2006 programa de trabajadores temporales
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Programasde trabajadores
temporales
Evaluación y análisisdel caso mexicano
Consejo Nacional de PoblaciónHamburgo 135, col. JuárezC. P. 06600, México D. F.<http://www.conapo.gob.mx>
Programas de trabajadores temporalesEvaluación y análisis del caso mexicano
Primera edición: Noviembre de 2006ISBN: 970-628-859-7
Diseño Portada: Myrna Muñoz
Se permite la reproducción total o parcialsin fines comerciales, citando la fuente.Impreso en México.
Consejo Nacional de Población
LIC. CARLOS MARÍA ABASCAL CARRANZASecretario de Gobernación
y Presidente del Consejo Nacional de Población
DR. LUIS ERNESTO DERBEZ BAUTISTASecretario de Relaciones Exteriores
LIC. FRANCISCO GIL DÍAZSecretario de Hacienda y Crédito Público
SRA. ANA TERESA ARANDA OROZCOSecretaria de Desarrollo Social
ING. JOSÉ LUIS LUEGE TAMARGOSecretario de Medio Ambiente y Recursos Naturales
LIC. FRANCISCO JAVIER MAYORGA CASTAÑEDASecretario de Agricultura, Ganadería,
Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación
DR. REYES S. TAMEZ GUERRASecretario de Educación Pública
DR. JULIO FRENK MORASecretario de Salud
ING. FRANCISCO JAVIER SALAZAR SÁENZSecretario del Trabajo y Previsión Social
LIC. ABELARDO ESCOBAR PRIETOSecretario de la Reforma Agraria
LIC. ENRIQUE MORENO CUETODirector General del Instituto de Seguridad
y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado
LIC. FERNANDO FLORES Y PÉREZDirector General del Instituto Mexicano del Seguro Social
ING. LAURO LÓPEZ SÁNCHEZ ACEVEDOSubsecretario de Población, Migración y Asuntos Religiosos
y Presidente Suplente del Consejo Nacional de Población
MTRO. OCTAVIO MOJARRO DÁVILASecretario General del Consejo Nacional de Población
Secretaría de Gobernación
LIC. CARLOS MARÍA ABASCAL CARRANZASecretario de Gobernación
LIC. ARTURO CHÁVEZ CHÁVEZSubsecretario de Gobierno
LIC. DIONISIO ALFREDO MEADE Y GARCÍA DE LEÓNSubsecretario de Enlace Legislativo
LIC. PABLO MUÑOZ Y ROJASSubsecretario de Asuntos Jurídicos y Derechos Humanos
ING. LAURO LÓPEZ SÁNCHEZ ACEVEDOSubsecretario de Población, Migración y Asuntos Religiosos
SR. ENRIQUE ARANDA PEDROZASubsecretario de Normatividad de Medios
ING. RAÚL ALBERTO NAVARRO GARZAOficial Mayor
LIC. MARCO ANTONIO HERRERA GARCÍATitular del Órgano Interno de Control
Secretaría Generaldel Consejo Nacional de Población
MTRO. OCTAVIO MOJARRO DÁVILASecretario General
MTRO. VIRGILIO PARTIDA BUSHDirector General de Estudios
Sociodemográficos y Prospectiva
MTRO. CÉSAR GARCÉS FIERROSDirector General de Planeación en Población y Desarrollo
MTRO. JUAN JOSÉ CANTÚ GUTIÉRREZDirector General de Programas de Población
y Asuntos Internacionales
MTRO. JUAN ENRIQUE GARCÍA LÓPEZDirector de Estudios Sociodemográficos
LIC. CARLOS ANZALDO GÓMEZDirector de Poblamiento
y Desarrollo Regional Sustentable
MTRA. PAULA CRISTINA NEVESNOGUEIRA LEITE
Directora de Estudios Socioeconómicosy Migración Internacional
LIC. SANDRA FLORES MORALESDirectora de Análisis Estadístico
e Informática
LIC. HÉCTOR CARRIZO BARRERADirector de Cultura Demográfica
LIC. OLGA MINERVA DEL RIEGO DE LOS SANTOSDirectora de Coordinación Interinstitucional e Intergubernamental
LIC. HÉCTOR RAUL LUNA REYESDirector de Administración
Índice
PresentaciónIntroducciónDel dicho al hecho… políticas migratoriasentre México y Estados UnidosLa era de los braceros (1942-1964)La fase de migración indocumentada (1965-1986)La fase IRCA: legalización y disuasiónEl primer Programa Bracero (1917-1918)El Programa Bracero: en la forma,un convenio bilateral, en el fondo,un convenio obrero patronal (1942-1964)Una reevaluación del Programa BraceroLa otra cara de la monedaEl Programa Bracero a 50 años de distanciaVisas privadas-vicios públicos, trabajadores temporales, visas H2A y H2BEl Programa de Trabajadores Agrícolascon CanadáEvaluación del PTATEl futuro inmediato 2006-2026ConclusionesBibliografía
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El sistema migratorio que vincula México y EstadosUnidos tiene una larga tradición histórica y profundasraíces estructurales en ambos lados de la frontera. Elcreciente volumen y extensión del fenómeno migrato-rio, así como su diversidad y complejidad han converti-do la cuestión migratoria en uno de los temas máscontrovertidos y de gran tensión en la relación bilateral.
La política migratoria de los Estados Unidos ha sidoinsuficiente para crear mecanismos idóneos que ga-ranticen una circulación de personas de manera orde-nada, legal y con respeto a los derechos laborales yhumanos de los migrantes. La evidencia muestra que lamigración se procesa en condiciones sumamente desfa-vorables. El carácter predominantemente indocumen-tado de la migración mexicana es producto de unapolítica migratoria estadounidense ampliamente res-trictiva, que no reconoce la demanda de facto de la eco-nomía por trabajadores mexicanos y que expresa ellimitado alcance de las estrategias de refuerzo del con-trol fronterizo para detener el ingreso no autorizado.
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En este contexto, se discute en Estados Unidos, y des-de México se aprecia como ventajosa, una reformamigratoria que contempla la implementación de unPrograma de Trabajadores Temporales. Ésta cumpli-ría con una doble finalidad: la regularización de losmigrantes mexicanos radicados en ese país, y lagobernabilidad y administración ordenada de los flu-jos migratorios.
Plantear las características y normatividad de un pro-grama de trabajadores temporales demanda, en pri-mera instancia, conocer a profundidad los programasafines que se han concretado en la historia de la migra-ción mexicana. De aquí, la pertinencia de una investi-gación que tiene el propósito de evaluar, analizar ycomparar las políticas migratorias de ambos países ylos programas de trabajadores temporalesinstrumentados.
Con la obra Programas de trabajadores temporales.Evaluación y análisis del caso mexicano —el primernúmero de la Serie Temas de Migración—, el Dr.Jorge Durand aporta un análisis cuidadoso de losmodelos, la política y los patrones migratorios quehan marcado la historia de las relaciones entre Méxi-co y Estados Unidos, así como la efectividad de los pro-gramas de trabajadores temporales en los que Méxicoha participado, desde el primer Programa Bracero,las visas de trabajo H2A y H2B y más recientemente elPrograma de Trabajadores Temporales con Canadá.La revisión crítica de estos programas le permite alDr. Durand extraer las mejores prácticas y enseñanzasen favor de una posible regularización de los flujostemporales de trabajadores.
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Jorge Durand
Con esta publicación el CONAPO cumple con la enco-mienda de promover y difundir resultados de investi-gación sobre los modelos institucionales establecidossobre la migración, a fin de sustentar el diseño eimplementación de políticas, programas e iniciativasorientados a administrar con orden y legalidad el fe-nómeno migratorio.
Mtro. Octavio Mojarro DávilaSecretario General
Introducción
Cualquier solución que se dé al tema migratorio entreMéxico y Estados Unidos tiene que dar respuesta acuatro problemáticas que son cruciales, dos de ellasson de carácter administrativo y la otras dos de perfilrestrictivo. En primer lugar, qué hacer con losinmigrantes indocumentados que ya residen y trabajanen Estados Unidos, cerca de doce millones (PewHispanic Center. Report 17 de marzo de 2006). En se-gundo término, cómo llevar a cabo un programa de tra-bajadores migrantes temporales, que evite el ingresocontinuo de indocumentados y cubra las demandas delmercado de trabajo norteamericano.
Hasta el momento existen los programas de visas tem-porales H2A para la agricultura y H2B para los servi-cios. Un tercer tema a considerar es la complejadinámica fronteriza entre México y Estados Unidos,que permite el libre tránsito de mercancías y limita,vigila y controla de manera muy rigurosa el paso depersonas.
Finalmente, hay que considerar a la otra parte del con-trato social entre el capital y el trabajo: losempleadores. Es decir, qué pasa con aquellos que con-
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tratan trabajadores indocumentados de manera cons-ciente y aquellos que dicen que no lo sabían, que soncasi todos. Un último tema a considerar, pero que nosuele entrar en la agenda bilateral, a pesar de la re-ciente insistencia del lado mexicano, es el de las alter-nativas que tienen las comunidades de origen para sudesarrollo y para que no sean totalmente dependien-tes del trabajo migrante.
Con respecto al primer punto, los trabajadores que yaestán laborando en Estados Unidos de maneraindocumentada, se puede abordar el asunto con algúntipo de regularización, es decir, una solución condicio-nada, como ya se realizó en 1986, que tome en cuenta elcomportamiento del migrante, las labores desempeña-das, su antigüedad en el territorio norteamericano, suconocimiento de la cultura y el idioma y otra serie derequisitos. En esta temática son los migrantes mis-mos, sus organizaciones, abogados y contactos políti-cos en ambos países, los que tendrán que dar la batallalegal y política para ganar espacios y lograr una refor-ma adecuada a sus necesidades.
La manifestación pro inmigrantes del 10 de marzode 2006 en la ciudad de Chicago, que congregó a másde 200 mil personas para protestar contra la pro-puesta del Representante James Sensenbrenner(R-WI) HR 4437, conocida como Enforcement only, yotras manifestaciones que siguieron después, como laGran Marcha de Los Ángeles y otra docena de ciuda-des, ponen en evidencia que los inmigrantes del sigloXXI, de una multiplicidad de nacionalidades, están par-ticipando activamente en política y saliendo a las callespara plantear sus demandas. Un contexto completa-mente distinto al de 1986 cuando se promulgó la Ley deReforma y Control de la Inmigración(Immigration
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Reform And Control Act, IRCA). En esa ocasión se conce-dió una amplia amnistía a los indocumentados (tres mi-llones), sin que precediera algún tipo de movilización oreclamo.
Por su parte, un programa de trabajadores temporalessuele tener un carácter bilateral. Se trata de un acuer-do entre dos gobiernos, en el que se negocian las condi-ciones laborales, el traslado, la vivienda, laalimentación, los impuestos, los seguros, los mecanis-mos para solucionar conflictos, la supervisión consular,los periodos de trabajo, los mecanismos de selección ycontratación, el mercado de trabajo al cual se pretendeapoyar, la magnitud del programa y, finalmente, el re-torno. Se trata pues, en cualquier caso, de un programaordenado, seguro y legal. Condiciones fundamentalesen una negociación que no se encuentran en el procesomasivo de migración indocumentada.
El objetivo de la presente investigación es evaluar,analizar y comparar las políticas migratorias de ambospaíses y los programas de trabajadores temporales enlos que México participa o ha participado, para propo-ner, desde el punto de vista mexicano, los fundamen-tos de lo que debería ser un futuro programa detrabajadores migrantes. Se trata de analizar cuatroprogramas de trabajadores temporales: 1) en primerlugar, analizaremos si realmente existió un PrimerPrograma Bracero en 1917, como sugieren algunos au-tores; 2) en seguida, analizaremos el Programa Brace-ro, que duró 22 años (1942-1964), movilizó a cincomillones de trabajadores a lo largo de todo el periodo,se orientó fundamentalmente a las labores agrícolas yse dirigió de manera prioritaria a los estados deCalifornia, Washington, Oregon, Arkansas y Texas; 3)en tercer lugar, el Programa de Trabajadores Agrícolas
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Temporales México–Canadá, que empezó en 1974 ycontinúa operando y envía en los últimos años un pro-medio de diez mil trabajadores anuales a las provin-cias de Ontario, Québec y Manitota y Alberta; 4)finalmente, trataremos del Programa de visas H2A,para la agricultura y H2B, para los servicios, que operadesde 1987 y envía aproximadamente a 80 mil trabaja-dores anuales a diferentes estados de la Unión Ameri-cana, con la particularidad de que incluye de maneramuy significativa a la Costa Este, un lugar de destinono tradicional de la migración mexicana.
El tema de la reforma migratoria es vital tanto paraMéxico como para Estados Unidos. Después del ata-que terrorista del 11 de septiembre de 2001, se ha to-mado conciencia de que la presencia masiva de unadocena de millones de indocumentados es un proble-ma de seguridad nacional. La única manera de solucio-nar esta situación es contar con información sobre lostrabajadores y migrantes indocumentados que viven ytrabajan en Estados Unidos, de los cuales seis millo-nes son de origen mexicano. Por otra parte, la antigüe-dad, magnitud, dispersión y penetración de lamigración mexicana, tanto legal como indocumentada,obliga a tomar cartas en el asunto a nivel bilateral. Lasituación de México, en comparación con la de otrospaíses, es excepcional por su condición de vecindad(tres mil kilómetros de frontera compartida), por laantigüedad de un flujo migratorio centenario y por lamagnitud del flujo, lo que impone en los hechos la per-tinencia de una negociación bilateral. Como quiera, enEstados Unidos hay una tendencia a promulgar leyesmigratorias de carácter general, que aplican para to-dos los países y hay reticencia a legislar sobre casosespeciales.
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Un programa justo, legal, ordenado, seguro y exitosode trabajadores temporales es una solución con la quetodos ganan: los migrantes, sus familias, losempleadores, los pueblos y los gobiernos de México yEstados Unidos. Por el contrario, continuar con elstatu quo mantendrá una situación en la que sólo ga-nan los empleadores inescrupulosos, los políticosoportunistas y los traficantes de personas.
Para poder planear un programa de trabajadores tem-porales es indispensable, por una parte, evaluar losque ya se han aplicado en el pasado para rescatar lasexperiencias positivas y evitar o controlar las áreasconflictivas. Por otra, es necesario adecuar los ele-mentos básicos que componen cualquier tipo de pro-grama a la situación y el contexto actual.
La reflexión académica y profesional sobre este temaes vital para ambos países, no sólo para el momento deaplicación o elaboración de una ley, sino también paralas múltiples adecuaciones y ajustes que requiere estetipo de programas.
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El Cosmopolita, Semanario Mexicano de Kansas City, mayo 1918.
Foto: Acervo de la Biblioteca del Congreso de Estados Unidos.
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Del dicho al hecho…Del dicho al hecho…Del dicho al hecho…Del dicho al hecho…Del dicho al hecho…Políticas migratoriasPolíticas migratoriasPolíticas migratoriasPolíticas migratoriasPolíticas migratoriasentre México y Estados Unidosentre México y Estados Unidosentre México y Estados Unidosentre México y Estados Unidosentre México y Estados Unidos
Si se analiza el proceso histórico de las relaciones en-tre México y Estados Unidos en el campo de la migra-ción se puede constatar que cada 20 o 22 años se da uncambio radical en cuanto al modelo, la política y el pa-trón migratorio. El modelo se refiere al marco concep-tual, lo que se pretende que debería ser el fenómeno; lapolítica, por su parte, procura llevar a cabo ese modeloa partir de una ley migratoria y, finalmente, el patrónse refiere a la realidad, al resultado de la aplicación dela ley (política) con todos sus ajustes, contradicciones yconsecuencias no deseadas o no previstas.
En el caso de México y Estados Unidos se puedenapreciar, entre 1942 y 2006, cuatro fases migratoriasque responden fundamentalmente a factores económi-cos y políticos de cada coyuntura: el Programa Brace-ro, la fase indocumentada; la era de IRCA—legalización y represión— y la que actualmente estáen proceso de formación, que tiene una marcada pre-ocupación por la seguridad nacional y la consecuentemilitarización de la frontera.
La era de los bracerosLa era de los bracerosLa era de los bracerosLa era de los bracerosLa era de los braceros(1942-1964)(1942-1964)(1942-1964)(1942-1964)(1942-1964)
La fase migratoria del Programa Bracero surgió en lacoyuntura política y económica de la Segunda GuerraMundial. La urgencia de mano de obra por parte de Es-tados Unidos obligó a buscar una solución negociada conMéxico, que culminó en la firma del convenio bilateralconocido como el Programa Bracero. Para Estados Uni-
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Foto: Acervo de la Biblioteca del Congreso de Estados Unidos.
