17 de juny de 2010 aplicació de la directiva de serveis · associació d’entitats ambientals de...
TRANSCRIPT
Aplicació de la Directiva de serveis
Reflexions sobre un model europeu
XIII Fòrum de la Seguretat17 de juny de 2010
CRÈDITS
Les opinions recollides en aquest document són representatives dels
seus respectius autors.
L’IDES no es fa responsable d’aquestes opinions ni les assumeix com a
pròpies, mentre no es digui el contrari.
Aquesta edició s’ha tancat el desembre de 2010
Organitza
Institut d’Estudis de la Seguretat (IDES)
Patrons de l’Institut d’Estudis de la Seguretat
Col·legi d’Enginyers Industrials de Catalunya
Col·legi d’Enginyers Tècnics Industrials de Barcelona
Patrocinen
Subdirecció General de Seguretat Industrial. Departament d’Innovació,
Universitats i Empresa de la Generalitat de Catalunya
Col·laboren
Associació d’Entitats Ambientals de Control de Catalunya
Col·legi d’Enginyers Tècnics d’Obres Públiques de Catalunya
DEKRA
ECA – Grupo Bureau Veritas
TÜV Rheinland
Fotografies: IDES
XIII Fòrum de la Seguretat
Aplicació de la directiva de serveisReflexions sobre un model europeu
Benvinguda
Bloc I. Principis· La transposició de la Directiva de serveis
Bloc II. La seguretat industrial· Els models d’aplicació de la seguretat industrial a partir de la Directiva de serveis· Anàlisi de la incidència de la Directiva en la seguretat industrial· Debat
Bloc III. Elements clau del nou model· Els col·legis professionals com a garants de la seguretat en el nou model · La declaració responsable i la comuni-cació prèvia com a conceptes clau
Cloenda
8
13
15
25
26
3645
51
52
63
72
TAULA DE CONTINGUTS
BENVINGUDA
Fòrum de la Seguretat
JOAN VALLVÉ Degà del Col·legi d’Enginyers Industrials de
Catalunya i vicepresident de l’IDES
Bon dia a tothom. Com a degà del Col·legi
d’Enginyers Industrials de Catalunya, em
plau donar-vos la benvinguda a tots als
que heu volgut assistir avui al XIII Fòrum
de la Seguretat i que tracta de l’aplicació
de la Directiva de Serveis. Vull saludar, en
primer lloc, al president de l’IDES i degà
del Col·legi d’Enginyers Tècnics Industrials
de Barcelona, el Sr. Joan Ribó, i al Sr. Albert
Roig, subdirector general de seguretat
industrial del Departament de Innovació,
Universitats i Empresa de la Generalitat de
Catalunya.
L’IDES és l’Institut d’Estudis de la Seguretat i
va ser creat pel Col·legi d’Enginyers Tècnics
Industrials de Barcelona i pel Col·legi
d’Enginyers Industrials de Catalunya. La
seva funció és crear estudis de seguretat
i, bàsicament, té dos objectius. En primer
lloc, la generació de coneixements a través
dels estudis que fem i, en segon lloc, la
realització d’estudis tècnics. Tenim dues
celebracions anuals importants que són el
Fòrum de la Seguretat i l’Observatori del
Risc. Avui celebrem aquest Fòrum de la
Seguretat. En tot cas em plau doncs, donar-
vos a tots la benvinguda.
Sense més preàmbuls dono la paraula a
Joan Ribó.
M’agradaria agrair abans l’assistència a
totes aquelles persones que, em consta,
han vingut de fora de Catalunya.
PRESENTACIÓ
8
Institut d’estudis de la seguretat
JOAN RIBÓPresident de l’IDES i degà del Col·legi
d’Enginyers Tècnics Industrials de Barcelona
Moltes gràcies Joan. En primer lloc voldria
agrair al Col·legi d’Enginyers Industrials de
Catalunya el seu acolliment per celebrar el
XIII Fòrum de la Seguretat a la seva seu.
El Fòrum és un espai d’anàlisi i de debat on
es troben els professionals de la seguretat.
Amb l’esperit de millora que caracteritza
la fundació, editarem un dossier amb
el contingut d’aquest l’acte, del qual els
farem arribar un exemplar tant bon punt
tinguem enllestida la seva publicació.
En analitzar la transposició Directiva de
Serveis, tant des del punt de vista general
com des del de la seguretat industrial
s’ha detectat que és una normativa que
afectarà Catalunya, però també la resta
de les comunitats autònomes. Per això,
des de la fundació s’ha apostat per fer una
àmplia difusió a l’administració central i
autonòmica, als organismes de control, a
les associacions i col·legis professionals i a
altres entitats implicades.
El resultat és que avui, en aquesta sala,
es troben diferents agents relacionats
amb la seguretat industrial, de Catalunya
i d’altres comunitats. També volem
destacar la repercussió d’aquest Fòrum
en altres àmbits, tal com ho demostra
l’assistència a aquest acte de representants
d’administracions i empreses que treballen
fora de la seguretat industrial. Aquest és
un exemple de la gran incidència i interès
que té la Llei.
Després de realitzar un conjunt d’entrevistes
i analitzar el moment actual, es va arribar
en la conclusió que era necessari reflexionar
sobre el canvi de model que suposa la
transposició de la Directiva de serveis en
la seguretat i en molts altres àmbits. En
aquests moments és massa aviat per fer
una anàlisi del seu desplegament. Ara és
necessari conèixer i reflexionar sobre els
principis de la Directiva i en concret en
matèria de seguretat.
Només des d’una anàlisi rigorosa i
profunda i amb un debat multidisciplinari
es podrà contribuir positivament al seu
coneixement. Cal agrair i destacar el treball
realitzat per la fundació i els col·legis
catalans, així com totes les entitats que
hi han col·laborat directament a través
d’entrevistes personalitzades, a més dels
ponents que presentaran els diferents
temes que conformen l’estructura d’aquest
XIII Fòrum de la Seguretat.
La jornada s’estructura en tres parts.Primer,
es fa una visió general, després, una anàlisi
de la incidència en la seguretat industrial
i, finalment, s’acaba amb els elements
que s’han identificat clau en el procés de
transposició de la Directiva: la capacitació,
el paper dels col·legis i la declaració
responsable i el règim de comunicació.
Que dediquem un Fòrum a la Directiva
de serveis i la seva transposició no és
9
Fòrum de la Seguretat
casualitat. La transposició de la Directiva
de serveis planteja nombrosos interrogants,
molts d’ells en el camp de la seguretat. He
de destacar que la tasca no hagués estat
possible sense les administracions, entitats
i empreses que ens han donat el seu
suport. També voldria agrair la presència
i participació dels patrons de la fundació
i dels organismes patrocinadors de l’acte i
dels assistents avui presents
Aquest any hem comptat amb l’ajut de
la Subdirecció General de Seguretat
Industrial de la Generalitat de Catalunya,
PrevenControl -que des del gener és
membre protector de la fundació-,
l’Associació de les Entitats Ambientals de
Control (AdEAC), TÜV Rheiland, Dekra,
ECA - Grup Bureau Veritas i el Col·legi
d’Enginyers Tècnics d’Obres Publiques
de Cataluña. Sense el seu suport no
hauria estat possible preparar un Fòrum
d’aquestes característiques.
A tots ells i a tots vosaltres; moltes gràcies.
Confiem que el Fòrum sigui profitós per a
tothom.
ALBERT ROIGSubdirector general de Seguretat Industrial
del Departament d’Innovació, Universitats
i Empresa de la Generalitat de Catalunya
Bon dia, buenos días. Benvinguts tots els
assistents, especialment els que veniu
d’altres comunitats autònomes. He de
felicitar l’IDES per haver tractat un tema
de tant gran actualitat. És molt oportú que,
avui, debatem sobre aquest tema.
Sobre l’aplicació de la Directiva de
serveis en la seguretat industrial, voldria
assenyalar tres idees que més endavant
desenvoluparé en la meva ponència.
Crec que cal dir que es tracta d’un tema
controvertit, no és un tema tancat, hi ha
diferents opinions o diferents posicions en
relació amb aquesta aplicació al món de la
seguretat. Tenim l’àmbit dels instal·ladors
d’una banda, després el tema controvertit
del visat dels col·legis professionals i,
d’altra banda, la qüestió fins i tot, de
fins a quin punt és aplicable la Directiva
de serveis al mercat dels operadors de la
inspecció. En aquest sentit hi ha diferents
opinions, per exemple l’Administració de
l’Estat considera que en la inspecció tècnica
de vehicles la Directiva no és aplicable,
tanmateix en una sentència de Portugal,
el Tribunal d’Estrasburg opina el contrari.
Sobre la primera qüestió, el controvertit
del tema, és positiu fer aquest debat i
d’una manera oberta. Jo crec que haurem
d’esperar els propers anys per veure com la
10
Institut d’estudis de la seguretat
Directiva s’ha anat adaptant en els diferents
estats membres de la Unió Europea i
veure finalment cap on es decanta i com
s’estabilitza aquesta situació.
La segona qüestió que voldria comentar és
que tots entenem -i crec que hi ha consens-
que la competència, la liberalització i
l’eliminació de traves administratives, etc.
són bones; positives. Però tot això també
ha de ser compatible amb la seguretat. En
definitiva, hi ha -o hi podria haver- una
certa contraposició entre els diferents béns
a protegir. La seguretat per una banda i
d’altra banda els aspectes de fomentar la
competència i la liberalització. Per tant hem
de diferenciar clarament què és el principal
i què és el secundari. En aquest sentit,
entenc que està bé tot el que suposi anar
en la direcció de fomentar la competència
i la liberalització, però sense que això vagi
en detriment de la seguretat, que és el bé
principal a protegir.
La tercera idea és que independentment de
quin sigui l’àmbit d’aplicació de la Directiva
de serveis, som en un nou marc i en un nou
escenari que ens afecta a tots. Entenc que
als agents privats els afectarà ja que hauran
d’assumir més quotes de responsabilitat.
No hi ha inspecció ni revisió per part de
l’administració dels certificats dels tècnics,
sinó que amb la declaració de responsables
s’assumeix completament. El que suposa
més responsabilitat dels agents privats i
també dels instal·ladors.
11
Fòrum de la Seguretat
L’administració haurà de modificar la seva
estructura i el seu funcionament perquè
és molt diferent treballar amb filtres
previs que es comprovaran i que a més
es comprovaran periòdicament, que en
l’altre sistema on la verificació posterior és
l’element principal. També hem de pensar
que la proliferació d’organismes d’inspecció
i els règims més àvids de competència
crearan una tendència a incrementar la
supervisió d’aquests operadors. Llavors
s’ha que veure quin sistema estem creant,
perquè si l’externalització i liberalització
comporta una activitat inspectora i
supervisora de l’administració molt potent
es posa en qüestió el principi propi de
l’externalización
L’externalización es dóna precisament per
la limitació dels recursos de l’administració.
Llavors, ens canvia el panorama i ens obliga
a reposicionar-nos i a replantejar-nos, a
més, en un context en el qual -jo entenc-
encara no s’ha consolidat l’aplicació de la
Directiva de serveis ni s’han comprovat
les seves conseqüències, en l’àmbit de la
seguretat. Per això, és molt convenient
la celebració del Fòrum. Veurem quins
aspectes jurídics i tècnics diferents de
gestió i de dret existeixen. Jo crec que serà
molt útil.
Res més, només reiterar la benvinguda i
desitjar que la jornada sigui profitosa per
a tots vostès.
12
BLOC I. PRINCIPIS
Fòrum de la Seguretat
MODERA
Manel NicolàsCol·legi d’Enginyers Tècnics Industrials de
Barcelona
Ana Serra és advocada col·laboradora
del despatx Roca Junyent, membre
del Departament de Dret Mercantil.
Realitza tasques d’assessorament general
a empreses publiques i privades de
sectors diversos, així com a institucions,
corporacions i organismes públics. Té
experiència en contractació pública i
privada i en procediment administratiu i
contencioasadministratiu.
Ha estat ponent del curs Practicum III
“reptes de l’advocacia en el segle XXI” a
la Facultat de Dret de la Universitat de
Barcelona durant els anys 2007, 2008 i
2009. I ponent en el postgrau de perícia
organitzat pel Col·legi d’Aparelladors,
Arquitectes Tècnics i Enginyers de
l’Edificació de Barcelona (edició del 2009).
La seva ponència serà la transposició de
la Directiva de serveis. I espero que ens
il·lustri sobre tots els temes al respecte.
Un cop acabin els ponents, s’establirà un
col·loqui abans de la pausa cafè. Així,
doncs, deixarem parlar als tres ponents i
després ja intervindrem amb preguntes.
BLOC I. PRINCIPIS
14
Institut d’estudis de la seguretat
Ana SerraAdvocada del Gabinet Roca Junyent
Vull agrair la invitació de l’IDES a participar
en aquesta jornada sobre una qüestió tan
actual i tan debatuda i, com deia Albert
Roig, encara no tancada i, per tant,
interessant ja que dóna lloc a discussió i a
diferents opinions.
El títol de la meva ponència és la
Transposició de la Directiva de ser-
veis. Per tant, intentaré explicar-la des
d’un punt de vista general i no enfocat en
cap de les branques d’activitat concretes de
la Directiva, perquè ja ho faran (sobretot
en seguretat industrial) algun dels meus
companys ponents.
Procuraré abordar com s’ha transposat la
Directiva de serveis a l’Estat espanyol i
a Catalunya. És precís avançar aquí que,
donat el caràcter horitzontal, la gran
gamma de serveis d’activitat que regula la
Directiva, són competents administracions
i poders públics de tots els nivells, tant
a nivell estatal com a nivell autonòmic i
local.
Per parlar de la transposició de la Directiva
cal, encara que sigui sintèticament, exposar
les característiques principals de la pròpia
norma que es transposa: la Directiva
relativa als serveis en el mercat interior de
l’any 2006, coneguda aquí com la Directiva
de serveis.
El principal objectiu de la Directiva és
assolir un autèntic mercat interior de
serveis. Si bé el mercat interior ja és un
objectiu fixat des del tractat constitutiu
de la comunitat europea, a l’any 2000 es
va detectar que les activitats de serveis
a Europa no s’havien desenvolupat prou
d’acord amb la lliure prestació de serveis i
la llibertat d’establiment.
Això suposa llibertat per als prestadors
establerts en un estat membre per establir-
se en un altre estat de la Unió Europea
per a prestar els seus serveis allà amb
un establiment permanent; el que seria
llibertat d’establiment en relació amb la
llibertat de prestació de serveis. Quan el
La transposició de la directiva de serveis
Donat el seu caràcter horitzontal, la gran gamma de serveis d’activitat que regula la Directiva, són competents administracions i poders públics de tots els nivells.
