339.5F863e Fundación Salvadoreña para el Desarrollo Económico y Social, FUSADES

Estrategia económica y social 2004-2009. Oportunidades, seguridad yslv legitimidad: bases para el desarrollo / Fundación Salvadoreña para el Desarrollo Económico

y Social, FUSADES. – 1a. ed. – San Salvador, El Salv. : FUSADES 200355p. ; 22 cm

ISBN 99923-831-5-1

1. Estabilización económica. 2. Desarrollo económico. 3. Desarrollo social.4. Seguridad pública. I. Título.

BINA/jmh

© FUNDACIÓN SALVADOREÑA PARA EL DESARROLLOECONÓMICO Y SOCIAL - FUSADES –Una publicación del Departamento de EstudiosEconómicos y Sociales – DEES –

Impreso en los Talleres de EDICPSASan Salvador, El Salvador.Teléfono: (503) 260-5534 FAX: (503) 260-5570

Primera edición, 700 ejemplares

Diciembre de 2003

ISBN 99923-831-5-1

San Salvador, El Salvador, Centroamérica

Hecho el depósito de Ley de acuerdo con el Art. 15 de la Ley del Libro

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Índice

Introducción1. Logros, insatisfacciones y estrategia ................................................................... 1

1.1. Una década de logros .................................................................................................... 11.2. …pero también de insatisfacciones ............................................................................. 21.3. La estrategia ..................................................................................................................... 4

2. La creación de oportunidades .............................................................................. 62.1. La innovación empresarial, autodescubrimiento y los problemas de

coordinación .................................................................................................................... 82.2. Política de estímulo al autodescubrimiento ................................................................ 102.3. Aprovechar las oportunidades de integración económica ....................................... 152.4. Ampliar los nexos con la comunidad de salvadoreños en el exterior ................... 192.5. La educación y la capacitación ...................................................................................... 23

3. Seguridad económica, personal y social .............................................................. 273.1. La seguridad económica ................................................................................................ 273.2. La seguridad personal .................................................................................................... 343.3. Seguridad social ............................................................................................................... 37

4. La legitimidad ....................................................................................................... 414.1. La legitimidad del sistema de representación política ............................................... 414.2. Legitimidad del sistema judicial .................................................................................... 44

4.2.1. Modificaciones a las normas de nombramiento de los magistrados dela Corte Suprema .......................................................................................................45

4.2.2. Separación de las funciones judiciales y administrativas de la CorteSuprema y fortalecimiento de las funciones del Consejo Nacionalde la Judicatura.............................................................................................................46

4.2.3. Profesionalización de la carrera judicial de los jueces ordinarios ................ 464.2.4. Modificación del principio de inmunidad judicial ......................................... 474.2.5. Mayor regulación del otorgamiento de títulos y de entrada a la carrera judicial ................................................................................................................... 474.2.6. Mayor transparencia ante el público de las actuaciones judiciales ............... 48

4.3. La legitimidad del mercado .......................................................................................... 484.3.1. Política de competencia ...................................................................................... 504.3.2. Protección al consumidor .................................................................................. 514.3.3. La regulación de los servicios públicos ........................................................... 51

El camino hacia adelante

Índice de cuadros

1 El Salvador: 1992-2002. Porcentaje de hogares en situación de pobreza ....................... 32 Crecimiento agrícola en América Central y México, 1980-2001 ........................................ 133 Estimación del número de salvadoreños en Estados Unidos ............................................ 194 Deuda pública del Gobierno Central ..................................................................................... 285 Posición de liquidez del Banco Central de Reserva .............................................................. 326 Precios de la electricidad en el mercado spot ........................................................................ 537 Favorable desempeño en las telecomunicaciones: cobertura, tráfico, inversión

y precios ....................................................................................................................................... 54

Índice de gráficas

1 Oportunidad, seguridad y legitimidad .................................................................................... 42 PIB per cápita e ingreso real per cápita de El Salvador relativo a Estados Unidos ....... 63 Tipo de cambio real, balance comercial y remesas .............................................................. 74 Propuesta del Sistema de Innovación Nacional .................................................................... 115 El Salvador: matriculación educativa de los niños y jóvenes, por edad ............................ 236 Hombres entre 25 y 50 años de edad: ingreso medio mensual por nivel educativo ...... 257 Sistema bancario: cartera vencida, activos de mayor riesgo (C, D y E) y cobertura

de provisiones ............................................................................................................................. 33

Recuadro 1Competitividad para el Desarrollo: Propuesta del Sistema de Innovación Nacional .... 11

Recuadro 2El problema de calidad oculta y clasificación de bienes ...................................................... 52

Introducción

El Salvador se encuentra en un momento crítico de su proceso de democratizacióny modernización. En la década más reciente, y particularmente desde la firma de losacuerdos de paz, se han registrado importantes progresos en muchos campos, entrelos que cabe destacar el restablecimiento de la normalidad política, la ampliación dela democracia y los derechos civiles, la reducción de la pobreza, la consolidación dela seguridad pública y el esfuerzo en pro del desarrollo. Sin embargo, la calidad devida de un segmento muy grande de la población deja aún mucho que desear, y poreso los salvadoreños no se muestran satisfechos con dejar las cosas como están.

El punto clave en que convergen tales aspiraciones es la dinámica económica. Esclaro que la economía necesita un nuevo dinamismo, que no sólo asegure sucrecimiento sino que contribuya a mejorar sustancialmente las condiciones de vidade los salvadoreños. La ciudadanía aspira a más oportunidades, en un marco demenor ansiedad frente a los riesgos personales, económicos y sociales. Y eso implicaun sistema político más identificado con la voluntad de los electores, unaadministración de justicia más confiable y un funcionamiento de los mercados queevite los abusos de poder.

Este documento propone una estrategia que contiene un conjunto de iniciativas paraimpulsar el progreso económico, social, institucional y político del país. Para ello, seplantean como base tres grandes lineamientos:

Ampliar las oportunidades que ofrece la sociedad a su genteAumentar la seguridad personal, social y económicaProfundizar la legitimidad del sistema político, del poder judicial y de laeconomía de mercado

Oportunidades, seguridad y legitimidad son objetivos en si mismos puesrepresentan valores que los salvadoreños comparten. Pero además son elementosque se complementan entre si. Este documento representa la síntesis de un estudioque ha analizado los distintos aspectos de la economía y la sociedad salvadoreñas afin de identificar una agenda nacional capaz de alcanzar estos objetivos.

El documento inicia con una evaluación de logros e insatisfacciones del desempeñoreciente del país. Plantea la lógica general de la estrategia y esboza las líneas deacción para llevarla a cabo.

Para ampliar las oportunidades el documento contempla una estrategia detransformación productiva del país mediante el estímulo al auto-descubrimiento denuevas potencialidades. Además, plantea iniciativas para explotar las oportunidadesde la integración al mundo, propone ideas para profundizar los vínculos con lacomunidad de salvadoreños en el exterior, y define lineamientos para avanzar en lostemas de educación y entrenamiento.

Para ampliar la seguridad, el documento plantea una estrategia para garantizar laestabilidad macroeconómica y financiera del país, a fin de evitar potenciales crisiseconómicas y sus dañinas secuelas; propone una estrategia para reducir el crimen;mejorar los servicios sociales y de salud, y avanzar en la lucha contra la pobreza y lavulnerabilidad económica.

Finalmente, para ampliar la legitimidad el documento propone reformas políticasdestinadas a aumentar la transparencia y el control ciudadano de los PoderesPúblicos y reformas judiciales para fortalecer la autonomía, independencia yrendición de cuentas del poder judicial. Además propone una agenda para fortalecerel funcionamiento de los mercados asegurando la competencia, la protección alconsumidor y la regulación adecuada de los servicios públicos.

Como lo ha hecho en ocasiones anteriores, FUSADES propone en esta estrategiauna agenda nacional con el propósito de que sea debatida por los diversos sectorespolíticos, económicos y sociales de El Salvador.

1FUSADES

1.1. Una década de logros

El Salvador tiene mucho de que sentirseorgulloso. Desde 1992, el país ha logradorestablecer la paz y la democracia, consolidandoun sistema político en el que todas las fuerzasgozan de representación y respetan las reglasconstitucionales establecidas. El país ha alcanzadoimportantes logros en el área social. La pobrezaha disminuido de casi 60 por ciento de loshogares en 1992 a 36.8 por ciento en 20021 .La expectativa de vida pasó de 57 años en elquinquenio 1975-1980 a 71 años en el que va del2000 al 20052 . La mortalidad infantil disminuyóde 41 por mil a 25 por mil en la última década3 .Los niveles de escolaridad han aumentado: laasistencia a la escuela en nivel medio ha subido de105,093 en 1992 a 157,959 en 20024 , lo querepresenta un incremento de más del 50 porciento; el número de niños que alcanza el quintogrado de primaria pasó del 58 por ciento al 71por ciento entre 1992 y 2002; y el porcentaje de

Capítulo 1

Logros, insatisfacciones y estrategia

jóvenes entre 15 y 17 años que asiste a la escuelapasó de 51.8 por ciento en 1992 a 67.2 porciento en 20025.

El acceso al agua potable, a la electricidad y alservicio telefónico ha aumentado. En el paíshoy en día más del 76 por ciento de lapoblación tiene acceso al agua. El 97 por cientode los hogares urbanos tienen electricidad,mientras que la proporción de hogares ruralesque gozan de este servicio pasó del 44 porciento en 1991 al 71 por ciento en 20026. Elnúmero de líneas telefónicas fijas pasó de 387mil a 668 mil entre 1998 y 2002, mientras que elnúmero de teléfonos móviles celulares pasó de137 mil a 889 mil en el mismo período,ofrecidos por cuatro empresas competidoras,ahora ampliadas a cinco. Para realizar estatransformación el sector de telecomunicacionesinvirtió 2.3 mil millones de dólares en eseperíodo.

Además, luego de una transición difícil –queincluyó la desmovilización de las fuerzasarmadas en conflicto y la creación de la PolicíaNacional Civil (PNC)– el país ha logrado

1 Encuestas de Hogares de Propósitos Múltiples (EHPM), 1992 y2002.2 DIGESTYC (1995) Proyecciones de la Población de El Salvador,2025.3 FESAL 2003.4 Ministerio de Educación.

5 EHPM, 1992 y 2002.6 Ibidem.

2 FUSADES

disminuir los índices de delincuencia. La tasa dehomicidios que según IUDOP7 alcanzaba 84casos por 100,000 habitantes en San Salvador,hoy se ubica en cerca de 30 casos por 100,000habitantes para todo El Salvador, según la PNC.De acuerdo con el Latinobarómetro8, en 1996El Salvador ocupaba el segundo lugar entre 17países en el Índice de Victimización; pero en 2001el país se encontraba en el décimo lugar.Por último, entre 1999 y 2002 el número desecuestros ha bajado en un 80 por ciento, segúnla PNC.

Estos logros políticos y sociales han estadoapoyados en importantes avances en el áreaeconómica. Entre 1990 y 2000, el producto porhabitante aumentó en más de 27 por ciento.En ese mismo período, el consumo per cápitaaumentó en 32 por ciento. Además, el país logródisminuir la inflación de 22.5 por ciento anual en1990 a 1 por ciento en julio de 2003.

Estos logros económicos fueron alcanzados en elcontexto de un ambicioso programa de reformasque incluyó la apertura comercial, la unificacióncambiaria, la reforma tributaria, la liberalizaciónfinanciera, la privatización, la apertura a lainversión privada en el sector de energía ytelecomunicaciones, la reforma de la seguridadsocial y, más recientemente, la dolarización delrégimen monetario. Este esfuerzo fueacompañado de importantes reformas políticaslogradas en el contexto de los acuerdos de paz yque incluyeron la reforma del régimen judicial y lacreación de la PNC, entre otras.

Tales logros se alcanzaron a pesar de que el paístuvo que encarar importantes retos. Entre ellosse cuentan:

El Huracán Mitch de 1998 y los dosterremotos de 2001.El colapso en el precio internacional delcafé, que implicó una caída en lasexportaciones de este producto de 522millones de dólares en 1997 a 106.9 millonesen 2002. Asimismo, entre 1990 y 2001, elvolumen de producción de café cayó en 34por ciento.La recesión internacional a partir de 2001,que redujo el dinamismo importador deEstados Unidos, país al cual El Salvadordestina el 67 por ciento de susexportaciones.

1.2. ... pero también deinsatisfacciones

Aún así, los salvadoreños no se sientensatisfechos. El crecimiento en los últimos cincoaños se ha desacelerado notablemente: de unpromedio de 5.5 por ciento entre 1992 y 1997 aun promedio de 2.6 por ciento entre 1998 y2002.

El progreso social ha seguido su senderoascendente, pero a un ritmo sustancialmentemenor al del quinquenio anterior. Por ejemplo,en el período 1992-1999 la pobreza extrema seredujo en casi 12 puntos porcentuales (de 28.2 a17); pero a partir de 1999 ésta solo ha bajado unpunto porcentual. Un estancamiento similar seha evidenciado desde 2000 en los índices depobreza total (cuadro 1).

7 Instituto Universitario de Opinión Pública (IUDOP),Universidad Centroamericana José Simeón Cañas (UCA).8 Encuesta anual de opinión pública realizada en 17 países deAmérica Latina por la Corporación Latinobarómetro, querepresenta las opiniones, actitudes y comportamientos dealrededor de 400 millones de habitantes de la región.

3FUSADES

Cuadro 1El Salvador: 1992-2002

Porcentaje de hogares en situación de pobreza

La falta de oportunidades en El Salvador hallevado a un número elevado de salvadoreños–unas 30,000 personas por año9– a buscaroportunidades en el exterior. La criminalidad,aunque menor que la que se registró hastamediados de la década pasada, se mantiene muyelevada. La tasa de homicidios, ubicada en 30personas por cada 100,000 para el 2002, estodavía muy elevada. Y lo que es máspreocupante aún: la confianza en institucionesfundamentales de la sociedad tales como laAsamblea Legislativa, el sistema judicial y elmercado, se encuentra seriamente debilitada.

El Informe de Desarrollo Económico y Social2003 de FUSADES sobre la Competitividadpara el Desarrollo, muestra bajos niveles deconfianza empresarial en la Asamblea Legislativa,la salud pública y el sistema judicial. Los índicesde calidad institucional de Kaufmann, Kraay yMastruzzi10 muestran que si bien el país tiene un

buen desempeño en ciertas áreas, tales como elmarco regulatorio y la estabilidad política, laconfianza en la imparcialidad e independenciadel sistema judicial y en el imperio de la ley estánmuy por debajo del promedio mundial y se handeteriorado en años recientes.

Por otra parte, de acuerdo con la encuesta deLatinobarómetro de 2001, solo 21 por cientode los salvadoreños se encuentra “muy o algosatisfechos” con el desempeño del sistemademocrático, cifra inferior a la del resto de lospaíses de América Central (29 por ciento).De acuerdo con una encuesta de marzo de2003, el 79 por ciento de los salvadoreños dicensentirse “nada o poco representados” por laAsamblea Legislativa. Esta desconfianza no solose refleja en opiniones expresadas en encuestas:un reflejo concreto de esta actitud es el hecho deque la tasa de abstención durante las elecciones–ya tradicionalmente alta en El Salvador– havenido creciendo, pasando del 55 por ciento en1991 a 62 por ciento en 2003.

Finalmente, el respaldo de los salvadoreños a laeconomía de mercado también se ha visto

9 Estimaciones con base en información del Censo de EstadosUnidos.10 Kaufmann, Kraay and Mastruzzi (2003). Governance MattersIII. Washington D.C.: World Bank.

Urbana Rural Nacional Urbana Rural Nacional Urbana Rural Nacional

1992 23.3 33.6 28.2 30.4 32.5 31.5 53.7 66.1 59.71993 20.9 33.8 27.0 29.5 31.4 30.5 50.4 65.2 57.51994 16.3 34.8 23.9 27.5 29.8 28.5 43.8 64.6 52.41995 12.6 26.4 18.3 27.7 31.8 29.4 40.3 58.2 47.71996 14.7 31.4 21.6 27.6 33.4 30.1 42.3 64.8 51.71997 12.0 27.9 18.5 26.7 33.7 29.5 38.7 61.6 48.01998 13.7 27.2 18.9 24.1 29.0 25.7 37.8 56.2 44.61999 10.6 27.7 17.0 22.4 27.8 24.4 33.0 55.5 41.42000 9.3 27.2 16.0 20.6 26.6 22.8 29.9 53.7 38.32001 10.2 26.1 16.1 21.0 25.5 22.7 31.3 51.6 38.32002 10.3 25.0 15.8 19.2 24.2 21.0 29.5 49.2 36.8

Fuente: Dirección General de Estadística y Censos (DIGESTYC), Encuesta de Hogares de Propósitos Múltiples (EHPM), varios años.

Pobreza relativa Pobreza totalPobreza extremaAños

4 FUSADES

debilitado. Por ejemplo, mientras que en 1998 el52.8 por ciento de los salvadoreños decía apoyarlas privatizaciones –una de las tasas más altas deAmérica Latina–, en 2001 tal apoyo había caídoal 25.1 por ciento.

En síntesis, los salvadoreños se muestraninsatisfechos con las oportunidades económicasque se les ofrecen, temen por su seguridad ydudan de su sistema político y judicial, así comode la economía de mercado.

1.3. La estrategia

La estrategia que se plantea para El Salvador tienetres pilares fundamentales que se refuerzanmutuamente. (Ver gráfica 1).

la creación de oportunidadesla seguridadla legitimidad

Los salvadoreños aspiran a vivir en un país en elque el dinamismo económico genere ampliasoportunidades de progreso individual y social.Desean, también, vivir en un ambiente de mayorseguridad personal, económica y social.Anhelan un país en el que las institucionespolíticas, judiciales y económicas gocen de surespeto y confianza.

Oportunidad, seguridad y legitimidad son lostres ejes complementarios de la estrategia dedesarrollo que se propone para El Salvador.También son áreas en las que los salvadoreñosmuestran insatisfacción: la falta deoportunidades se traduce en desempleo y

Gráfica 1Oportunidad, seguridad y legitimidad

EconómicaSocialPersonal

Política autodescubrimientoIntegración económicaNexos con la comunidad desalvadoreños en el exteriorEducación y capacitación

LEGITIMIDAD

Sistema derepresentación políticaSistema judicialMercado

SEGURIDAD

OPORTUNIDAD

5FUSADES

emigración; la falta de legitimidad se traduce enescaso apoyo a la Asamblea Legislativa, al sistemajudicial y a la economía de mercado; la falta deseguridad se traduce en problemas de crimen, deansiedad frente a las vicisitudes de la vida y enriesgos económicos.

Oportunidad, seguridad y legitimidad sonobjetivos y valores en sí mismos. Pero además,los avances en el logro de cada uno de ellosfacilita alcanzar los otros dos. Cuando un sistemajudicial goza del respeto de los ciudadanos, éstossienten más confianza al invertir –creando así másoportunidades– y están más dispuestos adenunciar el crimen y a actuar como testigos enlos procesos judiciales, facilitando así su propiaseguridad personal. A su vez, una mayor

seguridad personal y macroeconómica crea unmejor clima de inversión y, por tanto, ayuda a lacreación de más oportunidades. Asimismo,fortalece la voluntad de la sociedad para operardentro del marco de la ley y a defender lasinstituciones a cargo de la seguridad.

Por otra parte, mientras más dinámica es lacreación de oportunidades, más fácil es asegurarla estabilidad fiscal y el equilibriomacroeconómico, y más recursos tiene el Estadopara atender las necesidades sociales y deseguridad personal. Por añadidura, el éxitoeconómico tiende a fortalecer la legitimidad delas instituciones responsables de alcanzarlo yfavorece la permanencia de las reglas del juego.

6 FUSADES

Capítulo 2

La creación de oportunidades

Gráfica 2PIB per cápita e ingreso real per cápita de El Salvador

relativo a Estados Unidos (1950-2001)

Sobre la base de muchas de las frustraciones delos salvadoreños está la lentitud del crecimientoeconómico en los últimos seis años, lo que hacausado un estancamiento en el ingreso per cápita(gráfica 2).

El diagnóstico establece que la falta decrecimiento no se debe a la falta de ahorro o a uninsuficiente esfuerzo educativo11. Si ello fuera así,

las tasas de interés necesarias para captar ahorrosserían elevadas y los retornos a la educaciónserían comparativamente altos. Sin embargo, nose ha observado ninguno de estos dos síntomasen el pasado reciente. Por el contrario, las tasasde captación bancaria y el rendimiento de losbonos públicos son de los más bajos deAmérica Latina; mientras que los retornos a laeducación están por debajo del promediolatinoamericano, a pesar del bajo nivel educativode la población adulta salvadoreña.