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dos el nuevo modelo migratorio consistía en conformaruna mano de obra con las siguientes características: le-galidad, masculinidad, ruralidad y temporalidad. Elobjetivo era romper de manera definitiva con el patrónmigratorio anterior, conocido como del “enganche”(indentured labor) (Durand, 1994) y que se caracteriza-ba por estar controlado por las empresas contratistas,conocidas en México como enganchadoras, y que abas-tecían de mano de obra mexicana a la agricultura, mi-nería, empresas ferrocarrileras e industrias. Otrosrasgos relevantes de la fase del enganche, eran la con-dición legal irregular del flujo migratorio, ya que nohabía propiamente un proceso de ingreso definido, y elcarácter familiar del flujo, ya que en la agricultura y enotras actividades laboraba toda la familia, incluidos losniños. De hecho, muchas empresas agrícolas yferrocarrileras fomentaban la migración familiar conel objetivo de fijar a la mano de obra en lugares dondeera difícil su permanencia, como en el caso de los peo-nes de vía que daban mantenimiento a las redesferrocarrileras.
El Programa Bracero rompió con el modelo privatiza-do y el patrón migratorio del enganche y le otorgó aambos gobiernos el manejo, selección de la mano deobra, contratación y distribución, tanto geográficacomo en el mercado de trabajo.
La política estaba definida en los convenios bracerosque se volvían a negociar cada año a los largo de los 22años que duró el programa. En la práctica se tratabade una especie de contrato colectivo de trabajo nego-ciado por ambos gobiernos, donde se establecían sala-rios, prestaciones y reglamentos.
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El patrón migratorio se ajustó notablemente al mode-lo. Se consiguió conformar una mano de obra temporal,masculina y un proceso migratorio circular. Por otraparte, se logró la inserción de la mano de obra en elmedio agrícola. Cincuenta años después podemoscomprobar el éxito de esta medida al comprobar que85 por ciento de la mano de obra agrícola, en el año2000, era mexicana (Durand y Massey, 2003).
Sin embargo, como una consecuencia no prevista o nodeseada, se desarrolló un movimiento paralelo y de di-mensiones semejantes de trabajadores indocumen-tados. Algo previsible, porque todo proceso demigración de trabajadores temporales genera unmovimiento paralelo. Lo que es importante destacaren este caso es que la migración indocumentada com-partía las características de ser mayoritariamentemasculina y temporal.
El gobierno mexicano coincidía con el estadounidenseen que había que romper con el sistema de enganche y,por otra parte, asumir el control oficial del flujo mi-gratorio. No hubo objeciones en cuanto al modelo quepretendía imponer el gobierno americano. Su papel secentró fundamentalmente en obtener mayores venta-jas para los trabajadores, en supervisar el proceso y encontrolar los lugares de contratación. Para México, elmodelo ideal es el acuerdo bilateral con un programade trabajadores temporales, y esta ha sido una posturapermanente que perdura hasta la actualidad. Del mis-mo modo, con respecto a la migración indocumentada,su postura permanente ha sido la de respetar el dere-cho constitucional al libre tránsito. Sólo en una opor-tunidad, cuando se rompieron las pláticas sobre elPrograma Bracero, en enero de 1954, y Estados Uni-dos decidió llevar a cabo un programa interino de
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“contratación unilateral, México trató de impedir, porla fuerza, la salida de los migrantes. Sin embargo, estamedida fue un fracaso total, por su carácter represivo,al utilizar a las fuerzas armadas y por la política norte-americana de abrir las puertas y “secar mojados” (Mo-rales, 1980:138). Nunca más México utilizó la fuerzapara impedir la salida de sus connacionales. Pero latentación sigue latente en algunos políticos y, obvia-mente, sería una opción muy satisfactoria para Esta-dos Unidos que México hiciera el trabajo sucio con sugente.
El Programa Bracero terminó en 1964, después de 22años de funcionamiento, y nunca más volvió a renovar-se, a pesar de la reiterada insistencia del gobiernomexicano.
La fase de migraciónLa fase de migraciónLa fase de migraciónLa fase de migraciónLa fase de migraciónindocumentadaindocumentadaindocumentadaindocumentadaindocumentada(1965-1986)(1965-1986)(1965-1986)(1965-1986)(1965-1986)
Después de dos décadas de acuerdo bilateral, Méxicodejó de ser un caso especial y fue considerado como unpaís más en la nueva legislación migratoria de EstadosUnidos, que otorgaba visas con un sistema de cuotasigualitarias por países. De un máximo de 450 mil tra-bajadores contratados durante la vigencia del Progra-ma Bracero, México pasó a tener acceso a un númeroilimitado de visas permanentes, al igual que todos lospaíses americanos —en la práctica llegó a utilizar unas60 mil— pero en 1968 se tuvo que ajustar a una cuotaanual de tan sólo 20 mil visas, igual que cualquier otropaís. Obviamente esto generó la nueva fase, conocidacomo la de la migración indocumentada.
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1 La Hart-Celler Act tiene varias fases, en la primera (1965) seconsidera al hemisferio occidental, es decir América, como uncaso diferente que no requiere un sistema de cuotas, pero en1968, se abandona esta política y los países latinoamericanosentran al sistema de cuotas, de 20 mil visas por país.
El modelo migratorio en este caso pretendía estable-cer un régimen semejante e igualitario a nivel mun-dial, sin las preferencias y excepciones por países,razas y hemisferios de épocas anteriores. La políticamigratoria se concretó en la Ley de Inmigración y Ser-vicios de Naturalización, conocida como Hart-CellerAct de 1965, que tuvo varias adiciones y modificacio-nes posteriores.
El patrón migratorio tuvo como característica funda-mental que el contingente de trabajadores mexicanoscontratados legalmente, pasara a ser de indocumentadosy por tanto sujetos a deportación. La legalización eraposible, pero con un trámite largo y con el apoyo de losempleadores. De este modo se conformó un doble pro-ceso: por una parte, la legalización de antiguos brace-ros que se convertían en migrantes definitivos1 y elproceso de conformación de una masa muy significati-va de trabajadores indocumentados, que por defini-ción eran temporales, ya que su condición irregular losconvertía automáticamente en migrantes sujetos a de-portación en cualquier momento y que no tenían posi-bilidad de legalizar su situación.
Más que una política, propiamente dicha, en el caso dela migración mexicana se dio una situación de mante-ner el statu quo, en el que el mercado se encargaba deregular la compra-venta de mano de obra migrante y elgobierno americano sólo intervenía de manera esporá-dica con deportaciones selectivas y ciertos controlesfronterizos.
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Sin el Programa Bracero, el gobierno mexicano nosupo qué hacer, salvo insistir y reiterar la posibilidadde un nuevo acuerdo, asunto en el que estuvo empeña-do el gobierno del Presidente Díaz Ordaz (1964-1970).Finalmente, su sucesor, el Presidente Luis Echeverríaintentó, en 1974, llevar adelante un acuerdo migrato-rio, pero el Presidente Gerald Ford declinó y argumen-tó que “se había comprobado que este tipo de acuerdosno garantizaba la protección de los derechos laboralesde los trabajadores mexicanos” (García y Griego, 1998).Irónicamente era por el bien de México y de los mexica-nos que no debía insistirse más en el asunto.
No sabemos si el gobierno mexicano estuvo de acuerdocon la opinión del Presidente Ford, pero el hecho esque México no volvió a hablar del asunto y mantuvopor años una actitud pasiva. Actitud que García yGriego calificó, acertadamente, como la “política deno tener política”; se trataba de una estrategia “parano involucrarse con ninguna solución norteamerica-na del problema”. Al parecer, la actitud mexicana sesustentaba en una “base racional” y en “un cálculo delos costos y beneficios”. Pero el mismo autor reconoceque otras opiniones consideraban la estrategia mexi-cana como “mantener el statu quo” (1988). Posterior-mente, García y Griego afirmó que esta política tuvocostos considerables, porque México renunció a ma-nifestar su posición sobre un tema vital y de interésnacional (Calderón, 2002).
Ciertamente, el cálculo tuvo beneficios políticos para elgobierno en turno. Lo que no se ha evaluado es el bene-ficio o perjuicio de esta política con respecto a losmigrantes. Desde nuestro punto de vista, se los abando-nó a su suerte. Sólo había reacciones esporádicas del
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gobierno en funciones cuando había un escándalo conla Patrulla Fronteriza y había muertos en la frontera.
El cruce fronterizo se había convertido en un juego delgato y el ratón y ambas partes conocían las reglas. Lamanifestación más palpable de esto es que en épocas deNavidad, los patrulleros de la zona de San Isidro sedisfrazaban de Santa Claus y entregaban regalos a losmigrantes, que esperaban la noche para cruzar la fron-tera. Una vez entregado el regalo, empezaba el juego ylos migrantes empezaban a correr tratando de evadir alos patrulleros. Pero el juego terminó en 1986 con lapromulgación de la IRCA, conocida popularmente comoLey Simpson-Rodino.
La fase La fase La fase La fase La fase IRCAIRCAIRCAIRCAIRCA: legalización: legalización: legalización: legalización: legalizacióny disuasióny disuasióny disuasióny disuasióny disuasión
En 1986 se dio un nuevo giro en la política migratorianorteamericana. El Presidente Ronald Reagan manifes-tó, preocupado, en un mensaje a la nación que se “habíaperdido el control” de las fronteras. El tema o problemamigratorio se convertía así en un asunto de seguridadnacional y para ello se emitió la Ley de Reforma y Con-trol de la Inmigración (IRCA). El modelo migratorio queestaba detrás de la ley partía del supuesto de que sehabía perdido el control de la frontera por la “invasión”de inmigrantes indocumentados, de ahí que fuera nece-sario controlar (cerrar) la frontera, pero al mismo tiem-po había que asegurar la mano de obra necesaria.
La política migratoria de IRCA puede resumirse encuatro disposiciones. 1) promover una amnistía a aque-llos indocumentados que probaran que habían residi-do y trabajado honestamente los últimos cinco años(LAW); 2) promover un Programa Agrícola de Trabajado-
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res Especiales (SAW) que otorgara visas a aquellos quedemostraran que habían laborado en la agricultura, almenos 90 días durante el último año; 3) reforzar los pro-gramas de control fronterizo y mejorar sustancialmenteel presupuesto del Servicio de Inmigración y Naturali-zación (INS, por sus siglas en inglés) para impedir elpaso de migrantes indocumentados y 4) penalizar pormedio de sanciones a aquellos empleadores que contra-taran indocumentados.
El proceso de legalización funcionó adecuada yburocráticamente, se legalizaron tres millones deindocumentados, de los cuales 2.3 fueron de origenmexicano. El mayor impacto de esta medida fue cam-biar radicalmente el status legal del contingente demigrantes mexicanos, que pasó de ser en su mayoríade migrantes indocumentados a uno compuesto por re-sidentes y posteriormente ciudadanos.
El control fronterizo se incrementó notablemente enpresupuesto, tecnología y horas de vigilancia, pero losresultados no fueron muy exitosos (Massey, Durand yMalone, 2002). Finalmente, las sanciones a losempleadores no funcionaron por resquicios en la ley yporque no había voluntad política, ni presupuestopara aplicarla.
Por tanto, del presupuesto fundamental del modelo mi-gratorio, que asumía como problema clave el control dela frontera, poco se pudo lograr porque en dos décadasel número de inmigrantes indocumentados creció a unritmo promedio aproximado de 550 mil personas, delos cuales unos 300 mil eran mexicanos (Passel, 2005).
Veinte años después de IRCA, se constata que el siste-ma migratorio estaba totalmente resquebrajado y querequiere de urgentes reparaciones (Massey, Durand
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y Malone, 2002). Las consecuencias no previstas y nodeseadas del modelo y la Ley de Reforma de la Inmi-gración Ilegal y de Responsabilidad del Inmigrante(IIRAIRA, por sus siglas en inglés) de 1996 generaronun patrón migratorio que se caracteriza por: 1) el au-mento de nuevos flujos, a pesar del incremento en elriesgo y el costo del cruce subrepticio; 2) el incrementodel stock de migrantes debido al alargamiento de su es-tancia; 3) la intensificación de los procesos dereunificación familiar; y 4) una nueva distribución geo-gráfica de la población migrante, fuera de los estadosde destino tradicionales y 5) por un nuevo contexto so-cial y cultural en que los mexicanos han entrado encontacto con otros grupos sociales, dentro del espectroracial de Estados Unidos (blancos y negros) y muy es-pecialmente con latinos de otros orígenes nacionales,con los cuales comparten residencia, lugares de espar-cimiento, mercado de trabajo y escuelas.
En el año 2000 la Oficina del Censo de Estados Unidosindicaba que se habían contado 31.1 millones de perso-nas nacidas en el extranjero de una población total de281 millones, es decir 11 por ciento. Sin embargo, entre1990 y 2000 la población extranjera pasó de 19.8 a 31.1 mi-llones, lo que significa que hubo un crecimiento de 57 porciento en la última década. Por otra parte, la mayoría de lapoblación extranjera proviene de Latinoamérica (51.7%),y lo que es aún más notorio, los latinoamericanos son unaamplia mayoría entre la población indocumentada. De los10.3 millones de indocumentados que Jeffrey Passell(2005) estimó para el año 2004, 81 por ciento proviene deLatinoamérica, muy especialmente de México (57%).
Mientras en 1986 se legalizó a cerca tres millones deindocumentados, en 2006 se maneja una cifra cuatroveces mayor. Más aún, después del 11 de septiembre
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de 2001, la frase del Presidente Reagan resulta serpura retórica. Ahora sí tiene sentido hablar de un pro-blema de seguridad nacional. Problema que cierta-mente no vino por la frontera sur, sino por lasfronteras internas en los aeropuertos y por la fronteracanadiense. No hay ningún caso comprobado de quehaya ingresado un terrorista por la frontera mexicana,salvo el caso del cubano Luis Posada Carriles, conside-rado como terrorista por el gobierno venezolano y cu-bano, pero no por Estados Unidos. (http://www.petitiononline.com/7800018/petition.html, con-sultado el 21 de junio de 2006)
La vinculación entre terrorismo y migraciónindocumentada condujo a un cambio radical en la admi-nistración del ingreso y salida de personas. Este cambiomodificó las atribuciones del INS y quedó adscrito alnuevo Departamento de Seguridad de la Patria(Homeland Security Departament, HDS).
Durante esta fase, la política migratoria mexicanatuvo dos variables. De 1986 a 2000, México realizó unintenso programa de apoyo a la población migrante.Más que política exterior, se trataba de una políticainterna para ayudar, proteger y dinamizar a la comu-nidad mexicana radicada en Estados Unidos. Se pusoen marcha el Programa Paisano para contrarrestar lasextorsiones que recibían los mexicanos a la hora delretorno, tanto en el trayecto, como en aduanas (http://www.paisano.gob.mx/). Se desarrolló un amplio progra-ma de apoyo a las comunidades mexicanas en el exte-rior (http://www.ime.gob.mx/). Se puso en marcha lamatrícula consular para dotar de identificación oficiala los migrantes. Se establecieron medidas para redu-cir el costo en las transferencias de remesas. Se desa-rrolló el Programa 3x1 que apoya con recursos
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oficiales las remesas sociales que envían los migrantespara proyectos de infraestructura (Durand, 2005)(http://www.sedesol.gob.mx/mexicanosenelexterior/main.htm).
A partir del año 2000, con la llegada del Presidente Vi-cente Fox a la Presidencia, se puso en marcha unasertivo esfuerzo oficial para lograr un convenio migra-torio de carácter bilateral, que resolviera cuatro temasfundamentales: 1) encontrar una forma de soluciónpara el contingente de migrantes indocumentados radi-cados en Estados Unidos; 2) establecer un nuevo pro-grama de trabajadores temporales, que fuera legal yseguro; 3) abordar de manera bilateral los temas y pro-blemas de tipo fronterizo y 4) apoyar a las comunida-des de origen para evitar en el futuro la salida denuevos migrantes. Esta propuesta de solución inte-gral y coresponsable se le llamó popularmente laenchilada completa ("México frente al fenómeno migra-torio", en www.sre.gob.mx/eventos/fenomenomigratorio/docmigratorio.htm revisado el 5 de junio de 2006).
Durante 2000 y 2001 se avanzó notablemente en elproyecto, pero éste se vino abajo el 11 de septiembrede este último año, cuando cambiaron radicalmentelas condiciones y el contexto internacional y bilateralpara un posible arreglo.
