásicos de fiscalidad interna-cional, tal y como los hemos concebido, para resolver el problemacrónico de la “doble imposición”.

– Lo mismo sucede con el fracaso relativo del sistema de “operacio-nes vinculadas” para solucionar los problemas de valoración engrupos multinacionales, a pesar de sus refinamientos modernos enmateria de APAS y de la modernización de su Biblia: la “Guía dePrecios de Transferencia”, OCDE (2010); la cual se enfrenta, inclu-so, con el propio descontento, por sus costes y las incertidumbresque genera, de sus teóricos beneficiarios y proponentes: las empre-sas transnacionales.

– Ruptura de la confianza entre el ciudadano medio y el Estado quele provee de los bienes y servicios públicos, lo cual le hace ser másexigente en los derechos y garantías, en contra de un “voluntarycompliance”, cada vez más difícil de asegurar y que, en el fondo, essustituido por un cumplimiento inducido basado en el temor delciudadano medio a los poderosos medios de información y Basesde Datos de las AATT, pero sin convencimiento alguno sobre la“justicia” de la imposición.

– Debates generalizados sobre el modelo de distribución de los pode-res territoriales de la Hacienda Pública, sin llegar a ninguna con-clusión acerca de cuál puede ser el óptimo o, al menos, un “secondbest”.

C. Los nuevos temas del debate fiscal

Ahora bien, en medio de la crisis financiera internacional y en elmarco de una búsqueda de soluciones coordinadas para salir de lamisma, hay varios temas de naturaleza impositiva que se han conside-rado por parte de la doctrina y de la nueva institución emergente enmateria de Gobierno mundial, el G-20, como respuestas imprescindiblespara hacer frente a la misma, se trata de:

– El fin de los denominados “paraísos fiscales” y del secreto banca-rio como arma para no proporcionar información al Fisco, comple-


tando, de una manera teóricamente eficaz y definitiva la lucha que,contra los mismos y contra la denominada “competencia fiscaldañina”, estaba llevando a cabo la OCDE, con escaso éxito, desdehace cerca de 20 años.

– La posibilidad de que, en el contexto de la globalización crecientede los mercados y de la movilidad de las bases imponibles, acele-rada por el impulso de las TIC, se reconozca por los diferentesGobiernos nacionales que se hace imprescindible construir algúntipo de impuesto de base imponible internacional que sea coheren-te con esta realidad económica y social mundializada y responda alas preocupaciones crecientes de la sociedad global en áreas comoel cambio climático o el control de las operaciones financieras.

En realidad, esta propuesta de imposición mundial, derivada del G-20y cuya ejecución técnica se ha dejado, en mayor o menor medida, enmanos de dos instituciones clásicas del pensamiento económico interna-cional: la OCDE y el FMI, parece también reacción ante la constantepresión de determinadas organizaciones internacionales, ONG y simila-res, algunas altermundistas, tipo ATACC y otras no, a la convicción deque no es posible mantener por mucho tiempo la contradicción entreAATT con poderes limitados a un territorio y bases imponibles de carác-ter mundial, con contribuyentes sin residencia fiscal determinada, tipo“stealth expatriates”, que reducen sus impuestos de manera no sóloinjusta, sino también ineficiente para los equilibrios sistémicos de la eco-nomía mundial.

Esta reflexión se ha visto apoyada e incentivada por las críticas públi-cas a los banqueros y directivos considerados causantes directos de lacrisis, a la ausencia de una regulación apropiada de las entidades finan-cieras y a los excesivos salarios de tales directivos, los cuales, concep-tuados directamente responsables de la crisis, se ven señalados, por laopinión pública, como culpables y, por lo tanto, obligados a pagar porsus “pecados”, mediante algún tipo de sobreimpuesto y sobre regulacióny control de sus actividades, salarios y beneficios.

De todas formas, estos modelos de “fiscalidad universal” siguen sinsolucionar los graves problemas de gestión que plantean, ante la fragmen-tación de intereses y la diversidad de instituciones y modelos tributarios.

Si cualquiera de las dos propuestas con mayor eco: una exacciónsobre algunos consumos de alta incidencia negativa en el medio ambien-te y en el cambio climático, por ejemplo, los viajes internacionales y ungravamen sobre las entidades financieras, FMI (2010), se implantara sin


lograr un consenso internacional suficiente y un acuerdo para distribuirracionalmente sus recaudaciones entre las diferentes AATT, se produci-rían claramente fenómenos de arbitraje, competencia desleal y disfun-ciones en los mercados, pues rápidamente se generarían nuevos “aguje-ros negros”, Estados o territorios que no aplicarían de manera uniformetales exacciones y se aprovecharían, precisamente, de su existencia paracrear nuevos “refugios fiscales”.

Por otro lado, es más que dudosa la existencia real de una concienciauniversal que favorezca, por primera vez en la historia, el nacimiento deimpuestos con bases imponibles globalizadas y regulación internacional,dado que la misma se centra en consideraciones puramente oportunistas,como es ahora la crítica generalizada de las entidades financieras, sinhaber reflexionado seriamente sobre los modelos tributarios óptimos anivel internacional.

Asimismo, dudosamente puede producirse una implantación adecua-da de un impuesto financiero, que grave las transacciones financierasinternacionales, el modelo llamado “transaction tax”, cuyo precedentemás inmediato es la denominada “tasa Tobin”, sin que exista o unaAdministración Tributaria internacional o un mecanismo de gestión muyconsensuado entre diferentes AATT nacionales.

No parece que ningún organismo internacional con cierta preparacióntécnica y prestigio internacional en materia impositiva, supuesto de laOCDE, tenga la experiencia gestora necesaria para administrar adecua-damente tal modalidad de tributos internacionales y la posibilidad decoordinar la gestión de diferentes AATT sobre una idéntica base impo-nible está por verse.

Profundizaremos en estas materias seguidamente.

5. Tendencias internacionales de la fiscalidad. Algunos rasgos generales

A. Introducción

A nuestro entender, una de las particularidades de esta crisis sistémi-ca en la esfera impositiva es que, tanto las instituciones internacionales,cuyo portavoz momentáneo es el G-20, como alguna doctrina e, incluso,actores de la sociedad civil han visto llegada la oportunidad de superarla contradicción insoluble entre soberanía nacional y globalizaciónsocio-económica, mediante la adopción de medidas tributarias interna-cionales que, como hemos indicado, tenían tres frentes:


– Tributos de base mundial.– Lucha contra los paraísos fiscales.– Desarrollo de un nuevo modelo de AT.En este sentido, el papel de una institución económica escasamente

formalizada y ajena, en principio, a las teorías clásicas de las organiza-ciones internacionales como es el G-20, ha sido relevante, especialmen-te, en cinco aspectos:

a) Las llamadas a una mayor regulación financiera internacional.b) Las críticas a determinados excesos del modelo de mercado que

había predominado en los últimos años, verbigracia, a la hora delimitar unas políticas de incentivos para los gestores de las entida-des financieras que, claramente, conllevaban un riesgo excesivo yuna inflación artificial y arbitraria de los beneficios, a costa de lasolidez y la capitalización de las propias entidades.

c) La lucha contra los paraísos fiscales.d) El desarrollo de una mayor coordinación de las Políticas Fiscales

(medidas de estímulo) y las llamadas a la configuración de un ver-dadero Orden Financiero Internacional.

e) Las propuestas de adopción de algunos gravámenes de base uni-versal, centrados en dos especialidades: el cambio climático y lasoperaciones financieras, por entender que las deseconomías exter-nas generadas por los gases de efecto invernadero y el descontrolde las entidades financieras y sus gestores sólo eran solucionablesmediante acciones impositivas (y reguladoras) de corte internacio-nal.

Parece, por lo tanto, que las tendencias ya advertidas en otras áreas:Derecho Penal (cuyo paradigma puede ser el ímpetu otorgado al TribunalPenal Internacional), Derecho Medioambiental (cuya expansión interna-cional se ha ralentizado ahora, tras el fracaso relativo de la cumbre deCopenhague, sobre Cambio Climático), lucha contra el hambre en elmundo (objetivos del Milenio de las Naciones Unidas, expansión de lasONG), regulación del comercio internacional (a pesar del estancamientode la ronda de Doha), etc., han alcanzado también al “mercado” finan-ciero y mediante una tasa Tobin o un gravamen sobre los beneficios delas entidades financieras, se pretende, teóricamente, coadyuvar a lamejor regulación de éstas, Comisión de la UE (2010) y, a la vez, gravarprogresivamente los grandes sueldos y bonus del sector.


B. Uno de los candidatos: un gravamen financiero

La posibilidad de introducir un impuesto específico sobre el sectorfinanciero, se justifica, bien como mecanismo regulador, generando fon-dos públicos para atender a futuras crisis (lo que sería el llamado mode-lo “institution based”, una especie de “windfall tax” sobre los extraordi-narios beneficios de las entidades financieras, ya implantado en Estadoscomo Suecia y Hungría), bien para evitar los flujos internacionalesincontrolados de capitales (“transaction based”, con antecedentes en elmal denominado “debit tax” de algunos países sudamericanos).

También se han desarrollado propuestas de un gravamen sobre losbeneficios y las remuneraciones de las entidades financieras, una autén-tica exacción sobre el valor añadido bruto de las mismas, ComisiónEuropea (2010), en sus dos vertientes: sujetar determinadas rentas(“rent-taxing financial activities tax”) o los beneficios logrados median-te actividades dañinas o de alto riesgo (“risk-taking tax”).

Ahora bien, aunque ya es abundante la doctrina internacional al res-pecto, incluyendo el FMI y las experiencias internacionales que se estándesarrollando: Suecia, Reino Unido, Hungría, etc., lo cierto es que noexisten estudios apropiados sobre la incidencia de estos gravámenes enlas economías nacionales, especialmente, si consideramos que lo másprobable es el traslado de su carga tributaria hacia los consumidores fina-les y los demandantes de crédito; además, su introducción de maneraterritorializada, país por país, carecería del impacto y la capacidad regu-ladora que su configuración con un sistema único mundial, como auxi-liar de una nueva regulación financiera mundializada de los flujos inter-nacionales de capitales, tendría y, por último, produciría una competen-cia fiscal exacerbada entre los centros financieros donde exista el tribu-to y los que no.

Por último, hay tantas variedades técnicas propuestas de imposiciónsobre el sector financiero que, si no hay cierta uniformidad en su aplica-ción y se resuelve, en otro orden de cosas, la duda respecto a su utiliza-ción bien como recurso público general o, por el contrario, se afectan susingresos a solventar futuras crisis financieras, produciría tal diversidadde impuestos que las disfunciones en el sistema financiero internacionalse acrecentarían, así como los fenómenos de arbitraje y elusión financie-ra.

Hay, pues, que ser escéptico sobre la posibilidad, una vez que la cri-sis está siendo superada por algunas economías, de que en el corto plazo


se introduzca algún tipo de gravamen de base mundial sobre las entida-des financieras o sobre determinados flujos de capitales, aunque sí esprobable su utilización como un gravamen extraordinario por algunosEstados necesitados de solventar sus déficits públicos.

Otra cosa es que la UE, tal y como ha propuesto para el año 2011,logre ponerse de acuerdo de manera armonizada sobre este tipo de exac-ciones, mas en tal caso, mucho nos tenemos, que la huida de capitaleshacia territorios extra-CE dañe todavía más la débil recuperación econó-mica europea.

C. La otra posibilidad. Una exacción sobre las emisiones de CO2

Otro posible impuesto de carácter universal, también defendido desdela UE, es el desarrollo de una imposición sobre las emisiones de carbo-no, como medio más eficaz y eficiente de lograr una economía baja encarbono hacia 2020.

En un debate paralelo a la crisis económica internacional y vinculadodirectamente a la reforma del Protocolo de Kyoto de lucha contra el cam-bio climático, han surgido voces en algunos países, concretamente, enFrancia, a favor de un impuesto mundial sobre algún tipo de actividadtransnacional que genere fuertes emisiones del C02, cuyos efectos, dadasu propia naturaleza internacionalizada, pudieran ser objeto de unaimposición a nivel mundial.

El objetivo elegido (con algunas experiencias voluntarias de pagopara reflejar la huella de carbono de cada viajero, las cuales fracasaronpor su propia voluntariedad) son los billetes de vuelos transoceánicosque, además de las circunstancias ya indicadas, tendrían a su favor, paraser considerados como “objetos imponibles” de un futuro gravameninternacionalizado, parámetros como el hecho de que la UE ha incluidoya entre las empresas sometidas al régimen de certificados de emisión alas entidades de navegación área y la reducción de las emisiones de éstasse incluye entre las propuestas de lucha contra el cambio climático parael año 2020.

Ahora bien, nuevamente, el escepticismo debe enfrentarse a esta“oportunidad”, pues en el presente contexto de crisis de las entidades deaviación internacional en Europa y de reducción del turismo como efec-to de la depresión sobre el consumo, no parece viable la introducciónseria de alguna propuesta, incluso en el seno de la propia UE, al respec-to.



Por último, las resistencias de los países emergentes, caso de China,a restringir sus emisiones de gases de efecto nocivo sobre el cambio cli-mático y el fracaso de la propuesta del Presidente Obama de incorporaren los Estados Unidos un sistema de “cap and trade” de emisiones deC02, similar al europeo, conllevaría que serían las industrias europeas lasafectadas directamente por esta modalidad de impuesto con el subsi-guiente riesgo de deslocalización y pérdida de empleo.

D. Tendencias internacionales de la fiscalidad. Ejemplos concretos

Como hemos indicado con anterioridad, la fiscalidad internacional seenfrenta a una serie de preocupaciones comunes en los inicios de la primeradécada del siglo XXI que resultan ser, en gran parte, el producto de la cre-ciente internacionalización económica (con el subsiguiente desarrollo, tar-dío, limitado y retrasado ante la globalización, de un Derecho InternacionalTributario) y de la necesidad de dar respuesta a la crisis sistemática.

Estas preocupaciones comunes se enfrentan, sin embargo, a la ausen-cia, por un lado, de una auténtica Administración Tributaria que, almenos, coordine, regule o impulse la gestión de los tributos internacio-nales, dada la debilidad en este aspecto del G-20 y las organizacionesinternacionales de cooperación económica, supuesto de la OCDE, lascuales nunca se pensaron como organismos gestores de tributos y, porotra parte, por la falta de una conciencia universal y acuerdo entreEstados que superen el fraccionamiento nacional de las AATT.

Por ello, no es de extrañar, en primer lugar, que la convergencia entresistemas tributarios siga sin producirse; así, en el ámbito de los 32Estados miembros de la OCDE, la distinción clásica en tres grupos: a)países con presiones tributarias muy elevadas (naciones escandinavasmás algún caso aislado, como Holanda y con matices), cuya presión tri-butaria ronda o supera el 50% del PIB; b) países con presiones tributa-rias por encima de la media, cuyos ejemplos prototípicos eran Francia,Alemania y, en los últimos años, España, al superar el 35% de presióntributaria sobre el PIB y c) Estados de baja presión fiscal, cuyo prototi-po eran Japón y los Estados Unidos, se mantiene en el 2010.

De hecho, esta distribución se ve afectada solamente por el impactodirecto de la crisis económica y, en ese sentido, cabe destacar el casoespañol, pues con los datos más recientes en la mano, la presión tributa-ria ha vuelto a ser levemente inferior al 30% sobre el PIB, porcentaje novisto desde la década de los 80 del siglo pasado en España.

A pesar, insistimos, de esta ausencia de convergencia real entre lossistemas tributarios de la OCDE, incluso en aquellos que pertenecen a laUnión Europea (UE), por las debilidades y retrasos en el proceso dearmonización fiscal comunitaria, las preocupaciones anteriores (inciden-cia de la internacionalización y respuesta ante la crisis económica) se hantraducido en un elenco de modificaciones tributarias que suelen seguirpatrones similares; así:

– Para responder a los efectos de la crisis económica, salvo aquellosEstados (nuevamente, los escandinavos y los centros europeos:Austria y Alemania) que han capeado rápidamente sus efectos y seencuentran en plena senda de recuperación, se ha optado por, enprimer lugar, reducir los gastos públicos y el tamaño del sectorpúblico, y siendo insuficientes estas medidas para atender a lareducción del déficit, se ha entrado en la dinámica de los aumentostributarios.

– Tales incrementos impositivos Cruz Amoros (2010) se han centra-do en elevaciones generalizadas en la imposición sobre el consumo.Los tipos de gravamen del IVA se han incrementado y se siguenaumentando en todos los Estados: en Portugal pasará al 23% el 1 deenero de 2012, en España, desde el 1 de julio de 2010, se ha subi-do al 18% de tipo general; en el Reino Unido, el aumento se lleva-rá hasta el 17,5%; los países bálticos también los han modificado alalza, etc.

– Además, los impuestos sobre consumos específicos con fácil recau-dación y escasa resistencia social a su elevación están siendo obje-to también de frecuentes subidas, en particular, en el Centro y Esteeuropeo, tabacos y bebidas alcohólicas siguen cumpliendo su tradi-cional función de “vacas sagradas” de la imposición.

– Es más, detrás de estas modificaciones de tipos, no sólo está lanecesidad de obtener ingresos (predominio del principio de sufi-ciencia entre las finalidades de la Política Fiscal), sino considera-ciones de tipo coyuntural; así, se pretende incentivar el ahorro delos ciudadanos y de las empresas para reducir su apalancamiento;se aprovecha que la inflación es reducida, para que tales modifica-ciones de tipos no incidan en el IPC; se aprovechan cambios en elcomportamiento social, en especial, las críticas al tabaquismo y seexaltan las pretendidas virtudes de neutralidad y simplicidad queexisten en el IVA.


– A la vez, en el plano de la UE, se espera que las nuevas medidas enmateria de armonización del IVA, particularmente, el denominado“paquete IVA 2010” y el reciente Reglamento de intercambio deinformación y asistencia entre AATT, el nuevo modelo de VIES,reduzcan grandemente el agujero derivado del “fraude carrusel”, loque redundará en una mayor recaudación por el IVA y en una mayorequidad en su aplicación.

– Por último, los reducidos resultados, en términos de recuperacióneconómica, derivados del experimento inglés de 2008, consistenteen reducir transitoriamente los tipos del IVA y la absorción de estassubidas en los márgenes empresariales, fomentando la competenciaempresarial, han animado a muchos Gobiernos a seguir potencian-do esta vía recaudatoria, por lo que cabe esperar (si se complemen-ta el objetivo de suficiencia con otras finalidades de Política Fiscal,por ejemplo, reducción simultánea de las cargas sociales sobre elfactor trabajo) que continúe la misma, afectando, ahora, a los tiposreducidos y a otras zonas de baja fiscalidad en el propio IVA, casode las exenciones internas o los regímenes especiales.

– En el plano de los impuestos sobre consumos específicos, accisas,“excises” o Impuestos Especiales, según la doctrina española, sehan encontrado nuevas fuentes de recaudación.

– Así, Estados como Hungría, los países escandinavos, el ReinoUnido y algunas CCAA españolas han aprovechado la teoría de los“impuestos sobre consumos específicos de segunda generación”,centrados en consideraciones ecológicas conforme a la idea de quelas externalidades negativas causadas por determinados productoso servicios deben ser “internalizadas” mediante la imposición, paradesarrollar una variada pléyade de gravámenes, tasas y “user fees”:sobre las bolsas de plástico, pilas, residuos, emisiones de gasesnocivos para el efecto invernadero, etc., de recaudación aseguraday escasa resistencia social pero que conducen a variados problemasde gestión tributaria, competencia transfronteriza e impacto negati-vo en la competitividad.

– Esta línea se ha unido, ante las presiones para reducir el gasto públi-co en infraestructuras y las necesidades de recursos extraordinarios,a nuevos gravámenes sobre determinados automóviles “contami-nantes” o de lujo y sobre las infraestructuras; en este último caso,con la aceptación en la UE de la llamada “euroviñeta” para lostransportes por carretera en el mercado común o, en medidas cuasi


desesperadas para obtener recursos, como las adoptadas en Grecia,Hungría y Portugal, de cobrar peajes por carreteras y autovías antesde uso libre.

– En el terreno de la imposición novedosa, destaca el interés en lasexacciones específicas sobre las entidades financieras y sus nego-cios que, poco a poco (precisamente, uno de los problemas es sufalta de coordinación a nivel internacional), van apareciendo.

– Normalmente, se establecen como fórmulas de estabilidad finan-ciera o anti-crisis, con el ánimo teórico de obtener recursos del sec-tor para atender la financiación de futuras crisis bancarias, siendoSuecia (que tenía la experiencia de su crisis bancaria en 1990) elejemplo puro de este tipo de tasas, así como el caso alemán; pero,seguidamente, se han convertido en gravámenes sobre los benefi-cios financieros o activos de alto riesgo con la única finalidad derecaudar, así ha sucedido en Hungría y a la misma idea responde elmodelo inglés de impuesto incorporado al Presupuesto Osborne 2010-2011. Francia también se ha inclinado por esta posición, con lo cualno parece que la opción de un gravamen sobre las transacciones finan-cieras, a imagen y semejanza de la popular “Tobin tax”, haya tenidodemasiado predicamento en la realidad europea, donde también exis-ten resistencias a la misma (por ejemplo, el Gobierno español no pare-ce apoyar decididamente esta idea), por no hablar de los EstadosUnidos o de centros financieros, supuesto de Luxemburgo y Suiza.

– En el campo del Impuesto sobre Sociedades, dos factores: la inci-dencia directa de la crisis sobre los resultados de las empresas y eltemor a que, en un contexto de recesión económica, una mayor fis-calidad de las empresas incorporará una nueva razón para deprimirla inversión, han excluido grandes novedades o aumentos signifi-cativos de tributación, excepto, como veremos seguidamente enmateria de lucha contra los “agujeros fiscales” internacionales y enla reducción de algún incentivo tributario considerado excesivo, enparticular, en las amortizaciones; de manera contradictoria, con elpropósito de relanzar la inversión o mitigar la carga tributaria dealgunas empresas, en otros Estados se han apoyado medidas a favorde la inversión o PYMES.

– En materia de la imposición sobre la renta de las personas físicas,una tendencia general, por primera vez en muchos años, es la subi-da de los tipos medios y el retorno de la, para algunos, caduca pro-gresividad. Inglaterra y España dan la medida en este punto y los


debates en los Estados Unidos, tendentes a reducir o eliminar lasventajas fiscales concedidas por el Gobierno Bush a los contribu-yentes de rentas más elevadas y que caducarían (método de las“sunshine provisio”) van a esa línea.

– También coadyuvan a este impulso de la progresividad, modificacio-nes puntuales en contra de colectivos determinados, caso paradigmá-tico de los “bonus” y retribuciones variables del sector financiero enel Reino Unido y Francia, así como la eliminación de incentivos dis-cutidos, supuesto de los vinculados a la adquisición de vivienda.

En suma, nuevamente el coyunturalismo y la búsqueda a toda costade ingresos parece prevalecer sobre algo más relevante: la necesidad depensar sobre el modelo tributario que necesitamos, en el nuevo contextoeconómico que se intuye tras la crisis de la segunda década del sigloXXI, ya que la realidad en el plano de la fiscalidad internacional, es quecasi todos los Estados han centrado sus recetas y medidas legislativas enaplicar las Recomendaciones y Guías de la OCDE, en materia de controly acoso a las jurisdicciones de baja fiscalidad.

Subrayamos por sus discutibles efectos en la estructura de financia-ción de las empresas, las medidas en el Reino Unido para reducir ladetracción de intereses y pagos entre grupos multinacionales y el refor-zamiento de las reglas de subcapitalización en Alemania y otros Estadoseuropeos (potenciado por la Recomendación de la Comisión de la UE,2010, que permite la compatibilidad de un método de ratios con las liber-tades básicas en el mercado único).

6. Conclusiones

En suma, nos encontramos en un proceso de emergente instituciona-lización de un sistema tributario internacional, regido por algunas reglas(lucha contra la competencia fiscal dañina, fin de los paraísos fiscalespara no residentes, generalización del IVA como tributo sobre las tran-sacciones internacionales, etc.), principios (neutralidad, no discrimina-ción a favor de los residentes, sujeción de las externalidades negativas,etc.) e instrumentos (generalización de los CDI que siguen el modelo deConvenio de la OCDE para evitar la doble imposición en materia deimpuestos sobre la Renta y el Patrimonio y de los mecanismos de pre-cios de transferencia, adopción de los modelos modernos de intercambiode información) propios, vinculados a un ámbito territorial universal, porencima de las fronteras nacionales.



Asimismo, está naciendo, más como respuesta a la crisis sistémica quecomo una reflexión profunda sobre las disfunciones del sistema tributarioactual y de las AATT encargadas de aplicarlo, un elenco de posiciones doc-trinales y de propuestas de reforma del sistema tributario internacional cier-tamente interesantes, aunque incipientes (es de destacar que las ansias dereforma tributaria han vuelto también a los Estados Unidos, como demues-tran los muy recientes trabajos de la llamada Comisión Volcker).

Por último, para eliminar la contradicción existente entre unas basestributarias crecientemente internacionales y móviles y unas AATT nacio-nales y compartimentadas, así como por el convencimiento de que esnecesario enfrentarse a tal disfunción y la existencia de deseconomíasexternas en el sistema tributario internacional, se está presionando en, almenos, tres frentes: a) la lucha contra los paraísos fiscales; b) la imple-mentación de un gravamen específico sobre las entidades financieras osus transacciones internacionales y c) una imposición sobre el carbono,cuya base y gestión se decidirían o bien universalmente o bien con elacuerdo de los centros económicos más relevantes.

Sin embargo, estamos todavía lejos de que este incipiente reconoci-miento de la necesidad de, al menos, hacer tributar mundialmente algu-nos objetos imponibles para cumplir, aislada o de forma coordinada conotros objetivos de mercado (como es el caso de la lucha contra el cam-bio climático, específicamente, el modelo de “cap and trade”, generali-zado en la UE), conlleve la implantación de algún tipo de “coordina-ción” a nivel mundial o, al menos, de un impuesto gestionado por unainstitución internacional y con propósitos universales.

Es más, algunas de las propuestas en este sentido, tanto en el áreafinanciera como en el ámbito ambiental tienen un carácter coyuntural,carecen de un análisis económico completo que tenga en cuenta suspotenciales efectos negativos en la actividad económica y los costes delcrédito y, por último, siguen sin resolver el problema de qué entidad oentidades se encargarían de su gestión.

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Documentos n º 8.THE ECONOMIST (2010): The future of Europe, july 10th páginas 23 y siguientes.

RESUMEN

La importancia de la Política Fiscal como herramienta para hacer frente a la crisis económicamundial es objeto de creciente interés aunque no hay acuerdo en las posturas defendidas desdeambos lados del Atlántico aquellos que consideran aún muy débiles los signos de recuperación y losque conceptúan imprescindible lograr la estabilidad de las finanzas públicas para devolver la con-fianza a los mercados.

Más allá de esta polémica, cabe también preguntarnos en qué medida el sistema tributario pudoasí mismo ser responsable de la crisis sistémica y, en tal caso, qué hacer para resolver estos proble-mas e impedir su retorno.

En este trabajo se pasa revista a las cuestiones más debatidas sobre el futuro del sistema tribu-tario que está emergiendo de la crisis actual y qué modelo impositivo responde a las necesidadessocio-económicas del siglo XXI, pues hay que reconocer que se viene dando una contradicción cre-ciente entre el fenómeno de la globalización económica y social, que exige acciones a nivel supe-rior al ámbito estatal y la superposición de soberanías nacionales.

Una buena gobernanza en las esferas financieras y fiscales internacionales hace imprescindibleel avance en la colaboración de las administraciones tributarias, en la armonización fiscal entre paí-ses, la resolución de viejas polémicas existentes, así como en la generación de nuevas propuestasque habrán de ser debatidas y acordadas en el seno de las nuevas instituciones emergentes en mate-ria de Gobierno mundial.

Palabras clave: Crisis sistémica, Política Fiscal, Sistema Tributario, Armonización Fiscal,Gobernanza.

SUMMARY

The importance of fiscal policy as a tool for combating the worldwide economic crisis is thesubject of growing interest, though there is no consensus in the positions defended on the two sidesof the Atlantic, with some considering that the signs of recovery to date are very weak and someholding that it is essential to achieve stability in public finances to restore confidence in markets.

Over and above this controversy, one must also ask whether the tax system may also have beenresponsible to some extent for the system-wide crisis, and if so what can be done to solve problemsand prevent a recurrence.

This paper reviews the issues most hotly debated in regard to the future of the tax system thatis emerging from the current crisis, and concerning what tax structure best meets the socio-econo-mic needs of the 21st century. It must be acknowledged that an increasing contradiction is emergingbetween economic and social globalisation, which calls for supra-state level actions, and thesuperim position of national sovereignties.

Good governance in the international financial and fiscal matters requires closer co-operationbetween tax authorities in the harmonisation of taxation between countries,. the resolving of long-standing controversies and the generating of new proposals for debate and agreement in the new ins-titutions that are emerging on the world stage.

Key words: System-wide crisis. Fiscal policy. Tax system. Tax harmonisation. Governance.


O. Introducción

Parafraseando a D. Federico de Zabala y Allende1, los ConciertosEconómicos no son, en su origen, sino la forma adoptada por elGobierno español, de acuerdo con las Diputaciones de Bizkaia, Álava yGipuzkoa, para cumplir el deber constitucional impuesto a estas provin-cias en la Ley de 21 de julio de 1876 de pagar, en la proporción que lescorresponda, las contribuciones, rentas e impuestos ordinarios y extraor-dinarios que se consignen en los presupuestos generales del Estado.

Más de ciento treinta años han transcurrido desde que se aprobara elprimer Concierto Económico mediante Real Decreto de 28 de febrero de1878, en el transcurso de los cuales el Concierto Económico ha pasadode ser el instrumento en virtud del que se hacía efectiva la extensión alas provincias vascongadas de la obligación de “contribuir en propor-ción a sus haberes a los gastos del Estado”2 a convertirse en el principalinstrumento de autogobierno de la actual Comunidad Autónoma del PaísVasco. Para ello nuestro peculiar sistema de financiación ha tenido queconvivir con circunstancias de extraordinaria complejidad en cuyo seno,el Concierto Económico, bajo distintas formulaciones, ha sabido adap-tarse y permanecer incólume, conservando determinadas característicasque hacen que hoy sea considerado como un ejemplo único, a nivel inter-

1 “El Concierto Económico. Qué ha sido. Qué es. Qué debe ser”. D. Federico de Zabala yAllende. La Editorial Vizcaína, Bilbao 1927, en edición facsímil presentada por la Diputación Foralde Bizkaia en su colección Clásicos de la Hacienda Foral, Bilbao, 2002.

2 Artículo 3 de la Ley de 21 de julio de 1876.


EL ENCAJE DEL CONCIERTO ECONÓMICO EN ELNUEVO ORDEN TRIBUTARIO INTERNACIONAL

Jose Gabriel Rubí CassinelloSecretario General TécnicoDiputación Foral de Bizkaia

nacional, entre los distintos sistemas de financiación regional en el con-texto del llamado federalismo fiscal.

Podríamos preguntarnos cuáles son las razones por las que un siste-ma peculiar de autofinanciación como nuestro sistema de Concierto haconseguido sortear con éxito incontestable dos guerras mundiales y unaguerra civil, o convivir con sistemas políticos tan heterogéneos comodictaduras, república y monarquías, hasta convertirse, tras la transición,en símbolo de la integración de País Vasco en el actual sistema jurídico-constitucional, tras la transición. La respuesta no puede ser otra sino ladecidida voluntad del pueblo vasco y de sus dirigentes y representantespolíticos de mantener intactos sus derechos e instituciones frente a losavatares y en las circunstancias que la historia ha puesto en su camino.

Pero con independencia de su origen y prescindiendo de connotacio-nes históricas o políticas, desde un punto de vista económico el régimende concierto, como ya hemos avanzado, no es sino una peculiar mani-festación de un régimen de federalismo fiscal, en el que el reparto com-petencial en materia de ingresos y gastos entre el poder regional (laComunidad Autónoma del País Vasco) y el central (el Estado español) secaracteriza por las siguientes notas:

a) Desde el punto de vista del ingreso, el régimen de concierto atri-buye a las Instituciones vascas todos los recursos públicos que sonatribuibles a sus ciudadanos o que se generan en su territorio, seamediante su exacción directa (ingresos concertados) sea medianteparticipación en la recaudación estatal (ingresos no concertados).

b) Desde el punto de vista del gasto, el País Vasco debe atender tantoa las obligaciones que se derivan de las competencias asumidas enaplicación de la distribución competencial contenida en el Estatutode Autonomía, como a las que el Estado mantiene reservadas ydesarrolla directamente en el País Vasco o fuera de él en interés desus ciudadanos (competencias no asumidas, que se financianmediante una transferencia hacia el poder central conocida con elnombre de cupo).

c) Las Instituciones competentes del País Vasco (en este caso, losTerritorios Históricos) tienen capacidad para diseñar y mantener,con ciertas limitaciones, su propio régimen tributario (capacidadnormativa en materia tributaria), así como para gestionar, recaudar,revisar e inspeccionar las distintas figuras tributarias que compon-gan aquél.

466 JOSE GABRIEL RUBI CASSINELLO

d) El País Vasco debe atender a sus obligaciones con el poder central(pago del cupo) con independencia de las decisiones adoptadas porsus propias Instituciones o de la coyuntura económica y de la situa-ción de sus finanzas públicas (riesgo unilateral).

Es precisamente la nota que hemos señalado con la letra c) (capaci-dad normativa y exaccionadora en materia tributaria) y las decisionesadoptadas en la materia, la que, por un lado, han puesto en el ojo delhuracán el régimen de concierto en los últimos años, tanto en el ámbitointerno como en el europeo, y por otro, la que dota al mismo de un extra-ordinario instrumento de política fiscal que coloca al País Vasco prácti-camente a idéntica altura competencial que la de los Estados miembrosde la Unión Europea en lo que a dicha materia se refiere, requiriendonecesariamente que el País Vasco deba constituirse en uno más de losactores que van a protagonizar el ineludible proceso de transformaciónde la fiscalidad internacional que constituye el objeto de estudio de estenúmero monográfico del Boletín de Estudios Económicos.

Al papel que el Concierto Económico debe desarrollar en este proce-so y su encaje en el mismo es a lo que vamos a dedicar el presente tra-bajo. Para ello, comenzaremos por describir someramente el acervocompetencial que en materia tributaria reconoce el Concierto Económicoa las Instituciones del País Vasco así como las dificultades que su ejerci-cio en los últimos años ha debido superar. En segundo lugar dibujaremosa grandes trazos el escenario internacional, desde el punto de vista de lafiscalidad, en el que la evolución del entorno en que se desarrollan lasrelaciones económicas está provocando una revisión de la estructura,papel y objetivos que la fiscalidad debe jugar en el actual mundo carac-terizado por la globalización, apertura de mercados y evolución tecnoló-gica, con especial atención al papel que la Unión Europea desempeña enel proceso. Por último, analizaremos en detalle las limitaciones que toda-vía hoy afectan al régimen de Concierto y cuya superación constituyeuna aspiración inexcusable para que el País Vasco asuma un papel pro-tagonista en aquél e identificaremos las modificaciones que dicha parti-cipación exige en el actual texto legal.

1. El ejercicio de las capacidades en materia tributaria reconocidasen el Concierto Económico

El Concierto Económico reconoce a las Instituciones competentes delPaís Vasco (los Territorios Históricos) dos competencias básicas en rela-

467EL ENCAJE DEL CONCIERTO ECONÓMICO EN EL NUEVO ORDEN TRIBUTARIO...

ción con los tributos: la capacidad para mantener, establecer y regular,dentro de su territorio, su régimen tributario y la de exacción, gestión,liquidación, inspección, revisión y recaudación de los tributos que inte-gran su sistema tributario3. Nos ocuparemos en este primer apartado delejercicio de ambas y de las dificultades que han debido superarse en sudesarrollo y aplicación.

A) La capacidad normativa en el Concierto Económico

Como acabamos de apuntar, la versión vigente del ConciertoEconómico reconoce a las Instituciones competentes del País Vasco lacapacidad para diseñar y aplicar su propio régimen tributario. Sin embar-go, y a pesar de lo grandilocuente de dicha declaración, a la hora de ejer-cer dicha competencia nos encontramos con limitaciones que, por unlado, afectan con carácter general al diseño del sistema tributario y, porotro, al contenido concreto de determinadas figuras impositivas. Entrelas primeras sobresalen con especial relevancia a los efectos que nosocupan, en primer lugar, la necesidad de respetar la estructura generalimpositiva vigente en el Estado español así como la coordinación, armo-nización fiscal y colaboración con el Estado4 y, en segundo, la obligaciónde mantener una presión fiscal efectiva global equivalente a la existenteen el resto del Estado y la de respetar y garantizar la libertad de circula-ción y establecimiento de las personas y la libre circulación de bienes,capitales y servicios en todo el territorio español5. Por otra parte, y en loque se refiere a las concretas figuras tributarias, el Concierto reconocecon la mayor amplitud la capacidad para configurar las que componen latributación directa (IRPF, Impuesto sobre Sociedades, Impuestos sobreSucesiones y Donaciones e Impuesto sobre la Renta de No Residentes


3 El artículo 1 del Concierto Económico aprobado mediante Ley 12/2002, de 23 de mayo, seña-la que: “Uno. Las Instituciones competentes de los Territorios Históricos podrán mantener, esta-blecer y regular, dentro de su territorio, su régimen tributario. Dos. La exacción, gestión, liquida-ción, inspección, revisión y recaudación de los tributos que integran el sistema tributario de losTerritorios Históricos corresponderá a las respectivas Diputaciones Forales.”. La única excepciónla constituye la regulación, gestión, inspección, revisión y recaudación de los derechos de importa-ción y de los gravámenes a la importación en los Impuestos Especiales y en el Impuesto sobre elValor Añadido, cuya competencia normativa y exaccionadora se atribuye con carácter exclusivo alEstado por el artículo 5 del propio Concierto Económico.

4 Principios generales Segundo y Tercero declarados en el apartado Uno del artículo 2 delConcierto Económico.

5 Reglas de armonización fiscal b) y c) contenidas en el artículo 3 del Concierto Económico.

obtenida mediante establecimiento permanente) y algunas de la indirec-ta (Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos JurídicosDocumentados, excepto operaciones societarias) mientras que las limi-taciones son de mayor alcance a la hora de diseñar las principales figu-ras de esta última (IVA e Impuestos Especiales de Fabricación), en lasque la capacidad se restringe básicamente a las obligaciones formalesaplicables a las mismas (modelos y plazos de declaración).