15
Fòrum de la Seguretat
prestador no es desplaça o es desplaça
temporalment a l’estat en què està establert
el destinatari del servei, no es dóna aquesta
característica de permanència.
Com deia, l’any 2000 el Consell d’Europa
es fixa, com un dels objectius de la Unió
Europea, aconseguir que l’economia
europea es converteixi en la més dinàmica
i competitiva del món. I aquest objectiu es
fixava per aquest any 2010.
Entre les peces clau o eines per assolir
aquest objectiu es proposa aquesta
millora o reforma del sector serveis, doncs
representa el sector més important de
l’economia tant espanyola com europea,
tant a nivell d’ocupació com de producció.
S’arriba a la conclusió que l’enfocament que
ha de seguir-se és horitzontal i no tant cas
per cas, per això s’ha d’adaptar una norma.
En aquest cas, es tracta de la Directiva de
serveis que regula els principis generals
aplicables a la llibertat d’accés i d’exercici
dels serveis per part dels prestadors
europeus. Per tant, des d’un punt de vista
general, els principis són aplicables a
la prestació de serveis transfronterers o
establint-se en un estat membre.
Apareix la Directiva l’any 2006 i el que
fa és suprimir obstacles, principalment
de caràcter jurídic en el sentit de
procediments, càrregues administratives,
etc. que obstaculitzen, redueixen o
dissuadeixen a molts prestadors de serveis
que es volen establir en un estat membre
o desenvolupar les seves activitats fora
de les fronteres de l’estat per a què estan
establerts. Per tant, veiem com un dels
principals objectius d’aquesta directiva és
la supressió de barreres o obstacles jurídics
legals administratius.
Per això, la Directiva parla de la simplificació
de procediments, el que obligarà a tots els
països de la Unió Europea a reduir tots els
procediments legals i administratius que
s’exigeixen per accedir a una determinada
activitat de serveis. Per aquest motiu,
tots els procediments que no siguin prou
simples s’hauran de revisar a efectes de
simplificar-los.
A partir d’aquí, s’estableix la necessitat
d’implementar finestretes úniques, enteses
en cada estat membre com un punt únic
en què tots els prestadors de serveis de
qualsevol ram d’activitat poden dirigir-
s’hi tant per efectuar els procediments
d’accés i exercici de les seves activitats
com per obtenir informació, tant dirigida
als prestadors com als propis destinataris
dels serveis.
Es pot entendre que el que fa la Directiva
és desenvolupar una mica els principis
que regiran tant la llibertat d’establiment
- per tant els prestadors que resideixen en
un estat membre i pretenen establir-se en
un altre per prestar els seus serveis- com
la lliure prestació de serveis, és a dir, la
prestació transfronterera de serveis sense
establir-se en l’estat membre en què es
presta el servei. Principalment, perquè els
principis sempre van en la mateixa direcció,
La Directiva desenvolupa
tant els principis que regiran
la llibertat d’establiment
com la lliure prestació de
serveis.
16
Institut d’estudis de la seguretat
ja sigui respecte a la llibertat d’establiment
com a l’altra modalitat de lliure prestació
de serveis.
La Directiva contempla que l’accés i
l’exercici per a la prestació de serveis no
es podran supeditar a requisits que no
compleixin tres condicions bàsiques: que
no siguin discriminatoris per al prestador
i, per tant, que no limitin o restringeixin
l’accés a l’activitat de serveis en funció de
la nacionalitat o de la ubicació del domicili
social del prestador; que el requisit sigui
necessari, és a dir, que existeixi una
necessitat justificada d’interès general;
que sigui proporcionat, o sigui, una
mesura adequada per aconseguir l’objectiu
perseguit.
Per tant, els requisits exigits no han de
ser discriminatoris, han de ser necessaris
i justificats amb raons imperioses d’interès
general i a més han de ser proporcionats
per a què l’objectiu perseguit es pugui
aconseguir mitjançant una mesura menys
restrictiva.
S’han de destacar dos punts clau pel que
fa a la llibertat d’establiment. El primer
és que qualsevol autorització a la que se
sotmeti l’accés d’exercici a una activitat
de serveis donarà lloc a l’autorització de
prestar l’exercici a tot el territori espanyol
i per una durada indefinida. Per norma
general, les autoritzacions hauran de tenir
una duració indefinida i eficàcia a tot el
territori de l’Estat.
El segon punt clau és una altra regla general
pel que fa als procediments d’autorització,
aquesta anuncia que regirà o s’imposarà el
silenci administratiu positiu amb caràcter
general, excepte en algunes excepcions
que es preveuen per motiu de salvaguardar
l’interès general.
Per tant, en la mesura que l’accés o exercici
d’una activitat de serveis estigui supeditat
a un règim d’autorització, transcorregut el
termini que la norma aplicable determini
que s’ha de resoldre, s’entendrà com
atorgada i, per tant, el prestador podrà
començar a prestar el servei.
La Directiva també estableix uns requisits
totalment prohibits i uns requisits pendents
d’avaluar. Com a requisits prohibits, i només
per dictar-ne alguns, trobem la nacionalitat,
per exemple, que no permet establir en un
estat membre els nacionals d’un altre estat
membre; la prohibició d’estar establert
en diferents estats membres i la obligació
d’haver estat prestant prèviament servei
durant un temps determinat, etc. Aquests
seran requisits prohibits als que no es podrà
supeditar l’accés a una activitat de serveis.
Mentre que la Directiva parla d’altres
requisits per avaluar i, per tant, que en un
principi no s’han d’imposar als prestadors
per exercir una activitat, que podran
ser avaluats a efectes de determinar la
seva compatibilitat amb els principis
de la Directiva. Bàsicament, hauran de
passar l’examen de no discriminació i de
necessitat. És a dir, que estiguin justificats
La Directiva contempla que l’accés i l’exercici per a la prestació de serveis no es podran supeditar a requisits que no compleixin tres condicions bàsiques.
17
Fòrum de la Seguretat
per una raó imperiosa d’interès general
com pot ser la salut pública o la seguretat
pública, y que siguin proporcionals a
l’objectiu que es persegueix.
El mateix passa amb la lliure circulació de
serveis o la lliure prestació de serveis. És a
dir, quan el prestador de serveis establert
en un estat membre fixa un establiment
de forma permanent en un altre estat
membre. Aquí també s’indiquen uns
requisits prohibits com és, per exemple,
la obligació d’estar establert en territori
nacional. Aquest requisit no es podrà
imposar. Un altre requisit seria l’obligació
de tenir una autorització per part de les
autoritats competents nacionals en l’Estat
en que es prestarà el servei. M’he oblidat
de dir que la Directiva de serveis s’aplica,
en general, als serveis por compte propi
a canvi d’una contraprestació econòmica,
exclou expressament del seu àmbit
d’aplicació a determinats serveis com són
els serveis no econòmics d’interès general,
serveis financers, xarxes de comunicació
electròniques, serveis en l’àmbit del
transport, serveis audiovisuals, sanitaris,
empreses de treball temporal, etc. Això és
important perquè aquests serveis, a l’hora
de transposar-los a l’Estat espanyol tampoc
formen part estrictament de la transposició
de la Directiva ja que no estan en el seu
àmbit d’aplicació.
La Directiva, a banda d’eliminar barreres i
restringir al màxim els règims d’autorització
per prestar o exercir una activitat de
serveis, també s’ocupa d’establir o preveure
principis i mesures per a que es doni una
major competitivitat entre els prestadors i
es mantingui un alt nivell de qualitat en
els serveis.
Com s’articula o quines mesures preveu la
Directiva per a que es pugui mantenir l’alt
nivell de qualitat de serveis? Bàsicament
aquesta ha d’estar a favor dels consumidors
i els usuaris. Ha de garantir una informació
correcta sobre els prestadors de serveis i
les característiques del servei. També
preveu l’exigència en determinades
activitats d’assegurances de responsabilitat
professional en el cas que l’activitat pugui
suposar un risc per a la salut o la seguretat
del destinatari, o per a la seva seguretat
financera. Podem dir que s’estableixen una
sèrie de mesures enfocades a polítiques de
qualitat dels serveis i a fomentar que els
prestadors de serveis assegurin de forma
voluntària la qualitat dels serveis que
presten.
Finalment, donat que la Directiva ha de
ser traslladada i harmonitzada i, per tant,
aplicada en els diferents estats membres,
s’estableix un sistema de coordinació entre
els diferents estats per poder supervisar
l’actuació dels diferents prestadors en
l’àmbit de la Unió Europea.
Per tant, com a característica fonamental
de la Directiva, destaca la supressió de
barreres que es considerin innecessàries i
ho fa determinant que l’accés i l’exercici de
les activitats de serveis estigui supeditat
a autorització en casos excepcionals i, a
Directiva de serveis s’aplica,
en general, als serveis per compte propi a canvi d’una
contraprestació econòmica.
La Directiva ha d’estar a
favor dels consumidors i
usuaris i ha de garantir una
informació correcta sobre els prestadors de serveis i les
característiques dels serveis.
18
Institut d’estudis de la seguretat
més, prohibeix l’establiment de deter-
minats requisits.
En l’àmbit espanyol, la transposició de la
Directiva s’ha plantejat des del següent
enfocament. En primer lloc, calia una revisió
normativa de diferents àmbits d’activitat
i, per tant, de diferents administracions,
la qual cosa ha suposat un gran esforç
per determinar si era compatible amb
la Directiva. A més, ha comportat un alt
nivell de coordinació entre les diferents
administracions implicades ja que s’havia
de fer a nivell estatal, autonòmic i local.
En l’àmbit estatal Directiva s’ha transposat
—com alguna ja sabreu— mitjançant dos
instruments. Per una banda la llei coneguda
con la Llei Paraigües que és la Llei 17/2009
sobre el lliure accés a les activitats de
serveis i el seu exercici. Es va decidir
que era convenient, a més de modificar
disposicions normatives concretes
d’àmbits sectorials concrets, transposar
aquesta Directiva parcialment mitjançant
una norma que determinés els principis
generals i el marc general d’aplicació a les
diferents activitats de serveis. Tot això es
va fer amb la Llei Paraigües.
Per tant, s’apliquen els principis que
estableix aquesta Llei a les regulacions o
normatives actuals, en tant que s’hauran
de revisar en funció dels principis
establerts en aquesta Llei Paraigües com
en les regulacions futures, que hauran de
respectar aquests principis.
A més, s’aprova la Llei 35/2009 que
modifica 48 lleis per a la seva adaptació a
la Llei Paraigües. Per això se la coneix com
Llei Òmnibus.
Per tant, en l’àmbit estatal, bàsicament, ens
trobem amb la Llei Paraigües, que estableix
els principis generals aplicables per a
l’accés i exercici de les activitats de serveis i
la Llei Òmnibus que modifica diverses lleis.
A banda, hi ha alguna altra modificació en
l’àmbit estatal de lleis més concretes com
la Llei de modificació del comerç minorista
o la Llei d’avaluació d’impacte ambiental.
Com a característiques principals de la
Llei Paraigües cal indicar que, bàsicament,
replica el contingut de la Directiva de
serveis en l’establiment dels règims
d’autorització. Per tant, s’haurà de
delimitar l’accés o exercici d’una activitat
de serveis a un règim d’autorització,
excepte en supòsits excepcionals, i sempre
complint el triple examen; que el règim
d’autorització no sigui discriminatori, que
sigui necessari i proporcionat, per tant,
adequat per aconseguir l’objectiu que es
persegueix amb aquesta autorització i que
no existeixen mitjans menys onerosos que
es diuen en aquesta Llei.
I concretament, aquesta Llei diu que no
s’aplicaran règims d’autorització, quan es
consideri que és suficient una comunicació
o una declaració responsable.
Bàsicament, en una comunicació o
declaració responsable, el prestador
comunica o manifesta a l’administració
La Llei Paraigües, estableix els principis generals aplicables per a l’accés i l’exercici de les activitats de serveis.
19
Fòrum de la Seguretat
competent que, sota la seva responsabilitat,
compleix els requisits exigits per la
normativa per exercir un determinat tipus
d’activitat i que disposa dels documents
que ho acrediten. I que es compromet a
mantenir el compliment d’aquests requisits,
mentre presti aquesta activitat.
El criteri general d’aquestes autoritzacions
en cas que s’estableixin o es mantinguin
en la normativa que ja existeix o las
que s’aprovin en un futur és que la seva
eficàcia serà per a tot el territori espanyol
amb caràcter general i per una durada
indefinida. No es podrà limitar la durada
d’aquestes autoritzacions, excepte en
supòsits concrets i excepcionals. I això
també regeix a l’Estat espanyol, o bé
s’imposa el silenci administratiu positiu —
si bé això ja estava previst en la normativa
actual, aquí es restringeix encara més.
Per tant, transcorregut el termini per
obtenir una determinada autorització, si
no s’ha rebut resposta de l’administració
competent, no s’entendrà atorgada en
supòsits excepcionals i quan existeixi una
norma o tram de llei que així ho estableixi,
i que es basa en raons imperioses d’interès
general, salut pública, ordre públic,
seguretat pública, etc.
Com ja hem dit, la Llei és pràcticament
una rèplica de la Directiva. Estableix que
el lliure accés no se supeditarà per part
dels prestadors provinents o establerts en
altres estats membres i, excepcionalment,
es farà, sempre que no siguin requisits
discriminatoris. En aquest cas hauran
d’estar justificats per raons d’interès
general, d’ordre públic, seguretat pública,
salut pública o protecció del medi ambient.
En cas d’establir-se algun requisit, haurà de
ser proporcionat.
Mitjançant aquesta Llei també s’implanta
el sistema de finestreta única i, per tant, un
Llei també s’implanta el
sistema de finestreta única
i, per tant, un accés electrònic
a través d’una pàgina web.
20
Institut d’estudis de la seguretat
accés electrònic a través d’una pàgina web,
en la que els prestadors podran sol·licitar
informació sobre els requisits aplicables a
l’accés i a la prestació i exercici de serveis.
Així com realitzar els tràmits propis per
poder accedir a aquesta activitat i exercir-
la. A més, a través d’aquesta finestreta
única, els destinataris també obtindran
informació sobre els requisits d’accés a
les activitats de serveis, o sobre les vies de
resolució de conflictes, etc.
Aquesta Llei també estableix, igual que la
Directiva, mesures per fomentar la qualitat
dels serveis, perquè de la mateixa manera
que es pretén facilitar l’accés per part
dels prestadors de serveis a l’exercici de
serveis, no es vol que això s’aconsegueixi
en detriment de la confiança dels ciutadans
pel que fa a la qualitat dels serveis oferts.
En aquest sentit, cal indicar que s’establiran
codis de conducta comunitaris, pel que es
requereix de la participació dels col·legis
professionals. També es parla de poder
oferir informació i promocionar serveis
per part dels prestadors. Per tant, se
suprimeixen les prohibicions totals a les
comunicacions comercials en el cas de
concessions regulades, podent establir
restriccions en casos determinats.