Durante el período de IRCA cuatro factores incidieronde manera directa en la conformación del patrón mi-gratorio. La puesta en marcha de la Operación Blo-queo, en El Paso, y la Operación Guardián, en SanDiego (1993), que culminó con la construcción de mu-ros en diversos puntos de la frontera, donde se con-centraban los cruces subrepticios. La Proposición187 en California (noviembre de 1994) que pretendía
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penalizar de manera anticonstitucional a los migrantesindocumentados. La IIRAIRA de 1996, sobre serviciossociales y migración, que, entre otras, medidas le qui-tó una serie de derechos y concesiones económicas ysociales a los indocumentados y a los residentes lega-les y, finalmente, el endurecimiento de la política nor-teamericana en torno al binomio seguridadnacional–migración a partir del ataque terrorista de2001, que afectó de manera directa las negociacionesque llevaba a cabo México y al contexto fronterizo.
Estos cuatro factores son coherentes con el modelomigratorio de legalización y disuasión. Una vez legali-zados los migrantes empiezan las restricciones a losindocumentados, pero también a la población que ya esresidente, beneficiaria de IRCA, a la cual obliga a bus-car la ciudadanía, para poder gozar de todos los bene-ficios. Finalmente, los ataques realizados pormigrantes terroristas dan sentido, por primera vez, auna política migratoria ligada a una de seguridad na-cional.
Una vez revisado el panorama general de los modelos,políticas y patrones migratorios podemos pasar a ana-lizar los casos especiales de programas de trabajado-res temporales.
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El 5 de febrero de 1917 se promulgó la ley migratoriaconocida como Burnett que condicionaba el ingreso deinmigrantes, menores de 16 años, a que demostraranque sabían leer y escribir y al pago de ocho dólares porpersona. Esta ley, como muchas otras de carácter ge-
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neral, solucionaba problemas en un lado y los creabaen otro. Se trataba de detener el flujo de inmigrantesanalfabetas que provenían de Europa del Este, peroesto afectó a los trabajadores migrantes del sur, quepor lo general no podían cubrir este requisito y menosaún pagar los ocho dólares. El resultado fue la depor-tación sistemática de trabajadores mexicanos y mayo-res dificultades para cruzar la frontera de maneralegal (Cardoso, 1980; Avidán, 1985).
Esta ley apareció en una pésima coyuntura, justo an-tes de que Estados Unidos ingresara en la PrimeraGuerra Mundial y que tuviera escasez y mayor deman-da de mano de obra en múltiples frentes: agricultura,caminos, ferrocarriles, minería e industria en general.
A los tres meses (mayo de 1917) se promulgó una ex-cepción para aquellos que fueran trabajadores tempo-rales y se dedicaran exclusivamente al trabajoagrícola, es decir los mexicanos (Alanís, 1999). De estemodo, las leyes, disposiciones y excepciones fueronconformando un flujo de inmigrantes mexicanos que secaracteriza por ser mano de obra temporal y por dedi-carse prioritariamente a la agricultura.
Como quiera, las disposiciones legales tardaron enaplicarse y, sobre todo, dificultaban la importaciónmasiva de mano de obra, ya no sólo para la agricultura,sino también para la minería, los ferrocarriles y la in-dustria (Alanís, 1999). La guerra desplazaba cientos demiles de personas que tenían que integrarse a las dis-tintas ramas de las fuerzas armadas, pero al mismotiempo se requería de más alimento, más minerales,más productos, más armamento.
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Como suele suceder, las políticas (leyes migratorias)tienen consecuencias no esperadas o deseadas. De ahíque los empleadores presionaran al gobierno para es-tablecer programas de reclutamiento de mano de obraen México. Las necesidades eran tan perentorias quelos enganchadores preferían a los migrantes que tu-vieran familia, ya que todo el grupo familiar podía serintegrado a las labores del campo. No sólo losempleadores tenían interés en los mexicanos, tambiénlos reclutadores del ejército que promovían y, en sucaso, exigían a los trabajadores a que se naturalizaran.En 1918 ya habían sido enrolados y enviados al frentede guerra cerca de 60 mil mexicanos. El grupo de ex-tranjeros más numeroso (Alanís, 1999).
La salida masiva de mexicanos hacia el país vecino ge-neró una serie de reacciones en contra por parte de laclase política mexicana que trataba de desalentar elproceso. De hecho, allí se empezó a gestar la políticaemigratoria de la época, que era claramente de carác-ter disuasivo y que perduró hasta el fin de la década delos años veinte (Durand, 2005). Como quiera, impedirel flujo era poco práctico, si no imposible, de ahí quelas autoridades federales “hicieran todos los esfuerzospara que sus compatriotas sufrieran lo menos posibledurante su estadía en el extranjero” (Alanís, 1999:73).
Al parecer, nunca hubo propiamente un “Primer Pro-grama Bracero” como afirman algunos autores(Avidán, 1985; Alanís, 1999). Hubo pláticas y acuerdosconsulares, pero nunca se dio una negociación bilate-ral y menos aún se firmó un convenio. Sin embargo, lasalida masiva de mexicanos y la urgencia perentoriade trabajadores por parte de Estados Unidos obligó algobierno mexicano a tomar cartas en el asunto y exigirque se firmaran contratos laborales, que se respetaran
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las condiciones establecidas en los contratos, que losempleadores asumieran parte de los gastos, como losde transporte y vivienda y, sobre todo, que no se utili-zaran mecanismos legales y subterfugios para incorpo-rar a ciudadanos mexicanos o hijos de mexicanos en elejército y por tanto enviarlos al frente de guerra.
En este periodo fueron las guerras, tanto la Revolu-ción Mexicana como la Primera Guerra Mundial lasque, por razones diferentes, le dieron un impulso tre-mendo a la migración entre México y Estados Unidos.Entre 1910 y 1917, México expulsó a miles de familiasque huían de la Revolución y, por primera y única vez,ingresaron a Estados Unidos como refugiados miles demexicanos (Durand y Arias, 2005), y posteriormentefueron los factores de atracción, la demanda de traba-jadores por la Primera Guerra Mundial la que impulsóel flujo.
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El Programa Bracero ha sido el esfuerzo más consisten-te, de mayor magnitud y mejor logrado del que podamospresumir o avergonzarnos ambos países con respecto aun programa de trabajadores temporales.
Los antecedentes inmediatos del Programa Bracerofueron el sistema de contratación conocido como el"enganche" y las deportaciones masivas. Ambas moda-lidades de manejo de la mano de obra migrante fueronnefastas (Durand, 1994).
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El sistema de enganche, como negocio privado de lascasas de contratación, fue un sistema de explotaciónextremo que dejaba en manos de particulares el con-trato, traslado, salario, control interno de los campa-mentos y las cargas de trabajo. Las consecuencias deeste sistema fueron el trabajo infantil, las policías pri-vadas, los contratos leoninos, el endeudamiento per-petuo y condiciones miserables de vida y trabajo(Durand, 1994).
Por su parte, las deportaciones masivas (1921, 1929-1933 y 1939), fueron una respuesta selectiva en tiem-pos de crisis y contracción del mercado de trabajoestadounidense (Carreras, 1974). Sólo y únicamentelos trabajadores mexicanos, entre decenas de otrosgrupos de inmigrantes, fueron deportados de maneramasiva y en repetidas ocasiones. Con ninguna otra co-munidad de inmigrantes se aplicó una política seme-jante. La deportación masiva puso en evidencia, poruna parte, que es la demanda la que impone el ritmomigratorio y, por otra, que cuando no hay trabajo el flu-jo migratorio disminuye de manera drástica, sea por lavía de la deportación oficial o del retorno voluntario.
Dados los antecedentes de las deportaciones masivas yel predominio del sistema de enganche, es de suponerque el Programa Bracero fue un cambio significativo.No obstante, el programa tiene más críticos que defen-sores, tanto en México como en Estados Unidos.
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La primera virtud del Programa Bracero fue acabarcon el sistema de enganche. La contratación dejó de
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ser un negocio particular y pasó a depender de progra-mas oficiales, de carácter bilateral. Sólo en una ocasiónse optó por la contratación unilateral, pero incluso eneste caso fue controlada oficialmente (Morales, 1982).
Su segunda virtud fue el reconocimiento explícito de laexistencia de un mercado de trabajo binacional entreMéxico y Estados Unidos. A diferencia de la mayoría delas leyes migratorias norteamericanas, que son de apli-cación general, el Programa Bracero fue un acuerdo bi-lateral, promovido originalmente por Estados Unidos ysostenido por el interés mutuo de ambas partes. En al-gunos lugares los braceros eran recibidos como verda-deros héroes que venían a ayudar y no a quitar empleos.
Entre los migrantes de la época existía la clara con-ciencia de que con su trabajo contribuían a una causamayor: el esfuerzo bélico de los aliados. El primer con-tingente de trabajadores llegó a Stockton, California,el 29 de septiembre de 1942. Todos portaban un gafetecon la V de la Victoria y los vagones de los trenes lleva-ban inscripciones en el mismo sentido. Los primerosbraceros quedaron retratados para siempre porDorothea Lange, quien, en compañía de un comité dedamas de origen mexicano, estuvo en el andén espe-rando el arribo de los vagones para darles la bienveni-da. Hubo recibimientos amables en otros lugares. EnDakota del Norte, por ejemplo, fue el propio goberna-dor quien recibió a los trabajadores mexicanos. En unlargo discurso saludó a los braceros, además de infor-marles que su pueblo y gobierno los recibían con losbrazos abiertos y les agradeció su colaboración en esosmomentos.
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Foto: Acervo de la Biblioteca del Congreso de Estados Unidos.
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Bienvenida a los braceros en Dakota del Norte(Discurso del Gobernador Sr. Moses el 16 de agosto de1944,Archivo de SRE, III 71612. III 553 [72:73]/153 59.)
"Habéis venido a ayudarnos en nuestra más difícil y másimportante tarea en tiempos de guerra: la de levantar lascosechas y embarcarlas para suministrar víveres, ropa yequipo necesario para nuestros soldados y nuestros aliadoscombatientes... México y Estados Unidos se yerguen hom-bro con hombro por una causa común... Nos enfrentamos ala escasez más crítica de trabajadores agrícolas en la histo-ria de nuestro Estado. Los hombres provenientes de nues-tros campos, nuestras ciudades y poblados se han incorpo-rado a las filas de nuestras fuerzas militares..." (Ese año seesperaba una cosecha récord de granos y productos agríco-las, pero había escasez de mano de obra).Cada hora que pasen en los campos de cultivo será una apor-tación directa a la causa por la que todos luchamos. Losgranjeros y hacendados de Dakota del Norte se enorgulle-cen de su hospitalidad. Desplegarán sus mejores esfuerzospara que puedan gozar de comodidad y para hacer placente-ra y memorable su visita"
Los años de xenofobia y persecución parecían haberquedado atrás. Los braceros eran ahora bienvenidos.Los campos debían ser labrados y cosechados; en lashuertas había que podar, regar, pizcar; los productostenían que ser seleccionados, envasados, enlatados,transportados. El mundo agrícola norteamericanopasó a depender, en buena medida, de la mano de obramexicana.
En muchos lugares se trataba de acoger a los bracerosy de solucionar problemas básicos que facilitaran unamejor comprensión y entendimiento. Un ejemplo es lapublicación de un sencillo folleto, el Manual prácticode inglés para los braceros.
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Los cuadros 1 y 2 muestran ciertas preferencias encuanto a lugares de origen de los braceros (el Occiden-te de México) y lugares de destino (el Sudoeste, espe-cialmente California). Sin embargo, un análisis máscuidadoso permite apreciar una gran diversidad y dis-persión de la mano de obra bracera tanto en cuanto asu lugar de origen como a su destino.
La tercera ventaja del Programa Bracero fue su carác-ter temporal. Los trabajadores iban y regresaban. Estepunto es fundamental, porque es un elemento de coinci-dencia plena de los dos gobiernos involucrados. Méxicoy Estados Unidos están de acuerdo en que la migra-ción legal de tipo temporal es una de las mejores op-ciones. El dicho aquel de que “no hay nada másdefinitivo que un trabajador temporal”, se ajusta a laproblemática europea, no al caso mexicano, y tampoco ala experiencia del convenio entre México y Canadá. Se-gún los datos del Mexican Migration Project, más de56 por ciento de los migrantes, de todas las épocas,sólo fueron en una ocasión a trabajar a Estados Unidosy 16 por ciento adicional sólo realizó dos viajes(Mexican Migration Project, 2001).
En cuarto lugar, hay que señalar que el Programa Bra-cero funcionó a lo largo de 22 años. Tuvo sus altas y susbajas, pero no se puede decir que un programa bilateralque funcionó durante dos décadas y que movilizó a cercade cinco millones de trabajadores haya sido un fracaso.La duración del programa es el mejor argumento en unejercicio de evaluación. Obviamente hubo un sinnúmerode problemas, pero es algo normal en un acuerdo deesta naturaleza, con esta duración y de esta magnitud.
En quinto término, el programa mismo tuvo recursos po-líticos suficientes para corregir desviaciones serias y su-
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Cuadro 2. Estado de origen de los braceroscontratados entre enero y junio de 1943
Fuente: Casarrubias, 1956
Total general 51 261
Región historicaAguascalientes 141Colima 137Durango 4 690Guanajuato 5 061Jalisco 4 804Michoacán 5 914Nayarit 493San Luis Potosí 3 535Zacatecas 3 654
Región FronterizaBaja California 48Coahuila 0Chihuahua 8 761Nuevo León 131Sinaloa 27Sonora 29Tamaulipas 193
Región CentroD.F. 1 725Guerrero 3 757Hidalgo 440México 1 387Morelos 146Oaxaca 4 678Puebla 304Querétaro 43Tlaxcala 350
Región SuresteCampeche 0Chiapas 13Q. Roo 0Tabasco 69Veracruz 301Yucatán 430
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Foto: Acervo de la Biblioteca del Congreso de Estados Unidos.
perar obstáculos que parecían prácticamente infran-queables. Los empleadores tejanos, acostumbrados a ma-nejar las casas de enganche, se resistieron por variosaños a aceptar el Programa, pero finalmente fueron obli-gados a dejar su viejo sistema de contratación particularde indocumentados, y se tuvieron que adecuar a la nuevasituación. Por su parte, la negativa mexicana a extenderel Programa Bracero a Texas, tuvo que ser reconsideraday se dio marcha atrás. México vetó el envío de braceros aTexas porque en aquellos tiempos se discriminaba a losmexicanos, del mismo modo que a los negros.
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2 En 1951 el número de migrantes deportados alcanzó el mediomillón y el correctivo se dio en 1954 con la deportación de unmillón. Luego bajó a menos de 50 mil. Samora, 1971.
Cuando ambas partes no pudieron llegar a un acuerdo,en 1954, y se canceló el programa, México tuvo que acep-tar que era improcedente la pretensión de impedir porla fuerza la salida de sus ciudadanos, y Estados Unidostuvo que aceptar que no era conveniente aplicar un pro-grama unilateral, en la operación conocida como el seca-do de mojados, o programas de amnistía realizados alvapor (Samora, 1971).
Cuando la migración indocumentada, que corría para-lela al Programa Bracero, se salió de cauce, se aplicó,en 1954, la solución extrema de la deportación masiva,la conocida operación wet back, y el programa pudocontinuar por diez años más.2
En sexto lugar, valdría la pena recordar que se trató deun programa acotado. Nunca pretendió ser la solucióndefinitiva del problema migratorio. Pretendía solucio-nar el problema de la escasez de mano de obra en uncampo específico del mercado de trabajo: la agricultura.
Pero, al mismo tiempo, fue un programa suficiente-mente flexible como para implementar el ProgramaFerroviario, de corta duración (1943-1945), porque elmomento y las necesidades de mano de obra así lo re-querían. Incluso se llevó a cabo un programa similarpara el caso del trabajo en las minas (Driscoll, 1985;Jones, 1946). Es decir, fue un programa limitado, peroa la vez, pudo ser utilizado de manera creativa deacuerdo con las necesidades del momento. El Progra-ma Ferroviario llegó a contratar a 130 mil trabajadoresentre 1943 y 1946 (Morales, 1982).
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En Séptimo lugar, el Programa Bracero constituyó unavance sustancial en cuanto a las condiciones de vida ytrabajo de los trabajadores migrantes. Se llegaron a for-mular acuerdos y disposiciones para garantizar condi-ciones mínimas de legalidad, contratación, estabilidadlaboral, seguridad social, vivienda, transporte y sala-rio mínimo. A pesar de todo, la realidad cotidiana nofue la panacea. El trabajo migrante es, por definición,el más duro, desgastante y peor remunerado de la es-cala laboral. Las condiciones de la vivienda, en su ma-yoría barracones, eran bastante precarias y enocasiones vivían en casas de campaña. Como quiera losbraceros no tenían que pagar renta lo cual les permitíaahorrar prácticamente todo su salario.