Pero si prescindimos de estas últimas, en las que el margen de manio-bra es ciertamente limitado incluso para los distintos Estados miembros,en virtud del obligado sistema armonizado impuesto por nuestra perte-nencia a la Unión Europea, es precisamente en el ámbito de la tributa-ción directa empresarial donde se han puesto de manifiesto los puntos defricción más relevantes de entre la heterogénea variedad de cuestionesque se plantean en las relaciones derivadas de la aplicación del régimenconcertado, hasta el punto de que son continuos los procedimientos judi-ciales planteados contra cualesquiera medidas que resulten aprobadaspor los Órganos Forales competentes en la materia. Sin necesidad de serexhaustivos debemos recordar que la Administración General del Estadoen cumplimiento de los acuerdos de enero de 2000 conocidos como “pazfiscal”6 procedió a retirar los recursos que mantenía contra 75 disposi-ciones forales. Por su parte las Comunidades Autónomas vecinas hansido especialmente beligerantes contra la normativa foral en materia delImpuesto de Sociedades hasta tal punto que prácticamente no existe niha existido Norma Foral reguladora de dicho impuesto que no haya sidorecurrida por aquéllas ante los Tribunales de Justicia.

Por lo que se refiere al ámbito europeo no nos debe extrañar que lacapacidad normativa reconocida en el Concierto Económico sea con-templada con recelo por parte de la Comisión Europea. La ausencia deinstrumentos de armonización de tributación directa a disposición de laComisión ha empujado a ésta a ser especialmente celosa en la vigilanciade las disposiciones fiscales de los Estados que pudieran ser susceptiblesde limitar la plena efectividad de las libertades fundamentales o que pue-dan afectar a la libre competencia dentro de la Unión. Para ello, laComisión dispone de los elementos que se derivan de la disciplina regu-


6 El 18 de enero de 2000 en Comisión Mixta de Cupo reunida en Vitoria-Gazteiz los represen-tantes de las administraciones vascas y estatal acordaron poner fin a más de una década de desen-cuentros en la interpretación del Concierto Económico y sus límites que se habían manifestado enuna permanente “judicialización” mediante la interposición de continuos recursos contencioso-administrativos contra la normativa foral en cada caso aprobada.

ladora de las ayudas estatales que proscribe cualquier ventaja otorgadapor los Estados o mediante fondos estatales que, bajo cualquier formafalsee o amenace falsear la competencia, favoreciendo a determinadasempresas o producciones, en la medida en que afecten a los intercambioscomerciales entre Estados miembros7. Y es aquí donde la Comisión hacreído encontrar obstáculos insalvables para el ejercicio de competenciasnormativas por parte de las regiones y donde precisamente comienzanlos problemas para el Concierto Económico, en tanto que reconoce dichacapacidad en el ámbito de la fiscalidad directa de las empresas. La UniónEuropea debe dar respuesta a la cuestión de si es compatible con el mer-cado común la coexistencia dentro de un mismo Estado miembro dediversos regímenes fiscales de imposición directa en función de lasreglas de distribución competencial que rijan las relaciones dentro delpropio Estado.

Pero tanto en el ámbito interno español como en el europeo las cosashan venido paulatinamente aclarándose con decisiones y medidas favo-rables al interés de las Instituciones forales y, por ello, al ejercicio de sucapacidad normativa en la tributación empresarial.

Por un lado, la aprobación de la Ley Orgánica 1/2010, de 19 de febre-ro, de modificación de las Leyes Orgánicas del Tribunal Constitucionaly del Poder Judicial, ha reservado al Tribunal Constitucional el conoci-miento de los recursos interpuestos contra las Normas Forales fiscales delos Territorios de Álava, Gipuzkoa y Bizkaia, dictadas en el ejercicio desus competencias exclusivas garantizadas por la Disposición AdicionalPrimera de la Constitución y reconocidas en el artículo 41.2.a delEstatuto de Autonomía para el País Vasco. Ello hace directamente apli-cable a la impugnación de dichas Normas Forales el régimen de legiti-mación para recurrir las mismas previsto en la normativa del TribunalConstitucional con lo que, previsiblemente, se verán limitadas las expec-tativas y posibilidades de impugnación que hasta ahora tenían reconoci-das las Comunidades Autónomas vecinas para acudir a la jurisdiccióncontencioso-administrativa y cuyo ejercicio se había constituido en elorigen de los mayores problemas que venían afectando al ejercicio de lascompetencias normativas de los Órganos Forales8.


7 Artículo 107 del Tratado de Funcionamiento de la UE (anterior artículo 87 del Tratado CE). 8 Sobre todo a raíz de la Sentencia del Tribunal Supremo de 9 de diciembre de 2004 en la que

el Alto Tribunal decidió la anulación de diversos preceptos del Impuesto sobre Sociedades de losTerritorios Históricos por incumplimiento de la obligación de notificación de dichas medidas ex artí-culo 88 del Tratado (CE).

Por otro lado, en el ámbito europeo el panorama ha cambiado radical-mente en los últimos años a raíz de la sentencia emitida por el Tribunal deJusticia de las Comunidades Europeas en el llamado caso Azores9 y la apli-cación de la doctrina sentada en el mismo en su sentencia de 11 de sep-tiembre de 2008, dictada al resolver la cuestión prejudicial planteada porel Tribunal Superior de Justicia del País Vasco en los procedimientos con-tencioso-administrativos seguidos en impugnación de la Norma Foral7/2005, de 23 de junio, de Medidas Tributarias en 2005.

Esta nueva doctrina del Alto Tribunal europeo interpreta el conteni-do del elemento de selectividad en su vertiente territorial para el caso dedisposiciones tributarias adoptadas por entidades regionales, en el senti-do de reconocer la posibilidad de que dichas disposiciones no se encuen-tren contaminadas por dicho elemento de selectividad por el mero hechode que las mismas solamente sean aplicables en el ámbito geográficopropio de la entidad que adopta la medida. Para ello, como es sabido,distingue, en primer lugar, aquellos casos en que las distintas regiones deun Estado miembro dispongan de un idéntico nivel competencial (situa-ción simétrica) de aquellos otros casos en que los distintos niveles regio-nales tengan reconocido un nivel competencial diferenciado (situaciónasimétrica).

Centrándonos en esta última situación, que se corresponde con lavigente en el Estado español en relación con la capacidad reconocida porel Concierto Económico, afirma y legitima la posibilidad de que no con-curra el elemento de selectividad de que hablamos en el caso de que laentidad regional correspondiente cumpla un triple test de autonomía: ins-titucional, de procedimiento y económica. Sin entrar en el análisis de ladoctrina dictada, profusamente comentada por diversos autores10, el


9 Sentencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas de 6 de septiembre de 2006en el asunto C-88/03, Comisión Europea contra Portugal.

10 Un análisis completo puede encontrarse en ALONSO ARCE, I. (2009): “El respaldo europeoal Concierto Económico vasco”, Academia Vasca de Derecho, Bilbao. Otros análisis de la cuestiónpueden consultarse en: LARRAZABAL BASÁÑEZ, S. (2010): “Los retos del ConciertoEconómico Vasco tras la Sentencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas de 11 deseptiembre de 2008”, Academia Vasca de Derecho, nº 17, páginas 37 a 84; ATXABAL RADA, A.(2009): “El CE tras la STJCE de 11 de septiembre de 2008 (Comentario a la Sentencia del Tribunalde Justicia de las Comunidades Europeas de 11 de septiembre de 2008)”, Forum Fiscal de Bizkaia,Octubre-Noviembre 2009; páginas 23 a 52; FALCÓN Y TELLA, R. (2009): “Las normas forales yla prohibición de ayudas de Estado: inexistencia de selectividad regional (STCE 11 septiembre2008, UGT Rioja y otros contra Juntas Generales”, Quincena Fiscal Aranzadi, nº 20; RUBI CAS-SINELLO, J. (2009): “El concierto económico a la luz de la sentencia del Tribunal de Justicia delas Comunidades Europeas de 11 de septiembre de 2008”, Revista Aranzadi Unión Europea, nº 1,páginas 23 a 42.

hecho es que el propio Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, quehabía planteado la cuestión prejudicial a su homónimo europeo, recono-ce en sus sentencias de 22 de diciembre de 2008 el cumplimiento del tri-ple test propuesto y la capacidad de las instituciones competentes delPaís Vasco para separarse de sus homólogas estatales en la regulacióndel Impuesto de Sociedades, sin incurrir, por esa sola razón, en el ele-mento de selectividad territorial propio de las ayudas estatales.

B) La aplicación de los tributos en el Concierto Económico

No es en el ámbito de la aplicación de los tributos donde se han plan-teado los problemas más relevantes en el desarrollo de las competenciascontempladas por el Concierto Económico. Está claro que éste atribuyeal País Vasco el rendimiento de los tributos que se generen en su territo-rio y, para ello, las Instituciones encargadas de su aplicación disponen deidénticas competencias a las reconocidas a cualquier otra Administracióntributaria; en palabras del propio Concierto: las de exacción, gestión,liquidación, inspección, revisión y recaudación11. La DisposiciónAdicional Quinta del Concierto es la encargada de dicho reconocimien-to al señalar que “para la gestión, inspección, revisión y recaudación delos tributos concertados, las instituciones competentes de los TerritoriosHistóricos ostentarán las mismas facultades y prerrogativas que tienereconocida la Hacienda Pública del Estado”, colocando de maneraexplícita a las Diputaciones Forales en idéntica situación a la Haciendaestatal en la relación de unas y otra con sus respectivos contribuyentes,en un precepto que perfectamente podía haber tenido acomodo entre losprincipios generales contenidos en la Sección 1ª del Capítulo I delConcierto, pero que ha sido relegado, sin razón aparente, a unaDisposición Adicional.

Además de esta declaración genérica, pocas son las disposiciones delConcierto relativas a las cuestiones pragmáticas que se plantean en ordena la exacción de los tributos. Las llamadas genéricas a la colaboración adextra (con el Estado) y ad intra (entre los Territorios Históricos) inclui-das en el artículo 2 y el llamado principio de colaboración, desarrolladoen el artículo 4, no plantean dificultades especiales desde el punto devista teórico, si bien es cierto que se han generado conflictos con elEstado en la aplicación concreta de las disposiciones del Concierto a


11 Artículo 1.Dos del Concierto Económico.

relaciones tributarias individuales, enquistadas algunas de ellas duranteaños ante la falta de constitución del órgano previsto para resolverlas: laJunta Arbitral.

Sin embargo, como veremos más adelante, las cuestiones que tienenque ver con la aplicación de los tributos están empezando a adquirir unarelevancia extraordinaria en lo que ha venido en denominarse como“gobernanza” en el ámbito fiscal, a la que vamos a dedicar espacio en laspróximas líneas y en cuyo ámbito se plantean cuestiones de relevanciapara el ámbito competencial de los Territorios Históricos, como es elestablecimiento de los mecanismos de colaboración que deben arbitrar-se para asegurar la presencia de las Instituciones del País Vasco en losacuerdos internacionales que incidan en la aplicación del propioConcierto Económico, a que se refiere el apartado Dos de su artículo 4.

La estabilidad para las Instituciones vascas y la seguridad jurídicapara sus contribuyentes que se deriva de las decisiones comentadas enambos ámbitos (normativo y de aplicación de los tributos) hace quemiremos al futuro con optimismo, al menos desde el punto de vista com-petencial, y que la “preocupación” por el mantenimiento de la capacidadnormativa reconocida en el Concierto Económico ceda el sitio a la “ocu-pación” por la participación de las Instituciones forales en el diseño delnuevo escenario tributario que, a nivel internacional, se ha empezado adibujar y al protagonismo que en su aplicación deba corresponder aaquéllas. Precisamente de este nuevo escenario vamos a ocuparnos en laspróximas líneas.

III. Nuevas tendencias en materia de fiscalidad internacional

No creo que sea necesario abundar aquí en lo que constituye el cen-tro de atención de las ponencias anteriores de este volumen del Boletínde Estudios Económicos. Sin embargo, sí entiendo que resulta impres-cindible al menos una breve referencia al debate que a nivel internacio-nal se viene produciendo respecto del papel que empieza a resultar exi-gible a los modernos sistemas tributarios, en un escenario en el que losproblemas de fiscalidad han dejado de ser problemas “nacionales” paraceder el paso a cuestiones de índole global que, a su vez, exigen res-puestas de la misma naturaleza.

La imposibilidad de agotar la problemática que se pone de manifies-to a la hora de valorar el papel de los sistemas tributarios del siglo XXI,nos obliga a limitar nuestra atención a tres cuestiones concretas:


a) La globalizaciónb) Los nuevos objetivos exigibles a los sistemas tributariosc) Las formas de aplicación de los tributos con vistas a alcanzar los

objetivos señalados.Resulta patente que vivimos en un mundo en el que las fronteras se

han difuminado, si no, en relación con las relaciones económicas, hanprácticamente desaparecido. La globalización, apoyada por la evolucióntecnológica, ha puesto de manifiesto la interdependencia económica ycomercial entre las naciones, superando la tradicional segmentación delanálisis económico y las barreras de las fronteras; constituye el recono-cimiento explícito de la interconexión existente entre todas las econo -mías del mundo a través de los mercados internacionales de bienes, ser-vicios y, sobre todo, de capitales.

La rápida y creciente integración de los mercados genera grandesoportunidades a nivel mundial, pero lo cierto es que, también, estáponiendo de manifiesto nuevos problemas, desde el punto de vista eco-nómico y social. Por otra parte, la sociedad del siglo XXI está empezan-do a ser consciente de la existencia cada vez más evidente de problemasque afectan de manera global al conjunto de las naciones que conformanla comunidad internacional, y cuya solución exige, cada vez con mayorclaridad, la adopción de medidas de forma coordinada que aseguren laconsecución, en la medida de lo posible, de los objetivos comunes.Ejemplo de ello lo encontramos en la lucha contra el cambio climático,la consecución de los llamados objetivos del milenio, la estabilidad delos mercados financieros internacionales, la lucha contra el fraude y laevasión fiscal, el blanqueo de capitales, etc…

Pero si lo anterior es obvio desde el punto de vista de la realidad eco-nómica, no lo es menos si nos fijamos en los aspectos que se refieren alos sistemas tributarios. Los regímenes fiscales cerrados, atenazados porla necesidad de preservar la soberanía nacional, en entornos como eleuropeo en que la política tributaria se ha convertido en la última mani-festación de aquélla y uno de los pocos instrumentos en manos de losEstados para influir en la coyuntura económica, se ven indefensos antela mundialización de los mercados, con unas bases imponibles crecien-temente móviles y en los que la libre circulación de capitales y la ausen-cia de controles coordinados hacen que la proliferación de paraísos fis-cales y centros financieros ausentes de regulación constituyan el germende una situación en que la caída de la recaudación fiscal está poniendoen peligro la estabilidad de los presupuestos nacionales y, por ende, la


financiación de las políticas sociales que hasta hace bien poco tiempoconstituían uno de los logros más característicos y valorados de las eco-nomías desarrolladas.

La internacionalización de la actividad económica y la falta de res-puesta de la comunidad internacional no solo plantean obvios problemasde equidad. La ausencia de regulación y control de los mercados, sobretodo los financieros, como lamentablemente hemos tenido oportunidadde constatar en los últimos años, constituye el caldo de cultivo en el quela aparición de burbujas de distinta naturaleza está afectando a la estabi-lidad, provocando crisis en la economía de los distintos países, que secontagian de unos a otros a una velocidad y con una intensidad solo equi-parable a la velocidad e intensidad con que los mercados están interrela-cionados, fruto de ese fenómeno que llamamos globalización.

Pero seríamos injustos si despreciáramos los esfuerzos que la comu-nidad académica y los organismos internacionales vienen realizando, enprimer lugar para constatar y concienciar a la población y a los respon-sables políticos de la existencia de los problemas mencionados, y por elotro, para proponer y promover medidas coordinadas que conviertan lospotenciales efectos negativos en una oportunidad para el desarrollo ybienestar general. Las propuestas para el establecimiento de una suertede imposición sobre los mercados financieros y/o sus actores, que evitensu carácter ausente de control y su objetivo puramente especulativo o ladecidida asunción de la necesidad de desarrollar un modelo de luchacontra el cambio climático, en el que el establecimiento de un impuestosobre las emisiones de carbono se contempla como una medida ineludi-ble, son medidas emblemáticas que constituyen ya un lugar común entrelos actores internacionales12.

Sin embargo, no podemos sino constatar la extrema dificultad de con-seguir una actuación coordinada del conjunto de la comunidad interna-cional en la materia. El diseño e implementación de una estrategia tribu-taria internacional desde el punto de vista normativo, con la consecuen-


12 Desde que en 1971 James Tobin elaborara su proposición de imposición sobre las transaccio-nes financieras, han sido continuas las propuestas doctrinales que han incidido en la materia, peroes sobre todo a raíz de la crisis financiera de 2007 cuando las elaboraciones doctrinales han dadopaso a propuestas en firme por parte de las organizaciones internacionales como el G-20 (verConclusiones de la Cumbre de Toronto 26 y 27 de junio de 2010 en http://www.g20.org/Documents/g20_declaration_en.pdf) y la Unión Europea (COM (2010) 549/5 Comunicación de laComisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social y al Comité de lasRegiones sobre Tributación del sector Financiero) o las propuestas del Comité Fiscal de la OCDE.

te creación de tributos internacionales gestionados por una autoridad tri-butaria común, se nos antoja hoy más una utopía que un logro alcanza-ble en el corto o medio plazo. Es por ello que los esfuerzos y propuestasde los distintos actores y organizaciones internacionales se dirigen mása la adopción de medidas que coadyuven a la consecución de objetivosmás alcanzables, basados en la potenciación del consenso, el diálogo yla cooperación, con el objeto inmediato de avanzar en una acción máscoordinada de las autoridades tributarias a fin de materializar las accio-nes emprendidas y propuestas por los foros internacionales, como laOCDE y las Naciones Unidas, y que vienen a concretarse en la llamada“gobernanza” en el ámbito fiscal, de la que la Unión Europea se ha cons-tituido en un agente activo, dando continuidad a los trabajos realizadosen la materia a lo largo del siglo pasado básicamente por la OCDE, cuyaspropuestas van adquiriendo cada vez mayor relevancia ante la necesidadde garantizar la viabilidad de los sistemas fiscales en un contexto de glo-balización, agravado además, por la actual crisis económica y financie-ra13.

Si nos centramos en el ámbito europeo, la buena gobernanza en elámbito fiscal fue definida por los Ministros de Finanzas de la UniónEuropea en la reunión del ECOFIN de 14 de mayo de 2008, como la“plasmación de los principios de transparencia, de intercambio de infor-mación y de competencia leal en materia tributaria”. Si bien es ciertoque la aplicación de los principios señalados ha constituido una reco-mendación permanente y se encuentra en la base de los objetivos deconstrucción del mercado interior desde el origen de la Unión, no ha sidosino hasta hace pocos años cuando se ha intentado organizar dichos prin-cipios como un modelo de actuación estructurada de manera multicom-prensiva, dotándola de un carácter informador, casi filosófico, de laacción de la Unión a escala internacional, en un proceso que ha tenidocomo punto culminante, la adopción de la Comunicación de la Comisiónal Consejo, al Parlamento Euopeo y al Comité Económico y Social rela-tiva al “Fomento de la Buena Gobernanza en el ámbito fiscal”14.


13 La OCDE ha estado permanentemente preocupada con cuestiones relativas a lo que denomi-namos gobernanza fiscal. Sin necesidad de remontarnos demasiado atrás en el tiempo podemos citarúltimamente el Comunicado de la 5ª reunión del Forum de la OCDE sobre administración fiscal(París, 29 de mayo de 2009, http://www.oecd.org/dataoecd/29/12/42885057.pdf) o el documento“Citizen-State relations: improving governance through tax reform”, publicado por la OCDE en2010 (www.oecd.org/dataoecd/19/60/46008596.pdf)

14 COM (2009) 201, final.

La Comunicación pretende determinar cuál ha sido, es y puede ser lacontribución de las instituciones de la UE a la puesta en práctica de losprincipios de la buena gobernanza, no sólo mediante el establecimientode medidas concretas en el interior de la UE, sino también mediante ini-ciativas destinadas a terceros países. Con este planteamiento la Comisiónhace suyo el concepto y la dimensión espacial de la buena gobernanzaacuñados por el ECOFIN en mayo de 2008, apostando por los principiosde transparencia, intercambio de información y de competencia leal enuna base geográfica lo más amplia posible, distinguiendo diferentesámbitos temporales. Así, determina con qué medidas cuentan ya losEstados miembros y las instituciones de la UE a su disposición para con-tribuir al fomento de la buena gobernanza a nivel internacional y cuálesson las que se encuentran en fase de adopción en la actualidad.

Aunque el contenido de la Comunicación no constituye el objetodirecto de esta ponencia, conviene que, sin necesidad de profundizar entodos los aspectos que contiene15, dibujemos siquiera someramente elescenario de actuaciones que propone, dada la trascendencia que para elPaís Vasco y el desarrollo de las capacidades que el ConciertoEconómico reconoce pueden suponer en el futuro próximo.

Prescindiendo de la obligada armonización de las principales figurasde la imposición indirecta (sistema común del Impuesto sobre el ValorAñadido y los Impuestos Especiales de Fabricación o accisas en argotcomunitario) lo cierto es que los Estados miembros disponen de amplialibertad para configurar sus sistemas de imposición directa del modo quemejor responda a sus objetivos de política nacional. Tras intentos más omenos fallidos de lograr un grado aceptable de armonización o coordi-nación vía instrumentos conocidos como de soft-law, en los últimos añosse está llegando a una aproximación sobre las formas de hacer frente a laerosión de las bases imponibles, asumiendo que las medidas unilateralesno permiten resolver los problemas que dicha erosión plantea y queresulta absolutamente necesario cooperar a escala comunitaria e inclusointernacional. Así se han acordado medidas en distintos ámbitos que,siguiendo la propia Comunicación, las podemos estructurar en lassiguientes:


15 Un lúcido y completo análisis de la actuación de la Comisión Europea en el ámbito de lagobernanza fiscal lo encontramos en MARTÍNEZ BÁRBARA, G.: “Sistemas Fiscales del SigloXXI: el papel de la buena gobernanza en el ámbito de la fiscalidad europea”, Forum Fiscal deBizkaia (2009), número 147 septiembre, páginas 21 a 38.

a) Intercambio de información en el marco de la cooperación admi-nistrativa, como la Directiva de asistencia mutua para el intercam-bio de información entre las administraciones tributarias16, laDirectiva de asistencia para el cobro de deudas tributarias17 y laDirectiva sobre fiscalidad de los rendimientos del ahorro18.

b) Competencia fiscal desleal, en la que destaca el Código deConducta sobre fiscalidad de las empresas, instrumento jurídico novinculante en cuyo ámbito han sido evaluadas más de 400 medidasde las que un centenar han sido suprimidas o modificadas por con-siderarse perniciosas.

c) La política de ayudas estatales aplicada al ámbito fiscal19, que hacontribuido de manera notoria a limitar actuaciones directamenterelacionadas con el falseamiento de la competencia.

Las medidas señaladas han venido a contribuir de manera manifies-tamente positiva al diseño de un marco de actuación cooperativo que sinduda está ayudando a una más eficiente aplicación de los sistemas fisca-les en el ámbito interno de la Unión. Mucho más reciente es, sin embar-go, el impulso de la política internacional de la UE en materia de gober-nanza.

En este sentido la Comisión, al menos desde 2004, viene adoptandouna serie de Comunicaciones sobre la prevención y la lucha contra lasprácticas irregulares empresariales y financieras, sobre gobernanza ydesarrollo y sobre la competitividad de la UE, creándose de esta maneralas bases previas para la adopción de los acuerdos sobre buena gober-nanza con terceros países del ECOFIN de mayo 2008 con el objetivo deir introduciendo los principios de buena gobernanza fiscal.

En uno de los campos de actuación, la fiscalidad del ahorro, se hanlogrado objetivos ambiciosos tales como la aplicación por parte de algu-nos terceros países o territorios asociados, como Suiza, Liechtenstein,San Marino, Mónaco y Andorra, de medidas equivalentes a las contem-pladas en la Directiva comunitaria sobre fiscalidad del ahorro, o la ini-ciación de contactos en este sentido con otros territorios.


16 Directiva 77/799/CEE del Consejo, de 19 de diciembre de 1977, modificada por la Directiva2004/56/CE, de 21 de abril de 2004.

17 Directiva 2008/55/CE, del Consejo, de 26 de mayo de 2008.18 Directiva 2003/48/CE del Consejo, de 3 de junio de 2003.19 Comunicación de la Comisión 98/C 384/03, y el “Informe sobre la aplicación de la

Comunicación de la Comisión relativa a la aplicación de las normas sobre ayudas estatales a lasmedidas relacionadas con la fiscalidad directa de las empresas, C(2004) 434, de 9 de febrero de2004.

Otro de los frentes es el relativo a las relaciones de la UE con los paí-ses del Espacio Económico Europeo (Islandia, Liechtenstein y Noruega)y con Suiza, en el que los avances son aún más notables, destacando losrelativos a la aplicación de los principios de no falseamiento de la com-petencia y de cooperación en materia tributaria en los ámbitos adminis-trativos, judicial y de lucha contra el fraude.

La tercera vía de penetración de los principios de la buena gobernan-za en la fiscalidad pasa por la propuesta para introducir cláusulas decompromiso con dichos principios en el desarrollo de sus diferentes polí-ticas, encontrándonos ante un abanico que se extiende desde cláusulasgenéricas a incorporar en los programas de acción de la Política Europeade Vecindad, que incluyen referencias expresas a los principios de trans-parencia e intercambio de información y al Código de conducta, pasan-do por otras que suponen la introducción de la buena gobernanza comouno de los principios inspiradores de la política de ampliación de la UE.

Incluso los principios de buena gobernanza en fiscalidad que pro-mueve la UE están llegando a los países asociados junto con importan-tes incentivos de naturaleza financiera, al establecer en el marco de suPolítica de Cooperación al Desarrollo una serie de fondos adicionalespara aquellos países asociados que demuestren haber realizado mayoresprogresos en el cumplimiento de sus objetivos vinculados a la gober-nanza, incluido el ámbito fiscal.

Tras el elenco de acciones y medidas analizadas en pro de la buenagobernanza la Comisión ha elevado al Consejo una serie de propuestasque considera de urgente aprobación y que afectan a tres Directivas envigor: la Directiva de asistencia mutua, la Directiva en materia de crédi-tos correspondientes a impuestos y, por último, la Directiva sobre la fis-calidad del ahorro, que pretende su extensión a determinados pagos deintereses a personas residentes en la UE.

Pasando a los acuerdos con terceros países, la Comisión consideraimprescindible que el Consejo conceda prioridad política a la cuestióndel fomento de la buena gobernanza, para lo que hace una serie de suge-rencias entre las que destacan la inclusión del compromiso con la buenagobernanza desde las fases iniciales de negociación de los acuerdos, asícomo dotar a la Comisión de capacidad negociadora a la hora de esta-blecer la dicción de las cláusulas a introducir en los acuerdos, en cadacaso concreto, siempre que se respeten los elementos básicos de la buenagobernanza, incluso estableciendo la posibilidad de introducir en dichosacuerdos disposiciones similares a las relativas a las ayudas de Estado en


la UE, a fin de reforzar la competencia leal en el ámbito de la fiscalidadempresarial y el establecimiento de acuerdos específicos de lucha contrael fraude fiscal que incluyan disposiciones sobre transparencia e inter-cambio de información con fines tributarios.

Como colofón final, la Comisión establece su objetivo más ambicio-so al pretender alcanzar un cierto grado de coordinación de las políticasfiscales a escala internacional. A estos efectos, considera necesario man-tener un cierto grado de coherencia entre los principios de buena gober-nanza en el ámbito fiscal y las políticas tributarias de los Estados miem-bros, de tal manera que se garantice que éstos no generen mediante susacuerdos bilaterales nuevas oportunidades para eludir impuestos en otrosEstados o para substraerse a las Directivas comunitarias.

Finalmente la Comisión estima que una mayor coordinación de lasposturas de los Estados miembros de la UE en materia de buena gober-nanza en el ámbito fiscal en los principales foros de discusión (OCDE,el G20 y la ONU), constituye la manera idónea de ejercer una presióneficaz sobre los países que rechazan la adhesión a sus principios funda-mentales.

IV. El encaje del Concierto Económico en el nuevo marco fiscalinternacional

El unánime reconocimiento de que en el Estado español conviven tressistemas tributarios: el de la administración estatal, el derivado delConcierto y el de Convenio navarro20, así como la superación de losimportantes obstáculos derivados de una interpretación de las disposi-ciones del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea que veníana poner en entredicho la existencia en los Estados miembros de regionescon capacidad legislativa en materia tributaria, requiere definir el papelque el Concierto Económico debe jugar en el nuevo marco fiscal inter-nacional.


20 El régimen de Convenio Económico es sustancialmente idéntico al de Concierto. Las dife-rencias entre uno y otro derivan de la necesaria coordinación y armonización que en este últimoexige la coexistencia de los Territorios Históricos y las Instituciones Comunes, cuestión ajena al pri-mero al haber asumido la Comunidad Foral tanto las competencias que se derivan de su condiciónde territorio foral junto a las que se le atribuyen por su constitución como Comunidad Autónomatras la Constitución de 1978.

En el apartado anterior de este trabajo se han esbozado las caracterís-ticas de la profunda transformación de la concepción tradicional de lossistemas tributarios que, empujados por la globalización económica, laapertura de los mercados, la libre circulación de capitales y la evolucióntecnológica, se orientan de manera creciente a factores internacionales,tanto en lo que se refiere al diseño de los tributos, como a las funcionesque le son exigibles, con los correspondientes cambios en los procedi-mientos de aplicación de los mismos y en las relaciones con los contri-buyentes, cada vez más dependientes de mecanismos cooperativos deactuación entre las distintas administraciones tributarias.

Parece innecesario afirmar que, a la vista de un entorno como el des-crito, en que la estrategia normativa debe tener en cuenta cada vez enmayor medida los factores de internacionalización, en que los problemasnacionales se confunden con cuestiones que atañen al conjunto de lacomunidad internacional, y en que la solución de los mismos se hacecada vez más dependiente de la coordinación y colaboración entre lospaíses, todas las administraciones tributarias deben participar en el pro-ceso, asumiendo las obligaciones que se derivan de este nuevo entornode cooperación, reconociendo y asumiendo la internacionalización de loscontribuyentes y la perspectiva también internacional de la gestión tri-butaria y la lucha contra el fraude fiscal.

Por ello, se nos antoja imprescindible que las Instituciones vascas,como el resto de los actores implicados, participen activamente en dichoproceso, incorporándose con todas las consecuencias a cuantos forosinternacionales tengan protagonismo en el mismo. Sin embargo, y aun-que entendamos como natural la presencia de la administración vasca enlos foros internacionales de fiscalidad, dicha presencia ha chocado conla cerrazón de la Administración central española a admitir, siquieramínimamente, cualquier protagonismo de las Comunidades Autónomasallende las fronteras nacionales, basada en una interpretación profunda-mente centralista de la competencia sobre las relaciones internacionales(ex artículos 97 y 149.1 3º de la Constitución), que lleva a afirmar que larepresentación exterior de los intereses autonómicos ha de ejercerseexclusivamente por el Estado central. De hecho, los mecanismos previs-tos en la Ley 2/1997, de 13 de marzo, reguladora de la Conferencia paraasuntos relacionados con las Comunidades Europeas, distinguen dosfases perfectamente diferenciadas: la fase de definición de la posiciónnegociadora del Estado en las correspondientes sesiones de los Consejosde Ministros, cuyo desarrollo es de carácter interno y se articula a través


del sistema de Conferencias Sectoriales21 con participación activa de lasComunidades Autónomas, y la fase de defensa de dicha posición en lasmencionadas sesiones, en las que la delegación española se integra úni-camente por cargos de la Administración General del Estado.

De hecho, fue la pretensión de la representación vasca en las nego-ciaciones para la renovación del Concierto Económico en 2002 de arti-cular la participación del País Vasco en el ECOFIN el motivo funda-mental que originó la ruptura de las mismas y la decisión del Estado deaprobar unilateralmente una prórroga del Concierto de 198122. Única-mente el abandono de dicha reivindicación meses después, abrió el cami-no para el éxito de las negociaciones y la aprobación del nuevoConcierto.

No es este el lugar para profundizar y argumentar jurídicamente laviabilidad de la participación de las regiones en los órganos de decisiónde la Unión Europea23, baste señalar que el derecho comunitario estáabierto a la participación de las regiones en los Órganos de la UniónEuropea y que, por ello, la articulación de dicha participación es unacuestión estrictamente de derecho interno. Afortunadamente parece quela concepción centralista que hemos mencionado comienza a ser algo delpasado y se despeja el camino para que las regiones españolas(Comunidades Autónomas) adquieran el protagonismo que la defensa desus intereses y de su ámbito competencial hace necesario. Una muestrade ello la constituyen los preceptos incorporados al nuevo Estatuto deCataluña24 en su Título V, en el que se prevé expresamente la participa-ción de la Generalitat en la formación de las posiciones del Estado antela Unión Europea (artículo 186) y en las delegaciones que traten asuntosde su competencia, incluso asumiendo la representación estatal (artículo


21 El sistema se basa en mecanismos de cooperación multilateral, sin perjuicio de la posibilidad,prevista en la Disposición Adicional Primera de la Ley 2/1997, de articular instrumentos de coope-ración bilateral: “Aquellas cuestiones propias de la participación en los asuntos relacionados conlas Comunidades Europeas, que afecten en exclusiva a una Comunidad Autónoma o que tenganpara ésta una vertiente singular en función de su especificidad autonómica, se tratarán, a iniciati-va de cualquiera de las partes y de mutuo acuerdo, mediante instrumentos de cooperación de carác-ter bilateral.”

22 Ley 25/2001, de 27 de diciembre, por la que se prorroga la vigencia del Concierto Económicocon la Comunidad Autónoma del País Vasco aprobado por Ley 12/1981, de 13 de mayo.

23Un análisis completo de la reivindicación vasca de participación en el ECOFIN y las posibi-

lidades de su articulación puede consultarse en LUCAS MURILLO DE LA CUEVA, E. (2005):“Crisis y renovación del Concierto Económico”; Ad Concordiam (Bilbao), páginas 97 a 132.

24 Ley Orgánica 6/2006, de 19 de julio, de Reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña.

187), preceptos cuya constitucionalidad ha sido confirmada por el pro-pio Tribunal Constitucional en la controvertida sentencia sobre el Estatutdictada el 28 de junio pasado, aun cuando el Alto Tribunal hace depen-der dicha constitucionalidad de una supuesta reserva a favor del Estado,ex artículo 149.1.3º de la Constitución, de la determinación “de los con-cretos supuestos, términos, formas y condiciones de las participacionesindicadas en el precepto estatutario, participaciones que, además, nopueden privar al Estado de sus exclusivas facultades de decisión en esteámbito”25.


25 El parágrafo 121 de la Sentencia que comentamos dice así: “121. …El art. 187.1 EAC dispo-ne la participación de la Generalitat “en las delegaciones españolas ante la Unión Europea quetraten de asuntos de la competencia legislativa de la propia Generalitat y especialmente ante elConsejo de Ministros y los órganos consultivos y preparatorios del Consejo y de la Comisión.” Porsu parte, el apartado 2 establece que la participación prevista en el apartado anterior “cuando serefiera a las competencias exclusivas de la Generalitat permitirá, previo acuerdo, ejercer la repre-sentación y la presidencia de estos órganos, de acuerdo con la normativa aplicable”. Y, en fin, enlo que aquí interesa, según el apartado 3 “[l]a Generalitat, de acuerdo con el Estado, participa enla designación de representantes en el marco de la representación permanente del mismo ante laUnión Europea.”

No existe obstáculo, en principio, para que en el Estatuto de Autonomía, en cuanto norma ins-titucional básica de la Comunidad Autónoma, se recojan unas previsiones como las ahora impug-nadas en las que se habilita con carácter general o, como las califican los propios recurrentes, enlas que se hace una referencia genérica a la participación de la Comunidad Autónoma dentro delas delegaciones estatales en las instituciones y organismos europeos que se mencionan o a la par-ticipación en el proceso de designación de representantes en el marco de la representación perma-nente del Estado ante la Unión Europea, dado el interés de las Comunidades Autónomas en la acti-vidad que lleven a cabo aquellas instituciones y organismos. Ahora bien, como resulta del tenor delart. 184 EAC, en su condición, a la que ya nos hemos referido, de disposición general del capítuloII del título V, que debe tenerse presente en todos los artículos que integran el referido capítulo,entre ellos el art. 187 EAC que ahora nos ocupa, y como también se desprende de las locuciones“de acuerdo con la normativa aplicable” y “de acuerdo con el Estado” de los apartados 2 y 3 delart. 187 EAC, es al Estado al que, en el ejercicio de la competencia reservada ex art. 149.1.3 CE,le corresponde determinar los concretos supuestos, términos, formas y condiciones de las partici-paciones indicadas en el precepto estatutario, participaciones que, además, no pueden privar alEstado de sus exclusivas facultades de decisión en este ámbito (el subrayado es nuestro).Preservadas, pues, en todo caso estas facultades decisorias del Estado, se desvanecen, por sí, losreparos que ven en las previsiones del art. 187 EAC un impedimento a la ordenada concurrenciacon otras Comunidades Autónomas cuyos Estatutos de Autonomía pudieran resultar de igual, simi-lar o diverso contenido en esta materia.

Por lo demás, en relación con la participación de la Generalitat prevista en el art. 187.1 y 2EAC, el precepto en modo alguno otorga al representante de la Generalitat un status diplomático,ni, teniendo lugar aquella participación siempre en el seno de las delegaciones españolas, cabeapreciar una vulneración del art. 149.1.3 CE porque la Generalitat pueda ejercer, como se con-templa en el art. 187.2 EAC, y, de acuerdo en todo caso con la normativa estatal, la representacióny la presidencia españolas de los órganos europeos, a los que el precepto se refiere, esto es, porremisión al art. 187.1 EAC, los órganos consultivos y preparatorios del Consejo y de la Comisión.

En virtud de las razones expuestas, ha de desestimarse la impugnación del art. 187.1, 2 y 3EAC.”