També s’estableix un sistema de cooperació
administrativa entre els estats membres
per supervisar i controlar l’exercici dels
prestadors de serveis. En definitiva, tant la
Directiva com la Llei Paraigües estableixen
un canvi de model. Com ja ha avançat
Albert Roig, es passa, bàsicament, d’un
model de control a priori —allò que aquí
era més habitual, amb l’accés supeditat a
les autoritzacions com a requisit— a un
model de control o supervisió a posteriori,
per tant posterior a l’inici de l’activitat.
Aquest canvi de model és important,
com ja veurem, i s’anirà analitzant al
llarg d’aquest Fòrum, perquè incideix
en els prestadors de serveis que hauran
d’assumir més responsabilitats a l’inici
de l’activitat, sobretot quan han d’emetre
aquelles declaracions responsables, ja que
no existirà el control previ de l’efectiu
compliment dels requisits establerts per
part de l’Administració.
El que sí que es requerirà per part de
les administracions, no sabem si és un
major control, però sí un control sobre els
prestadors del servei que presten. Encara
està per veure si traslladar el control previ a
un control posterior a l’inici de l’activitat és
el millor sistema en matèria de seguretat.
Pel que fa la Llei Òmnibus, cal destacar
que modifica 48 articles de lleis Estats per
adaptar-les a la Llei Paraigües, a banda
d’alguna altra llei que s’ha tramitat de
manera independent.
Ja he dit abans que la Directiva, pel fet
d’afectar una àmplia gamma de serveis,
implica a totes les administracions
competents en les diferents matèries que
es tracten tant en la Directiva com en la
Llei Paraigües. Conseqüentment, també
Tant la Directiva com la Llei Paraigües estableixen un canvi de model,passant d’un model de control a priori a un model de control i supervisió a posteriori.
21
Fòrum de la Seguretat
a totes les comunitats autònomes i fins
i tot les entitats locals o municipis han
hagut de fer l’esforç d’avaluació de la seva
normativa per veure si s’adaptava a aquests
principis de la Directiva. S’han detectat
incompatibilitats i, per tant, requisits que
s’havien de suprimir sobretot pel que fa a
règims d’autorització, etc.
A Catalunya es decideix aprovar la Llei de
bases 5/2010 de la Delegació en el Govern
de la potestat legislativa per a l’adequació
de diverses normes amb rang de llei a la
Directiva de serveis. És a dir, a Catalunya,
coexistiran les lleis aprovades per l’Estat
juntament amb una Llei Òmnibus catalana
que s’aprovarà pel Govern mitjançant un
decret llei. Actualment, la Llei Òmnibus
està en fase de projecte i, per tant, en
tràmit d’audiència pública en la que s’han
pogut presentar al·legacions, que modifica
a 13 lleis catalanes, que regulen algunes
de les matèries següents: àmbit forestal,
àmbit de la ordenació farmacèutica,
comerç interior, activitats firals, serveis
funeraris, política industrial o la Llei de
l’exercici de professions titulades i col·legis
professionals.
Donat que la normativa europea no
suposa un canvi de la distribució de
competències dins dels estats membres de
la Unió Europea, aquí a Catalunya i altres
comunitats autònomes s’hauran d’aprovar
normes en aquest sentit, per adaptar, dins
de l’àmbit de les seves competències, els
principis de la Directiva.
En aquest cas, Catalunya ha optat per
aprovar una Llei de bases que delega
en el Govern la facultat per modificar
diverses lleis catalanes per adaptar-se
als principis de la Directiva de serveis. A
més d’alguna altra llei que s’ha tramitat
independentment.
Juntament amb tot això, es modifiquen
molts decrets tant a nivell estatal com
autonòmic, igual com ordenances
municipals perquè totes han d’adaptar-
se als principis de la Directiva. Principis
com els de l’excepcionalitat en els règims
d’autorització, de prohibició de determinats
requisits concrets, i de supeditació a
una avaluació prèvia d’aquells requisits
que encara no s’han considerat del tot
discriminatoris, però que sí suposen una
restricció o barrera a l’accés i a l’exercici
de les activitats de serveis.
Com a visió general del que ja s’ha
transposat aquí, tant a nivell estatal
com a nivell català, queda per veure si
aquest control a posteriori a efectes de
seguretat suposa un control efectiu i
no es un control que arriba massa tard.
Queda per veure quina incidència tindrà
aquest control posterior que efectuaran les
administracions públiques.
Per acabar vull indicar que en alguns
aspectes s’ha traslladat la Directiva a
l’ordenament jurídic intern considerant
determinats requisits com a excessivament
restrictius. Parlem del visat que es vol
limitar en bona mesura. Potser es pugui
Com a visió general del que ja s’ha
transposat aquí, queda per veure si aquest control
a posteriori a efectes de
seguretat suposa un
control efectiu i no es un control
que arriba massa tard.
22
Institut d’estudis de la seguretat
entendre que no es coneixien o no s’han
analitzat bé determinades institucions
o determinades figures jurídiques que
existeixen específicament en el nostre
ordenament i s’ha decidit restringir-les.
És el cas dels col·legis professionals, la
seva activitat, el seu visat i la col·legiació.
Potser s’haurien de tenir en compte les
disposicions del Tribunal Constitucional al
respecte, però de moment és el panorama
que tenim avui.
23
BLOC II.
LA SEGURETAT INDUSTRIAL
Fòrum de la Seguretat
MODERADOR
Manel NicolàsCol·legi d’Enginyers Tècnics Industrials de
Barcelona
La ponència següent anirà a càrrec d’Albert
Roig. Albert Roig, enginyer industrial,
actualment és subdirector general de
Seguretat Industrial, de la Secretaria
d’Indústria i Empresa de la Generalitat de
Catalunya, i director general del Laboratori
General d’Assaigs i Investigacions de la
Generalitat de Catalunya (LGAI).
A l’Institut Català de Tecnologia (ICT)
ha estat director executiu, director de
Desenvolupament Corporatiu i director del
Departament d’Assessorament Tecnològic.
Ha estat membre del consell rector
de la Federació Espanyola de Centres
d’Innovació i Tecnologia (FEDIT).
Abans d’integrar-se a la Generalitat, va ser
nomenat director general d’Indústria de la
Conselleria d’Indústria, Energia i Treball
de la Junta de Castella i també va ocupar
càrrecs en altres administracions públiques,
com ara la comunitat autònoma de les Illes
Balears o el Ministeri d’Indústria.
BLOC II. LA SEGURETAT INDUSTRIAL
Albert Roig
Subdirector general de Seguretat Industrial
del Departament d’Innovació, Universitats
i Empresa
Moltes gràcies. Com podeu veure, el títol
de la ponència està en plural: “Els models
d’aplicació...”, de manera que admetem
la pluralitat d’interpretacions que he
comentat abans en la benvinguda.
Els models d’aplicació de la seguretat industrial a partir de la Directiva de serveis
26
Institut d’estudis de la seguretat
L’objectiu de la meva ponència és analitzar
l’impacte previsible dels diferents models
d’aplicació de la Directiva de serveis en el
que seria el mercat dels operadors de la
inspecció, és a dir, el mercat dels agents
inspectors, que per externalització de la
funció inspectora de l’administració, fan
aquestes funcions. Concretament en els
dos àmbits, els organismes de control en
l’àmbit de les instal·lacions industrials
i els titulars de la inspecció tècnica de
vehicles en l’àmbit de la inspecció tècnica
de vehicles. D’altra banda, intentaré
analitzar aquest altre tema que ha sortit
a la ponència de l’Ana Serra: què passa
amb aquesta tendència a eliminar els
filtres previs i a focalitzar en la verificació
posterior? Què significa i quin impacte
té? En aquest sentit, presentaré també el
model regulat a Catalunya.
Ja avanço que, pel que fa als operadors
de la inspecció -és a dir, els organismes de
control i la inspecció tècnica de vehicles-,
la normativa catalana considera que no
és aplicable la Directiva de serveis als
operadors de la inspecció perquè executa
funcions d’autoritat pública excloses per la
mateixa Directiva. Crec que és l’article 22
que té un apartat on s’exclouen les funcions
d’autoritat pública. El gabinet jurídic de la
Generalitat de Catalunya entén que no és
així, per tant, la regulació dels operadors
de la inspecció de la normativa catalana no
és conforme amb la Directiva de serveis.
Estableix règims d’autorització, règims de
numerus clausus, de planificació, perquè
entén que aquesta Directiva no li és
aplicable i també que, en un mercat com
el de la seguretat, de demanda obligatòria,
i en què la qualitat no la demana el client,
cal introduir elements de regulació,
elements de planificació, per assegurar
aquest bé jurídic superior: la seguretat que
afecta tota la població.
A continuació afegiré quatre paraules sobre
la Directiva de serveis que ja s’han comentat
aquí. La Directiva de serveis, evidentment,
persegueix la lliure prestació de serveis
a tota la Unió Europea, l’eliminació de
limitacions no justificades i de mesures
discriminatòries. Per això, examina amb
lupa tot el que porti l’epígraf autorització.
Aquesta ha de ser no discriminatòria,
necessària i proporcionada i, per tant,
presta una especial atenció als règims
d’autorització perquè poden ser objecte
de barreres administratives a la lliure
prestació de serveis.
Un aspecte que m’agradaria comentar és
que les transposicions, moltes vegades,
són molt àmplies i generoses, sobretot
en el cas de la transposició espanyola.
En certs aspectes, hi ha fins i tot un
dictamen del Consell d’Estat que diu
que la transposició va més enllà del que
la mateixa Directiva estableix, ja que a
aquests objectius se’n superposen d’altres
com ara els de simplificació administrativa,
d’administració electrònica, de liberalit-
zació i desregularització dels mercats i de
foment de la competència.
La normativa catalana considera que la Directiva no és aplicable als operadors de la inspecció.
27
Fòrum de la Seguretat
Llavors, entenc que aquesta transposició
que s’ha fet a Espanya ha integrat en els
objectius propis específics de la Directiva
altres de més genèrics relacionats,
evidentment, amb els que serien de
simplificació administrativa, administració
electrònica, liberalització i foment de la
competència.
No repetiré el que ha dit l’Ana Serra,
simplement vull afegir que en la
transposició que ha fet l’Estat, a part de la
Llei Paraigua i de la Llei Òmnibus, s’inclou
l’aprovació del Reial decret 338/2010,
de 19 de març, que modifica el Reial
decret 2200/1995, de 28 de desembre,
Reglament de la infraestructura per a la
qualitat i seguretat industrial.
En la Llei Òmnibus es modifiquen 48
lleis, i entre aquestes la Llei d’indústria.
En tenir la Generalitat -pel nou Estatut-
competència exclusiva en l’àmbit
d’indústria i en haver eliminat la frase que
constava en l’anterior estatut, que deia
“sens perjudici de la normativa de l’estat
en matèria de seguretat”, la competència
de la Generalitat és exclusiva en l’àmbit de
la seguretat industrial. Per això, el Govern
català ha fet una llei pròpia, que és la
12/2008, que s’aplica preferentment a la
normativa de l’Estat. Per tant, la Generalitat
entén que la Llei d’indústria no és aplicable
a Catalunya i que la modificació d’aquesta
llei que inclou la Llei Òmnibus tampoc no
és aplicable.
El Reial decret 338/2010 aplica la
Directiva de serveis als organismes de
control, i evidentment aquí per la mateixa
raó que he dit abans no és aplicable a
Catalunya perquè disposa de normativa
pròpia. I després el Reial decret 560/2010,
que modifica els reglaments tècnics de
seguretat industrial.
A Catalunya, ja ho he comentat abans, s’ha
aplicat una tècnica normativa diferent,
hi ha la Llei de bases de delegació i els
projectes decrets legislatius. Aquí vull
assenyalar que el Parlament ha considerat
que la Llei de seguretat industrial, la Llei
12/2008, que estableix aquest sistema de
regulació als operadors de la inspecció,
no tenia raó de ser modificada perquè era
compatible amb la Directiva de serveis.
O sigui que, en la llista de les 13 lleis de
la Directiva de serveis, no hi ha la Llei de
seguretat industrial. Hi ha la Llei de política
industrial només en l’aspecte del registre
industrial, ja que s’elimina el registre
industrial previ obligatori a l’activitat.
Així com en l’Estat tenim la Llei d’indústria,
que podríem dir que presenta un aspecte de
política industrial i un altre de seguretat,
a Catalunya hi ha dues lleis: la Llei de
seguretat industrial i la Llei de política
industrial. Doncs bé, s’ha modificat la Llei
de política industrial en aquest aspecte.
Vegem ara les diferents formes d’entendre
l’aplicació de la Directiva de serveis als
operadors de la inspecció. L’Estat entén
que la Directiva és aplicable als organismes
La Llei Òmnibus modifica 48 lleis,
entre les que es troben la Llei
d’indústria i la normativa de
desplegament.
28
Institut d’estudis de la seguretat
de control, és a dir, és aplicable als
operadors que fan funcions d’inspecció
en relació amb els reglaments tècnics de
seguretat industrial d’instal·lacions. És
aplicable i, per tant, estableix un règim de
liberalització i d’autorització condicionada
(estableix uns nivells que han de complir
per ser autoritzats), així com l’actuació en
tot l’àmbit de l’Estat espanyol.
L’Estat considera que la Directiva no és
aplicable a la inspecció tècnica de vehicles.
L’exclou per l’article 22D, que parla de
serveis en l’àmbit del transport. Per tant, el
règim de la inspecció tècnica de vehicles,
segons la transposició de l’Estat, no resulta
afectat per la Directiva de serveis.
Segons la transposició de la Generalitat, es
considera que la Directiva no és aplicable,
ni als organismes de control, ni a la
inspecció tècnica de vehicles, per l’exclusió
de l’article 22I, “activitats vinculades a
l’exercici d’autoritat pública”. Llavors, els
òrgans tècnics -que teníem molt clar que
sí que era aplicable a la resta d’agents de
la seguretat, i la normativa s’ha fet així,
però quedava el dubte de si era aplicable
als operadors de la inspecció- preguntem
disciplinadament a les instàncies jurí-
diques de la Generalitat, concretament al
seu gabinet jurídic: és aplicable o no la
Directiva de serveis als operadors? I, per
mitjà d’un informe emès pel gabinet jurídic
-el contingut del qual ha estat ratificat al
Parlament en excloure la Llei 12/2008 de
la llista d’afectades-, ens diuen que no és
aplicable i que, per tant, no estem obligats
a modificar la Llei de la seguretat industrial
de Catalunya.