En octavo lugar, el programa demostró en repetidasocasiones ser una maquinaria eficiente. Llegó a movili-zar, entre 1954 y 1960, a un promedio de 350 mil traba-jadores anuales. Es más, en julio de 1954, de manerasorpresiva y para boicotear al programa, el estado deTexas, solicitó 60 mil braceros, que debían estar con-tratados en 15 días. La burocracia de ambos países sepuso en marcha. El centro de contratación deMonterrey llegó a contratar a cuatro mil braceros dia-rios, lo que finalmente obligó a los tejanos a incorpo-rarse al sistema bracero (Salinas, 1955:21).
Finalmente, el programa suponía una serie de gastospara ambos gobiernos y para los empleadores. Pero apesar de las quejas y la resistencia a conceder ciertasprestaciones esto no significó la quiebra de ningunaempresa, ni una escalada de salarios y precios de losproductos agrícolas. Distintos reportes de la época se-ñalan que con el tiempo el programa fue superando di-ficultades y los empleadores empezaron a valorar susventajas y a cooperar decididamente para su buen fun-
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cionamiento (Jones, 1946; Fernández del Campo, 1946;de Alba, 1954; Salinas, 1955; García Téllez, 1955).
Como elemento adicional, habría que señalar que laexigencia del gobierno mexicano por lograr la equidaden el campo económico y social para los trabajadoresmigrantes se convirtió en un verdadero programa delucha en contra de la discriminación racial, sobre todoen el estado de Texas, y de este modo constituye uno delos antecedentes no reconocidos, de la batalla final porlos derechos civiles en Estados Unidos.
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Las consecuencias negativas del Programa Bracero,fueron también numerosas, aunque no todas se le pue-den achacar al programa mismo.
En primer lugar, se generó un movimiento paralelo detrabajadores indocumentados, de dimensiones semejan-tes. Ante esta problemática, ambas partes se echaban laculpa: se afirmaba que México debía hacer algo paracontrolar la salida de indocumentados y, como contra-parte, se le señalaba al gobierno de Estados Unidos quese debía castigar a los que emplearan indocumentados.No obstante, las necesidades del mercado de trabajosiempre fueron mayores a la oferta del Programa Bra-cero. Según Kitty Calavita (1982), la políticamigratoria de Estados Unidos siempre alentó, sea demanera formal o informal, el tráfico ilegal. El acuerdode 1949 decía que los trabajadores indocumentadosque se encontraran en Estados Unidos debían tenerpreferencia y ser regularizados según el sistema de“secado de mojados”. La patrulla fronteriza llevaba alos migrantes indocumentados a la frontera, estos pi-
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saban simbólicamente el lado mexicano y luego volvíany eran admitidos legalmente (Galarza, 1964; Calavita,1982). Posteriormente, en 1948, ante la negativa mexi-cana de enviar braceros a Texas porque no se acepta-ban las condiciones convenidas, la frontera se abriópor cinco días en el mes de octubre y dejó pasar a todoslos que quisieran trabajar.
En 1952 se promulgó la Ley de Inmigración y Naciona-lidad, conocida como Ley McCarran-Walter, que consi-deraba ilegal “dar puerto, transportar o encubrirmigrantes ilegales, o inducir, directa o indirectamen-te, su ingreso a los Estados Unidos”. Sin embargo, porpresiones de los agricultores, la enmienda llamada“Texas Proviso” excluía a los empleadores (Calavita,1982). Esta enmienda estuvo activa hasta 1986, cuandola IRCA volvió nuevamente a condenar, en el papel, a losque contrataran indocumentados. Nunca ha habidorealmente, de parte de Estados Unidos, voluntad polí-tica para castigar a los empleadores, lo que en los he-chos fomenta y facilita la migración indocumentada
En 1954 se dio el caso de la contratación unilateral porparte de Estados Unidos, debido a que no se había lle-gado a un acuerdo bilateral. La marcha de la economíaes una prioridad para Estados Unidos y busca la mane-ra de solucionar por todos los medios la escasez demano de obra. Cuando no se puede de otro modo, recu-rre a medidas unilaterales de emergencia.
En segundo término habría que señalar la beligeranciade las partes y el carácter de fondo del convenio, que erade orden obrero-patronal. Cada año se negociaba unaespecie de convenio colectivo de trabajo y, lógicamente,las partes no se ponían de acuerdo. México amagaba conla huelga, es decir, se negaba a enviar trabajadores en
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esas condiciones y Estados Unidos contrataba a losmismos trabajadores de manera unilateral o legalizabaa indocumentados y de este modo los utilizaba comoesquiroles. Estas tensiones contrastan con la facilidadcon la que se llegó a un convenio en 1942, cuando seinició el programa. El jaloneo de ambas partes y la fal-ta de acuerdos razonables a mediano y largo plazo sinduda fueron un problema recurrente en la negociaciónanual bilateral.
En tercer lugar, se argumentó que se requería de unaburocracia excesiva en ambos lados de la frontera. Losempleadores se quejaban de tantos gastos y papeleo,cuando tradicionalmente llegaba la mano de obra a sudestino, sin ningún costo para ellos y con el único pro-blema de que eran indocumentados (de Alba, 1954).Cuando empezaba el programa, en el 1945, se requirie-ron en Estados Unidos 2 400 personas y se gastaronvarias decenas de millones de dólares (Jones, 1946)
En México, además de los gastos operativos, la admi-nistración del programa generó corrupción y tráfico deinfluencias (Salinas, 1954; Durand, 1994), problemaque no pudo resolverse y que sigue siendo la amenazaprincipal de todo programa que llegue a implementarseen el futuro. Los costos de la corrupción obviamente tu-vieron que pagarlos los migrantes en forma de mordi-das, donaciones o favores.
Un problema adicional fue la medida paternalista queel gobierno mexicano impuso a los braceros, al obligar-los a realizar un ahorro de 10 por ciento de sus salariosen los bancos norteamericanos Wells Fargo y UnionTrust Co. de San Francisco, que a su vez serían deposi-tados en el Banco Nacional de Crédito Agrícola deMéxico. Este acuerdo funcionó de 1943 a 1949. Según
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Jones, en 1943 se recaudaron 11.6 millones de dóla-res y se devolvieron 2.6 millones. En 1944 se habíanrecaudado 18.4 millones de dólares en 112 800 cuentasy sólo se había reintegrado 10.7 millones (Jones 1946,22). Como se sabe, nunca se llegó a devolver el totaldel ahorro, la deuda persiste y actualmente se llevana cabo movilizaciones de ex braceros que exigen elreintegro de sus ahorros, cincuenta años más tarde.
Por otra parte, la burocracia involucrada también te-nía sus propios conflictos, discrepancias, filias y fobias.En México, la Secretaría de Relaciones Exteriores ne-gociaba, la Secretaría de Gobernación ejecutaba y laSecretaría del Trabajo y Previsión Social evaluaba, in-tervenía e interfería. En Estados Unidos, el conflictose dio entre varias agencias gubernamentales: el De-partamento del Trabajo, aliado con los sindicatos, quesaboteó de diversas maneras al Programa Bracero, elINS, que paradójicamente se constituyó en su acérrimodefensor, y el Departamento de Agricultura que apoya-ba a los agricultores que requerían mano de obra(Calavita, 1992).3 Las diferencias y zancadillas entredependencias de los gobiernos añadieron una serie deproblemas suplementarios a la administración del pro-grama.
En cuarto lugar, otra fuente de diferencias y problemasfue el lugar donde debería realizarse el reclutamiento.Para México, debía de hacerse en el interior del país, enlas zonas de concentración de la población migrante yno en la frontera, como proponían los norteamericanos
3 Finalmente, las pugnas entre dependencias llegaron al Congreso,el tema se politizó, en un contexto de la lucha por los derechosciviles y de emergencia de las organizaciones de trabajadoresagrícolas y se acabó con el Programa Bracero.
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y presionaban los empleadores, para ahorrarse los cos-tos del transporte. México ya había experimentado lacontratación fronteriza, con las casas de enganche, loque había sido funesto, por otra parte la contrataciónfronteriza alentaría la migración indocumentada y fo-mentaría la emigración de la escasa población fronteri-za. El reclutamiento pasó del Distrito Federal a lasciudades de Irapuato y Tlaquepaque, luego aZacatecas, Chihuahua, Tampico y Aguascalientes; des-pués a Hermosillo, Chihuahua y Monterrey, y final-mente en Empalme, Sonora. En los últimos años seaccedió a poner un centro de contratación en Mexicali.El gobierno mexicano perdió con el tiempo el controlsobre esta situación (Salinas, 1954; Vargas y Campos,1964; Morales, 1982).
Como quiera, independientemente del lugar, la con-fluencia de miles de personas que esperaban ser contra-tadas ocasionaba múltiples problemas logísticos, que nofueron solucionados de manera adecuada por el gobiernomexicano. Según Pedro de Alba, los centros de contra-tación eran "uno de los espectáculos más desoladores"que le había tocado presenciar (1954). Se dice que enEmpalme sucedía algo similar con la concentración ma-siva de braceros y la escasez crónica de servicios míni-mos. Este es un tema que todavía falta por investigar.
En quinto lugar, la contratación masiva de trabajado-res temporales afectó necesariamente el mercado detrabajo de ambos países. En México, algunos goberna-dores, como el de Guanajuato, se quejaron de la faltade brazos en sus entidades y culpaban al ProgramaBracero (Durand, 1994). En Estados Unidos sucedía locontrario, la queja reiterativa de los sindicatos era so-bre el excedente de mano de obra barata que desplaza-ba al trabajador local, bajaba los salarios y, para colmo,
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en algunos casos eran utilizados como esquiroles(Driscoll, 1983; Calavita, 1992).
En Sexto lugar, una crítica recurrente al ProgramaBracero ha sido la de la conexión inexorable que exis-tía entre el trabajador y el empleador. El bracero esta-ba contratado para ir a trabajar a determinado lugar,rancho o localidad y no podía moverse, incluso si falta-ba trabajo o las condiciones no eran las adecuadas des-de su punto de vista. Se dice que este punto le confirióal programa un tinte de semi-esclavitud. El trabajadorestaba sometido a las condiciones del empleador y,dado el carácter temporal y la dispersión de la manode obra, era prácticamente imposible ejercer algúntipo de control oficial, tanto de las autoridadesmexicanas como norteamericanas.
Finalmente, el problema recurrente fue el incumpli-miento de las normas del contrato por parte de losempleadores y los problemas que esta situación aca-rreaba en las negociaciones anuales de ambos gobier-nos. El acuerdo inicial, logrado en tiempos de guerra,resultaba demasiado oneroso en tiempos de paz, so-bre todo si la opción de contratar indocumentados es-taba a la mano.
Este es el punto neurálgico de cualquier programa detrabajadores temporales. El gobierno mexicano, encaso de llegar a un acuerdo, tiene que lograr condicio-nes decorosas para sus trabajadores, debido a las pre-siones de los mismos trabajadores, los partidospolíticos, el congreso y la sociedad. Por su parte, el go-bierno americano trata de lograr las mejores condicio-nes para los empleadores, es decir, pagar lo menosposible y trasladar todos los costos a los trabajadores(trasporte, vivienda, trámites).
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El Programa BraceroEl Programa BraceroEl Programa BraceroEl Programa BraceroEl Programa Braceroa 50 años de distanciaa 50 años de distanciaa 50 años de distanciaa 50 años de distanciaa 50 años de distancia
La realidad de la migración México-Estados Unidosnos ha enseñado que en el mercado de trabajobinacional, si no hay arreglo por la vía formal, el arre-glo se da por la vía de facto: es decir se contrata a lostrabajadores indocumentados que sean necesarios y seexpulsa a los excedentes.
Y es la vía de facto la que en la práctica ha demostradoser la más viable, porque, paradójicamente, todos que-dan contentos, aunque no lo puedan decir en voz alta.Es la experiencia que se dio cuando se acabaron losconvenios braceros. Salvo un número relativamentereducido de braceros que legalizó su situación, en tér-minos generales, los trabajadores mexicanos siguieroncruzando la línea de manera subrepticia y losempleadores los siguieron contratando. A lo largo de22 años, período que comprende la etapaindocumentada, el gobierno mexicano se lavó las ma-nos y, como compensación, algunos académicos dicenque aplicó la política de la “no política”; el gobiernoamericano alegó que tenía la frontera bajo control ydejaba pasar a aquellos que eran necesarios para le-vantar las cosechas, la basura, los platos sucios, las sá-banas usadas y deportaba día a día a los sobrantes. Alos empleadores les interesa un comino si sus trabaja-dores son indocumentados o “empapelados”, lo que lesinteresa es que sean baratos y eficientes. Todos con-tentos y todos felices. Incluidos los trabajadoresmigrantes mexicanos, que en aquellos tiempos, con 200dólares, o una carrera nocturna, cruzaban la frontera ypodían ganar algunos dólares, que comparativamentesignifican mucho.
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Este es el problema de fondo. Que después de un siglode experiencia migratoria lleguemos a esta constata-ción. La solución práctica, barata y por tanto mejor, esque la gente trabaje donde le ofrecen empleo. Y si nohay vacantes, la gente busca refugio en su lugar de ori-gen, por la sencilla razón de no se puede sobrevivir enEstados Unidos sin trabajar.
Cualquier programa de trabajadores migrantes va a serun dolor de cabeza. Va a tener miles de detractores entodos los bandos, va a generar gastos, corrupción, mo-lestias y enfrentamientos. Pero los conflictos obrero-pa-tronales son un elemento cotidiano en la lucha de clasesy debemos acostumbrarnos a que sean consideradoscomo algo normal en un mundo globalizado, donde lospaíses pobres representan a su mano de obra migrante ylos países ricos a los intereses de sus empresarios.
Cualquier convenio que se firme en el futuro debe to-mar en cuenta los aciertos y errores del pasado, con-cretamente del Programa Bracero, y debe partir de lasconquistas logradas: negociación bilateral, reconoci-miento legal, contrato de trabajo, selección de los tra-bajadores y comunidades involucradas por parte delpaís de origen, selección de las actividades y los luga-res de destino por parte del país que acoge, salariosmínimos establecidos de acuerdo a regiones y tareas,seguro médico, seguro de desempleo durante el perio-do del contrato, reembolso de los gastos de transportede ida y vuelta, vivienda digna y supervisión oficial.
Simplemente, es necesario un programa de esta natura-leza porque el caos existente facilita la sobre explota-ción de la mano de obra migrante y fomenta las mafiasorganizadas del contrabando de mano de obra.
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Finalmente, porque las medidas actuales de controlfronterizo tienen un costo diario en sangre inocenteque ya resulta insoportable. Todas las semanas muereun promedio de 15 mexicanos en su intento por cruzarla frontera. Hombres y mujeres jóvenes, en el esplen-dor de su vida. Gente probadamente honesta y trabaja-dora. Es, por tanto, una cuestión de principios.
VVVVVisas privadas-vicios públicosisas privadas-vicios públicosisas privadas-vicios públicosisas privadas-vicios públicosisas privadas-vicios públicosTTTTTrabajadores temporalesrabajadores temporalesrabajadores temporalesrabajadores temporalesrabajadores temporalesVVVVVisas isas isas isas isas H2AH2AH2AH2AH2A y y y y y H2BH2BH2BH2BH2B
En México existe, desde los años ochenta, un progra-ma de trabajadores migrantes temporales, que creceaño con año y que escapa totalmente al control o super-visión del gobierno mexicano. Se trata del Programa deVisas H2A y H2B, uno dedicado a ofrecer visas para eltrabajo en la agricultura y el otro para los servicios.Cada año, cerca de 80 mil trabajadores migrantes mexi-canos obtienen visas para trabajar en el otro lado, y notienen que pagar coyote ni arriesgar sus vidas caminan-do por el desierto o cruzando las traicioneras aguas delrío Bravo.
El Programa de Visas H2A se inició en 1964 después delPrograma Bracero, como una de las previsiones conrespecto a los trabajadores agrícolas de la Costa Este,en especial para contratar trabajadores temporales delas Indias Occidentales Británicas (especialmente deJamaica). Luego, con IRCA, se subdividió la categoríaen dos y se añadió la visa H2B para servicios. Posterior-mente se incluyó a los mexicanos a fines de los añosochenta y en la actualidad contribuyen con tres cuar-tas partes del programa (Meyers, 2006).