Justificada así su viabilidad, tanto desde el punto de vista del derechocomunitario como desde la perspectiva constitucional (aun con la limi-tación señalada), no existe obstáculo alguno que impida articular la pre-sencia de las Instituciones vascas en el ECOFIN. De hecho pocos díasantes de escribir estas líneas se ha hecho público un acuerdo entre elGobierno de la nación y representantes de EAJ-PNV en el Congreso delos Diputados en ese sentido26. Incluso la propia Comisión Europea, araíz de la doctrina Azores27 comentada ut supra, está empezando a con-templar la incorporación de mecanismos de participación directa de lasregiones europeas con facultades normativas en materia fiscal en losforos y órganos europeos competentes en la materia28.

Pero si la presencia y protagonismo de las Administraciones fiscalesvascas en el ECOFIN creemos que constituye una aspiración natural, alresidenciarse en el mismo, directamente o en régimen de codecisión conel Parlamento europeo, la competencia para la adopción de las principa-les decisiones que van a condicionar el posterior ejercicio de sus capaci-dades normativas o de ejecución, debemos preguntarnos si el actualmarco jurídico definido en el Concierto Económico resulta suficientepara que aquéllas puedan desarrollar su función y asumir el protagonis-mo necesario, sin cortapisas que coarten y limiten su capacidad de deci-sión o si, por el contrario, resulta necesario introducir alguna modifica-ción en los actuales términos del texto concertado. Para contestar a esteinterrogante debemos profundizar en el significado y naturaleza de losprincipales límites que el texto vigente del Concierto Económico contie-ne respecto de las capacidades normativas y ejecutivas de lasInstituciones vascas29.


26 Ver DEIA del 16 de octubre de 2010 (http://www.deia.com/2010/10/16/politica/euskadi-se-asegura-su-presencia-en-europa-a-traves-del-ecofin).

27 Ver nota 9.28

Dicha posibilidad fue comentada, aunque de manera informal, por el representante de laComisión en el coloquio “Fiscal federalism in the European Union”, celebrado en Amberes el pasa-do 13 de septiembre, con presencia de representantes de la Administración vasca.

29 Limitaremos el análisis al contenido actual de los principios generales, normas de armoniza-ción y contenido del principio de colaboración previstos en el Concierto Económico. Es de todosconocido que el contenido de dichas limitaciones se ha venido reduciendo, tanto cuantitativa comocualitativamente desde la recuperación del Concierto en 1981. Sin embargo debemos ser conscien-tes de que una gran parte de la doctrina judicial de que disponemos ha sido dictada bajo la vigenciade las anteriores normas armonizadoras. También la capacidad normativa reconocida respecto de lasdistintas figuras tributarias se ha visto paulatinamente aumentada. Señaladamente en lo que respec-ta al Impuesto sobre Sociedades a raíz de la modificación introducida por la Ley 27/1990, de 26 dediciembre y en el ámbito de la imposición de las personas físicas por la Ley 38/1997, de 4 de agos-to.

A) Capacidad para mantener, establecer y regular su propio régimentributario por las Instituciones Forales

Como se ha señalado más arriba la competencia para diseñar su pro-pio régimen tributario por parte de las Instituciones competentes de losTerritorios Históricos está reconocida explícitamente por el apartadoUno del artículo 1 del Concierto Económico. De esta manera losTerritorios Históricos tienen, en el ámbito tributario, una potestad nor-mativa, que se expresa a través de las Normas Forales, que implica laplena capacidad para realizar lo mismo que la Ley tributaria estatal, y, ental sentido, resulta equiparable dicha capacidad normativa, con las limi-taciones expresamente previstas en el propio Concierto, a la del legisla-dor estatal. La virtualidad de esta capacidad normativa la podemos con-templar desde dos puntos de vista: por un lado, la capacidad para sepa-rarse de la estructura impositiva vigente en el ámbito estatal y, por otro,la facultad para diferenciarse de ésta en el contenido concreto de cadauna de las figuras tributarias.

Si bien en lo que respecta a la segunda no ofrece dudas la posibilidadde regular de manera diferente a la normativa estatal el contenido de losllamados “tributos concertados de normativa autónoma”, señaladamenteen el ámbito de la imposición directa, confirmada en el ámbito del dere-cho comunitario a raíz de la doctrina Azores, como ya hemos argumen-tado, y en el ámbito interno mediante jurisprudencia consolidada de losTribunales de Justicia30, la respuesta no está tan clara cuando nos referi-mos a la primera. Y ello se debe a la indefinición de la interpretación quedeba predicarse del contenido de uno de los principios generales que el


30 Como ejemplos de dicha jurisprudencia podemos señalar, entre otras, las Sentencias delTribunal Superior de Justicia del País Vasco de 12 de febrero de 1998 o la de 20 de mayo de 1999que señalan: “Existe una amplísima facultad foral de articular tributos de «estructura particular»y diferente a la figura de referencia en la concertación, por lo que si no bastaría con el mero nomi-nalismo identificador, no puede caerse tampoco en el extremo de suponer que tal principio conlle-va una práctica asimilación cuantitativa y cualitativa de los elementos esenciales de los tributos, oa aceptar tan sólo los márgenes limitados de regulación característicos de la tributación local”.También la Sentencia del Tribunal Supremo de 19 de julio de 1991: “No puede sostenerse que unTerritorio Histórico sea obligado mantener ni los mismos tipos impositivos, ni las mismas bonifi-caciones que se conceden para el resto del Estado. Ello implicaría convertir al legislador fiscal enmero amanuense —mejor en un mero copista— con lo que la autonomía proclamada, desaparece,y se incumple al permiso concedido en el artículo 41-2 EAPV que no sólo habla de mantener el régi-men tributario, sino de «establecerlo» y de «regularlo» lo que es distinto del mero «mantenimien-to» e implica, desde luego innovación (establecer) o modificación (regular)”.

artículo 2 del Concierto impone a los Territorios Históricos a la hora deestablecer el sistema tributario: atención a la estructura general imposi-tiva del Estado.

En relación con dicho principio la sentencia del Tribunal Superior deJusticia del País Vasco (TSJPV) de 12 de febrero de 1998 afirma que “Laexpresión «estructura general impositiva» no debe ser interpretadacomo sinónimo de idéntica estructura material o sustantiva de cada tri-buto en particular, que es un planteamiento que llevaría inexorablemen-te a la negación de una verdadera autonomía reguladora, sino que enla-za con una concepción de los Sistemas Tributarios Forales en que estoshan de presentar en su conjunto, una fisonomía y configuración simila-res a la del Sistema Tributario Común, y ello supone coincidencia gene-ral en la clase de tributos establecidos y en la naturaleza mismos”. Porsu parte el mismo Tribunal en su sentencia de 20 de mayo de 1999 seña-la que “la afectación a la estructura general impositiva no es aplicablea cualquier divergencia normativa que surja en el contraste entre lossubsistemas tributarios. Dicho principio impone que las característicastécnicas de los impuestos regulados en el País Vasco permitan su iden-tificación, como tributos de la misma naturaleza, con los correlativosestatales que les sirven de referente a partir de una concertación de figu-ras impositivas ya preexistentes en el ámbito estatal.”

Aun cuando la doctrina judicial no se explicita de manera inequívo-ca, en las declaraciones señaladas, y en otras de parecido tenor, se haquerido ver la necesidad de que los tributos vigentes en el ámbito foraldeben ser exactamente los mismos, aun de contenido diferente, que losque integran el sistema tributario del Estado, de forma que este últimoconstituiría una referencia ineludible a la hora de diseñar aquéllos, sinque fuera posible la creación de nuevas figuras tributarias o la elimina-ción de las existentes en éste.

No nos parece razonable una interpretación de esta naturaleza porvarias razones. En primer lugar porque creemos que supondría una limi-tación exagerada que no se corresponde con la capacidad reconocida alos Territorios Históricos para “establecer” su propio sistema tributario yporque, si de lo que se trata es de asegurar la unidad de mercado o elprincipio constitucional de igualdad, existen otras limitaciones, previstasen las normas de armonización del artículo 3 del Concierto, en concretola obligación de mantener una presión fiscal efectiva global equivalentea la existente en el resto del Estado y el respeto y garantía de las liberta-des de circulación y establecimiento de las personas y la libre circulación



de bienes, capitales y servicios en todo el territorio español, que asegu-ran suficientemente dichos principios.

En segundo lugar, porque el Concierto ha introducido aquí un con-cepto jurídico indeterminado mediante una expresión (“atender”), abso-lutamente falta de rotundidad, lo que no habilita para llegar a interpreta-ciones excesivamente restrictivas, puesto que cuando se ha sentido lanecesidad de explicitar los términos de una obligación con mayor clari-dad el propio Concierto utiliza términos mucho más contundentes.

En tercer lugar, porque en un régimen jurídico tan próximo como elnavarro el propio texto del Convenio, tras el acuerdo de 22 de enero de2003, reconoce a Navarra expresamente la facultad para la creación detributos distintos a los del sistema tributario estatal31. No vemos razónalguna que justifique la atribución a la Comunidad Foral de dicha capa-cidad y la negación de idéntica facultad a los Territorios Históricos.

Por último, porque ya hemos tenido ejemplos de situaciones en quela “estructura” del sistema tributario estatal y el de los TerritoriosHistóricos ha sido diferenciada. Efectivamente, tras la decisión de éstosde derogar el Impuesto Extraordinario sobre el Patrimonio, mientras quela Administración central lo ha mantenido (aún a tipo cero). Inclusodurante un ejercicio, el de 2009, dicha figura impositiva se mantuvo envigor en el Territorio Histórico de Gipuzkoa, sin que por ello se hayalevantado voz alguna proclamando la vulneración del principio quecomentamos.

En cualquier caso creemos que un reconocimiento explícito, incorpo-rado al propio Concierto, de la posibilidad de separarse de la “estructurageneral impositiva” del sistema estatal, resulta altamente conveniente, alos efectos de la participación del País Vasco en el proceso de diseño delnuevo orden fiscal internacional a que nos hemos referido en el presen-te trabajo.

En lo que se refiere a las limitaciones hoy vigentes en las concretasfiguras tributarias, creemos también que han dejado de tener sentido, enel mundo globalizado caracterizado por la libre circulación de capitalesque hemos descrito, las limitaciones normativas existentes en el ámbitode la imposición directa, por lo que nos parece conveniente su elimina-

31 El apartado 2 del artículo 2 del Convenio en la redacción dada por la Ley 25/2003, de 15 dejulio dice así: “La Comunidad Foral de Navarra podrá establecer tributos distintos de los conveni-dos respetando los principios establecidos en el número 1 anterior y los criterios de armonizaciónrecogidos en el artículo 7º de este Convenio”.

ción, asumiendo capacidad normativa plena en el ámbito la imposiciónde no residentes sin establecimiento permanente (artículo 21 delConcierto Económico) así como de los tipos de retención aplicables a losrendimientos de capital mobiliario y actividades económicas (artículo 8y 9). En el ámbito de la imposición indirecta (Impuesto sobre el ValorAñadido e Impuestos Especiales de Fabricación) se podrían asumir cier-tas competencias de determinación de tipos dentro de las horquillascomunitarias o de ciertas exenciones todo ello en el marco que determi-na la normativa comunitaria aplicable.

B) Capacidad para la aplicación de los tributos

No es en el ámbito de la aplicación de los tributos donde encontramosen el Concierto Económico preceptos que limiten la capacidad de losórganos encargados de las facultades de gestión, inspección, exacción orevisión, en que dicha competencia se plasma. Antes al contrario, el pro-pio Concierto32 reconoce a las Instituciones competentes de losTerritorios Históricos idénticas facultades y prerrogativas a las que tienereconocida la Hacienda Pública del Estado para la gestión, inspección,revisión y recaudación de los tributos.

Es, sin embargo, en la proyección exterior de dichas competenciasdonde encontramos carencias significativas que convendría aclarar y aque nos vamos a referir en este epígrafe.

Para empezar podemos comprobar que el Concierto Económico úni-camente incluye una referencia a dicha proyección internacional, laincluida en el punto Quinto del apartado Uno de su artículo 2, al prevercomo uno de los principios generales que los sistemas tributarios esta-blecidos por los Territorios Históricos debe respetar el de:

“Sometimiento a los Tratados o Convenios internacionales fir-mados y ratificados por el Estado español o a los que éste seadhiera. En particular deberá atenerse a lo dispuesto en losConvenios internacionales suscritos por España para evitar ladoble imposición y en las normas de armonización fiscal de laUnión Europea, debiendo asumir las devoluciones que procedapracticar como consecuencia de la aplicación de tales Conveniosy normas.”


32 Disposición Adicional Quinta del Concierto Económico.

Esta obligación de sometimiento del Concierto Económico a losTratados internacionales y a las normas europeas de armonización fiscalno es sino consecuencia de lo dispuesto en el artículo 96 de laConstitución española33, pasando aquéllos y éstas a formar parte delordenamiento interno, superponiéndose al fuero tributario de losTerritorios Históricos que tiene que declinar y subordinarse a dichas nor-mas. Por su parte el último inciso hace referencia a una cuestión puntualque hubiera encontrado mejor acomodo entre las normas de gestión tri-butaria.

Por otro lado, si, como hemos señalado, la dificultad de encontrar unconsenso a nivel internacional en lo que se refiere al establecimiento defiguras tributarias de base mundial, con gestión atribuida también a auto-ridades fiscales internacionales, ha puesto el foco de atención en la nece-sidad de asumir por parte de las administraciones tributarias de los dis-tintos países unas prácticas que vienen a resumirse en lo que hemosdenominado como “buena gobernanza en el ámbito fiscal”, resulta detodo punto imprescindible que el desarrollo de dichas prácticas se llevea efecto por el mayor número de autoridades fiscales, y entre ellas pornuestras administraciones tributarias.

La lucha contra la erosión de las bases tributarias, contra el fraude fis-cal, la limitación del secreto bancario y la eliminación de los paraísos fis-cales, como hasta la saciedad ya hemos puesto de manifiesto, hace nece-sario un cambio radical en los modelos de aplicación de los tributos que,abandonando paulatinamente los actuales sistemas basados en la protec-ción de las bases tributarias nacionales y en el control de las operacionesefectuadas por sus residentes, den paso a procesos de actuación coope-rativa que den un salto cualitativo en relación con la aplicación de los tri-butos, articulando respuestas eficaces al fenómeno de las bases imponi-bles internacionales a través de modelos que avancen por la senda de lacoordinación.

En relación con ello, la aspiración de los Territorios Históricos delPaís Vasco no puede ser otra que la de incorporarse de forma directa ysin intermediarios a los foros internacionales, y en particular a los de laUnión Europea, en que se diseñen los nuevos modelos de aplicación de


33 El artículo 96: de la Constitución española dice así “1. Los tratados internacionales válida-mente celebrados, una vez publicados oficialmente en España, formarán parte del ordenamientointerno…

los tributos y en el que se definan el papel a jugar en el futuro por unasy otras administraciones tributarias.

En este sentido, ya hemos argumentado la necesidad y la viabilidadde la incorporación de las Instituciones Forales al ECOFIN y a los gru-pos de trabajo dependientes del mismo en materia de fiscalidad. Por otrolado, la obligación de asumir las obligaciones que se derivan de lasdirectivas comunitarias en materia de asistencia mutua, intercambio deinformación y colaboración o el desmantelamiento de las medidas que secalifiquen de “perniciosas” justifican sobradamente la participación denuestras autoridades en los órganos en que dichas decisiones se adoptan:ECOFIN, Grupo Monti sobre el código de conducta o el recientementecreado EUROFISC para combatir el fraude en el Impuesto sobre el ValorAñadido y, en su caso, en el Grupo de Política Fiscal cuya constituciónha sido recomendada por el Informe al Presidente de la ComisiónEuropea “A new strategy for the single market. At the service of Europe´seconomy and society”, elaborado por Mario Monti34.

En definitiva, creemos urgente una declaración en el texto delConcierto Económico en la que se reconozca la incorporación a la dele-gación del Estado ante la Unión Europea de representantes de las admi-nistraciones tributarias vascas para todos aquellos casos en que se deba-tan o decidan cuestiones que afecten de forma directa o indirecta a lascapacidades que el Concierto Económico les reconoce.

V. Conclusion

Si hay algo que caracteriza al Concierto Económico es la flexibilidadque ha sabido demostrar para adaptarse a las situaciones de distinta índo-le, económicas, sociales o políticas, en las que ha tenido que convivir ydesarrollar las facultades que en cada momento ha reconocido a lasInstituciones Forales, y ello sin perder un atisbo de las características quelo hacen más reconocible: el pacto, la responsabilidad y el riesgo unila-teral.


34 Como fruto de este informe y de otros trabajos la Comisión ha elaborado la Comunicación(COM (2010), 608 final): “Towards a Single Market Act. For a highly competitive social marketeconomy. 50 proposals for improving our work, business and exchanges with one another”en la quese incluye sendas propuestas (números 19 y 20) relativas a la elaboración de una Directiva para laintroducción de una base consolidada común en el Impuesto sobre Sociedades y la publicación deuna nueva estrategia en 2011 para el sistema común del IVA.

Vivimos una época turbulenta, en la que las realidades jurídicas yeconómicas en que el Concierto tiene que mostrar, una vez más, su vir-tualidad, cambian a ritmos otrora difícilmente imaginables y en la que sehace cada vez más necesaria la coordinación, colaboración y coopera-ción en el ámbito fiscal entre las distintas administraciones tributarias.

Por ello, se inicia una nueva etapa para el Concierto Económico, enla que, los aspectos internos y de relación con los otros sistemas tributa-rios del Estado español van a verse superados por la dimensión interna-cional que el nuevo orden tributario mundial requiere. Esta nueva reali-dad jurídica y económica globalizada hace necesaria la articulación delos instrumentos que garanticen que las Instituciones de los TerritoriosHistóricos del País Vasco, y por ello sus ciudadanos, participan en el pro-ceso de definición de dicho nuevo orden, así como en las decisiones queatañen a la aplicación de los distintos sistemas fiscales que se interrela-cionan en él.

RESUMEN

La reciente crisis económico-financiera está poniendo de manifiesto las graves dificultades quelos sistemas tributarios tradicionales encuentran a la hora de dar respuesta a las necesidades deriva-das de un nuevo orden económico caracterizado por la globalización y la apertura de los mercados.Esta situación exige un replanteamiento del diseño de los sistemas tributarios, con la aparición denuevas figuras impositivas, y de sus formas de aplicación, basadas en la cooperación y colaboraciónentre las administraciones y la buena gobernanza fiscal. En este contexto el régimen de ConciertoEconómico debe incorporar los mecanismos oportunos para adecuar las capacidades que reconocea las Instituciones del País Vasco a los nuevos requerimientos, así como garantizar el papel prota-gonista de los Territorios Históricos en la construcción del nuevo orden tributario internacional.

Palabras clave: Concierto Económico. Globalización. Sistema tributario. Gobernanza fiscal.Nuevo orden tributario internacional.

SUMMARY

The recent economic financial crisis is revealing the great difficulties traditional tax systemshave, when they try to meet the requirements from a new economic order notable for globalizationand market liberalization. This situation requires a new approach in the design of tax systems, withnew tax figures turning up, and in the way they should be applied, being cooperation and collabo-ration between tax administrations and tax governance a top priority. In this context, the EconomicAgreement system should adopt the most appropiate legal mechanisms in order to adequate thecompetences assigned to the Basque Country Institutions to the new identified needs and to gua-rantee the leading role of the Historical Territories in the construction of this new international taxorder.

Key words: Economic Agreement, globalization, tax system, tax governance, new internationaltax order.


Las Instituciones competentes de los Territorios Históricos han veni-do ejerciendo, con mayor o menor intensidad, el uso de las competenciasque en materia tributaria, presupuestaria y administrativa han ido depo-sitando en ellas, entre otros, los Conciertos Económicos, sobre todo enaquellos momentos en los que las circunstancias así lo han venidodemandando.

Es por lo tanto la política fiscal la competencia que, en materia tribu-taria, presupuestaria y administrativa, se desprende de este DerechoHistórico hoy en día respetado y amparado por la Disposición AdicionalPrimera de la Constitución de 1978 y desarrollado por la vigente LeyOrgánica del Estatuto de Autonomía de la Comunidad Autónoma delPaís Vasco y por la Ley del Concierto Económico.

Es precisamente la política fiscal, una de las patas de la política eco-nómica que los Estados de los países miembros de la Unión Europea seniegan de forma sistemática, a ceder o a permitir armonizar en su totali-dad, por ser considerada una herramienta fundamental para conseguirimportantes ventajas competitivas frente a los países competidores, y ala que se han venido oponiendo, cada vez de manera más intensa, amedida que se ha ido avanzando en el proceso de la globalización.

Frente a los impuestos indirectos, que han avanzado de forma más omenos decidida en el camino de la armonización en el seno de la UniónEuropea, la armonización de la imposición directa, y más concretamen-te en relación con el impuesto empresarial por excelencia, el Impuestosobre Sociedades, sigue siendo una asignatura pendiente, aunque, casicon toda seguridad, pensamos que puede ser uno de los efectos a quepuede dar lugar la actual crisis económica.


PROPUESTAS DE POLÍTICA FISCAL

Círculo de Empresarios Vascos

A la vista de los actuales niveles de armonización que en materia tri-butaria existen en la Unión Europea y, teniendo en cuenta las limitacio-nes que en el ejercicio competencial en materia tributaria ha originado laintegración del Reino de España en la misma, se hace necesario, frente ala creciente competencia a la que nuestras empresas se tienen que enfren-tar en el día a día, que las Instituciones Competentes de los TerritoriosHistóricos adopten medidas para impulsar una rápida y decidida salidade la actual crisis.

La presente propuesta se estructura en cuatro áreas de actuación, asaber: el área relativa a la Administración Tributaria, al ConciertoEconómico, al Impuesto Sobre Sociedades y a otros tributos, éstos enmenor medida que aquel.

En relación con estas áreas se presentan 24 propuestas o medidasconcretas de política tributaria que se considera puede ser oportuno quenuestras Autoridades fiscales aborden a la vista de la situación que estágenerando la actual crisis sistémica en el conjunto de las empresas delPaís Vasco.

Algunas de estas medidas introducen elementos importantes de sim-plicidad y seguridad jurídica en cuanto a las relaciones entre contribu-yente y administración tributaria y en este sentido se considera que esnecesario abordarlas para hacer frente a las exigencias que, desde elpunto de vista de la competitividad, se van poniendo de manifiesto porel efecto de la creciente mundialización de los mercados en particular yde las relaciones económicas y empresariales en general.

La mayor parte de las medidas descritas en esta propuesta, referidasa figuras tributarias determinadas, hacen referencia al Impuesto sobreSociedades que, aunque es solo una parte de la carga fiscal soportada porlas empresas directamente, -ya que cabe considerar igualmente comoimpuestos sobre el beneficio, las cotizaciones empresariales a laSeguridad Social, los impuestos locales sobre bienes o actividades o losimpuestos medioambientales-, lo cierto es que constituye el impuestocentral sobre el beneficio empresarial a nivel mundial, ya que sólo ochopaíses de los 183 que analiza la publicación del Banco Mundial: PayingTaxes 2010/The global picture, no incluyen este tributo en su sistema fis-cal.

A partir de esta constatación, la diversidad de soluciones en elImpuesto sobre Sociedades a lo largo del mundo es enorme y difícil desintetizar, por la complejidad del Impuesto y las diferencias en la cargafiscal efectiva que soportan los contribuyentes. La crisis económica, ade-

494 CÍRCULO DE EMPRESARIOS VASCOS

más, según pone de relieve la publicación citada, ha demostrado que elImpuesto sobre Sociedades es un tributo volátil, cuya caída de ingresos,paralela a la de beneficios, ha tenido un efecto perverso: el incrementodel coste fiscal total de las empresas respecto de beneficios, ya que losotros impuestos que pagan las empresas sin referencia a beneficios, nohan caído en la misma proporción.

Por otra parte, recordemos que el tipo nominal medio en la UniónEuropea está entre el 22 y el 23%, y que se han venido produciendo pau-latinos recortes en relación con los incentivos fiscales que actúan en lacuota íntegra, en evidente asimetría con los efectos de la crisis económi-ca que casi simultáneamente en el tiempo se han venido produciendo, yque además la política fiscal no ha reaccionado a la evolución posteriorde las variables inversión y empleo, salvo para empresas de reducidadimensión.

Las exigencias derivadas de los cambios del Plan General deContabilidad, así como de la implantación de onerosas obligaciones for-males y documentales para justificación de los precios de mercado rela-tivos a operaciones vinculadas, han incrementado notablemente la cargaadministrativa del cumplimiento del Impuesto sobre Sociedades.

Teniendo en cuenta todo lo anterior, el Círculo de EmpresariosVascos considera necesaria la adopción de medidas respecto al Impuestosobre Sociedades que permitan controlar las desviaciones de las normasfiscales respecto de las reglas de determinación de los resultados conta-bles, una aproximación de tipos a las medias de la Unión Europea, lacompensación de pérdidas no solo en ejercicios futuros, sino tambiénhacia atrás, la racionalización de la regulación y cargas administrativasligadas al régimen fiscal de operaciones vinculadas y determinación deprecios de transferencia, la flexibilidad en la aplicación del régimen fis-cal de las operaciones de reestructuración empresarial, el establecimien-to de incentivos a la inversión y a la capitalización de las empresas…

Como ya hemos apuntado al principio, las decisiones de política fis-cal no deben agotarse en el Impuesto sobre Sociedades. Medidas en elIRPF, la imposición indirecta o los tributos medioambientales, o medi-das que simplifiquen los procedimientos tributarios y por lo tanto lasrelaciones entre administración y contribuyente pueden contribuir tam-bién a mejorar las condiciones de superación de la presente coyunturaeconómica para las empresas.

495PROPUESTAS DE POLÍTICA FISCAL

MEDIDAS QUE SE PROPONEN

A. Administración tributaria

1. Participación e interlocución de las haciendas forales en organismosinternacionales

Se considera fundamental la intervención de las Haciendas Forales eneste tipo de organismos ya que es en ellos donde se ponen de manifiestolas tendencias que en materia de fiscalidad se están produciendo en lospaíses de nuestro entorno. No se trata de tener una representación soloen el ámbito de las Instituciones de la Unión Europea sino que sería inte-resante tener participación (aunque solo sea mediante una mera asisten-cia) en instituciones tales como: OCDE, FMI,

2. Coordinación, armonización en los modelos (procedimientos) de ges-tión, inspección y recaudación

La dispersión que origina la existencia de tres Haciendas Forales conlas que nuestras empresas, en el mejor de los casos, se tienen que rela-cionar en el devenir del día a día, ocasiona serios problemas de compe-titividad por el efecto de la complejidad de los procedimientos tributa-rios a los que hay que hacer frente. Además, en la mayor parte de loscasos, a esta complejidad hay que añadir que estos procedimientos no seencuentran todo lo armonizados o coordinados que sería deseable.

La coordinación en materias tales como la presentación y tramitaciónde solicitudes, declaraciones… y de documentación en general, con lacreación de una ventanilla única que englobe a las tres administracionestributarias forales (la ventanilla única para cada contribuyente podría serla de la Hacienda de su domicilio fiscal), la aplicación de criterios armo-nizados en materia de resolución de solicitudes, resolución de reclama-ciones, resolución de aplazamientos y fraccionamientos de pago, crite-rios a seguir en actuaciones inspectoras… e incluso los relativos a losrespectivos Tribunales Económico Administrativos Forales que ponenfin a la vía administrativa.

El apartado cuarto, del punto uno, del artículo 2 de la Ley delConcierto Económico establece un principio general de coordinación,armonización fiscal y colaboración mutua entre las instituciones de losTerritorios Históricos según las normas que a tal efecto dicte el


Parlamento Vasco. En este sentido, el Parlamento Vasco aprobó la Ley3/1989, de 30 de mayo, de Armonización, Coordinación y ColaboraciónFiscal que establece lo siguiente:

– Los sujetos pasivos del Impuesto sobre Sociedades o Impuestosobre el Valor Añadido, así como los retenedores o los obligados aingresar a cuenta del Impuesto sobre la Renta de las PersonasFísicas y del Impuesto sobre Sociedades, que realicen actividadesen más de un territorio histórico, podrán centralizar el cumplimien-to de las obligaciones fiscales relativas a dichos impuestos en elterritorio histórico en que radique su domicilio fiscal, o en su defec-to en el que esté situada su principal instalación dentro del PaísVasco.

– Las actuaciones de las administraciones tributarias de losTerritorios Históricos se coordinarán en los términos y forma esta-blecidos en el Concierto Económico y en La Ley 3/1989. Sinembargo, la realidad demuestra que dicha coordinación y armoni-zación en materia tributaria no se cumple. Por ejemplo, reciente-mente la Diputación Foral de Bizkaia ha modificado el Reglamentodel Impuesto sobre Sociedades en relación con la documentaciónde operaciones vinculadas, estableciendo un importe mínimo parala documentación de las operaciones de 500.000 euros, mientrasque la Diputación Foral de Gipuzkoa establece un umbral de600.000 y la Diputación Foral de Álava establece un umbral de250.000 euros. Así, las empresas que operen en varios territoriosdeberán realizar una documentación diferente para cada territorio.

– Por otro lado, para supuestos de deudas tributarias indebidamenteingresadas en otra Hacienda Foral, la Norma Foral GeneralTributaria de cada uno de los Territorios Históricos, establece que,en lugar de que las respectivas Haciendas resuelvan entre sí estasituación, por ejemplo por la vía de la compensación (mesa de com-pensación), debe ser el contribuyente el que primero tiene queingresar en una de las Haciendas, aunque pueda pedir la suspensiónsin garantía, y después solicitar a la otra la devolución de lo ingre-sado indebidamente.

– Este sistema lleva a situaciones en las que el contribuyente se veobligado a seguir un procedimiento que no le debería afectar portratarse de un procedimiento para resolver los conflictos recaudato-rios surgidos entre Administraciones.


– Sería deseable que los problemas inter-administraciones los resol-viesen las mismas internamente, bien sea mediante una cámara decompensación o cualquier otro tipo de instrumento, sin tener queacudir al contribuyente, que bastante tiene con hacer frente a todassus obligaciones tributarias, que no son pocas.

Respecto a la coordinación de los criterios de las AdministracionesTributarias de los tres Territorios Históricos, es preciso hacer notar que,para que una consulta tenga el carácter de vinculante, es preceptivo elinforme no vinculante del Órgano de Coordinación Tributaria de Euskadi.No obstante, en la práctica, esta vía no suele ser utilizada por los contri-buyentes porque implica una demora en la respuesta al ser necesario elmencionado informe. Este es uno de los motivos por los que, en muchoscasos, los criterios administrativos no se encuentran armonizados.

Sería por lo tanto deseable que se procediese a establecer una armo-nización sobre los criterios establecidos por estas administraciones loque haría ganar en seguridad jurídica al todo el sistema.

B. Concierto Económico

El Círculo de Empresarios Vascos considera que hay determinadascuestiones que afectan al vigente Concierto Económico que convendríaretocar en orden a ganar en mayores niveles de simplicidad, competiti-vidad y seguridad jurídica y en este sentido se propone el inicio de nego-ciaciones en orden a abordar las siguientes modificaciones:

3. Normativa aplicable, administración competente y reparto de larecaudación

La Ley 12/2002, de 23 de mayo, por la que se aprueba el ConciertoEconómico con la Comunidad Autónoma del País Vasco establece comouno de los puntos de conexión a tener en cuenta el volumen de opera-ciones que es, entre otros, un punto de conexión determinante en ordena establecer la normativa aplicable y la administración competente tantopara la gestión, como para el reparto de la recaudación y ello fundamen-talmente para con determinados tributos tales como el Impuesto sobreSociedades o el Impuesto sobre el Valor Añadido. No obstante, y en rela-ción con el primero de ellos, sería interesante considerar la posibilidadde separar, a los efectos de aplicar los puntos de conexión, las tres cues-tiones siguientes:



1. Normativa aplicable.2. Administración competente para la gestión.3. Administración competente para participar en el reparto de la

recaudación o cuota tributaria.Esto permitiría que el punto de conexión para las dos primeras de las

cuestiones (normativa aplicable y Administración competente para lagestión) fuese, -por proximidad entre contribuyente y Administracióntributaria-, el domicilio fiscal de la compañía, y que el volumen de ope-raciones realizado en uno u otro territorio lo fuese tan solo a los efectosde determinar la tercera de las citadas cuestiones, es decir, para determi-nar la Administración competente en el reparto de la parte de la recau-dación que correspondiese a cada Administración tributaria.

Creemos que esta medida daría lugar a una mayor generalidad en laaplicación de los tributos, así como más claridad y sencillez al sistema,y una mayor cercanía entre administración y administrado, ganando porlo tanto el sistema también en seguridad jurídica y seguramente tambiénen competitividad.

4. Como alternativa a la anterior, se podía establecer un periodo devigencia de varios ejercicios impositivos al punto de conexión “volu-men de operaciones realizado en uno u otro territorio”

Convendría dotar a este punto de conexión de una cierta durabilidado firmeza en el tiempo en orden a evitar que las compañías vayan sal-tando de ejercicio en ejercicio, de un régimen tributario a otro, de unaadministración tributaria a otra, ya que esto aporta al sistema elementosadicionales de complejidad y de inseguridad jurídica que no tiene porqué soportar el contribuyente.

Así, el Concierto Económico con Álava de 1976 (séptimo ConciertoEconómico) y en el que se inspiró el primero aprobado con posterioridadal vigente Estatuto de Autonomía, ya preveía que la “cifra relativa denegocios” se fijara por trienios completos y vencidos haciéndose corres-ponder los años con el ejercicio que tuviese adoptado la empresa, yafuese natural o partido.

Sería interesante que el período de vigencia y aplicación de estepunto de conexión fuese cuatrienal, es decir que se fijase para cuatroejercicios impositivos.

5. Elevar el volumen de operaciones a 50 millones de euros (medianaempresa)

Podría también contemplarse la posibilidad de que el importe delvolumen de operaciones aplicable sea distinto para la determinación dela normativa aplicable y la administración competente para la gestión,frente al volumen de operaciones exigible para determinar la distribu-ción de la recaudación. Cuanto mayor sea el volumen exigible para lafijación del primero de ellos, se estará ganando en seguridad jurídica ysimplicidad.

El referido volumen de operaciones se ha elegido en función delimporte que para este parámetro (cifra de negocios) se ha establecido enla definición de pequeña y mediana empresa en la Recomendación2003/361/CE de la Comisión, de 3 de mayo de 2003.

6. Cuando se remite un expediente a la junta arbitral del concierto (artí-culo 65) se produce la paralización de todo el procedimiento

La Junta Arbitral prevista en el Concierto Económico intervienecuando se producen conflictos entre las Administraciones tributarias enrelación con la aplicación de los puntos de conexión aplicables alImpuesto Sobre Sociedades o en relación con el Impuesto Sobre el ValorAñadido, o cuando surgen conflictos entre las Administraciones en cuan-to a la interpretación del Concierto a los efectos de las relaciones tribu-tarias individuales o para la resolución de discrepancias respecto a lafijación de la domiciliación de los contribuyentes.

Cuando surgen este tipo de conflictos competenciales entreAdministraciones suele procederse a la remisión del expediente concre-to a esta Junta lo que da lugar a la paralización de todo tipo de procedi-miento administrativo, incluso el de la prescripción.

Este efecto interruptorio da lugar, en su caso, a que las devolucionesde determinados impuestos se queden relegadas, en el mejor de loscasos, hasta que por la misma se dicte la correspondiente resolución, loque origina en muchas ocasiones, importantes problemas de necesida-des de recursos financieros en las empresas que se ven inmersas en estetipo de conflictos que afectan exclusivamente a las administraciones tri-butarias competentes y que de ninguna de las maneras debieran afectara la vida cotidiana de las empresas por el efecto pernicioso a que da lugardesde el punto de vista de la competitividad.


Por lo anterior se propone que, en el caso de estar incididas devolu-ciones de impuestos, se establezca una excepción a la paralización a lossolos efectos de proceder a la devolución de los importes que corres-pondiesen en orden a no generar perjuicios a los contribuyentes en dis-cusiones o conflictos que tan solo afecten a las Administraciones tribu-tarias.

7. Acuerdo con Navarra

La intervención en la aplicación de determinados tributos, y entreellos del Impuesto Sobre Sociedades, de cinco regímenes tributarios ycinco administraciones tributarias genera un alto índice de complejidady de inseguridad jurídica para los contribuyentes que es posible paliarcon herramientas adecuadas.

Esta complejidad está en la mayor parte de los casos, resuelta, encuanto a las relaciones entre los regímenes tributarios y las administra-ciones tributarias del País Vasco, también en cuanto a las relaciones delos anteriores con el Territorio de Régimen Común y en cuanto a las rela-ciones de este último y el régimen foral de Navarra.

Pero el círculo no está cerrado ya que falta, para que todo encaje, quese defina un procedimiento de relación entre los tres Regímenes fiscalesde la Comunidad Autónoma Vasca y el relativo al de la Comunidad Foralde Navarra.

La existencia de este déficit normativo en el establecimiento de cómodebieran de ser las relaciones en el orden tributario entre las administra-ciones tributarias vascas y navarra, y por lo tanto el reparto competencialdesde el punto de vista de la aplicación de los tributos entre las distintasHaciendas Forales, viene generando auténticos problemas en aquellasempresas cuyo ámbito de relación tributaria abarca a ambos espaciosimpositivos, dando lugar a situaciones de complejidad e incertidumbre,tanto en cuanto a determinar la normativa aplicable así como la admi-nistración competente, en la mayor parte de las operaciones que realizancon transcendencia tributaria.

Se trataría por lo tanto en conseguir un encaje entre el régimen deConcierto Económico y el régimen de Convenio, lo que permitiría avan-zar en mayores niveles de simplificación, competitividad y de seguridadjurídica para las empresas tanto del País Vasco como de Navarra.

Hasta ahora, y para dar respuesta a este tipo de situaciones, se vienehaciendo un esfuerzo interpretativo que no deja de ser un mero ejercicio


posibilista de encaje que se soporta bastante mal en los vigentesConcierto y Convenio económicos, haciéndose la ficción de que para elRégimen de Concierto, el ámbito navarro a efectos tributarios, sea con-siderado como de Territorio de Régimen Común y viceversa.

Hay que hacer notar que a nivel de País Vasco, en orden a resolvereste tipo de situaciones, se optó en su día por las Instituciones compe-tentes de cada uno de los Territorios Históricos lo que se ha venido enllamar el “intraconcierto” o normas de reparto competencial desde elpunto de vista de la aplicación de los tributos y que normalmente vienendesarrollado en el capítulo relativo al ámbito de aplicación de la corres-pondiente Norma Foral del tributo de que se trate.