Els arguments que dóna el gabinet jurídic
són, d’una banda, que la llei catalana és
diferent de la Llei d’indústria i estableix
que la seguretat industrial és un servei
públic d’interès general (evidentment
els operadors realitzen funcions
externalitzades de la funció inspectora de
l’administració) i després dos aspectes als
quals els jurídics donen molta importància
(jo, evidentment, no entraré en si aquest
argument és correcte o no, no és el meu
camp d’experiència):
1. En establir la Llei que els certificats
dels operadors tenen la mateixa validesa
jurídica que els dels funcionaris públics,
com estipula directament l’article 25.3,
dóna als inspectors una funció especial.
2. I molt especialment, pel que em
comenten, la capacitat que atorga la Llei
als inspectors d’ordenar de forma cautelar
la interrupció del funcionament de les
instal·lacions i impedir l’ús de vehicles
que suposin un defecte crític o un perill
imminent. Evidentment, han de comunicar-
ho a l’Administració, la qual ratificarà o
no aquesta mesura, però sí que hi ha una
capacitat de paralització que s’identifica
amb l’exercici de l’autoritat jurídica.
En definitiva, sigui per unes raons o
per unes altres, existeix un informe del
Gabinet Jurídic de la Generalitat dient que
no cal aplicar la Directiva de serveis a les
operacions de la inspecció.
Segons la Generalitat, la Directiva no és aplicable ni als organismes de control, ni a la inspecció tècnica de vehicles.
29
Fòrum de la Seguretat
Tot seguit, dedicaré aquesta segona part a
l’argumentació tècnica com a gestors del
sistema.
A propòsit dels serveis d’inspecció que
corresponen a l’Administració, aquests
es poden executar de diferents maneres:
execució directa per part de la mateixa
administració o externalització en diferents
sistemes (per exemple, en empreses
públiques), o bé operadors privats amb
ànim de lucre o sense en sistemes de
concessió i sistemes d’autorització. Hi ha
tot el ventall de possibilitats.
En els darrers vint anys s’ha registrat una
tendència a fer de l’externalització la forma
predominant de prestació d’aquest tipus
de serveis d’inspecció. Això ha estat aquí
i en totes les comunitats autònomes, de
manera que la forma habitual o estàndard
de prestar serveis d’inspecció és mitjançant
l’externalització. I aquesta tendència, que
s’ha donat en la seguretat industrial, s’està
registrant també en molts altres àmbits
de l’Administració, de manera que passa
a ser el model estàndard de la inspecció,
per exemple, en medi ambient, relacions
laborals, prevenció d’incendis, la inspecció
d’habitatge... En la Generalitat, hi ha
projectes de llei que externalitzen aquests
controls; per tant, l’externalització passa a
ser una tendència general en l’àmbit de la
inspecció.
Però, és clar, externalitzar en operadors
privats i amb ànim de lucre crea una sèrie
de dificultats de compatibilitat, planteja
determinats problemes. En el nostre mercat
és obligatori, el client no pot decidir si vol
o no el servei. L’usuari, en general, l’únic
que demana és un certificat conforme la
inspecció és correcta. En aquest sentit,
s’hauria de fer un treball de cultura de
seguretat per conscienciar el ciutadà de la
importància de la revisió.
Hi podria haver la tendència, i podria ser
generalitzada -a més, jo crec que seria
així-, que els operadors molt estrictes
fossin penalitzats pel mercat. Llavors cal
tenir en compte que estem parlant d’un
mercat especial, que té determinades
característiques. Aquí se’ns planteja el
problema de mantenir la qualitat de
la inspecció i el benefici empresarial.
Evidentment, per exemple, una inspecció
realitzada en el mínim temps possible
genera més beneficis a l’operador, per tant
s’estableix una certa contradicció. Hi ha
problemes amb la competència, ja que es
pot traduir en una disminució del nivell
d’exigència perquè l’usuari en general
no demana aquesta qualitat. D’altra
banda, també hem de fer una reflexió
en el sentit que, si estem muntant un
sistema d’externalització -moltes vegades
perquè l’Administració no té recursos-, no
podem arribar a la dinàmica que el mercat
condueixi l’Administració a un control
molt estricte. Si s’arriba a supervisar l’acció
dels operadors molt severament, és a dir,
a fer un cos d’inspectors paral·lel perquè
supervisi els inspectors que estan treballant
en un mercat on genera tendències que
van en contra de la seguretat, llavors hem
Els serveis d’inspecció els
pot execu-tar directament l’Administració
o mitjançant l’externalització
a tercers.
En els darrers vint anys,
l’externalització ha esdevingut
la forma predominant de prestació
d’aquest tipus de serveis
d’inspecció.
30
Institut d’estudis de la seguretat
fet un mal negoci. Per això, val més que els
inspectors que inspeccionen els inspectors
facin la inspecció directa. Aleshores, hem
de plantejar la lògica del sistema i on ens
ha de portar aquesta tendència. Aquesta és
una reflexió important.
El que he comentat abans és que aquest
mercat és especial: la demanda de serveis
és obligatòria, la qualitat no és exigida
pels clients, i també, cal dir-ho així, la
qualitat és moltes vegades inversament
proporcional al benefici dels operadors. Si
un inspector d’un organisme de control fa
una ruta i inspecciona 40 ascensors en un
dia, en comptes de 10, doncs hi ha més
benefici per a l’empresa. No dic que això
es faci, però podria ser.
Llavors, la posició, des del punt de vista
de la gestió i l’organització d’aquest
servei, ha partit de considerar -i en la
normativa catalana ho ha fet així- que
no es pot establir una liberalització sense
restriccions, un lliure mercat i que, per tant,
cal regular. L’argument principal és que una
liberalització podria portar a una tendència
a competir reduint el nivell d’exigència de
les inspeccions i obligant l’Administració a
potenciar els seus serveis de supervisió als
operadors. Llavors, aquí hi podria haver
una disminució de la qualitat a causa de
la insuficient competència professional i
l’elevada rotació d’inspectors, per salaris
baixos i disminució de temps d’inspecció
i insuficient inversió en equips i en
renovació.
Un altre tema molt important en la inspecció
tècnica de vehicles és que si establim una
liberalització sense planificació territorial
de les estacions -i hi ha opinions en
aquest sentit- es desatendran territoris. A
més, les estacions i instal·lacions d’àmbit
reglamentaris no són negocis atractius per
a la iniciativa privada perquè tenen un
volum reduït de mercat.
Si volem donar un servei universal perquè
és obligatori, haurem de tenir en compte
que una liberalització podria crear aquest
desequilibri o aquesta desatenció de
territoris i àmbits reglamentaris. Entenem,
doncs, que cal una regulació i aquesta
ha d’aconseguir que hi hagi competència
efectiva. A Catalunya, en la modificació
normativa que s’ha fet, l’element
fonamental és la liberalització, és a dir,
s’obre a la competència. Estem creant un
sistema molt més competitiu, un sistema
en què els usuaris tinguin més llibertat
d’elecció, però dins un marc de regulació.
Hem d’aconseguir que hi hagi competència
i que aquesta sigui efectiva, que no afecti
la seguretat, és a dir, que no afecti la
qualitat de la inspecció ni es tradueixi
en una reducció d’exigències. Coneixem
experiències d’altres països i d’altres
comunitats autònomes on això és així, on
aquesta liberalització s’ha traduït en una
disminució del percentatge mitjà tant en
vehicles com en instal·lacions.
I després també, des d’un punt de vista
de racionalitat i eficiència, no ha d’exigir
La qualitat en el servei, és moltes vegades, inversament proporcional al benefici dels operadors.
Una liberalització podria crear un desequilibri entre els territoris i els àmbits reglamentaris.
31
Fòrum de la Seguretat
grans recursos de l’administració per
inspeccionar els inspectors.
Sota aquestes premisses el mercat dels
organismes de control, de les instal·lacions
i de la inspecció tècnica dels vehicles, són
diferents. El mercat de la inspecció tècnica
de vehicles crea un mercat captiu al seu
voltant, és a dir, té un impacte territorial.
En canvi, els organismes de control es
poden desplaçar a qualsevol instal·lació,
és a dir, l’organisme de control va a la
instal·lació i el vehicle va a la inspecció
tècnica de vehicles.
Per tant, quins han estat els principis
de la regulació utilitzats? En el cas dels
organismes de control s’evita un excés
d’oferta en relació amb la demanda,
per tant es limita el nombre d’operadors
(després ho veurem), s’evita també que
es desatenguin àmbits reglamentaris
no atractius per a la iniciativa privada
i s’assegura el servei universal (també
veurem el desplegament territorial).
En el cas de la inspecció tècnica de vehi-
cles, la regulació ha d’evitar la creació de
monopolis territorials, operadors domi-
nants, la desatenció de territoris amb
reduït volum de mercat i la superconcen-
tració de l’oferta d’inspecció en àmbits ur-
bans, generant una competència que pugui
traduir-se, i l’experiència indica que es tra-
dueix, en una disminució de la qualitat en
els estàndards de la inspecció.
D’acord amb aquests principis, aquí a
Catalunya s’ha fet una normativa sobre
la base de la seva competència exclusiva,
la Llei 12/2008, el Decret que aprova
el Reglament de la Llei de seguretat
industrial i un altre decret que estableix un
pla territorial d’estacions de la inspecció
tècnica de vehicles.
Aleshores, quina és la situació en els
organismes de control? Doncs s’estableix
un nombre màxim de sis operadors,
actualment n’hi ha dos i s’amplia a quatre
més, mitjançant un concurs que ja s’ha
convocat, ja ha finalitzat el termini de
presentació i actualment estem en procés
de resoldre’l. Previsiblement es resoldrà
en la primera quinzena del mes de juliol.
D’altra banda, s’obliga al desenvolupament
territorial a tot Catalunya, en vuit oficines
distribuïdes en comarques per apropar el
servei a l’usuari, i també s’obliga a cobrir
tots els àmbits reglamentaris o la majoria
perquè no quedin desantesos els àmbits
que no siguin atractius per a la iniciativa
privada. Per tant, és un servei global
en tots els àmbits, és un desplegament
territorial a Catalunya i estableix sis
operadors que entren en competència.
Pel que fa a la inspecció tècnica, el que
s’ha fet és una regulació una mica més
sofisticada. S’estableix una quota màxima
de mercat del 50%, és a dir, cap operador
no podrà superar aquest 50%. Actualment
hi ha un operador, un grup dominant, que
té aproximadament entre el 80 i el 85%
del mercat, sobretot a l’àrea metropolitana
de Barcelona on es produeix una gran
La regulació de la inspecció tècnica
de vehicles ha d’evitar la creació
de monopolis territorials, la
desatenció de territoris amb reduït volum i
la superconcen-tració de l’oferta
d’inspecció en àmbits urbans.
32
Institut d’estudis de la seguretat
concentració monopolística. D’altra banda,
hi ha un altre operador que controla entre
el 15% i el 17% restant, sobretot a la zona
de la Catalunya Central, però encara més
a Girona.
Llavors, per evitar la creació de monopolis
territorials, s’ha fixat que si un operador
té una estació en una ubicació no pugui
tenir-ne una altra més a prop d’una altra
distància determinada, és a dir, s’estableix
un sistema de distàncies mínimes de
compatibilitat per evitar monopolis
territorials (vegeu la figura 1).
D’altra banda, les estacions es determinen
mitjançant un pla territorial, que marca
la comarca, i l’operador en els concursos
decideix una ubicació concreta dins
d’aquella. En el model de distàncies
mínimes de compatibilitat, cada color és
un operador, es busca un mapa acolorit i
que els colors estiguin barrejats. El model
anterior era un model concessional; cada
zona corresponia a un sol operador i,
per tant, no havia barreja de colors. Per
exemple, hi havia un color en tota la zona
central i sud de Catalunya, per exemple
taronja, i a la zona nord, blau. Ara el que es
busca és posar més colors i els barrejarem
perquè l’usuari pugui optar entre un
operador o un altre.
La xarxa actual, que compta amb 44
estacions, s’ha de reconfigurar. Per això
hi ha un procés en marxa de divisió o
decisió de l’operador dominant molt
proper, i després també un procés de
permuta d’estacions per barrejar i dividir
la xarxa actual i posteriorment ampliar-
Figura 1. Exemple de possible distribució d’estacions d’ITV d’acord amb el criteri de distàncies mínimes de
compatibilitat
33
Fòrum de la Seguretat
la amb noves estacions per mitjà del pla
territorial. El concurs ha sortit ja per a la
provisió de dos lots de tres estacions, és
a dir, sis. També surten les estacions per
lot, perquè, si no, determinades estacions
ningú no les voldria operar perquè tenen
un àmbit de vehicles molt reduït, per tant
s’han de compensar amb altres estacions
de més atractiu econòmic. Així ja han
sortit a concurs i ha finalitzat el termini de
presentació de dos lots de tres estacions
cada un, i cada lot s’adjudicarà a dos
operadors que han de ser diferents. També
està previst que surti d’aquí a un temps
(per donar temps perquè aquest aquests
lots entrin en funcionament i reconfigurin
el flux de vehicles) una nova oferta de dos
lots més de sis estacions.
D’aquesta manera, la previsió és passar
dels dos operadors actuals amb monopoli
territorial a cinc o sis, segons qui guanyi
aquests concursos. Això sí, barrejats i amb
competència. Dir que aquest increment de
competència també ve acompanyat d’un
model de supervisió que no detallaré, és
més ajustat en el sentit que entenem que
aquesta major competència serà obligar
a ser més eficients en la supervisió. Aquí
confiem en organismes externs de tercera
part, a més del control directe. Per tant, hi
ha un model nou de supervisió i aquesta
és la regulació que, de cara als operadors
de la inspecció, ha establert la normativa
catalana, evidentment perquè entén que la
Directiva de serveis no li és aplicable.
Breument, perquè estic més o menys en
el temps límit, comentaré l’altra qüestió
que ha sortit aquí a discussió: el canvi de
model de supervisió prèvia a posteriori.
Per exemple, abans els instal·ladors
presentaven una documentació, aquesta
se’ls autoritzava, els caducava, i de tant en
tant presentaven de nou la documentació i
es comprovava que estaven en condicions
de continuar treballant. Hi havia un sistema
de filtre previ. Ara el règim d’instal·ladors
és de comunicació prèvia, per mitjà
de declaració responsable i mitjançant
inscripció d’ofici; simplement s’aplica la
declaració responsable i se la inscriu d’ofici.
Actualment les instal·lacions
es tramiten per comunicació
prèvia i mitjançant
una declaració responsable.
34
Institut d’estudis de la seguretat
Per tant, no hi ha autorització, simplement
és una inspecció d’ofici i després es fa una
verificació posterior, per tant, desapareixen
aquests filtres previs. També hi ha la qüestió
dels visats. Actualment, en la normativa
dels reglaments tècnics de seguretat, en
el Reial decret Òmnibus, on abans posava
signat i visat, ara posa signat només. Si bé
és cert que els visats s’han de regular, cal
establir quins projectes necessiten un visat
mitjançant un decret d’economia. Però
encara no s’ha publicat, encara no està en
vigor. Hi ha un altre problema a Catalunya,
ja que s’entén que aquesta capacitat de
decidir quins projectes han de ser visats o
no és una competència autonòmica i, per
tant, el Consell de Garanties Estatutàries
ha dictat la insconstitucionalitat d’aquest
precepte de la Llei Òmnibus. Llavors
aquí s’està considerant si es fa un decret
específic a Catalunya que reguli els
visats. Actualment, com que no existeix
normativa pròpia, amb grau subsidiari,
s’hauria d’aplicar la de l’Estat.