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El programa se estableció con el fin de paliar los pro-blemas de escasez de mano de obra en la agriculturanorteamericana. Pueden participar propietarios, em-presas o asociaciones y pueden ser representados porellos mismos, por agentes o abogados. Antes de entraren el programa, el empleador debe hacer un esfuerzopositivo para conseguir trabajadores norteamericanosy sólo en caso de no conseguirlo puede beneficiarse delprograma. Los salarios deben ser los mismos para losamericanos y para los H2A, pero hay un tope salarialhacia arriba para evitar un efecto adverso. La viviendaadecuada y aprobada por inspectores oficiales la debeproporcionar, sin costo, el propietario y además debefacilitar un lugar adecuado para que preparen sus trescomidas o, en caso contrario, proporcionarlas y des-contar su costo. Finalmente, el transporte y los gastosson pagados por el empleador una vez que el trabaja-dor haya concluido la mitad del periodo del contrato.Igualmente, debe proveer el transporte entre la vi-vienda y el lugar de trabajo, y al lugar de origen unavez concluido el programa (http://usimmigration.visapro.com/H2B-Visa.asp).
En el caso de las visas H2B los empleadores no aportanpara el transporte y en algunos casos tampoco la vi-vienda, dado que se supone viven en la ciudad. Los H2Bse dedican a labores de construcción, hoteles, restau-rantes, producción de alimentos, manufactura, recrea-ción y transporte. En el año 2005 se contrató a 87 miltrabajadores, de los cuales tres cuartas partes fueronmexicanos (Meyers, 2006).
El programa de visas H2 es, sin duda, una solución paraaquellos que quieren ir a trabajar contratados a Esta-dos Unidos, por alguna compañía norteamericana, sin
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Gráfica 1. Trabajadores temporales convisas H2A según país y región de origen
Fuente: Estudio Binacional, 1998.
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poner en riesgo sus vidas. El problema radica en que elgobierno mexicano no tiene arte ni parte en el asunto:no controla, no fiscaliza, no pone condiciones, no llevaun registro, no negocia, no hace nada. Se trata de unasunto que manejan las empresas y los consuladosamericanos, sin participación del gobierno mexicano.No es otra cosa que la privatización del programa detrabajadores temporales, privatización que sin dudaentraña riesgos considerables.
Esta actitud de no hacer nada, es una herencia del go-bierno priísta, que no movía un dedo por los migrantesy que se daba el lujo de pregonar su “política”, que con-sistía precisamente en la “política de la no política”.Una buena manera de lavarse las manos.
Lo preocupante es que el empeñoso ex-canciller JorgeCastañeda, tampoco hizo nada sobre el asunto y que el
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gobierno de Vicente Fox, que tanto pregona su apoyoa los migrantes, no haya hecho o dicho nada al respec-to, en un momento en que se debatía (primera mitaddel año 2006), en el Congreso Norteamericano, la posi-bilidad de establecer un programa de trabajadorestemporales que involucraría a poco menos de mediomillón de trabajadores.
Coordinar un programa de esta naturaleza es, cierta-mente, muy complicado, y por eso los gobiernos prefie-ren dejar que se encarguen del asunto las fuerzas delmercado. El dilema se plantea entre un programa pú-blico o privado. Uno controlado, financiado y manejadopor las empresas y sus enganchadores y otro por losgobiernos de ambos países, como lo fue el ProgramaBracero, el acuerdo vigente con Canadá y tantos otrosprogramas en todo el mundo.
No es nada fácil organizar un programa de trabajado-res migratorios. Se trata de la rifa del tigre. Nadiequiere cargar con el bulto y se echan la pelota entre lassecretarías de Relaciones Exteriores, de Gobernacióny de Trabajo. Por eso resulta más cómodo dejarlo enmanos privadas y que sean los contratistas americanoslos que tomen la iniciativa.
Pero el problema radica en que, en el sistema priva-do, el trabajador queda sujeto a los caprichos y condi-ciones del empleador en turno y que no puedemoverse o cambiar de trabajo. Es precisamente la crí-tica más seria que se le hizo al Programa Bracero, quese trataba de una situación de control parecida a lasemi-esclavitud.
Otro inconveniente del sistema de visas H2 radica enque se trata de un sistema de visas privatizado, que
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funciona con base en contratistas mexicanos, interme-diarios norteamericanos y las propias empresas que seencargan del reclutamiento. El gobierno norteameri-cano tampoco interviene, sólo otorga las visas.
Hemos retornado al siglo XIX, cuando los contratistas yenganchadores se encargaban de “enganchar” y“reenganchar” a los trabajadores migrantes. O peoraún, porque a comienzos de siglo, algunos municipioscomo el de Zamora, Michoacán, obligaban a losenganchadores nacionales y extranjeros a firmar uncontrato y a respetar ciertas normas mínimas(Durand, 1994; Durand y Arias, 2005).
Como nadie supervisa el sistema de visas H2, el lectorse podrá imaginar lo que esto significa. Hay contratis-tas honestos que reciben su paga de la empresa y sólocobran por los gastos de trámite de visado y pasajes.Pero muchos otros cobran fuertes sumas de dinero por“el favor” que les hacen a los migrantes. De hecho, he-mos podido constatar modalidades muy diversas decontratación. En algunos casos, como los casinos deReno, Nevada, utilizan las redes sociales de losmigrantes, van a los lugares de origen y seleccionan alpersonal que va a ser contratado. Todos los gastos co-rren por parte de la empresa, tanto el transporte te-rrestre hasta la frontera, el visado y luego el pasajeaéreo al lugar de destino. Allí, los familiares se encar-gan del alojamiento y de entrenar al trabajador novato.Luego se le descuenta la mitad de los gastos, con unaporte semanal cada quincena. En estos casos no sedetectó ningún tipo de extorsión o irregularidad.
En otros casos la situación es muy diferente. Por ejem-plo, los que van contratados por la AgriculturalTobacco Asociation para cortar tabaco a Carolina del
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Norte y Virginia, son primero contactados por unenganchador o contratista mexicano, que cobra comi-sión tanto a la empresa como a los propios trabajado-res. Posteriormente los traslada en camión hastaMonterrey, donde el migrante paga los gastos deltransporte y el visado. Finalmente, se les conduce a lafrontera, en el Puente Colombia, y allí se entrega “lacarga” a personal de la Unión de Tabacaleros, que ayu-da al cruce fronterizo y luego recoge todos los pasapor-tes con la visa. El viaje se hace en camiones vigiladospor personal de la empresa, una especie de policía pri-vada que controla que a lo largo del viaje de 32 horasnadie se vaya escapar. Luego, al llegar a su destino,entregan el pasaporte al ranchero que los contratapara que “lo cuide”, mejor dicho para “fijar” a la manode obra en su lugar de trabajo. finalmente, los trabaja-dores deben quedarse toda la semana en el rancho ysólo pueden salir unas horas el domingo a comprar susalimentos para la semana. El regreso es igualmentevigilado y el pasaporte se lo entregan al migrante alcruzar la frontera.4
En México, cada empleador y contratista opera segúnsu criterio y fija sus condiciones. En algunos lugareslos empleadores pagan los pasajes, en otros no. No hayinformación sobre contratos, seguros, impuestos, sala-rios mínimos, condiciones laborales y, en general, so-bre el respeto a los derechos humanos y laborales delos migrantes.
Como quiera, parece ser que la Constitución Mexicanay la Ley General del Trabajo no tienen nada que haceren el caso de la visas H2, a pesar de que ambas disposi-
4 Una descripción detallada del proceso con base en entrevistaspuede consultarse en Durand, 1998).
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ciones legales deben ser observadas por las empresasextranjeras y sus intermediarios mexicanos. Al respec-to, el artículo 123 de la Constitución y el 28 de la LeyGeneral del Trabajo son muy claros y precisos:
Constitución políticade los Estados UnidosMexicanos
Artículo 123
XXVXXVXXVXXVXXV..... El servicio para la colocación de los trabajadoresserá gratuito para éstos, ya se efectúe por oficinas mu-nicipales, bolsas de trabajo o por cualquier otra insti-tución oficial o particular.
En la prestación de este servicio se tomará en cuentala demanda de trabajo y, en igualdad de condiciones,tendrán prioridad quienes representen la única fuentede ingresos en su familia.
XXVI.XXVI.XXVI.XXVI.XXVI. Todo contrato de trabajo celebrado entre unmexicano y un empresario extranjero, deberá ser lega-lizado por la autoridad municipal competente y visadopor el Cónsul de la Nación a donde el trabajador tengaque ir, en el concepto de que además de cláusulas ordi-narias, se especificará claramente que los gastos de re-patriación quedan a cargo del empresario contratante.
Ley General del Trabajo
Artículo 28.Artículo 28.Artículo 28.Artículo 28.Artículo 28. Para la prestación de servicios de lostrabajadores mexicanos fuera de la República, se ob-servarán las normas siguientes:
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I. Las condiciones de trabajo se harán constar porescrito y contendrán para su validez las estipula-ciones siguientes:
a) Los requisitos señalados en el artículo 25.
b) Los gastos de transporte, repatriación, traslado has-ta el lugar de origen y alimentación del trabajador y desu familia, en su caso, y todos los que se originen por elpaso de las fronteras y cumplimiento de las disposicio-nes sobre migración, o por cualquier otro concepto se-mejante, serán por cuenta exclusiva del patrón. Eltrabajador percibirá íntegro el salario que le corres-ponda, sin que pueda descontarse cantidad alguna poresos conceptos.
c) El trabajador tendrá derecho a las prestaciones queotorguen las instituciones de seguridad y previsión so-cial a los extranjeros en el país al que vaya a prestarsus servicios.En todo caso, tendrá derecho a ser indemnizado porlos riesgos de trabajo con una cantidad igual a la queseñala esta Ley, por lo menos;
d) Tendrá derecho a disfrutar, en el centro de trabajo oen lugar cercano, mediante arrendamiento o cualquierotra forma, de vivienda decorosa e higiénica;
II. El patrón señalará domicilio dentro de la Repú-blica para todos los efectos legales;
III. El escrito que contenga las condiciones de traba-jo será sometido a la aprobación de la Junta deConciliación y Arbitraje dentro de cuya jurisdic-ción se celebró, la cual, después de comprobar losrequisitos de validez a que se refiere la fracción I,
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determinará el monto de la fianza o del depósitoque estime suficiente para garantizar el cumpli-miento de las obligaciones contraídas. El depósitodeberá constituirse en el Banco de México o en lainstitución bancaria que éste designe. El patrón de-berá comprobar ante la misma Junta el otorgamien-to de la fianza o la constitución del depósito;
IV. El escrito deberá ser visado por el Cónsul de laNación donde deban prestarse los servicios; y
V. Una vez que el patrón compruebe ante la Juntaque ha cumplido las obligaciones contraídas, seordenará la cancelación de la fianza o la devolu-ción del depósito.
Prácticamente ninguno de estos requisitos legales secumplen en el caso de las contrataciones realizadaspor compañías extranjeras por medio de intermedia-rios mexicanos.
En el lado americano las cosas no son mejores. Una vezcon sus visas H2, los migrantes que lograron ir, caen enmanos de firmas de abogados americanos que hacen eltrámite ante las autoridades pertinentes. Por llenar ypresentar los papeles, donde figura la firma delempleador, que se compromete a contratarlos, en elaño 2005 se cobraban dos mil dólares, y una vez conse-guida la visa había que pagar 800 más, a la hora delregreso. En el caso de Ricardo, le negaron la visa altrabajador por haber sido detenido en una ocasión an-terior como indocumentado, y perdió todo el dinero ytiempo invertido.5
5 Entrevista con Ricardo Cázares, Paso del los Arrieros,Mazamitla, febrero de 2006.
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El sistema de visas H2 es un desorden total y está fuerade control. Pero al mismo tiempo es un negocio queotorga muy buenos dividendos a unos pocos. No es elmercado el que lo regula, por lo que se vuelve a repetirun problema clásico de los sistemas de contratación,que el trabajador está ligado, enganchado, subordina-do al empleador que pagó una cuota por los gastos decontratación, el pasaje o lo que sea, y se siente el pro-pietario de la mano de obra.
Por otra parte, hay empleadores honrados que pagande acuerdo a lo estipulado, es decir, igual que a losempleados americanos y esto es positivo. Pero en elcontexto de la migración indocumentada genera con-flictos. Por ejemplo, en el caso de los casinos de Reno,Nevada, los H2B ganaban 7.76 dólares por hora en 2004y sus compañeros de trabajo indocumentados ganabanun dólar menos, lo que creaba conflictos y resentimien-tos.6
En otros casos existen conflictos y problemas para res-cindir o concluir el contrato. Los patrones se resisten aperder a sus peones, y si estos deciden regresar poruna u otra razón por lo general les dejan de pagar losúltimos días de trabajo. Es el caso de Enrique, origina-rio de Pinos, Zacatecas, quien no pudo aguantar el rit-mo de trabajo para el corte del tabaco, por problemasde salud y tuvo que renunciar. Sin embargo el patrón lohizo trabajar una semana más y al final no se la pagó.En este caso, el migrante no tenía para pagar el pasajede regreso y tuvo que optar por llamar a unos compa-
6 Entrevista con Kenia Acosta, realizada por Enrique Martínez enAmeca, Jal., enero de 2004.
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ñeros de Idaho, que lo ayudaron y de este modo pasó aser migrante indocumentado.7
Es evidente que algunos trabajadores que ingresan convisas H2 luego se quedan como indocumentados. Sinembargo, se puede constatar que para muchos es unabuena opción de trabajo temporal y que retornan unavez terminado el contrato. El problema radica en queel retorno no se premia con nuevas visas u otro modode entrar legalmente. Hasta fechas muy recientes, aEstados Unidos no le interesaba controlar de maneraeficiente las salidas sino únicamente las entradas. Porejemplo, los mexicanos pueden salir por vía aérea deEstados Unidos, sin pasaporte y visa y sólo tienen quepresentar un documento de identidad. En la frontera,la salida no requiere de ningún tipo de documento.
En junio de 2006 entraron a consideración del Congre-so norteamericano varias propuestas, de corte unilate-ral, que vienen supuestamente a despejar el panoramasobre el acuerdo migratorio. La postura mexicana, deun acuerdo bilateral, se esfumó de manera definitiva.Parece ser que las propuestas de ley que en un princi-pio consideraban la posibilidad de un programa de tra-bajadores temporales han sido dejadas de lado. No sesabe tampoco si va a continuar el sistema de visas H2 ose va a instituir otros tipos de visas.
Como quiera, el programa de trabajadores temporalesque se piensa implementar será de carácter general yno bilateral. Es muy posible que los países centroame-ricanos y caribeños también ingresen a este sistema.Sin embargo, México no tiene previsto qué va a pasarcon los miles de centroamericanos que van a cruzar su7 Entrevista realizada por Jorge Durand y Enrique
Martínez, en Boise, Idaho, octubre de 1996.
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territorio para dirigirse a trabajar legalmente en Esta-dos Unidos. De igual modo, qué va a pasar a la hora delretorno, cuando miles de centroamericanos quieranllevar su coches y enseres a su lugar de origen. Estefenómeno se daba en España, cuando los trabajadoresmagrebíes regresaban después de una larga estanciaen Francia y Alemania.
El Programa de TEl Programa de TEl Programa de TEl Programa de TEl Programa de TrabajadoresrabajadoresrabajadoresrabajadoresrabajadoresAgrícolas con CanadáAgrícolas con CanadáAgrícolas con CanadáAgrícolas con CanadáAgrícolas con Canadá
Programa de TrabajadoresAgrícolas Mexicanos de Temporadaen Canadá (PTAT)
Canadá es un país de inmigración. 18.8 por ciento desu población (5.6 millones) nació en el extranjero, deacuerdo con datos de 2001. Bastante más, en términosproporcionales, que en Estados Unidos, donde la po-blación nacida en el extranjero era de 12.1 por ciento,para el año 2005 (Migration Information Source:www.migrationinformation.org/GlobalData/countrydata/data.cfm).
La emigración de origen mexicano hacia Canadá es, ennúmeros absolutos, poco relevante, pero ha tenido unritmo creciente en las últimas décadas. En diez añosprácticamente se duplicó al pasar de 22 mil emigran-tes en 1991 a 43 mil en el año 2001 (Ib.). De maneraparalela, existe un flujo legal de al rededor de diez miltrabajadores temporales por año.
La política migratoria de Canadá ha variadosustancialmente a lo largo del tiempo. Después deaplicar una política migratoria bastante restrictiva y
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racista, Canadá flexibilizó su posición y modeló unapolítica migratoria funcional a los requerimientos delsistema capitalista. Esta apertura supuso la llegada decontingentes migratorios “no blancos”, lo que dio lugara mejorar su imagen internacional como paísmulticultural, multiétnico y receptor de refugiados.Pero por otra parte, se aplicó un sistema más sofistica-do de control, regulación y vigilancia de los flujos deinmigrantes, acorde con un modelo estratégico de cre-cimiento y desarrollo en el plano económico y demo-gráfico. En síntesis, se diseñó una política que seadecua a las necesidades laborales y poblacionales decada provincia, en particular, y de Canadá en general.