11 Véase el capítulo 1, Hausmann, Ricardo “En búsqueda de lasenda hacia una estrategia de desarrollo para El Salvador”FUSADES, 2003.

Fuente: Penn World Tables, Universidad de Toronto.

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1950 1953 1956 1959 1962 1965 1968 1971 1974 1977 1980 1983 1986 1989 1992 1995 1998 200110

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P IB p er cáp ita Ingre so relativ o a E stad os U nidos (E je dere cho)

7FUSADES

Por ello, una estrategia para aumentar el ahorro yla educación no constituyen en sí una estrategia decrecimiento. Esto no implica que si el país lograseun crecimiento más acelerado estos factores no sevolverían más limitantes del crecimiento. Elahorro y la educación serán necesarios parasostener el crecimiento, pero no son en elpresente una herramienta efectiva para acelerarlo.

Por otra parte, sí hay evidencia de que la falta deseguridad personal y la poca credibilidad en lasinstituciones jurídicas son factores adversos alcrecimiento. Por ello, la estrategia que aquí sepropone hará énfasis en estas áreas.

El diagnóstico principal sobre el escasocrecimiento en El Salvador pone también elénfasis en la velocidad con la que la economíadesarrolla nuevas actividades, especialmente haciala exportación. La prosperidad de El Salvador enla década de los setenta, época en la cual seobservaba un ingreso per cápita similar al actual,estaba basada en buena parte en el café, el azúcary el algodón. Estas actividades ya no representan

polos de crecimiento, sino más bien fuentes decontracción económica.

El desarrollo de nuevas actividades productivastransables, enfrenta un desventajoso tipo decambio real, el cual opera como un desincentivoa la inversión en bienes transables. El fenómenode la apreciación real en el país no es nuevo, y seobserva su presencia desde la década de lossetenta. En años recientes el tipo de cambio realse ha estabilizado. La apreciación real estáasociada con el efecto combinado de laemigración y las remesas, lo cual aumenta lademanda de divisas y restringe la oferta laboral.La gráfica 3 muestra la estrecha correlación entrela apreciación real, el aumento en el déficitcomercial y el incremento en el financiamientoproveniente de las remesas. Diferentes escenariosevaluados sobre la trayectoria futura de lasremesas, suguieren que el flujo de remesasseguirá creciendo durante la década actual;además, el saldo de la cuenta corriente del países bajo. Ambos fenómenos sugieren que el tipode cambio real no está desalineado frente a las

Gráfica 3Tipo de cambio real (1), balance comercial (2) y remesas (1)

-0 .20

-0 .18

-0 .16

-0 .14

-0 .12

-0 .10

-0 .08

-0 .06

-0 .04

-0 .02

0 .0 01 98 2 1 98 3 1 98 4 1 98 5 1 98 6 1 98 7 1 98 8 1 98 9 1 99 0 1 99 1 1 99 2 1 99 3 1 99 4 1 99 5 1 99 6 1 99 7 1 99 8 1 99 9

2 00 0p r e l.

0 .4

0 .9

1 .4

1 .9

2 .4

2 .9

R em es as Sa ld o C o m erc ia l T ip o de c am b io rea l

(1) Índice 1990 = 100, medido en el eje izquierdo.(2) Como porcentaje del PIB, medido en el eje derecho.Fuente: Fondo Monetaria Internacional y Banco Central de Reserva.

8 FUSADES

fuerzas fundamentales y sostenibles que lodeterminan.

Aún así, la apreciación real cambiaria hace másnecesaria e incrementa los beneficios depromover políticas que faciliten y estimulen latransformación estructural.

Para que el país crezca tiene que encontrar nuevasactividades que sustituyan a éstas. Pero el reto dedesarrollar nuevas actividades es más complejoque la expansión de actividades existentes. Esto esasí, debido –por lo menos– a dos fallas demercado: los incentivos insuficientes para lainnovación empresarial y los problemas decoordinación.

2.1. La innovación empresarial,autodescubrimiento y losproblemas de coordinación

Identificar cuáles nuevas actividades productivascon eventual potencial exportador puedenrealizarse en El Salvador, dadas sus característicasy precios relativos, requiere de una inversiónsumamente riesgosa. Si las cosas no salen bien, elinversionista pierde su dinero, mientras que elresto de la sociedad aprende en cuáles actividadeso rubros no conviene invertir. Si en cambio lascosas salen bien, es fácil para otros inversionistascopiar la idea e incluso contratar a los gerentes ytrabajadores de la empresa exitosa para asíllevarse también el conocimiento práctico decómo conducir el negocio. Esto implica quequien encuentre una buena idea productiva le haceun gran bien al país mediante la informaciónpositiva o negativa que genera sobre lasposibilidades de inversión, pero sus esfuerzos no

son plenamente remunerados. En otraspalabras, estas actividades sufren deexternalidades de información. Por ello, el mercado,dejado a su libre arbitrio, genera muy pocasactividades de innovación empresarial.

En los países desarrollados, donde lainnovación empresarial pasa normalmente porcrear nuevos productos, los gobiernos hanimplementado un régimen de protección de lapropiedad intelectual a través del sistema depatentes, marcas y derechos de autor; sinembargo, este tipo de protección no esrelevante para la innovación empresarial enpaíses en desarrollo. El tipo de innovaciónempresarial que se requiere en naciones comoEl Salvador típicamente implica la identificaciónde productos potencialmente rentables y suadaptación al medio local, actividades queusualmente no son patentables. Por ejemplo, laidea de que la piña puede ser exportadarentablemente desde El Salvador no es una ideapatentable, pero comprobar su veracidadimplica una inversión sumamente costosa yprivadamente riesgosa. Hemos llamado a éste elproblema del autodescubrimiento. El reto esdescubrir cuáles de los miles de productos oservicios que existen en el mundo podrían serproducidos de modo rentable en El Salvador.Algunos inversionistas, en su momento,descubrieron que el café podía producirserentablemente en las montañas de AméricaCentral. Durante casi dos siglos, miles deproductores independientes vivieron de estaidea. El problema es que hoy el café ya no esrentable.

Más grave aún es que el país sufre de unaescasez de ideas productivas que puedan crearoportunidades alternativas de crecimiento.

9FUSADES

Dicha ausencia es un reflejo de que el proceso deautodescubrimiento de las potencialidades delpaís es demasiado lento. Un indicador es el hechode que la canasta de exportación de El Salvadorhacia Estados Unidos es maquila en un 88 porciento. Éste es un sector que goza de importantesestímulos, tanto en el marco de la políticanacional hacia la maquila, como en el tratamientopreferencial arancelario que recibe en EstadosUnidos. El hecho de que las amplias y ambiciosasreformas económicas no hayan generado unmayor flujo de exportaciones en otras actividadesy que estén tan concentradas en un sector que harecibido los beneficios de una política activa dealiento, es sintomático de la necesidad de unapolítica más estimulante para la búsqueda denuevas actividades.

El problema del autodescubrimiento de lascapacidades productivas de un país se agrava porlos problemas de coordinación. Las nuevas actividadescon frecuencia requieren de inversionescomplementarias. Por ejemplo, para que la piñasea rentable, alguien tiene que invertir ensembrarla, alguien más en procesarla, otro enconstruir la infraestructura necesaria, otro enofrecer servicios de certificación fitosanitaria yotro en mercadearla internacionalmente. Si todosestos agentes económicos inviertensimultáneamente, quizás todas las inversiones seanrentables. Pero ninguna inversión será rentable sise realiza sola. Esto implica que el equilibrio demercado puede beneficiarse de entidades quegaranticen la coordinación de inversiones,especialmente en áreas nuevas.

La estrategia que se propone para ampliar lacreación de oportunidades tiene cuatro grandescomponentes: (i) el estímulo al autodescubri-miento; (ii) el aprovechamiento de lasoportunidades que ofrece la integración; (iii) el

aprovechamiento de los nexos con lacomunidad salvadoreña en el exterior; y (iv) laestrategia educativa y de entrenamiento.Antes de adentrar en los lineamientos de ésta yde las demás partes de la estrategia que sepropone, se plantea un punto general. Enmateria de concepción de estrategias ha habidouna cierta tendencia a ofrecer una lista deacciones específicas a ser ejecutadas. En cambio,en este estudio, el énfasis está en la modificaciónde los procesos mediante los cuales se generan yse ponen en práctica las iniciativas de política.Por ello, el enfoque propuesto es de definirorientaciones estratégicas y enfocar en cambiarlos procesos de formulación de políticas. Esteénfasis tiene tres bases. En primer lugar, emanadel hecho de que las oportunidades deintervención por parte del gobierno dependende información de la cual no dispone el gobierno ytampoco los asesores externos. Esasoportunidades están en el seno de la sociedadsalvadoreña y hay que permitir que esainformación sea revelada de maneraconstructiva. En segundo lugar, la legitimidad delas intervenciones depende, en parte, de laforma como éstas sean identificadas yacordadas. Dado que la legitimidad es uno delos objetivos de la estrategia, nos importantambién los procesos que acompañan laadopción de políticas. Finalmente, en unasociedad democrática, ésta debe poder expresarsus preferencias ante opciones de políticaalternativas y esto supone adoptar procesosabiertos a la participación de los distintossectores e individuos de la sociedad. En armoníacon estas razones la agenda nacional que aquí sesugiere, en muchas instancias apuntará aobjetivos estratégicos que vemos emergiendo y alos procesos –económicos, sociales einstitucionales– que deben ser adoptados, en vezde sugerir simplemente una lista de acciones que

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deben ser tomadas; en otras palabras, el énfasisde la estrategia es menos en recetas y más enprocesos.

2.2. Política de estímulo alautodescubrimiento

Para estimular la búsqueda de nuevas actividadesel país necesita no solamente un cambio en lasacciones específicas de política económica.Necesita además un cambio en el proceso deidentificación, aprobación y administración deesas políticas. La búsqueda de nuevas actividadesproductivas no la puede realizar el Estado, eso lecorresponde al sector privado, el que deberesponder a los estímulos y disciplinas delmercado; sin embargo, hay un rol potencialmenteconstructivo que el Estado puede desarrollar paracompensar las fallas de mercado, tanto deinformación como de coordinación. Pero, comoes sabido, toda intervención del Estado acarrea elpeligro de fallas de gobierno, las cuales puedenoriginarse en problemas de información, decaptura por parte de sectores rentistas o por faltade credibilidad en sus acciones.

Para acometer una política deautodescubrimiento que enfrente las fallas demercado minimizando los riesgos de fallas degobierno, se requiere, en primer lugar, un cambiode actitud frente a la política económica.

Se propone que el nuevo presidente que elijan lossalvadoreños se ponga a la cabeza del esfuerzo depromover la transformación productiva y lacapacidad innovadora del país. Para ello, deberácontar con una figura importante en el Consejode Ministros para liderar este esfuerzo. El marco

de instituciones que promoverá las actividadeseconómicas no tradicionales será:

a) Consejo de Ministros, que asegurará lacoordinación interministerial.

b) Gabinete de Innovación, que estaráformado por los ministros de áreasvinculadas con la inversión e innovaciónempresarial y por los presidentes deinstituciones y organismos relevantes para laestrategia.

c) Secretaría Técnica de Innovación, la cualestará conformada por un equipo técnicoque guiará el esfuerzo.

d) Consejo Superior de Innovación, en el quelas fuerzas representativas del país puedanrealizar labores de supervisión quegaranticen la transparencia y la rendición decuentas sobre el proceso de transformaciónproductiva.

Se considera que las tres instituciones vinculadascon la innovación y el Consejo de Ministrostendrá, desde ya, dos tareas cruciales, una decorto plazo y otra de largo plazo; éstas son:(a) diseñar e implementar las políticas queapoyen y faciliten los proyectos dirigidos al“autodescubrimiento”, y (b) construir el Sistemade Innovación Nacional (ver recuadro 1), el cualserá a largo plazo la base de la innovación y laabsorción de conocimientos.

Para que las actividades de promoción delautodescubrimiento estén bien enfocadas, y paraevitar las posibles fallas de gobiernomencionadas anteriormente, es preciso basarlasen un conjunto de principios que las normen ylas limiten. Primero, los esfuerzos promocionalesdeberían centrarse en nuevos productos onuevas actividades que tengan el potencial de

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Recuadro 1Competitividad para el Desarrollo:

Propuesta del Sistema de Innovación Nacional (SIN)

En el Informe de Desarrollo Económico y Social 2003, FUSADES dedicó el esfuerzo de investigacióna un tema microeconómico crucial para el futuro del país “Competitividad para el Desarrollo”. En eldocumento se propone una estrategia de 15 y 25 años, constituida por diez propuestas de políticaspúblicas, centradas en la conformación de un núcleo de innovación y formación de capital humano.

La propuesta central del informe es crear el Sistema de Innovación Nacional (SIN), por medio delcual se fomente, coordine y apoye la colaboración científica-productiva entre empresas y universidades,se fortalezca la formación superior en ingeniería, ciencias y matemáticas del país, y se desarrolle lainnovación tecnológica. (Ver gráfica 4). Estas acciones se realizarán en el marco de dos objetivosgenerales: a) tener un sistema articulado de adaptación de tecnología en el 2015 y b) tener un sistemaque realiza Investigación y Desarrollo en el 2025.

La innovación continuará siendo el corazón de la capacidad competitiva de las empresas, trabajadoresy gobierno. En tal sentido, la propuesta planteó diseñar una política de Estado en Innovación, la cualdeberá articular diferentes políticas públicas relacionadas con la generación de conocimiento y ademásdeberá elaborar las políticas siguientes: política de tecnología de la información y comunicación, políticade cooperación científica (empresas, universidades, gobierno y centros de investigación) y política defomento a la educación científica y formación técnica.

Gráfica 4Propuesta del Sistema de Innovación Nacional

Fomen

to a la

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innova

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Sistemafinanciero

Acceso al

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Recursos humanos

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instituciones deinvestigación

EmpresasCoordinación yapoyo financieroa la innovación

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Institucionespúblicas

Resto del mundo

Tecnología deinformación ycomunicaciónTransferencia,

difusión y absorciónde tecnología

Sistema Educativoy de Capacitación

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generar un importante efecto demostración.Segundo, toda intervención debe tener unaduración limitada, definiéndose antes de ejecutarel plazo por el cual se interviene y los parámetrosde éxito o fracaso. Tercero, en la medida en quela intervención implique un subsidio, éste debeestar dirigido a una actividad específica –como elentrenamiento o los gastos de preinversión– y noa un sector o empresa.

La estrategia tiene los siguientes elementos:

Desarrollar un programa de estímulo a lainnovación empresarial con fondosconcursables que las empresas puedan utilizarpara cubrir parcialmente los costos depreinversión en nuevas actividades.Crear un fondo de capital de riesgo (venturecapital) con recursos públicos administradospor el Banco Multisectorial de Inversiones yotros organismos financieros, así como conrecursos previsionales, con la modalidad quelos fondos mutuos los administre unasociedad privada independiente.Mejorar la capacitación y entrenamientolaboral, y desarrollar un programa especial desubsidio a la capacitación para nuevasactividades.Implementar un programa permanente paraeliminar obstáculos a la inversión originadosen ineficiencias del marco legal y regulatorioo en la inadecuada provisión deinfraestructura productiva.Incrementar las actividades de atracción deinversión extranjera directa, especialmente ennuevas áreas de actividades económicas.Estas actividades podrán hacerse más eficacesal estar fincadas en la voluntad política deresolver problemas legales y regulatorios,fomentar el entrenamiento del personal y aproveer la infraestructura local requerida.

La estrategia debe, además, incluir mecanismosde intermediación financiera no bancaria paraoperaciones de más alto riesgo que las quepueden tomar los bancos. En este momento ElSalvador, al igual que el resto de los países deAmérica Latina, enfrenta dos objetivoscontradictorios. Por un lado, está el deseo detener una banca sólida y prudente que evite lascrisis bancarias tan costosas que ha sufrido laregión (como la banca intermedia depósitos, loscuales deben mantener su valor y liquidez entodo momento a fin de que puedan desarrollarel cometido que les corresponde en el sistema depagos, los riesgos que toman los bancos con eldinero del público deben ser estrictamentelimitados); por otro lado, el crecimientoeconómico exige financiamiento en condicionesde mayor riesgo que lo que los bancos debenaceptar.

Hasta ahora, la estrategia ha estado centrada endesarrollar el mercado de capitales. Sin embargo,el crecimiento de dicho mercado ha estadobastante limitado por varias razones. Por unaparte, tal mercado es solamente viable paragrandes operaciones, pues los costos fijos sonaltos y el público prefiere invertir eninstrumentos que tengan liquidez, lo cual tambiénrequiere de gran tamaño; por otra parte, paraque el mercado de capitales –a diferencia delmercado de préstamos bancarios– opereadecuadamente, se exige una transparencia en lainformación que a menudo incomoda a lasempresas y las inhibe de participar. Todo ello hallevado a que el mercado de capitales, que enprincipio podría propiciar un financiamiento enactividades riesgosas, cumpla hoy un papelextremadamente limitado.

Por ello, se propone desarrollar institucionesfinancieras no bancarias que, al igual que los

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bancos, otorguen préstamos, pero que no sefinancien con depósitos sino con participacionessimilares a las de los fondos mutuos. Ellopermitiría utilizar el préstamo como instrumentode intermediación, pero sin intermediar depósitosal mismo tiempo. La ventaja del préstamo porsobre los instrumentos del mercado de capitaleses que se puede dar en montos pequeños, norequiere divulgar información y no tiene por quéser líquido. Estas instituciones podrían funcionarcomo fondos mutuos, recibiendo dinero delpúblico en forma de participaciones que tendríanun valor variable y liquidez limitada. Dichospréstamos podrían ser de mayor riesgo que losque otorgan los bancos, pudiendo sersubordinados, convertibles en acciones u otrasmodalidades. La normativa debería permitir quelas administradoras de fondos de pensionesinviertan en ellas.

Igualmente, la estrategia de ampliar elfinanciamiento para actividades de mayor riesgodebe comprender, también, la implementación dela propuesta sociedad de garantías mutuas parafacilitar el acceso a la pequeña y mediana empresaal crédito bancario.

Todas estas iniciativas para acelerar latransformación productiva de la economía

salvadoreña están basadas en principiosgenerales y no requieren escoger sectoresespecíficos. Al contrario, la idea es dejar que seala iniciativa privada la que encuentre lasoportunidades. Ahora, la aplicación de estosprincipios generales puede tomar formasparticulares para ciertos sectores. En el caso dela agricultura, la presencia de importantesespecificidades tecnológicas, legales, regulatoriasy financieras hace que su aplicación impliqueaspectos sectoriales específicos.

Entre 1980 y 2000, la producción agropecuariade El Salvador decreció en términos absolutos(ver cuadro 2); como resultado de tal proceso,la contribución del valor agregado agropecuarioal PIB habría caído desde 41 por ciento amediados de los años sesenta a poco más de 11por ciento en 2001-2002. Este comportamientocontrasta con el desempeño del sectoragropecuario con anterioridad a la década delos ochenta, período en el que fue un motor deldesarrollo. Además, este desempeño contrastacon el de otras regiones que comparten uncontexto similar, como es el caso de AméricaCentral y México. El cuadro 2 muestra que ElSalvador fue el país del grupo que tuvo el peordesempeño agrícola, tanto en la década de losochenta como de los noventa. El desempeño

Cuadro 2Crecimiento agrícola en América Central y México

1980-2001

Países 1980-1985 1985-1990 1990-1995 1995-2000 1980-1990 1990-2000 1980-2000 2001Costa Rica 1.6 4.7 4.8 3.3 3.1 4.1 3.6 1.6El Salvador -3.2 0.3 1.5 1.1 -1.4 1.3 -0.1 -2.1Guatemala -0.3 2.9 2.8 2.8 1.3 2.8 2.1 1.2Honduras 1.9 3.5 3.6 1.6 2.7 2.6 2.6 -0.9México 2.4 0.3 1.2 1.7 1.3 1.5 1.4 2.5Nicaragua 1.4 -2.8 3.4 7.8 -0.7 5.6 2.4 2.8Panamá 5.2 0.7 2.3 2.2 2.9 2.3 2.6 0.8

Fuente: Banco Mundial

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ha sido peor que el de otros exportadores decafé o de países que también sufrieron losembates de los conflictos políticos y la violencia.

Durante la década de los noventa, el sectoragrícola salvadoreño fue afectado por algunosfactores comunes a los demás países de la región,tales como la caída del precio internacional delcafé, los eventos climáticos y el escaso desarrollotécnico de la agricultura tropical; sin embargo, elrelativo modesto desempeño de El Salvadorsugiere la presencia de otros factores que handificultado la productividad de las actividades enel campo. Sin duda, un factor es la yamencionada apreciación del tipo de cambio real,la cual limita la rentabilidad del sector. Además, laausencia de políticas sectoriales de apoyo efectivoal agro (crediticias, de asistencia técnica, etc.) hanafectado adversamente la inversión en el sector.