Sería deseable que algún mecanismo de este tipo se pudiera acordarentre las Instituciones competentes del País vasco y de Navarra lo quedaría lugar a conseguir cerrar el círculo normativo dotando a todo el sis-tema de más claridad, sencillez y mayor seguridad jurídica.

C. Impuesto sobre Sociedades

8. Régimen de consolidación fiscal y grupo mercantil

El régimen de tributación consolidada, en la actualidad, resulta apli-cable a las entidades que mantengan un régimen de dependencia, direc-ta o indirecta, de, al menos, el 75% respecto de la sociedad dominantedel grupo fiscal, además del cumplimiento de otra serie de requisitos queno tienen relación con el grado de dependencia. Este porcentaje de par-ticipación mínima quedará reducido al 70% en los supuestos de partici-pación en sociedades cotizadas.

Por este motivo, en la práctica, se pueden dar situaciones por las quedeterminadas entidades que formen parte de un mismo grupo mercantilno puedan integrarse en los grupos fiscales, ni puedan entre ellas consti-tuir grupos fiscales independientes por incumplir el requisito referido algrado de dependencia contenido en la norma fiscal.

Lo que se solicita es el establecimiento de excepciones a dichas nor-mas, con el fin de poder optar por el régimen de tributación consolidadaen aquellos supuestos en que existan sociedades de un mismo grupomercantil que, en las circunstancias actuales, no cumplan la relación dedominio, directo o indirecto, respecto de la sociedad dominante. En estesentido, se deberían establecer requisitos específicos para determinar quéentidad debiera considerarse como sociedad dominante.


9. Régimen de consolidación fiscal y Concierto Económico

El Concierto Económico establece que los grupos fiscales estaránsujetos al régimen de consolidación fiscal del País Vasco cuando lasociedad dominante y todas las dependientes estén sujetas a normativaforal vasca en régimen de tributación individual, y estarán sujetos alrégimen de consolidación fiscal del Territorio de Régimen Común cuan-do la sociedad dominante y todas las dependientes estén sujetas al régi-men tributario del Territorio de Régimen Común en régimen de tributa-ción individual. A estos efectos, se considerarán excluidas del grupo fis-cal las sociedades que estuvieran sujetas a la otra normativa.

Esta situación, que produce pérdida de competitividad a las empresasafectadas, viene generada por la aplicación de los requisitos que la nor-mativa del Concierto Económico exige para constituir grupos fiscales yaque está dando lugar a claras discriminaciones entre grupos de socieda-des dentro del Estado y generando claras distorsiones en relación con laconsolidación mercantil.

Se propone la modificación del Concierto Económico, de manera quese puedan formar grupos de consolidación fiscal mixtos que aplicarían lanormativa de la sociedad dominante, como ocurre en la normativa deconsolidación fiscal cuando están afectados exclusivamente los 3Territorios Históricos.

Esta medida está íntimamente ligada a la de los puntos 3, 4 y 5 ante-riores.

10. Régimen de agrupación de interés económico (AIE) y de unión tem-poral de empresas (UTE)

El Concierto Económico establece que el régimen tributario de lasagrupaciones de interés económico y uniones temporales de empresas,corresponderá al País Vasco cuando la totalidad de las entidades que lasintegren estén sujetas a normativa foral.

Se propone romper con la discriminación y el efecto que sobre lacompetitividad genera el hecho de que en este tipo de entidades se exija,para que sea de aplicación su régimen fiscal, que a todos los socios quelas compongan les sea de aplicación la normativa del País Vasco o la delterritorio de régimen común sin que exista la posibilidad de que en una“UTE” o en una “AIE” convivan contribuyentes de ambos ámbitos tri-butarios.


Se propone una modificación del Concierto Económico en orden apermitir la aplicación del régimen de Uniones Temporales de Empresasy Agrupaciones de Interés Económico a socios o partícipes en las mis-mas que apliquen diferente normativa.

11. La subcapitalización y las estructuras de financiación intragrupopara posibilitar la financiación de la internacionalización

Se trata de romper con la corriente actual de establecer límites a ladeducibilidad de los intereses entre sociedades del grupo.

La normativa del Impuesto sobre Sociedades establece una regla desubcapitalización aplicable cuando existe financiación de entidades vin-culadas no residentes, excepto que las entidades vinculadas que ofrecenla financiación sean residentes en otro Estado miembro de la UniónEuropea, salvo que resida en un territorio calificado reglamentariamentecomo paraíso fiscal. Así, cuando el endeudamiento neto remunerado, -directo o indirecto, de una entidad, excluidas las entidades financieras-,con otra u otras personas o entidades no residentes en territorio español,con las que esté vinculada, exceda del resultado de aplicar el coeficien-te “3” a la cifra del capital fiscal, los intereses devengados que corres-pondan al exceso tendrán la consideración de dividendos.

Esta regla es una clara traba a los procesos de internacionalización delas empresas ya que establece limitaciones a las estructuras de financia-ción intragrupo, que suelen venir exigidas y recomendadas para los cita-dos procesos de internacionalización, por lo que se propone su elimina-ción o por lo menos su atenuación.

12. Tipo impositivo

A la vista de los tipos impositivos vigentes en la actualidad en elámbito europeo y que se recogen en el siguiente cuadro, debiera de pro-cederse a situar, el relativo al País Vasco en el entorno del 23%, es deciren el entorno del tipo medio de los países (27) de la U.E., si no se quie-ren perder niveles de competitividad.


Tipos máximos de gravamen en el Impuesto sobre SociedadesEn porcentaje

Países 2010 2009

1 Malta 35,0 35,02 Francia 34,4 34,43 Bélgica 34,0 34,04 Italia 31,4 31,45 España 30,0 30,06 Alemania 29,8 29,87 Luxemburgo 28,6 28,68 Reino Unido 28,0 28,09 País Vasco 28,0 28,010 Portugal 26,5 26,511 Suecia 26,3 26,312 Finlandia 26,0 26,013 Países Bajos 25,5 25,514 Dinamarca 25,0 25,015 Austria 25,0 25,016 Grecia 24,0 25,017 UE-27 23,2 23,518 Estonia 21,0 21,019 Hungría 20,6 20,020 Eslovenia 20,0 21,021 Rep. Checa 19,0 20,022 Polonia 19,0 19,023 Eslovaquia 19,0 19,024 Rumanía 16,0 16,025 Letonia 15,0 15,026 Lituania 15,0 20,027 Irlanda 12,5 12,528 Bulgaria 10,0 10,029 Chipre 10,0 10,0

13. Pérdidas por deterioro de los valores representativos de la partici-pación en el capital de entidades del grupo, multigrupo y asociadas

Con carácter general, la deducción de la pérdida se encuentra limita-da a la diferencia entre el valor de los fondos propios al inicio y al cie-rre del ejercicio, en proporción a su participación, debiendo considerar-se asimismo las aportaciones o devoluciones de aportaciones realizadasen el ejercicio.


Los fondos propios se deben determinar de acuerdo con la normativacontable española y la mencionada diferencia se debe corregir en elimporte de los gastos del ejercicio de la entidad participada que no tie-nen la consideración de fiscalmente deducibles, según establece la nor-mativa del Impuesto sobre Sociedades, y que hayan contribuido a que losfondos propios al cierre del ejercicio sean inferiores a los existentes alinicio del mismo.

La deducción no puede exceder de la diferencia entre el valor de laparticipación y el valor de los fondos propios de la entidad participada alcierre del ejercicio corregido en el importe de las plusvalías tácitas exis-tentes en el momento de la adquisición de la participación que subsistanal cierre del ejercicio.

El procedimiento de cálculo de la deducción por deterioro se consi-dera complejo y sujeto a variables que inciden en el valor de la partici-pación que no tienen por qué ver con la pérdida que, en su caso, se hubie-ra podido verificar en la entidad participada.

En consecuencia, se solicita una revisión y simplificación del citadocriterio de cálculo de la deducción.

14. Operaciones vinculadas

La problemática en relación con la normativa sobre operaciones vin-culadas se concentra en los siguientes puntos:

1. La aplicación a todas las operaciones realizadas entre entidadesvinculadas, con independencia de que se trate de operacionesdomésticas o de carácter internacional.

1. En este sentido, debe tenerse en consideración que los ajustes decarácter doméstico normalmente no conducirán a supuestos demenor tributación, salvo que se lleven a cabo entre entidades suje-tas a tipos de gravamen diferentes como consecuencia del meca-nismo del ajuste bilateral. Por su parte, las operaciones internacio-nales que hubiesen implicado un ajuste de valoración positivo enEspaña supondrán, en todo caso, una menor tributación en España.

2. La consideración del “ajuste secundario” que se refiere al ajustecarácter patrimonial que se pone de manifiesto en las entidadesvinculadas con motivo en la falta de consideración de los ajustesprimarios de valoración, cuando éstos se produzcan. LasDirectrices OCDE no recomiendan su consideración.


3. La mínima armonización que existe en relación con los requisitoscualitativos y cuantitativos exigidos para la exoneración de obliga-ciones de documentación en cada una de las normativas en vigorpor razón del territorio.

Por todo ello, se solicita la modificación de la normativa en vigor,para su simplificación y aplicación sólo a las operaciones internaciona-les (y no en el ámbito doméstico). Asimismo, se solicita la eliminacióndel “ajuste secundario” en la medida que el mecanismo del ajuste pri-mario de valoración y su correlativo ajuste bilateral ya recoge los efec-tos en la tributación de una valoración no realizada en términos de valorde mercado.

Por último, también se solicita que se armonicen los criterios exigi-dos para la exoneración de obligaciones de documentación entre las dife-rentes normativas tributarias en los diferentes regímenes fiscales.

15. Aplicación de la compensación de bases imponibles negativas

La normativa del Impuesto sobre Sociedades establece la posibilidadde aplicar las bases imponibles negativas generadas en un ejercicio fis-cal en los siguientes.

En otras normativas tributarias, como por ejemplo en Alemania,Reino Unido y Estados Unidos, se establece la posibilidad de compensarlas bases imponibles negativas de un ejercicio con las bases imponiblespositivas obtenidas en ejercicios anteriores con la consiguiente devolu-ción del impuesto pagado anteriormente. Estas normativas establecendeterminados requisitos tanto cuantitativos como temporales. Se propo-ne la regulación de la posibilidad de compensar las bases imponiblesnegativas obtenidas con las bases imponibles positivas obtenidas en ejer-cicios anteriores como medida que fomenta la competitividad.

16. Incentivos en el I.S.- La doble imposición interna

La deducción para evitar la doble imposición tiene por objeto evitarla doble imposición económica sobre una misma renta que se manifies-ta cuando la misma se somete a tributación, por primera vez, en sede dela propia entidad que la obtiene y, una segunda vez, cuando el beneficioasociado a dicha renta es objeto de distribución por esa entidad a sussocios en forma por ejemplo de dividendos, que son integrados por elsocio en su base imponible.


Las Normas Forales del Impuesto sobre Sociedades regulan la deduc-ción para evitar la doble imposición en el caso de que el sujeto pasivointegre en su base imponible dividendos o participaciones en beneficiosde otras entidades igualmente residentes en territorio español. Asimismo,se permite la posibilidad de deducir los beneficios distribuidos en lossupuestos de liquidación de sociedades, separación de socios, adquisi-ción de acciones o participaciones propias para su amortización y diso-lución sin liquidación en las operaciones de fusión, escisión total ocesión global del activo y pasivo, respecto de las rentas computadas deri-vadas de dichas operaciones, en la parte que correspondan a los benefi-cios no distribuidos.

La deducción se instrumenta con la aplicación de un porcentaje sobreel importe de los dividendos percibidos de entidades residentes en terri-torio español integrados en la base imponible. Este porcentaje es, concarácter general, del 50%, y se eleva al 100% de los dividendos percibi-dos si concurren los dos requisitos siguientes:

– Que se tenga un porcentaje de participación, directo o indirecto, deal menos el 5% en el capital o en los fondos propios de la entidadresidente en territorio español que distribuye el dividendo.

– Que dicho porcentaje de participación se hubiese tenido de formaininterrumpida desde el año anterior al día en que sea exigible eldividendo que se distribuye o, en su defecto, que se mantengadurante el tiempo que sea necesario para completar un año.

Se propone contemplar la posibilidad de que se aplique una deduc-ción del 100% cuando se posean porcentajes de participación inferioresal 5%. Del mismo modo, se podría construir una escala o unos tramos enrelación con dicho porcentaje, es decir, buscar una segmentación en fun-ción del porcentaje de participación.

17. Incentivos en el I.S.- Inversión y fomento de la capitalización

La reciente modificación de la tributación por Actos JurídicosDocumentados, operaciones societarias, que ha supuesto la considera-ción como operaciones no sujetas a dicho impuesto de las operaciones decapitalización, suponen un claro incentivo desde el punto de vista tribu-tario.

No obstante, este tipo de medidas pudieran ser acompañadas de otrotipo de incentivos que están siendo utilizados en países de nuestro entor-no para fomentar la financiación de las empresas mediante fondos pro-


pios. Nos referimos, en este caso concreto, a la deducción del “interésnocional”, en vigor en Bélgica. Mediante esta norma de carácter fiscalse permite la deducción del interés presunto devengado sobre los fondospropios de la sociedad. El interés presunto deducible se fija en funcióndel tipo de interés de la deuda pública belga a 10 años y se constituyecomo un ajuste extracontable de carácter fiscal al resultado del ejercicio.

Por otro lado, también se considera conveniente que, en virtud de lacoyuntura económica en que nos encontramos, se habiliten normas parafacilitar el cumplimiento de los requisitos de inversión requeridos para lamaterialización de los importes dotados a la “reserva para inversionesproductivas”. En concreto, el plazo establecido en la normativa en vigorde 3 años para el cumplimiento de la materialización se considera esca-so en algunos supuestos y/o circunstancias y bien se podría flexibilizarel mismo a través de “Planes especiales de inversión”, tal y como ocurreen el supuesto de la reinversión de beneficios extraordinarios.

Asimismo, se considera oportuno revisar los requisitos aplicables a ladeducción por inversiones en activos no corrientes nuevos, en la medidaque la configuración de los mismos en la normativa en vigor supone unclaro detrimento para las sociedades intensivas en inmovilizado. En estesentido, entendemos recomendable que se flexibilicen dichos requisitoso que se establezcan fórmulas de cumplimiento alternativas para estassociedades que, realizando inversiones anuales por importes significati-vos, ven mermadas sus posibilidades reales de acceso a la deduccióndebido a la fórmula existente para la medición del esfuerzo inversor.

Por último, en relación con la misma deducción, se sugiere la consi-deración de las “mejoras” para el cálculo de la base de la deducción, queen la redacción actual de la norma está excluida, por tratarse de un con-cepto claramente interpretable y difícilmente identificable, en multitudde ocasiones, en los registros contables respecto de otras inversiones.

18. No aplicación de retención

Con carácter general, los intereses devengados en operaciones definanciación intragrupo se encuentran sujetos a retención a un tipo degravamen del 19%.

Dicha retención no se devenga en aquellos supuestos en los que laentidad prestamista y la entidad prestataria forman parte del mismogrupo que tributa bajo el régimen de consolidación fiscal.


Por otro lado, la parte variable de los intereses por los préstamos par-ticipativos devengados a favor de las entidades que tributan bajo el régi-men especial de las Sociedades de Promoción de Empresas se encuen-tran exentos de tributación en sede de dichas entidades, siempre que setrate de préstamos concedidos a favor de entidades del mismo grupo. Noobstante, la parte variable de los intereses se encuentra también sujeta aretención al tipo del 19%.

Las retenciones practicadas son deducibles de la cuota líquida delImpuesto sobre Sociedades y, en su caso, pueden dar derecho a la devo-lución de las mismas. En la medida en que la existencia de dichas reten-ciones sobre los intereses produce distorsiones de carácter financieropara los grupos nacionales, se propone la exoneración de retención sobrelos mismos, ya que dicha exoneración no produciría una merma derecaudación neta.

19. Operaciones de reestructuración

El apartado 4 del artículo 104 de la Norma Foral del Impuesto deSociedades establece que:

“No se aplicará el régimen establecido en el presente Capítulo cuan-do la operación realizada tenga como principal objetivo el fraude o laevasión fiscal.

A estos efectos, se considerarán como tales las operaciones a las queresulte de aplicación lo dispuesto en los artículos 14 y 15 de la NormaForal General Tributaria del Territorio Histórico de Bizkaia.

En particular, el régimen no se aplicará cuando la operación no seefectúe por motivos económicos válidos, tales como la reestructuracióno la racionalización de las actividades de las entidades que participanen la operación, sino con la mera finalidad de conseguir una ventaja fis-cal, siempre que la operación se encuentre en alguno de los supuestos aque se refiere el párrafo anterior de este apartado.”

De acuerdo con lo anterior, para poder aplicar el régimen especial detributación a una operación de reestructuración empresarial, ésta debeser realizada por un motivo económico válido, como puede ser la rees-tructuración empresarial o la racionalización de las actividades de lasentidades que participan en la operación.

Aunque la doctrina administrativa ha ido a lo largo de los años iden-tificando motivos que son considerados como económicamente válidos,tales como:


– Adecuar las estructuras jurídico-societarias a las estructuras organi-zativas y funcionales mediante el establecimiento de una direcciónúnica.

– Unificar la actividad de gestión y dirección de las compañías parti-cipantes en el proceso, y conseguir así la racionalización en el con-trol y seguimiento de todas las actividades desarrolladas por las dis-tintas compañías del grupo, de manera que se produzca una optimi-zación de los recursos propios, ajenos, técnicos y humanos.

– Simplificar las estructuras societarias y, con ello, reducir los costesque el mantenimiento de las distintas compañías conlleva, comoson los derivados de: (i) los distintos órganos de administración, (ii)los procesos administrativos paralelos, (iii) los costes relativos alcumplimiento de las obligaciones de carácter mercantil, adminis-trativo y fiscal de cada compañía (llevanza de la contabilidad, cele-bración de Consejos de Administración, preparación y presentaciónde declaraciones fiscales, etc.).

– La eliminación de operaciones entre empresas del grupo y estable-cimiento de una política de financiación única.

– Una mejora en la capacidad comercial y de negocios con terceros.Sin embargo, esta doctrina administrativa, y la emitida por el

Tribunal Económico Administrativo Central en sus resoluciones, limitansustancialmente las reestructuraciones que implican un motivo económi-co válido. De manera que, en el momento en que la operación conllevaun posible beneficio fiscal, la Administración Tributaria pone en tela dejuicio que exista un motivo económico válido.

Se propone por lo tanto la flexibilización de la motivación económi-ca, incluso para supuestos en los que el motivo económico lo sea decarácter fiscal.

20. Libertad de amortización

Se propone la introducción de una norma de idénticos efectos a lacontenida en el apartado 4. Del Artículo 1 del RDL 13/2010, respecto ala libertad de amortización para los elementos nuevos del activo materialfijo y las inversiones inmobiliarias afectas a actividades económicascuya puesta a disposición del sujeto pasivo se produzca en los años 2011a 2015, ambos inclusive.


D. Otros

21. Articulo 108 de la Ley del Mercado Valores

El artículo 108 de la Ley 24/1988, de 28 de julio de 1988, delMercado de Valores, nace como una norma anti-elusión para evitar quequedaran sin tributación aquellas transmisiones de inmuebles realizadasa través de sociedades. Sin embargo, este precepto ha ocasionado multi-tud de dudas y desviaciones en su aplicación original, que lo han con-vertido casi en un nuevo hecho imponible.

Las críticas a este precepto no sólo las encontramos en el ámbitointerno, sino que este precepto ha sido cuestionado por posible vulnera-ción del Derecho Comunitario por la propia Comisión Europea en lamedida que podría establecer un gravamen a las ampliaciones de capitalsuperior al 1% (tipo máximo para estas operaciones societarias de acuer-do con la normativa comunitaria).

El mismo Tribunal Supremo, mediante auto de 6 de octubre de 2010,planteó una cuestión prejudicial ante el Tribunal de Justicia de la UniónEuropa (TJUE) con el objeto de que aclarara si la Directiva deConcentración de Capitales permite gravar la transmisión de valoresmobiliarios de modo automático y general, aunque no exista ánimodefraudatorio y en el caso de sociedades en las que su activo está com-puesto principalmente por inmuebles, aunque sean plenamente operati-vas.

El Tribunal de Justicia de la Unión Europa ha resuelto esta cuestiónprejudicial, presentada por el Tribunal Supremo en auto de 24 de sep-tiembre de 2009, mediante auto de 6 de octubre de 2010. Este Tribunalha considerado plenamente compatible con el derecho comunitario elartículo 108 LMV “incluso en los supuestos en que, por un lado, no hubointención de eludir el impuesto y, por otro, dichas sociedades son plena-mente operativas y los inmuebles no pueden disociarse de la actividadeconómica desarrollada por dichas sociedades”.

No obstante lo anterior, el artículo 108 LMV implica claras distor-siones en el tráfico empresarial y ha quedado totalmente desnaturalizadode su razón de ser original.

Por ejemplo, en una sociedad que gestiona un hotel y en la que sequiere dar entrada a un socio mayoritario, evidentemente, el activo de lasociedad principal es el inmueble en el que se desarrolla la actividadhotelera. En este supuesto, la operación quedaría gravada por el


Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales Onerosas si se transmitenlas participaciones o se amplía el capital para dar entrada al nuevo socio,lo que ocasiona una clara distorsión del tráfico empresarial porque si elsocio adquiriera una cuota de participación en la titularidad de los acti-vos, podría optar por renunciar a la exención del IVA (siempre que sepudiera deducir plenamente el IVA) y tributar por este impuesto que esun tributo recuperable.

Además, la excepción en la aplicación del artículo 108 LMV en elcaso de las sociedades cotizadas, las sociedades concesionarias y lasentidades promotoras de inmuebles, da lugar a un trato totalmente dis-criminatorio.

De acuerdo con todo lo anterior, se propone que se considere el con-cepto de empresa en funcionamiento frente al concepto de bien inmue-ble.

22. Retribuciones y desplazados

El apartado 17 del artículo 9 de la NFIRPF prevé la exención para losrendimientos del trabajo percibidos por trabajos efectivamente realiza-dos en el extranjero, siempre que se cumplan los siguientes requisitos:

– Que los trabajos se realicen para una empresa o entidad no residen-te en España o un establecimiento permanente radicado en elextranjero.

– Que en el territorio en que se realicen los trabajos se aplique unimpuesto de naturaleza idéntica o análoga a la del IRPF y no se tratede un país o territorio considerado como paraíso fiscal.

La exención se aplicará a las retribuciones devengadas durante losdías de estancia en el extranjero, con el límite máximo de 60.100 eurosanuales.

Debiera eliminarse la limitación a la retribución máxima exentadevengada en el extranjero o alternativamente la elevación sustancial dedicho límite para fomentar la internacionalización de las empresas vas-cas.

23. Rentas del trabajo irregulares de directivos

La normativa del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas per-mite la no integración de parte de aquellas rentas que tengan la conside-ración de irregulares. Esta integración será de un 60% ó 50% en función


del periodo de generación de la misma. Se entiende que una renta del tra-bajo es irregular cuando tenga un período de generación superior a dosaños y no se obtenga de forma periódica o recurrente.

Sin embargo, existe una tendencia a la limitación del tratamiento delas rentas irregulares en el caso de que éstas sean elevadas, como suce-de por ejemplo, en el supuesto de opciones sobre acciones y en otras ini-ciativas legislativas recientes. En este sentido, sería recomendable elimi-nar estas tendencias limitaciones en la legislación, que afectan especial-mente a los altos directivos.

24. Impuesto sobre sucesiones y donaciones

Las Normas Forales del Impuesto sobre Sucesiones y Donacionesestablecen una reducción de la base imponible del 95% en el supuesto desucesión (en el caso de fallecimiento) de la empresa familiar siempre quele hubiera sido de aplicación la exención establecida en las NormasForales del Impuesto sobre el Patrimonio, por colaterales hasta el tercergrado de la persona fallecida, siempre que no existan descendientes oadoptados. También se exige que la adquisición se mantenga durante loscinco años siguientes al fallecimiento del causante, salvo que fallecieseel adquirente dentro de ese plazo.

Se propone que la reducción se eleve a un 99%, e incluso se eliminela exigencia de que no existieran descendientes o adoptados en los casosde sucesión de empresa familiar para herederos de 3º grado de consan-guineidad, al igual que se encontraba exento en el Impuesto sobre elPatrimonio.

Listado de medidas

11. Participación e interlocución de las haciendas forales en organis-mos internacionales

12. Coordinación, armonización en los modelos (procedimientos) degestión, inspección y recaudación

13. Concierto Económico, Impuesto sobre Sociedades: normativaaplicable, administración competente y reparto de la recaudación

14. Como alternativa a la anterior, se podía establecer un periodo devigencia de varios ejercicios impositivos al punto de conexión“volumen de operaciones realizado en uno u otro territorio”



15. Elevar el volumen de operaciones a 50 millones de euros (media-na empresa)

16. La junta arbitral del concierto (artículo 65) y paralización de todoel procedimiento

17. Acuerdo con Navarra en materia tributaria18. Régimen de consolidación fiscal y grupo mercantil19. Régimen de consolidación fiscal y Concierto Económico10. Régimen de agrupación de interés económico (AIE) y de unión

temporal de empresas (UTE)11. La subcapitalización y las estructuras de financiación intragrupo 12. Tipo impositivo Impuesto sobre Sociedades13. Pérdidas por deterioro de los valores representativos de la partici-

pación en el capital de entidades del grupo, multigrupo y asociadas14. Operaciones vinculadas (precios de transferencia)15. Aplicación de la compensación de bases imponibles negativas16. Incentivos en el I.S.- La doble imposición interna17. Incentivos en el I.S.- Inversión y fomento de la capitalización18. No aplicación de retención en determinados casos19. Operaciones de reestructuración y el motivo económico válido20. Libertad de amortización21. Articulo 108 de la Ley del Mercado Valores22. Retribuciones y desplazados (IRPF)23. Rentas del trabajo irregulares de directivos (IRPF)24. Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones.- Sucesión de empresa

RESUMEN

El presente trabajo enuncia y desarrolla un conjunto de propuestas en materia tributaria que seconsideran oportunas para facilitar e impulsar la iniciativa empresarial y, con ello, la inversión ycrea ción de empleo, en el marco de la actual crisis económica.

La reflexión se realiza desde la perspectiva de la capacidad normativa que el ConciertoEconómico confiere, en materia tributaria, a las instituciones competentes en los TerritoriosHistóricos de la Comunidad Autónoma del País Vasco y las propuestas se estructuran en cuatro áreasde actuación: el área relativa a la Administración Tributaria, al Concierto Económico, al ImpuestoSobre Sociedades, y a Otros Tributos.

Palabras clave: Crisis sistémica, política fiscal, sistema tributario, armonización fiscal, con-cierto económico.

SUMMARY

This paper sets out and details a number of proposals in the field of taxation which are consi-dered appropriate for facilitating and encouraging business initiative, and thus investment and jobcreation, against the background of the current economic crisis.

These ideas are set in the context of the regulatory capabilities granted to the competent insti-tutions in the provinces of the Autonomous Community of the Basque Country under the BasqueEconomic Agreement. They are set out in four areas of action: tax authorities, the EconomicAgreement itself, corporation tax and other taxes.

Key words: System-wide crisis, fiscal policy, tax system, tax harmonisation, EconomicAgreement.


1. Introducción

Las políticas públicas del siglo XIX pueden considerarse lejanas enel tiempo y en los conceptos a las actuales, sin embargo, como veremos,no lo son tanto por cuanto tenemos unas instituciones dotadas de sus pro-pios recursos (las Diputaciones), mediante sus propios impuestos y tene-mos unas situaciones económicas desfavorables, unas crisis, que se hanrepetido en sucesivas oleadas a lo largo de la historia del capitalismo ycuyos efectos se han sentido en el País Vasco con intensidades y veloci-dades distintas.

De entrada, es fácil observar las diferencias de peso de lasDiputaciones en el pasado y hoy día, en general se puede aplicar elmismo rasero al sector público. El hecho de que el nuevo Estado guar-dián liberal fuera poco generoso en los gastos, no implica que no signi-ficara un cambio radical en la trayectoria de la Hacienda pública. Frentea una Hacienda Real que hasta las postrimerías del Antiguo Régimenfinanciaba esencialmente las obligaciones de la Casa Real, una incipien-te burocracia, las atenciones bélicas y las cargas financieras de losempréstitos, necesarios cuanto por causa de la guerra, no alcanzaban losrecursos ordinarios. Frente a este esquema, el nuevo Estado liberal sig-nificó un cambio claro entre 1840 y 1860 ya que comenzó a ofrecer bie-


EL CONCIERTO ECONÓMICO COMO HERRAMIENTA.CRISIS ECONÓMICAS Y POLÍTICAS ANTICÍCLICAS

DE LAS DIPUTACIONES VASCAS. 1867-19361

Eduardo J. Alonso OleaCentro de Documentación del Concierto Económico. Dpto. Historia Contemporánea. UPV/EHU

1 Este trabajo ha sido posible gracias al banco de datos del Centro de Documentación delConcierto Económico /Ekonomi Itunaren eta Foru Ogasunen Dokumentazio Agiritegia, de laUPV/EHU. Dpto. Historia Contemporánea.

nes públicos puros, que no habían sido suministrados por el Estado enexclusiva puesto que estaban sometidos a señoríos jurisdiccionales, cedi-dos o enajenados a particulares2.

El efecto es que el gasto del Estado en relación con el PIB aumentó,aunque no haya datos más que someros antes del pleno triunfo liberal enEspaña.

Cuadro 1

Gasto del Estado en España (1850-1993) (%)

Año Gasto/PIB Gasto/ Año Gasto/PIB Gasto/Renta nacional Renta nacional

1850 5,90 1929 9,90 12,701860 8,00 10,90 1935 11,70 13,501870 10,30 17,90 1940 12,60 17,001879 8,40 6,00 1946 11,20 13,601882 7,10 13,20 1952 7,00 8,701888 8,20 12,50 1959 10,50 13,901894 7,80 12,00 1966 11,60 16,101901 7,40 9,70 1972 11,70 21,001908 7,20 8,60 1977 12,10 25,701914 9,60 10,20 1980 16,30 33,701919 10,00 9,00 1985 23,30 42,601923 10,70 12,70 1990 21,70 43,40

1993 31,90 49,60

Fuente: COMIN COMIN, F. (1996), pg. 38.

En el Cuadro 1 se aprecia con claridad cómo el Gasto del Estado(tanto en relación con el PIB como con la Renta) no se elevó de formamanifiesta hasta una fase reciente, desde los años sesenta del siglo XX,lo que nos da una imagen de un Estado poco gastador, tanto en su ver-sión liberal como en el autárquico del franquismo. Además este Estadoinvierte sobre todo en deuda, Defensa y Servicios Generales y, menos,en infraestructuras a través del Ministerio de Fomento.

El gasto es una de las facetas de la actividad del Estado, pero la otraes el ingreso, sobre todo nos referiremos al sistema tributario, insufi-ciente en España a todas luces hasta tiempos recientes, y que precisa-

518 EDUARDO J. ALONSO OLEA

2 Francisco COMIN COMIN (1996)

mente es uno de los factores explicativos más obvios a la hora de anali-zar el escaso gasto. Es muy ilustrativa la comparación de la experienciade varios países europeos a la luz de las cifras recaudatorias durante losdos últimos siglos para contrastar las modelizaciones propuestas por losteóricos de la Hacienda, aunque sea con datos aproximados.

Si observamos con atención el Cuadro 2 se advierte que los incre-mentos más notables de la presión fiscal en Europa ocurrieron tras lascatástrofes bélicas y las crisis económicas, acontecimientos que despla-zan al alza la carga fiscal tolerable3. El atraso tributario español quedaevidenciado cuando se considera que la presión fiscal del Estado españolde 1970 ya había sido sobrepasada por el Reino Unido en 1920, por Italiaen 1960, por Francia en 1950, y por Alemania antes de 1940.

Cuadro 2

Recaudación tributaria en Europa (1850-1992) (% de la renta nacional)

Reino Unido Italia Francia Alemania EspañaAAPP Estado AAPP Estado AAPP Estado AAPP Estado AAPP Estado

1850 10,5 6,01860 9,7 5,7 7,21870 9,5 7,2 9,3 1,3 6,11880 8,5 6,2 18,5 10,2 5,1 2,0 7,91890 8,4 5,9 21,5 12,3 5,7 3,2 8,01900 9,0 6,3 23,2 12,4 5,3 3,1 7,91910 10,0 6,3 21,3 12,1 10,7 5,1 3,6 8,31920 23,3 21,0 16,0 12,1 15,1 13,7 20,7 13,7 5,71930 21,8 17,3 21,9 16,6 20,0 17,8 25,6 18,9 9,81940 21,3 17,4 21,9 17,7 20,3 17,4 34,8 36,5 9,31950 41,3 38,2 20,9 18,5 26,7 25,5 29,3 25,2 7,81960 32,1 28,6 23,9 21,2 29,0 27,6 28,6 24,6 15,8 9,51970 45,6 40,3 22,5 20,3 29,5 29,2 29,5 26,5 20,6 11,51975 38,5 34,3 20,3 19,9 30,1 29,2 30,3 26,9 23,2 11,6

Fuente: COMIN COMIN, F. (1996).

Este sería el marco general, el contexto en que se desarrollarían lashaciendas públicas en España en este largo periodo. Pretendemos poneren claro este contexto para acudir a las Haciendas de las Diputaciones,

519EL CONCIERTO ECONÓMICO COMO HERRAMIENTA. CRISIS ECONÓMICAS Y ...

3 Vid. Francisco COMIN COMIN (1996), pp. 212 y ss.

con mucho menor peso, lógicamente, pero con una capacidad de inter-vención en sus sistemas tributarios mucho más intensa de lo que se supo-ne.

2. Las Haciendas Forales en tiempos del liberalismo. Cambio y con-tinuidad

No vamos a detenernos mucho en la persistencia de los Fueros y suefecto en el ámbito fiscal, pero si hay que partir de la base de que losefectos prácticos de la llegada de la Hacienda liberal en 1845 (materiali-zada en la Reforma de Mon-Santillán) fue limitada, en la medida en quelas Diputaciones Forales continuaron manteniendo, en general, compe-tencias fiscales derivadas de sus Juntas Generales. El acuerdo a que sedebería haber llegado tras la Ley de 25 de octubre de 1839 no se produ-jo hasta casi cuatro décadas más tarde, con lo que conocemos porConcierto Económico.

Pero no adelantemos acontecimientos. El hecho es que las bases fis-cales esenciales no se vieron afectadas y las Diputaciones continuaroncon su aparato tributario intacto, pero los cambios sociales, políticos yeconómicos hicieron que fueran evolucionando en semejante tendenciaque las Haciendas liberales de su entorno.

Podemos segmentar en el tiempo la evolución de la Hacienda foralvizcaína, que es la que tomaremos principalmente por referencia por serla provincia que, debido a sus cambios económicos, mantuvo una postu-ra más dinámica en lo fiscal de las tres provincias hermanas. También elcaso vizcaíno es el mejor conocido, pues contamos con estudios másabundantes y que cubren prácticamente desde la aparición de laDiputación General hasta la actualidad4. En el caso alavés tenemosmenos información, al igual que en el guipuzcoano, puesto que todavíafalta un panorama general como el que hallamos en el vizcaíno5.

En todo caso el caso, vizcaíno nos puede dar pistas para marcar unaevolución general de las haciendas forales hasta la abolición foral de1876-77. Encontramos por lo tanto un periodo largo, que cubre toda la


4 Nos referimos a los trabajos de Rafael LOPEZ ATXURRA (1999); JosebaAGIRREAZKUENAGA (1987); Eduardo J. ALONSO OLEA (1995) y Eduardo J. ALONSO OLEA(2004).

5 Vid. Joseba AGIRREAZKUENAGA, ORTIZ DE ORRUÑO (1988); José María ORTIZ DEORRUÑO (1987); Javier UGARTE (1990).

Edad Moderna y el comienzo de la Contemporánea en que hay una plu-ralidad de fiscalidades derivada del ejercicio de derechos señoriales,mientras que desde 1837, aunque más correcto sea datarlo en 1842, seinaugura una nueva época con la llegada de la práctica constitucional ysu desarrollo legislativo. Sin embargo, este nuevo marco constitucional,si bien condiciona, no determina el devenir tributario en el País Vasco,que va a discurrir de una forma peculiar. El nuevo sistema fiscal comen-zó a ser regulado y organizado por las instituciones forales (DiputacionesForales y Juntas Generales) de acuerdo con las nuevas necesidades y conun amplio margen de maniobra, puesto que en la medida en que no seaplicó en su totalidad la reforma liberal continuaron viejos tributos perotambién unos nuevos.

Dentro del aspecto de gasto desde 1864 se reorganizó la administra-ción foral (en lo tributario, pero no sólo), se inició la práctica presu-puestaria, y las medidas financieras y fiscales se comenzaron a tomar enfunción del desarrollo económico, con una orientación más instrumen-tal6.

En efecto, el sistema tradicional de gestión de las cuentas públicas erarudimentario. Respecto a los ingresos predominaban los arbitrios de con-sumos (derechos sobre productos de comer, beber y arder) que enmuchos casos se remataban a particulares, es decir, la Diputación notenía una gestión propia. Respecto a los gastos, se concentraban el pagode deuda, amortización de carreteras y, sobre todo en circunstancias béli-cas o prebélicas el pago de armamento. Un aspecto destacable es que nohabía una unidad contable, es decir, las entradas de ingresos se contabi-lizaban en cajas separadas y de ahí procedían los recursos para abonarnecesidades concretas, así la Caja de Guerra, la Caja del Tabaco, la Cajade carreteras, etc. llevaban su propia contabilidad. Hasta el estableci-miento del estanco del tabaco en 1878 la Caja del tabaco supuso unosingresos continuados y abundantes, que cubrían, junto con la deuda, loscontinuos déficits de la Diputación vizcaína. Desde la década de los cua-renta del siglo XIX comenzaron a cambiar puesto que aparecieron lospresupuestos como hoy los conocemos, en su parte orgánica, de formaque las cajas se fueron reagrupando y se fue simplificando la contabili-dad foral.

Sin embargo, las mayores transformaciones se produjeron entre 1858y 1876, en orden a la organización de una Hacienda sólida, propia y


6 AGIRREAZKUENAGA (1987) pp. 343-344.

autónoma con relación a la Hacienda general del reino. Incluso en estosveinte años se podrían distinguir netamente la primera y segunda déca-da, esta última atravesada por una nueva guerra civil, a cuyo término seproduce la consolidación de un nuevo paradigma en el contexto consti-tucional. Asimismo, hemos de tener presente a la hora de analizar ladinámica hacendística vizcaína, que durante los años 1860 la economíadel Estado y la incipiente industria vizcaína en particular, sufrieron unacrisis de superproducción en el marco de un mercado de demanda limi-tada.