En la actualidad, el control migratorio de Canadá sehace efectivo a través de un sistema de puntos que per-mite a cualquier persona ingresar a Canadá de manerapermanente sin importar su raza, religión, origen, et-cétera; pero siempre considerando ciertas caracterís-ticas que permitan un aporte al desarrollo económicode ese país. Rosa María Vanegas precisa: “El Sistemade Puntos (...) fijaba más su atención en el inmigrantelaboral (...). Los criterios se diseñaron conforme a lasnecesidades del país en general y de las provincias enlo particular, por lo que se adaptaban a los requeri-mientos económicos y laborales, así como de la pobla-ción del momento a través de la demanda laboral,ocupaciones designadas, destino y situación personal”(Vanegas, 2000:318).
No sólo eso, también hay ciertos criterios culturales queson relevantes para la política migratoria canadiense.Por ejemplo, a la provincia de Québec le interesa espe-cialmente la inmigración de gente francoparlante,mientras en las otras provincias se privilegia el conoci-miento del inglés, de ahí, por ejemplo, la preferencia
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inicial por migrantes temporales que provinieran delCaribe anglófono.
Canadá tiene una política bastante liberal en cuanto asus condiciones para acoger migrantes. No obstante,una de ellas es precisamente la de exigir cierta califi-cación académica, profesional o técnica. En otros tér-minos, no le interesa aceptar a la mano de obra baratay no calificada. Eso no significa que no la necesite, dehecho, le urge, sobre todo en ciertas áreas de la econo-mía, como la agricultura estacional.
De ahí que el sector agrícola impulsó un Programa deAutorización Laboral No Inmigrante8 (Preibisch, 2000;Cook, 2004) que en 1966 logró llegar a un acuerdo bila-teral entre Jamaica y Canadá para importar trabajado-res agrícolas. El resultado final fue la creación delPrograma de Trabajadores Agrícolas Temporales delCaribe (CSAWP, por sus siglas en inglés).9 Comenzó en1966 con Jamaica; después se incorporó a Trinidad yTobago y Barbados, en 1967; México en 1974 y las IslasOrientales del Caribe, en 1976 (Basok, 2003; Cook,2004; Downes y Odle-Worrell, 2004; Preibisch, 2004a,2004b; Vanegas, 2000, 2003; Verduzco, 2000). En el año2003 ingresaron por primera vez trabajadoresguatemaltecos a las ciudades de Québec y Montreal y,recientemente, en 2004, trabajadores de Honduras(Cook, 2004:1.17).
Después de la experiencia inicial con inmigrantescaribeños angloparlantes, el gobierno canadiense pusosu mirada en la fuerza de trabajo agrícola mexicana y
8 En inglés: Non-Inmigrant Employment Autorization Program,NIEAP.
9 Caribbean Seasonal Agricultural Workers Program.
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empezó a entablar pláticas con el gobierno. El 17 de ju-nio de 1974, en el marco del Convenio de Amistad,Comprensión y Cooperación, los gobiernos de México yCanadá acordaron, mediante un Memorandum de En-tendimiento, iniciar un circuito de migración laboralde carácter estacional para atender la demanda demano de obra en los campos agrícolas canadienses(Henestroza, 2003:18; Vanegas, 2000:323).
Como anexo al Memorandum, también se incluyó elAcuerdo para el Empleo Temporal de TrabajadoresAgrícolas Mexicanos en Canadá, el cual funciona comocontrato, y señala las obligaciones y derechos de lostrabajadores y patrones. Finalmente, a raíz delMemorandum, surgió el Programa de TrabajadoresAgrícolas Mexicanos de Temporada, conocido en Méxi-co como PTAT y en Canadá como Mexican SeasonalAgricultural Workers Program (MSAWP), que pasó a serparte de los programas de trabajo temporal que Cana-dá ya tenía con países del Caribe. Actualmente, parareferirse al caso caribeño y mexicano, el programa sedenomina, en inglés, Caribbean and Mexican SeasonalAgricultural Workers Program (C/MSAWP) (Basok,2003; Preibisch, 2004a, 2004b).
La instancia gubernamental canadiense que determi-na las políticas migratorias de trabajadoresestacionales y mantiene los acuerdos con el gobiernomexicano es el Departamento de Recursos Humanosde Canadá (HRDC, por sus siglas en inglés) mientrasque la parte administrativa queda a cargo de una agen-cia privada no lucrativa llamada Servicios de Adminis-tración de Recursos Agrícolas Extranjeros (FARMS, porsus siglas en inglés).10
10 En 1987, esta agencia no lucrativa, la FARMS, comenzó a respon-sabilizarse de la parte administrativa (Verduzco, 2000:341).
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La mecánica es la siguiente: los empleadores debensolicitar mano de obra al Departamento de RecursosHumanos, dos meses antes del inicio de la temporadaagrícola, informando sobre las condiciones de trabajo.A un mes de iniciarse la temporada, si no hay solicitu-des de ciudadanos canadienses para laborar en lasgranjas, el Departamento da respuesta a la solicitudde los granjeros autorizando a la FARMS a proseguircon la solicitud de los granjeros. Este organismo tratade cumplir con todas las solicitudes y si un patrón soli-cita trabajadores específicos (por nombramiento) laFARMS se encarga de requerirlo. Posteriormente, elDepartamento de Recursos Humanos hace las solicitu-des a la Secretaría del Trabajo y Previsión Social delgobierno mexicano (Cook, 2004).
Mientras tanto, en México, las instituciones encarga-das de operar y vigilar el programa son la Secretaríadel Trabajo y Previsión Social (STPS), la Secretaria deRelaciones Exteriores (SRE), la Secretaría de Hacienday Crédito Público (SHCP), la Secretaría de Gobernación(SG) y la Secretaría de Salud (SSA) teniendo como vín-culo a la Embajada de Canadá en México (Vanegas,2000a). Una infraestructura bastante barroca, deacuerdo con nuestra cultura político burocrática, peroen la práctica son la STPS y la SRE, las que llevan a caboel trabajo.
La STPS es la responsable de administrar el PTAT y co-ordinar a las otras secretarías participantes. Cuandoésta recibe las solicitudes de Canadá, se encarga dereclutar y seleccionar a los trabajadores. Básicamenteson dos formas de reclutamiento: por selección y pornombramiento. En el primer caso, simplemente se ca-nalizan los trabajadores hacia las granjas que no solici-taron a alguna persona en particular; en el segundo, el
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patrón solicita a trabajadores que ya se han desempe-ñado anteriormente, esta categoría llega a represen-tar más de 70 por ciento de los envíos de trabajadoresa Canadá. La SRE expide los pasaportes y coordina lassalidas. La SG hace el control migratorio; la SHCP haceel cobro de los derechos de pasaporte; la SSA coordinalos exámenes médicos y la embajada otorga las visas detrabajo además de autorizar los centros de salud y admi-nistrar los resultados médicos. En Canadá, la embaja-da mexicana designa a un representante paracoordinar el programa en ese país. En México los re-quisitos básicos para participar en el PTAT son los si-guientes: que los aspirantes sean jornaleros ocampesinos, es decir que tengan experiencia en el tra-bajo agrícola; que tengan entre 22 y 45 años de edad yque preferentemente sean casados y con dependienteseconómicos (Montoya, 2005).
De acuerdo con los datos del Departamento de Recur-sos Humanos de Canadá, se admiten entre 15 y 18 miltrabajadores agrícolas estacionales provenientes deMéxico y el Caribe. Según la Secretaría del Trabajo, apartir de 2001, trabajaban temporalmente en el campocanadiense un promedio de diez mil personas. Un cre-cimiento notable si se considera que en 1967 se inicióel programa con 1 258 trabajadores. De hecho, el con-tingente mexicano se ha convertido en el mayoritario através del tiempo, desplazando a los caribeños (Cook,2004:1.12). En total, a lo largo de tres décadas, se puedeafirmar que han ido a trabajar al Canadá unas 100 milpersonas.
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Además del crecimiento progresivo de la emigraciónestacional mexicana a Canadá, vale la pena destacardos puntos, que en 1989 empezó la emigración femeni-na y que en el año 2000 se superó la barrera de los diezmil trabajadores.
Por otra parte, el lugar de origen de los migrantes seconcentra principalmente en el centro de México, enlos estados de Hidalgo, Tlaxcala, Puebla, Morelos y elEstado de México. La excepción que confirma la reglaes el estado de Guanajuato, que se ubica en el occiden-te y que también cuenta con una amplia experienciamigratoria hacia los Estados Unidos. Por el contrario,los otros estados tienen menor experiencia
Gráfica 2. Crecimiento de trabajadores mexicanos en el PTAT
Fuente: Secretaría del Trabajo y Previsión Social, 2004.
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Cuadro 3. Demanda de trabajadores agrícolas mexicanos aCanadá, 1974-2004
Fuente: Secretaría del Trabajo y Previsión Social, 2004.
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migratoria internacional. Es posible que la cercaníacon la ciudad de México y la menor tradiciónmigratoria internacional hayan sido los criterios quehayan primado para seleccionar a los pueblos dondese inició el proceso migratorio a Canadá. Como quie-ra, también es relevante señalar que en los últimosaños se nota mayor diversificación geográfica y queparticipan todos los estados, aunque en proporcionesmenores. Lo que era un proceso marcadamente regio-nal, se va convirtiendo lentamente en un fenómeno dedistribución nacional.
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Gráfica 3. Seis entidades de la Républica Mexicana,con mayor participación histórica
de trabajadores agrícolas en el PTAT(1994-2004)
Nota: los datos de Guanajuato para 1995 son al parecer erróneosen la base de datos original.Fuente: Secretaría del Trabajo y Previsión Social, 2004.
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Jorge Durand
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A diferencia del Programa de Visas H2, que se mantie-ne en las sombras y ha sido muy poco analizado, estu-diado y criticado, el programa canadiense (PTAT) esrevisado de manera constante y diversas institucionesle hacen un seguimiento bastante estricto. Un buenejemplo son los trabajos elaborados para The NorthSouth Institute, entre marzo de 2002 y agosto de 2003,Canada's Seasonal Agricultural Workers Program as aModel of Best Practices in Migrant WorkerParticipation. Incluso, el programa canadiense es eva-luado y considerado como modelo para la aplicación deprogramas similares en otras latitudes, como en Aus-tralia, lo que demuestra que, a pesar de todas las críti-cas, los programas de trabajadores temporales puedenser manejados de acuerdo con los intereses de ambaspartes, representados por ambos gobiernos.
Una primera virtud del PTAT es su carácter oficial y bila-teral. Se trata de un convenio entre dos países, en el queexisten normas y obligaciones de ambas partes, y no deun asunto de carácter unilateral donde privan los inte-reses particulares. Por otra parte, hay que señalar quees un programa maduro, con 32 años de antigüedad, loque indica que su funcionamiento ha sido, en términosgenerales, satisfactorio para ambas partes.
Una segunda virtud es el tamaño del programa, allíradica gran parte del éxito. Movilizar a diez mil perso-nas, la mayoría de ellas con experiencia previa y conun destino conocido, no es lo mismo que administrarprogramas como el Bracero, que contrataba a 300 miltrabajadores por año, o el de visas H2, que movilizaunos 80 mil anualmente.
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En tercer lugar, hay que destacar el perfilmarcadamente temporal o estacional de este flujo mi-gratorio. Se trata de trabajadores agrícolas de tempora-da, cuyo retorno está prácticamente asegurado, dadaslas condiciones climáticas de Canadá y el diseño delprograma. La conocida opinión de Philip Martin (2002),de que “no hay nada más definitivo que un migrantetemporal”, no se aplica para nada al caso canadiense,incluso con un contingente de trabajadores como elmexicano, que tiene amplia experiencia en sobrevivir ymanejarse con soltura con un status legal irregular.
No obstante, estas dos últimas virtudes del ejemplocanadiense, dimensión y estacionalidad, no se puedentransplantar a otros contextos de manera mecánica,porque se trata de un caso especial en que el clima y lamagnitud de la demanda hacen posible un manejo ra-zonable y eficiente. El clima y la estacionalidad del tra-bajo son fundamentales, pero también que eltrabajador, de acuerdo con su contrato, tenga pagadosu pasaje de regreso y una posible recontratación ase-gurada. Asegurar la temporalidad del migrante, es de-cir, el retorno no es un asunto puramente climático,hay que poner otras condiciones en el programa y elcontrato para que esto suceda.
Por otra parte, Canadá ha buscado la diversificaciónde sus fuentes de mano de obra en el Caribe, México yCentroamérica, es decir, no se casa con una opción,para luego caer en la trampa de la dependencia absolu-ta. No es así en el caso de Estados Unidos, cuya la polí-tica migratoria, a lo largo de todo un siglo, fue modelara la mano de obra mexicana como única fuente de abas-tecimiento para la agricultura, de ahí que en la actuali-dad 85 por ciento de los trabajadores agrícolas que
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laboran en los campos de Estados Unidos haya nacidoen México (Durand y Massey, 2005).
En general ambos gobiernos consideran loslineamientos del PTAT como un programa justo y bene-ficioso para ambas partes. No obstante, los problemasaparecen a la hora de su aplicación y es allí donde hayun sinnúmero de críticas, tanto de académicos, comode ONG, sindicalistas y los trabajadores mismos.
Al parecer, a lo largo de la aplicación del programalas quejas de los trabajadores, no han sido muy nume-rosas (Mohar, 2004), sin embargo no hay informaciónoficial al respecto. Por otra parte, hay que tomar encuenta que, como rasgo cultural, el mexicano no suelequejarse o reclamar, menos aún cuando está en el ex-tranjero y se le paga en dólares.
Un buen indicador de las relaciones entre trabajadoresy patrones es que la mayoría son contratados por nom-bramiento, lo que significa que ambas partes se cono-cen y aceptan el tipo de trato y relación conconocimiento de causa. Como quiera, se han detectadodiferencias regionales importantes. Según la UnitedFood & Comercial Workers, en la provincia deOntario, que contrata a 80 por ciento de los trabajado-res estacionales, no se les permite sindicalizarse y estoacarrea un buen número de problemas e injusticias.Por otra parte, recomienda al gobierno canadiense queatienda los siguientes puntos:
1) Que se les otorgue a los trabajadores la coberturade salud.
2) Que se les otorgue a los trabajadores el derechode apelación antes que se tome la decisión de re-patriarlo en caso de conflicto con el empleador.
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3) Que se excluya a los trabajadores del impuestopor seguro de desempleo porque no pueden serbeneficiarios.
4) Que se permita a los trabajadores temporales laposibilidad de sindicalizarse.
5) Que se hagan públicas las estadísticas de salariospara poder determinar con claridad si se pagaigual a los trabajadores nacionales que a los tem-porales.
6) Que se reconozca la antigüedad y una mejora sa-larial en el caso de los trabajadores por nombra-miento.
7) Que se realice un muestreo para la inspección deviviendas antes de su ocupación y que se canceleel derecho a los empleadores que no cumplan conlos requerimientos estipulados.
8) Que se prohíba la práctica de alojar a los trabaja-dores cerca del lugar de trabajo dados los poten-ciales peligros que conlleva para la salud.
En síntesis, se requieren ajustes legales a nivel pro-vincial y nacional que permitan a los trabajadores de-fenderse legalmente, sea por medio del derecho deapelación o por medio de un sindicato. Igualmente, esrelevante revisar la tasa impositiva y no imponer car-gas fiscales cuando no hay posibilidad de recuperar be-neficios en el futuro. Al respecto, varios autorescomentan que los servicios que provee una compañíaal consulado mexicano para tramitar el tax return sonineficientes y poco transparentes. Por otra parte, seconstata que hay grandes diferencias en cuanto a lascondiciones de vivienda de una granja a otra y que enalgunos casos los trabajadores se ven expuestos a peli-gros innecesarios. Finalmente, hay numerosos casosen que los empleadores dilatan o interfieren con el ac-
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ceso inmediato de los trabajadores a los servicios desalud (Preibisch, 2004a; UFCW, 2004).
La fiscalización del programa por parte de las institu-ciones y la sociedad civil pone en evidencia que, poruna parte, se requieren reformas legales y, por otra,que se aplique la ley. El mundo del trabajo estacionalen Canadá no es la panacea. Los salarios son mínimos,las condiciones de vida difíciles y el trabajo intenso ydesgastante.