Sin embargo, es posible que El Salvador enfrenteproblemas específicos en su marco institucionalque hayan retrasado la transformación productivadel sector. En la agricultura, el problema dedescubrir nuevas actividades implica muchaexperimentación y desarrollo tecnológico. Laexperiencia internacional sugiere que, en general,es difícil realizar este tipo de experimentación anivel de fincas individuales, a menos que éstassean de gran envergadura. Hoy, dadas lasrestricciones constitucionales a la tenencia de tierraen El Salvador, las unidades productivas sondemasiado pequeñas para facilitar un proceso deinnovación, aunque ello por supuesto no impliqueque una vez desarrolladas las tecnologías, éstas nosean aplicables a parcelas pequeñas. En otrospaíses de América Central, la presencia degrandes empresas nacionales o extranjeras ha sidouno de los mecanismos para el desarrollo denuevos productos. Esto no ha ocurrido en El

Salvador, y ha sido uno de los factores detrásdel pobre desempeño agropecuario del país,aún luego de superarse el conflicto armado.La ausencia de alternativas productivas–particularmente grave en el caso del café–condena a los productores a las dificultadesfinancieras o al abandono de las tierras. Eldescubrimiento de nuevas alternativas es clavepara cualquier estrategia agropecuaria.

Por ello, una estrategia centrada en elautodescubrimiento debe contemplar lassiguientes acciones específicas en el caso delsector agropecuario.

Desarrollar una alianza estratégica conuniversidades internacionales de primeralínea para impulsar la investigaciónagropecuaria en el país.Relajar las restricciones a la tenencia de latierra, especialmente para actividadesagropecuarias no tradicionales.Establecer el marco legal para poderconvertirse en un centro de experimentacióny producción de semillas genéticamentemodificadas.Desarrollar una alianza estratégica conempresas internacionales con capacidadestecnológicas y comerciales adecuadas altrópico.Implementar la capacidad para resolverproblemas de escala, de coordinación ycostos de transacción asociados con lacomercialización internacional de losproductos. Esto implica, entre otras cosas,asegurar la presencia de una infraestructurade transporte competitiva, y la provisión deservicios baratos de certificación fitosanitariay de mercadeo internacional.

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2.3. Aprovechar las oportunidades deintegración económica

La apertura comercial fue una de las políticascentrales de la estrategia económica aplicada en ElSalvador en la década de los noventa. Eldesempeño reciente de las economíaslatinoamericanas y el surgimiento de unmovimiento antiglobalización han hecho que estapolítica se vuelva más controvertida. Sinembargo, es bueno destacar que el país logróhacerle frente al colapso de sus exportacionesagropecuarias, gracias a las exportaciones demaquila y de otros bienes manufacturados haciaAmérica Central, las que crecieron a una tasaacumulada de 284 por ciento y 103 por cientoentre 1994 y 2001, respectivamente. Ambasexperiencias se deben, en buena parte, a laIniciativa de Preferencias Comerciales de laCuenca del Caribe (ICC) de Estados Unidos y alacuerdo de integración del Mercado ComúnCentroamericano (MCCA). Sin estos acuerdos,vale la pena preguntarse cuánto más dañinohabría sido el impacto del colapso en lasexportaciones agropecuarias. No obstante, cabedestacar que, aunque la aprobación de la ICC hacontribuido de manera importante a la reducciónde las barreras arancelarias y no arancelarias sobrelas exportaciones de confección a EstadosUnidos, estas barreras aún existen; asimismo,Centro América todavía no tiene todavía unmercado plenamente integrado.

Por otra parte, aunque ha sido posible mantenerun equilibrio externo, incrementando lasexportaciones de confección a Estados Unidos yde otros bienes manufacturados a CentroAmérica, este patrón de ajuste implica debilidadesestructurales y posibles problemas en el futuroque se analizan más ampliamente en este estudio.

Actualmente, el país tiene frente a sí un Tratadode Libre Comercio entre América Central yEstados Unidos (CAFTA, por sus siglas eninglés). Este Tratado podría expandir yfortalecer las fuentes de crecimiento, mejoraríael acceso al mercado norteamericano y lo haríamás seguro. Cabe mencionar que el CAFTA nosolo posicionaría a Centro América en pie deigualdad con respecto a México (paridadNAFTA), sino que también reforzaría suposición con respecto a los beneficiarios de laICC del Caribe, a los que no se les ha dado aúnla oportunidad para un TLC separado conEstados Unidos; asimismo, aunque laspreferencias bajo la ICC concedidas en 2000redujeron las limitaciones de acceso a mercadosen relación con México, no las ha eliminado(ejemplo: confección); con el CAFTA se ganaríaacceso a un mejor y más extensivo mercado deEstados Unidos.

Además, el TLC tiene la capacidad de fortalecerel mercado centroamericano, al hacer que todoslos países adopten políticas más similares; lasreglas implementadas reforzarían la integraciónregional, porque a medida que cada miembrodel MCCA llevara sus políticas de conformidadcon el CAFTA, también las estará llevando másde conformidad con los otros países de laregión. No obstante esto último, cabemencionar que también habría efectos asociadoscon el aumento en el acceso al mercadocentroamericano que obtendrían las empresasestadounidenses. En particular, las empresassalvadoreños que venden al mercado nacionaly/o al resto de América Central enfrentaríanmás competencia, una vez que Estados Unidostambién obtuviera un acceso preferencial a esosmercados. Por otro lado, este aumento en lacompetencia puede implicar una reducción deprecios para el consumidor y una presión

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adicional para mejorar la calidad y laproductividad.

El CAFTA implica una mayor seguridad deacceso libre de aranceles a Estados Unidos en elfuturo, mejorando y estimulando así el clima parala inversión en industrias de exportación, hechapor empresas nacionales y extranjeras.

Cabe mencionar que el CAFTA puede mejorar lahabilidad para negociar otros TLC, haciendo alos países de Centro América, socios comercialesmás atractivos para terceros países.

La integración comercial, por lo tanto, ha sido ysigue siendo clave. Pero, existen obstáculos paraobtener los beneficios potenciales del CAFTA; esdecir, que hay problemas que pueden evitar olimitar la realización del potencial de dichoTratado. Dentro de este contexto, se necesitaríamás que confiar en el CAFTA; sería necesario,entre otras cosas: promover la inversión nacionaly atraer la inversión extranjera directa (IED);promover el ajuste y la transformaciónproductiva, particularmente en la agricultura; y, entérminos generales, mejorar la competitividad.

En este sentido, el país necesita una agenda paramaximizar los beneficios de la referidaintegración comercial. Se plantean y proponenlos siguientes puntos:

Los problemas de autodescubrimiento seexpresan en la escasa diversificación de lasexportaciones salvadoreñas no tradicionales aEstados Unidos. De hecho, el 88 por cientode las ventas a dicho país provienen delsector maquila (confección), lo cualrepresenta la proporción más alta en todaAmérica Central12, más aún, el sector

confección enfrentará una competenciacreciente, dada la apertura bilateral ymultilateral que está negociando EstadosUnidos y el fin del Acuerdo Multifibras en2005. El resto de los sectores en ElSalvador no han desarrollado una ofertaexportadora significativa; ello implica que lasimple reducción arancelaria quizás no seasuficiente para que las nuevas exportacionesse desarrollen. Y más aún, el país tampocoha logrado convertirse en un destinoimportante para la inversión extranjera. Deahí la importancia de la agenda parapromover el autodescubrimiento; cabemencionar que el éxito de la integración deEl Salvador a la economía mundialdependerá de la habilidad de las empresasque operan en el país de descubrir nuevasáreas o activos rentables y desarrollarlas.

Una decisión estratégica tiene relación concómo reaccionar frente a los requerimientosregulatorios que implicaría el CAFTA. Elpaís puede intentar evadirlos o, por elcontrario, puede utilizarlos como unaestrategia para mejorar su marco interno depolíticas y atraer mejores actividadeseconómicas, fortaleciendo así su posicióncompetitiva, que es la estrategia que siguióMéxico con mucho éxito. No obstante, loanterior implicaría fortalecer la reformainstitucional del país y tomar medidas depolítica adicionales, tales como: mejorar lasnormas internas (de calidad, etc.) y elcumplimiento del sistema regulatorio, lo cualimplicaría a su vez inversiones paraaumentar la capacidad de fijar y reforzar lasregulaciones.

Las reglas sanitarias y fitosanitarias, así comolas barreras técnicas deben ser vistas como

12 Fuente: Cálculos con base en datos del BCR, SIECA, CEPAL yUSITC.

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una forma de aumentar la calidad yaceptabilidad de los productos salvadoreños.Lo mismo puede decirse de las normasfinancieras: si El Salvador lograra imponernormas regulatorias y mejorar su capacidadde supervisión podría aspirar a que susbancos abrieran operaciones de captación eintermediación financiera en Estados Unidos,donde la comunidad de salvadoreños tienenun ingreso equivalente al de todo ElSalvador13; el desarrollo de la actividadfinanciera podría ser una fuente importantede actividad económica.

Otro ejemplo lo constituyen los derechoslaborales, como parte de una mejora en laimagen internacional. El derecho a organizarsindicatos y a negociar colectivamentecondiciones de contratación son, a su vez,condiciones sine qua non para que el CAFTAsea aprobado por el congresoestadounidense. En vez de tomar una actituddefensiva frente a estas exigencias, resultaríamás conveniente realizar un foro paraconcertar una reforma laboral que,simultáneamente, refuerce los derechos de lostrabajadores para constituir sindicatos de unamanera transparente, democrática y conrendición de cuentas, y, al mismo tiempo,flexibilice las demás normas del mercadolaboral. En efecto, las restricciones a lajornada laboral y a la contratación a tiempoparcial o a plazo definido impiden eldesarrollo de formas de contratacióncompatibles con las necesidades de lostrabajadores y las empresas; levantarlasaumentaría el empleo y la eficiencia en lautilización de la fuerza de trabajo, y permitiría

la incorporación de más jóvenes y mujeresal mercado laboral. Estas condicionesdeberían ser negociadas colectivamente anivel de las empresas por parte de lasorganizaciones sindicales; asimismo, laflexibilidad laboral debería estaradecuadamente regulada para evitar abusos.Por otro lado, para que los sindicatoscumplieran un rol constructivo para susafiliados, las actividades permitidas dentrode las empresas deberían estar normadaspor ley, con el propósito de asegurar que nofueran usadas con objetivos políticos norelacionados con las condiciones locales detrabajo. Fortalecer los sindicatos y laflexibilidad laboral sería una forma demejorar el funcionamiento del mercadolaboral al mismo tiempo que se haría viableel CAFTA.

Por otra parte, es importante asegurar que lainclusión de cualquier norma ambiental en elTratado, tenga un impacto positivo en eldesarrollo sostenible del país y no seaúnicamente un mecanismo proteccionistaque cree inseguridad en el acceso almercado estadounidense.

El CAFTA debería complementarseampliando el acceso a los mercados deotras regiones. En este sentido, debería seracompañado de otros acuerdos comercialescon Europa, Canadá, América Latina y laCuenca del Pacífico, siempre que:obedeciera a una estrategia de políticacomercial y a una agenda de negociacionesinternacionales previamente definidas y conobjetivos claramente establecidos; y queexistiera una adecuada capacidadinstitucional que permita velar por su13 Estimaciones con base en información del Censo de Estados

Unidos.

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efectivo cumplimiento y administracióneficiente. Al mismo tiempo, los países deAmérica Central deberían dar pasos paraeliminar las regulaciones y otras barreras a suspropias exportaciones intrarregionales; dehecho, debería negociarse un acuerdo ocláusula de nación más favorecida conrespecto a todos los convenios firmados conterceras Partes, para asegurar así que loscentroamericanos se concedan unos a otrosun tratamiento no peor que el que ellos leconcedan a socios extrarregionales; estoelevaría o aprovecharía automáticamente losconvenios preferenciales como mecanismospara una integración regional más profunda.En síntesis, los miembros del MCCAdeberían continuar negociando TLC conotros socios, pero deberían acordarproporcionarse entre ellos el referido trato denación más favorecida.

Cabe mencionar que uno de los problemasmás importantes dentro de la integraciónregional, es el hecho de que los países hannegociado de manera independiente TLCextrarregionales (por ejemplo, con México),fragmentando los derechos arancelarioscomunes a las importaciones. Con base en loanterior, se propone que los miembros delMCCA continúen con otros TLC de maneraconjunta y no separada, dado que locontrario fomentaría los problemas detriangulación, contrabando, prácticas deslealesde comercio intrarregional, dudas del origende las mercancías, etc.

Por otra parte, beneficiarse efectivamente delCAFTA implicaría enfrentar los obstáculos ala integración centroamericana. La regiónnecesita completar su trabajo, creando un

genuino mercado en el que bienes, servicios,trabajo y capital puedan todos movilizarselibremente.

El ajuste que el CAFTA requeriría, puedeser difícil para ciertos sectores muysensibles, especialmente para aquellosproductores de bienes que compiten conproductos altamente subsidiados enEstados Unidos, así como los pequeños yvulnerables productores dedicados a laagricultura de subsistencia. Dentro de estecontexto, el país debe reservarse el derechode imponer salvaguardias para productossubsidiados, mientras que para losproductos de la agricultura de subsistencia,como el maíz, resulta importante negociaruna apertura muy gradual. Además,proponemos adoptar un esquema medianteel cual las rentas generadas por las cuotas deimportación sin arancel (contingentesarancelarios) fueran utilizadas para ayudar alos productores agropecuarios a llevar acabo una transición hacia nuevos productos.

Para beneficiarse efectivamente del CAFTAdeberían también tomarse otras medidas depolítica adicionales, tales como educar a losnuevos competidores. Así, se necesitaríafortalecer las actividades de promoción deexportaciones, lo cual conllevaría adimensiones relacionadas: la atracción deIED y cómo mercadear en EstadosUnidos. Cabe mencionar que es irrealista, yprobablemente erróneo, asumir que elgrueso del crecimiento de las exportacionesa Estados Unidos sea generadodirectamente por las PYME, lo cual llevaríaa que los esfuerzos de promoción fueranmás ampliamente basados.

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2.4. Ampliar los nexos con lacomunidad de salvadoreños en elexterior

Aproximadamente uno de cada sietesalvadoreños vive en el exterior, principalmenteen Estados Unidos. Con base en información delcenso estadounidense14 , había en 2001aproximadamente 1.1 millones de salvadoreñosen Estados Unidos, con un ingreso anual total de13.1 mil millones de dólares, monto equivalente alPIB de El Salvador. Ese ingreso externo traeimportantes beneficios a las familias de losemigrantes y a sus comunidades de origen, por lavía de las remesas, las que representaron en 2002alrededor de 1.9 mil millones de dólares, unmonto cercano al 14 por ciento del PIB.

Aproximadamente 20 por ciento de los hogaressalvadoreños reciben remesas; estos hogarestienden a provenir de sectores pobres de lapoblación salvadoreña, por lo que el impacto delas remesas tiende a mejorar la distribución delingreso. Además, las remesas permiten aumentarla educación de los niños de las familias que las

reciben, la calidad de la vivienda y el nivel devida de esos hogares. Además las remesastienden a aumentar cuando los hogares que lasreciben sufren situaciones adversas comoenfermedad o pérdida de empleo de algúnfamiliar.

La emigración salvadoreña a Estados Unidos nofue solo un fenómeno de la década de losochenta; por el contrario, el proceso hacontinuado a un ritmo cercano a 30,000personas por año. Es importante mencionar quela población nacida en El Salvador que vive enEstados Unidos aumentó 69 por ciento durantela década de los noventa. (Ver cuadro 3).

Las remesas crecieron dramáticamente durantela última década, pasando de 790 millones en1992 a 1,900 millones en 200215 , y,probablemente seguirán creciendo en elmediano plazo. Si bien es cierto que laproporción del ingreso que cada emigranteremite tiende a caer con el tiempo de residenciaen Estados Unidos –y que la proporción de lapoblación salvadoreña que tiene más tiempo enEstados Unidos está creciendo– el ingreso quecada uno obtiene también tiende a aumentar enel tiempo; además, el número total de

Cuadro 3Estimación del número de salvadoreños

en Estados Unidos

Clasificación 1990 2001 Aumento

Nacidos en El Salvador 469,002 790,959 69%

Autodefinidos como salvadoreños 560,843 941,241 68%

Nacidos o identificados como salvadoreños 593,228 1,073,822 81%

Fuente: Censos de Estados Unidos de 1990 (IPUMS 1%) y 2000 (ronda de 2001 de la Encuesta Complementaria C2SS)

14 Estimaciones del ingreso personal total de los individuosnacidos en El Salvador o autoidentificados como salvadoreños enEstados Unidos provienen de la ronda de 2001 de la EncuestaComplementaria (C2SS) del Censo de ese país. 15 Según datos del Banco Central de Reserva.

20 FUSADES

salvadoreños en Estados Unidos sigue creciendo.Por ello, es razonable anticipar que el flujo deremesas será una fuente relativamente estable ycreciente de recursos. Las estimaciones de esteescenario indican que el monto de las remesaspodría alcanzar entre 2,600 y 3,700 millones dedólares para 2010.

Las remesas son un importante determinanteestructural y sostenible de la apreciación del tipode cambio real de equilibrio en El Salvador,aumentando la oferta de divisas, al tiempo que laemigración reduce la oferta laboral.

Las políticas del gobierno pueden y deben tomaren cuenta a la comunidad de salvadoreños en elexterior. Es más, los salvadoreños en el exteriorpueden ser una piedra angular en una estrategiade crecimiento compartido. Los emigrantestípicamente provienen de familias con desventajasen términos de educación e ingresos, y muchosde ellos crecientemente provienen de hogaresrurales. Por lo tanto, las políticas que ayuden a losemigrantes a insertarse estable y positivamente ensu país de destino, que faciliten el envío deremesas y que fomenten las oportunidades deinversión para las familias que las reciben, tendríanun impacto muy amplio en la sociedad, el cualbeneficiaría proporcionalmente más a las familiasmás pobres y desventajadas.

Se propone que un funcionario del más alto niveldel gobierno central sea el responsable decoordinar las políticas, estrategias y planesrelacionados con la comunidad de salvadoreñosen el exterior. Las políticas tratarían de enfocarseen áreas que no pueden ser resueltas por el sectorprivado, o en las que el sector público tieneventajas: el uso de canales diplomáticos parainfluenciar las políticas de Estados Unidos, y el

aprovechamiento de la red de consulados. Sepropone específicamente:

Trabajar para expandir los derechos legalesde los salvadoreños en el exterior.

Las condiciones de vida de los salvadoreñosen Estados Unidos están seriamenteafectadas por la precariedad de su inserciónlegal en ese país. Muchos gozan de un statustemporal cuya renovación es una fuenteimportante de incertidumbre, que debilita suestabilidad laboral y limita sus posibilidadesde progresar. Además, la dificultad dereingresar a Estados Unidos los inhibe deregresar a El Salvador a visitar a susfamiliares, lo que implica un enorme costoemocional, un deterioro más rápido de loslazos con sus familias y con su país, asícomo una menor afluencia de turistas a ElSalvador.

Por ello, la defensa de los derechos legalesde los salvadoreños en Estados Unidos esun asunto de primer orden. El gobiernodebe ponerlo en primera plana de supolítica exterior y debe buscar el status legalpara que los trabajadores emigrantes, através de la vía diplomática y del apoyo alas organizaciones que luchan en EstadosUnidos por ese derecho. El Status deProtección Temporal (TPS, por sus siglas eninglés), ya ha sido renovado por tercera, y,según la ley, última vez, por lo cual 280,000salvadoreños podrían perder su status legalal finalizar el período en 2005; por lo tanto,es indispensable mantener y expandir elderecho a trabajar para los que tienen dichostatus temporal y tratar de obtenerlo paralos que no lo tienen. Asimismo, es

21FUSADES

importante promover la adopción delCentral American Security Act (CASA),legislación que actualmente está en discusiónen el Congreso de Estados Unidos y quedaría residencia permanente a un grannúmero de salvadoreños.

Otorgar a los salvadoreños en el exterior elderecho a votar en las elecciones nacionales.

La comunidad de salvadoreños en el exteriores hoy en día una parte fundamental de laeconomía y la sociedad salvadoreña; sinembargo, además de su precaria inserción enEstados Unidos, no gozan de derechospolíticos en El Salvador. Por ello, se proponeque se les extienda el derecho al voto en laselecciones nacionales16. Esto crearía incentivospara que los gobiernos incorporen losintereses y necesidades de este grupo deciudadanos a sus planes y prioridades.Además, el otorgamiento del derecho al votofomentaría la organización e integración delas comunidades salvadoreñas en EstadosUnidos, lo que favorecería las redes deinformación y apoyo mutuo; esto podríatener efectos importantes en términos defacilitar la diseminación de información sobreoportunidades laborales o sobre aspectosmigratorios, aumentarían las probabilidadesde que participen en proyectos de desarrolloen sus comunidades de origen, y facilitaría elmercadeo de los productos salvadoreños, asícomo el financiamiento para la pequeñaempresa.