També estem estudiant un pla B, en el
sentit que si el filtre previ que ja no pot
establir l’Administració el que sí pot fer és
la verificació posterior de la documentació
podria consistir en un encàrrec o
delegació als col·legis professionals perquè
examinessin la idoneïtat tècnica i la qualitat
tècnica dels projectes. Per tant, podríem
pensar en una col·laboració estreta de
col·legis professionals amb l’Administració
que la nostra mateixa Llei de seguretat ja
estableix i ha obert la possibilitat, de tal
manera que en aquest treball de verificació
posterior dels projectes que es presenten
sense visar, fossin les escoles les que fessin
aquesta funció.
Aquest nou sistema, aquest nou paradigma
d’eliminació de filtres previs, planteja
diversos interrogants. Què hem de fer
l’Administració: incrementar l’activitat
inspectora i sancionadora en uns moments
de reducció de la despesa pública? Ara
que les partides per a funcionaris estan
congelades i que, de cada deu jubilacions,
se’n cobreix una?
Cal crear plataformes informàtiques
perquè es pugui comprovar tota aquesta
documentació, com, per exemple, té
Hisenda, on la declaració de la renda
funciona mitjançant la declaració
responsable, però té sistemes informàtics
potents per actuar. Aquí, ara per ara, no
disposem d’aquestes plataformes, encara
que no dic que en un futur no se’n puguin
tenir. I, després, hem d’establir convenis de
col·laboració i mecanismes efectius per a
la verificació posterior, amb organitzacions
com els professionals i associacions o
gremis d’instal·lacions perquè aquesta
liberalització, que té molts aspectes
positius, no es tradueixi en un disminució
de la seguretat. Perquè, com deia abans en
la introducció, la liberalització està molt
bé, cal fomentar la competència i eliminar
traves, però el nostre paper és defensar la
seguretat industrial. Hem de fer compatible
aquest nou règim marc amb la seguretat
industrial. Moltes gràcies.
Cal establir mecanismes de verificació posterior efectius per tal que la liberalització no es tradueixi en una disminució de la seguretat.
35
Fòrum de la Seguretat
MODERADOR
Manel Nicolás
El següent ponent és el Sr. Carlos Padrós.
Padrós és llicenciat en Dret per la
Universitat Autònoma de Barcelona (UAB)
i doctor en Dret per la European University
Institute, és professor de dret administratiu
a la UAB i magistrat de la Sala Contenciosa
Administrativa del Tribunal Superior de
Justícia de Catalunya. És vicedegà de
Comunicació i Biblioteques.
de la Facultat de Dret de la UAB i professor
visitant de la Freie Universität Berlin.
Ha col.laborat en més de 90 publicacions,
11 de les quals han estat monografies.
Destaquem les últimes: Las entidades
ambientales colaboradoras (2009) i
La Administración invisible. Panorama
general y ejemplos prácticos de entidades
colaboradoras de la administración (2010).
Anàlisi de la incidència de la Directiva en la seguretat industrial
Carlos PadrósProfessor de dret públic de la Universitat
Autònoma de Barcelona
Bon dia. Moltes gràcies per la presentació
i per la invitació per part dels col·legis
organitzadors i per l’IDES. Moltes gràcies a
la Txell Pineda, que m’ha perseguit durant
molts dies mentre jo estava a Berlín a 17
sota zero i ella insistia i insistia perquè
vingués i participés aquí. I, per descomptat,
encantat d’assistir.
Aquest tema és bastant complicat des del
punt de vista jurídic. Jo vaig lliurar una
ponència de 70 pàgines i l’organització,
amb bon criteri, me la va rebutjar, perquè
llegint molt ràpid podria haver trigat unes
sis hores.
36
Institut d’estudis de la seguretat
El tema és complicat perquè és molt profund.
És a dir, aquesta Directiva Bolkestein té la
maledicció de les set plagues. En primer
lloc, va ser la responsable del “no” francès
a la Constitució europea. Ens espantava
molt la llibertat de serveis en el sentit
que establia el reconeixement mutu de
legislacions en matèria de llibertat de
serveis, és a dir, que hem d’acceptar com
a propi qualsevol servei autoritzat en
qualsevol dels 27 estats.
La tècnica del reconeixement mutu
ha funcionat bastant bé en matèria de
mercaderies. Ja des de l’any 1978 hi ha una
sèrie jurisprudencial que diu que qualsevol
producte que es fabriqui i comercialitzi
legalment en un Estat membre s’ha
d’admetre com a propi, tot i no complir la
normativa dels altres estats membres. Això
és el reconeixement mutu de legislacions o
un mecanisme d’integració negativa. Mai
27 estats membres ens posaríem d’acord en
què és un servei i què és una raó imperiosa
d’interès general per aconseguir una
norma europea. Llavors s’aplica la tècnica
de la integració negativa, és a dir, allò que
prohibirem. Aquesta és la tècnica que ha
funcionat en mercaderies i no sabem si
funcionarà en serveis.
Des del punt de vista jurídic, la Directiva,
en alguns aspectes, sembla contrària
al dret comunitari. Per què? Perquè el
dret comunitari no té competències per
harmonitzar els sistemes administratius
nacionals al final, el que fa la Directiva de
serveis (com ha explicat l’Anna Serra) és
harmonitzar els sistemes administratius.
Hi ha tradicions administratives (sobretot
al sud d’Europa; França, Itàlia i Espanya)
en què el dret administratiu és molt
present, molt potent. Els serveis públics
en aquests països són molt potents encara
que, cada vegada menys, i venim d’aquesta
tradició. I hi ha el model anglosaxó, en
què l’assegurament privat de la seguretat
industrial i la presència d’operadors
privats estan molt presents. Cal dir que
no hi ha una competència comunitària per
imposar el desmantellament dels sistemes
administratius nacionals. Realment, passar
d’un sistema com el nostre, amb patologies
molt greus, al sistema que proposa la
Directiva i que el Govern espanyol abraça
amb la fe del convers, perquè la Llei
17/2009 i la Llei 25/2009 van més enllà
fins i tot que la Directiva és molt complicat.
Ara tinc la sort de ser professor visitant de la
Universitat de Berlín. Què ha fet Alemanya
amb la transposició de la Directiva?
L’únic que ha fet és establir una oficina
(Einheitlecher Ansprechpartner) perquè
un prestador de serveis extern que vulgui
treballar a Alemanya tingui un interlocutor
que li expliqui que s’ha d’acollir a
determinada normativa que pertany al
Bund, etc. Això és tota la transposició de
la Directiva que ha fet Alemanya.
Fixeu-vos que tot el bloc de la Directiva
de serveis de mercat interior -la Directiva
Bolkestein va juntament amb altres
normes: simplificació administrativa,
administració electrònica, etc. Certament
37
Fòrum de la Seguretat
el model burocràtic de paperassa, de “torni
vostè demà”, “li falta el timbre o li falta el
segell”... cal modernitzar-lo. El que passa
és que no sé si necessitaríem períodes
transitoris o d’adaptació.
Per tant, cal anar amb compte amb aquest
mètode d’integració negativa i amb
l’argumentació del legislador espanyol que
s’amaga dient que “això ho diu Europa;
s’ha de fer”, perquè no és veritat. Moltes
coses que ens estan passant no les mana
la Directiva. Si veiéssim els processos de
transposició en altres estats membres en
absolut sospitosos de ser poc diligents
veuríem que no és això el que està passant.
Què diu la Directiva? Llibertat de prestació
i autodeclaració responsable. Llibertat de
prestació vol dir que hem de sotmetre tota
la normativa administrativa a controls de
proporcionalitat, necessitat, idoneïtat...
Això és molt important, ja que vol dir
que l’administració és sospitosa d’establir
restriccions al lliure mercat.
Aquí s’estableixen principis tan importants
com la lliure prestació de serveis, però
la seguretat industrial també és molt
important. Fins i tot en alguns llocs de la
Directiva es diu que “es podrà sotmetre
a autorització en aquells casos en què
l’autorització a posteriori no pugui garantir
els requisits de seguretat industrial que
volem protegir”. Si ja ha caigut un ascensor
o ha explotat una fàbrica, la supervisió a
posteriori no serveix per a res.
És cert que es produeix amb aquest
paradigma una transformació de gran
envergadura del dret administratiu, però
una altra cosa és que estiguem preparats
per fer-la, que vulguem fer-la o que la inver-
sió sobre algunes bases tan febles com una
Directiva que pot ser il·legal valgui la pena.
Tot això no és tan nou. Ara els llegeixo
un paràgraf d’una disposició legal: “la
posada en funcionament de les indústries
no necessitarà cap altre requisit que
la comunicació a l’Administració de la
certificació expedida pel tècnic competent”.
Sembla que això té alguna cosa a veure
amb la Directiva de serveis; ja que es
tracta de l’article 2 del Reial decret de
2135/1980, actualment en vigor, malgrat
haver transcorregut 30 anys.
Tenim la idea que el dret és un sistema
ordenat i coherent, però no, el dret és un
gran caos. I buscant, em va sorprendre,
primer que estigui en vigor aquesta norma
de 1980, i segon, que amb això valia per a
la transposició perquè és exactament el que
diu la Directiva de serveis: comunicació
expedida per tècnic competent a
l’Administració. Aquest és el nou sistema i,
a més, està en vigor des de 1980.
L’Ana Serra ens ha explicat molt bé
tot el tema dels requisits, els sectors
inclosos i els sectors exclosos, els sectors
condicionants que poden ser sospitosos i,
fins i tot, d’altres que poden ser prohibits.
El problema és qui determina tot això. Els
criteris d’autorització s’esmenten a l’article
Si cau un ascensor o explota una
fàbrica, la supervisió a
posteriori no serveix per a res.
38
Institut d’estudis de la seguretat
10 de la Directiva i a l’article 9 de la Llei
17/2009: “aquests criteris d’autorització
per a les activitats han de ser proporcionats
a aquest objectiu d’interès general que es
vulgui protegir”. Però qui ho determina?,
Qui defineix l’interès general? Qui valora
la proporcionalitat?
Fins abans de la Directiva, l’interès general
i la definició de servei públic i d’interès
general eren una cosa que quedava
en el reducte de sobirania dels estats
membres. És a dir, cada organització social
determinava què és un servei públic. Per
exemple, aquí ningú no dubta que Sanitat
és un servei públic, però si ens anem als
EUA ningú no dubta que Sanitat no és
un servei públic. Llavors cada comunitat,
cada unitat sobirana, és la que decideix
què és i què no és un servei públic, i
això val per a l’Estat i val també en
matèria de seguretat industrial -aquí estic
d’acord amb el subdirector general- per
a les comunitats autònomes. Hem fet un
Estatut d’Autonomia aprovat per les Corts
Generals que estableix una competència
exclusiva en aquesta matèria.
Un altre aspecte greu és que tenim
un Estatut que s’aplica formalment i
està recorregut, però l’Estat sembla fer
cas omís del que diu: la llei estatal és
profundament centralitzadora. Hi ha tota
una jurisprudència constitucional que
estableix les competències autonòmiques
en matèria d’execució industrial i de
protecció del medi ambient.
Si ens fixem en les bases constitucionals
per les quals s’aproven les Lleis 17/2009
i 25/2009, cal veure l’article 149.1.1 que
es refereix a les condicions d’igualtat de
tots els espanyols, l’article 149.1.13 que
fa referència a la planificació general de
l’economia i, molt important -jo crec que
per aquí anirà la discussió-, el 149.1.18
referent a les Bases de Règim Jurídic de
les Administracions Públiques. La Llei
17 i la Llei 25 són lleis administratives i
estableixen un marc horitzontal de com
ha d’actuar l’Administració. Per tant, la
primera afectada per la Directiva de serveis
és l’Administració pública.
Tots estem d’acord que els requisits per a
l’autorització administrativa no poden ser
discriminatoris; s’han de proporcionar, han
de ser clars i inequívocs, han de ser objectius
i han de ser públics amb antelació. Perquè,
encara que ens sorprengui, de vegades
hi ha requisits que apareixen després
de l’autorització. Jo explicava això a un
company de la facultat a Alemanya i no ho
entenia: “Com pot ser que l’Administració
estigui amagada darrere de l’oficina i de
sobte digui que hi ha un requisit nou?”
Però, repeteixo, qui determina aquests
conceptes jurídics indeterminats (interès
general; proporcionalitat, etc.)? Fins ara
eren els Estats membres, però a partir
d’ara serà algú més. Bàsicament, de dalt
a baix, serà el Tribunal de Justícia de la
Comunitat Europea, els tribunals i les
jurisdiccions nacionals i algun òrgan
tècnico-administratiu nacional.
39
Fòrum de la Seguretat
Alguna d’aquestes matèries ja està en el
contenciós administratiu. Llavors caldrà
veure com se surt. Un jutge moltes vegades
no disposa dels elements per avaluar si
una cosa és proporcional o no a l’interès
general. I el que cal presumir és que
l’Administració ha actuat en defensa de
l’interès general.
Un paper molt important és el de les
autoritats de defensa de la competència.
És a dir, per avaluar si la territorialització
o la zonificació d’un determinat servei
correspon a l’interès general o no,
necessitarem estudis econòmics, d’impacte,
etc. En aquest sentit els recomano l’Informe
ACC 7/2010, de 31 de maig, sobre la
Llei catalana de seguretat industrial i el
seu reglament de desenvolupament, el
Decret 30/2010. L’informe de l’Autoritat
Catalana de la Competència 7/2010 és
absolutament demolidor, pràcticament no
deixa en peu cap dels requisits que utilitza
l’Administració autoritzant, d’acord amb
aquest criteri de protecció de l’interès
general. La visió de les autoritats de
defensa de la competència és una de les
possibles que haurà de compatibilitzar
amb la de l’Administració responsable de
la protecció de l’interès general.
El que és molt important és el principi
general: llibertat de prestació. I en
canvi resulten excepcions l’autorització
administrativa. Per tant, cal justificar les
excepcions a aquesta llibertat de prestació.
En aquest equilibri entre la norma i
l’excepció ens juguem precisament l’interès
general, el servei públic, on acaba l’Estat i
on comencen els operadors privats, etc.
Per exemple, un requisit prohibit: aplicació
cas per cas d’una prova econòmica
consistent a supeditar la concessió de
l’autorització al fet que es demostri
l’existència d’una necessitat econòmica.