Las relaciones entre patrones y trabajadores no sonidílicas, aunque en muchas granjas se constata un buenambiente de vida y trabajo. Sin embargo, la mediacióndel gobierno mexicano, por parte del personal del con-sulado, en ocasiones deja mucho que desear. Al respec-to, el documental El Contrato, dirigido por Min SookLee y producido por Karen King-Chigbo, muestra, envivo y en directo, una actitud bastante cuestionablepor parte del personal del consulado. Ante la queja devarios trabajadores de una granja, el personal del con-sulado llegó a regañarlos y a decirles que las cosaseran así en Canadá y que si no estaban de acuerdo po-dían regresar. En este caso, el personal del consuladoactuó a favor de la empresa, no ejerció ningún tipo demediación y más aún, se dio el lujo de regañar a lostrabajadores.
El Contrato tuvo un impacto muy fuerte en Canadá ylos empleadores promovieron un juicio para que no sepudiera exhibir en los medios de comunicación y enlugares públicos. Por dos años el documental estuvocongelado y finalmente un juez decidió que podía pre-sentarse públicamente con algunas modificaciones mí-nimas. De este modo pudo ser trasmitido en la
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televisión canadiense, con una gran audiencia. Comoconsecuencia, el protagonista de la película, que habíasido un trabajador contratado en varias ocasiones, fuecastigado y no pudo volver a trabajar en Canadá.
Como quiera, en el caso canadiense los asuntos se ven-tilan, los problemas se discuten y las diferencias se li-tigan. Este ejercicio democrático ha sido fundamentalen el desarrollo del programa y en el futuro es la vía
El Contrato: The Contract .El Contrato: The Contract .El Contrato: The Contract .El Contrato: The Contract .El Contrato: The Contract .Min Sook Lee (Director). Karen King-Chigbo(Producer). Montreal, PQ: National Film Boardof Canada, 2003,50 mn
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adecuada para mejorarlo. No obstante, el gobiernomexicano debe dejar atrás prácticas y posiciones propatronales que están fuera de lugar. Su papel es defen-der los derechos de los trabajadores y tratar a toda cos-ta de mejorar su situación y sus condiciones laborales.
El futuro inmediatoEl futuro inmediatoEl futuro inmediatoEl futuro inmediatoEl futuro inmediato2006-20262006-20262006-20262006-20262006-2026
El modelo migratorio que se discute actualmente en elCongreso norteamericano oscila entre una propuestaconservadora radical, que criminaliza a la inmigraciónindocumentada y la vincula directamente con el terro-rismo y el peligro que constituye la falta de seguridadfronteriza, y otra propuesta, de un sector más liberal,que considera que la seguridad nacional pasa por me-jorar los controles fronterizos, pero sobre todo por te-ner información sobre la población indocumentada, ensu inmensa mayoría trabajadora y honesta.
Estos modelos se concretan en dos propuestas de ley:la del Representante Sensenbrenner (HR 4437) apro-bada por la Cámara Baja en tan sólo dos días, y la delos senadores Ted Kennedy y John MCain (S1033/HR2330) que lleva varios años sobre la mesa y que nohabía sido propiamente discutida.
La propuesta del representante Sensembrener (2005),titulada Border Protection, Antiterrorism and IllegalImmigration Control Act y conocida como Enforcementonly, no necesita mayores explicaciones: la migraciónilegal, especialmente la que ingresa por México, es unasunto ya no sólo de seguridad nacional sino de luchaantiterrorista. Su propuesta incluye, entre otros, los si-guientes puntos:
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1) Ampliación de un muro de contención en la fron-tera México-Estados Unidos (1 200 kilómetros) yestudiar la posibilidad de construir un muro se-mejante en la frontera con Canadá.
2) Considerar la presencia de un indocumentado enEstados Unidos como un acto criminal.
3) Eliminar el Programa de Lotería de Visas(Diversity Immigrant Visa).
4) Prohibir que los uniformes de la Patrulla Fronte-riza se fabriquen fuera de Estados Unidos (semaquilaban en México).
5) Acabar con la práctica de capturarindocumentados y deportarlos (catch and release)e imponer una multa de tres mil dólares, a aque-llos que quieran salir voluntariamente sin ser en-juiciados.
6) Considerar un crimen proporcionar cualquier tipode ayuda a un inmigrante ilegal, lo que incluyeliteralmente alimentación y alojamiento.
7) Incrementar las multas a los que contraten ilega-les (7 500 dólares, la primera vez, 15 mil la segun-da y 40 mil la tercera y siguientes).
El modelo conceptual que está detrás de esta propues-ta es considerar al migrante no sólo como un ilegal,sino como un enemigo al que no se puede ayudar y hayque denunciar. Esta propuesta tiene elementos simila-res a la Proposición 187 de California, que fue conside-rada anticonstitucional y que pretendía obligar a lospolicías y funcionarios de escuelas y centros de salud aque denunciaran a aquellos que no tuvieran sus docu-mentos en regla.
Esta propuesta de ley, aprobada por la cámara baja,por amplia mayoría (239 contra182), fomenta sin dudaalguna el clima actual antiinmigrante y persecutorio.
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Pero al mismo tiempo ha provocado una reacción con-traria, la movilización masiva de los propiosinmigrantes, sus familias y de millones de simpatizan-tes que exigen una reforma justa y generosa para todosaquellos que viven y trabajan honestamente en Esta-dos Unidos. La experiencia dice que los muros sólo sonescenográficos y lo único que provocan es reorientarlos flujos hacia lugares donde no hay tanta vigilancia.Como quiera, estos nuevos lugares de cruce son máspeligrosos y costosos, lo que puede calificarse comouna política disuasiva, con alto costo en vidas y altocosto monetario para los migrantes (entre dos y tresmil dólares en 2006).
No se puede hablar todavía de un patrón migratorio,pero se pueden hacer algunas inferencias de los posi-bles resultados de la aplicación de esta políticamigratoria. Se ha demostrado que la construcción demuros y el incremento en horas de vigilancia no se tra-duce necesariamente en mayor número de aprehensio-nes (Massey, Durand y Malone, 2002) por lo que sepuede suponer que doblar el número de patrulleros nova necesariamente a doblar el número de detenidos.
En cuanto a la propuesta de criminalizar a losmigrantes ilegales, esto supondría llenar las cárcelescon este tipo de supuestos delincuentes. La propuestade pagar una multa de tres mil dólares, para salir vo-luntariamente y evitar la cárcel y el juicio sólo podríaser aceptada por un mínimo de inmigrantes que tuvie-ran tales recursos. Finalmente, castigar a todos aque-llos que apoyen, de una u otra manera, a los ilegales esuna medida tan extrema que tanto las iglesias como losempleadores han reaccionado en contra. Al respectoJ.W. Marriott Jr., CEO de Marriott International, quienes considerado políticamente como conservador, opi-
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naba que su empresa contrata a miles de inmigrantes yque en este caso tendría que compartir la misma celdacon el Cardenal de Washington, Theodore McCarrik,que también se había declarado en contra de esta pro-puesta de ley (“I said, I guess we’ll be in the same jailcell”, USA Today, 13 de abril de 2006). Ciertamente estepunto relacionado con la penalización a los que apoyana los migrantes ilegales ha sido de lo más cuestionado.En términos de la iglesia católica era como castigar al“buen samaritano”. Además de las iglesias quedaríancomprometidos miles de empleadores y todo el entra-mado social de redes sociales y organizaciones de lospropios migrantes y de instituciones afines.
Por su parte la propuesta de los senadores Kennedy yMcCain (S1033/HR2330), titulada Secure American andOrderly Immigration Act, manifiesta desde el comien-zo una actitud totalmente diferente y propositiva. Elmodelo conceptual busca solucionar el problema de se-guridad nacional a través de un proceso de inmigra-ción legal y ordenada. La política migratoria tendríacomo objetivos principales:
1) Crear una vía de acceso a legalización y ciudada-nía de los inmigrantes indocumentados residen-tes en Estados Unidos (nótese que no se habla deilegales ni de amnistía).
2) Crear nuevos canales legales de ingreso para lostrabajadores inmigrantes que se requieran en elfuturo (un programa de trabajadores temporalesy de visas especiales).
3) Facilitar los procesos de reunificación familiar(familiares inmediatos) y agilizar los trámites atra-sados.
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4) Crear los mecanismos legales que permitan y ase-guren que el nuevo sistema migratorio funcioneadecuadamente.
5) Promover la ciudadanía de los inmigrantes y elaprendizaje del inglés.
6) Promover, de manera conjunta, el desarrollo delas comunidades origen de los migrantes.
7) Mejorar las condiciones de la seguridad fronteri-za en todos sus aspectos, muy especialmente lafrontera sur.
8) Incrementar el número de patrulleros fronteri-zos (1 250) y mejorar su presupuesto.
9) Incrementar el número de jueces y fiscales enasuntos de inmigración.
10) Incrementar, en cinco años, diez mil agentes quese dediquen a investigar empleadores que contra-ten indocumentados.
El modelo migratorio que está detrás de esta propues-ta considera al inmigrante indocumentado como unaliado, no cómo un enemigo, trata de incorporarlo yfacilitar su asimilación completa a la sociedad ameri-cana, incluida la naturalización.
Además de las propuestas comentadas hay otras máscomo las de los senadores John Cornyn (S.1438), Char-les Hagel (S.1919) y Fritz Hollings (S.2454) que propo-nen variantes entre las dos posiciones consideradascomo extremas. Como quiera, el tema de la seguridadnacional se ha ligado de manera definitiva, y no retóricacomo en 1986, con el tema de la migración, muy espe-cialmente la que proviene de México, a pesar de que nohaya habido ninguna evidencia de que por esa fronterahayan pasado terroristas.
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Hasta la fecha, 30 de junio de 2006, no se ha aprobadotodavía ninguna ley y siguen las discusiones sobre eltema con dos posiciones claramente polarizadas, laconservadora, que sólo insiste en el control fronterizoy la criminalización de los inmigrantesindocumentados, y la liberal, que admite la posibilidadde incorporar a un buen número de indocumentados sicumplen con una serie de requisitos.
ConclusionesConclusionesConclusionesConclusionesConclusiones
Cualquier programa de trabajadores temporales quese lleve a cabo tendrá detractores y promotores. Comoquiera, hay una serie de factores que no se pueden elu-dir y temas que son centrales en la discusión, como elmercado de trabajo en el que se insertan los trabajado-res temporales, el impacto que tienen en los países deorigen y destino, las características específicas deltrabajador temporal, su condición legal como trabaja-dor extranjero, el carácter privado u oficial del contra-to laboral.
1.- Un mercado de trabajo para migrantes.1.- Un mercado de trabajo para migrantes.1.- Un mercado de trabajo para migrantes.1.- Un mercado de trabajo para migrantes.1.- Un mercado de trabajo para migrantes. Entodos los casos en que se han llevado a cabo programasde trabajadores temporales, se parte del hecho de queexiste escasez de mano de obra en determinadas áreasdel mercado de trabajo. De ahí que una precondiciónpermanente en este tipo de programas sea la compro-bación empírica de que realmente existe escasez y queno hay voluntarios nativos para realizar ese tipo delabores. Este mecanismo se utiliza tanto en el caso deinmigrantes temporales sin calificación como en elcaso de inmigrantes profesionales o técnicos, no obs-tante las condiciones para cada caso suelen ser total-mente diferentes. Los inmigrantes profesionales,
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pueden traer a su familia, están autorizados a cambiarde trabajo haciendo el trámite correspondiente y tienenla posibilidad de postular para la residencia definitiva,lo que no es el caso para los inmigrantes sin calificación.
Por tanto, por definición, se puede afirmar que el tra-bajo temporal migrante sin calificación se ubica en elescalón más bajo de la escala laboral. No obstante algu-nos consideran la contratación de trabajadores tempo-rales como una competencia desleal con lostrabajadores nativos, ya que los inmigrantes están dis-puestos a percibir menores salarios y aceptar peorescondiciones. Este argumento trata de ser contrarres-tado con dos correctivos o premisas que existen en to-dos los programas de trabajadores temporales:primero que se constate previamente que no existenciudadanos dispuestos a realizar esos trabajos y, en se-gundo término, que los salarios sean semejantes a losque se pagan normalmente a los nativos. De este modose pretenden controlar varias anomalías: asegurar quela demanda de trabajadores temporales extranjerossea real y no ficticia e impedir que se genere unasubclase trabajadora, que reciba menos salario por elmismo trabajo.
Sin embargo, en algunos casos el problema radica enque los empleadores optan por el trabajo temporalpara no contratar trabajadores permanentes, de estemodo fuerzan la situación para que se abra la contrata-ción de trabajadores temporales extranjeros y se lescierra la puerta a los nacionales.
Lo que sucede en la práctica es que la apertura delmercado de trabajo a los nativos es en muchas ocasio-nes una formalidad. Si 85 por ciento de los trabajado-res en el medio agrícola norteamericano es mexicano
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por nacimiento, prácticamente ningún americano va apostular a este tipo de tareas. Es más, el medio laboralha sido totalmente mexicanizado y es imposible traba-jar si no se sabe el español. Así como existen asignacio-nes de género a determinados tipos de trabajo,también se asignan determinadas labores a los trabaja-dores migrantes, por lo que resulta prácticamente im-posible que los nativos quieran o puedan acceder aellos. Los programas temporales y la migraciónindocumentada generan un mercado de trabajomigrante, que forma parte de lo que se conoce como elmercado de trabajo secundario.
Algunos detractores de los programas temporales adu-cen el ejemplo de la huelga de trabajadores de la uvaliderada por César Chávez, que pudo realizarse unavez finalizado el Programa Bracero (Martin yTeitelbaum, 2002). Pero lo que realmente demostró elmovimiento de César Chávez es que en la actualidadhay una diferencia de 30 por ciento entre el salario delos trabajadores sindicalizados y los no sindicalizados,lo que pone en evidencia que un mismo trabajo tienediferentes tipos de remuneración. Si a esto se agregaque los trabajadores temporales e indocumentados nopueden o no suelen sindicalizarse, se confirma la tesisde que existe una subclase de trabajadores. De ahí quelo pertinente sería mejorar los salarios mínimos o per-mitir y fomentar la sindicalización como medida encontra de la discriminación laboral y para evitar losabusos de los empleadores.
2.- El argumento tecnológico.2.- El argumento tecnológico.2.- El argumento tecnológico.2.- El argumento tecnológico.2.- El argumento tecnológico. Otro argumento quese esgrime en contra de los programas de trabajado-res temporales es que la mano de obra barata, en térmi-nos generales, atenta contra la modernización de laindustria (Martin y Teitelbaum, 2002). Se supone que
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los productores, en algunas áreas de la economía,prefieren pagar bajos salarios a pagar los altos costosde la modernización. Por lo tanto, si se limita o con-trola el ingreso de trabajadores temporales oindocumentados, los productores tendrían que optarnecesariamente por la modernización. En otras pala-bras, los culpables del atraso tecnológico son los pro-gramas de trabajadores temporales. Si se contratara atrabajadores nativos, los salarios serían mayores y sejustificaría la inversión en tecnología.
La opción de los trabajadores temporales retrasa lamodernización y genera una serie de problemas adicio-nales al tener en cuenta que son seres humanos quetienen derechos y exigencias mínimas. Es más fácil,sencillo y práctico trabajar con máquinas que con sereshumanos. Pero también es más costosa y perecedera latecnología.
Efectivamente, en muchas ocasiones la escasez demano de obra ha propiciado la mecanización, como enel caso de los cultivos del algodón y el betabel, dondeantes trabajaban cientos de miles de mexicanos y aho-ra sólo se requieren operadores de máquinas y algúnque otro peón (Durand y Massey, 2003). Otro caso rele-vante es el del jitomate, para cuyo cultivo se tuvo quemecanizar la recolección una vez que concluyó el Pro-grama Bracero (Martin y Teitelbaum, 2002). Las cifrasconfirman este proceso en términos generales. A co-mienzos del siglo XX trabajaban 37.5 millones en el me-dio agrícola norteamericano y, en el año 2000, tan sólo2.5 millones. Sin embargo, parece que la tendencia enlas últimas dos décadas es a estabilizarse y que se hallegado a un límite, del cual ya es muy difícil bajar(Durand y Massey, 2003).
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Por otra parte, en todos los tiempos y en todos los sec-tores de la economía se maneja el cálculo entre el pre-cio de la mano de obra y el costo de la innovacióntecnológica. Y en la comparación siempre se toma encuenta la flexibilidad de la mano de obra, que puededesecharse en tiempos de crisis, mientras que la inver-sión en tecnología hay que ponerla a trabajar de mane-ra permanente y no puede desecharse.