Motivar a los salvadoreños en el exterior aque se retiren en El Salvador.

El número de salvadoreños en EstadosUnidos que se aproximan a la edad de retirocrecerá significativamente en los próximosaños. Sería una fuente de beneficio mutuo siestas personas decidieran retirarse en ElSalvador. Para ellos eso implicaría que elpoder de compra de sus pensiones sería máselevado, además de que podrían compartircon familiares y amigos en El Salvador. Porello, se propone que se desarrolle una políticapara estimular el retorno de los salvadoreñospróximos a jubilarse o ya jubilados; talpolítica puede incluir la revisión y adaptaciónde la Ley Especial para Residentes Rentistasque otorga beneficios e incentivos a laspersonas que perciben rentas en el exterior yque establecen su residencia en el país, la queestá vigente desde 1976. Adicionalmente,deberían buscarse mecanismos para lograrque los beneficios de los programas de saludcomo el Medicare, de que gozan los jubiladosmientras se encuentran en Estados Unidos,fueran también gozados cuando seencontraran en El Salvador, probablemente através de convenios entre esos programas einstituciones salvadoreñas como el SeguroSocial.

Además, deberían desarrollarse mecanismospara que las personas pudieran preparar suretorno mediante la adquisición de unavivienda en El Salvador con unfinanciamiento hipotecario estadounidense.Esto podría requerir el desarrollo de unfondo de garantías hipotecarias para que losbancos en Estados Unidos pudieran financiarhipotecas en El Salvador.

16 En la sección 4.1 “La legitimidad del sistema derepresentación política” se desarrolla este tema con másamplitud.

22 FUSADES

Facilitar a los salvadoreños en el exterior elacceso a los servicios financieros.

Otra área importante es la extensión de losservicios bancarios a la población desalvadoreños en Estados Unidos. Lasestadísticas muestran que los salvadoreñostienen un acceso muy limitado a los serviciosfinancieros. Esto se debe, en parte, a laprecariedad de su status legal y a legislacióncrecientemente más restrictiva hacia losextranjeros en Estados Unidos. Un mayoracceso a los servicios financieros fomentaríael ahorro, por lo que, indirectamente, podríamotivarse un mayor envío de remesas. Sepropone que se siga el ejemplo de México,que le ha extendido a sus ciudadanos enEstados Unidos una forma de identificaciónemitida por sus consulados, denominadamatrícula consular, y cuya aceptabilidad hanegociado como forma de identificaciónante el sistema bancario estadounidense.

La presencia de un grupo de emigrantes conpoco acceso al sistema bancario de EstadosUnidos representaría una oportunidad paralas actividades de ese país del sistemabancario salvadoreño. Se propone que setomen acciones para calificar a los bancosnacionales para que ofrezcan sus serviciosbancarios en Estados Unidos; siendo naturalpensar que una parte del empleo en esosbancos recaiga en personal salvadoreñobilingüe residente en ese país. El CAFTA y lamejora de la regulación y supervisiónbancaria en El Salvador podrían facilitar laconcreción de esta estrategia.

Aprovechar las fuentes potenciales decontactos comerciales para el desarrollo denegocios y la transferencia de conocimientosque representan los salvadoreños en elexterior.

Tal como los italianos introdujeron la pasta,pizza, vino y aceite de oliva en EstadosUnidos, los salvadoreños pueden desarrollarun papel importante al consumir ypopularizar los bienes étnicos en dicho país.Adicionalmente, más de 100,000salvadoreños en Estados Unidos cuentan coneducación universitaria completa o más, ycerca de 36,000 tienen ingresos elevados, porlo que representan una fuente importante decontactos comerciales para el desarrollo denuevos negocios y transferencia deconocimientos.

Aprovechar las oportunidades definanciamiento que representan las remesaspara focalizar esfuerzos deautodescubrimiento en actividades depequeña escala.

Finalmente, los salvadoreños en el exteriorson una fuente potencial de financiamientopara las familias con nuevas ideas deinversión en El Salvador. Si la estrategia deautodescubrimiento permitiera encontrarnuevos productos rentables, incluyendonuevas variedades agrícolas, es de suponerque esto pueda representar oportunidades deinversión interesantes para las familias en elpaís, las que en parte podrían ser financiadasconjuntamente por los parientes en elexterior. Cualquier nueva oportunidad (porejemplo, un cultivo nuevo) se difundiría

23FUSADES

rápidamente en El Salvador, dada la ampliadisponibilidad de financiamiento potencial enpequeña escala vía remesas. Por ello, laestrategia de investigación agropecuariamencionada anteriormente debe –entre unade sus acciones– identificar rubros deproducción que puedan ser desarrollados enpequeña escala por las familias rurales.

2.5. La educación y la capacitación

A mediano y largo plazo, una de lasoportunidades más importante para el futuro deEl Salvador es la de proporcionarle a cada niño laposibilidad de desarrollar sus talentos ycapacidades al máximo, mediante la provisión deuna educación básica y media de alta calidad. Asu vez, la integración económica ha hecho que laeducación terciaria para aquellos estudiantes máscapaces se vuelva aún más importante. Y para lafuerza laboral de hoy y mañana, será necesariocrear nuevos y mejores programas decapacitación y entrenamiento laboral.

Educación básica y media. En ésta como en otrasáreas, el país ha logrado grandes avances, pero asu vez enfrenta grandes retos. Así, en educación,El Salvador ha alcanzado un progreso sustancialen: (i) la expansión del número de matriculadosen educación tanto básica como media; (ii) laadopción de reformas dirigidas a mejorar lacalidad del sistema educativo; y (iii) elestablecimiento de bases para generar un sistemaque puede medir el desempeño estudiantil.

Es importante mencionar que El Salvador hatenido un logro sustantivo en la expansión de lamatrícula educativa en la última década, comolo muestra la gráfica 5. En parte, este logro sedebe al uso de métodos novedosos paraampliar la cobertura –en particular el programaEducación con Participación de la Comunidad(EDUCO)– que permite a las comunidadesiniciar y manejar sus propias escuelas. Esteprograma ha facilitado la expansión rápida de lamatrícula rural, mitigando –aunque noresolviendo completamente– la brecha urbana/rural prevalente a través de América Latina.

Gráfica 5El Salvador: matriculación educativa de los niños y

jóvenes, por edad

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1992 2002

Fuente: Procesado con base en EHPM, 1992 y 2002.

24 FUSADES

A pesar de los avances, todavía existe unaproporción importante de niños que no accedena educación parvularia, por lo que hace faltaincrementar la cobertura en este nivel a través deuna ampliación del número de secciones.

Muchos niños salen temprano del sistemaeducativo, lo que limita los niveles de escolaridadalcanzados. Aspirar a primaria y secundariauniversal debe ser una meta en el mediano plazo.Para una mayor permanencia y progreso dentrodel sistema educativo, la clave se encuentra enmejorar la calidad del ambiente escolar y de laexperiencia educativa. Además, son necesariasacciones para reducir los costos económicos quelos hogares enfrentan para enviar a sus hijos a laescuela.

Hoy en día, el Ministerio de Educación(MINED) está centrado en mejorar la calidad dela educación. Por ende, ha lanzado una agenda dereformas basada en tres elementos: un cuerpo dedocentes altamente calificado; escuelas consuficiente autonomía para alcanzar sus metas y unsistema riguroso de evaluación de desempeño.Esta agenda incluye, a su vez, los siguientescomponentes: requisitos más estrictos para losaspirantes a docentes; capacitación de docentes enservicio; sistema de asesores pedagógicos; sistemanacional de evaluación de aprendizajes; proyectoseducativos novedosos y el programa “EscuelasSaludables”.

La clave es avanzar en la implementación de lasreformas actuales, mientras se utiliza el sistema deevaluación de resultados para crear una cultura degerencia educativa orientada a obtener resultados,mediante la aplicación de mejores prácticas y unacontinua experimentación y evaluación, a fin de

crear las bases de una nueva serie de reformas.Una de las tentaciones es tratar de mejorar laeducación, lanzando nuevas reformas antes deque las anteriores hayan sido adecuadamenteimplementadas y evaluadas y sin tenerfundamentos científicos sólidos para las nuevaspolíticas a ser propuestas. Es por ello que unsistema nacional de evaluación es crucial pararealmente saber si la calidad de la educación estámejorando o no, y para analizar el impacto realde las ideas para mejorar el sistema. En estecontexto, canalizar fondos destinados a sostenerel sistema de evaluación y promover laexperimentación es tal vez la medida másimportante y la inversión de mayor retorno en elsistema educativo.

El Salvador debe aspirar a una educación deprimera calidad, para lo cual se propone,además de lo ya expuesto: participar en laspruebas de logros que se realizan a nivelinternacional, continuar introduciendo Centrosde Recursos de Aprendizaje (CRA) en lasescuelas e instituir la educación bilingüe a partirde los primeros grados de la enseñanza.

Educación terciaria. A su vez, los cambios en laeconomía de El Salvador y del mundo estángenerando nuevos retos. Un fenómenoimportante en los noventa en Estados Unidos yen las economías latinoamericanas másavanzadas es el incremento en los retornos a laeducación terciaria. El Salvador también haexperimentado este patrón: entre los hombresde 25 a 50 años la brecha de ingresos entre losque tienen educación universitaria se ampliósustancialmente durante la última década,fenómeno que refleja la creciente importancia delas capacidades intelectuales dentro de laeconomía. (Ver gráfica 6).

25FUSADES

Mejorar la cantidad y calidad de la fuerza laboralque posee educación universitaria implica dosretos. Primero, es necesario mejorar la calidad dequienes ingresan a las universidades; esto dependede las mejoras en la educación primaria ysecundaria. Segundo, es muy importante asegurarque los estudiantes más capaces puedan acceder ala educación terciaria independientemente de sucapacidad de pago; esto requiere prestar másatención a los mecanismos para financiar laeducación universitaria, por lo que habría quefortalecer el sistema nacional de becas y establecerun programa nacional de financiamiento a lainvestigación.

Capacitación. El desarrollo de las destrezaslaborales requiere de recursos. Si estas destrezasson de aplicación general en muchos trabajos, esrazonable pensar que las empresas no estaríandispuestas a financiarlas, pues los trabajadorespodrían abandonar la empresa financiadora y

apropiarse de los beneficios de suentrenamiento trabajando para otros. Si lasdestrezas son específicas a la tarea de unaempresa, es de esperar que sea ésta la quefinancie los costos de entrenar a su fuerzalaboral. En la práctica, las destrezas querequieren los trabajadores no son totalmentegenerales, pero tampoco son totalmenteespecíficas, por lo que las empresas noproveerían de manera privada un montosocialmente eficiente para el entrenamiento. Deahí la necesidad de la intervención pública.

Para los nuevos sectores o actividades, elproblema es aún más grave pues las destrezasespecíficas para ellas no han sido aúndesarrolladas por la población. Las empresasinnovadoras deberían financiar el entrenamiento,lo que encarecería sus costos. Las empresas queentren posteriormente podrían utilizar a lostrabajadores previamente entrenados por las

Gráfica 6Hombres entre 25 y 50 años de edad:

Ingreso mediano mensual por nivel educativo(Colones reales de 1992)

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1992 2002

Fuente: Procesado con base en EHPM, 1992 y 2002.

Estudiosuniversitarios

SecundariacompletaSecundariaparcial

Primaria completaPrimaria parcial

Sin escuela

26 FUSADES

empresas innovadoras. Por ello, la estrategia deentrenamiento debe ser compatible con laestrategia de autodescubrimiento.

Como se enfatiza en el Informe de DesarrolloEconómico y Social 2003 de FUSADES sobre laCompetitividad para el Desarrollo, elentrenamiento de la fuerza laboral debe ser parteintegral de una política nacional de innovación ydesarrollo tecnológico que combine la educación,las políticas encaminadas hacia la innovación porparte de las empresas y la capacitación. Éstatambién es una recomendación de estedocumento: la capacitación de la fuerza laboraldebe ser una parte integral del proceso deinnovación nacional. Es también una forma clavede brindarle oportunidades a los trabajadoressalvadoreños.

El Instituto Salvadoreño de FormaciónProfesional (INSAFORP) aún enfrenta retos.Uno de ellos es aumentar la escala de susproyectos y extenderlos a las pequeñas ymedianas empresas que actualmente tienden abeneficiarse menos del INSAFORP; esto sepuede lograr mejorando los mecanismos de

información dirigidos hacia estas empresas.Otro reto es integrar la capacitación a unaestrategia para la innovación empresarial,permitiendo un financiamiento más agresivo delentrenamiento requerido por las empresasinnovadoras. Actualmente el financiamiento delINSAFORP está siendo empleado en áreas queno corresponden a capacitación, por lo quehabría que modificar su Ley, para delimitarmejor sus propósitos.

En síntesis, en El Salvador se pueden crear másoportunidades para su población mediante elestímulo al autodescubrimiento, a laintermediación financiera de mayor riesgo, a laintegración regional, y mediante la incorporaciónde la comunidad de salvadoreños en el exterioral desarrollo del país. Además, El Salvador debemantener el rumbo en cuanto a su estrategia deeducación básica y media, fortaleciéndola con unmejor sistema de experimentación y evaluación,aumentando la calidad de la educación superiory estableciendo subsidios a la misma parafinanciar directamente la investigación yeducación de los estudiantes más capaces que nocuentan con recursos para asistir a la universidad.

27FUSADES

Capítulo 3

Seguridad económica, personal y social

Los salvadoreños no solo aspiran a un país queles ofrezca más oportunidades. También deseanun país que les ofrezca más seguridad frente ariesgos macroeconómicos, amenazas que elcrimen implica para la seguridad personal, riesgosde caer en la pobreza o en la enfermedad. Porello, además de crear oportunidades, la agendaque se propone busca asegurar la estabilidadpersonal, social y económica de la nación.

3.1. La seguridad económica

La estabilidad económica de un país es una basefundamental para el bienestar y el crecimiento. Laexperiencia latinoamericana así lo demuestra. Lascrisis económicas por las que ha atravesado laregión han dejado un triste legado. Desde la crisisde la deuda de 1982, varios países de AméricaLatina –entre ellos Argentina, Chile, Ecuador,México, Nicaragua, Panamá, Perú, Uruguay yVenezuela– han experimentado caídas del ingresonacional en más del 8 por ciento, algunos de ellosen más de una oportunidad. Estos eventostraumáticos tienen enormes costos sociales entérminos de aumento de la pobreza y eldesempleo y de quiebras masivas. Ante esas

circunstancias, muchas familias caen en laindigencia, produciendo deficienciasnutricionales en los niños afectados que luego esdifícil revertir. Otras familias retiran a sus hijosde la escuela, decisión que igualmente no es fácilrevertir una vez que la situación económicamejora, produciéndose pérdidas permanentesen la educación de los hijos. La percepción deincertidumbre que dejan las crisis, lasconsecuencias políticas y la indefinición de losderechos de propiedad que generan las quiebrasrepresentan importantes obstáculos al desarrolloy a la seguridad de la nación. Por ello, evitarcrisis es un elemento fundamental de todaestrategia nacional.

El Salvador ha hecho mucho por asegurar suestabilidad económica. Ha conducido la políticafiscal de modo prudente, al punto de alcanzar elgrado de inversión en sus bonos soberanos. Hasido cauteloso en la implantación de unaadecuada política financiera, con normasprudenciales estrictas y una buena supervisiónde las entidades bancarias reguladas. Por ello, elpaís ha logrado evitar el tipo de crisis fiscales,cambiarias o bancarias que afectaron a tantosotros países de América Latina. No obstante,adaptando una frase famosa sobre la libertad,

28 FUSADES

el costo de la estabilidad es la vigilancia eterna.Asegurar la estabilidad y evitar las crisis requiereuna estrategia activa en las áreas fiscal y financiera.

En materia fiscal, y especialmente cuando se lecompara con otros países de América Latina, eldesempeño de El Salvador ha mostrado hastaaños recientes déficit relativamente pequeños ytasas de endeudamiento moderadas. Lasinstituciones e instancias encargadas de formularla política fiscal han mejorado durante los añosnoventa.

Sin embargo, en los últimos cuatro años, amedida que la economía se ha desacelerado, losdéficit fiscales han aumentado y algunas campanasde alarma han empezado a sonar en relación conel ritmo del endeudamiento público. El déficittotal del sector público no financiero (SPNF), elcual incluye al gobierno central y a las empresaspúblicas, promedió 2.1 por ciento del PIB

Cuadro 4Deuda pública del Gobierno Central

(como porcentaje del PIB y delos ingresos ordinarios)

País

Argentina 42.8 240.0Brasil 45.7 905.4Chile 13.2 75.0Colombia 30.1 263.5Costa Rica 50.3 405.0República Checa 16.9 111.0Ecuador 76.9 963.8El Salvador 30.1 292.0Hungría 59.4 488.4Corea 15.9 226.1Malasia 37.2 229.2México 21.9 259.0Nicaragua 266.7 1134.0Perú 40.9 230.8Tailandia 45.6 330.7

Fuente: Economist Inteligence Unit.

PIB (%)Promedio 97-01

Deuda pública/Impuestos (%)

Promedio 97-01

Deuda pública/

durante 1995-98; ese promedio se ha elevado a4.1 por ciento del PIB durante 1999-2003.

Este análisis sugiere que la estabilidad fiscal noestá garantizada con las políticas actuales. Variosson los factores que inducen a esta conclusión.En primer lugar, el país tiene ya un déficit fiscalsignificativo que ha causado un incremento de larelación deuda/PIB del 30 por ciento al 40 porciento en los últimos 6 años. Esta cifra, aunquemoderada, es mucho más alta que la de otrospaíses emergentes con grado de inversión comoChile, Corea, México y la República Checa (vercuadro 4). De continuar la tendencia, el paísperderá su grado de inversión, lo que encareceráel costo de la deuda del gobierno y del crédito alas actividades privadas y agravará la situaciónfiscal.

Un factor que ha contribuido al recientedeterioro experimentado por las cuentas fiscales

29FUSADES

lo constituye el gasto extraordinario enreconstrucción debido a los terremotos de 2001.Se estima que ese gasto añadió una carga de 1.4por ciento del PIB al déficit fiscal en 2001 y 2 porciento en 2002 y que representará un déficitadicional de 1.4 por ciento en 2003.

En segundo lugar, el costo fiscal de la transicióndel régimen de seguridad social es significativo ycreciente a lo largo de la década. En 2001, lacarga de la deuda previsional representó 0.7 porciento del PIB, y en 2002 subió a 1.1 por cientodel PIB. Dependiendo de la tasa de crecimientode la economía, el costo fiscal de las pensionesoscilaría entre 2 por ciento y 2.7 por ciento delPIB cada año durante lo que resta de la década.Este es un factor central en la potencialdesestabilización de las cuentas fiscales.

En tercer lugar, el CAFTA tendrá un impactonegativo sobre la recaudación arancelaria. Lamagnitud de tal impacto se ubicaría en un rangode entre 0.05 por ciento y 0.5 por ciento del PIB,dependiendo de cómo se implemente en lapráctica el cronograma de desgravaciónarancelaria en negociación. El efecto semagnificará si El Salvador negocia a futuro otrosacuerdos comerciales.

Finalmente, el Estado requiere de una capacidadfinanciera adecuada para hacer frente a losdistintos retos sociales, de infraestructura y deinnovación que enfrenta el país. Dejar las cosascomo están pondría en peligro la estabilidadeconómica del país. De acuerdo con el análisisrealizado en este estudio, aún en un escenariooptimista en materia de crecimiento, inflación ytasas de interés, y aún adoptando nivelesinconvenientemente bajos de inversión pública,

17 El presupuesto del Órgano Judicial como porcentaje del PIB enEl Salvador es más elevado que el de países como Chile, Españay Estados Unidos.

subsiste la necesidad de realizar un importanteajuste fiscal del orden de 4 por ciento del PIB.

Por ello, este estudio propone dos tipos demedidas para asegurar la solvencia fiscal. Enprimer lugar, por el lado del gasto, esimportante continuar avanzando en aumentar laeficacia del gasto público en general, y mejorarla calidad del gasto social, en particular. No debeperderse de vista que, si bien la disciplina fiscales recomendable bajo cualquier esquemacambiario, lo es todavía más en una economíadolarizada.