Es el boom y el crack de las empresas ferroviarias, pero a partir de1868 se inicia la segunda fiebre minera vizcaína, merced a la demandade mineral de hierro no fosfórico en Gran Bretaña. El capital ingléspenetra de forma masiva en la cuenca minera. La intervención de laDiputación en el proceso de crecimiento económico que estaban prota-gonizando los sectores sociales más dinámicos exigía que se incremen-tasen los ingresos de forma que la disponibilidad de los recursos permi-tiera una expansión del gasto público. A tal fin, siendo diputados gene-rales, Ramón Castor Rotaeche, dirigente carlista, y Juan José Basozabal,se procedió al fin a la formación de una administración propia que enten-diera en la gestión de la recaudación de los impuestos de manera direc-ta. Para ello, en 1858, Víctor L. Gaminde fue nombrado director generalde la nueva administración de arbitrios, que va concentrar la recaudacióny administración de los principales ingresos de la Diputación. Este cam-bio permitió al Señorío disponer de una importante ventaja, la cual podíaser utilizada para obtener empréstitos de las entidades bancarias y prés-tamos garantizados precisamente por la liquidez que le brindaba estarecaudación. En definitiva, al recaudarse por administración directa, nopor rematantes, la Diputación vizcaína tuvo una liquidez renovada, asícomo una capacidad de endeudamiento mayor.

Las consecuencias de esta reforma se apreciaron claramente en lasituación económica de la Diputación Foral de Vizcaya, si comparamoslos años previos y posteriores7.

Se aprecia cómo la Diputación incluía en sus gastos lo que ahora lla-maríamos inversiones productivas, como el Ferrocarril Bilbao-Tudela oel minero de Triano, éste último de su propiedad y que como veremossirvió para sanear sus cuentas hasta bien entrado el siglo XX. Cuando la


7 AGIRREAZKUENAGA (1987) pp. 537-538.


Cuadro 3

Ingresos de la Diputación Foral de Vizcaya. 1859-1861

1859 1860 1861

2.715.000 3.300.000 3.620.000792.000 800.000 800.000

194.000 220.000 220.000

700.000 700.000

1.200.000 1.200.000

450.000 1.350.000 18 meses150.000 600.000 18 meses150.000 400.000

4.550.0003.701.000 10.420.000 8.890.000

865.689 213.546 498.614

Cuadro 4

Gastos de la Diputación Foral de Vizcaya. 1859-18611859 1860 1861662.000 735.000 699.300460.000 260.000 240.000

960.000 790.000 600.000338.000 342.000 332.000

744.000

1.597.000 1.690.000 2.270.00045.500 193.500 206.000

5.018.857900.000 2.500.000

280.000

991.0004.566.689 10.633.546 9.388.614

Ingresos (en reales)

Arbitrios generales, señoriales y de caminosProducto de los portazgosProducto de las pensiones de alumnos delColegio-InstitutoArbitrios especiales para subvencionar elferrocarril Tudela-BilbaoPor el 48 % de los 2.500.000 que importarála subvención y que deberán satisfacer lospueblos interesados en el ferrocarrilContribución sobre la propiedad (mitad desu importe anual)Contribución sobre industrias y comercioArbitrios especiales guerra Marruecos650 acciones de las 1.000 emitidas al BancoBilbaoTOTALDéficit

Gastos (en reales) Servicios generales de la administraciónMiqueletesServicios sociales:BeneficenciaInstrucción públicaDecapitación de la deuda: al Banco Bilbao intere-ses y decapitación gradual de las 620 acciones a7.000 realesObras públicas de infraestructura, pago de intereses,adquisición de acciones, reparaciones (76 leguas)OtrosGuerra de MarruecosSubvención al ferrocarril Tudela-BilbaoFerrocarril TrianoA los pueblos por el primer plazo del servicio per-sonal prestado para la guerra de ÁfricaTOTAL

Diputación precisaba liquidez, solicitaba un préstamo al Banco deBilbao, con la garantía de las acciones de los caminos de Bizkaia; conmotivo de la guerra de Marruecos, el Banco de Bilbao hizo un préstamode 7 millones al 5% en 1864. En ese mismo año, otra vez, se contrató unnuevo préstamo de 2 millones de reales con el Banco de Bilbao. En1866, la Diputación emitió 1.400 acciones, cuyo valor se estimó en2.800.000 reales, al 6,5% y obtuvo un nuevo préstamo de 200.000 realesal Banco de Bilbao. Entre 1871 y 1873 se emitió deuda por valor de4.500.000 reales y en 1873 de nuevo se suscribió un crédito con el Bancode Bilbao de un millón de reales.

En cuanto al rendimiento fiscal, como ya venía siendo tradicional, losimpuestos sobre el tabaco constituían una de las fuentes de ingreso másrentable: en 1868, el 39% de la recaudación de arbitrios (4.372.201 rea-les sobre un total por arbitrios de 11.155.678). Por su parte, un 35% delos ingresos por arbitrios procedía de los impuestos sobre el vino. Losingresos por peajes de caminos, descendieron en 1864, por impacto delferrocarril Bilbao-Miranda; si la media bianual de recaudación generalde peajes entre 1859-1863 se calculaba en 2.349.668 reales, durante elbienio 1864-66, sólo pudo obtenerse el 48% de lo presupuestado, esdecir, que se redujeron a la mitad.

Finalmente, es preciso consignar los ingresos del ferrocarril deTriano, que ofrecía un beneficio líquido real como se pondrá de mani-fiesto seguidamente. La construcción de este ferrocarril fue el mayornegocio de la hacienda vizcaína a lo largo del siglo XIX, y contribuyó aequilibrar los saldos de las finanzas vizcaínas hasta 1920. De hecho apartir de 1877 sus ingresos iban a suponer lo que los recursos de la cajade tabacos significaron hasta la fecha.

En definitiva, el Señorío procedió a la potenciación de la fiscalidadpropia, en base a los arbitrios tradicionales y a las nuevas fórmulas deimposición, aunque fuera con carácter excepcional, sobre las renovadasformas de riqueza (la industria).

El volumen de ingresos tributarios creció en 1868 cerca de 241 pun-tos con relación al de 1844-1846 y 381 puntos si la estimación la reali-zamos sobre el total de ingresos. Unas cifras bien elocuentes, que mani-fiestan el aumento de la presión fiscal, de carácter regresivo, dado el sis-tema fiscal vigente.

Durante el resto de la década de los sesenta del siglo XIX observa-mos, en relación con los ingresos, cómo continuaron siendo dominanteslos arbitrios de consumos, y en momentos puntuales las nuevas contri-


buciones sobre la propiedad y la industria, pero pronto desaparecen,teniendo una cierta relevancia las operaciones de deuda y préstamos delBanco de Bilbao. Un aspecto de interés, aunque de momento no sea sig-nificativo, es la aparición como ingreso del ferrocarril de Triano.

Cuadro 5

Ingresos de la Diputación de Vizcaya. 1864-1872. (rs.)

Ingresos 1864-1866 % 1866-1868 % 1868-1870 % 1870-1872 %

Arbitrios generales (vinos, aceite, sal, tabaco) 10.276.685 63,3 11.203.469 63,3 13.670.888 59,8 9.648.525 43

Productos de peajes 1.132.899 6,9 1.116.314 6,3 1.150.851 5 1.283.665 5,7

Instrucción pública

Colegio General y asignación del Ayuntamiento por escuela práctica 246.326 320.793 460.216 430.090

Subvención de los pueblos al ferro-carril 1.804.855 11,1 4.387

Contribución sobre la propiedad 1.674.166 10,3 347.818 35.134

Contribución sobre industria y co-mercio 464.701 2,8 144.792 95.390 1.800

Explotación del ferrocarril Triano (rendimiento bruto) 48.640 793.389 886.563* 3.585.695 16

Varios 369.966 244.256 139.949 172.111

Beneficencia 1.843 121.480 7.466 293.651

Anticipo de pueblos para construcciónde caminos 342.518 2.182.265

Préstamos(Banco de Bilbao) 200.000 3.500.000

Emisión de 1.400 acciones (1-VIlI-1866) 2.800.000 15,8 1.581.600 6,9 2.880.094 12,8

Bonos del Tesoro 1.356.090 194.387

Tercios vascongados a Cuba 391.700 383

Varios (margen de error) 211.741 47.643 869.182 19.923

Total 16.231.823 17.682.472 22.831.681 22.387.590

Respecto a los gastos, dejando aparte los de la propia administración,se aprecia que dejando aparte los gastos militares para la guerra deMarruecos de 1859, tanto las carreteras como los ferrocarriles supusie-


ron fuertes inversiones, con años que superaban en conjunto más de lamitad de los gastos de la institución foral.

Tanto en un caso como en otro, en ingresos y gastos , las nuevas nece-sidades y disponibilidades permitieron a la Diputación aumentar tantosus recursos como su inversión.

Cuadro 6

Gastos de la Diputación de Vizcaya. 1864-1872. (rs.)

Gastos 1864-1866 % 1866-1868 % 1868·1870 % 1870-1872 %

Servicios generales:

Administración 2.338.171 14,4 2.720.641 15 2.543.293 10,7 1.717.968 7,6

Miqueletes y suministros, armadanacional 200.067 382.610 880.100 697.893

Guerra de Marruecos 2.442.249 15 4.268.630 24,8 1.200.342 5 1.323.579 5,9

Cárceles 322.530 287.031 341.848 1.072.441

Guerra de Cuba 940.267 16.470

Gastos de servicios comunes

Carreteras: Conservación, sub-venciones, intereses de acciones, amortización, construcción de nuevos caminos 3.922.589 24,2 4.547.574 26,5 8.540.597 36,2 10.672.783 47,6

Ferrocarriles.; Bilbao-Tudela, Triano 3.435.141 21,2 1.653.072 4.042.112 17,1 4.271.596 19

Seguros contra incendios 7.630 3.684 3.435

Servicios sociales

Educación 720.608 863.915 928.393 870.322

Beneficencia 2.146.676 13,2 1.828.989 1.194.204 959.591

Servicios económicos

Agricultura y fomento 64.477 20.000 20.000 20.000

Pago de la deuda de la guerra y réditos de censos-préstamos 585.984 574.620 738.456

Suscripción bonos del Tesoro 1.632.531 591.219

Préstamos 500.000

Varios 3.699 18.891 177.160

Total 16.182.191 17.173.603 23.505.827 22.394.457

Fuente: AGIRREAZKUENAGA, J. (1987), pp. 556-557.


En definitiva, nos encontramos con una institución con amplio campode maniobra que, al hilo de la modernización de las haciendas públicasdel momento, reorganiza su hacienda, su administración tributaria elimi-nando los rematantes, moderniza su crédito con financiación bancariagarantizada con sus activos e invierte, además de en servicios sociales,sobre todo en infraestructuras (carreteras y ferrocarriles) e incluso elevasu gasto en aventuras militares exteriores, como en Marruecos, para legi-timar el sistema, entre otros motivos, ya que el régimen foral era objetode ataque continuo, sobre todo, por su no participación en el esfuerzonacional en el ejercito y en la hacienda8.

3. Los efectos inmediatos de la abolición foral

Esta situación cambió de forma radical tras la Guerra Carlista, en1876, en lo aparente, por cuanto con el final de la guerra y la Ley de 21de julio de 1876, se fijó la obligación del País Vasco a aportar hombresy dinero al esfuerzo del Estado. En 18779, desaparecieron lasDiputaciones Forales y las Juntas Generales, estableciéndose unasDiputaciones de Real Orden, formadas por destacados liberales, muchosde ellos con experiencia en el gobierno foral, como el propio presidentede la nueva Diputación Provincial vizcaína, Manuel Mª de Gortázar, quehabía sido uno de los dos Diputados Generales durante la guerra.

El establecimiento de la planta común de las Diputaciones provincia-les supuso un cambio obvio de su legitimidad, ya que habían desapare-cido las Juntas, pero los ahora Diputados se esforzaron por mantener enlo que se pudiera algo de los extintos Fueros, y uno de sus innegablestriunfos fue sin duda lo ocurrido con el aspecto tributario.

En efecto, a pesar de que a priori desde el 5 de mayo de 1877, fechadel decreto en que se eliminaron la Diputación Foral y las JuntasGenerales de Bizkaia, el problema práctico para Antonio Cánovas del


8 Esta larga tradición de crítica foral, que arranca en los albores del siglo XIX, en estos momen-tos se plasma claramente en el debate de junio de 1864 en el Senado en que, por una parte, ManuelSánchez Silva (que había empezado con sus críticas a los Fueros en el Congreso, por lo menos,desde 1849), y por otro Egaña y Barroeta Aldamar, contendieron en oratoria para poner de mani-fiesto los pecados y ventajas del régimen foral. El debate, en Pedro EGAÑA, SANCHEZ SILVA,Manuel, BARROETA ALDAMAR, Joaquín (1864).

9 R. D. de 5 de mayo de 1877. Archivo General de la Administración. A.G.A. P.G. C. 106 l. 68bis. Gaceta de Madrid, 7 de mayo de 1877. José María ESTECHA MARTINEZ (1918) pp. 210-212.

Castillo, presidente del Gobierno, era cómo establecer la administracióncomún sin soliviantar los ánimos de la ahora provincia.

Si bien la abolición foral se ha datado siempre el 21 de julio de187610, fecha de la ley que aplicaba la modificación foral de 1839 con laintroducción de la obligación a las provincias Vascongadas de contribuiral esfuerzo nacional en hombres (quintas) y dinero (impuestos), en rea-lidad, la desaparición de los entes forales (Diputaciones y Juntas) no seráefectiva hasta el año siguiente. Precisamente la Diputación Foral vizcaí-na fue la primera en tomar el camino de la disolución, el 5 de mayo de1877, reemplazada por una Diputación provincial interina, nombrada porel Gobernador Civil con personajes con amplia trayectoria en la admi-nistración foral y por supuesto proclives a llegar a un entendimiento conCánovas para solucionar de una vez el espinoso problema de los Fueros.El entendimiento culminó en 1878 con la entrada de las ProvinciasVascongadas en el “concierto económico” general.

A fines de ese año las Diputaciones Forales de Gipuzkoa y Álavasiguieron el mismo camino, sobre un modelo de relaciones ya estableci-do con los vizcaínos y, por separado, se llegó a un acuerdo de incorpo-ración de las Provincias Vascongadas al “concierto económico” general.Esta expresión del preámbulo del R. D. de 28 de febrero de 1878 causófortuna, de forma que desde primeros de los años 80 del siglo XIX ya seconoció el peculiar sistema de relación económico-administrativa de lasDiputaciones Vascongadas con el Estado como Concierto Económico-Administrativo o, abreviadamente, Concierto Económico.

El Concierto Económico se define como una disposición guberna-mental -generalmente no pasaba del rango de Real Decreto- que fijabauna cantidad alzada anual (cupo) que cada Diputación vascongadahabría de abonar al Ministerio de Hacienda en equivalencia de las recau-daciones de ciertos impuestos (llamados concertados) a las que renun-ciaba el Estado. Las Diputaciones harían frente a estas sumas con recur-sos provenientes de los mecanismos de exacción o rentas propias sin nin-guna relación obligatoria con los impuestos concertados, con el únicolímite de los acuerdos internacionales (desde 1906) y, lógicamente, den-tro de los impuestos sujeto a acuerdo. El acuerdo genérico tenía unaduración variable, desde los ocho años del de 1878 hasta los veinticincodel de 1926.

Un dato a retener es que las Diputaciones no tenían ninguna obliga-ción de recaudar los impuestos concertados, por ello no se convertían en


10 Ley de 21 de julio de 1876. Gaceta de Madrid, 23 de julio de 1876, nº 207, p. 213.

meras subrogadas el Ministerio, sino que se hacían cargo del abono delcupo concertado a costa de sus propios ingresos. Estaba a su albedríorecaudar los impuestos concertados o no, y si lo hacían, lo estaba asi-mismo aplicar unas tarifas a su conveniencia. No busquemos una coor-dinación o una reglamentación igual, porque no la hubo. CadaDiputación optó por su propio modelo de financiación (dentro de unmarco general común del país) que no sólo la separaba del Ministerio deHacienda, sino que también lo hacía de las otras dos. Los acuerdos decoordinación tributaria entre las tres Diputaciones, o incluso conNavarra, tendrán que esperar hasta los años 20 del siglo XX.

Por otra parte, el Concierto Económico no contenía sólo acuerdos denaturaleza fiscal, sino que respetaba las atribuciones económicas y admi-nistrativas “que vinieran ejerciendo” las Diputaciones. No es decir nadanuevo que nunca se fijaron tales atribuciones, lo que representaba, al uní-sono un problema y una ventaja. Problema: no había un texto legal a queacudir en caso de dudas o disputas entre distintas esferas de laAdministración. Ventaja: siempre cabía aducir que una competencia, laque fuera, había sido ejercida por la Diputación o por un Ayuntamientodesde antiguo.

Dentro de este marco general, por lo tanto, se van a desarrollar unasnuevas haciendas, que ya no dependen de instituciones privativas, por loque se van a tener que acomodar al régimen presupuestario común a lasDiputaciones, en principio. Decimos en principio porque pronto se veráque las diputaciones no cabían en este estrecho esquema de forma quetuvieron que improvisar, buscar su hueco.

En principio los presupuestos de las Diputaciones estaban reglamen-tados en sus conceptos obligatorios en la Ley provincial de 1882, por loque tenían que utilizar los conceptos presupuestarios comunes paraincluir sus gastos e ingresos, que además deberían ser visados por elGobernador Civil y el Ministerio de la Gobernación, pero todo esto esteoría, puesto que las Diputaciones provinciales de real orden y sus suce-soras electas operaron en el ámbito tributario, y sobre todo en el entornode los tributos concertados, con entera libertad, ejecutando sus propiosacuerdos desde su presidencia y sin dar cuentas de sus actividades ni alGobernador ni al Ministerio.

Para empezar, fijémonos en un año clave, precisamente el primero devigencia del Concierto, 1877-7811. Esta Diputación, que ya no era foral,


11 El año económico se desarrollaba entonces desde 1 de julio a 30 de junio, y no varió al añonatural hasta 1900.

no alcanzaba el nivel de ingresos de la foral en vísperas de la Guerra;sólo la propia guerra, con los daños que provocó, sería sobrada causa deello.

Pero si nos fijamos en el Cuadro 7 vemos que aunque, el tabaco apor-te un nada desdeñable 13% de los ingresos (último año que lo haría enlas arcas de la Diputación hasta 1997), el ferrocarril de Triano ya supu-so casi un 30%, mostrando su elevada rentabilidad, sólo superado enimportancia por los arbitrios de consumo, que continuaban siendo labase fundamental de los ingresos provinciales. Buena muestra del inte-rés de la institución por mantener la continuidad de las funciones forales(ya que no de la propia institución) fue la redención completa de la quin-ta de 1877, es decir, que aunque se había establecido la obligación deacudir al servicio de las armas, y como cabía la posibilidad de redimir alos quintos a cambio de dinero, ésta redención la llevó a cabo en masa laDiputación, aunque en realidad la financiaron los Ayuntamientos, por loque aquí aparece reflejada como ingreso.

Cuadro 7

Ingresos de la Diputación de Vizcaya. 1877-78 (pts. y %)

Conceptos Pts. %

Rentas y censos de propiedades 62 0,00%Imprenta Provincial 162 0,00%Ferrocarril de Triano (liq) 1.274.537 28,92%Portazgos 208.161 4,72%Instrucción pública 3.719 0,08%Beneficencia 7.854 0,18%Impuestos 0 0,00%Total arbitrios 1.636.746 37,13%vino, chacolí y sidra 625.107 14,18%vino generoso 8.883 0,20%sal 54.173 1,23%aguardiente 270.762 6,14%aceite comestible 90.257 2,05%tabaco 580.745 13,18%Almacenaje 6.819 0,15%Empréstitos 690.000 15,65%Quinta de 1877 582.864 13,22%Resultas 3.503 0,08%

TOTAL INGRESOS 4.407.612 100,00%

Fuente: Cuenta del presupuesto del año 1877-78.


Estos arbitrios sobre el vino y los alcoholes en general, se fueron diver-sificando con el tiempo. De manera que, desde los cuatro o cinco artículosgravados con una tarifa única por unidad, se fueron introduciendo en la tari-fa nuevas clases y unas tarifas progresivas por grado alcohólico, aunqueestas tarifas por grado fueron más frecuentes en los Ayuntamientos, a mode-lo estatal, que en las Diputaciones. De hecho, la de Vizcaya no establecióesta diferencia en sus tarifas hasta unos años más tarde.

Hemos señalado el apartado de Impuestos sin ninguna cantidad,puesto que los tributos concertados desde 1878, el año siguiente del aquíanalizado, no comenzaron a recaudarse hasta casi veinte años más tarde,como veremos.

Cuadro 8

Gastos de la Diputación de Vizcaya. 1877-78. (pts. y %)

Pts. %

Admón. Prov. (Personal) 154.615 3,56%Servicios Generales. (Quintas, Miñones) 1.156.287 26,61%Rep. y Const. Caminos 387.062 8,91%Cargas. Al Estado por Contrib. Grales, (Ce) 972.310 22,38%Instrucción Pública 65.104 1,50%Beneficencia 240.457 5,53%Corrección Publica 55.097 1,27%Imprevistos 31.784 0,73%Carreteras 897 0,02%Redención Quinta de 1877 828.125 19,06%Devolución de Préstamos 453.614 10,44%Resultas 123.081 2,83%

Total 4.345.352 100,00%

Fuente: Cuenta del presupuesto del año 1877-78.

Respecto a los gastos ocurre otro tanto, es decir, se intenta manteneruna cierta continuidad, aunque disminuyan los gastos en obras públicas,pero se mantiene la importancia del gasto en el mantenimiento de laGuardia Foral, rebautizada en el nuevo régimen como Miñones, el pagode la deuda y el gasto en beneficencia. Otra novedad es el gasto en laredención de la quinta, antes comentada, que como vemos supera enunas 300.000 pts. el ingreso procedente de los municipios, por lo que esafue la aportación de la institución provincial.


Una novedad relevante es la aparición del apartado de cargas, que serefiere esencialmente en el pago al Estado del cupo, aunque todavía noera el que se concertó en 1878, sino el fijado en noviembre de 1877 porla contribución territorial, y que no coincide con el fijado inicialmente,puesto que se restó el pago de las atenciones de culto y clero.

El 13 de noviembre de 1877 se rubricó un Real Decreto, publicado aldía siguiente, por el que se establecía la forma y cuantía de pago de laContribución de Inmuebles, cultivo y ganadería a las ProvinciasVascongadas12. Fue el antecedente directo del Concierto y “la primeraregulación de la cuestión, que expresa claramente su deseo de aplicar laley de 21 de julio de 1876 de la forma más ponderada posible”13.

El planteamiento era muy sencillo: cumplido el trámite de las quin-tas, ahora bastaba cumplir la igualdad de tributación. Pero como, por unaparte no había datos seguros para establecer las sumas de contribución y,por otra, la Contribución territorial era la que más fácilmente se podríaaceptar, pues, decía el preámbulo, ya estaban los vascongados acostum-brados a ella, se fijó un cupo, a contar desde 1 de julio anterior, para eseaño económico, de 1.032.000 pts. para Bizkaia, 837.000 pts. paraGipuzkoa y 660.200 pts. para Álava.

4. Evolución del sistema. 1878-1937

Desde 1878-79 con la aplicación del decreto de febrero de 187814 lasituación entró en un camino de normalidad, aunque la Diputación tuvoque buscar formas de encajar sus presupuestos efectivos en la plantillade las Diputaciones de régimen común15. Fuera de lo nominal hubo quebuscar sustitutos a algunas rentas, sobre todo al Tabaco que como hemosvisto era un punto fundamental en su financiación.

Sin embargo, el régimen de Concierto no fue invariable16, aunque elcupo sí lo fuera durante largos periodos. Se fueron incluyendo nuevos tri-butos al Concierto y por lo tanto las opciones de recaudación de laCorporación se fueron ampliando, aunque veremos que la introducción de


12 R. D. de 13 de noviembre de 1877. ESTECHA MARTINEZ (1918) p. 212-217. Gaceta deMadrid, 14 de noviembre de 1877, nº 581.

13 Alfredo GALLEGO ANABITARTE (1976) p. 32.14 ESTECHA MARTINEZ (1918) pp. 221-228. Real Decreto de 28 de febrero de 1878. Gaceta

de Madrid, 1 de marzo de 1878, nº 60, pp. 505-507.15 Por ejemplo, el epígrafe de los Miñones se incluyó en el de Quintas.16 El análisis de las renovaciones del Concierto, en Eduardo J. ALONSO OLEA (1995).


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tributos fue paulatina y empujada por una doble causa: la necesidad derecursos para los gastos propios y para abonar los cupos en los momentosen que se elevaron y, por otra, las crecientes posibilidades que daban lostributos concertados en una economía crecientemente dinámica.

Pero vayamos por partes, de entrada esta incorporación de tributos lahemos significado en el Cuadro 9, de forma que vemos a lo largo de losaños y de las renovaciones del Concierto, cómo las opciones de aplicar-los son evidentes, otro problema es que se adoptaran de forma inmedia-ta e incluso, de hacerlo su grado, de aplicación.

Otro elemento de contexto, antes de entrar en detalles, es la propiaevolución del cupo, que lógicamente supuso una periódica adaptación delos ingresos y gastos para poder abonarlos.

Cuadro 10

Cupos teóricos concertados (1878-1920) (pts.)

Año Bizkaia Gipuzkoa Álava Total

1878 1.277.081,00 1.098.501,00 780.624,00 3.156.206,001887 1.931.223,00 1.581.684,00 876.875,00 4.389.782,001894 3.201.587,00 2.044.130,00 944.927,00 6.190.644,001900 3.348.227,00 2.088.610,00 950.927,00 6.387.764,001906 4.942.933,75 2.664.532,96 970.432,61 8.577.899,321920 7.644.008,75 3.009.532,96 1.014.357,61 11.667.899,32

Cupos líquidos concertados. 1878-1926. (pts.)

Año Bizkaia Gipuzkoa Álava Total

1878 857.765,49 655.777,02 529.634,76 2.043.177,261887 1.286.649,00 983.667,00 529.632,00 2.799.948,001894 2.557.013,00 1.446.113,00 597.684,00 4.600.810,001898 3.006.013,00 1.706.293,00 693.684,00 5.405.990,001899 2.617.013,00 1.486.293,00 602.684,00 4.705.990,001900 2.703.653,00 1.490.593,00 603.684,00 4.797.930,001904 2.553.053,75 1.373.894,96 548.119,61 4.475.068,321906 4.298.359,75 2.066.515,96 623.189,61 6.988.065,321913 4.388.359,75 2.066.515,96 623.189,61 7.078.065,321916 4.709.434,75 2.226.515,96 642.114,61 7.578.065,321920 6.999.434,75 2.411.515,96 667.114,61 10.078.065,321926 28.380.000,00 10.050.000,00 1.570.000,00 40.000.000,001932 28.734.000,00 10.177.000,00 1.589.000,00 40.500.000,00

Fuente: Elaboración propia sobre R. D. 28 de Febrero de 1878, Art. 14 de la Ley de Presupuestosde 1887-88, R. D. de 12 de Febrero de 1893 y de 1 de Febrero de 1894. R.O. de 9 de agos-to de 1898. R. D. de 18 de enero, 1 y 9 de febrero de 1899 y R.D. de 25 de octubre de 1900,R.O. de 28 de octubre de 1904. R.D. 13 de diciembre de 1906, R.D. 23 de octubre de 1913,R.D. de 28 de julio de 1920. R.D. de 24 de diciembre de 1926.


Los elementos a seguir para ver las políticas de la Diputación a lolargo del periodo que media hasta 1937, son esencialmente dos: los cam-bios normativos en los ingresos y la evolución de los gastos en su distri-bución. Desde estas dos ópticas veremos cómo la Diputación se enfren-tó a los sucesivos problemas o crisis que acosaron a la coyuntura econó-mica provincial (cuando no nacional e internacional, por supuesto).

El panorama fiscal desde la entrada en vigor del Concierto, en el ejer-cicio 1878-79 no varió significativamente. Continuaron siendo domi-nantes los ingresos de los arbitrios y desapareció la redención general dela quinta (el Gobierno no vio con agrado la maniobra de la Diputación).

Sin embargo, la tendencia hasta la Guerra Civil fue a su disminuciónrelativa, puesto que paulatinamente los tributos fueron cobrando cre-ciente importancia.

Gráfico 1

Arbitrios en ingresos de las Diputaciones. 1878-1936 (%)

En el Gráfico 1, además de mostrar la pérdida de importancia de losarbitrios en los ingresos totales, también trasluce unas sensibles diferen-cias entre los sistemas fiscales de las tres Diputaciones. La presencia de


1877

90,00%

80,00%

70,00%

60,00%

50,00%

40,00%

30,00%

20,00%

10,00%

0,00%

1879

1881

1883

1885

1887

1889

1891

1893

1895

1897

1899

1901

1903

1905

1907

1909

1911

1913

1915

1917

1919

1921

1923

1925

1927

1929

1931

1933

1935

Bizkaia Guipuzkoa Alava

otros recursos, como los impuestos desde 1894; en Bizkaia también indi-ca la presencia de otras fuentes de ingresos, como fue sobre todo el ferro-carril de Triano, de forma que esos tres factores (arbitrios, impuestos yferrocarril minero), fueron los que en esencia soportaron los ingresos dela diputación vizcaína. El caso guipuzcoano es mucho más llamativo porcuanto se aprecia que hasta los años de la Primera Guerra Mundial fue-ron la mitad y más de los ingresos totales de la Diputación, con una espe-cial importancia. El caso alavés es especialmente llamativo puesto queaparentemente el peso de los arbitrios en los ingresos provinciales esresidual; sin embargo esto no fue así a efecto del contribuyente debido ala peculiar estructura de ingresos de la Diputación de Álava.

En efecto, Álava mantuvo tributos antiguos, como la medieval Hojade Hermandad, eliminada en 191417, pero lo más significativo sin dudaes que realmente vivía de las aportaciones municipales, es decir se repar-tían los gastos en función de un reparto por municipios que eran losencargados de recaudar realmente los tributos. De hecho, en los presu-puestos de la Diputación se incluía un listado de los pueblos de la pro-vincia y su reparto (esencialmente por criterios de población) de loscupos concertados por tributos correspondientes a cada uno de ellos. Esdecir, que si en el Concierto de 1878 se fijaba, por ejemplo en laContribución Industrial, la suma de 43.194,00 pts. se repartía entre losdistintos pueblos de la provincia en proporción de su población hastasumar esta cantidad; lógicamente la opción de recaudar o no laContribución industrial no recaía en la Provincia sino en los pueblos, porlo que la Corporación provincial tenía el mínimo tamaño como recauda-dora y se desentendía de la recaudación directa de los tributos concerta-dos. En los núcleos de población más grandes, como podía ser Vitoria,que lógicamente pagaba una parte importante del “cupo” provincial sepodría llegar a aplicar el tributo, pero en los más pequeños lo más fácilera hacerlo por medio de los arbitrios de consumo, por lo que de nuevoencontramos el hecho de que aparezca un tributo en un listado del pre-supuesto no quiere decir, per se, su recaudación efectiva.

No podemos acabar el asunto de los arbitrios sin tratar su evolución,es decir, no fue uniforme su establecimiento pero tampoco sus tarifas. Dehecho, durante el siglo XIX, continuaron gravitando sobre los productostradicionales (vino, chacolí, sidra, aceite…), siendo de todos modosmenos que las gravadas por la provincia de Gipuzkoa, y no digamos por


17 José María ORTIZ DE ORRUÑO (1988).

el Ayuntamiento de Bilbao que prácticamente recaudaba arbitrios detodos los productos frescos, bebidas y combustibles18. Sin embargo,sobre todo desde la llegada de los nacionalistas a la Diputación en 1918,comenzaron a variar estos arbitrios que, si bien mantuvieron el eje de latributación en el vino, los eliminó a alimentos como el aceite, e incluyóarbitrios sobre productos industriales.

Si nos fijamos dentro del apartado de arbitrios, en sus partidas inter-nas vemos cómo las especies gravadas han aumentado desde 1877 perotambién cambiado de composición. Aunque el vino continúe protagoni-zado la partida total, se han diversificado los productos gravados (ver-mouth, vinos generosos, espumosos, cerveza, etc.) y se han incorporadootros artículos que podríamos llamar industriales (aceites no comesti-bles, pinturas, gasolinas, etc.)

Cuadro 11

Presupuesto de ingresos de la Diputación de Vizcaya. 1931. (pts. y %)


18 Alcanzaban la cifra de más de 200 alimentos y comestibles, su reglamentación básica, luegomodificada, se halla en AYUNTAMIENTO DE BILBAO (1884).

Concepto 1931 % Concepto 1931 %

Rentas y censos 61.317 0,10% licor de Vizcaya 586.300 0,95%

Impr. Provincial 7.683 0,01% cerveza 187.000 0,30%

Ferrocarril de Triano (liq) 50.000 0,08% perfumería 25.000 0,04%

Funicular de la Reineta 20.530 0,03% uva y manzana 48.000 0,08%

Serv. obligatorios. Bagajes 10.000 0,02% gasolina y benc. 1.200.000 1,95%

Intereses efectos públicos 641.039 1,04% aceites ind. 310.000 0,50%

Corrección pública 12.559 0,02% pinturas 15.000 0,02%

Instrucción pública 663.654 1,08% Total arbitrios 7.650.250 12,44%

Beneficencia 634.267 1,03% Empréstitos 1.089.736 1,77%

Total impuestos 38.960.439 63,37% Asig. no concertadas 70.510 0,11%

Vino, chacolí y sidra 5.007.000 8,14% Asign. Fc. 31.130 0,05%Vino, chacolí y sidraembotellada

29.000 0,05% Montepío de la D. 115.000 0,19%

sidra espumosa 14.000 0,02% Servicio agrícola 391.640 0,64%

vino generoso 79.000 0,13% Caminos y puertos 21.044 0,03%

vermouth 6.700 0,01% Construcciones civiles 17.570 0,03%

vino rancio y ajerezado 70.000 0,11% Indeterminados 176.408 0,29%

champagne 50.000 0,08% Total de ingresos 61.476.637 100,00%

Pero no sólo hay que ver las cifras relativas, sino también las absolu-tas. Si el presupuesto de ingresos, entre 1877 y 1931 se había multipli-cado por 15, las cantidades recaudadas por arbitrios lo habían hecho por4, aunque el vino -el recurso fundamental- lo había hecho por 8. Almismo tiempo el gasto de recaudación (personal) del tributo de 37.000pts. en 1877 habíase multiplicado por 14 en 1931 (522.171 pts.).

El sistema de recaudación era tradicional y poco complicado en prin-cipio. En los principales accesos de la provincia se situaban puestos conrecaudadores de arbitrios que controlaban los carros y demás transpor-tes. En estos puntos, tras comprobar las cargas y ver su contenido, cali-dad y cantidad, establecían, con la tarifa reglamentada, el pago pertinen-te. Al transportista le facilitaban una guía o salvoconducto en el queconstaba la cantidad transportada, su contenido y el pago correspondien-te. En la alhóndiga se establecía otro puesto que controlaba la entrada deproductos y su salida para la comercialización.

Si nos fijamos con atención en el cuadro superior vemos cómo apa-rece un epígrafe en los ingresos de Impuestos, que supuso en 1931 el63% de los ingresos, cuando en 1877 aportaba el 0%. En efecto, la intro-ducción de tributos (no de consumos) comenzó en 1894, al hilo de laconcertación de nuevos tributos, pero también en coincidencia con unacrisis económica generalizada que se había manifestado en Bizkaia deforma evidente en los problemas de las industrias siderúrgicas, sobretodo en sus mercados de exportación19. En este contexto se produce,entre 1893 y 1894, la modificación del Concierto con el consiguienteaumento del cupo, por lo que la Diputación requirió de más recursos parapoder mantener sus servicios y, además, pagar al Ministerio de Haciendaun cupo crecido. Puede llamar la atención el momento aparentementepoco apropiado, con una coyuntura poco favorable para ello, pero nohubo más remedio, sobre todo teniendo en cuenta que los cupos ya ha -bían subido en 1886 y no se había tocado este aspecto, aunque en estaocasión un dato diferencial es que no se variaron los conceptos concer-tados. De todos modos, la Diputación intentó, y logró, aumentar losingresos procedentes de los arbitrios mediante la utilización de losMiñones en el ramo de arbitrios, sobre todo en el control del fraude.


19 Entre 1890 y 1895 se tuvo que buscar una alternativa por medio de empresas de transformadosmetálicos que absorbieron parte de la oferta de las siderurgias vizcaínas para producir productos meta-lúrgicos, sobre todo destinados al mercado español: Tales fueron empresas como Tubos Reunidos,Aurrerá, Vasco-Belga, Talleres de Zorroza o Talleres de Deusto. Empresas con más historia, como SantaAna de Bolueta reconvirtió parte de sus instalaciones en nuevas iniciativas como la instalación de laElectra. Vid. Manuel GONZALEZ PORTILLA (1985). Sobre la Electra de Bolueta, vid. Eduardo J.ALONSO OLEA, ERRO GASCA, Carmen, ARANA PEREZ, Ignacio (1998).


Cuadro 12

Impuestos recaudados por la Diputación de Vizcaya. 1894-1899 (pts. y %)

De cualquier forma las cosas no siempre son como parecen. Si nosfijamos en la serie que presentamos en el Cuadro 12 vemos que los valo-res de la recaudación de los impuestos concertados y puestos en cobroson constantes, lo que es debido a que se encabezaron con los industria-les y empresas. El caso más claro es el de los ferrocarriles. Con el enca-bezamiento del impuesto de transportes y la integración en el Conciertode bastantes de las líneas de ferrocarril, lo que hizo la Diputación fuerepartir el importe de la cantidad encabezada con las empresas, que deinmediato repercutieron el tributo en sus viajeros y usuarios, con el matizde que lo hicieron aplicando la tarifa del Estado, y se quedaron con ladiferencia.

Los tributos que presentamos fueron los efectivamente puestos alcobro, pero se intentaron recaudar, fallidamente, otros, como el de ladinamita ante las protestas y resistencia de los patronos mineros20. Otrotanto pasó con el intento de establecer la Contribución Territorial, de laque incluso se hizo la estadística, pero la resistencia de los propietariosimpidió su recaudación hasta 191321.