Finalmente, hay muchos sectores, particularmente enlos servicios, la recolección, la construcción y el en-samblaje, donde la tecnología no puede competir con elser humano. Paradójicamente, muchos de estos pues-tos son muy mal pagados y las opciones tecnificadasmuy costosas.
Como contraparte, se argumenta que uno de los benefi-cios para los países de origen que tienen programas detrabajadores temporales es el aprendizaje de nuevashabilidades y el manejo de nuevas tecnologías. Comopuede apreciarse, este punto es simplemente retórica,no se aprende casi nada pizcando uvas, haciendo ca-mas o lavando platos.
3.- Liberación de la mano de obra.3.- Liberación de la mano de obra.3.- Liberación de la mano de obra.3.- Liberación de la mano de obra.3.- Liberación de la mano de obra. Se suponía, deacuerdo con Karl Marx, que un principio fundamentaldel capitalismo era la liberación de la mano de obra delas ataduras a las que se veía sometida en el modo deproducción feudal. Ataduras que le impedían al siervobuscar otro empleo y abandonar a su señor. Es decir, setrataba de un régimen de servidumbre.
Algo semejante sucede con los trabajadores tempora-les, que se ven sujetos a un contrato y a una situaciónlegal peculiar, por lo que no son libres de vender sumano de obra y tampoco pueden elegir y, menos aún,
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rechazar o cuestionar al empleador. Algunos definen eltrabajo no libre (unfree labour) como aquel en que lostrabajadores no pueden circular por el mercado de tra-bajo debido a restricciones políticas y legales. TanyaBasok (2002) amplía esta definición y afirma que lostrabajadores no libres no sólo están inhabilitados paracambiar de trabajo, sino de empleador. Y afirma, queno se trata de esclavitud, pero ciertamente se le acer-ca, debido a que son las condiciones y necesidades eco-nómicas del trabajador las que lo empujan a aceptarestas condiciones tan desfavorables.
Este tema es de capital importancia en la discusiónteórica y analítica sobre el trabajo migrante temporal.Hasta ahora las experiencias del Programa Bracero,las visas H2 y el PTAT establecen como condición la suje-ción al contrato y al empleador. Al parecer, se parte delprincipio de que el trabajador temporal debe estar con-trolado, limitado y restringido en cuanto una cualidadfundamental del proletariado, la de poder vender li-bremente su fuerza de trabajo. El trabajador temporalno puede cambiar de lugar de destino ni de empleador,por lo que se ve sujeto al control directo de la persona ocompañía que lo contrató.
El problema radica en que el control no lo ejerce unainstancia oficial sino el patrón mismo y por lo tanto segenera una dinámica perversa en la que el empleadorse considera prácticamente como propietario de lamano de obra asignada temporalmente. En algunos ca-sos, el empleador adelanta una parte del salario paralos gastos de transporte y de este modo endeuda al tra-bajador. Pero la solución inversa tampoco es muy satis-factoria, porque el trabajador adelanta los gastos detransporte y trámites y se ve sometido al empleadorhasta que este le pague la parte correspondiente. En
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algunos casos el contrato estipula que el empleadordebe pagar su parte correspondiente al transporte unavez que se haya cumplido con una buena parte del con-trato. De uno u otro modo el trabajador queda entram-pado, enganchado, como se diría en el siglo XIX.
De ahí, por ejemplo, la práctica bastante socorrida enEstados Unidos y Canadá de quitarles los pasaportes alos trabajadores, con el pretexto de guardarlos, perocon la intención de “fijarlos” al lugar de trabajo.
Ciertamente, esta modalidad, se mueve en el filo de lanavaja en lo que se refiere a lo estipulado en los princi-pios elementales de los derechos humanos de las per-sonas y lo estipulado a nivel internacional sobre losderechos humanos de los trabajadores migrantes. Al-gunos defensores de los derechos humanos consideranesta práctica como un tipo de secuestro.Se podría considerar dos tipos de soluciones parcialesa este problema. Por una parte, el derecho a lasindicalización y por otra la supervisión oficial. El de-recho a la sindicalización les daría a los trabajadoresmismos los instrumentos para negociar y defenderse.Una supervisión oficial constante y eficaz de variasinstancias, como los departamentos o ministerios detrabajo, vivienda, salud y las representaciones consu-lares, ayudaría a evitar abusos y fiscalizar las condicio-nes de vivienda, salud y trabajo. La primera opción esbeligerante, la segunda paternalista. Obviamente, lospatrones preferirían la segunda.
La otra alternativa se conoce como la “portabilidad de lavisa” es decir, que el trabajador temporal entre en elmercado de trabajo como cualquier otro ciudadano ysean los mecanismos propios del mercado los que ajus-ten la oferta y la demanda. En la práctica, esta es la op-
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ción que se da para el caso de los trabajadoresindocumentados, ellos encuentran dónde ir a trabajary hasta el momento no hay noticias de notoria escasezde mano de obra en el mercado de trabajo migrante in-documentado.
Una visa “portable”, es decir, que permita la movilidaddel trabajador, es la opción más simple, que requierede menores controles y que deja en manos del trabaja-dor la posibilidad de aceptar o no las condiciones labo-rales y salariales que se le ofrecen. Por otra parte, es laopción que requiere de menores costos para la buro-cracia y los empleadores. Incluso se podría obviar elcosto del transporte que deben ser pagados por losempleadores. Sin embargo, es la opción menos acep-tada por la clase política y, obviamente, por losempleadores, que sin duda están felices de contar conmano de obra barata, temporal y cautiva. En estecaso, la demanda jugaría un papel fundamental y ten-dría que mejorar las condiciones de salario y trabajosi se quiere conseguir trabajadores.
Esta opción de la visa “portable” se apoyaría de mane-ra muy marcada en el sistema de redes de relacionesde los migrantes. De este modo, los trabajadores tie-nen el apoyo de sus redes para saber a dónde dirigirsepara conseguir empleo y también los empleadores pue-den conseguir, sin costo alguno, nuevos trabajadores.El capital social de los migrantes no sólo es útil paraellos mismos, también lo han utilizado intensamentelos empleadores para conseguir nuevos trabajadores.De este modo se ahorran los costos que supone contra-tar a una compañía que cuente con una bolsa de empleoy, por otra parte, se ahorran los gastos de capacitaciónque recaen en los trabajadores mismos que se tienenque encargar de capacitar, entrenar y muchas veces
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alojar, a sus parientes o amigos recomendados.(Durand, 2000)
4.- Dependencia mutua.4.- Dependencia mutua.4.- Dependencia mutua.4.- Dependencia mutua.4.- Dependencia mutua. Otro argumento que se es-grime en contra de los programas de trabajadores tem-porales es que se generan relaciones de dependencia,entre los empleadores y los trabajadores, al igual quelos países que demandan y ofrecen mano de obra tem-poral. Al parecer, esta es una ley del mercado laboral.Los trabajos asignados a migrantes rara vez se con-vierten en trabajos que sean asumidos por nativos.Sólo en tiempos de crisis generalizada los nativos re-curren a esta opción. El trabajo migrante, como diríaPiore (1979), forma parte de la estructura secundariadel mercado laboral y a ese segmento no suelen diri-girse los trabajadores nativos, muchos prefieren vivirdel seguro de desempleo antes que tener que realizarese tipo de actividades.
La dependencia, por tanto, es parte del sistema capita-lista, que requiere de manera constante y creciente demano de obra barata, por tanto la dependencia no lageneran propiamente los programas de trabajadorestemporales. El problema radica en que la única mane-ra de conseguir personas que se dediquen a realizartrabajos físicamente demandantes, peligrosos,agotadores y mal pagados, es recurrir a la importaciónde mano de obra migrante. Saskia Sassen ha demostra-do que, incluso en las ciudades globales, la demanda demano de obra barata resulta indispensable (1999).
Ya lo decía magistralmente Alan Greenspan, quien fuePresidente de la Reserva Federal de Estados Unidospor cerca de veinte años. Que para determinados tra-bajos mal pagados, la única mano de obra disponibleeran los jóvenes, los jubilados y los migrantes. Pero los
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jóvenes nativos eran inexpertos, poco eficientes y noquerían aceptar trabajos sucios y malos salarios; por suparte, los jubilados estaban acostumbrados a ganarmucho más y no tenían el mismo rendimiento. La únicaopción para cubrir esos nichos del mercado que de-mandan mano de obra barata proviene de fuera.
Se afirma que también se da un proceso de dependen-cia por parte los trabajadores temporales e incluso desus comunidades de origen. En efecto, en muchos casosel trabajo migrante en el exterior tiene un impacto lo-cal negativo, por la decepción que provocan los bajossalarios a la hora del retorno. El migrante se niega atrabajar en su comunidad de origen con esas condicio-nes y opta por una nueva aventura migratoria. Estemecanismo puede ampliarse a nivel de la comunidad,sobre todo en el contexto rural, y generar procesosmasivos de emigración, sobre todo de la población mas-culina en edad de trabajar. Hay comunidades dondeprácticamente sólo viven ancianos, mujeres y niños.Sin embargo, este fenómeno se da en procesosmigratorios irregulares, sin ningún tipo de control oregulación. Los programas oficiales de trabajadorestemporales suelen redistribuir las plazas de acuerdocon determinados criterios regionales, económicos ydemográficos.
Como quiera, en el sistema capitalista existe una es-trecha dependencia y complementariedad entre laoferta y la demanda, y esta no se puede evadir. La solu-ción de convertir los trabajos temporales en plazas fi-jas no siempre es posible y la mayoría de las veces noes conveniente para los empleadores. El éxito del sis-tema capitalista depende, en buena medida, de lamano de obra barata, sea en territorio propio o en elexterior.
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Finalmente, es más probable que se rompa la depen-dencia por parte de la oferta que del lado de la deman-da. El caso europeo es paradigmático. Cuando elcrecimiento de la población se estabilizó y se hizo evi-dente el crecimiento económico de Italia, España, Gre-cia y Portugal cesó de manera prácticamenteautomática la oferta de mano de obra y la emigración.Por el contrario el mercado de trabajo local empezó arequerir trabajadores de otros lugares del planetapara realizar los trabajos que los nativos no queríanhacer.
5.- Bilateralidad vs. unilateralidad.5.- Bilateralidad vs. unilateralidad.5.- Bilateralidad vs. unilateralidad.5.- Bilateralidad vs. unilateralidad.5.- Bilateralidad vs. unilateralidad. En el casomexicano el Programa Bracero y el PTAT con Canadá sonexperiencias de convenios bilaterales. Mientras que lasvisas H2 entran en el marco de las decisiones unilatera-les. Al respecto, la constitución mexicana es muy clara:no se pueden realizar contrataciones de ciudadanosmexicanos para ir a trabajar al extranjero evadiendo lasdisposiciones constitucionales y la Ley Federal del Tra-bajo. Por el contrario, los convenios de trabajadorestemporales se sitúan dentro del contexto legal.
Habría que preguntarse si en el contexto actual de unmundo globalizado y de procesos de internaciona-lización de la mano de obra, todavía son vigentes y per-tinentes algunas de las disposiciones constitucionalesy laborales. La pertinencia de que se avise al presiden-te municipal, por ejemplo, podría ser revisada. Peroresulta totalmente improcedente que un país extranje-ro reclute mano de obra al interior de otro, sin ni si-quiera notificar y llegar a mínimos acuerdos. Es más,en Estados Unidos se prohibió a comienzos del siglo XXla contratación de trabajadores en el extranjero pormedio de compañías porque esto fomentaba la inmi-gración de manera indiscriminada (Chermayeff, et al.,1991).
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La unilateralidad va de la mano con la privatización delos sistemas de contratación y las experiencias sonamargas en este sentido. La modalidad nefasta del en-ganche, que se inició a nivel internacional a fines del sigloXIX y se prolongó por casi medio siglo (Durand, 1994), serepite en la actualidad a comienzos del siglo XXI. Hancambiado algunas de sus características más extremas,como el endeudamiento recurrente, las guardias blancasy la tienda de raya, pero se siguen encontrando modali-dades y subterfugios para fijar, controlar y endeudar a lamano de obra.
En la actualidad, por ejemplo, los contratistas agríco-las suelen pagar el salario mínimo, pero ellos cobran asus clientes bastante más por hora trabajada, ademásles proporcionan a sus trabajadores transporte y ali-mentación, que se les descuenta del salario. De estemodo el contratista gana por partida triple.
En ese contexto, de falta de control y supervisión ofi-cial, los trabajadores son muy vulnerables y en muchasocasiones no se respeta, ni se conocen los términos delcontrato. Es el empleador el que fija las reglas, hora-rios, descansos, salarios, compensaciones, descuentosy modalidades de pago.
6.- La efectividad del retorno.6.- La efectividad del retorno.6.- La efectividad del retorno.6.- La efectividad del retorno.6.- La efectividad del retorno. Otro aspectocrucial en el tema de los programas temporales es elretorno. Se aduce en contra de los programas que lostrabajadores temporales se convierten en permanen-tes, lo que no se dice es que son muchas veces las pro-pias leyes las que lo permiten y los empleadores losque lo fomentan. En el caso Alemán, por ejemplo, losprogramas de trabajadores temporales, concedieronextensiones de tiempo, a lo que se había programadooriginalmente, y de este modo los trabajadores se fue-
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ron quedando, pero al mismo tiempo especializándosey volviéndose indispensables.
Se consideraba como una inversión el haber capacitadoa los trabajadores temporales y un desperdicio tenerque despedirlos y enviarlos a su lugar de origen comose había previsto. Además, los programas de trabajado-res temporales surgen en momentos de auge económi-co y gran demanda de trabajadores, por lo que suelenprolongarse por años. El Programa Bracero, que sur-gió en la coyuntura de la Segunda Guerra Mundial per-duró en tiempo de paz y se prolongó por 22 años. EnCanadá el programa lleva en marcha tres décadas.
Si las leyes cambian y se adaptan, y la economía siguedemandando mano de obra, no es culpa del programamismo el que los trabajadores temporales se convier-tan en definitivos. Sin embargo, es una opinión muygeneralizada echarle la culpa a los trabajadores quequieren quedarse en el lugar de destino.
Tampoco se puede decir que los programas de trabaja-dores temporales sean un fracaso en este sentido. ElPrograma Bracero, las visas H2 y el PTAT tienen índicesde retorno comprobados muy altos. Resulta, sin em-bargo, indispensable para el éxito de estos programasla rigurosidad de su aplicación e incentivar el retorno.En algunos casos, como el Programa Bracero y el H2con Jamaica, se obliga a los trabajadores a tener unahorro forzoso que tenía que ser recuperado en el lu-gar de origen. En ambos casos, la experiencia ha sidobastante negativa y cuestionada.
Resulta más efectivo, por ejemplo, que losempleadores paguen el pasaje de regreso y que le denal trabajador una promesa de recontratación. Esta mo-
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dalidad se ha aplicado con mucho éxito en el caso deCanadá y México. Sería también pertinente que lospaíses de origen y destino incentivaran por diversasvías el retorno. Hay que premiar el retorno de los tra-bajadores que cumplen con sus compromisos legales ylaborales. El otorgamiento de una nueva visa, sin costode trámites, por ejemplo, sería un incentivo fundamen-tal. En la actualidad los trabajadores H2 que quierenretornar y que tienen que pagar a los abogados norte-americanos una cantidad semejante a la que paga unapersona que quiere pasar la frontera de manera su-brepticia.
En el caso de Estados Unidos, a su gobierno nunca leha interesado controlar o, por lo menos, contar con in-formación sobre las salidas de su territorio. Por tanto,no hay modo de comprobar que un migrante retornólegalmente en tiempo y forma. Si regresa por tierra,por ejemplo, no hay modo de entregar el talón de in-greso, que permitiría documentar su salida. Al pare-cer, a partir del ataque terrorista de 2001 se estápensando en implementar algunas medidas para po-der comprobar el retorno. Pero resulta indispensableen el caso de los programas temporales que los trabaja-dores puedan documentar y comprobar su retorno,para que de este modo puedan recibir los beneficios deun programa de apoyo e incentivo al retorno.
El tema de la migración acompaña a la humanidaddesde tiempos muy remotos, forma parte del ser hu-mano buscar nuevos y mejores climas, condiciones,oportunidades y recursos. Así lo ha expresado KofiAnnan, Secretario General de las Naciones Unidas, "lamigración estará con nosotros por un largo tiempo yno podemos detenerla. Lo principal es su administra-ción, de una manera que sea en el interés de los países
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de origen y de recepción, así como de los derechos delos migrantes individuales" (La Jornada, 28 de juniode 2006).
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