Aunque el gasto público en El Salvador presentabastantes rigideces que dificultan recortarlo,incluyendo la asignación de fondospresupuestarios específicos al Organo Judicial ylas municipalidades17, todavía hay margen parahacer un uso más eficiente de los recursospúblicos a través de mecanismos tales como:contratos con el personal estatal por tiempodeterminado, condicionados al cumplimiento deobjetivos precisos; la aprobación de unpresupuesto plurianual; y la creación de unainstancia nacional de evaluación de proyectos,que permita priorizar las inversiones públicascon base en un análisis riguroso de costo-beneficio.

La magnitud del ajuste fiscal necesario requiereque sus costos sean compartidos por todos lossectores sociales del país de acuerdo con lasposibilidades reales de cada uno, no solo comocondición de equidad tributaria y viabilidadfiscal, sino también como principio degobernabilidad social y política.

30 FUSADES

Dentro de las posibles medidas para recortar elgasto, una que reviste especial relevancia laconstituye la reforma del sistema de pensiones. Elantiguo sistema de reparto generaba una deudapública implícita cercana al 90 por ciento del PIB;la reforma de las pensiones realizada en 1998permitió reducir ese pasivo a una cifra del ordende 50 por ciento del PIB. Sin embargo, esareducción habría sido mayor si los beneficiosotorgados por la reforma previsional nohubieran sido tan generosos en comparación conlos contemplados en otros regímenesprevisionales de América Latina en términos deedades mínimas de jubilación, tasa de reemplazo,porcentaje de contribuciones, etc.

Entre las alternativas para reducir el costofinanciero de la reforma previsional, se proponeequiparar las edades de jubilación para hombres ymujeres a 60 años y exigir para poder jubilarseconjuntamente el requisito mínimo de edad y 30años de aporte.

El empeño de reducción del gasto debe sercomplementado por un esfuerzo aún másvigoroso de aumento de la recaudación por ellado de los ingresos. La carga tributaria de ElSalvador es una de las más bajas entre países endesarrollo, y la segunda más baja entre paísescomparables en la región. El esfuerzo deaumento de la recaudación debería estarorientado hacia los siguientes objetivos:

Consistencia macroeconómica, para alcanzar larecaudación necesaria para hacer frente a lasnecesidades racionales de gasto del Estado,particularmente en lo relativo a gasto social einversión en infraestructura de apoyo a lacompetitividad, de tal manera que secumplan los objetivos de la política

macroeconómica y se minimicen lasinterferencias con el funcionamiento delmercado.Equidad, para contribuir a lograr unadistribución más equitativa del ingreso y lariqueza.Simplicidad, para facilitar la recaudación porparte de la administración tributaria yminimizar los costos que genera sucumplimiento en los contribuyentes. Estosignifica que los impuestos, además de sersimples, deben ser predecibles, evitando, enla medida de lo posible, cambios reiteradosy bruscos en su monto y estructura.

Por el lado de los ingresos, algunas de lasposibles medidas que podrían considerarse paraaumentar la recaudación incluyen las siguientes:

Revisar la estructura vigente de exenciones ydeducciones, así como de tasas, del impuestosobre la renta de personas y empresas.Revisar la tasa, y mejorar la recaudación delimpuesto al valor agregado (IVA) en lo que seaposible. No debe perderse de vista, sinembargo, que la recaudación del IVA en ElSalvador es ya una de las más eficientes enAmérica Latina18. En la eventualidad derequerirse un aumento de la tasa, esimportante tener en cuenta que, si bien elIVA es un impuesto regresivo en ElSalvador, como lo es en todo el mundo, losingresos adicionales generados por talmedida podrían destinarse a gasto socialfocalizado en los más pobres. De estamanera, el efecto neto de la combinaciónrecaudación-gasto pudiera ser progresivo.

18 J. Stotsky y A. WoldeMariam ( 2002), “Central American TaxReform: Trends and Possibilities,” IMF Working Paper 02/227.

31FUSADES

Revisar la estructura de tasas de los impuestosespecíficos a la gasolina, cigarrillos, bebidas ylicores, a efecto de compatibilizarlos con losestándares prevalecientes en la región. A lavez, sería necesario realizar esfuerzos másefectivos de control del contrabando paraevitar que los beneficios de una mayorrecaudación se deterioren por esta vía.Considerar la aplicación de un impuesto a lastransacciones financieras (por ejemplo, gravandolos débitos y créditos en cuentas corrientes).Este tipo de impuestos ha sido adoptado envarios países de América Latina (Brasil,Colombia, Ecuador, Argentina, Perú yVenezuela) y tiene también antecedentes entrepaíses desarrollados, en razón de susimplicidad y efectividad recaudatorias.Considerar la aplicación del impuesto predialpara consolidar la base financiera de lasmunicipalidades. A nivel internacional,numerosos sistemas tributarios incluyen algúntipo de impuesto sobre la tierra y lapropiedad. En Centroamérica, el impuestosobre inmuebles constituye una figura jurídicaque está ausente únicamente en el sistematributario salvadoreño, aun cuando se hadiscutido durante varios años la posibilidadde aplicarlo e incluso se han elaboradodiversos proyectos de ley al respecto.

Dada la conflictividad social y política que todoproceso de ajuste fiscal profundo generanormalmente, el esfuerzo de aumentar larecaudación tributaria que el país requiere paragarantizar su sostenibilidad fiscal en el largo plazodebiera constituirse en un compromiso nacionalde todos los sectores sociales y políticos del país.Ese compromiso pudiera revestir la forma de unPacto Fiscal como el que se planteaba en lasdiscusiones del Plan de Nación en 1999, como un

mecanismo de concertación para conciliarintereses contrapuestos en aras del bienestar dela sociedad entera, y garantizar que los sacrificiosrequeridos sean compartidos equitativamente deacuerdo con las posibilidades de cada sector.

Además de la estabilidad fiscal, la seguridadeconómica depende de la estabilidad del sistemamonetario y financiero. En esta área, el paístambién ha tenido un desempeño muy positivo.La movilización de ahorro y crédito se aceleróen los años noventa, derivando en una de lasactividades de mayor desarrollo y progreso enel país, los principales bancos salvadoreños sehan convertido en líderes en la región. Ladolarización ha potenciado oportunidades deoperaciones internacionales de serviciosfinancieros, las que efectivamente se hanaprovechado. Las tasas de interés son bajas y laliquidez de los bancos es razonable. Se cuentacon un sistema previsional privatizado ysólidamente administrado. Pero para mantenersu estabilidad en el tiempo, hace falta unapolítica activa de vigilancia y seguridad.

La dolarización del sistema monetario implicaque el Banco Central de Reserva (BCR) nopuede actuar como prestamista de últimainstancia. Por ello el sistema financiero pudieraser vulnerable a corridas bancarias o ataques a laliquidez si el sistema no goza de suficienteacceso a recursos líquidos. El análisis realizadosugiere que dicha liquidez podría ser suficienteen un escenario de crisis de liquidezrelativamente benigno, pero que para realmenteasegurar el sistema frente a escenarios muyadversos es preciso fortalecerlo (ver cuadro 5).Por ello, sería útil reforzar la posición de liquidezdel sistema por un monto de aproximadamenteUS$360 a US$400 millones, lo cual puede

32 FUSADES

lograrse con un mejor manejo de activos ypasivos entre el Gobierno y el BCR. Enparticular, sería útil convertir parte de la deuda acorto plazo del Banco Central en deuda a máslargo plazo, negociar una línea de créditocontingente con una de las instituciones financierasinternacionales y/o una capitalización por partedel Ministerio de Hacienda.

Por otra parte, es importante mantener lasolvencia del sistema bancario, evitando que estetome riesgos excesivos no adecuadamenterespaldados por capital. El país enfrenta undilema entre tener una banca sólida y segura yencontrar formas de financiar actividades másriesgosas. La solución no está en comprometer elbalance de los bancos comerciales. Estos sefinancian con depósitos, los cuales debenmantenerse líquidos ya que constituyen los mediosde pago del país. La alternativa es crear nuevasformas de intermediación financiera que tolerenmás riesgos de lo que es prudente queadministren los bancos. Esa estrategia permitefocalizar a la banca en actividades de menorriesgo, tal como se describe en la sección 2.1.

La caída en las tasas de interés que siguió a laadopción del dólar como moneda de curso legaly por la baja en los mercados internacionales, ha

Cuadro 5Posición de liquidez del Banco Central de Reserva

(Millones de US$ - saldos a diciembre 2002)

hecho que los bancos deban encontrar nuevasformas de rentabilizar los depósitos. Lo hanhecho aumentando su cartera de crédito alconsumo. Esta muestra un aumento nodespreciable de morosidad pues el índice decartera vencida o en mora de más de noventadías prácticamente se duplicó entre el 2001 y2002, de 5.87 por ciento a 11.20 por cientosobre los préstamos brutos19.

Los bancos también han aumentado suexposición a préstamos internacionales. Esimportante que la Superintendencia de Bancosdesarrolle la capacidad de monitorear losriesgos internacionales en los que incurre labanca por este tipo de actividades.

Por otra parte, los activos de mayor riesgo(clasificados como C, D y E) reportan unareducción pasando de 15.4 por ciento a finalesdel 2000 a 14 por ciento en marzo del 2003.No obstante, este indicador a mediados de losaños noventa se ubicaba en 7 por ciento sobreel total de activos en riesgo. Asimismo, lasreservas en proporción a los activos de mayor

19 Para mayor ampliación sobre la relación de cartera vencidapor actividad económica sobre préstamos brutos, ver capítulo deAndrés Velasco y Camila Rodríguez, “Finanzas en El Salvador:Previniendo crisis y nutriendo el crecimiento”. FUSADES 2003.

Optimista

Activos líquidos 1,576 1,576Pasivos exigibles a corto plazo 1,536 1,940Posición Neta de Liquidez 40 -364

Fuente: Elaborado con base en cifras del Banco Central de Reserva.

Pesimista

Escenario

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riesgo se reducen de cerca del 45 por ciento amediados de los noventa a solamente un 28 porciento en marzo del 2003. Esto obliga a poner elénfasis en asegurar que los bancos tengan unaprovisión adecuada conforme los riesgospotenciales que podrían experimentar ante eldebilitamiento de la calidad de sus activos, a finde asegurar la solvencia bancaria en cualquierescenario. (Véase gráfica 7).

Finalmente, es importante evitar que el sistemabancario se convierta en un intermediario desubsidios al sector cafetalero. Hasta el presente, lasolución a los problemas financieros del sector seha abordado mediante el FICAFÉ, el cual utiliza50 millones de dólares de garantías del gobiernopara asegurar 250 millones de dólares de carterade café. Los bancos no tienen los recursos paraprovisionar el resto de la cartera. Esto deja unriesgo no cubierto que puede debilitar lapercepción de solvencia del sistema. Además,mientras mayor sea la generosidad en el trato dela deuda, menores serán los incentivos para larealización de un verdadero ajuste en el sector

Gráfica 7Sistema bancario: cartera vencida, activos de mayor

riesgo (C, D y E) y cobertura de provisiones

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In d ic e d e v e n c im ie n to (P V /P B )In d ic e a c tiv o s d e m a yo r r ie s g o (M R /P B )In d ic e c o b e rtu ra d e a c t iv o s d e m a y o r r ie s g o (P I/M R )

Fuente: Elaboración propia con base en datos proporcionados por laSuperintendencia del Sistema Financiero (SSF).

cafetalero. Es importante que la estrategia dereestructuración del sector no involucre undebilitamiento de la banca. Asimismo,configurar un esquema de Ley de quiebras quecontemple mecanismos de reestructuraciónfinanciera para las empresas que tienencapacidad o potencial de recuperación de susolvencia; pero a su vez, que facilite la salida delas empresas que no tienen viabilidad financiera,con la finalidad de procurar un uso alternativode los recursos productivos de manera másexpedita. De manera favorable esta ley seocuparía de la tutela de los derechos de losdeudores.

Además del sistema bancario es importanteajustar las políticas relacionadas con el manejofinanciero de las Administradoras de Fondos dePensiones (AFP). Este sector podría desempeñarun papel más importante en el financiamiento dela actividad económica, en el desarrollo delmercado de capitales y en la profundidad ysofisticación del sistema financiero. Hasta lafecha, si bien las AFP han acumulado un

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importante acervo de ahorros, éstos semantienen concentrados en bonos públicos.El mercado de capitales apenas se ha beneficiadode la creación de un sistema privado depensiones.

Para mejorar la eficiencia del sistema previsional,este estudio propone un conjunto de medidas.

Facilitar la competencia entre las AFPasegurándose que no existan restricciones a laentrada de potenciales competidores.Mantener una separación entre la políticasocial y la política de pensiones, evitandoobligar a las AFP a invertir con objetivosdistintos a la rentabilidad y seguridad de losahorros de los cotizantes. En este sentido, esconveniente eliminar el requisito de que lasAFP inviertan en el Fondo Social para laVivienda (FSV). Para ello, se recomienda queel requisito de inversión en el FSV se reduzcamás rápido de lo que está estipuladoactualmente. Adicionalmente, la política socialde vivienda se debería conducir con aportesdirectos del Estado y subsidios explícitos enlas tasas de interés.Liberalizar los requisitos de inversión de lasAFP en varias direcciones. Por una parte, esconveniente permitir que parte de losrecursos se inviertan en el exterior a fin dediversificar los riesgos de una manera másamplia. Por otra parte, se debe liberalizargradualmente la tenencia de títulosdomésticos, permitiendo una participaciónaccionaria más grande y autorizando lainversión en otro tipo de intermediariosfinancieros, como los mencionadosanteriormente.Permitir diferentes tipos de portafolios paragente de distinta edad y tolerancia al riesgo.

3.2. La seguridad personal

El problema de seguridad personal angustiamucho a los salvadoreños. Los índices devictimización, calculados sobre la base delLatinobarómetro, sugieren que el 40 por cientode las familias salvadoreñas había sido víctimasdel crimen en 2001, mientras que el 55 porciento lo había sido en 1996. Si bien no existeuna base estadística continua y comparable, lainformación publicada por diversas entidades,tales como la Policía Nacional Civil (PNC) y laOrganización Panamericana de la Salud (OPS),sugiere que los índices de criminalidad hanbajado desde mediados de los 90, aunque aúnse mantienen muy altos:

La OPS reporta tasas de homicidio de 88por 100,000 para San Salvador en 1994.Steiner (1999) calcula que en 1994-1995 elíndice de homicidios alcanzó 130 por100,000 habitantes. El Latinobarómetromuestra tasas de victimización de lapoblación de 55 por ciento en 1996, lasegunda más alta de América Latina paraese año. La Encuesta de Hogares dePropósitos Múltiples de 1999 indica que el25 por ciento de los hogares urbanosinformaron haber sufrido robos en los 12meses anteriores.De acuerdo con la PNC, el número dehomicidios en El Salvador bajó de 2,341 enel año 2000 a 2,024 en 2002. Estas cifrasimplican una tasa de homicidios cercana alos 30 por 100,000 habitantes, cifra muyinferior a la registrada a mediados de los 90,aunque no está claro que las cifras seancompletamente comparables. Para el 2001,el Latinobarómetro indica una tasa devictimización del 40 por ciento, por debajo

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del promedio latinoamericano. La PNCreporta una reducción en el número dedelitos de 53,700 en 1999 a 44,571 en 2002.También estima una caída del 82 por cientoen el número de secuestros.

Los indicadores de reducción en la delincuenciason obviamente alentadores e indican que unaacción concertada puede mejorar sustancialmentela situación, tal como lo sugiere la experiencia conlos secuestros. Por otro lado, los altos niveles decriminalidad que todavía subsisten indican queaún queda mucho por hacer. El Departamentode Estado de Estados Unidos de América aúnclasifica a El Salvador como un país donde elriesgo criminal es crítico.

El nivel de delincuencia en una sociedad depende,en parte, de la credibilidad de las medidasdisuasivas que la sociedad adopta: la vigilanciapolicial para prevenir los crímenes, la persecucióny condena por parte del sistema judicial de loscrímenes ya cometidos y la condena de losculpables en el sistema penal. Para un mismo nivelde esfuerzo en el control del crimen por parte deestos tres subsistemas, el crimen puede terminarsiendo alto o bajo. En el buen equilibrio, si pocagente comete delitos, entonces los esfuerzos deprevención son más eficaces en disuadir elcrimen; la posibilidad de capturar, investigar ycastigar a los culpables es alta, pues los recursosalcanzan y la disposición del público en cooperarcon el sistema judicial denunciando crímenes yactuando como testigos se hace mayor. En el malequilibrio, si el país alcanza un alto nivel decriminalidad, entonces los mismos esfuerzos devigilancia serán menos efectivos, el sistema judicialtendrá mucha más dificultad en investigar yprocesar a los acusados, el público estará menosdispuesto a reportar y cooperar con el sistemapor el temor a la venganza de los acusados, y las

prisiones estarán llenas de acusados sin condenaen vez de concentrarse en el castigo a loscondenados.

Estos equilibrios tienden a convertirse encírculos virtuosos o viciosos. El Salvador seencuentra en una situación parecida a estesegundo mal equilibrio, aunque el progresoreciente sugiere que plantearse un salto al buenequilibrio, con base en un esfuerzo concertado,es posible. Para ello, es importante entender queel efecto de disuasión del crimen depende de lainteracción entre los tres subsistemas públicos–vigilancia, procesamiento y condena. En elprocesamiento interviene la policía , la fiscalía ylos tribunales . En todo el sistema influye lasociedad civil organizada y las actitudes de losciudadanos. Por ello, la capacidad disuasiva delsistema no depende de un solo ente sino de laforma como el conjunto de entidades funciona.

Las causas de la alta criminalidad en El Salvadorson probablemente muy variadas. Entre lascausas más mencionadas están la larga cultura deviolencia, las consecuencias de la guerra y de latransición a la paz, las dificultades iniciales entransitar de la Policía Nacional a la PolicíaNacional Civil, el impacto de la cultura deviolencia norteamericana importada a través delas maras, los problemas de desempleo y lasconsecuencias de la emigración sobre laestructura familiar.

En temas penales, entender la causa de unproblema no siempre ayuda a definir unasolución. Lo que importa es que el sistema en suconjunto genere suficientes elementos dedisuasión para reducir la incidencia del crimen.Para ello, los que violan la ley deben percibir quelas probabilidades de enfrentar consecuenciasjudiciales serias son altas.

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Entre las deficiencias encontradas durante larealización de este estudio están las siguientes:

Problemas de respaldo de la población a laactuación de la policía en ciertas áreas.Falta de protección a los testigos ydenunciantes.Limitada capacidad investigativa de losdelitos ya cometidos.Baja percepción de independencia eimparcialidad del sistema judicial.Ineficiencias, larga duración y arbitrariedad enel procesamiento judicial de los acusados.Espacio insuficiente en las cárceles encomparación con los crímenes que secometen. El número de lugares en las cárceles(6,500) es apenas tres veces el número deasesinatos por año (unos 2,200), por lo quede resolverse la mayoría de éstos, no habríacómo condenar a los culpables a largas penas.Más aún, tales lugares son ocupadosprincipalmente por personas sin condena.

Las soluciones que propone este estudio son lassiguientes:

Coordinación entre los diversos comités queanalizan permanentemente la evolución de laestrategia frente al crimen, los cuales debeninvestigar problemas y estrategias a seguir,evaluar técnicamente la gestión de lasdistintas entidades involucradas y garantizarque éstas enfrenten sus deficiencias ycooperen entre sí. La sociedad civil debe sertomada en cuenta por estos comités.Adoptar una estrategia agresiva deenfrentamiento a las maras. Hay experienciasrelevantes en el caso norteamericano de que

una estrategia coordinada puede ser efectiva.Esta estrategia debe basarse en un estudioprofundo de la dinámica de la violencia eneste grupo de personas y debe involucrar unesfuerzo entre la Policía Nacional Civil, laFiscalía General de la República y el sistemajudicial. Es necesario reducir la distinciónactual entre menores y mayores de 18 años,para lo cual existen varias alternativas, talescomo el aumento de las penas a los menores,la disminución de la edad límite o elprocesamiento en el sistema de adultos paraciertos delitos. Además, es necesariodesarrollar estrategias con la sociedad civilpara que los jóvenes puedan abandonar lasmaras sin represalias por parte de éstas.Es necesario aumentar el espacio en lascárceles para que ellas tengan la capacidad deefectivamente mantener a las personascastigadas con sentencia firme. Es necesario,igualmente, reducir el hacinamiento en lascárceles permitiendo la libertad bajo fianza apersonas acusadas y aún no condenadas porcrímenes no violentos.Sería útil eliminar el sistema actual deconmutación de penas, pues congestiona lalabor de los tribunales y dificulta laplanificación del espacio penal. Es preferibleadoptar un sistema menos discrecional decondena, seguido de un período de libertadbajo fianza, con un régimen de presentación afin de garantizar la supervisión inicial de losreos liberados.Aumentar los recursos asignados al sector yutilizarlos para incrementar la capacidad enlas cárceles, fortalecer la capacidadinvestigativa de la policía y proteger a losdenunciantes y testigos.