En aquest sentit, Itàlia tradicionalment
no autoritzava a obrir comerços perquè
no hi havia una necessitat econòmica. Hi
va haver un cas molt famós, el de Bassano
del Grappa, on un senyor volia obrir una
joieria i li van dir que és que ja n’hi havia
dues i no hi havia necessitat econòmica
per a una tercera, perquè allà la gent no
comprava tantes joies. Aquí també hi ha
certs procediments administratius en
què, per calcular l’impacte econòmic de
l’entrada d’un nou operador, es pregunta
a l’operador existent. I, és clar, l’operador
que ja existeix lògicament diu: “Això no, és
una barbaritat, això no és una necessitat
econòmica, ens anirem a la ruïna, etc.”
Aquesta prohibició -diu el mateix article-
no afecta els requisits de planificació que
no siguin de naturalesa econòmica. És
a dir, permet la planificació, permet la
zonificació, si aconseguim demostrar (com
ha explicat abans l’Albert Roig) que aquesta
planificació no és per repartir-se el mercat
de manera il·legal, sinó per assegurar un
objectiu d’interès públic, que és l’existència
de l’operador en diferents parts del territori.
Tothom vol fer inspecció de vehicles o
servei postal a les grans ciutats, però el
problema és que necessitem inspeccionar
Per calcular l’impacte
econòmic de l’entrada d’un nou operador
al mercat, s’acostuma a preguntar a l’operador
existent.
40
Institut d’estudis de la seguretat
vehicles o portar cartes en zones més
apartades. Com s’aconsegueix això? Aquí,
en realitat, entraríem en una discussió. Hi
ha moltes maneres: fons de compensació,
obligació de servei públic, adjudicació
per lots... Caldrà veure en quina mesura
l’opció exercida per l’Administració pública
compleix amb l’interès general que es vol
protegir. Per tant, la realització d’un estudi
econòmic dels mateixos competidors que
ja estan en aquesta part del negoci està
prohibida, excepte que aquests requisits
no siguin de naturalesa econòmica, sinó
que defensin raons imperioses d’interès
general.
I què és una raó econòmica d’interès
general? El BOE ho aguanta tot, però
després s’ha de posar en marxa i qui ho
definirà, això? Per a l’Ana Serra i per a mi,
i des de dues posicions diferents, aquesta
normativa és fantàstica, perquè aquí tenim
feina almenys per a deu anys, només
resolent els embolics que provocarà des
del punt de vista jurídic. Com a juristes,
d’una banda, ens fa una mica de vergonya
i, de l’altra, estem molt contents perquè
ens assegura feina per a molt de temps.
La intervenció directa del competidor
està també prohibida excepte als col·legis
professionals. Als col·legis professionals
se’ls pot consultar per a l’autorització i a
les associacions i organismes que actuïn
com a autoritat. Per tant, els organismes
que actuen com a autoritat poden opinar
sobre l’autorització d’un nou competidor.
Els organismes de control de la seguretat
industrial són o no són autoritat? Aquest
és un tema molt bonic, polèmic, molt
debatible, però al final algun tribunal
ho dirà. Si es consideren una autoritat,
podran opinar com a organisme de control
de la seguretat industrial sobre l’entrada
de nous operadors.
Tothom vol fer inspecció de vehicles a les grans ciutats, però també cal fer-ho a les zones més apartades.
41
Fòrum de la Seguretat
I així podríem seguir amb els requisits
prohibits i amb els requisits sospitosos. Hi
ha una llista negra i una llista grisa, amb la
seva problemàtica respectiva.
Pel que fa a casos, hi ha un cas molt famós
del Tribunal de Justícia el 2009, que és el
cas de les ITV de Portugal. La jurisprudència
del Tribunal no era favorable a considerar
les inspeccions tècniques de vehicles a
Portugal com a agents de l’autoritat. No són
agents de l’autoritat. El Tribunal de Justícia
diu que el que fan és aplicar una normativa
d’acord amb els paràmetres reglats, que
no hi ha discrecionalitat tècnica, que no hi
ha exercici d’autoritat, etc., i tot això el fa
concloure que, com que no són agents de
l’autoritat, se sotmeten a la Directiva igual
que qualsevol altre servei.
Això es va a anar dilucidant cas per cas. La
veritat és que la sentència contra Portugal
de 2009 és bastant estricta i dura en la línia
del Tribunal. Però revisant la documentació
per a aquesta ponència, em trobo amb una
sentència de l’1 de juliol de 2010 del cas
que parla de la planificació farmacèutica a
Astúries, on admet els mòduls de població
i unificació, és a dir, les distàncies, etc.,
perquè diu que cal salvaguardar una raó
imperiosa d’interès general que és que la
població tingui accés al servei farmacèutic.
Ningú no ho dubta i aquí no posarem
en qüestió que les farmàcies són un
establiment sanitari. Però una vegada que
les farmàcies són un establiment sanitari,
podem discutir la limitació del nombre
de farmàcies en relació amb la població o
la negativa de l’administració sanitària a
autoritzar una farmàcia a instal·lar-se en un
poblet de 800 habitants. És proporcional,
idònia i necessària d’acord amb l’interès
general que hem de protegir? En aquest
punt ja començaríem a discutir, perquè
si vostè el que vol és subministrar més
servei farmacèutic a la població, per què
no deixa posar una farmàcia en un poblet?,
Per què s’arruïnarà? Però és que la llibertat
d’empresa comprèn el dret a arruïnar-se.
Llavors obrirà la farmàcia, i potser no li
funcioni, i podem fer que l’autorització
l’obligui a mantenir el negoci durant un
temps. Hi ha molts mecanismes.
Per tant, jo tenia totes les apostes en què el
Tribunal de Justícia tombaria la regulació
espanyola que estableix distàncies, mòduls
de població, zonificació, etc. I no és així.
El Tribunal de Justícia canvia tota la seva
jurisprudència perquè una sentència havia
dictaminat en contra de la limitació del cas
dels òptics de Grècia. Així que el Tribunal
diu que això és una raó imperiosa,
d’interès general. Dos dies després, arriba
la sentència del 3 de juny de 2010 sobre
el joc per Internet a Holanda. El joc és un
servei públic? Aquest és un tema polèmic:
veure si és millor un operador públic o
uns quants de privats, o potser millor
tots privats o tots podem jugar lliurement
a Internet... Fins ara la jurisprudència
del Tribunal de Justícia en matèria de
jocs d’atzar indicava que els considerava
un servei econòmic. I si els considerava
un servei econòmic no hi havia una raó
imperiosa d’interès general per sotmetre’ls
42
Institut d’estudis de la seguretat
a monopoli. Bé, doncs, el Tribunal també
diu que sí, hi ha una raó imperiosa d’interès
general en el cas del joc.
En definitiva, caldrà justificar cas per
cas. Crec que el 90% dels casos és
justificable. Passa que l’Administració
s’haurà d’acostumar a la metodologia de
justificar les restriccions que imposa. Això,
repeteixo, en un context on la Directiva
fa l’efecte de ser il·legal i les lleis de
transposició semblen ser inconstitucionals.
Ja s’ha comentat també el caràcter
horitzontal de la Llei 17/2009. L’únic
que fa és normativitzar principis que ja
estan en la jurisprudència del tribunal.
Després hi ha l’afectació sectorial amb
la Llei Òmnibus. Repeteixo que, des del
punt de vista de l’execució en matèria
d’indústria, crec que té aspectes clarament
inconstitucionals (hauríem de veure què
passa amb el títol competencial de base de
les Administracions Públiques).
Pel que fa a la Llei del Parlament de Cata-
lunya 12/2008 de seguretat industrial,
en la meva opinió -i voldria ser una mica
prudent- la Llei és perfectament compatible
amb la Directiva. La Directiva admet el
model de seguretat industrial a Catalunya;
el problema és que no l’admet la Llei de
l’Estat. En aquest punt, arriscadament, el
Parlament de Catalunya fa la transposició
directa, perquè en el moment que s’aprova
la Llei catalana no hi ha llei estatal i, per tant,
ho pot fer perquè és autoritat comunitària.
La Directiva és de 2006 i la transposició
de 2009, per tant, la llei catalana, que és
de 2008, és perfectament compatible amb
la Directiva, però és contrària a la llei de
l’Estat. Que jo sàpiga -no sé si hi ha aquí
algú que ens pugui informar d’una altra
cosa-, la lLei de l’Estat no està recorreguda
per inconstitucionalitat. A mi m’han dit
que estan en la fase dels sis o nou mesos de
negociació per veure com s’encaixa això,
encara que jo crec que no es pot encaixar.
L’administració catalana es troba atrapada
entre una Llei catalana que està d’acord
amb la Directiva i una llei estatal posterior
que està en contradicció amb la Llei
catalana i que fa un desenvolupament molt
sui generis de la Directiva.
Amb això s’aprova el Decret 30/2010, de
desenvolupament de la Llei. Aquest Decret
s’aprova quan ja s’ha publicat la sentència
TJCE de les ITV contra Portugal; per tant,
la Generalitat tampoc no observa el que
diu el Tribunal. Realment és una situació
molt complicada i estic d’acord que es faci la
petició al Gabinet Jurídic Central o qui sigui,
perquè hi ha coses que grinyolen molt.
Per exemple, hi ha el desplegament del
Decret 30/2010 i del 45/2010 que és el Pla
de distribución territorial sectorial d’ITV
amb la jurisprudència comunitària. Aquí
potser podem imposar la visió catalana
a l’Estat, però imposar la visió catalana al
Tribunal de Justícia de la Unió Europea i a les
institucions comunitàries ho veig més difícil.
Amb una excepció, potser l’única novetat
que introdueix la Llei 17/2009 és un
sistema en què si, per causa de normativa
autonòmica, condemnen el Regne
43
Fòrum de la Seguretat
d’Espanya, l’administració espanyola,
l’Estat, pot repercutir-ho a les comunitats
autònomes. Fins ara, les comunitats
autònomes podien anar bastant per lliure
i, si condemnaven l’Estat espanyol, aquest
pagava. Amb la qual cosa, certes opcions
normatives tindran cert risc, perquè al
final si es declara això contrari de les ITV i
se sanciona, la Generalitat haurà de pagar
per això.
Finalment, crec que els controls de seguretat
industrial no són un servei d’interès
general. Aquí ve l’arrel del problema. Això
no és un mercat perquè hi ha asimetries
de la informació, perquè hi ha la tarifa i
no podem competir en preus. Llavors, per
què anem a introduir competència en un
no-mercat? Hi ha competència per entrar
al mercat, per quedar-me al mercat, però
no hi ha competència en el mercat. Un
cop estic dins, com a operador he de fer
la mateixa inspecció que tothom i cobrar
igual que tothom. El que ens passa és que,
com que l’Administració no té mitjans
per fer-ho, externalitza, però tampoc
no ho considera un mercat, perquè si ho
considera un mercat està externalitzant
funcions d’autoritat i això està prohibit
en el dret espanyol. O canviem el dret
espanyol i permetem l’exercici privat amb
funcions d’autoritat, o això no encaixa.
L’ideal seria plublificar-ho, tot i que
l’Administració fos una Administració
“francesa”, entre cometes, amb grans
mitjans, amb grans cossos funcionarials i
amb un servei d’inspecció potent. Però ara
això no existeix. Llavors, el que no podem
és tenir el millor dels dos mons. No podem
dir: “Miri vostè, serà privat, però cobrarà
la tarifa administrativa. I jo li marcaré tots
els requisits. I a més estendrà actes de, per
exemple, clausura d’instal·lacions, etc.”.
Fins i tot garantint la independència, els
requisits d’imparcialitat i d’independència
de l’operador són un tema molt conflictiu.
No es pot tenir el millor dels dos mons.
Això al final ens produirà el que s’anomena
la liberalització asimètrica, perquè la
Directiva deixa fora de perill la potestat
dels estats membres per definir els seus
serveis públics. Si un Estat diu: “els meus
ITV són servei públic”, i ho justifica, pot
mantenir-ho com a servei públic. Passa que
l’Estat del costat pot no fer-ho. Això és el
que passa amb la liberalització del mercat
elèctric. En realitat, hem abraçat -també
amb la fe del convers- la competència en
matèria energètica, però França no deixa
anar el seu monopoli. Als pobrets que hem
fet la liberalització ens tiren als peus dels
cavalls, però França segueix amb el seu
monopoli, perquè així ho ha determinat el
seu legislador, i no li passa res.
Aquí passarà una cosa semblant i nosaltres
ja hem iniciat la liberalització sense pensar
en res d’això. Potser el que convenia al
model espanyol era un sistema públic fort i
que ens permetés justificar-lo i defensar-lo.
Doncs no, hem liberalitzat i potser el veí no
ho fa. Potser Alemanya no ho fa i vénen a
treballar aquí, al nostre mercat liberalitzat.
Una cosa és clara de la Directiva: diu
La Directiva deixa fora de
perill la potestat dels estats
membres per definir els seus serveis públics.
44
Institut d’estudis de la seguretat
que s’ha de permetre la lliure prestació
i la llibertat d’establiment d’altres
operadors comunitaris. Llavors, nosaltres
privatitzarem tots els nostres serveis
de control industrial i ens obrirem a la
competència i després ens vindrà una
empresa pública francesa, perquè allà s’ha
establert que de competència res, i farà la
publificació a través del sistema francès.
Aquesta és una de les patologies que poden
succeir. Tinc moltes més coses a comentar,
però ho deixo aquí i ho discutirem en el
debat. Moltes gràcies.
Debat Moderador: Obrim el torn de paraula.
Tenim un quart d’hora, més o menys, per
iniciar un diàleg amb tots els ponents sobre
els temes que vostès creguin convenients.
Ricardo Pío del Gremi d’Electricitat,
Fontaneria i Afins del Bages i Berguedà:
Bon dia. La ponència ha estat molt
interessant, però vull posar sobre la taula
uns temes que estan en auge en relació
amb els instal·ladors. Per la crisi, en aquests
moments a Catalunya tenim instal·ladors al
mercat que estan sense assegurança, sense
autònoms i sense responsabilitat civil. I
estem parlant d’instal·ladors que passen
per les associacions; de manera que què no
passarà amb instal·ladors que ni tan sols hi
passen. Això fa anys que ho veiem i és un
problema greu. Quan es toca gas, baixa i
alta tensió, es tracta de seguretat industrial
i això és important o molt important.
Albert Roig: Evidentment, aquesta nova
situació que crea l’aplicació de la declaració
responsable ha generat una preocupació
en els instal·ladors, en el sentit que podria
facilitar la competència deslleial entre ells
que, sense complir els requisits i eliminant
els filtres documentals previs, poguessin
operar al mercat.