Sin embargo, este movimiento hacia los tributos se fue ampliandocon el tiempo, según el cupo se elevaba y según las necesidades de laDiputación se incrementaban. En 1906 el cupo volvió a ser elevado, denuevo tras una crisis, en este caso financiera22, que significó un ajuste

20 Sobre el fallido intento de gravar la dinamita y la operativa de la Asociación de patronos mine-ros, vid. Ignacio VILLOTA ELEJALDE (1984).

21 Sobre el problema del establecimiento del impuesto territorial, vid. Eduardo J. ALONSOOLEA, BEASCOECHEA GANGOITI, José Mª. (1997).

22 Sobre el crack de 1901, vid. Manuel MONTERO (1996).

AñoTranspor

tes%

Gastosde insp.

%Derechos

reales%

Fronto-nes

%Alum-brado

%Carruajes

de lujo

1894 280.000 57,52 36.800 7,56 150.000 30,81 10.000 2,05 10.000

1895 276.000 57,35 35.240 7,32 150.000 31,17 10.000 2,08 10.000

1896 276.000 57,23 35.240 7,31 150.000 31,10 11.000 2,28 10.000

1897 276.000 57,23 35.240 7,31 150.000 31,10 11.000 2,28 10.000

1898 276.000 57,23 35.240 7,31 150.000 31,10 11.000 2,28 10.000

1899 276.000 49,80 35.240 6,36 150.000 27,06 11.000 1,98 72.000 12,99 10.000

duro de las entidades bancarias de Bilbao. En el seno de la Diputación setuvo que discutir, de nuevo, qué hacer para aumentar los ingresos. Hubovarias opciones, no sólo la más inmediata de subir los impuestos, sinoincluso la de cambiar el sistema tributario provincial semejándolo al deÁlava, por medio de encabezamientos municipales23, pero, tras bastantesdiscusiones, no cuajó. Quedó por lo tanto la subida de impuestos, aun-que mientras tanto, entre 1907 y 1910, la Diputación, de nuevo, tuvo querecurrir al crédito del Banco de Bilbao para cubrir su déficit.

Así que entre 1907 y 1910 se fueron estableciendo y recaudando (aveces con retrasos de años respecto a su entrada en vigor) tributos concer-tados tales como el Timbre (1908), la Contribución Industrial (1912), laContribución Territorial (1913) y la Contribución de Utilidades (1911).

Este último tributo va a ser precisamente uno de los más problemáti-cos hasta la abolición del Concierto Económico, e incluso es el que hadado más problemas a lo largo de la historia del Concierto si decimosque la Tarifa 3ª de este tributo, establecido en el régimen común en 1900,es el origen del actual Impuesto de Sociedades, claro que en 1912 nohabía Tribunal de Luxemburgo ni ayudas de Estado.

Pero no nos desviemos, porque este tributo va a ser uno de los másproblemáticos en la medida en que muestra precisamente los límites dela libertad de las Diputaciones a la hora de establecer sus propios tribu-tos. Con un dato añadido, no se trata sólo de cuándo decidía laDiputación establecer un tributo concertado, sino cómo decidía recau-darlo, y en el caso de las Utilidades, esto es especialmente importante.

A pesar de estos informes optimistas de los técnicos de lasDiputaciones, Fernández Villaverde, y sobre todo los técnicos delMinisterio, querían grabar más las actividades económicas en lasVascongadas24. Tras duras polémicas con los funcionarios de Hacienda,


23 Vid. Isidoro LEON (1908). En resumen, la idea era repartir los gastos entre los Ayuntamientos,que serían los encargados de la recaudación tributaria y de aportar los recursos a la Diputación. Apesar de que Luis de Salazar, el presidente de la Diputación, se opuso con razones de peso al plan,sobre todo el problema de depender de unos ayuntamientos escasamente cumplidores y perder laherramienta tributaria, la propuesta fue inicialmente aprobada, pero no se llevó a cabo.

24 Fernández Villaverde se mostró públicamente disconforme, en diversas ocasiones, con la exis-tencia de impuestos concertados. “Yo he dicho siempre que no soy partidario de tal sistema [deConciertos], que no lo admitiré jamás; lo he dicho en el Parlamento; resulta de mis proyectos, resul-ta de las cifras de este presupuesto, cuando personas interesadas en esto, me lo han preguntado, hecontestado en términos concretos y terminantes. La víspera de presentar los presupuestos generalesdel Estado, se me dirigió desde Cataluña la pregunta, y la contesté de modo terminante; después hedicho lo mismo; y no hay oír tanto, género de duda en esto, y no debió haberla abrigado el Sr.Canalejas” D.S.C. 1 de diciembre de 1899, nº 76. p. 2430, Vid. Gabriel SOLE VILLALONGA(1967) pp. 65 y 66.

y con la inestimable colaboración del Ministro que negoció efectiva-mente el acuerdo -el vizcaíno Manuel de Allendesalazar-, lasDiputaciones vascongadas consiguieron integrar casi todos los epígrafesde las tarifas de Utilidades dentro del Concierto Económico.

El acuerdo final fue satisfactorio para ambas partes; pero, si se quie-re, en mayor medida para las Diputaciones. Consiguieron “anular lasdécimas adicionales ó recargos de contribuciones, (...) eliminar de la leyde Utilidades para la Provincia, la Tarifa 1ª en lo que la afectaba, los nos.4 (menos el párrafo 2º), 5º y 6º de la Tarifa 2ª y todos los de la Tarifa 3ª,excepción hecho de los nºs 5º y 6º de la misma”25.

Además, se estableció una exención general para las compañías for-madas en las Vascongadas antes del 27 de marzo de 1900, realmente elprimer “punto de conexión” de la historia del Concierto Económico. Esteaspecto es importante en la medida en que las compañías formadas antesde 1900, domiciliadas en las Vascongadas, aunque tuvieran instalacionesfuera de ellas no tendrían que pagar al Ministerio. Las establecidas desde1900, siempre que tuvieran alguna instalación en el País Vasco, tambiéntendrían que pagar a las Diputaciones. Sólo las formadas después demarzo de 1900 y sin ninguna instalación en las Vascongadas deberíanpagar el tributo al Ministerio. De esta forma encontramos que, socieda-des con una oficina alquilada en Bilbao o San Sebastián, podrían bene-ficiarse de la domiciliación en las mismas pagando mucho menos. Tal esel caso, respectivamente, de la compañía que surtía de fluido eléctrico alTranvía de La Coruña (Electra Industrial Coruñesa) o el Banco de Ávila.Esta es la razón por la que el término “sociedad vizcaína” es mucho másambiguo de lo que podría parecer a primera vista. En 1913 se incorpora-ron a esta exención las navieras a cambio de un aumento del cupo de90.000 pts., incremento que resultó ridículo en comparación de la recau-dación potencial26.

Bien, pero como comentamos no fue hasta 1911, cuando se comenzóa recaudar –sobre los beneficios del año 1910– el impuesto en Bizkaia,pero no precisamente igual que en territorio común. Entre 1910 y 1913


25 Carta del Presidente de la Diputación de Bizkaia al Vicepresidente de la Diputación deBizkaia. 22 de octubre de 1900. Archivo Foral de Bizkaia. F. Administrativo. Régimen EconómicoAdministrativo- Concierto Económico, exp. 2641/5. Las empresas incluidas en los apartados 5 y 6eran las compañías de seguros, por sus primas.

26 El dato concreto se obtiene de comparar la recaudación obtenida por el Ministerio de Haciendade las navieras vizcaínas en 1912 y en 1913. En el primero, último en que el Ministerio lo recaudódirectamente a las navieras, obtuvo 439.843 pts., frente a las 0 pesetas de 1913, a cambio de unaumento del cupo en tal concepto de 90.000 pts. Vid. DIRECCION GENERAL DECONTRIBUCIONES (1916); DIRECCION GENERAL DE CONTRIBUCIONES (1916).

se gravaron los beneficios de las empresas repartidos en forma de divi-dendo. Además, sólo afectaba a las Sociedades Anónimas que quedabanexentas de la Contribución Industrial27.

El tipo impositivo aplicado por la Diputación vizcaína, entre 1910 y1913, fue del 3% sobre los beneficios repartidos en forma de dividendospor las Sociedades Anónimas. En 1914 se extendió a todos los benefi-cios. En 1915 se aumentó el tipo al 4%. En 1920 se subió hasta el 5%.En 1921 se estableció, a ejemplo de lo establecido por el Ministerio deHacienda, un tipo variable en función de lo que representaban los bene-ficios en el capital desembolsado más las reservas del ejercicio. En 1927,debido al gran aumento del cupo concertado, se elevaron las tarifas.Además de los tipos también variaron las empresas afectadas. Hasta1923 sólo gravaron las actividades de las Sociedades anónimas, desde talfecha alcanzó a las Sociedades colectivas, comanditarias y comunidadesde bienes. Ya en los años treinta, alcanzó a las empresas individuales,editoriales de libros, establecimientos de enseñanza, etc.

Gráfico 2

Tarifas de la Tarifa 3ª de utilidades. 1910-1936. Vizcaya y Estado. (%)


27 En la normativa del Ministerio de Hacienda las Sociedades Anónimas pagaban la Tarifa 3ª porsus beneficios, la 2ª por sus dividendos y la 1ª por sus salarios, además de la contribución industrial,confuso impuesto que gravaba la propiedad de instrumentos de producción, al que se le calculabaun beneficio. En Bizkaia una Sociedad anónima, por el mero hecho de serlo, no pagaba más que lastarifas de Utilidades y quedaba exenta de la Industrial.

5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15

16

14

12

10

8

6

4

2

0

Gravamen

Beneficio 1912 M. Hac.

1915 D. Viz.

1927 D. Viz.

1922 M. Hac

1920 D. Viz.

1927 D. Viz.

1914 D. Viz.

1921 D. Viz.

En cambio, el Ministerio de Hacienda estableció el impuesto, desde1900, con un porcentaje variable (15%-0,5%) en función del ramo deactividad de la sociedad28, tipo elevado en 1920, y calculado ya sobre laparte que representaba el beneficio sobre el capital más reservas.

Pero las ventajas no sólo aparecían cuando había beneficios, sino quetambién cuando no los había. En el caso de una empresa que no obteníabeneficios, o no alcanzaba el 5% de su capital desembolsado más reser-vas, se establecía un tipo mínimo del 2‰ sobre los fondos propios, queen el caso del Ministerio de Hacienda llegaba al 3‰. Pues bien, y aquíentramos en otra variante el beneficio fiscal, en algún caso concreto sevarió el cálculo del capital desembolsado para que las empresas pagaranmenos. Tal fue el caso de las navieras vizcaínas.

En 1920, en medio de una grave crisis del sector naviero, las socie-dades navieras vieron cómo sus balances mostraban pérdidas o pequeñosbeneficios, por lo que tendrían que pagar el 2‰ de unos capitales yreservas muy importantes, debido a la acumulación de reservas del tiem-po de la Guerra Mundial y a la propia magnitud de sus capitales en accio-nes que por necesidad del negocio tendían a ser grandes (v. gr. la navie-ra Sota y Aznar en 1919 tenía más de 155 millones de pesetas entreacciones y fondos de reserva). En Gipuzkoa, las navieras pagaban un1,5‰ en el mismo caso, por lo que varias navieras vizcaínas cambiaronsu domicilio a la provincia vecina, llegando el caso de alguna que sedomicilió en Eibar, alejada varios kilómetros del mar, en busca de untrato fiscal más favorable.

Estas tarifas dependían, entre una de sus variables, del capital de lasempresas. Teóricamente el verdadero capital de la empresa es el capitallíquido activo, que se determina hallando la diferencia entre el activorealizable y el pasivo exigible; estando representada dicha diferencia por


28 En 1914 la tarifa del Ministerio era:Tipo de sociedad % + recargo Tipo de sociedad % + recargoBancos de emisión 15+1,5% Soc. de prod y consumo

menos las obreras 6,00+0,6%Soc. por acc menos las mineras 13,20% Cooperativas de crédito 6,00+0,6%Soc. por acc exentas por convenio S.A o com. por accionesde la C. Industrial 12,60% de fabricación o industria 6,60%

S.A. de tranvías y concesiones Cías de seguros de incendios y,menos Ferrocarriles 12,60% en gral. las que indemnizan

a cosas, por sus primas 2,00+0,2%S.A. de F.c., canales y navegación 7,00+0,70% Cías. de seguros de accidentes

y vida, por primas 0,5+ 0,05%


la suma de las aportaciones de los socios y los fondos de reserva. De estemodo, en la medida en que las valoraciones de los activos inventariadosno se desviaran mucho de la realidad, no había problemas. Pero si estosactivos inventariados se depreciaban rápidamente, hasta que se regulari-zaran los balances, ciertas empresas podrían pagar unas cuotas porUtilidades excesivas para su activo real.

Así se encuentran en la actualidad [1922] muchas CompañíasAnónimas dedicadas al comercio naviero, pues de todos es sabido elbajón tan enorme sufrido en el valor de su material y lo poco remunera-dores que resultan los fletes actuales, y no habiendo muchas de ellasregularizado su activo, se ven obligadas a satisfacer por lo correspon-diente a los ejercicios de 1921 y 1922 una cuota por capital elevadísima,cuota análoga a la que les hubiera correspondido satisfacer por capitalcuando el material de navegación se cotizaba en el mercado a precios de10 a 15 veces superior a las actuales29.

Habida cuenta de estos problemas se dictaron unas reglas provisiona-les, que alteraron el reglamento en varios extremos. En suma, tendían aque las empresas presentaran cálculos de balance ajustados a la realidad(valores de acciones por cotizaciones medias en la Bolsa, y no segúnescritura de formación de la Sociedad, o cálculo del valor de los buques,en el activo, actualizado a valor del momento y no de compra en muchoscasos muy abultado por los altos precios de la Guerra Mundial). El bene-ficio para las empresas sujetas a esta actualización de balances era claro:se aplicaría la cuota mínima sobre un capital reducido.

Pero las circunstancias cambiaron. Alguna de las interesadas obtieneactualmente [1929] beneficios, y al fijar el interés que éstos representanen relación al capital efectivo [que vimos se había reducido en algunoscasos], surge un tanto por ciento de gravamen mayor que si la compara-ción se hiciese con el capital nominal30.

Para conciliar ambos intereses, navieras con beneficios sobre capita-les disminuidos, y navieras sin beneficios o inferiores al 5% sobre losfondos propios, se estableció una nueva regla que sólo haría aplicable lasregularizaciones de balances a las sociedades que pagaran por cuota

29 Informe de la Comisión de Hacienda de la Diputación de Bizkaia, 29 de diciembre de 1922.Archivo Foral de Bizkaia. F. Administrativo. Hacienda. Utilidades, 326/1.

30 Informe de la Jefatura Superior de Hacienda de la Diputación de Bizkaia. 10 de junio de 1929.Archivo Foral de Bizkaia. F. Administrativo. Hacienda. Utilidades 326/1.

mínima de capital, y no a las que hubieran de tributar por cuota de bene-ficios. De esta forma, las navieras vieron cómo su deuda tributaria sereducía de forma importante fuera cual fuese su situación. En definitivala norma fiscal se ajustaba a la coyuntura para beneficiar a las empresasnavieras, fuera cual fuese su situación.

Los cambios normativos y la coyuntura económica explican las varia-ciones de importancia de los tributos dentro de los ingresos de laDiputación, es decir, mientras que los arbitrios van a representar cadavez menos ingresos, los impuestos van a ocupar el espacio de los arbi-trios, y este proceso, con diversos ritmos se aprecia en las tresDiputaciones, como mostramos en el gráfico 3.

En efecto, vemos cómo en 1877 sólo Gipuzkoa ingresaba recursospor impuesto, ya que tenía establecidos pequeños tributos sobre la pro-piedad inmobiliaria, que en todo caso se veía superada de forma clarapor los arbitrios.

Gráfico 3

Impuestos en ingresos de las Diputaciones 1877-1936

Ya hemos visto el caso vizcaíno con la aparición de los tributos desde1893 y se aprecia en el gráfico las subidas de recaudación desde 1907,que luego se disparan en los años de la Guerra Mundial, en parte debido



a un cambio normativo que incrementó el tipo de la Tarifa 3ª, pero sobretodo por efecto de los beneficios que obtuvieron muchas de las empre-sas vizcaínas. La misma tendencia encontramos en Gipuzkoa, aunqueaquí el efecto de la normativa es mayor por cuanto, por ejemplo, en 1918se estableció el Impuesto de Sucesiones. Sin embargo, el caso más lla-mativo fue el de Álava, por cuanto hasta 1919 no comenzó a ingresar tri-butos de forma directa (no quiere decir que el contribuyente no los paga-ra antes): Peajes, Transportes, Arbitrios, Gas y electricidad, DerechosReales, Timbre, Minas, Cerveza y certificaciones, Espectáculos yVedados de caza. La Contribución de Utilidades no se recaudó hasta1926, con una tarifa inferior a la vizcaína (vid. Gráfico 2) . En todo casolos efectos de la introducción de estos impuestos y su gestión directa seapreciaron en poco tiempo: para 1933 la Hacienda alavesa no dependíaya de las transferencias municipales.

El caso vizcaíno es indicativo del ajuste de la política tributaria a lacoyuntura, es decir, las recaudaciones de Utilidades traslucen, además delos cambios normativos, también la coyuntura económica31 Así se apre-cia cuando sólo la Contribución de Utilidades al poco tiempo de entraren vigor, y sólo con tarifas constantes no progresivas, aportó el 20% delos ingresos totales de la Diputación, como mostramos en el Gráfico 4.

Sin duda fueron los años 1915-19 los que mayor recaudación obtu-vieron en términos relativos, debido a los grandes beneficios de lasempresas vizcaínas (sobre todo navieras) en el momento, para luegomantenerse entre el 20 y el 30%. A la inversa, la crisis de los años trein-ta supuso el reflejo de la crisis mundial, que afectó de forma directa a laindustria vizcaína, incluso los resultados de la recaudación entre los años1920 y 1925 muestran una leve depresión relativa por los efectos de losproblemas de adaptación en la inmediata posguerra.

En definitiva, el Concierto fue herramienta de ajuste a la coyunturaeconómica, de estímulo a la inversión, pero también muestra la moder-nización económica del viejo Señorío en la medida en que el peso de lostributos más modernos, como las Utilidades, crece en relación con losmás arcaicos, como los Arbitrios, como mostramos en el Gráfico 5.

31 Sus tres tarifas no dejan de ser los antecedentes del IRPF, Impuesto mobiliario y del Impuestode Sociedades, así que es razonable esta relación.

Gráfico 4

Recaudación de la Contribución de Utilidades y porcentaje sobre el total deingresos (pts. y %)

Gráfico 5

Recaudaciones de impuestos y arbitrios de la Diputación de Vizcaya. Años1907, 1924 y 1935. (%)


18.000.000

16.000.000

14.000.000

12.000.000

10.000.000

8.000.000

6.000.000

4.000.000

2.000.000

0

70,00

60,00

50,00

40,00

30,00

20,00

10,00

0,00

1911

1912

1913

1914

1915

1916

1917

1918

1919

1920

1921

1922

1923

1924

1925

1926

1927

1928

1929

1930

1931

1932

1933

1934

1935

1936

I.realizados % de Ut. en Ingresos

Muestra de la flexibilidad del Concierto es de destacar la aparición dedos impuestos, desde 1927 y 1935 respectivamente, como fueron el deApertura de bares y las patentes sobre el ganado cabrío, –que ni estabanconcertados ni se encontraba en el panorama fiscal del Estado– que, aun-que de pequeña cuantía significaba la posibilidad de establecer tributosal margen de los Concertados, siempre que no se solaparan con figurasfiscales del Estado, como era el caso.


5. Gastos: Inversiones, vivienda, paro…

Hemos visto la evolución de los ingresos, en realidad de la explota-ción de las opciones del Concierto en la financiación de lasDiputaciones, sobre todo de la vizcaína. En este último apartado vere-mos las opciones del Concierto respecto al gasto.

De entrada, ya hemos visto cómo en 1877 la nueva Diputación deReal orden intentó continuar en lo posible las pautas de la extinta Foral,pero según el sistema se fue consolidando, se fue adaptando. En los añosinmediatos de aplicación del Concierto todavía quedaban vivas las car-gas de la pesada deuda de guerra –uno de los motivos del mantenimien-to de una Hacienda propia– y, aunque a corto plazo el cupo no significómás que el 10% de los gastos, esto se debió a un “truco” del Decreto porlo que desde 188132 el apartado de cargas, en donde además del cupoconcertado también se hallaban las pensiones o la deuda de carreteras.Un dato a retener, porque es constante a lo largo de todo el periodo, esque a la subida del cupo se suceden unos años de reajuste a la nuevasituación, por lo que los “picos” en el epígrafe de cargas vienen a coin-cidir con los años inmediatos a la renovación del Concierto.

Dejando aparte el capítulo de cargas, es de destacar la continuidad dela importancia del apartado de carreteras (tanto de construcción comosobre todo de conservación), así como el de la deuda, pero es el gastosocial, tras el forzado reajuste a la nueva situación, desde 1882, mantie-ne una tendencia continuada al alza. Dentro de este epígrafe situamos,para simplificar, los gastos de beneficencia (hospitales, casas de miseri-cordia, expósitos), enseñanza (sobre todo el Instituto Vizcaíno) y cárce-les. Antes de seguir hay que destacar que en esta época datan los antici-pos reintegrables que la Diputación concedió a las compañías de ferro-carril privadas que construyeron los tendidos de conexión haciaGipuzkoa y Santander, y otros pueblos vizcaínos (Las Arenas, Mungía).

Desde el comienzo del siglo XX la Diputación vizcaína paulatina-mente va modernizando su gasto, es decir, si en efecto se ven los “picos”que suponían los gastos en el cupo, contando con que dentro de las car-gas no sólo se encontraba el cupo sino también la deuda de carreteras),la inversión en carreteras y en gasto social se incrementa o por lo menos


32 En el Decreto de 28 de febrero de 1878 si fijó un cupo, pero se debería restar las cantidadesabonadas por Culto y clero por la Diputación, por lo que en términos efectivos el cupo pasaba enpoco de las 300.000 pts. Como desde 1881 el Estado pasó a abonar por completo el Culto y clero,se elevó el capítulo de cargas hasta las cantidades pactadas en 1878.

no se reduce tanto. Es más, desde los años veinte encontramos la apari-ción de programas de gasto, algunos muy ambiciosos, que ya no son lostradicionales de la Diputación decimonónica sino que intenta incidir enaspecto tales como la vivienda. En momentos determinados, como vere-mos, incluso la coyuntura económica hizo necesario ajustar sobre la mar-cha los presupuestos.

Gráfico 6

Principales gastos de la Diputación de Vizcaya. 1877-1899 (%)

Vamos a destacar dos operaciones concretas que muestran bien clara-mente el cambio experimentado en el uso del Concierto, muestra delpaulatino cambio de filosofía respecto al gasto que se va imponiendodesde los años veinte.

Uno de los supuestos que hay que entender es que toda esta evoluciónde ingresos y gastos se realiza en medio de una economía dinámica perosobre todo de una demografía dinámica, es decir, la población de Bizkaiaentre 1877 y 1936 experimentó un muy fuerte crecimiento (la población


50

45

40

35

30

25

20

15

10

5

0

1878

1879

1880

1881

1882

1883

1884

1885

1886

1887

1888

1889

1890

1891

1892

1893

1894

1895

1896

1897

1898

1899

deuda cargas Miñones carreteras Gasto Social

se triplicó) sobre todo en Bilbao y la zona de la Ría. El problema devivienda que trajo este fuerte crecimiento, sobre todo debido a un inten-so proceso de inmigración, no hizo más que agravarse según fueronpasando los años.

Gráfico 7

Principales gastos de la Diputación de Bizkaia. 1903-1935 (%)

Cuadro 13

Población de Bizkaia y de Bilbao, con su participación en el total provincial.1877-1940. /hab. y (%)

Bizkaia Bilbao %

1877 189.954 32.734 17,23%1887 235.659 50.772 21,54%1900 311.361 83.306 26,76%1910 349.923 93.536 26,73%1920 409.550 112.819 27,55%1930 485.205 161.987 33,39%1940 511.135 193.186 37,80%


60,00

50,00

40,00

30,00

20,00

10,00

0,001903 1905 1907 1909 1911 1913 1915 1917 1919 1921 1923 1925 1927 1929 1931 1933 1935

carreteras deuda cargas

Miñones gastos sociales Adm. prov.

Pues bien, en 1925, la Diputación casi duplicó su presupuesto parallevar a cabo un ambicioso programa de vivienda. De hecho, este pro-grama se enmarcaba en el apoyo a las cooperativas de vivienda.

Las cooperativas de vivienda en Bizkaia, como en el resto del país, seacogieron a la normativa general del Estado, que ya en 1911, por mediode la Ley de 12 de junio, legisló la construcción de viviendas económi-cas. En la década de los veinte aparecieron nuevas normas que culmina-ron en el Real Decreto ley de 24 de diciembre de 1924, que recogía lanovedad del suburbio jardín. En esta nueva ley se establecía la materia-lización del apoyo municipal a este tipo de iniciativas, administraciónmunicipal a la que se le autorizaba a emitir empréstitos con aval estatal.

No será, por limitaciones de la primera legislación, hasta la década delos veinte cuando se organicen en Bilbao las primeras cooperativas decasas baratas, aunque la primera urbanización de iniciativa privada datóde 1909, en Iralabarri. La segunda iniciativa, la del Barrio de la Cruz,aunque no fuera de una cooperativa, sí es interesante por cuanto fue pro-movida por la Sociedad Anónima de Construcciones Baratas, bajo losauspicios de la Fundación Católica de Escuelas y Patronato de Obrerosde San Vicente de Paúl, a la que si bien el Ayuntamiento no subvencio-nó sí recibió un importante estímulo desde la Diputación, que le aplicólos beneficios de la entonces –1910- vigente ley de Casas Baratas33.

Durante los años de la Primera Guerra Mundial, con el agravamientode la situación de la vivienda, desde la Diputación se acentuó mucho mássu política de favorecer la construcción de casas baratas, que aunque enel ámbito de la iniciativa privada tuvo poco éxito, puso las bases para eldesarrollo posterior de la labor de las cooperativas. En 1918, ya con losnacionalistas controlando la Diputación vizcaína, se aprobó un regla-mento de acción protectora con la creación de una Junta de ViviendasHigiénicas (formada por representantes de la Diputación, delAyuntamiento de Bilbao y dos arquitectos) a la que consignaron desdeese año un millón de pesetas –fragmentado en cinco anualidades– parasubvencionar la construcción de casas baratas (40% al cubrir el tejado,el 30% al obtener el permiso de habitabilidad y el 30% restante a los diezaños). También se fijó la exención del pago de los Derechos Reales yTimbre, así como la exención de la Contribución Territorial durantecinco años.


33 José Antonio RODRIGUEZ RANZ, et al. (1998) p. 195.

La primera cooperativa de casas baratas vizcaína no llegó hasta 1922(la de Obreros y empleados del Tranvía de Bilbao, en Baracaldo), peropronto se extendieron por las zonas con mayores densidades de pobla-ción, en donde, en definitiva, se presentaba el problema de la viviendade forma más evidente. El apoyo de la Diputación vizcaína fue pronta yefectiva, no sólo por la concesión de primas a la construcción sino inclu-so por medio del préstamo de herramientas y útiles –por cuanto uno delos fundamentos de la cooperativa era no sólo la aportación de capitalessino también de horas de trabajo en la construcción de las casas- ademásde, por medio de la recién constituida Caja de Ahorros Vizcaína, facili-tar soporte económico y efectuar los trámites ante el Ministerio deTrabajo, Comercio e Industria para obtener los beneficios de la ley gene-ral. A esta cooperativa siguieron otras, sobre todo en Bilbao, Baracaldoy Sestao.

Desde 1924, con el agravamiento del problema de la vivienda y elcambio normativo de ese año, la Diputación llevó a cabo acciones deforma mucho más directa. Los diputados provinciales Ernesto Ercorecay Mario Basterra fueron los iniciales impulsores de diferentes medidasen esta línea. Se formó una comisión especial en el seno de la Diputación–la Comisión de Viviendas34– que elaboró un informe en que se apoyó lareglamentación a emplear en el apoyo de las cooperativas de viviendas,en tres frentes:

– Exenciones fiscales. Que eran las que correspondería al Estado peroque, por el Concierto Económico correspondía, aplicar a laDiputación en la esfera de los tributos concertados. Estas exencio-nes se aplicaban cuando ya se hubieran obtenido las aprobacionesde ocupación de terrenos y la calificación condicional de casa bara-ta, aunque en algún caso se otorgó provisionalmente antes de cum-plir todos los requisitos.


34 Las Diputaciones provinciales contenían diversas comisiones. Además de la ComisiónProvincial, especie de organismo ejecutivo, había las comisiones funcionales: Hacienda,Gobernación, Beneficencia, etc. El especial régimen de las Diputaciones en el País Vasco hacía que,con una organización idéntica a las del régimen común, mantuvieran comisiones especiales, o confunciones mucho más extensas que sus homónimas del resto del país. Así, en la de Bizkaia habíaComisiones de Hacienda, Gobernación, de Triano (encargada del Ferrocarril minero propiedad dela Diputación), de Expósitos y Maternidad, de Actas, del servicio Agro-pecuario, etc. Además, losDiputados provinciales eran elegidos para participar en diversos organismos o comisiones en los queparticipaban en representación de la Diputación: la Junta de Instrucción Pública, del DepósitoFranco, la Asociación Vizcaína de Caridad, el Patronato de la Escuela de Ingenieros, y un largo etcé-tera.

– Primas a la construcción, equivalente a la mitad a la concedida porel Estado.

– Concesión de préstamos. La Diputación concedería préstamos a laconstrucción al 5% anual de interés, reintegrables con los delEstado y garantizados por medio de una primera hipoteca sobreterrenos y edificios.

La Comisión de Vivienda pronto se puso en marcha para llevar a caboestas acciones. Para empezar negoció con el Banco de España un crédi-to de 15 millones de pesetas, tras lo que se puso en contacto con los ban-cos locales (el Banco de Bilbao y el Banco de Vizcaya) para que admi-tiese el descuento de las letras giradas por la Comisión a cargo de losbeneficiarios de las viviendas, además de ocuparse de tramitar toda ladocumentación precisa para obtener los beneficios de las medidas adop-tadas en cada caso concreto.

Debido a la actividad de la Comisión de Vivienda y a los nuevos sis-temas de intervención fijados, en 1925 apareció en el presupuesto de laDiputación su materialización económica. El instrumento utilizado fueincluir en el presupuesto extraordinario de gastos un apartado, dentro delartículo 4º (Subvenciones para obras), de construcción de casas baratascon un montante de 15.835.000 pts., los 15 millones obtenidos del Bancode España y que se consideraba el capital destinado a préstamos para laconstrucción de las viviendas y otras 825.000 pts. destinadas al pago deintereses y quebrantos de los préstamos que la Diputación hiciera. En elcorrespondiente apartado de gastos se incluía el empréstito del Banco deEspaña (15 millones) más los intereses que devengaban los préstamosefectuados (evaluados en 750.000 pts.).

Cabe preguntarse sobre la importancia relativa de este esfuerzo inver-sor de la Diputación, en relación con sus presupuestos totales. Y en esteaspecto hay que destacar que fue desde luego importante, si se tiene encuenta que el presupuesto ordinario alcanzaba los 24 millones.

Tras el paso inicial dado en 1925, en años sucesivos se fueron liqui-dando los créditos concedidos, pero también concediendo otros a lassucesivas cooperativas que se fueron organizando. Así entre 1924 y 1927se formaron 23, con un total de socios que superaba los 800 y un costetotal de construcción de unos 12 millones de pesetas. Estas medidaspodrían tener índole social, pero las posibilidades del Concierto no sólose aprovecharon para esto. Precisamente en 1925, las Diputaciones,sobre todo la vizcaína, tuvo que aprontar recursos casi de la noche a lamañana, para solucionar en lo posible la quiebra de un banco de Bilbao,el Crédito de la Unión Minera.


A última hora de la tarde del día 10 de febrero de 1925, el director dela sucursal del Banco de España en Bilbao remitió un telegrama cifradoa la sede del Banco en Madrid, en el que escuetamente se decía que elpresidente de la Asociación de Bancos y Banqueros le había reveladoque al día siguiente el Crédito de la Unión Minera suspendería suspagos35.

Las causas de la catástrofe concreta del Crédito de la Unión Minerafueron varias: la especulación desordenaba en bolsa con los recursosadquiridos en depósitos a plazo, la pignoración de acciones depositadasen el Banco y los propios problemas del sector minero del momento. Dehecho, el banco estuvo durante años falseando su contabilidad dandobeneficios ficticios, como se vio al efectuarse las primeras auditorías enmarzo de 1925. El banco gozaba sin embargo de buena fama y sus accio-nes estaban muy bien consideradas en la plaza.

Inicialmente, no parecía tampoco tan grave la situación; de hecho noera la primera vez que el banco suspendía pagos y salvaba su situación.En los corrillos económicos de la villa se suponía que con los fondospropios (20 millones en reservas) del banco, se cubrirían posibles faltasde liquidez, o en todo caso los accionistas perderían parte de sus aporta-ciones (60 millones de capital desembolsado), pero poco más. El 12 defebrero esa era la sensación transmitida por el delegado del Banco deEspaña a su sede, fruto de conversaciones con directores y delegados dela banca local36. Pocos días más tarde se conocieron más detalles. Para el16 de febrero salió a la luz el hecho de que los consejeros habían dis-puesto, de forma no muy clara, de unos 55 millones de pesetas, y se ha -cían ya cálculos de pérdidas cercanas a los 100 millones37. Las medidasjudiciales no se hicieron esperar; un Juez instructor abrió diligencias deinmediato. También se nombró un nuevo Consejo de Administración,formado por lo más granado de los negocios e instituciones locales yprovinciales, entre ellos Ceferino de Uríen (Presidente de la Diputación,pero también Consejero del Banco de Bilbao).


35 Telegrama de la Sucursal del Banco de España en Bilbao al Banco de España, 10 de febrerode 1925. Archivo del Banco de España. Secretaría General. Leg. 1.248.

36 Telegrama de la Sucursal del Banco de España en Bilbao al Banco de España, 12 de febrerode 1925. Archivo del Banco de España. Secretaría General. Leg. 1.248.

37 Telegrama del Director de la sucursal del Banco de España en Bilbao al Subgobernador delBanco de España, 16 de febrero de 1925. Archivo del Banco de España. Secretaría General. Leg.1.248.

A fines de marzo de 1925 –con los primeros resultados de las audito-rías de las verdaderas cuentas del banco– saltó el escándalo: 47 millonesde pesetas de valores de clientes depositados en el Crédito se habían des-contado en otros bancos, fundamentalmente en el de España. Esta fueuna de las muchas irregularidades que las autoridades judiciales seencontraron en la contabilidad real de la entidad.

Las “fuerzas vivas” de la ciudad se pusieron en marcha para conse-guir arreglar el infortunio de alguna manera. Parece que en una reuniónmantenida por algunos de los más significados financieros del momen-to, entre ellos el más destacado fue Horacio Echevarrieta, pidieron ini-cialmente a la Diputación de Bizkaia una solución al problema.

La cuestión que se le planteaba a la Diputación era, que si había dearbitrar recursos para solucionar el caso, con el agujero financiero toda-vía por definir, no sabía si podría tener continuidad debido a que para elaño siguiente habría que negociar la renovación del Concierto y unnuevo cupo. Por supuesto, se dejaba aparte la opinión de algunas signi-ficadas minorías (por ejemplo, la de Ernesto Ercoreca) quienes soste níanque igual que el accionista no regalaba el dinero a la Diputación cuandocobraba el dividendo, tampoco las arcas públicas debían de compensar-les en momentos de pérdidas.

El problema inmediato para la Diputación fue sin duda el que, comohemos visto, estaba inmersa en otros programas que requerían recursosya comprometidos. El magnate Horacio Echevarrieta, importante acree-dor del Crédito, sirvió de intermediario entre Gobierno y Diputaciónpara ver cómo podían solventar el problema. Desde el Gobierno se con-firmó que se renovaría el Concierto, si había “ciertos ofrecimientos”. LaDiputación vizcaína, tras anunciar a las Diputaciones hermanas el pro-blema, y su posible solución, propuso que ellas también aportaran algoal esfuerzo en la idea de así justificar en algo la contención de los cuposde sus respectivas provincias. Así, en una oferta hecha al Gobierno confecha 1 de junio de 1925, entre los acuerdos llegados sobre los cupos yofertas de colaboración con el Ministerio de Hacienda, encontramos lossiguientes apartados:

QUINTA. Las Diputaciones de Guipúzcoa y Álava contribuirán a lasolución del asunto del Crédito de la Unión Minera con la aportaciónanual de 1.000.000 de pesetas dentro del máximum de un déficit de60.000.000 de pesetas, del que ha de responder la de Vizcaya y a cuyaCorporación provincial harán su entrega. Dicha aportación se distribuiráentre aquellas en la cuantía que juzguen conveniente, y en caso de no lle-gar a un acuerdo sobre este extremo, decidirá la de Vizcaya como árbi-


tro. Si el déficit se redujera de las 60.000.000 de pesetas indicadas, laaportación de aquellas sufrirá también la disminución proporcionalcorrespondiente al millón de pesetas ofrecido.

SEXTA. Estas aportaciones de las Diputaciones revestirán el carácterde anticipo reintegrable y por consiguiente, si en algún tiempo y porcualquier motivo llegase a mejorar la situación del Banco, disminuyen-do su actual déficit, las cantidades que de ellos resulten se reintegrarán alas Diputaciones con preferencia a los accionistas38.

El 6 de junio de 1925, por fin y no sin problemas, se alcanzó el acuer-do definitivo de renovación del Concierto. Como buena muestra de lorelacionado que estaba éste con el problema del Crédito de la UniónMinera se firmaron, en el mismo momento, dos actas, una referente alConcierto, y otra al ofrecimiento que hacía la Diputación de Vizcaya,una vez sabido el esfuerzo que debería hacer con los cupos desde 1927,con la ayuda de Gipuzkoa y Álava, para el pago de los créditos pasivosdel Crédito de la Unión Minera, con carácter de anticipo reintegrable,por un total de 60 millones39. El nuevo cupo, el acordado para ser abo-nado desde 1 de enero de 1927, se aprobó por Real Decreto el 9 de juniode 1925, por lo que una vez solucionado el asunto del ConciertoEconómico y del cupo, les tocó a las Diputaciones hacer su parte. Al díasiguiente del acuerdo en Madrid, el procurador del Crédito presentó enel Juzgado un escrito ofreciendo una fianza para cubrir del déficit de92.120.208,90 pts. –señalado por el Juez el 6 de mayo– la suma de 60millones, procedentes del compromiso de las Diputaciones, aunque elJuez dio un plazo hasta el 30 de junio para hacer efectiva la fianza.