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3.3. Seguridad social

Una parte importante del bienestar de las familiassalvadoreñas depende de que se sientanprotegidas contra los riegos a que están expuestasy las vulnerabilidades que ellos conllevan. Estoimplica más que el enfrentamiento a la pobrezacrónica; implica también una estrategia frente a lasvulnerabilidades de estas familias, las cualespodrían venir de diversas fuentes: desastresnaturales, pérdidas del empleo y enfermedad,entre otras.

La pobreza crónica puede enfrentarse de manerasostenible principalmente mediante la expansiónde oportunidades. Sin una economía quedemande un creciente número de trabajadores nocalificados, o que ofrezca oportunidades rentablesen actividades en el campo, no sería posible sacarde la pobreza a las familias que tienden a caer enella. Además, dado que el país tiene un ingresomedio relativamente bajo y que su capacidadimpositiva es limitada, la recaudación fiscal percápita no permite transferir de manera amplia ysostenida recursos a los segmentos másnecesitados en magnitudes suficientes como parahacer una diferencia importante.

Lo anterior no quiere decir que la única políticasocial sea la política de crecimiento. Sin embargo,nunca sobra enfatizar la importancia delcrecimiento para mejorar la pobreza. De hecho,la experiencia de El Salvador en la década de losnoventa claramente muestra cómo la incidenciade la pobreza es sensible a las mejoras en elcrecimiento y el empleo; en efecto, el período derápido crecimiento entre 1992 y 1997 tambiéncoincide con un período de importante progresosocial. Más aún, la estrategia para ampliar las

oportunidades debe crear opciones dedesarrollo para las grandes mayorías. Programascomo los mencionados anteriormente, quepodrían llevar a la identificación de nuevasactividades de producción y empleo, innovaciónagropecuaria, desarrollo de mercados externos einternos y mejoras en los derechos de lacomunidad de salvadoreños en el exterior,generarían más opciones para los más pobres.

Pero aun en una economía dinámica y encrecimiento hay vulnerabilidades que deben seratendidas de manera adecuada, y en este sentidose hacen tres propuestas.

Primero, en términos de procesos, se recomiendafortalecer la formulación y seguimiento de lapolítica social mediante la creación de ungabinete social, presidido por el Presidente de laRepública, conformado por los ministros delárea económica y social y quienes tengan a cargoel manejo de los principales programas sociales.Dicho gabinete debería contar con una secretaríatécnica fuerte, con capacidad analítica einstitucional para hacer reformas y seguimientode la política social. El Salvador ha sido muyhábil para implementar las reformasmacroeconómicas, debido a que cuenta con lareferida capacidad incorporadainstitucionalmente en el Estado. Impulsar elproceso de cambio y reformas que promuevanuna política social integral basada en oportunidades,legitimidad y seguridad, requerirá un esfuerzoigualmente coherente y cimentado encapacidades analíticas e institucionales. Esto noimplicaría un cambio sustancial en términos deasignación presupuestaria –para esto no senecesitaría un nuevo ministerio con cientos deempleados públicos– pero sí requiere de unavoluntad política y una clara expresión deprioridad.

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El primer objetivo del equipo de la política socialdebería ser, fortalecer los programas que ya hansido exitosos; en éstos, el principio generaldebería ser “engrasar, no reinventar la rueda”. Elsegundo objetivo sería identificar las brechasclaves en sectores o áreas dentro de los sectoresen los que sean necesarias nuevas acciones.

En el actual contexto político y social de ElSalvador, una política social integral quepromueva principios comunes dentro de losdiferentes sectores podría servir a variospropósitos.

Como regla para la priorización de ciertasacciones sobre otras. El Salvador, como lamayoría de los países en desarrollo, enfrentasimultáneamente muchos problemas, juntocon una escasez de recursos humanos yfinancieros para darle respuesta a todos ellos.Sin una política social integral, en la que seespecifiquen los principios y objetivos decorto, mediano y largo plazo, es difícil fijarprioridades presupuestarias y de reformadentro o entre sectores.Como base para tomar decisionesfinancieras, tanto en el caso de cómo asignarel presupuesto fiscal, como para buscarnuevas fuentes de financiamiento para lasnuevas demandas.Como forma de introducir nuevosconceptos dentro de las agendas sectoriales.Una política social integral motiva a unenfoque coherente al aplicar los mismosprincipios en todos los sectores.Para comunicar a la población y a laburocracia la dirección estratégica de lapolítica social, de tal forma que se genere ysostenga el momentum para su implementación.Un beneficio importante de la direcciónestratégica es que permite resistir malas ideasen favor de las buenas.

Segundo, un elemento que actualmente hacefalta en los programas sociales es alguna formade atacar las vulnerabilidades de corto plazo delas personas que pasan por períodos adversoscausados por shocks locales o macroeconómicos.Proteger a las familias ante estos shocks requierede programas que puedan identificar a laspersonas afectadas y le puedan transferir losrecursos sin crear estímulos perversos. Lospaíses desarrollados tienden a depender de losseguros de desempleo financiados conimpuestos a la nómina; en América Latina, estoimplicaría dejar por fuera por lo menos a cercade la mitad de la fuerza de trabajo que noestaría cubierta por este seguro, pues trabaja enel sector informal.

Una solución alternativa consistiría en desarrollarprogramas que ofrezcan un empleo provisionalcon un salario por debajo del mínimo, paraaquellos dispuestos a trabajar en esascondiciones. Estos programas han sido másefectivos para hacerle frente a la vulnerabilidadde corto plazo, pues tienen incorporado unelemento de autoselección: solo aquellaspersonas en condiciones de verdadera necesidadsolicitan participar en tales programa. Ejemplosde este tipo de programas son el TRABAJARen Argentina, los planes de empleo mínimo enChile en los ochenta y los programas similaresen Indonesia luego de la crisis de 1997. Unprograma de este carácter debería estardiseñado con base en los siguientes tresprincipios:

Debería ser focalizado en el ámbito local onacional, y solo durante una crisis. Esto es,si un sector o región está sufriendotemporalmente un shock económico–sequía, caída en los precios de lasexportaciones, pérdida repentina deempleos– podría declararse como elegible

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por un tiempo predeterminado. Tratar deimplementar un programa de este tipo en elámbito nacional (particularmente en las zonasurbanas) implicaría asignar recursospresupuestarios que pudieran ser difíciles deasegurar de manera amplia y sostenida.Debería utilizarse una focalización deautoselección para poderse ofrecer así demanera universal dentro de una región. Comoel programa trataría de llegar a aquelloshogares que sufrieron de una pérdida en suingreso, focalizar hogares con base en uncriterio específico, sería inadecuado.Debe ofrecer remuneraciones bajas para cadaindividuo, por un período sustancial perolimitado. De lo contrario, los programaspodrían convertirse en sustitutos del empleonormal, en vez de ser complementos enmomentos de crisis. Este efecto de“desplazamiento” sería evitado o minimizadoofreciendo salarios bajos. Si los salariosfueran altos, estos programas noincrementarían el empleo neto, sino quesimplemente atraerían trabajadores de otrosempleos y sectores y rápidamente sevolverían insostenibles o se politizarían.Como estos programas estarían diseñadospara mitigar los efectos de un shock de cortoplazo, también necesitarían tener una duraciónespecífica para cada individuo y región queatravesara por una crisis.

Tercero, además de los riesgos económicos y deseguridad personal, el mayor riesgo que puedesufrir un hogar es aquel de contraer unaenfermedad, lo que implica costos en términosde gastos médicos, ingresos no obtenidos ymalestar sufrido. De ahí que todos los gobiernosadopten una política de salud de algún tipo.El sistema de salud pública en El Salvador estábasado en una provisión directa por parte de dos

entidades: el ISSS y el Ministerio de SaludPública y Asistencia Social (MSPAS). Laprovisión directa tuvo históricamente ciertasventajas en términos de la extensión nacional dela oferta de los servicios de salud a toda lapoblación; sin embargo, como en toda granburocracia, tendió a crear diversos problemasde eficiencia.

Uno de ellos es que el ofrecimiento de saludgratuita a toda la población, unido al carácternecesariamente limitado del presupuestopúblico, causa problemas de congestionamientoy baja calidad, los cuales se traducen endesestímulos al uso de los servicios de saludpública; y quienes pueden evitarlos, terminanacudiendo a los médicos y hospitales privados.Ésta es una forma bastante ineficiente dereconocer la escasez real de los recursos.

Otro de ellos es que el manejo centralizado delos hospitales y ambulatorios, típicos de estossistemas, lleva a una insuficiente discreción yautonomía de decisión por parte de las unidadesde servicio; cabe mencionar que la centralizaciónse hace necesaria solo cuando no hay otraforma de disciplinar a las unidades de servicio yasegurarse de que éstas cumplan con losobjetivos que se les ha señalado.

Asimismo, es un problema de eficiencia elcarácter monopsónico del Estado como únicoempleador de profesionales de la salud, dadoque genera incentivos a la sindicalización y aconflictos distributivos entre empleados yEstado, los cuales terminan dominando laadministración del sistema de salud.

Finalmente, la forma de financiamiento delseguro social, basado en una contribuciónsalarial, limita el servicio al sector formal de laeconomía.

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Una estrategia alternativa debe buscar una mayoreficiencia, mejor focalización de los recursos hacialos hogares más pobres, así como un énfasis en lasalud preventiva y básica.

Para una mayor focalización de los recursos y conel fin de dotar en el corto y mediano plazo deacceso a servicios esenciales de salud a lapoblación que actualmente se encuentradesprotegida, es importante que el MSPAScontinúe ampliando su estrategia de contratarproveedores privados sin fines de lucro parallevar estos servicios a las poblaciones máspobres y aisladas.

Tres principios se deberían seguir para mejorar laeficiencia: es necesario dar más autonomía a lasunidades prestadoras del servicio para que estaspuedan reaccionar adecuadamente ante lasnecesidades de su localidad y ser realmenteresponsables de su propia gestión; es importantefortalecer el papel de los usuarios, dándoles másinformación, así como poder de decisión y deescogencia; es necesario fortalecer el papel delEstado como regulador del sector salud,ofreciendo información y asegurando la calidaddel servicio. Esto implica su desconcentración, elestímulo a cierta competencia interna entre losproveedores y la adopción de formas definanciamiento que se asemejen más a subsidios ala demanda que a subsidios a la oferta.

Un primer paso para todo lo anterior consistiríaen darle una mayor autonomía a los hospitales y asu red de ambulatorios. Para que esta mayorautonomía conlleve también una mayor disciplina,sería necesario incrementar el control ciudadanosobre estas entidades, y el ejemplo del programaEDUCO es útil en este sentido. Por ello, sería

necesario crear un órgano representativo de losusuarios al que se le otorguen ciertos poderes dedecisión y supervisión.

Además, es conveniente desarrollar la capacidadadministrativa que posibilite a los salvadoreñosoptar entre distintos oferentes de serviciosmédicos, ya sean públicos o privados. Estoimplica una separación entre la provisión y elfinanciamiento del servicio, así como undesplazamiento hacia un sistema donde elEstado financie el acceso a las intervenciones desalud, lo cual podría implicar la utilización de losservicios ofrecidos por hospitales públicos,semipúblicos o privados.

En el caso de la salud, un problemafundamental es que las soluciones acordadastienen que ser financieramente factibles. Esto esaún más importante en un país como ElSalvador, donde la dinámica demográfica poneenormes presiones sobre la demanda de losservicios médicos. Para poder ofrecerles a lossalvadoreños servicios con la calidad suficiente yque además sean financieramente sostenibles, elgobierno tiene que ser capaz de especificarcuáles son los gastos que cubriría y cuáles noserían cubiertos. Actualmente, estas decisiones setoman implícitamente a través de la escasez, lascolas y otras medidas de carácter gerencial opresupuestario que son las que determinancuáles servicios se proveen y cuáles no. Ofreceruna política de salud en la cual el gobiernofinancie todos los gastos médicos y hospitalariosincurridos por sus ciudadanos sin ningunarestricción, no es posible ni viable. Asimismo, latarea de especificar cuáles gastos cubrir y cuálesno, es difícil desde todo punto de vista.

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Capítulo 4

La legitimidad

Tal como se ha argumentado, los salvadoreñosno se sienten satisfechos con su sistema político nicon su sistema judicial y confían cada vez menosen la economía de mercado. Esto no es sano. Lafalta de satisfacción en estos aspectos de la vidasocial es un problema en sí, pues implica quesegún la gente, el gobierno y la AsambleaLegislativa no responden a sus requerimientos, elsistema judicial no imparte la justicia que aspiran ylas reglas del mercado no son justas. Además,estos sentimientos tienen repercusionesimportantes que dificultan el logro de otrosobjetivos sociales, como la creación deoportunidades y la seguridad. El temor a uncambio brusco en las reglas del juego se hace máspresente cuando las reglas no gustan. La creaciónde oportunidades a través de la inversióndepende de que estos temores sean limitados. Ladisposición para resolver las cosas dentro de lasreglas del sistema depende de que éstas se veancomo legítimas. La voluntad de cooperar con lajusticia depende de que ésta sea percibida comotal. Por ello, lejos de esconder estos problemas,esta agenda propone enfrentarlos. Se proponeuna agenda para fortalecer la confianza de lossalvadoreños en su sistema político, en su poderjudicial y en la economía de mercado.

4.1. La legitimidad del sistema derepresentación política

Los salvadoreños tienen una opinióninusualmente negativa de su AsambleaLegislativa y del funcionamiento de lademocracia. Esto surge tanto de encuestashechas en El Salvador como de las encuestascomparativas como el Latinobarómetro. Una delas críticas que se escuchan es que losrepresentantes no responden a los reclamos yaspiraciones de los votantes que los eligieron.

Esta crítica es muy común en los sistemas derepresentación proporcional con listas cerradas,como el salvadoreño. En tales sistemas, en cadacircunscripción electoral se eligen varioscandidatos simultáneamente. Cada partidopostula una lista de candidatos y el público votapor esa lista. Los cargos son asignados siguiendoalguna fórmula que relaciona proporción devotos con número de escaños y éstos se asignande acuerdo con el orden en que los candidatosaparecen en la lista de cada partido.

La alternativa más común a este sistema es launinominalidad. En dicho sistema, cada

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circunscripción elige a un solo diputado,resultando elegido el que haya obtenido másvotos. Este sistema tiene la ventaja de atar alelegido a sus votantes, haciendo que losrepresentantes se preocupen en principio más porsu base electoral. En cambio, en el sistema derepresentación proporcional con listas cerradas,los electores a menudo ni saben el nombre de loscandidatos en las listas, salvo quizás el de aquélloscolocados en los primeros lugares. Peor aún, elque determina la posición de cada candidato en lalista es el partido. Eso hace que los candidatostiendan a ser más leales al partido que a suselectores, pues es el partido el que decide sufuturo político. Además, como el liderazgo delpartido, quien típicamente decide la lista, confrecuencia toma las primeras posiciones en ésta,es muy difícil para los electores forzar un cambioen el liderazgo: aun cuando al partido le vayarelativamente mal, los líderes responsables delpobre desempeño suelen ser reelectos.

Pero los sistemas uninominales tienen el problemade que no aseguran una proporcionalidad entre lacantidad de votos y la de escaños. Por ejemplo,tanto Margaret Thatcher como Tony Blairlograron victorias electorales en las queobtuvieron menos del 50 por ciento de los votospero ganaron más del 70 por ciento de losescaños. El Partido Verde en el Reino Unidonunca ha logrado elegir un diputado, ya sea alparlamento nacional o al parlamento europeo, apesar de que ha llegado a sacar más del 20 porciento de los votos. Esta característica de lossistemas uninominales implica que los ganadorestienden a tener un mandato más firme, mientrasque importantes minorías pueden quedar sinningún tipo representación. El temor a dejarsegmentos del espectro político y social fuera delsistema ha llevado a los países de América Latina

a privilegiar algún tipo de representaciónproporcional.

Por otro lado, los sistemas de representaciónproporcional tienden a crear estructuraspartidistas más fragmentadas. En tales sistemas,los conflictos internos de los partidos terminan amenudo en la escisión de estas organizacionespolíticas, ya que cada bloque espera llevarse unaparte de los votos y, por lo tanto, una ciertaproporción de la representación. Lafragmentación de la estructura de partidosimplica que los presidentes con frecuenciacuentan con apoyo minoritario en el parlamento.En los sistemas uninominales, la falta deproporcionalidad conlleva el riesgo de que losconflictos internos de los partidos desemboquenen la desaparición completa de uno o ambosbandos, en caso de que optaran por la escisión.Dado esto, los conflictos tienden a resolversedentro de los partidos, pues fuera de ellos nohay muchas alternativas. Esto, unido a la mismadinámica electoral hace que la uninominalidadproduzca sistemas básicamente bipartidistas.

El Salvador no puede optar por un sistemauninominal. Por una parte, la Constitución exigela representación proporcional. Por otra parte, lapaz exige que todos los sectores de la sociedadgocen de representación política formal. Porello, la reforma política que aquí se propone estádentro del sistema de representaciónproporcional, pero con ciertas reformas parahacer el sistema más abierto y darle al electormás poder de decisión.

La primera propuesta es la adopción de unrégimen de listas abiertas. Esto implica que elorden de los candidatos en la lista no lo decideel partido sino los electores. Cada elector puede

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expresar su preferencia por un partido, peroademás puede indicar su preferencia entre loscandidatos incluidos en las listas. Esta reformatiende a lograr un cierto balance entre la lealtaddel candidato hacia el partido que lo pone en lalista, pero también al elector que lo puso en unpuesto destacado.

Este sistema no funciona bien cuando el númerode escaños es muy grande. Por ello, se proponeque el número de escaños por distrito no pase deocho. Esto implica que para adoptar el sistema delistas abiertas habría que dividir las doscircunscripciones que exceden los ocho escaños.Estas son la circunscripción de San Salvador, con16 y la circunscripción o lista nacional, con 20. Sepropone dividir San Salvador en tres distritos yeliminar la lista nacional. Además de facilitar unamejor implementación del sistema de listasabiertas, esto permitirá aumentar larepresentación en los distritos más pequeños,logrando así una mejor proporcionalidad de larepresentación en los mismos.

Por otra parte, la fórmula que utiliza El Salvadorpara asignar los escaños a partir de los votosobtenidos por cada partido –la fórmula deHare– genera inconvenientes. Esta regla implicaque en cada circunscripción se calcula la cuota, esdecir el número de votos necesarios para sacar unescaño. Luego se le asigna a cada partido unnúmero de escaños correspondiente al númerode cuotas enteras que haya sacado. El resto de losescaños se le reparte al partido que haya tenido elresiduo más grande luego del primer reparto(sustrayéndose los votos a los que fueronasignados por obtener cuotas completas). Estesistema lleva a que en las pequeñascircunscripciones, en las que se eligen apenas treso cuatro representantes, la fórmula favorezca

desproporcionadamente al tercer partido y llevaa una inconveniente fragmentación de larepresentación con poca base en las preferenciasde los electores. Por ello, se propone sustituir lafórmula de Hare por la fórmula del cociente deD’Hondt. Esto lleva a una mejorproporcionalidad entre votos y escaños ypermite evitar que los partidos explotenindebidamente las pequeñas circunscripcionespara maximizar su representación con unmínimo de votos.

Otro problema importante es la exclusión de unnumeroso sector de salvadoreños –losresidentes en el exterior– del proceso electoral.Estos salvadoreños continúan vinculados con supaís, a través de relaciones familiares y emotivas,y aportan una significativa parte del ingresonacional, a través de remesas monetarias yturismo. De conformidad con la Constituciónsalvadoreña, estos salvadoreños no han perdidosu derecho al sufragio en las eleccionesnacionales, pero se encuentran imposibilitadospara ejercerlo. Por ello, tal como se mencionaantes, se recomienda extender el sufragio a lossalvadoreños en el extranjero, en las eleccionesnacionales.

Además, para garantizar la transparencia de losprocesos electorales y de las actuaciones de losfuncionarios electos, es fundamental aumentar lainformación disponible al público en dos áreasbásicas: el financiamiento de las campañaselectorales y la votación de los diputados en laAsamblea Legislativa. Se propone que lospartidos políticos y los candidatos tengan laobligación de divulgar sus fuentes definanciamiento y que el Tribunal SupremoElectoral (TSE) supervise el cumplimiento deesta norma e imponga sanciones fuertes, como

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la invalidación de la elección y la pérdida dederechos políticos en caso de violaciones graves.

Igualmente, se propone hacer del dominiopúblico las votaciones de los diputados a laAsamblea Legislativa. Esto es fácil de realizar si seadopta un sistema de votación electrónica y losresultados se dan a conocer a través del internet.Esto permitirá un mejor control por parte delpúblico de las actuaciones de sus representantes.