Dues qüestions. Primer: en aquesta nova
situació hem de replantejar, incentivar
i sobretot aplicar el règim sancionador
de manera exemplar. En definitiva, la
declaració responsable significa que cada
instal·lador assumeix la seva responsabilitat,
però qui signa la declaració responsable
de manera falsa evidentment ha d’assumir
una conseqüència sancionadora per part
de l’Administració.
D’altra banda, en el nostre model de
declaració responsable telemàtica s’ha
inclòs que tot allò que l’instal·lador o
l’empresa diu disposar ha d’identificar-ho
amb els seus respectius números de pòlissa,
etc. És una declaració responsable en la
qual s’ha de fer constar la identificació dels
diferents documents de què es disposen.
Pregunta: Avui puc tenir una pòlissa,
però demà puc no tenir-la. És que hi ha
molts camins on es perden moltes coses,
a part del fet que l’Administració ho
intenti. D’altra banda, hi ha el control. Per
exemple, a la carretera, tot i que tenim
prou policia, no deixem d’anar a 150
km/h. Lamentablement és un problema
molt greu que és a la taula.
Una cosa és clara de la Directiva: diu que s’ha de permetre la lliure prestació i la llibertat d’establiment d’altres operadors comunitaris.
La declaració responsable podria facilitar la competència deslleial entre els operadors.
45
Fòrum de la Seguretat
Carlos Padrós: M’agradaria afegir-hi
una cosa. No està exactament relacionada
amb la pregunta que vostè plantejava, però
és molt important: el paper dels col·legis.
Els col.legis professionals vénen, en part,
reforçats per la Directiva de serveis.
Gairebé ningú no en fa aquesta lectura,
jo parlo amb companys meus i ningú no
ho comparteix. Crec que, escoltant el
subdirector general, m’ha quedat clar
que, amb aquest sistema, l’Administració
considera com a interlocutor vàlid a l’efecte
d’examen de contingut dels projectes
els col·legis professionals. Els col·legis
professionals són Administració pública.
Estan en la Constitució i gaudeixen de
garantia institucional. En els temps que
corren, quan veus les barbes del veí
tallar... La Directiva de serveis dóna un
reconeixement als col·legis professionals i
estipula que podran establir visats.
És a dir, en tot el règim general, on
l’Administració ha de justificar per què
intervé, els col·legis surten molt ben
parats. Una altra cosa és que el projecte
de Reial decret manté només els visats
de demolició d’edificis, els de mines i els
d’explosius. Elimina setanta tipus de visats.
Jo demanaria a l’organització col·legial que
lluiti i convenci al Ministeri d’Economia
del control que han de tenir els col·legis
professionals a través del visat. No podem
passar d’un sistema d’una Administració
pública autoritzant a un altre on desapa-
regui del tot, i ens trobem en una situació
marcada per una administració feble per
falta d’organismes d’inspecció i amb uns
col·legis professionals lligats de mans.
Aquí el que canviarà profundament és
el model en què, si vull obrir un local,
disposo de l’espai i he d’anar a una empresa
d’enginyeria perquè em faci un projecte. Un
cop tinc aquest projecte tècnic, he d’anar a
l’administració municipal -que en el pitjor
dels casos no té ni tècnic- i aleshores ens
trobem amb la paradoxa que aquest doble
nivell de control administratiu funciona
molt bé en la part tècnica -vostès, els
professionals- i molt malament en la part
administrativa.
Per tant, eliminem la part administrativa i
que l’administració no controli el que ja ha
estat projectat i visat per un professional,
que per això és un col·legiat i té, per tant,
una titulació que li permet exercir. Fixeu-
vos que el que modifiquem és la posició
de l’Administració. Si vull obrir un local,
no puc autodeclarar que compleixo la
normativa, necessitaré un projecte tècnic
en què el professional haurà de jugar un
paper molt fort, perquè, si no, al final
estem perduts. L’Administració simplement
no podrà controlar -i aquí enllaço amb el
que diu vostè- que això funcioni bé, perquè
no hi ha personal d’inspecció suficient, i
menys ara amb l’amortització de places.
Antonio Ruiz, d’AEMIFESA: Sóc gerent
del Gremi d’Instal·ladors de Badalona.
Volia posar damunt la taula que hem passat
d’un sector controlat a un llibertinatge que
no ens anirà gens de bé en el sector, un
sector on hi ha gremis centenaris, col·legis
professionals que han estat vetllant per la
La Directiva de serveis dóna un reconeixement
als col·legis professionals i estipula que podran visar.
A l’hora de posar en marxa una
activitat, cal presentar un
projecte tècnic elaborat per un
professional.
46
Institut d’estudis de la seguretat
bona seguretat de les instal.lacions, etc.
Ara deixarem un camp obert, un camp de
mines, i algunes ens explotaran.
A més, hi ha la paradoxa que comentava
el Sr. Carlos Padrós. Estic d’acord amb ell
quan diu que no podem, sota la bandera
de la liberalització, deixar que empreses
externes vinguin –i encara menys en aquest
context de crisi gravíssima–. No es tracta
de protegir els col·lectius, sinó que hem
de ser conscients que aquests col·lectius
han estat ben regulats i, conjuntament
amb l’administració, han dut un lideratge
exemplar a la resta d’Espanya i ara ho
anem a perdre.
M’agradaria saber quin percentatge
d’inspeccions a posteriori tindrem.
Amb quins diners comptem per fer
aquestes revisions? Perquè em sembla
que no hi haurà prou recursos. I després
m’agradaria saber quines col·laboracions
tindrem els col·legis i els gremis amb
l’Administració. M’agradaria saber-ho per
poder tranquil·litzar els nostres agremiats
perquè estan preocupats.
Albert Roig: Estem en una situació
difícil, ja que hem d’assumir un canvi
de paradigma que vol dir passar d’una
situació controlada a una situació molt més
liberalitzada. He de dir que, en les reunions
que les comunitats autònomes hem tingut
amb el Ministeri d’Indústria, bàsicament
de cara a la modificació del Reial decret
Òmnibus, que és el que modifica el règim
d’instal·ladors, hi ha hagut una posició
bastant unànime de totes les comunitats
en el sentit de limitar i regular aquesta
obertura dels requisits dels instal·ladors.
Ha estat una posició que no ha fructificat
en resultats perquè entenc que el Ministeri,
no tiene competència executiva, és un
problema de les comunitats autònomes.
I parteix d’un principi més general i de
directrius més de tipus econòmic.
Hi ha una altra qüestió. És evident que la
Directiva de serveis s’aplica a les empreses
instal·ladores i que és impossible mantenir
un règim d’autorització prèvia per a
aquest tipus d’agents. Per tant, aquí hem
de comptar, d’una banda amb el que diu
la Directiva de serveis, que cal complir,
i de l’altra, amb la normativa que ha fet
l’Estat des de la visió que ells no tenen
el problema. I després amb l’aplicació
pràctica i realista en moments de restricció
de la despesa pública.
Crec que hem de buscar solucions i buscar
la col·laboració amb els gremis i els col·legis
professionals. Amb els col·legis tenim una
via clara en el sentit de l’avaluació de
projectes. Amb els gremis hem de parlar
i veure quins mecanismes efectius, i que
no siguin paraules, podem establir perquè
ens ajudin a aquest millor funcionament
del mercat.
Estem en una situació difícil, ja que hem de passar d’una situació controlada a una situació molt més liberalitzada.
Cal buscar solucions a través de la col·laboració amb els gremis i els col·legis professionals.
47
Fòrum de la Seguretat
Elena Colunga de la Conselleria
d’Indústria del Principat d’Astúries:
La meva pregunta és per al Sr. Carlos
Padrós. En aquest país hi ha una
sistemàtica de recórrer la legislació que
emana de diferents comunitats i l’Estat
davant el Tribunal Constitucional; llavors,
com és possible que la Llei 17 i la Llei
25 no hagin estat objecte de recurs? No
sóc titulada en Dret, però em fa l’efecte
que trepitja fonaments bàsics de la
Constitució espanyola. Com és possible
que ningú no l’hagi recorreguda davant el
Constitucional?
Carlos Padrós. Encara estem dins el
termini per a la interposició de recurs.
Normalment un recurs s’interposa al final
del termini. Hi ha un temps de negociació
entre les comunitats autònomes i l’Estat.
Sé que actualment s’està negociant amb
algunes comunitats autònomes. En fi,
el fet que no tinguem encara un recurs
d’inconstitucionalitat, no vol dir que no
s’interposi en el futur. Jo crec que sí.
Una altra cosa és que el Tribunal
Constitucional no és gens ràpid. Hi ha
termini encara per recórrer. Que jo sàpiga,
no hi ha encara una interposició de
conflicte de competència o de recurs sobre
aquest tema. El xoc constitucional és tan
important que potser no caldria pensar
tant i ja s’hauria d’interposar el recurs.
Passa que això depèn de negociacions,
converses, de pactes polítics, d’eleccions...
Ana Serra. Pel que fa als recursos, per
la informació de què disposo, no s’ha
interposat cap recurs al Constitucional,
ni s’ha plantejat cap conflicte d’inconsti-
tucionalitat. Sorprèn a hores d’ara que
no s’hagi fet. Però segurament –com deia
Carlos– és perquè estan en període de
negociació i és previsible que s’interposin,
sobretot pel que fa a la distribució de
competències o la regulació que s’està fent
dels col·legis i visats professionals, etc. I,
per tant, és previsible que es recorri davant
el Constitucional.
Moderador. Moltes gràcies. A la primera
planta hi ha una cafeteria on prendre’s un
cafè i també una pasta, i després tornem.
48
BLOC III.
ELEMENTS CLAU DEL NOU MODEL
Fòrum de la Seguretat
MODERADORJordi Sans
Reprenem la sessió amb la ponència del
Sr. Salvador Domingo. El Sr. Domingo
és pèrit industrial (mecànic) pel Col·legi
d’Enginyeria Tècnica Industrial de València
i enginyer industrial (mecànic) pel Col·legi
Tècnic Superior d’Enginyers Industrials de
Barcelona (1972).
Actualment és assessor tècnic de la
Conselleria d’Indústria, Comerç i Turisme
del Govern d’Aragó, degà del
Col·legi d’Enginyers Industrials d’Aragó
i la Rioja, i president de la Comissió
d’Acció Professional del Consell General
de Col·legis d’Enginyers Industrials
d’Espanya. Anteriorment ha ocupat càrrecs
directius com a cap del Grup d’Estudis de
Seguretat de l’Institut d’Higiene i Seguretat
del Treball de Barcelona, cap del Servei
Provincial d’Indústria i Energia d’Osca
i director general de Turisme d’Aragó
(Saragossa).
BLOC III. ELEMENTS CLAU DEL NOU MODEL
Els col·legis professionals com a garanties de la seguretat en el nou model
Salvador Domingo President de la Comissió d’Acció
Professional del Consell General de
Col·legis d’Enginyers Industrials i degà del
Col·legi d’Enginyers Industrials d’Aragó i la
Rioja.
Moltes gràcies. Bon dia a tothom. En
primer lloc, m’agradaria expressar el meu
agraïment a l’IDES per convidar-me a
exposar el meu punt de vista en aquest XIII
Fòrum de la Seguretat.
52
Institut d’estudis de la seguretat
En segon lloc, vull saludar alguns amics
de Barcelona. Jo vaig treballar a l’Institut
d’Higiene i Seguretat del Treball de
Barcelona fa molts anys i he de dir que
sempre és un plaer tornar a Barcelona, a la
qual vinc sovint. Gràcies i una salutació a tots.
La meva ponència té com a títol: “Els
col·legis professionals com a garants de la
seguretat en el nou model”. Abans d’entrar
en matèria i amb caràcter general, he de
dir que encara no sé ben bé què és el nou
model perquè no està definit i hi ha encara
moltes incògnites. Volia dir que tinc un
embolic molt gran al cap; espero traslladar-
vos una mica l’embolic i alguna pinzellada
de claredat; també alguns punts de vista
personals, perquè com que no està acabat el
procés, hem d’endevinar algunes coses.
D’entrada vull assenyalar que el Govern ha
aprovat la Llei Paraigua i la Llei Òmnibus
dient que és la transposició de la Directiva
de serveis, cosa que és certa en part,
però només en part. El Govern ha fet una
transposició ambiciosa de la Directiva.
Sota el terme “ambiciosa” hi ha el que
estem veient: les lleis que s’han aprovat
van molt més enllà de la Directiva i regulen
qüestions -ben o mal regulades- que van
molt més enllà de la pròpia Directiva.
Per tant, aquesta acotació caldria fer-la i
voldria manifestar el meu acord amb el
Sr. Padrós que ha intervingut en termes
similars.
Aniré ràpid en alguns temes. Vull analitzar
somerament l’evolució històrica i veure com
han evolucionat la seguretat, els col·legis
professionals i el visat. Puntualitzo que
quan parli dels col·legis professionals em
referiré als col·legis tècnics, i per seguretat
sobretot a la seguretat industrial (volia
fer aquesta acotació, ja que els termes
generals de vegades són imprecisos).
Repassaré primerament l’evolució histò-
rica a grans trets, ja que ens acosta a la
idea d’algunes coses. Com ja s’ha dit, la
Directiva de serveis estableix unes coses
noves i altres de bastant velles a les quals
simplement els han canviat el nom. L’any
1850 es van crear les escoles d’enginyers
industrials; en el període 1928-1931 es va
crear el Col·legi d’Arquitectes de Madrid i el
juny del 1931 es va aprovar, per decret, la
creació del Col·legi Superior d’Arquitectes
de Madrid i la institució d’aquesta figura
tan injuriada que avui es diu visat, visat
professional o visat col·legial, i el va fer el
Govern de la Segona República.
Dic això perquè crec que algunes de
les motivacions que estan darrere de
tota aquesta reforma, i d’algunes coses
inexplicables, es deuen a motivacions
ideològiques. És una opinió personal i
assumeixo el significat d’aquestes paraules,
però crec que és així.
S’està aprofitant la transposició de
la Directiva de serveis per modificar
aspectes substancials que podrien quedar
exactament igual. La Directiva de serveis
El 1931 es va aprovar, per decret, la institució d’aquesta figura tan injuriada que avui es diu visat.
La Directiva de serveis podria haver deixat el camp de la seguretat perfectament a part, doncs les associacions podrien cobrir-lo perfectament.
53
Fòrum de la Seguretat
podria haver deixat el camp de la seguretat
perfectament a part, perquè les associacions
podrien cobrir-lo perfectament. Encara que
també és veritat que el Govern té capacitat
de legislar, si té majoria a les Corts, i l’ha
tingut, i ha aprovat una llei. Però ho ha fet
perquè ha volgut modificar altres coses que
podrien quedar igual i que en absolut estan
impulsades ni obligades per la Directiva
de serveis. A més, consti que els col·legis
professionals no es van crear durant la
dictadura franquista, encara que alguns sí
ho són, sinó de la Segona República. Ho
dic perquè crec que alguns moviments
s’impulsen per motius ideològics.