Antes de acabar, hay que destacar que no siempre la capacidad de laDiputación fue suficiente para aportar fondos en momentos de necesi-dad. En concreto, en 1932, ante la elevación del desempleo en la pro-vincia se promovió un programa de obras públicas con el fin de dar tra-bajo a los parados, pero ante la falta de liquidez, se tuvo que pedir pres-


38 Acta de la Conferencia de las Diputaciones vascongadas, 1 de junio de 1925. A.A.D.V. R.E.A.-C.E. 2660/2.

39 Acta de la reunión de los Comisionados vascongados con los funcionarios del Ministerio deHacienda, 6 de junio de 1925. A.A.D.V. R.E.A.- C.E. 2660/2. Esta cláusula se activó en 2001, traslas gestiones de una Comisión Liquidadora (1926-1942) y luego de una Comisión Adjudicataria(1942-2001), cuyo último miembro falleció en enero de 2002 y cuya honradez hizo posible que, 75años después de la quiebra, se pudiera liquidar de forma definitiva el escándalo del Crédito de laUnión Minera con la devolución a las tres Diputaciones Forales de los saldos subsistentes.

tado el dinero (10 millones de pesetas) al Gobierno, garantizado por lospropios ingresos de la Diputación.

Otra vía de promoción económica, en este caso más limitada, fue laconcesión de exenciones fiscales a las empresas que se establecieran ensus provincias. Más limitada porque la carga fiscal empresarial, dehecho, ya era menor que en el régimen común y podría considerarse sufi-ciente para ejercer una posible labor de atracción de empresas. Sinembargo, sí hubo acuerdos de exención fiscal en materia de Utilidades,Contribución industrial, Timbre, Contribución territorial o DerechosReales como el llegado en relación con Firestone Hispania. Esta empre-sa, establecida en Basauri en 1932, sobre una anterior empresa comer-cializadora de neumáticos, estuvo exenta durante cinco años del pago deciertos tributos (el 50% de Utilidades y Contribución industrial y deltotal de Derechos Reales y Timbre) por acuerdo de la Diputación vizca-ína40.

Esta es otra muestra, por lo tanto, de las capacidades que brindó a laCorporación provincial el Concierto a la hora de llevar a cabo políticaspúblicas. No todo fueron parabienes, puesto que la Diputación siemprefue criticada por las fuerzas de izquierda del abuso de la contribución deconsumos, lo que era evidente; las críticas en medios jurídicos por lafalta de control externo (Tribunal de Cuentas o Ministerio deGobernación) de sus cuentas o las vertidas desde provincias limítrofesrespecto a su labor fuera de sus fronteras41. Es evidente la sintonía entrelos dirigentes de la Diputación y la élite económica de Bizkaia –en rea-lidad ambos términos son intercambiables– lo que redundó en beneficiode las actividades empresariales, fuera vía fiscal (de forma general poruna fiscalidad menor o por subvenciones) o vía inversión en obra públi-ca, anticipos a ferrocarriles o uso de los Miñones como fuerza públicapara proteger las propiedades en las huelgas.

Lo que es evidente es el resultado: en vísperas de la Guerra Civil,Vizcaya y el País Vasco con su política fiscal, en parte gracias por los


40 Quizás no fuera casualidad que uno de sus consejeros fuera Juan Olóriz, Jefe de la Oficina deHacienda de la Diputación de Bizkaia.

41 Es paradigmática la protesta de la Diputación de Burgos, en 1906, por la presencia de un peajeen Pancorbo (provincia de Burgos) de la Diputación de Bizkaia, pero el propio Gobierno le contes-tó que ese peaje databa de 1765 porque la había financiado aquella institución. No desapareció hasta1937 con la abolición del Concierto.

impuestos concertados pero también con sus ingresos tradicionales,mantenía una densa red de carreteras, escuelas de barriada (o ruralescomo se conocían en Gipuzkoa), hospitales, policías provinciales(Miñones de Álava, de Bizkaia y los Miqueletes de Gipuzkoa), llevabana cabo operaciones de crédito para financiar viviendas (y quiebras ban-carias), construían carreteras, hacían campañas de atracción turística,dotaban escuelas de sordomudos, residencias de verano para niños, beca-ban estudios artísticos en España y en el extranjero, colaboraban en lafinanciación del deporte (futbol, vela, montañismo…), etc. De hecho, sicomparamos los datos de los presupuestos de gastos de las Diputacionesvascas y con los de régimen común, eliminado el elemento más peculiarcomo es el cupo, el gasto per cápita es mucho mayor.

Gráfico 8

Gasto por habitante de las Diputaciones del País Vasco y del Estado. 1886,1917 y 1927 (pts./hab.)

Un lector informado, se habrá dado cuenta de que hemos tratado desobrefinanciación en relación con el régimen común, de ventajas fisca-les a las empresas vascas, críticas sobre la escasa fiscalidad empresarial,


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Alava Guipúzcoa Navarra Vizcaya Total nacional

en perjuicio de los tributos pagados por el común… y lo podrá relacio-nar con situaciones actuales bien presentes. Y no se equivoca, a pesar deque la formulación textual varíe, cambie el diseño de los cupos, e inclu-so en la actualidad haya una institución nueva, como el Gobierno Vasco(o incluso la UE), muchos de los factores de crítica de la actividad de lasDiputaciones en el pasado no son diferentes de los del presente. Más deun diseño concreto, lo que parece es que el sistema de autonomía tribu-taria y de gasto muestra tendencias comunes a lo largo del tiempo.

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RESUMEN

Las políticas públicas del siglo XIX pueden considerarse lejanas en el tiempo y en los concep-tos a las actuales, sin embargo, no lo son tanto por cuanto tenemos unas instituciones dotadas de suspropios recursos (las Diputaciones), obtenidos mediante sus propios impuestos y tenemos unas cri-sis económicas, que se han repetido en sucesivas oleadas a lo largo de la historia del capitalismo ycuyos efectos se han sentido en el País Vasco con intensidades y velocidades distintas.

Se trata de ver el uso de la especificidad, en el marco de la hacienda española, foral primero yluego concertada desde las Diputaciones del País Vasco, para incidir en la solución de distintas cues-tiones coyunturales: impulso a la construcción de ferrocarriles, apoyo a las empresas desde la tri-butación, solución del problema del paro, quiebras bancarias, etc. Esto fue posible, precisamente,porque las Diputaciones de Alava, Gipuzkoa y Bizkaia mantuvieron unos sistemas tributarios pro-pios con sus propios ingresos y con ellos mantuvieron una gran libertad de la política de gasto.

Palabras clave: Historia del País Vasco. Fueros. Concierto Económico. Crisis económica.Políticas públicas.

SUMMARY

The public policies of the 19th century can be considered to be distant in regards to time andcurrent concepts, nevertheless, they are not as much since we have a few institutions which are pro-vided with their own resources (the Chartered Governments), obtained by means of his own taxesand we have a few economic crisis which have repeated themselves in large successive wavesthroughout the along the history of capitalism and whose effects have been felt in the BasqueCountry with intensity and different speed.

It is a matter of seeing the use of the specifics within the frame of the Spanish revenue system,statutory estate first and then coordinated from the Chartered Governments of the Basque Country,to affect the solution of an array of common matters: I state that following be fostered the cons-truction of railroads, I support companies regarding taxation, a solution to the unemployment pro-blem, bank bankruptcies, and so on. This was possible, precisely because the CharteredGovernments of Alava, Gipuzkoa and Biscay maintained their own revenue systems with their ownincomes and with these they subsequently had greater freedom in their expense policy.

Key words: History of the Basque Country. Foral Rights. Economic Agreement. Economic cri-sis. Public policies.


1. Introducción

El Concierto Económico Vasco, desde su primera versión de 1876(Ley de 21 de julio de 1876) hasta la última modificación sustancial de2007 (Ley 28/2007, de 25 de octubre) tiene un objetivo principal que noes otro que arbitrar un sistema por el que los Territorios Forales de Alava,Gipuzkoa y Bizkaia (desde el año 1978 constituidos en la ComunidadAutónoma de Euskadi) pagasen los impuestos al Estado Español.

Las diferencias entre aquella primera versión del Concierto de 1876y cualquiera de las diferentes regulaciones de los Conciertos vigentesdesde el año 1981 son considerables.

Los diferentes textos del Concierto Económico del siglo XIX desta-can, por encima de cualquier otro aspecto, la determinación del cupopara contribuir al sostenimiento de las cargas públicas del Estado, paralo cual dice la propia norma: “se tomarán como base de datos y antece-dentes de otras provincias, que se hallen en iguales condiciones o pare-cidas que las que se trata por su producción y su riqueza”.

En esta línea, se determinan por cada Territorio los cupos de contri-bución de inmuebles, cultivo y ganadería, industrial y de comercio. Porúltimo se detallan las figuras tributarias en vigor en ese periodo:

– Impuesto de derechos reales y transmisión de bienes– Renta del papel sellado con recargo– Impuesto de consumos y cereales– Impuesto de consumo sobre la sal– Impuestos de cedulas personales, minas y sobre tarifas de viajeros

y mercancías.– Etc.


CONCIERTO ECONÓMICO Y PIB

Aitor Rodriguez-Anabitarte AizpeoleaProfesor Asociado de la Escuela Universitaria de Estudios Empresariales

de Donostia-San Sebastián (EHU-UPV)

Por otro lado, el Concierto Económico desarrollado con posteriori-dad al Estatuto de Autonomía de Gernika de 1979 (Ley Orgánica 3/1979,de 18 de diciembre) si bien mantiene una buena parte del texto, dedica-da a la determinación del cupo a pagar por la Comunidad Autónoma deEuskadi, la mayor parte del texto normativo está destinada a las figurastributarias concertadas.

El concepto de cupo ha sufrido una gran variación desde su primeraredacción en 1876 y la realizada en el Estatuto de Gernika y los ConciertosEconómicos posteriores; se ha pasado de la definición de cupo como losingresos posibles que la Hacienda Estatal hubiese obtenido en aquellosterritorios de características similares a Alava, Bizkaia y Gipuzkoa, a lanueva definición de cupo como el pago realizado por la ComunidadAutónoma al Estado en concepto de cargas no asumidas por la CAE.

2. Modalidades de Financiación de las Comunidades: ModeloConcierto versus Modelo General

En el Estado Español, y desde el punto de vista de la financiación,existen dos tipos de Comunidades Autónomas (CC.AA.) claramentediferenciadas: las comunidades autónomas llamadas de régimen comúny las denominadas comunidades de régimen foral.

2.1. Régimen común

La Constitución Española dispone en el articulo 156 la autonomíafinanciera de las CC.AA. al señalar que: “ las Comunidades autónomasgozarán de autonomía financiera para el desarrollo y ejecución de suscompetencias con arreglo a los principios de coordinación con laHacienda Estatal y de la solidaridad entre todos los españoles”.

En la actualidad, la financiación de las Comunidades Autónomas derégimen común se rige por la Ley 22/2009, de 18 de diciembre, por laque se regula el sistema de financiación de las Comunidades de régimencomún y ciudades con Estatuto de Autonomía.

Los recursos del sistema de financiación de régimen común incluyenlos siguientes componentes:

1.- Los tributos cedidos:a. Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos

Documentados, Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones; Tributossobre el Juego y Tasas afectas a los servicios transferidos.

564 AITOR RODRIGUEZ-ANABITARTE AIZPEOLEA

b. Impuesto sobre las Ventas Minoristas de Determinados hidrocar-buros y del Impuesto Especial sobre determinados medios de trans-porte.

c. La tarifa autonómica del Impuesto sobre la Renta de las PersonasFísicas, que asciende al 50% del rendimiento del impuesto.

d. Cesión del 50% de la recaudación liquida por Impuesto sobre elvalor añadido.

e. Cesión del 58% de la recaudación liquida por los ImpuestosEspeciales de Fabricación sobre la cerveza (sobre el vino y BebidasFermentadas), sobre el Alcohol y Bebidas derivadas, sobreHidrocarburos y sobre las Labores del Tabaco.

f. Cesión del 100% de la recaudación liquida por el Impuesto sobre laElectricidad.

2. La transferencia del Fondo de Garantía de Servicios PúblicosFundamentales. Se concretan los recursos que constituyen este Fondo (el75% de la capacidad tributaria de las Comunidades Autónomas y laaportación del Estado) así como los criterios de reparto:

Cuadro 1

VARIABLES PONDERACION

Población 30%Superficie 1,8%Dispersión 0,6%Insularidad 0,6%Población protegida 7 grupos de edad 38%Población mayor de 65 8,5%Población entre 0 y 16 20,5%

3. El Fondo de Suficiencia Global constituye un recurso de cierre delsistema, asegurando que las necesidades globales de financiación decada comunidad autónoma se cubren con su capacidad tributaria, latransferencia del Fondo de Garantía y el propio Fondo de Suficiencia.

2.2. Régimen Foral

La Disposición Adicional Primera de la Constitución establece el res-peto a los derechos históricos de los territorios forales dentro del marcode la propia Constitución y de los Estatutos de Autonomía.

565CONCIERTO ECONÓMICO Y PIB

Tanto el Estatuto de Gernika como la Ley de Amejoramiento delRégimen Foral de Navarra, establecen que las relaciones de orden tribu-tario y financiero entre estos territorios forales y el Estado vendrán regu-ladas por el sistema de Concierto (Vasco) o Convenio (Navarro).

En el régimen foral, el sistema de financiación se caracteriza porquelos Territorios Históricos de Euskadi y la Comunidad Foral de Navarra,tienen potestad para mantener, establecer y regular su régimen tributa-rio. Por tanto, supone la exacción, gestión, liquidación, recaudación einspección de la mayoría de los impuestos estatales (todos excepto losderechos de importación y los gravámenes a la importación en losImpuestos Especiales y en el Impuesto sobre el Valor Añadido) corres-ponde a cada uno de los Territorios Históricos de Euskadi y a laComunidad Foral de Navarra. La recaudación de estos impuestos se rea-liza por dichos territorios y por su parte, la Comunidad Autónoma con-tribuye a la financiación de las cargas generales del Estado no asumidas,a través de una cantidad denominada “cupo” o “aportación”.

El cupo o aportación se fija cada cinco años y se actualiza anual-mente mediante aplicación al importe fijado en el año base de un índi-ce de actualización.

Dicho índice es el incremento de la recaudación líquida obtenida porel Estado en tributos convenidos o concertados desde el año base hastael año de cálculo.

Tanto el cupo como la aportación se liquidan periódicamente y seaplican al Presupuesto de Ingresos del Estado.

3. Producto Interior Bruto: Componentes. Evolución Histórica

Los datos correspondientes al PIB de la Comunidad Autónoma Vascaen millones de euros son los siguientes:

Los incrementos del PIB correspondientes al periodo 1995-2008demuestran un crecimiento sostenido y continuado. Por otro lado, losdiferentes sectores que componen el PIB han sufrido una evolución cla-ramente diferenciada, el sector primario pierde claramente peso y sufreuna evolución claramente negativa mientras que, en el otro extremo, elpeso del sector servicios no para de crecer pasando del 53% al 58% delPIB.

La variación interanual del PIB de la CA de Euskadi correspondien-te al periodo 1995-2009 ha sido la siguiente:



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Cuadro 3

Es interesante analizar la diferente evolución de los diferentes com-ponentes del PIB; crecimientos muy importantes (superiores al 16%) enel sector de la construcción que coinciden con el periodo inicial de lacrisis con decrecimientos -2,2,% y -4,6%. Las ramas industriales y deservicios muestran una variación más sostenida y equilibrada.


1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 20082009(A)

Gasto en con-sumo final 5,6 5,3 6,2 7,4 7,0 7,0 5,5 7,3 8,3 7,8 7,9 6,9 3,9 -1,4

- Gasto enconsumofinal de loshog.

5,5 6,0 6,6 7,4 7,7 5,9 5,4 7,1 8,9 8,3 7,9 6,3 2,5 -3,1

- Gasto enconsumofinal de lasAAPP

6,1 2,5 4,9 7,5 3,0 12,0 5,9 8,4 6,1 5,9 7,7 9,5 9,8 5,1

Formaciónbruta de capital 10,6 13,0 14,3 10,7 12,7 7,1 7,3 7,6 11,5 9,2 9,6 8,1 0,3 -16,0

- Formaciónbruta decapital fijo

14,6 9,0 14,9 13,7 12,3 6,7 8,7 9,4 10,5 9,4 9,4 9,5 -0,7 --

- Variación deexistencias -44,6 124,9 6,2 -33,8 22,5 15,1 -23,0 -50,2 75,9 -1,6 17,5 -49,7 93,9 --

Exportaciónde bienes yservicios

6,7 12,4 11,6 6,9 13,5 2,2 0,4 1,5 10,9 7,3 10,2 9,1 4,4 -22,7

Importaciónde bienes yservicios

6,7 12,1 10,2 7,0 14,2 4,5 1,7 3,0 12,2 8,4 10,9 8,5 5,3 -21,8

PIB a preciosde mercado 6,7 7,1 9,0 8,1 7,9 5,5 5,2 6,5 8,3 7,5 7,8 7,6 2,3 -4,9

Ramas agrariay pesquera -2,1 6,2 21,2 7,2 -15,1 -6,5 3,6 -2,7 3,7 -5,1 -1,8 1,9 -11,1 -16,3

Ramas indus-triales 5,3 7,0 10,8 7,1 8,0 3,9 2,4 3,1 9,2 7,7 5,8 5,5 1,1 -16,5

Construcción 1,9 4,4 7,1 10,1 12,2 16,5 11,0 16,9 10,0 9,4 8,4 17,7 -2,2 -4,6

Ramas de losservicios 7,9 7,0 7,4 7,0 7,2 6,4 6,1 6,4 6,7 6,6 8,2 8,0 6,5 1,9

VAB a preciosbásicos 6,5 7,1 8,7 7,8 7,4 6,1 5,3 6,1 7,7 7,0 7,4 8,1 4,0 -4,0

Impuestosnetos sobrelos productos

8,4 7,5 12,6 10,9 13,2 -0,1 4,9 10,6 13,1 11,2 11,0 3,2 -12,1 -14,3

PIB a preciosde mercado 6,7 7,1 9,0 8,1 7,9 5,5 5,2 6,5 8,3 7,5 7,8 7,6 2,3 -4,9

Base 2005

Fuente:Eustat. (A) Avance.


2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

(A)

Ála

va6.

974,

47.

279,

47.

690,

28.

131,

59.

077,

79.

670,

410

.309

,310

.992

,811

.289

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,4A

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esqu

ero

228,

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6,3

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113

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316

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0,6

Con

stru

cció

n36

5,5

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146

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159

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472

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2Se

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3.48

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3.94

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4.29

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4.60

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5.37

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5.74

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5.80

8,8

VA

B a

pre

cios

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icos

6.29

3,3

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6.92

6,2

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8.12

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9.84

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10.2

56,2

9.64

7,1

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esto

s ne

tos

sobr

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s pr

oduc

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070

3,3

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080

9,9

950,

51.

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11.

106,

41.

145,

81.

033,

487

8,2

Biz

kaia

20.7

75,9

21.8

75,5

23.0

80,0

24.7

59,7

26.7

33,4

28.9

51,0

31.0

96,6

33.5

38,1

34.3

99,9

32.9

25,0

Agr

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quer

o18

1,8

203,

421

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232,

220

9,5

190,

918

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201,

718

0,4

169,

8In

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5.10

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5.17

5,1

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5,0

6.41

0,5

6.69

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7.18

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5.92

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62.

497,

52.

712,

72.

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63.

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73.

318,

73.

161,

6Se

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13.5

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16.4

70,6

17.7

96,4

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87,6

20.5

84,0

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VA

B a

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cios

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19.7

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25,8

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27.5

24,9

29.9

20,7

31.2

70,5

30.2

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Impu

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s ne

tos

sobr

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2.13

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2.09

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2.15

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85.

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21.

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60,6

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68,1

Bas

e 20

05F

uent

e: E

usta

t. (A

) A

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e.

Cua

dro

4

Por otro lado, es interesante conocer la distribución del PIB de la CAde Euskadi por cada uno de los Territorios Históricos (ver Cuadro 4).

Teniendo en cuenta la diferente composición de los sectores produc-tivos en el PIB de cada Territorio histórico cabe deducir evolucionesdiferenciadas, sin embargo las variaciones producidas muestran patro-nes de conducta muy similares en los tres territorios.

La distribución anterior por territorios históricos y representada suevolución por tasas corrientes:

Cuadro 5


2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009(A)

Álava 7,5 4,4 5,6 5,7 11,6 6,5 6,6 6,6 2,7 -6,8

Agropesquero -22,4 -31,7 1,8 -13,9 8,0 7,4 -9,0 0,9 -8,5 -34,3

Industria 8,2 4,2 3,4 3,0 15,6 4,4 3,7 4,0 1,8 -15,9

Construcción 14,7 16,3 9,4 20,8 6,2 11,8 8,6 16,6 -1,5 -7,6

Servicios 8,0 5,9 6,4 6,5 8,7 7,4 8,2 7,8 6,9 1,1

VAB a precios básicos 6,9 4,5 5,3 5,7 11,0 6,6 6,3 7,0 4,2 -5,9

Impuestos netos sobrelos productos 13,6 3,3 8,6 6,0 17,4 6,2 9,6 3,6 -9,8 -15,0

Bizkaia 8,2 5,3 5,5 7,3 8,0 8,3 7,4 7,9 2,6 -4,3

Agropesquero -10,5 11,9 6,6 7,1 -9,8 -8,9 -2,3 8,2 -10,6 -5,9

Industria 7,1 2,4 1,3 3,8 8,4 10,1 4,4 4,8 2,5 -17,6

Construcción 12,6 15,9 12,8 16,9 10,1 8,6 5,0 19,9 -2,9 -4,7

Servicios 7,6 6,4 6,6 6,3 6,8 6,7 8,0 8,4 6,7 2,1


Impuestos netos sobrelos productos 13,4 -2,2 3,1 12,9 13,6 14,6 12,8 1,3 -13,5 -15,0

Gipuzkoa 7,8 6,3 4,6 5,8 7,0 6,7 9,0 7,6 1,5 -5,0

Agropesquero -5,0 14,0 1,3 -5,1 22,3 -12,1 7,2 -5,0 -14,5 -11,5

Industria 8,8 5,4 3,0 2,3 6,7 6,0 8,5 7,0 -0,6 -15,5

Construcción 10,1 18,0 7,7 14,7 12,0 9,8 16,1 13,7 -1,3 -2,9

Servicios 6,3 6,7 5,1 6,4 5,8 6,1 8,6 7,5 6,0 1,9


Impuestos netos sobrelos productos 12,7 1,5 5,9 9,5 10,3 8,7 8,8 6,2 -11,2 -13,8

TOTAL 7,9 5,5 5,2 6,5 8,3 7,5 7,8 7,6 2,3 -4,9

Base 2005Fuente: Eustat. (A) Avance.

571CONCIERTO ECONÓMICO Y PIBC

uadr

o 6

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

(P)

2009

(A)

Gas

to e

n co

nsum

o fi

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349.

268

368.

474

388.

373

414.

158

444.

982

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636.

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688.

864

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797.

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206

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Por otro lado, podemos comparar los datos correspondientes al con-junto del Estado:

Evolución del PIB en millones de euros corrientes (ver Cuadro 6).La variación interanual del PIB del conjunto del Estado correspon-

diente al periodo 1995-2009 ha sido la siguiente:

Cuadro 7


1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 20072008(P)

2009(A)

Gasto en consumo final 5,5 5,4 6,6 7,4 8,8 7,0 6,2 6,7 8,5 8,2 7,7 7,5 4,6 -1,8

- Gasto en consumofinal de los hogares 5,5 6,0 6,8 7,6 8,8 6,9 5,6 6,2 8,0 7,8 7,5 7,0 2,9 -4,2

- Gasto en consumofinal de las ISFLSH 4,6 7,3 8,8 16,0 14,2 10,3 8,2 4,1 7,7 10,9 6,2 9,5 4,6 0,9

- Gasto en consumofinal de las AAPP 5,4 3,3 6,1 6,7 8,8 7,2 7,9 8,4 10,2 9,3 8,4 9,0 9,7 4,9

Formación bruta decapital 5,0 8,1 13,8 15,1 13,7 8,3 8,3 10,4 10,9 12,7 13,8 7,0 -3,0 -18,7

- Formación bruta decapital fijo 5,4 8,4 13,0 14,6 14,3 8,7 8,3 11,1 10,8 13,2 12,8 7,3 -3,5 -18,9

- Variación de existen-cias -- -- -- -- -- -- -- -- -- -- -- -- -- --

Exportación de bienesy servicios 11,8 18,4 8,5 7,5 18,3 6,1 2,6 3,4 5,9 7,0 11,0 9,3 1,7 -14,5

Importación de bienesy servicios 9,3 17,2 13,2 14,0 22,5 4,3 1,6 4,6 12,1 11,7 14,4 10,0 -1,0 -23,3

PIB a precios de mer-cado

6,0 6,3 7,1 7,5 8,7 8,0 7,1 7,4 7,4 8,1 8,3 7,0 3,3 -3,1

Ramas agraria y pes-quera

19,6 4,3 3,3 -1,8 6,5 5,3 1,0 5,3 -2,3 -4,9 -5,9 11,2 -2,6 -2,0

Ramas energéticas 2,7 1,2 -5,2 -3,8 3,3 4,3 4,3 11,0 6,5 12,1 1,9 7,3 13,9 -0,5

Ramas industriales 6,4 8,4 6,5 6,3 6,9 5,4 2,6 3,0 3,8 4,6 6,1 4,6 1,8 -13,7

Construcción 1,8 4,5 10,0 14,1 15,3 15,5 13,6 12,5 14,5 16,6 12,8 5,9 1,3 -7,0

Ramas de los servicios 5,2 5,8 7,0 7,3 8,8 8,6 7,8 7,0 7,3 7,3 8,2 8,7 6,9 1,7

Impuestos netos sobrelos productos

8,8 11,3 13,1 14,8 8,8 4,6 8,4 12,3 11,0 12,6 13,1 1,2 -15,3 -19,4


6,0 6,3 7,1 7,5 8,7 8,0 7,1 7,4 7,4 8,1 8,3 7,0 3,3 -3,1

Remuneración de asa-lariados

6,3 7,7 6,8 7,6 8,6 7,2 6,1 6,6 6,0 7,4 7,8 8,1 5,8 -2,7

Excedente de explota-ción bruto / Rentamixta bruta

5,3 3,9 6,5 6,1 8,6 9,7 8,1 7,4 8,1 7,6 8,3 7,7 4,8 -0,5

Impuestos sobre la pro-ducción y las importa-ciones

7,6 10,5 11,2 13,0 9,4 4,8 7,8 11,2 11,7 12,7 10,5 0,1 -14,5 -18,4


6,0 6,3 7,1 7,5 8,7 8,0 7,1 7,4 7,4 8,1 8,3 7,0 3,3 -3,1

Base 2000. Fuente: INE. (A) Avance. (P) Provisional.


1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

(P)

2007

(P)

2008

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24,5

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14%

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%6.

17%

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27%

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8

Dado que el PIB de España tiene una distribución por sectores deactividad diferente del de la CA de Euskadi, la comparación entre ambasse limita a las variaciones interanuales del PIB y la comentaremos masadelante junto con otras referencias internacionales.

Si los datos del Estado correspondientes al PIB los diferenciamos porComunidades Autónomas, tenemos la siguiente serie de valores (verCuadro 8).

En este cuadro, entre otras conclusiones, podemos ver la evoluciónreal del peso relativo de la economía de la Comunidad Autónoma deEuskadi respecto de la total de España y podemos asegurar sin un mar-gen de error apreciable que ha permanecido constante en el periodo1995-2009 (en el margen 6,15%-6,30%).

Si por otra parte comparamos la evolución de la economía de la CAde Euskadi (en tasa corriente) con el entorno internacional:

Cuadro 9

Del mismo modo la comparación a nivel internacional es favorablepara Euskadi ya que supera en términos de incremento interanual tantoa España (con Euskadi), como a los países de la zona Euro y la Europade los 27 estados que en la actualidad lo conforman así como a losEstados Unidos y Japón.


1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

País Vasco 3,5 3,0 4,8 5,9 4,8 5,2 3,3 2,4 3,1 3,7 4,0 4,4 4,2 1,3 -3,8

España 5,0 2,4 3,9 4,5 4,7 5,0 3,6 2,7 3,1 3,3 3,6 4,0 3,6 0,9 -3,7

Zona Euro 16 --- 1,6 2,6 2,8 2,9 3,9 1,9 0,9 0,8 2,2 1,7 3,0 2,8 0,5 -4,1

Union Europea27 --- 1,8 2,7 3,0 3,1 3,9 2,0 1,2 1,3 2,5 2,0 3,2 3,0 0,5 -4,2

Reino Unido 3,1 2,9 3,3 3,6 3,5 3,9 2,5 2,1 2,8 3,0 2,2 2,8 2,7 -0,1 -5,0

Francia 2,1 1,1 2,2 3,5 3,3 3,9 1,9 1,0 1,1 2,5 1,9 2,2 2,4 0,2 -2,6

Alemania 1,9 1,0 1,8 2,0 2,0 3,2 1,2 0,0 -0,2 1,2 0,8 3,4 2,7 1,0 -4,7

Italia 2,8 1,1 1,9 1,4 1,5 3,7 1,8 0,5 0,0 1,5 0,7 2,0 1,5 -1,3 -5,0

Estados Unidos 2,5 3,7 4,5 4,4 4,8 4,1 1,1 1,8 2,5 3,6 3,1 2,7 1,9 0,0 -2,6

Japon 1,9 2,6 1,6 -2,0 -0,1 2,9 0,2 0,3 1,4 2,7 1,9 2,0 2,4 -1,2 -5,2

Fuente: EUSTAT, Eurostat, Ministerio de Economía y Hacienda.


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1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

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2003

2004

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Por otro lado, si el indicador fuera el PIB per capita y por las dife-rentes Comunidades Autónomas y territorios (ver Cuadro 10).

Euskadi es una Comunidad autónoma rica en el entorno de España ycuenta con un PIB per capita similar a Navarra (comunidad foral quecuenta con el convenio económico), Cataluña y Madrid.

Evolución del PIB per capita en paridad de poder adquisitivo y porpaíses (la Unión Europea de los 27 más Estados Unidos y Japón):

Cuadro 11


1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

EU 27 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0

Alemania 124,8 122,4 122,1 118,5 116,6 115,2 116,0 116,0 117,0 116,0 116,0 115,0 116,0

Austria 133,0 131,6 131,2 131,4 125,1 126,2 127,0 127,0 124,0 125,0 123,0 124,0 122,0

Belgica 126,1 122,9 123,0 126,1 123,7 125,3 123,0 121,0 120,0 118,0 115,0 115,0 116,0

Bulgaria 26,5 26,9 26,9 27,8 29,2 30,9 32,0 34,0 34,0 36,0 38,0 41,0 :

Chipre 86,2 86,7 87,3 88,8 90,9 89,2 89,0 90,0 91,0 91,0 93,0 96,0 98,0

Dinamarca 133,7 131,9 130,8 131,6 127,8 128,4 124,0 126,0 124,0 124,0 121,0 120,0 117,0

Eslovaquia 51,5 52.1 50,5 50,1 52,4 54,1 55,0 57,0 60,0 63,0 67,0 72,0 72,0

Eslovenia 75,9 78.6 80,6 79,8 79,7 82,3 83,0 86,0 87,0 88,0 88,0 91,0 87,0

España 93,6 95,3 96,3 97,4 98,1 100,5 101,0 101,0 102,0 104,0 105,0 103,0 104,0

Estonia 42,0 42,5 42,5 45,0 46,4 50,0 54,0 57,0 62,0 66,0 70,0 68,0 63,0

Finlandia 111,1 113,8 114,6 117,1 115,2 114,8 112,0 116,0 114,0 114,0 118,0 117,0 111,0

Francia 115,1 115,0 114,7 115,4 115,7 116,0 112,0 110,0 111,0 109,0 108,0 108,0 107,0

Grecia 84,9 83,3 82,7 84,1 86,5 90,2 93,0 94,0 92,0 93,0 93,0 94,0 95,0

Holanda 127,5 128,6 130,8 134,3 133,7 133,4 129,0 129,0 131,0 131,0 133,0 134,0 130,0

Hungria 51,7 54,5 54,7 55,3 58,9 61,6 63,0 63,0 63,0 63,0 62,0 64,0 63,0

Irlanda 115,3 121,0 125,7 130,8 132,3 137,8 140,0 142,0 144,0 145,0 147,0 135,0 131,0

Italia 119,5 119,7 117,5 116,9 117,8 111,9 111,0 107,0 105,0 104,0 103,0 102,0 102,0

Letonia 34,7 35,6 36,0 36,7 38,7 41,2 43,0 46,0 49,0 52,0 56,0 57,0 49,0

Lituania 38,3 40,4 38,9 39,3 41,5 44,1 49,0 50,0 53,0 55,0 59,0 62,0 53,0

Luxemburgo 215,4 217,4 237,3 243,7 234,1 240,2 247,0 253,0 254,0 272,0 275,0 277,0 267,0

Malta 80,8 80,5 81,0 83,6 77,9 79,5 78,0 77,0 78,0 77,0 77,0 77,0 78,0

Polonia 46,9 47,8 48,5 48,3 47,6 48,3 49,0 51,0 51,0 52,0 54,0 56,0 61,0

Portugal 76,4 76,6 78,2 78,0 77,3 77,0 79,0 77,0 79,0 79,0 78,0 79,0 78,0

Reino Unido 116,6 117,6 117,8 119,0 119,8 120,6 122,0 124,0 122,0 120,0 117,0 116,0 116,0RepublicaCheca 73,2 70,4 69,5 68,5 70,2 70,4 73,0 75,0 76,0 77,0 80,0 80,0 81,0

Rumanía : : 26,2 26,1 27,8 29,4 31,0 34,0 35,0 38,0 42,0 : :

Suecia 123,9 123,2 126,1 127,6 122,6 122,2 124,0 126,0 122,0 123,0 125,0 122,0 120,0C.A. deEuskadi 111,6 115,7 118,2 119,6 120,3 123,5 125,0 126,0 129,0 134,0 137,0 136,0 135,0

EstadosUnidos 160,9 160,7 162,6 160,9 156,5 154,2 156,0 157,0 159,0 154,0 151,0 147,0 146,0

Japón 128,3 120,9 117,7 116,9 113,6 111,9 112,0 113,0 113,0 110,0 109,0 : :

Fuente: EUROSTAT y EUSTAT.

Otra vez la comparativa vuelve a arrojar indicadores favorables a laComunidad Autónoma de Euskadi ya que, con la excepción deLuxemburgo (un país con un PIB alto y reducida población, es decircomparable con las mismas variables que presenta Euskadi) supera elindicador de riqueza per capita en paridad de poder de compra al restode países de la UE.

4. Indicadores Fiscales

Los datos de la evolución de la recaudación líquida en la CA deEuskadi, desde la puesta en marcha del Concierto Económico y por figu-ra tributaria, son los siguientes (ver Cuadro 12).

Hay que destacar la evolución creciente del total de lo recaudado porlos tributos concertados, aunque hay que matizar que las diferentes ysucesivas modificaciones producidas en la normativa del Concierto hanocasionado la inclusión de tributos tales como los impuestos especiales(desde el año 1997) lo que dificulta la comparativa horizontal del perio-do 1982-2007.

Pasamos a calcular el indicador por excelencia de la fiscalidad apli-cada a los residentes de una comunidad; la presión fiscal, entendidacomo la participación de los tributos sobre el PIB. En el caso de laComunidad Autónoma de Euskadi, estos son los datos (ver Cuadro 13).

Una primera aproximación a la serie histórica de la presión fiscalindica una tendencia creciente de la misma que pasa del 15,40% de1995 al 20,73% de 2007, aunque para ser exactos este dato está condi-cionado por la inclusión entre otros, de los impuestos especiales a par-tir de 1997.

El mismo indicador aplicado a España, Unión Europea y la OCDE(ver Cuadro 14).

Por otro lado, tomamos la referencia de las cotizaciones sociales. Eneste punto y habida cuenta de que la competencia y la normativa son delEstado, la referencia para Euskadi va a ser la misma del Estado español.

Proporción de las cotizaciones sociales y el PIB (ver Cuadro 15).Por último, si añadimos las cotizaciones sociales a los ingresos fisca-

les de naturaleza tributaria, obtendríamos los ingresos fiscales totales(ver cuadro 16).


578 AITOR RODRIGUEZ-ANABITARTE AIZPEOLEAC

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5. Conclusiones

El Concierto Económico Vasco, desde su puesta en marcha de nuevoen 1981, ha supuesto un instrumento clave en el desarrollo del Estatutode Autonomía de Gernika.

A diferencia del sistema común de financiación, el sistema foral delConcierto Económico Vasco y del Convenio Económico Navarro, no partede la cuantificación de unas necesidades de gasto y de la posterior atribuciónde ingresos para financiarlas. La característica fundamental del sistema forales la de conceder una autonomía fiscal muy amplia a las regiones que gozandel mismo. El contenido sustancial del Concierto y el Convenio se plasmaen el reconocimiento de la capacidad de los territorios forales para estable-cer, mantener y regular un sistema fiscal propio respetando, fundamental-mente, el principio de solidaridad y la libertad de circulación y estableci-miento de las personas y la libre circulación de bienes, servicios y capitales.

En esencia, las Comunidades de régimen foral se financian de mane-ra exclusiva con ingresos tributarios: los tributos concertados.

Los Territorios Históricos de Álava, Gipuzkoa y Bizkaia, tienenamplísimas competencias sobre estos recursos, muy superiores, en gene-ral, a las “cedidas” a las Comunidades de régimen común.

En la actualidad, los únicos tributos que todavía quedan fuera delConcierto son los correspondientes a la Renta de Aduanas y las cotiza-ciones a la Seguridad Social (la tan “famosa” caja única, sobre cuyaintegridad tanta polémica se ha generado recientemente).

Euskadi realiza aportaciones anuales al Estado denominadas cupo,que sirven para contribuir a la financiación del coste de los bienes y ser-vicios públicos nacionales (las Comunidades de régimen común contri-buyen a la cobertura de ese coste con los tributos no cedidos).