Es imprescindible también rescatar la confianzaen los funcionarios electos por la AsambleaLegislativa, tales como los miembros de la CorteSuprema de Justicia, la Corte de Cuentas de laRepública, del Tribunal Supremo Electoral y delMinisterio Público. Existe la percepción de queestos nombramientos se hacen excesivamente conbase en criterios de lealtad partidista y se le prestapoca atención a la capacidad, objetividad yhonestidad de los candidatos. Es imposibledespartidizar completamente estosnombramientos, pues llevaría a que los partidospolíticos adopten subterfugios para garantizarse lalealtad de los nombrados. En cambio, se puedentomar otras medidas que aumenten latransparencia del proceso y la confianza delpúblico en los resultados. Estas incluyen laindividualización de los nombramientos, en vezde hacerlos en grupos, y un proceso deselección de los candidatos público, abierto ysujeto al escrutinio popular. Igualmente, esimportante despartidizar parcialmente el TribunalSupremo Electoral, separando las funcionesjurisdiccionales y administrativas del mismo, ycreando dos tipos de magistrados: aquéllos queejerzan un rol de representación partidista confunciones administrativas y otros magistradosescogidos por su independencia e imparcialidadcon funciones jurisdiccionales.

Las reformas que se proponen no son radicales.Se inscriben dentro de la orientación general queplantea la Constitución. Sin embargo, dichasreformas tienen el potencial de hacer que loselectores tengan más poder de decisión y desupervisión y control sobre el sistema político y,por tanto, obligaría a éste a ser más sensible a laspreferencias y los reclamos del elector. Con ello,se aumentaría la legitimidad del sistema políticoante el público.

Finalmente, el sistema de elección de losgobiernos municipales tiene varios problemas.Por un lado, el número de municipalidades (262)es excesivo, lo que hace que muchas alcaldíassean demasiado pequeñas para cumplirfunciones que en otros países cumplen losgobiernos locales. En segundo lugar, el sistemaelectoral municipal no otorga ningunarepresentación al partido perdedor, por lo queno genera pesos y contrapesos adecuados algobierno municipal. Por ello, se propone que seconsidere una consolidación del número dealcaldías y se adopte un régimen de eleccióndirecta de los alcaldes y de elección por listasabiertas de los miembros de los consejosmunicipales.

4.2. Legitimidad del sistema judicial

El sistema judicial es una de las instituciones quegoza del menor prestigio. Éste es un sentimientocompartido tanto por inversionistasinternacionales como por el público general. Enel Reporte Global de Competitividad, ElSalvador aparece relativamente bien en lapercepción de corrupción y favoritismo a niveldel poder ejecutivo y de los organismos de laadministración pública, tales como las aduanas

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(posición 41), el ente de control tributario(posición 38) y los servicios públicos (posición32). Sin embargo, el país aparece en la posición61 en percepción de independencia del poderjudicial. Esta visión se repite tanto en elLatinobarómetro como en los índices de calidadinstitucional de Kaufmann, et al. (2003)20. Ensíntesis, el sistema judicial no goza de una fuertelegitimidad.

La falta de legitimidad del sistema judicial tieneenormes consecuencias para el logro de muchosde los objetivos que la sociedad salvadoreña seplantea, entre ellos, la creación de oportunidadesy la seguridad personal, económica y jurídica.

El análisis realizado en este estudio sugiere queeste problema tiene por lo menos tres causas:

Politización excesiva de la Corte Suprema deJusticia.Centralización de las funcionesadministrativas y judiciales en la CorteSuprema de Justicia.Falta de transparencia y de rendición decuentas en todo el sistema judicial.

Para resolver estos problemas, se proponen lossiguientes cambios:

Modificaciones a las normas denombramiento de los magistrados de laCorte Suprema.Separación de las funciones judiciales yadministrativas de la Corte Suprema yfortalecimiento de las funciones del Consejode la Judicatura.

Profesionalización de la carrera judicial delos jueces ordinarios.Modificación del principio de inmunidadjudicial.Regulación de la calidad de los candidatos aabogados y jueces.Exigencia de mayor transparencia ante elpúblico de las actuaciones judiciales.

4.2.1. Modificaciones a las normas denombramiento de los magistradosde la Corte Suprema

Existe la percepción de que el proceso denombramiento de los magistrados a la CorteSuprema de Justicia se ha politizado de unamanera indebida e inconveniente a la legitimidaddel sistema. Dicha politización se ve acentuadapor varias características del proceso deelección. En la actualidad se eligen a tresmagistrados a la vez, por plazos relativamentecortos y con una periodicidad que coincide conlos ciclos parlamentarios. Escoger más de uncandidato a la vez facilita la negociación conbase en cuotas de representación política en vezde la percepción de ecuanimidad individual decada uno de los candidatos. Lo breve del plazode nombramiento hace que los magistrados secomporten de forma que favorezca sureelección. La coincidencia de los períodos denombramiento con los del parlamento une dosprocesos que debieran idealmente separarse.

Por ello, el presente estudio propone una Cortecon nombramientos escalonado, de tal maneraque en cada año, uno, o a lo sumo dosmagistrados, sean nombrados. Se proponealargar el plazo de nombramiento, siempre quese modifique el principio de inmunidad

20 Kaufmann, Kraay and Mastruzzi (2003). Governance MattersIII. Washington D.C.: World Bank.

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actualmente vigente. Además, se propone que losnombramientos se hagan de la forma más abiertaposible, con audiencias abiertas y con unaevaluación autónoma y pública de cada uno delos candidatos. Por otra parte, es importante, talcomo se menciona anteriormente, que los votosde los parlamentarios se hagan del conocimientopúblico.

4.2.2. Separación de las funcionesjudiciales y administrativas de laCorte Suprema y fortalecimiento delas funciones del Consejo Nacionalde la Judicatura

En la actualidad, la Corte Suprema de Justicia esresponsable no sólo del procesamiento judicial delos casos, sino también del funcionamientoadministrativo y del nombramiento y remociónde los jueces. Esta concentración de funciones nofavorece la transparencia ni la presencia de pesosy contrapesos dentro del poder judicial.

Por ello, este estudio propone la creación de unaunidad administrativa encargada del manejo delas operaciones y el presupuesto del poderjudicial. Idealmente, esta unidad debiera ubicarseen el Consejo Nacional de la Judicatura, el cualtambién estaría a cargo del nombramiento,ascenso y remoción de los jueces ordinarios. Sibien se propone mantener la asignaciónpresupuestaria del 6 por ciento del presupuestoprevista en la Constitución (aunque se consideraque éste debe ser para todo el sistema de justicia yno sólo para el Órgano Judicial), se requeriría alConsejo Nacional de la Judicatura presentar unpresupuesto y un informe operativo a laAsamblea Legislativa sobre el uso de los recursos.La presencia de una separación entre las funciones

operativas y propiamente judiciales permitiríauna mayor transparencia y un mayor debatesobre los problemas del sector y las estrategiaspara enfrentarlos.

4.2.3. Profesionalización de la carrerajudicial de los jueces ordinarios

La mayoría de los sistemas judiciales del mundofuncionan sobre la base de una carrera biendefinida para los jueces. Esto se debe a lapresencia de capital humano específico y aproblemas de agencia. En general, en sistemas enlos que el conocimiento necesario para realizarbien la tarea es específico a esa tarea y tiene pocautilidad fuera de ella –como es el caso de losjueces y los oficiales de las fuerzas armadas– esnecesario ofrecerle a los jóvenes la perspectivade una larga carrera, a fin de estimular el queopten por estudiarla y seguir especializándose enella. Al fin y al cabo, los conocimientosespecializados de administración judicial o deartillería tienen poca utilidad fuera de la carrerarespectiva.

Por otra parte, al juez se le delega el poder detomar decisiones sobre otras personas para lascuales dichas decisiones pueden ser de extremaimportancia, tales como la privación de lalibertad o la vida. Para que el juez haga bien sutarea es importante poder compensarlo de unamanera que mantenga su honestidad eimparcialidad en el tiempo. Una forma delograrlo es sometiendo sus decisiones a lareconsideración de cortes superiores mediante elproceso de apelación. Otra formacomplementaria es condicionar la carrera futuradel juez a la evaluación de su desempeño. Si nohay una carrera que condicionar al buen

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desempeño, se pierde una forma de lograr losestímulos adecuados para que los jueces secomporten apropiadamente, compitiendomediante la excelencia para los ascensos en elsistema.

Por ello se propone formalizar y reforzar lasbases de la carrera judicial. En primer lugar, essumamente importante que la entrada a la carrerase haga por concurso de manera realmentecompetitiva y transparente. Segundo, el sistema deascensos debe estar basado en reglas claras depromoción, las cuales deben ser del conocimientode los involucrados y basadas en mérito. Tercero,el sistema de administración de los ascensos yremociones debe estar en manos de un enteautónomo responsable de velar por latransparencia del sistema, más no involucradodirectamente en las decisiones del procesojudicial. Por ello, se propone que sea el Consejode la Judicatura el encargado en administrar dichacarrera y debe diseñarse un esquema de rendiciónde cuentas, a fin de que el Consejo actúe sabiendoque las bases de sus decisiones se harán delconocimiento público.

4.2.4. Modificación del principio deinmunidad judicial

El tema de la inmunidad de los jueces implica unaclara tensión entre dos problemas. Por un lado, laausencia de un régimen de protección al juezpuede llevar a que éste sea presionable ochantajeable por amenazas de persecución judicialen caso de fallar de una forma contraria a losintereses de ciertas personas con poder en elsistema. Por otra parte, una inmunidad excesivaprotege a los jueces indebidamente de suspropios actos de corrupción. La baja percepción

de legitimidad del sistema judicial salvadoreñosugiere que el esquema actual protegeexcesivamente y no permite la creación de unambiente de suficiente disciplina para los jueces.Es difícil desarrollar confianza en un cuerpo dejueces que administran un sistema de leyes queno se aplica a ellos mismos. Para corregir esteproblema se proponen cuatro medidas.Primero, es necesario modificar la Ley OrgánicaJudicial para limitar la inmunidad. Segundo, losnombramientos de carrera o vitalicios debenhacerse compatibles con el nuevo régimen deresponsabilidad ante la ley. Tercero, el ConsejoNacional de la Judicatura debe estar obligado ainvestigar los casos en que se sospechecomportamientos judiciales inadecuados.Finalmente, el Fiscal General debe tener elderecho de instruir casos contra jueces, sin elpermiso previo del sistema judicial.

4.2.5. Mayor regulación delotorgamiento de títulos y deentrada a la carrera judicial

Los estándares para el otorgamiento de títulosde abogado y los requisitos de entrada a lacarrera judicial deben aumentarsesignificativamente. El país ha sufrido elescándalo de los títulos falsos, en el que unnúmero importante de personas recibierondiplomas que los autorizan a ejercer la profesióndel Derecho en El Salvador, a pesar de no teneruna formación adecuada. Muchos de ellosentraron a la carrera judicial. Estos eventosmellan la confianza del público en el sistema yno crean los incentivos adecuados para que lasescuelas de Derecho hagan el trabajo que debenhacer.

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Los candidatos a abogados deberían pasar unexamen de acreditación nacional, lo que obligaríaa las facultades a respetar estándares mínimos deformación. La entrada a la carrera judicial debierarequerir además un curso de especialización y unproceso de evaluación y concurso de credencialestransparente. La experiencia reciente sugiere que lareforma en estas áreas no vendrá del propiosistema judicial sino que demandará presión delresto de la sociedad.

4.2.6. Mayor transparencia ante elpúblico de las actuacionesjudiciales

Para aumentar la confianza y el control socialsobre el Poder Judicial es importante asegurar quelas actuaciones de dicho poder se hagan delconocimiento público. En la actualidad, no existeninguna ley en El Salvador que obligue a lapublicación oportuna de las decisiones judiciales,lo cual permite que el sistema funcione bajo unvelo de secreto.

Por ello, aquí se proponen dos modificaciones.En primer lugar, todas las decisiones judiciales, yno solo las de la Corte Suprema de Justicia,deben publicarse, archivadas organizadamente ypuestas a la disposición del público en el internet.En segundo lugar, las actuaciones del sistemajudicial deben hacerse ante el público y el registrode lo actuado debe guardarse y ser del dominiopúblico. La ley debe asegurarse de establecer estederecho y el sistema debe ser responsable de quese cumpla en la práctica.

4.3. La legitimidad del mercado

Los logros económicos de la última década hantenido mucha relación con el mayor espaciootorgado a las decisiones del mercado en lacreación de oportunidades, la lucha contra lapobreza y en el logro de otros objetivossociales. El acceso a la electricidad y lastelecomunicaciones ha sufrido una importanteampliación. Actualmente hay más de 800,000teléfonos celulares en El Salvador, proveídospor varias empresas que compiten fuertementeentre ellas. El 97 por ciento de los hogaresurbanos tienen acceso a la electricidad, mientrasque la proporción de hogares rurales que gozande este servicio pasó de 44 por ciento en 1991 a71 por ciento en 2002.

A pesar de estos logros, las encuestas muestranun debilitamiento de la confianza de lapoblación en el funcionamiento del mercado yuna desconfianza creciente respecto a lasprivatizaciones. El país pasó de ser el segundoen América Latina en apoyo a las privatizacionesen 1998 (52.8 por ciento) a una posición muyinferior en el 2002 (25.1 por ciento). Este estadode cosas complica el desarrollo de la inversiónprivada, por dos razones. En primer lugar,porque los inversionistas asocian un mayorriesgo a que las políticas que protegen susinversiones sean revertidas. En segundo lugar,porque el país puede dejar de acometerimportantes inversiones necesarias en otras áreascomo las carreteras, los puertos y el agua, porfalta de un acuerdo sobre la conveniencia depermitir la inversión privada en estas áreas.

La pérdida de legitimidad de las institucionesdel mercado está a menudo relacionada con una

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confusión entre las políticas promercado ypolíticas proempresa. No todo lo que es buenopara las empresas establecidas es necesariamentebueno para el país. Las empresas pueden mejorarsu desempeño descubriendo nuevos mercados,ampliando la gama de productos que ofrecen omejorando su productividad. También lo puedenhacer solicitando privilegios, limitando lacompetencia o abusando de los consumidores.La primera estrategia es buena para todos, lasegunda es solamente buena para ese negocio enparticular, no para la sociedad en su conjunto. Laspolíticas pro-mercado deben asegurar que lasempresas se enfoquen en formas de agregar valordel primer tipo y no del segundo.

Para mejorar este desempeño es importanteasegurar, en primer lugar, que el mercadopermanezca abierto a la competencia, pues ésta esla que limita las posibilidades de abuso y la queobliga a las empresas a esforzarse para ofrecerproductos de mayor calidad a mejores precios.Las barreras a la entrada y a la competenciapueden tener efectos perniciosos sobre laeficiencia, los precios y la dinámica innovadora.Para favorecer la competencia se puede actuarmediante la apertura comercial, la desregulación yla política de protección de la mismacompetencia. Si bien el país ha avanzado en lasprimeras dos áreas, aún carece de una ley quenorme la competencia.

En segundo lugar, es fundamental que losconsumidores puedan confiar en los productosque compran. En muchos mercados, la calidaddel bien o del servicio ofrecido no puede serclaramente observada por el consumidor. Elproductor normalmente está mejor informadosobre la calidad del mismo, pero sus afirmacionessobre la calidad del producto pueden no ser

creíbles, pues obviamente tiene intereses enpresentar una imagen positiva del producto.Esto da origen a problemas de informaciónasimétrica, en los que el mercado desaparecepor falta de confianza. Basta considerar elimpacto que puede tener, por ejemplo, lapérdida de confianza del público en la carne,luego de la enfermedad de las vacas locas, enlos bancos, con su secuela de crisis, o en losservicios de aviación, después de un accidente.En estos casos, tener a un tercero que vele porla seguridad de los productos puede ayudartanto a los consumidores, como a losproductores y al desarrollo del mercado. Lapolítica de protección al consumidor puede,pues, permitir el desarrollo de mercados yestimular el mejoramiento de la calidad porparte de las empresas, además de darle unamayor confianza al consumidor. Esto se vuelvemás importante mientras menos verificable seala calidad del producto involucrado. La actualpolítica de protección al consumidor en ElSalvador está formulada de tal manera que nopermite el logro de estos objetivos.

En tercer lugar, los sectores de infraestructurapresentan dificultades propias. Dadas laseconomías de escala y de red que presentan,algunos segmentos de los mercados en los queoperan los convierte en monopolios naturales, ypor tanto, deben ser regulados. Sin embargo,dicha regulación, si no es llevada a cabo de unamanera adecuada, puede generar una falta deconfianza sobre los derechos de propiedad delos inversionistas y, por esa vía, llevar a nivelesde inversión privada ineficientemente bajos. Elpaís tiene dos experiencias importantes en estaárea: telecomunicaciones y energía, las quefueron evaluadas y acerca de las cuales se hacenrecomendaciones más concretas.

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4.3.1. Política de competencia

Como se mencionó anteriormente, la política decompetencia se basa en asegurar el acceso decompetidores actuales y potenciales a losmercados, a fin de asegurar que las empresasagreguen valor de maneras socialmenteproductivas y no a costa de sus clientes. El accesoa menudo está limitado como consecuencia de laspolíticas –intencionales o no– del gobierno.Ejemplo de éstas son la política comercial y laregulación sectorial. Es útil revisar estas políticas ala luz del deseo de asegurar la competencia. Porotra parte, las restricciones a la competencia son amenudo generadas por los participantes en elmercado con posición de dominio. Para estaúltima existe la legislación de competencia. Elloimplica generar un marco legal y una entidadresponsable de velar por su cumplimiento; dichaentidad debe también liderar la revisión delmarco regulatorio para asegurar sucompatibilidad con los objetivos de la política decompetencia.

El Salvador ha intentado aprobar una ley decompetencia en siete oportunidades y aún no halogrado hacerlo. Dicha ley, para que sea efectiva ycompatible con el contexto nacional, debe seguirciertos principios. Primero, debe concentrarse enprohibir las conductas de las empresas enposición de dominio, y no en la estructura delmercado. El Salvador es una economía pequeña ycomo tal, hay muchos sectores de actividad en losque el número de empresas de tamaño eficienteque caben en el mercado es bajo. Por ello, losniveles de concentración son normalmenteelevados. Estas conductas prohibidas tienen queestar basadas en el abuso por parte de empresasque están en posición de dominio. La ley debetener una definición clara de estos conceptos paradarle una buena base al regulador para actuar.

Al definir conductas prohibidas es buenoseparar aquellas que tienen relación con acuerdosentre competidores de las que implicanacuerdos entre no competidores, tales como losconvenios verticales (entre abastecedor y cliente).En general, la ley debe prohibir los acuerdosentre competidores, per se, a menos que estosestén autorizados por el regulador con base enlas mejoras de eficiencia que puedan generar,tales como los convenios para hacerinvestigación y desarrollo, para exportar o parausar cierta infraestructura común. Los acuerdosverticales deben ser en principio permitidossiempre que no impliquen el abuso de unaposición de dominio. Aquí, el regulador puedeactuar por denuncia recibida o por iniciativapropia y su intervención debe estar dirigida aasegurar la competencia. Por ejemplo, es comúnque la posición de dominio se ejerza mediante elcontrol de los canales de distribución. Elregulador puede exigir que ciertos canales quegocen de posición de dominio tengan laobligación de estar abiertos a varioscompetidores.

Es importante recordar que el objeto de la leyno es la equidad entre los resultados queobtienen los competidores sino en la eficiencia ybeneficios al consumidor que la competenciagenera. Por eso, es importante que la leyclaramente indique que el objeto de la misma esla eficiencia y el bienestar del consumidor, no elde los productores débiles, a menos que éstossufran por razones de abuso de una posición dedominio que perjudique al consumidor.

Para que el regulador pueda cumplir su funciónde manera eficiente y legítima necesitaindependencia y recursos. La independenciaimplica que debe ser nombrado por un períodofijo y solamente removible por faltassumamente graves. Las decisiones que tome no

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deben ser apelables ante otros órganos del PoderEjecutivo. La independencia también supone unagarantía legal de un presupuesto adecuado. Estoes sumamente importante, porque a menudo losgobiernos debilitan al regulador privándolo derecursos. Para que las decisiones del reguladorsean respetadas y percibidas como legítimas porla sociedad deben ser técnicamente excelentes.Esto solo se puede lograr si se goza del personalidóneo, lo que supone un presupuesto adecuado.

4.3.2. Protección al consumidor

La protección al consumidor puede hacer ungran aporte al aumento de la legitimidad delmercado ante los ojos de los salvadoreños. Laprotección al consumidor puede ampliar losmercados, incrementando la confianza delpúblico en productos cuya calidad es pocoverificable. Puede mejorar la informacióndisponible al público, facilitando la competencia ymejorando la calidad. Puede, además, proteger alos consumidores frente a productos peligrosos ycrear incentivos para que las empresas minimicenlos riesgos de calidad.