Para el quinquenio 2007-2011, se ha establecido un cupo base anualde 1.565 millones de euros.

Los recientes acuerdos de transferencias de competencias entre elEstado y la Comunidad Autónoma de Euskadi van a suponer un recalcu-lo a la baja en el montante de los cupos.

Por otra parte, Euskadi tiene un PIB per capita de 30.703 € (Cuadro10), el más elevado del Estado, y si comparamos en términos de paridadde poder compra (cuadro 11) su valor 135, supera a España y a la mediade la UE. Por tanto, se puede considerar un territorio rico respecto delentorno, aunque este dato venga mediatizado por las características de lapoblación de nuestra comunidad (reducido volumen y sin expectativasde un crecimiento significativo).


En términos comparativos, y salvando las distancias, nos hallamos enuna situación similar a la de Luxemburgo, un país con un elevado PIB yuna población reducida y cuyo resultado final se traduce en un PIB percapita muy elevado.

La riqueza relativa de una sociedad medida en términos de ProductoInterior Bruto total y PIB per capita, junto con la política fiscal aplicada ensu caso, son las dos variables que inciden en la recaudación tributaria.

La política fiscal (ejecutada por las competencias asignadas por elConcierto Económico), mediante instrumentos tales como el presupues-to público, la recaudación de los tributos y la asignación de transferen-cias, desempeña tres funciones muy diferenciadas sobre la actividadeconómica y la realidad social:

1.-Asignación de bienes y servicios públicos2.-Redistribución de la riqueza 3.- Junto con la política monetaria, actúa sobre la actividad económi-

ca para moderar y corregir los ciclos de actividad económica.Respecto a los indicadores de fiscalidad de Euskadi, hay que indicar

que en su globalidad, y considerando que las cotizaciones fiscales serigen por la normativa estatal y los tributos relativos a las importacionesquedan al margen del concierto económico, la presión fiscal es similar ala del estado e inferior a la media de la UE y a la de países de la OCDE.

Por otro lado, una reflexión en torno a la reducción de los déficits fisca-les; la mayor parte de los paises europeos afrontan la necesidad de reducirsu déficit fiscal en los próximos años. Además, la crisis en los mercados dedeuda pública ha exigido que el ajuste comenzara en algunos países –comolos casos de Grecia, Portugal, España (incluida la CA de Euskadi) e Irlanda,la llamada “periferia europea”– cuando la recuperación económica aún noestá consolidada. El pacto de Estabilidad y Crecimiento adoptado en laUnión Europea recoge los dos principios fundamentales que debían fomen-tar la disciplina fiscal. Por un lado, el déficit fiscal de cada país no podíasuperar el 3% del producto interior bruto (PIB). En segundo lugar, la deudapública tenía que mantenerse por debajo del 60% del PIB.

Estos dos principios han sido incumplidos reiteradamente no solopor los países de la Europa del Sur sino que Alemania, Italia y Franciatambién los han quebrantado. Por tanto los ajustes se han extendido alconjunto de la Unión.

La teoría económica señala que los ajustes que pretenden corregir défi-cits muy elevados pueden favorecer la actividad económica, siempre ycuando sean creíbles. Esta afirmación se basa en las siguientes razones.

Primero, por su capacidad de generar confianza, si evitan un ajustefuturo aún mayor y seguramente más abrupto. Cuando se trata de con-


fianza y crecimiento, afrontar la realidad siempre es mejor que posponerlo inevitable.

Segundo, si la corrección del déficit consigue reducir la prima de riesgodel país, la actividad económica se beneficiará de un repunte de los compo-nentes de la demanda más sensibles a los tipos de interés, como la inversión.

Tercero, un ajuste que incluya una moderación salarial de los emplea -dos públicos (o incluso una reducción de la misma como ya se ha pre-visto para el bienio 2010-2011) puede facilitar la creación de empleo enla medida en que esta moderación se traslade al sector privado (la expe-riencia indica que los salarios públicos sirven de referencia en las nego-ciaciones salariales del sector privado).

En este contexto, el temor a que el ajuste provoque una recaída de la acti-vidad económica está en la mente de muchos. La finalización de las sub-venciones para la compra de automóviles en el mes de julio ha provocadocaídas en las ventas superiores al 30% en los meses de septiembre y octubre.

Un temor razonable, que hay que tratar con la adopción de una polí-tica fiscal proactiva a favor de la actividad económica y la creación deempleo. En este terreno, y dada la autonomía fiscal que nos proporcionael Concierto Económico tenemos la ocasión de impulsar nuevas iniciati-vas basadas en la innovación e investigación de productos y servicios ypoder salir de esta crisis tal y como se hizo con anterioridad en la crisisde la industria del año 1981-1985.

Por último, una reflexión sobre los retos a los que la sociedad europea engeneral y la vasca en particular tiene que empezar a afrontar desde ahoramismo: el nuevo modelo de desarrollo, sostenibilidad, exclusión social etc.

De todos ellos, quisiera llamar la atención sobre uno de ellos: la atencióna la dependencia. En un contexto de envejecimiento progresivo de la pobla-ción vasca y europea, unido a demandas potencialmente (realmente) cre-cientes, el reconocimiento de un derecho de atención universal está empe-zando a suponer una carga insostenible para los presupuestos públicos,máxime en un contexto como el actual, condicionado a su vez por la falta derecursos económicos de las distintas Administraciones Públicas.

Una combinación de medidas para la creación de empleos directos(incentivos fiscales) para la atención de las personas dependientes, juntocon el copago de los servicios (beneficios fiscales) permiten liberar a losfamiliares para que se reincorporen a la actividad profesional (con laconsiguiente tributación y cotizaciones sociales).

El retorno fiscal originado por los impuestos generales (tanto direc-tos como indirectos) y las cotizaciones sociales, pueden llegar a cubrirgran parte del gasto necesario para la atención a la dependencia.


En todo este proceso, el Concierto Económico tiene un papel prota-gonista mediante el empleo de medidas fiscales dinamizadoras de la acti-vidad económica en un sector como el de la atención a la dependencia.Es tan sólo un ejemplo del potencial del Concierto.

6. Tablas

Introducción

1.-Fondo de Garantía de Servicios Públicos Fundamentales: Criteriosde reparto. Ley 22/2009 de 18 de diciembre.

PIB

2. PIB de Euskadi, euros corrientes. Fuente: Eustat.3. PIB de Euskadi, variación interanual. Fuente Eustat.4. PIB de Euskadi, Distribución por territorios históricos (euros

corrientes). Fuente Eustat.5. PIB de Euskadi, distribución por territorios históricos (tasa corrien-

te). Fuente Eustat.6. PIB de España, euros corrientes. Fuente INE.7. PIB de España, variación interanual. Fuente INE.8. PIB de Espana, distribución por comunidades históricas. Fuente

INE y elaboración propia.9. Evolucion de la economía de Euskadi, España y los países de la

Unión Europea y OCDE. Fuente: Eustat, Eurostat y elaboración Propia.10. PIB per capita por comunidades autónomas. Fuente INE. Con -

tabilidad Regional de España.11. Evolución del PIB per capita en paridad de poder adquisitivo.

Euskadi, España y OCDE. Fuente Eurostat y Eustat.

Indicadores Fiscales

12. Recaudación líquida de Euskadi. Fuente Eustat, I.Zubiri.Presión Fiscal.13. Presión Fiscal: Ingresos tributarios sobre PIB. Elaboración Pro -

pia, Eustat.14. Presión Fiscal. Comparativa internacional. Elaboración propia,

Ine, Eustat.15.-Cotizaciones Sociales y PIB. Elaboración Propia. Meh, Ine.16.-Presión Fiscal Total. Elaboración Propia, Meh, Ine y Eustat.


7. Bibliografia

ALONSO ARCE, IÑAKI (2010): El Concierto Económico en Europa. El equilibrio entre laautonomía tributaria foral y la construcción de la Europa del futuro. Oñati IVAP.

ALONSO OLEA, E.J. (1995): El Concierto Económico (1878-1937). Oñati: IVAP.DAVIES RONALD B.; VOGET, JOHANNES (2008): Tax Competition in an Expanding

European Union Oxford. Oxford University Centre for Business Taxation.FERNÁNDEZ BARBADILLO, PEDRO (2004): “El Concierto Económico Vasco ¿Pacto

entre iguales o concesión?”. Revista de Estudios Políticos.FORNIELES GIL, ANGEL (2008): La fiscalidad de las regiones ultraperiféricas.

Valencia. Wolters Kluwer.HINES J. JAMES R.; SUMMERS, LAWRENCE H. (2009): How globalization Affects Tax

Design. Cambridge MA NBER Working Paper Series.HUCHA CELADOR, FERNANDO DE LA ( 2006): El regimen jurídico del concierto eco-

nómico. Bilbao Ad Concordian.MARTIN LOPEZ, JORGE (2006): Competencia fiscal y ayudas de Estado en la Unión

Europea. Valencia Tirant Lo Blanch.MUGURUZAARRESE J.; ATXABAL RADAA. (2006): Recopilación del Concierto Económico

Vasco. Legislación, jurisprudencia y bibliografía. Bilbao Ad Concordian.VARIOS (2008): El federalismo fiscal y Europa. Zerga Federalismo eta Europa.

Fiscal Federalism and Europe. VIII Jornadas Internacionales celebradas enDonostia-San Sebastián los días 13, 14 y 15 de noviembre de 2007.

ZUBIRI, Ignacio (2000): El sistema del Concierto Económico en el contexto de laUnión Europea. Bilbao. Círculo de Empresarios Vascos.— (2004): “La equidad en el sistema actual de financiación de las Comunidades

autónomas: Sistema común versus sistema foral”. Revista Papeles deEconomía Española.

RESUMEN

El Concierto Económico entre Euskadi y España es la clave del modelo de gobierno de laComunidad Autónoma de Euskadi. El Concierto establece la relación bilateral en materia tributariay financiera. El presente trabajo analiza el impacto del concierto económico en el desarrollo econó-mico de Euskadi así como en las diferentes políticas sociales aplicadas.

Palabras clave: Concierto Económico Vasco, Producto Interior Bruto (PIB), Política Fiscal,Recaudación Impuestos, Bienestar

SUMMARY

The Economic Agreement between the Basque Country and Spain is the essence of the Basquegovernment. According to the agreement tax and finance relations among both institutions aredetermined.

The Agreement has been an instrument for economic progress, and to improve the quality of lifeand well-being of the Basque society through the different social policies.

Key words: Basque Economical Agreement, Gross Domestic Product (GDP), Tax Policy, TaxCollecting, Welfare.


RESEÑAS DE LIBROS

Barandalla Casado, Guillermo; Garrido Goya, Pedro: 101 preguntas para una entrevistade M&A. Bubok Publishing, S.L. 2010, 148 págs.

Con una exposición breve y sencilla, Guillermo Barandalla Casado y Pedro GarridoGoya publican el presente libro dirigido a ayudar a preparar procesos de selección parapuestos de trabajo relativos al área de fusiones y adquisiciones -en terminología anglo-sajona, M&A-.

Ambos autores, que desarrollan sus carreras profesionales en el campo de M&A endistintas entidades, han tenido la oportunidad de participar en procesos de seleccióndesde ambos lados; algo que, junto con experiencias académicas no muy lejanas en eltiempo, les ha ayudado a diseñar el contenido del libro adecuándolo a las necesidades dellector.

Así, el texto se estructura en ocho sintéticos puntos que introducen al lector en elcampo de la actividad de M&A: desde las ideas más fundamentales acerca de la activi-dad en general y del sector en el que ésta se enmarca, pasando por la formulación y res-puesta de cuestiones de tipo contable y financiero, de valoración, así como de operacio-nes al uso; llegando hasta el planteamiento de cuestiones adicionales que pueden llegara enmarcarse en una entrevista de trabajo de este tipo.

Finalmente, los autores tampoco olvidan recomendar al lector referencias bibliográfi-cas adicionales, puesto que el presente libro, tal y como ellos mismos explican, no preten-de ser un manual de Corporate Finance, sino una exposición de preguntas y respuestas,habituales en un proceso de selección de este tipo, respondidas con una conveniente correc-ción teórica y matizadas con aspectos prácticos fruto de la experiencia de sus autores.

Asimismo, la presentación de este trabajo, además de contar con una estructura sen-cilla, resulta especialmente manejable al poseer no sólo un índice tradicional, sino tam-bién otro de preguntas y uno más de términos; buscando así maximizar la practicidad dela obra, dotando a la misma de la condición de libro de trabajo e, incluso, de consulta.

Guillermo y Pedro, ambos exalumnos de La Comercial (Universidad de Deusto), asícomo de la London Business School y del Instituto de Estudios Bursátiles respectiva-mente, han contado con el apoyo de otra persona muy vinculada a La Comercial, y expre-sidente de su Asociación de Licenciados, Ignacio Marco-Gardoqui, quien firma un pró-logo que logra contextualizar la obra en la actual coyuntura económica y financiera.

A lo largo de los próximos meses, ambos autores esperan poder presentar su trabajoen las principales universidades y escuelas de negocio del país.

(Para más información: www.101preguntas.es)

Fernando Gómez-Bezares


BIBLIOGRAFIA

Garmendia, Fermín; González, Manolo: La visión de Antonio Cancelo. Principios, pen-samiento e innovación empresarial. Esic Editorial y LKS. Avda. Valdenigrales, s/n.28223-Pozuelo de Alarcón (Madrid). 2010. 262 pgs.

Si usted cree que la crisis actual es el resultado de un gran desarrollo de las técnicas,manejadas sin valores de gestión, disfrutará de la lectura de este libro. Si por el contrario,considera que la única obligación del directivo es maximizar la rentabilidad del accionista,esta obra no le aportará nada. Este libro es especialmente recomendado para aquellos que–como Peridis dice en el prólogo– creen que “otro mundo empresarial es posible [comocontrapunto al mundo de irresponsabilidad y avaricia que nos ha revelado la crisis actual],que la creación de riqueza y la aportación de valor añadido son necesarios, que los benefi-cios son imprescindibles, [...] que nada de ello está reñido con la solidaridad y correspon-sabilidad, [...] y que hay otras motivaciones más elevadas que ganar dinero”.

Se trata de un libro de ética empresarial y emprendizaje, más que de técnicas de ges-tión. Tampoco es un libro de historia empresarial, pese a su valor como documento his-toriográfico y su estructura cronológica. Aunque la obra recoge la figura de AntonioCancelo como emprendedor en Eroski y MCC, es sobre todo la de Cancelo como peda-gogo la que adquiere, a nuestro juicio, un mayor relieve, por lo que ella tiene de apren-dizaje. Estamos ante una obra de valores de gestión y gestión de valores, pues aunque lospersonales y empresariales, son reveladores del pensamiento de Antonio Cancelo y de lacultura del movimiento cooperativo Mondragón, concluye que “mi experiencia me diceque no son las cooperativas más grandes las que tienen menos vinculación con los valo-res; son las cooperativas que menos los trabajan”.

El libro se estructura en dos partes: una amplia entrevista y una colección de catorceescritos breves, muchos de ellos publicados en su día en la prensa diaria y que reprodu-cen la labor divulgativa de Antonio Cancelo. La entrevista recoge históricamente su peri-plo empresarial, conforme a los siguientes capítulos: 1) Los cimientos de la personalidad1936-1967; 2) La convicción cooperativa: el nacimiento de Eroski 1967-1980; 3) Loshipermercados, el gran reto de los 80’; 4) De los 90’ a 2002. De una cooperativa local aun proyecto de dimensión internacional; 5) El nuevo destino: Mondragón CorporaciónCooperativa.

Tres constantes se observan a lo largo de la obra: i) La personalidad y valores perso-nales de Antonio Cancelo, así como sus arraigadas convicciones en el humanismo cris-tiano. Perteneciente al grupo de trabajo de teología, filosofía y sociología (Tefiso), yamigo del padre Gorostiaga de la Universidad de Deusto, Antonio Cancelo es una per-sona reflexiva, humilde, sencilla, austera, tenaz, honrada, solidaria, respetuosa de losdemás, comprometida con lo colectivo (p. 103) y un cooperativista de pro. Sus valoresson relevantes en la medida en que tienen aplicación práctica, de forma que los compro-misos le obligan a comportamientos solidarios, individual y colectivamente (p. 171).Ejemplo de ello son algunas de sus manifestaciones: “cómo voy a ser más útil a la socie-dad”y “hacer una sociedad algo mejor” son expresiones de lo que ha inspirado su vida yel propósito de hacer algo trascendente (pp. 174 y 176).

ii) La coincidencia, más que sintonía, de los mismos con los de la organizaciónempresarial cooperativa a la que se entregó en régimen de exclusividad. “[MCC era] unproyecto cargado de valores”; “...éramos una organización de valores (pp. 146 y 149). Enotro lugar se lee: “... yo no sabía cuándo eran valores de Eroski, cuándo eran míos o sise confundían” (p. 138).

588 BIBLIOGRAFIA

iii) La democracia como valor de gestión, que es manifiesta en la forma de plantearsus iniciativas de gestión, pero sobre todo con ocasión de la actualización del pensa-miento cooperativo, cuando dice: “El pensamiento de José María Arizmendarrieta[1967] fue un pensamiento notable, pero elaborado individualmente. El proyecto que hoy[1994] inspira a la corporación se ha elaborado con la participación de todos (p. 172),expresión democrática de los socios”. Su fórmula cooperativa se basa en un desarrolloempresarial protagonizado por las personas –siempre merecedoras de confianza- yengrasado por un liderazgo de generosidad y compromiso.

Para Cancelo, antiguo alumno del programa INSIDE de La Comercial, los concep-tos tenían su importancia. Junto a la cuenta de explotación invertida, la intercooperación,y un largo etcétera, otro ejemplo es digno de mención en el ámbito de la responsabilidadsocial empresarial (RES): la modificación del contenido de la misión en 1995, incorpo-rando el compromiso con la creación de empleo, plasmado en la redacción de una de laspolíticas generales de la empresa. Resultado: los empleos creados por el Grupo MCCentre 1990 y 1996 pasaron de 28.000 a 60.000, lo que supuso un incremento anual en eseperiodo de más de 5.000 empleos creados.

El propósito del editor es divulgar las ideas de Antonio Cancelo, como empresariosingular e impulsor de proyectos de relieve tanto en Eroski, de la que fue uno de sus fun-dadores y director general durante veinticinco años, como desde MCC (MondragónCorporación Cooperativa) como Presidente durante seis años. Esta obra es la primera deuna serie destinada a los empresarios singulares con la que pretende completar una líneaeditorial.

El libro es un caso de referencia para directivos, empresarios y empresas de nuevacreación, como lo fue el arranque y despegue de Eroski, donde el lector encontrará lalógica de las decisiones principales de su desarrollo, lo que permite ”aprender de lasvivencias y aprender de las reflexiones de las vivencias”, como comenta el mismoAntonio Cancelo. Otro tanto puede decirse de la internacionalización de MCC, confor-mando con Eroski sendos casos de éxito de crecimiento transformador empresarial ysocial. Asimismo, permite comprender lo que el cooperativismo entiende por gestión yla medida en la que el pensamiento cooperativo puede ser trasladado al ámbito empresa-rial en general. Por la naturaleza de sus contenidos, el libro es singularmente recomen-dado a estudiantes, dado el caracter pedagógico del protagonista de la obra.

Carlos Alvarado

Mascareñas Pérez-Iñigo, Juan: Finanzas para directivos. Pearson Educación, S.A.Ribera del Loria, 28. 28042-Madrid. 2010. 311 págs.

Nos encontramos ante un libro dirigido a profesionales del mundo económico-empresarial, principalmente a aquellos que no se dedican específicamente a las finanzas,aunque tampoco desagradará a aquellos con más conocimientos financieros, que encon-trarán en él temas y cuestiones para consultar y curiosear. También es muy adecuado paralos estudiantes que se enfrentan por primera vez a las finanzas, sobre todo en cursos depostgrado.

El profesor Mascareñas, para la preparación de esta obra, se ha rodeado de un grupode profesores, especialistas en estos temas y con experiencia empresarial, que dan a laobra una gran riqueza y practicidad. El lenguaje utilizado es sencillo y asequible, los con-ceptos claros y la aplicación inmediata, al tener numerosos casos y ejemplos. También

589BIBLIOGRAFIA

está adecuadamente actualizada, tanto en conceptos como respecto a las modificacionesformales que ha introducido el Plan General de Contabilidad de 2007.

El libro estudia las finanzas empresariales, o finanzas corporativas, en un sentidoamplio. Comienza con una visión general, y un repaso de temas contables básicos, paradespués tratar la gestión de los circulantes1. Aborda después temas como la importanciadel flujo de caja, el valor del dinero en el tiempo, la inversión, la financiación, la estruc-tura financiera o el coste del capital, entre otros. Además de contar con un pequeño dic-cionario para trasladar los términos entre el inglés y el español.

La obra tiene muchas cosas interesantes, pero quisiera destacar una idea de la pági-na 272: no es fácil crear valor en la empresa con meras operaciones de financiación, loimportante es la generación de flujos de caja, de eso va a depender el valor. Cuando laleí me sentí muy identificado, pues en mis cursos, sobre todo de postgrado, es una de lasconclusiones en las que insisto tras hacer todo el razonamiento sobre la estructura finan-ciera. Actualmente hay algunas corrientes que, revolviéndose contra la postura deModigliani y Miller, ponen la idea anterior en entredicho, pero, creo que coincidiendocon el espíritu de la idea antes comentada, yo entiendo que aunque M-M no lleven todala razón en sus “proposiciones”, sí la llevan en una buena parte, hasta el punto de poderafirmar que la creación de valor depende fundamentalmente de las políticas de activo, dela inversión.

Precisamente, y al hilo de lo anterior, una de las virtudes del libro es que expone losplanteamientos más recientes, pero sin perder perspectiva, sin dejarse condicionar por loúltimo que ha aparecido, introduciéndolos en el amplio acervo de conocimientos que hoyya poseen las finanzas corporativas.

Finalizaré esta reseña, en consecuencia, dándole la bienvenida a esta interesanteobra, en la que intervienen colegas muy apreciados en el mundo financiero por su buenhacer, lo que queda reflejado en este agradable libro.

Fernando Gómez-Bezares

OTRAS PUBLICACIONES RECIBIDAS

Alvarez, Luis J.; Burriel, Pablo: Micro-based estimates of heterogeneous princing rules:the United States vs. the euro area. Banco de España. Unidad de Publicaciones.Alcalá, 522. 28027-Madrid. 2010. 38 págs.

Alvarez, Luis J.; Cabrero, Alberto: Does housing really lead the business cycle? Bancode España. Unidad de Publicaciones. Alcalá, 522. 28027-Madrid. 2010. 34 págs.

Bondt, Gabe J. de; Peltronen, Toumas A.; Santabárbara, Daniel: Booms and buts inChina’s stocks market: estimates based on fundamentals. Banco de España. Unidadde Publicaciones. Alcalá, 522. 28027-Madrid. 2010. 30 págs.

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1 Los autores hablan de activos y pasivos corrientes, tal como los denomina actualmente la contabili-dad, pero yo prefiero seguir hablando de circulantes, que ha sido la forma tradicional de hablar en finan-zas.

Breuer, Thomas; Jandacka, Martín; Mencía, Javier; Summer, Martín: A systematicapproach to multi-period stress testing of portfolio credit risk. Banco de España.Unidad de publicaciones. Alcalá, 522. 28027-Madrid. 2010. 30 págs.

Camacho, Máximo; Pérez-Quirós, Gabriel; Poncela, Pilar: Green shoots in the euro area.A real time measure. Banco de España. Unidad de Publicaciones. Alcalá, 522. 28027-Madrid. 44 págs.

Consejo Económico y Social: Economía, trabajo y sociedad. Memoria sobre la situaciónsocioeconómica y laboral. España 2009. Consejo Económico y Social. Huertas, 73.28014-Madrid. 2010. 671 págs.

Christopoulou, Rebekka; Jimeno, Juan F.; Lamo, Ana: Changes in the wage structure inEU countries. Banco de España. Unidad de Publicaciones. Alcalá, 522. 28027-Madrid. 44 págs.

Erce, Aitor; Díaz-Cassou, Javier: Creditor discrimination during sovereign debt restruc-turings. Banco de España. Unidad de Publicaciones. Alcalá, 522. 28027-Madrid.2010. 48 págs.

Gallego, Sonsoles; Gardó, Sándor; Martín, Reiner; Molina, Luis; Serena, José María:The impact of the global economic and financial crisis on central eastern and sou theas tern Europe (CESEE) and latin américa. Banco de España. Unidad dePublicaciones. Alcalá, 522. 28027-Madrid. 2010. 58 págs.

Jiménez, Gabriel; Ongena, Steven; Peydró, José Luis; Saurina, Jesús: Credit supply:identifying balance-sheet channels with loan applications and granted loans. Bancode España. Unidad de Publicaciones. Alcalá, 522. 28027-Madrid. 2010. 48 págs.

Lambertini, Luisa; Mendecino, Caterina; Punzi, María Teresa: Expectations-drivencycles in the housing market. Banco de España. Unidad de Publicaciones. Alcalá,522. 28027-Madrid. 2010. 60 págs.

López-García, Paloma; Montero, José Manuel: Understanding the spanish businessinnovation Gap: the role of spillovers and firms absorptive capacity. Banco deEspaña. Unidad de Publicaciones. Alcalá, 522. 28027-Madrid. 2010. 52 págs.

Llanos Matea, María de los; Mora-Sanguinetti, Juan S.: Developments in retail traderegulation in Spain and their macroeconomic implications. Banco de España.Unidad de Publicaciones. Alcalá, 522. 28027-Madrid. 2010. 50

Martín-Oliver, Alfredo; Salás-Fumás, Vicente: I.T. investment and intangibles: evidencefrom banks. Banco de España. Unidad de Publicaciones. Alcalá, 522. 28027-Madrid.2010. 38 págs.

Martínez-Carrascal, Carmen: Cash holding, firm size and access to external finance.Evidence for the euro area. Banco de España. Unidad de Publicaciones. Alcalá, 522.28027-Madrid. 28 págs.

Messina, Julian; Du Caju, Philip; Filipa Duarte, Claudia; Lynggärd Hansen; Izquierdo,Mario: The incidence of nominal and real wage regidity: an individual-based secto-

591BIBLIOGRAFIA

ral approach. Banco de España. Unidad de Publicaciones. Alcalá, 522. 28027-Madrid. 2010. 28 págs.

Mora-Sanguinetti, Juan S.: Is judicial inefficiency increasin the house property marketweight in Spain? Evidence at the local level. Banco de España. Unidad dePublicaciones. Alcalá, 522. 28027-Madrid. 2010. 48 págs.

Moral-Benito, Enrique: Determinants of economic growth: a bayesian panel data approach.Banco de España. Unidad de Publicaciones. Alcalá, 522. 28027-Madrid. 2010. 42págs.

Moro, Alessio: Development. Growth and volatility. Banco de España. Unidad dePublicaciones. Alcalá, 522. 28027. 2010. 44 págs.

Mourelle Espasandin, Estefanía: Las importaciones y el ciclo económico en España. Unenfoque no lineal basado en modelos con transición suave. Consejo Económico ySocial. Huertas, 73. 28014-Madrid. 2010. 247 págs.

Pérez-Carballo Veiga, Juan: El diagnóstico económico financiero de la empresa. EsicEditorial, S.A. Avda. Valdenigrales, s/n. 28223-Pozuelo de Alarcón (Madrid).28010. 146 págs.

Repullo, Rafael; Saurina, Jesús; Trucarte, Carlos: Mitigating the pro-cyclicality of baselII. Banco de España. Unidad de Publicaciones. Alcalá, 522. 28027-Madrid. 2010. 46págs.

Revista del Instituto de Estudios Económicos, No. 1: Lecciones de la crisis. Instituto deEstudios Económicos. Servicio de Publicaciones. Castelló, 128-6ª planta. 28006-Madrid. 2010. 314 págs.

Revista del Instituto de Estudios Económicos, Nos. 2-3: La regulación del derecho dehuelga en España. Instituto de Estudios Económicos. Servicio de Publicaciones.Castelló, 128-6ª planta. 28006-Madrid. 2010. 403 págs.

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Relación de títulos publicados en el

BOLETIN DE ESTUDIOS ECONOMICOSTransparencia informativa (N.º 122, Agosto 1984). Reconversión Industrial (I) (N.º 123, Diciembre 1984). Reconversión Industrial (II) (N.º 124, Abril 1985). Fondos de Pensiones (N.º 125, Agosto 1985). La Adhesión de España a las Comunidades Europeas (Parte I) (N.º 126,

Diciembre 1985). La Adhesión de España a las Comunidades Europeas (Parte II) (N.º 127,

Abril 1986). Gestión Empresarial y Grupos Sociales (N.º 128, Agosto 1986). La Empresa del Futuro (N.º 129, Diciembre 1986). Panorama de las Líneas de Investigación Económica (N.º 130, Abril 1987). Aplicaciones Cuantitativas a la Gestión (N.º 131, Agosto 1987). Innovación Financiera (N.º 132, Diciembre 1987). Mercados de Contratación (N.º 133, Abril 1988). Fusiones y Adquisiciones (Parte I) (N.º 134, Agosto 1988). Fusiones y Adquisiciones (Parte II) (N.º 135, Diciembre 1988). El Liderazgo de la Empresa (N.º 136, Abril 1989). El Sector Energético (N.º 137, Agosto 1989). Planificación de la Economía (N.º 138, Diciembre 1989). Reforma de la Legislación Mercantil (N.º 139, Abril 1990). Nuevas herramientas de Gestión (N.º 140, Agosto 1990). Nuevo Plan General de Contabilidad (N.º 141, Diciembre 1990). El Sector del Seguro en España (N.º 142, Abril 1991). Filosofía y Gestión de la Calidad (N.º 143, Agosto 1991). Etica y Empresa (N.º 144, Diciembre 1991). 75.º Aniversario de la Universidad Comercial de Deusto (N.º 145, Abril

1992). 50.º Aniversario del Boletín de Estudios Económicos (N.º 146, Agosto 1992) Los Nuevos Mercados Financieros (N.º 147, Diciembre 1992). Revitalización Metropolitana (N.º 148, Abril 1993). Desarrollo Industrial (N.º 149, Agosto 1993). Medioambiente y Estrategia Empresarial (N.º 150, Diciembre 1993). El nuevo marco laboral (N.º 151, Abril 1994). Cuestiones Sobre estrategia (N.º 152, Agosto 1994)La Ayuda Internacional Humanitaria: Su gestión (N.º 153, Diciembre 1994)Titulización de Activos (N.º 154, Abril 1995)Reflexiones sobre el Mercado de Trabajo (N.º 155, Agosto 1995)III Foro de Finanzas (N.º 156, Diciembre 1995).Aplicaciones del «Marketing» (N.º 157, Abril 1996).Gestión en las ONG’s (N.º 158, Agosto 1996).Desarrollo Directivo en el Sector Salud (N.º 159, Diciembre 1996).Investigaciones Financieras (N.º 160, Abril 1997).La calidad total aplicada a la educación (N.º 161, Agosto 1997).Gestión basada en el valor (N.º 162, Diciembre 1997).Logística y Tecnología (N.º 163, Abril 1998).Gestión de “Intangibles” (N.º 164, Agosto 1998).Reflexiones en torno al Euro (N.º 165, Diciembre 1998).

Relación de títulos publicados en el (Continuación)

BOLETIN DE ESTUDIOS ECONOMICOSAvances en la Teoría Financiera (N.º 166, Abril 1999).Emprender (Parte I) (N.º 167, Agosto 1999).Emprender (Parte II) (N.º 168, Diciembre 1999).Estrategia y Empresa (N.º 169, Abril 2000).Etica y Economia (N.º 170, Agosto 2000).Nuevas tendencias en Marketing (N.º 171, Diciembre 2000).Gestionar Recursos y Capacidades (N.º 172, Abril 2001).Nueva Economia (N.º 173, Agosto 2001).Personas y empresa (N.º 174, Diciembre 2001).Panorama de la Macroeconomía (N.º 175, Abril 2002).Reflexiones para la gestión empresarial (N.º 176, Agosto 2002).Empresa Familiar (N.º 177, Diciembre 2002).Información Contable y Globalización: la respuesta de la Unión Europea

(N.º 178, Abril 2003).Logística (N.º 179, Agosto 2003).Conocimiento e intangibles en un entorno global (N.º 180, Diciembre 2003).Ampliación de la Unión Europea (N.º 181, Abril 2004).El gobierno de la empresa (Nº. 182, Agosto 2004).Dirección de personas en las organizaciones (N.º 183, Diciembre 2004).Orientación al mercado y orientación al cliente (N.º 184, Abril 2005).Apuntes sobre Internacionalización (N.º 185, Agosto 2005).Innovación y nuevas oportunidades de negocio (N.º 186, Diciembre 2005).El futuro de las pensiones (N.º 187, Abril 2006).Consideraciones sobre el fenómeno migratorio (N.º 188, Agosto 2006).Emprendedores (N.º 189, Diciembre 2006).América Latina. Reflexiones sobre su realidad y retos de futuro (N.º 190,

Abril 2007).Economía industrial (N.º 191, Agosto 2007).El reto de la globalización y su impacto en la econmía vasca (N.º 192,

Diciembre 2007).La internacionalización de la empresa (N.º 193, Abril 2008).Algunas reflexiones sobre recientes normativas y su impacto en la actividad

empresarial (N.º 194, Agosto 2008).Compromiso empresarial con el desarrollo sostenible (N.º 195, Diciembre 2008).Relaciones Laborales (N.º 196, Abril 2009).Comunicación y transparencia: algunas posibilidades (N.º 197, Agosto 2009).Reflexiones tras dos años de crísis económica y financiera (N.º 198, Diciembre

2009).Algunas novedades en finanzas (N.º 199, Abril 2010).Economía sostenible (N.º 200, Agosto 2010).

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NORMAS PARA LA PUBLICACION DE ARTICULOSEN EL BOLETIN DE ESTUDIOS ECONOMICOS

–El Boletín publica números monográficos sobre temas programados deantemano y por colaboradores invitados personalmente.

–Sin embargo, en cada número se reserva espacio para temas libres, distin-tos del tema monográfico.

–Los artículos enviados para su publicación en el Boletín deben estar escri-tos a máquina a doble espacio, por duplicado, con una extensión aproximada de15 a 20 páginas. El autor deberá acompañar un resumen del artículo de no másde 150 palabras, junto con una lista de palabras clave, en número no superior acinco, ambos en español e inglés. También deberá añadir soporte informáticodonde esté contenido el trabajo.

–Las notas aclaratorias van a pie de página y se hará referencia a ellasmediante superíndices, en numeración sucesiva. Los libros y artículos de revis-tas tendrán una sola cita completa al final del artículo por orden alfabético deautores. La referencia a los mismos se hace por medio del apellido del autorseguido entre paréntesis del año de publicación de la obra citada. Así: E. Chacón(1966), que remite a la obra de Chacón, Enrique (1966): “La formación de equi-pos de IO en la empresa”, Boletín de Estudios Económicos, vol. XII, número 68,mayo-agosto, pp. 279-296. El enunciado completo de la obra se menciona sóloal final del artículo.

–Las figuras que eventualmente deban aparecer en el artículo deben presen-tarse de forma que sean aptas para su reproducción directa, y en tamaño sufi-cientemente grande, lo mismo que las letras que las acompañan, para que admi-tan la reducción necesaria. Todas las figuras y tablas irán numeradas, y para refe-rirse a ellas en el texto, habrán de citarse con su número.

–Deben evitarse las notas matemáticas a pie de página, es preferible el usode apéndices matemáticos.

–En la notación matemática se recomienda el uso de aquéllas fórmulas que,sin perder la claridad necesaria, puedan escribirse en una sola línea. Por ejemploa/b en vez de ab o fxy en vez de la expresión que utiliza los signos explícitosde derivada parcial.

–El Comité de Dirección estudiará la posibilidad de publicación de los ori-ginales que le sean remitidos, en base a los informes preparados por los evalua-dores nombrados al efecto, tal evaluación será anónima, ciega y habrá más de unevaluador para cada trabajo. Los originales deberán ser inéditos y no estar pen-dientes de publicación o evaluación en ninguna otra revista.

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El Boletín de Estudios Económicos es unapublicación de la «Asociación de Licenciadosen Ciencias Económicas por la UniversidadComercial de Deusto». Esta Asociación secreó en 1922, y publica el Boletínininterrumpidamente, desde 1942. Cadavolumen anual, de alrededor de 600 páginas,se divide en tres números (abril, agosto ydiciembre). Los artículos solicitados seaceptan en español e inglés. Su objetivo es lapublicación de trabajos originales deeconomía teórica y aplicada, especialmentededicada a los problemas de la Empresa. Alprimer autor del artículo se le entregan 50separatas del mismo y 3 ejemplares de larevista. El indice de la revista y los resúmenesaparecen en Internet:(http://www.lacomercial.deusto.es/).También puede consultarse en: Latindex;AEDEM-Bibliométrica; CSIC-CINDOC; Econlit;DICE, etc.

Todos los artículos publicados en el Boletínde Estudios Económicos, han sido escritosexpresamente para el mismo, y no puedenser reproducidos, total ni parcialmente, sincitar su procedencia.Si están interesados en alguna reproducción,dirijanse a la dirección de la revista.


Boletín deEstudios EconómicosEditado porla Asociación de LicenciadosUniversidad Comercial de Deusto

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Vol. LXV Diciembre 2010 Núm. 201Dic

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s Política fiscal y concierto económico frente a la crisis

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La austeridad fiscal comoimpedimento para larecuperación económica enEspañaJosé Uxó GonzálezPágina 409

La fiscalidad internacional:un “puzzle” en construcciónEquipo de Landwell-Pricewater-houseCoopers coordinado porJavier Urizarbarrena y MiguelCruzPágina 435

El encaje del ConciertoEconómico en el nuevoorden tributariointernacionalJosé Gabriel Rubí CassinelloPágina 465

Propuestas de política fiscalCírculo de Empresarios VascosPágina 493

El Concierto Económico comoherramienta. Crisiseconómicas y políticasanticíclicas de lasDiputaciones vascas. 1867-1936Eduardo J. Alonso OleaPágina 517

Concierto Económico y PIBAitor Rodríguez-Anabitarte AizpeoleaPágina 563

BibliografíaPágina 587

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eustoBusiness SchoolLa Comercial

Con el patrocinio delCírculo de Empresarios Vascos

Con la colaboración dePricewaterhouseCoopers