La actual política de protección al consumidor enEl Salvador es demasiado débil para cumpliradecuadamente su papel. La ley vigente le fija a laDirección de Protección al Consumidor (DPC)objetivos confusos. Además, define un régimende sanciones seriamente insuficiente, pues impideque las multas superen el beneficio económicoobtenido por las empresas por su conducta ilícita.Esto impide que sean punitivas, por lo que no losdisuaden de adoptar las conductas inconvenientes.Además, el presupuesto y los recursos humanosasignados a la DPC no son adecuados, lo que nohan permitido que esta entidad desarrolle unapolítica técnicamente sólida.

Por ello, el país debe reformar su Ley deProtección al Consumidor para definirle unamisión más clara, reforzar las penas, ampliar laindependencia decisoria y presupuestaria de laDPC, así como la cobertura nacional. Por otraparte, la DPC debe hacer estudios sobre lacalidad de los productos sensible y análisis demercado que lo lleven a sustentar mejor susresoluciones e intervenciones. Esta capacidadllevará a las empresas a tomar más en serio laresponsabilidad que tienen con respecto agarantizar la seguridad de sus productos y lahonestidad con la que deben comunicarse consus clientes.

4.3.3. La regulación de los serviciospúblicos

El Salvador privatizó las áreas de electricidad ytelecomunicaciones mediante una de lasregulaciones más abiertas y competitivas de laregión. La capacidad instalada aumentó demanera impresionante, especialmente en el áreade telecomunicaciones. El número de líneastelefónicas fijas pasó de 387 mil a 668 mil entre1998 y 2002 (ver más adelante el cuadro 7). Almismo tiempo, el número de teléfonos celularespasó de 137 mil a 889 mil en el mismo período,ofrecidos por varias empresas. Para realizar estatransformación el sector telecomunicacionesinvirtió US$2,300.0 millones de dólares en eseperíodo, mientras que el sector eléctrico atrajoInversión Extranjera Directa por US$848.0millones.

Aún así, la población salvadoreña se sientedecepcionada con la privatización. Existe lapercepción de abuso en los derechos delconsumidor. Esto se debe, en parte, a que lapolítica de creación de competencia generó uno

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Recuadro 2El problema de calidad oculta y clasificación de bienes

El principal problema que enfrentan los consumidores es aquel de “calidad oculta”: los productores yvendedores típicamente saben más sobre los productos que los compradores –el concepto económicocorrespondiente es aquel de asimetría de información–, por lo que frecuentemente los últimos recibenproductos de calidad inferior a la esperada.

Casos extremos de problemas de calidad oculta son una cocina cuyo quemador se derrite a la semanade uso, una escalera de la cual se cae el usuario debido a un diseño defectuoso, un médico que opera lapierna equivocada de un paciente y un contratista que se demora mucho más de lo convenido.

Existen algunos bienes y servicios para los cuales la economía de mercado resuelve por sí sola elproblema de asimetría de información, pues el productor tiene incentivos para entregar la informaciónveraz y oportuna a los consumidores. En el caso de otros bienes, estos incentivos están ausentes y sejustifican medidas regulatorias. Con objeto de distinguir entre ambas situaciones, a continuación seclasifican los bienes y servicios en tres categorías: de inspección, de confianza y de uso.

1. Bienes de inspección, son aquellos cuya calidad puede ser evaluada antes de comprarlo, comorevistas, características de una fruta y ciertos atributos de una prenda de vestir. Basta con inspeccionarestos bienes para conocer su calidad, por lo cual no hay asimetrías de información. Para este tipode bienes las políticas de protección de los consumidores deben facilitar la comparación de preciosy la obtención de información acerca de dónde se vende un bien determinado. Las encuestas deprecios son un ejemplo de política útil en este caso.

2. Bienes de confianza, son el caso opuesto a los bienes de inspección. El consumidor tardamucho y hasta a veces no se entera nunca de la calidad del bien o servicio que adquirió. Ejemplosde este tipo son la resistencia a terremotos de una vivienda, lo oportuno de una intervenciónquirúrgica y la calidad de un extintor de incendios.El test de mercado no basta para asegurar niveles de calidad y seguridad adecuados en la provisiónde bienes de confianza, pues el mayor costo que enfrenta el productor de un bien de calidaddudosa es la quiebra y ésta puede no ser castigo suficiente para impedir prácticas comercialesengañosas. Lo recomendable es una combinación de sanciones penales y medidas regulatorias,normalmente se entrega la responsabilidad de acreditaciones o certificaciones, como el caso de losalimentos o medicinas a instancias descentralizadas, lo que implica procesos obligatorios deaprobación.

3. Bienes de uso, cuya calidad se determina al emplearlos. A este tipo de bienes pertenecen losautomóviles, los electrodomésticos y la durabilidad de una maleta. En el caso de estos bienes esfundamental determinar cuán fácil será para los consumidores obtener información respecto de lacalidad del bien antes de comprarlo. Si los consumidores compran el bien frecuentemente, losproveedores tendrán incentivos para entregar bienes de calidad, ya que los consumidores podránpremiarlos comprándoles de nuevo. Aun en el caso de bienes de consumo infrecuente, basta conque se corra la voz entre los consumidores para que el mercado también funcione. Sin embargo,con bienes o servicios de evaluación compleja y compra infrecuente (ejemplo, contrato deconstrucción de una obra vial), una política que protege a los consumidores puede beneficiar tantoa éstos como a los productores que desean vender bienes de calidad. Para este tipo de bienes esrecomendable aplicar una combinación de sanciones civiles y penales para proteger a losconsumidores, lo cual se ilustra adecuadamente con el caso de llantas Firestone en Estados Unidos.

Fuente: Elaborado del capítulo de Engel Eduardo“Una agenda promercado para El Salvador”. FUSADES, 2003.

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de los sectores de infraestructura máscompetidos, pero las reglas de estímulo a lacompetencia a menudo dejan algunas empresascon posición de dominio. Por ejemplo, en elsector eléctrico, una posición de dominio sepuede ejercer a través de dos mecanismos: a) lacapacidad de producción, es decir que porcentajedel total energía se produce, y b) la tecnología deproducción, siendo las únicas con esta facultad lageneración térmica y la hidráulica por embalse.

Cuando el país enfrentó una sequía en 2000,algunas empresas del sector eléctrico pudieronutilizar la ocasión para explotar una posición dedominio. Los precios de la energía en el mercadospot pasaron de un promedio mensual máximode 77 dólares por megavatio en 1999 a unmáximo de 174 dólares en 2000 (cuadro 6).

Una interpretación de los hechos anteriores es quela estrategia de maximizar la competencia en estossectores no implicó la necesidad de regularlos,pues pueden generarse ocasiones en las quealgunos de los participantes pueden terminarejerciendo una importante posición de dominio.En el caso de la electricidad, tomó un ciertotiempo para que el sistema político reaccionara yemprendiera una reforma del sistema deregulación eléctrica.

Cuadro 6Precios de la electricidad en el mercado spot

(US$/MWh)

Año Promedio Máximo Mínimo Desv. Est.

1998 58.19 73.21 46.55 8.561999 63.95 76.81 56.92 6.372000 80.40 173.71 58.12 33.212001 66.70 73.61 54.53 5.802002 66.18 72.79 53.05 6.08

2003: 1-6 73.55 78.87 60.16 7.33

Máximos y mínimos corresponden al precio promedio mensual. La desviación estándar es calculada con base en datos mensuales.Fuente: Unidad de Transacciones (UT) y SIGET.

En el caso de la electricidad, este estudiorecomienda que las reformas adoptadas en abrilde 2003 tengan una oportunidad de mostrar suefectividad. Mientras tanto, es importante que laSuperintendencia General de Electricidad yTelecomunicaciones (SIGET) conduzca ypublique estudios sobre la posición de dominioen el sector con el fin de desarrollar un planalternativo en caso de que la estrategia actual nofuncione. Para el caso de SIGET, se sugiere quela institución deberá aumentar su independenciay fortalecer la rendición de cuentas. Esimportante destacar que las condiciones decompetencia en el sector aumentarán cuando secomplete la interconexión eléctrica regional en el2007 al concluirse el proyecto Sistema deinterconexión eléctrica de la países de AméricaCentral (SIEPAC).

Cuando se realizó la privatización de lastelecomunicaciones, el gobierno enfrentó: a) elproblema del compromiso: el gobierno debióconvencer a empresas internacionales que lasinstituciones reguladoras no serán utilizadas paraexpropiar sus inversiones; b) problema deregulación de precios: el gobierno debióprevenir la extracción de beneficiosmonopólicos por parte de oferentes con poderde mercado, característico de la telefonía fija; y

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c) problema de entrada: el gobierno debió crearlas condiciones de mercado que faciliten lacompetencia.

Debido a los resultados de la inversión en elsector (cuadro 7) y la entrada en operación devarias empresas de telecomunicaciones, estosugiere que tanto el problema de compromisocomo el problema de entrada fue atendidoadecuadamente. Sin embargo, el problema deregulación de precios ha generado másdificultades.

En telefonía fija los usuarios experimentaron unincremento en más del 20 por ciento en lafactura. Este aumento se registró debido a unacláusula de la privatización que establecía

Cuadro 7Favorable desempeño en las telecomunicaciones:

cobertura, tráfico, inversión y precios

1998 1999 2000 2001 2002

Cobertura Líneas fijas: 386,659 495,340 625,785 649,879 667,699 Usuarios de telefonía celular: 137,114 511,365 743,628 857,782 888,818 Usuarios de Internet: n.a. n.a. n.a. n.a. 81,177

Tráfico (MM minutos)

Local: 46 2,787 3,346 3,492 3,564 Nacional: 9 314 474 814 878 Internacional: 262 452 849 960 908

Inversión* (MM US$) 477.2 710.8 876.6 163.1 76.8 Precios (US$)

Instalación de línea fija: 335.77 335.77 335.77 335.77 257.58 Tarifa mensual fija (residencial): 6.84 7.13 7.13 8.12 8.35 Tarifa mensual fija (comercial): 13.69 14.21 14.21 14.21 12.72 Minuto de llamada local: 0.0194 0.0201 0.0229 0.0229 0.0229 Minuto de llamada nacional: 0.0323 0.0336 0.0382 0.0382 0.0407 Minuto, de fijo a celular: 0.019 0.23 0.23 0.23 0.23 Minuto a Estados Unidos: 0.80 0.48 0.25 0.25 0.25

*Incluye, propiedades inmobiliarias y edificiosn.a. = no aplicaFuente: Superintendencia General de Electricidad y Telecomunicaciones (SIGET).

incrementos de cobros en función de lainversión. Haber incluido esta norma, no fue lomás indicado, tuvo que ser modificada y creómalestar sobre la privatización.

Para fomentar la competencia entelecomunicaciones se propone: a) hacerposible que los suscriptores de línea de teléfonopuedan cambiar de proveedor conservando elmismo número; b) regular los cobros deinterconexión física y los cargos deinterconexión; y c) regular las fusiones entelecomunicaciones, para fomentar lacompetencia. Finalmente, se propone adoptarprocedimientos que aseguren una rápidaresolución de las quejas de los consumidores.

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El camino hacia adelanteEl Salvador ha avanzado un buen trecho desde que en 1989 FUSADES presentó suprimera Estrategia Económica y Social con una visión renovada de la economía,con propuestas de reformas económicas y sociales, que al liberar muchas de lasfuerzas del mercado en un ambiente internacional favorable le imprimieron nuevosdinamismos económicos que contribuyeron a relanzar el crecimiento, las mejorassociales y la reducción de la pobreza. La firma de los acuerdos de paz, por su parte,impulsó, a la vez, importantes dinámicas sociales de cambio, profundizando lademocracia, los derechos civiles y la participación política.

Con el paso de la década, el ritmo económico perdió energía y detuvo el progresosocial que se había experimentado en los primeros años. Los salvadoreños, sinembargo, no se encuentran satisfechos con este bajo ritmo de progreso y demandanmás oportunidades y empleo, desean más seguridad personal y cuestionan lalegitimidad de los principales sistemas de la sociedad.

En las investigaciones que respaldan la Estrategia económica y social 2004-2009 seha identificado la problemática antes indicada y se señala que, partiendo de loslogros económicos, sociales y políticos alcanzados hasta hoy, el camino haciaadelante pasa por ampliar las oportunidades que ofrece la sociedad a su gente,aumentar la seguridad personal, social y económica y profundizar la legitimidad delsistema político, del poder judicial y de la economía de mercado.

Los estudios han indicado que la ampliación de las oportunidades requiere impulsaruna estrategia que comprende la transformación productiva del país mediante elestímulo al autodescubrimiento de sus propias potencialidades, la integración almundo, el fortalecimiento de los vínculos con la comunidad de salvadoreños en elexterior y el progreso educativo de la población.

También han concluido que el aumento de la seguridad personal, social yeconómica necesita una estrategia que reduzca potenciales crisis económicas pormedio del fortalecimiento de la estabilidad macroeconómica y financiera; quecombata el crimen; que mejore los servicios de salud; y que reduzca lasvulnerabilidades económicas de grandes segmentos de la población

Finalmente, han mostrado que la mejora de la legitimidad demanda reformaspolíticas por mayor transparencia y control ciudadano de los poderes público, yreformas judiciales que aumenten la autonomía, la independencia y la rendición decuentas del poder judicial. Y que asegurar la competencia, la protección alconsumidor y la regulación de los servicios públicos es fundamental para fortalecerla legitimidad de la economía de mercado.

FUSADES propone su cuarta Estrategia económica y social, convencida de que elprogreso debe partir de los logros que los esfuerzos pasados nos permitieronalcanzar, y que el fortalecimiento de las oportunidades, la seguridad y la legitimidadseñalan el camino hacia adelante.

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El camino hacia adelanteEl Salvador ha avanzado un buen trecho desde que en 1989 FUSADES presentó suprimera Estrategia Económica y Social con una visión renovada de la economía,con propuestas de reformas económicas y sociales, que al liberar muchas de lasfuerzas del mercado en un ambiente internacional favorable le imprimieron nuevosdinamismos económicos que contribuyeron a relanzar el crecimiento, las mejorassociales y la reducción de la pobreza. La firma de los acuerdos de paz, por su parte,impulsó, a la vez, importantes dinámicas sociales de cambio, profundizando lademocracia, los derechos civiles y la participación política.

Con el paso de la década, el ritmo económico perdió energía y detuvo el progresosocial que se había experimentado en los primeros años. Los salvadoreños, sinembargo, no se encuentran satisfechos con este bajo ritmo de progreso y demandanmás oportunidades y empleo, desean más seguridad personal y cuestionan lalegitimidad de los principales sistemas de la sociedad.

En las investigaciones que respaldan la Estrategia económica y social 2004-2009 seha identificado la problemática antes indicada y se señala que, partiendo de loslogros económicos, sociales y políticos alcanzados hasta hoy, el camino haciaadelante pasa por ampliar las oportunidades que ofrece la sociedad a su gente,aumentar la seguridad personal, social y económica y profundizar la legitimidad delsistema político, del poder judicial y de la economía de mercado.

Los estudios han indicado que la ampliación de las oportunidades requiere impulsaruna estrategia que comprende la transformación productiva del país mediante elestímulo al autodescubrimiento de sus propias potencialidades, la integración almundo, el fortalecimiento de los vínculos con la comunidad de salvadoreños en elexterior y el progreso educativo de la población.

También han concluido que el aumento de la seguridad personal, social yeconómica necesita una estrategia que reduzca potenciales crisis económicas pormedio del fortalecimiento de la estabilidad macroeconómica y financiera; quecombata el crimen; que mejore los servicios de salud; y que reduzca lasvulnerabilidades económicas de grandes segmentos de la población

Finalmente, han mostrado que la mejora de la legitimidad demanda reformaspolíticas por mayor transparencia y control ciudadano de los poderes público, yreformas judiciales que aumenten la autonomía, la independencia y la rendición decuentas del poder judicial. Y que asegurar la competencia, la protección alconsumidor y la regulación de los servicios públicos es fundamental para fortalecerla legitimidad de la economía de mercado.

FUSADES propone su cuarta Estrategia económica y social, convencida de que elprogreso debe partir de los logros que los esfuerzos pasados nos permitieronalcanzar, y que el fortalecimiento de las oportunidades, la seguridad y la legitimidadseñalan el camino hacia adelante.

Consultores internacionales y capítulos elaborados para laEstrategia Económica y Social 2004-2009:

1. Coordinador

Ricardo Hausmann: PhD en economía de la Universidad de Cornell. Actualmentees profesor de desarrollo económico en la Escuela John F. Kennedy de laUniversidad de Harvard.En búsqueda de la senda hacia una estrategia de desarrollo para El Salvador.

2. Expertos extranjeros

Dani Rodrick: PhD en economía de la Universidad de Princenton. Actualmenteprofesor de política económica internacional en la Escuela John F. Kennedy de laUniversidad de Harvard.Descubriendo el potencial productivo de El Salvador.

Andrés Velasco: PhD en economía política de la Universidad de Harvard y MIT.Actualmente profesor de finanzas internacionales y desarrollo en la Escuela John F.Kennedy de la Universidad de Harvard.Finanzas en El Salvador: evitando la crisis, nutriendo el crecimiento.El Salvador: desempeño fiscal, perspectivas y opciones de política.

Robert Lawrence: PhD en economía de la Universidad de Yale. Actualmenteprofesor de comercio internacional en la Escuela John F. Kennedy de la Universidadde Harvard.Aprovechando el CAFTA: fortaleciendo la integración de El Salvador a laeconomía mundial.

Dean Yang: PhD en economía de la Universidad de Harvard. Actualmente esprofesor de política pública y economía en la Escuela Gerald R. Ford de laUniversidad de Michigan.Salvadoreños en el exterior: una estrategia de desarrollo compartido.

Eduardo Engel: PhD en economía del Massachusetts Institute of Technology (MIT)y PhD en estadística de la Universidad de Stanford. Actualmente es profesor deeconomía de la Universidad de Yale.Una agenda promercado para El Salvador.

Tamara Lothian: PhD de la Escuela de Leyes de la Universidad de Harvard.Actualmente conferencista de derecho en la Escuela de Leyes de la Universidad deColumbia.Áreas prioritarias en la reforma judicial y el problema de la corrupciónjudicial.

John Carey: PhD en ciencias políticas de la Universidad de California. Actualmente esprofesor de la Universidad de Dartmouth.Instituciones políticas en El Salvador: propuesta para la mejora del sistemaelectoral, transparencia y rendición de cuentas.

Lant Pritchett: PhD en economía del Massachusetts Institute of Technology(MIT). Actualmente conferencista de política pública en la Escuela John F. Kennedyde la Universidad de Harvard.Una política social estratégica para El Salvador.Educación y la estrategia para El Salvador.

Anne Morrison Piehl: PhD en economía de la Universidad de Princenton .Actualmente profesora de política pública en la Escuela John F. Kennedy de laUniversidad de Harvard.De la disuasión y control del crimen en El Salvador.

Profesionales de FUSADES:

3. Coordinador

Roberto Rivera Campos: Maestría en la Escuela de Economía de Londres, PhDen economía de la Universidad de Warwick. Director del Departamento deEstudios Económicos y Sociales (DEES), FUSADES.

4. Expertos nacionales

Carlos Acevedo: Maestría en economía de la Universidad de Duke, PhD eneconomía Universidad de Vanderbilt. Jefe de la Sección Macroeconómica delDEES, FUSADES.

Margarita Beneke de Sanfeliú: Maestría en ingeniería industrial de la Universidadde Oklahoma. Jefe Centro de Investigación e Información, DEES, FUSADES.

Anabella Lardé de Palomo: Maestría en economía de la Universidad del Sur deCalifornia. Jefe de la Sección de Estudios Sociales del DEES, FUSADES.

Rafael Antonio Lemus: Maestría en economía empresarial del INCAE. Jefe de laSección Microeconómica del DEES, FUSADES.

Carlos Orellana Merlos: Maestría en economía aplicada (MA) de The AmericanUniversity, Washington, D.C. Jefe de la Sección de Economía Internacional delDEES, FUSADES.

Carolina Alas de Franco: Maestría en economía de la Universidad de Rice.Analista Senior de la Sección de Economía Internacional del DEES, FUSADES.

Pedro Argumedo: Postgrado en macroeconomía aplicada de la PontificiaUniversidad Católica de Chile. Analista Senior de la Sección Microeconómica delDEES, FUSADES.

Felipe Umaña h.: Doctor en Jurisprudencia y Ciencias Sociales de la Universidadde El Salvador. Director del Departamento de Estudios Legales de FUSADES.