El 1949, mitjançant un decret del Ministeri
d’Indústria i Comerç, es va autoritzar
la constitució dels col·legis d’enginyers
industrials i també el Consell de Col·legis
d’Enginyers Industrials, és clar, amb el
visat.
Durant gairebé un segle s’han publicat
reglaments de seguretat industrial:
línies d’alta tensió, de baixa tensió,
pressió, reglaments de frigorífics, gasos
combustibles, etc., i s’ha creat tot un
sistema coherent.
El 1980 es va publicar el decret de
liberalització industrial per tal d’agilitar
la tramitació dels assumptes. Llavors
la declaració responsable, amb algunes
matisacions, és el mateix. És cert que
això ha tingut lloc en l’àmbit de l’Estat,
després de les comunitats autònomes i cal
dir que queda en l’àmbit dels ajuntaments
(8.000 ajuntaments d’Espanya, amb 8.000
procediments diferents i 8.000 estaments
que revisen a priori la documentació). Crec
que el problema més gros es troba aquí.
El 1987 es van crear les Entitats d’Inspecció
i Control Reglamentari (ENICRES). Abans
de les ENICRES, hi va haver les entitats
col·laboradores i ara hi ha les OCAS i
qualsevol nom que se’ls vulgui donar, però
sempre estem parlant de gairebé el mateix.
El 1992 es va publicar la Llei d’indústria,
de la qual ja s’ha parlat, i que estableix i
santifica tot l’anterior. Tampoc no canvia
res, simplement recull en un nivell normatiu
superior el que ja es deia. El 1995 apareix el
Gabinet de Seguretat i Qualitat Industrial,
i apareixen les OCAS i els instal·ladors.
El 2006 la Directiva de serveis, el 2009
la transposició de la Directiva de serveis,
les dues lleis de què hem parlat i les dues
peces que falten: el Reial decret sobre
obligacions del visat col·legial de treballs
professionals -que està en tramitació, avui
es troba en el Consell d’Estat, s’ha passat
el tràmit d’informació pública i s’hi han
presentat 600 esmenes i el Govern no ha
fet cas a cap d’elles, tret d’aquelles que són
favorables a la seva tesi i a la seva idea del
que ha de reformar- i la Llei de col·legiació
obligatòria, que s’està tramitant i que
desconeixem profundament.
Aquest model de seguretat industrial està
basat en alguns principis. En la primera
especificació era projecte i direcció d’obra
per tècnic o titulat competent. Es basa en
un principi molt espanyol: fa qui en sap
54
Institut d’estudis de la seguretat
i qui té competència professional. És cert
que això pot tenir més o menys deficiències,
perquè no es valora l’experiència, ni
una sèrie de coses, però el principi no
està malament. D’aquí sorgeixen les
habilitacions professionals, de les quals
tampoc no hem dit que hi ha una Directiva
d’habilitacions professionals que també
contradiu, en part, la Directiva de serveis.
A Madrid hi va haver molts problemes,
sobretot als anys trenta, i molts accidents
per l’ensorrament d’edificis, fraus i
vulneracions a la normativa. Llavors es
va veure que calia tenir un control perquè
era fàcil o relativament fàcil suplantar la
personalitat d’un titulat competent.
Aleshores es van crear els col·legis
professionals i l’exigència de visat per
controlar. Això ha durat molts anys. Ha
estat santificat per la Llei d’indústria i
ha creat, amb el temps, altres agents
del sistema de seguretat industrial, com
són instal·ladors autoritzats, empreses
instal·ladores i mantenidores autoritzades
i organismes de control autoritzats -com
hem pogut veure durant el col·loqui
anterior, al gremi d’instal·ladors els afecta
molt.
L’objectiu del visat i de tot aquest sistema
és aconseguir que els projectes tinguin una
qualitat mínima que comporti un nivell de
seguretat acceptable. Cal partir de la base
que els col·legis estan fent bé els visats,
uns ho faran millor que altres, però això
donaria molt a parlar i hauríem d’entrar a
la lletra menuda i aquí el Govern no hi ha
volgut entrar, ho ha suprimit del tot.
El visat garanteix el control i la idoneïtat
del signant, la titulació i els estudis, els
coneixements i les capacitats (en l’esquema
que hem dit i que és la base de la seguretat
que tenim i crec que a tot Europa, d’una
manera o altra, també s’aplicarà igual,
encara que es controlarà de manera
diferent), la no inhabilitació (ja sigui
judicial o col·legial) i el control de fraus
(respecte a la suplantació de personalitat,
falsificació de títols...). En fi, imagineu-vos
tot el que pot passar si no hi ha un control
adequat.
D’altra banda, també es garanteix la
integritat del document (queda una còpia
visada i altres per a les dues parts; per
al tècnic i per al client), el no repudi del
signant (un tècnic competent que ha visat
un projecte no pot dir que aquest no és
seu, cosa que també podria ocórrer en
un judici en el moment de presumpció de
responsabilitats). És a dir, el visat dóna
protecció als usuaris.
El visat també suposa un control formal de
continguts. El visat no és només posar el
segell i cobrar, que és el que es pensa el
Govern, és molt més i s’està fent bé en la
majoria de col·legis amb procediments de
sistemes de qualitat.
I un punt importantíssim: control de
garantia d’usuaris. L’usuari, el consumidor,
és l’objecte principal, fins i tot de la Llei
L’objectiu del visat i de tot aquest sistema és aconseguir que els projectes tinguin una qualitat mínima amb un nivell de seguretat acceptable.
55
Fòrum de la Seguretat
de col·legis professionals, perquè només
l’interès general pot ser l’objecte de la
llei i no l’interès de grup. I per exercir
l’interès general els col·legis professionals
protegiran els seus col·legiats. Jo ho
veig d’aquesta manera, i crec que així ho
pensen la majoria de col·legis: aconseguir
la protecció del col·legiat a través d’exercir
bé la funció de protegir els interessos
generals dels usuaris.
Llavors, la cobertura de la responsabilitat
civil professional és molt important per
protegir l’usuari i el client. Ara bé, hauria
de ser responsabilitat civil professional
preceptiva. Nosaltres i totes els col·legis
d’enginyers industrials estem exigint la
pòlissa de responsabilitat civil professional
preceptiva. Sabem quina pòlissa és perquè
normalment som els col·legis els que hem
fet una pòlissa de responsabilitat civil
col·lectiva que surt a millor preu. Sabem
el seu contingut i les seves clàusules i la
negociem cada any. A més, sabem els
sinistres que ocorren. És a dir, tenim bons
coneixements per gestionar bé aquest
producte. Això és el que ofereix avui el
visat, i és el que possiblement el Govern
vol eliminar.
El 2 abril de 2010 vam fer una enquesta
que va obtenir unes 500-600 respostes. Pot
ser que intenti agradar al client, i hagi estat
generosa amb nosaltres, però hi ha suport
ciutadà perquè els ciutadans espanyols
entenen que els col·legis professionals i el
visat professional i tot aquest sistema de
seguretat constitueixen una protecció.
Perquè veuen que, si no hi ha un sistema
de control adequat, la picaresca proliferarà
a manta. Potser aquesta idea la repeteixi
més endavant. Les organitzacions
empresarials demanen eliminar duplicitats
i reduir càrregues, i també tenen raó. Fan
una pressió sobre el Govern contrària
als nostres interessos. Jo he tingut molts
debats, i els empresaris volen que hi hagi
control, però no una duplicitat de controls,
de vegades sense sentit. S’hauria de muntar
un sistema que, controlant, no dupliqués
càrregues. Les comunitats autònomes i
els ajuntaments desitgen majoritàriament
mantenir el visat preceptiu i fins i tot
anar més enllà ampliant el seu abast.
Precisament per això, per evitar duplicitats
de control, seria bo que el visat fos una
mica més i així no caldria un control dels
funcionaris. D’aquesta manera, es compliria
la Directiva de serveis i s’agilitzaria tot,
sobretot en ajuntaments.
Pel que fa al visat i als col·legis volia fer
algunes reflexions sobre el model de
funcionament actual i afegir-hi una o
dues idees més. Primer: els col·legis fan
una funció molt important de formació i
actualització permanent de coneixements
de tota la reglamentació de seguretat als
col·legiats i als no col·legiats. Aquesta tasca
pot ser posada en dubte si el Govern elimina
els visats i, per arrossegament, moltes de
les funcions dels col·legis professionals
es veurien molt afectades. Per exemple:
divulgació dels reglaments de seguretat,
control deontològic, complement de
llacunes ocasionals en l’execució de
Les organitza-cions empresarials demanen eliminar duplicitats i reduir
càrregues.
Les comunitats autònomes i els
ajuntaments desitgen
majoritàriament mantenir el visat
preceptiu i fins i tot anar més
enllà ampliant el seu abast.
56
Institut d’estudis de la seguretat
procediment de les administracions
públiques, col·laboració institucional amb
la justícia, etc.
Els col·legis professionals estem fent moltes
coses. Hi ha hagut moltes entrevistes
amb alts càrrecs dels ministeris: fins i tot
amb el ministre d’indústria, el secretari
de política econòmica del Ministeri
d’Hisenda -que és qui porta les regnes-...
El problema és que l’assumpte ha passat
dels ministeris verticals -Indústria,
Foment, Obres Públiques, Habitatge, etc.-
al Ministeri d’economia. Aquí no compta
res la producció, no compta la fàbrica, ni
compta res. Aquí l’únic que compta és la
gestió i l’economia. L’economia diguem
“teòrica” del Ministeri d’Economia, la
macroeconomia. S’han exposat raons al
Ministeri d’Economia i Hisenda en vint
reunions i, a més, s’ha fet una manifestació
a Madrid de més de 4.000 cascos blancs,
el dia 7 de maig -que a la ministra Salgado
sí que la va afectar una mica perquè és
enginyera industrial-. Hem fet moltes coses
però no ens han fet ni cas, ens senten però
no ens escolten.
El Govern està inflexible i no canviarà ni
una coma. Tinc aquí l’últim informe que
he rebut de la reunió amb els alts càrrecs
del ministre d’Economia, abans i després
de rebre les 600 esmenes que s’han produït
sobre el Reial decret que regularà el visat.
Creiem que sortirà al juliol. Hi ha un
informe i no faran cas ni del Consell d’Estat,
ni de ningú. És voluntat del Govern treure’l
i, per tant, el trauran. Això és així, jo no
ho vull acceptar perquè hem de seguir
lluitant, però el camí està bastant marcat.
La Llei Paraigua eleva el paper dels
col·legis a escala europea, se’ls declara
autoritat competent i jugarem un paper
en el nou esquema de seguretat. Un
paper de donar la informació, de portar
un control i un munt de serveis; allò que
el Govern no ha previst enlloc és com
es finançarà això. La Llei hauria d’anar
acompanyada d’una memòria econòmica
que ens expliqués quant costa i qui ho
pagarà. Però no hi ha res d’això. Parla una
mica de l’obligatorietat de la col·legiació,
però per raons de salut pública, per raons
d’interès general i que afecten la seguretat
i integritat física de les persones, el medi
ambient, etc. El tema de la col·legiació
podria ser d’accés obligatori en el camp
que el Govern volgués. Té força llibertat
perquè l’interès general és molt ampli i la
salut pública també, és a dir, són conceptes
que es poden portar com un govern vulgui.
Repeteixo, el Govern té el dret i el poder de
fer-ho. Però, és clar, haurà de respondre de
les conseqüències dels seus actes també, o
hauria de respondre’n, no sé si ho fa.
Hi ha altres temes en què no entraré: la
finestreta única amb registre col·legiat,
la informació sobre els prestadors de
serveis..., tot això ho estableix en el
nivell dels principis i la Llei Òmnibus ho
desenvolupa.
Centrant-me en allò que afecta col·legis
professionals, visats i totes aquestes altres
matèries, crec que la Llei de bases de
La Llei Paraigües eleva el paper dels col·legis a escala europea.
Pel que fa els col·legis professionals i el visat, crec que la Llei de bases de règim local i de modificació de la Llei de procediment administratiu és molt genèrica.
57
Fòrum de la Seguretat
règim local i de modificació de la Llei de
procediment administratiu és molt genèrica.
Diu que s’aplicaran els principis, però com
es farà si no s’ha desenvolupat? El Govern
no s’ha volgut ficar amb els ajuntaments,
que és on jo crec que hi ha el problema de
tramitació de tots aquests assumptes -els
qui esteu en exercici lliure ho sabeu- i crec
que hi haurà 8.500 problemes diferents si
no es troba un mecanisme de coordinació.
No sé com es pot fer; serà un embolic
terrible.
L’article 5 modifica la Llei 2/64 sobre
professionals; es tracta d’una transposició
ambiciosa que, repeteixo, va més enllà
de la Directiva de serveis. En els fins
col·legials introdueixen la protecció de
consumidors i usuaris dels serveis, la qual
cosa, en principi, em sembla fantàstic.
L’article 3 parla de col·legiació obligatòria
només per llei estatal i és la disposició
transitòria quarta que està pendent i
que en un termini d’un any més o menys
sortirà. També parla de quotes d’inspecció
obligatòries, que cal atendre un munt
d’obligacions, finestreta única, pàgina web
gratuïta, clara i inequívoca amb tota la
informació i tràmits. Com deia abans, no
diu com es pagarà. Igualment parla d’accés
gratuït al registre de col·legiats actualitzat,
al registre de societats professionals, codis
deontològics i moltes coses més.
El president de la Comissió Nacional de la
Competència, Luis Berenguer, ha publicat
a Cinco Días uns articles demolidors.
Segons Berenguer, les elits directives
dels col·legis estem abusant dels pobres
col·legiats fotent-nos la gran vida. He de
dir que, pel que fa als enginyers industrials
i els col·legis que conec, això és fals; cap
degà professional, ni les juntes, no cobren
res; també és cert que hi ha excepcions,
però molt poques.
Quant a la finestreta única hi ha una sèrie
d’obligacions molt grans.
Sobre el visat, llegiré el que en diu la Llei
Òmnibus:
“Els col·legis professionals tècnics visaran
els professionals en el seu àmbit de
competència, únicament quan es demani
per petició expressa dels clients, incloent-
hi les administracions públiques quan
actuïn com a tals, o quan així ho estableixi
el Govern mitjançant reial decret, després
de consultar els col·legiats afectats d’acord
amb els criteris següents:
a) que sigui necessari, ja que hi ha una
relació de casualitat directa entre el treball
professional i l’afectació a la integritat
física i la seguretat de les persones, i
b) que s’acrediti que el visat és el mitjà de
control més proporcionat.”
El criteri a és l’objectiu. Evidentment, hi ha
una afectació a la seguretat de les persones:
en un projecte d’emmagatzematge de
productes químics, la mateixa exposició
de motius, que es manté, diu que aquest
reglament es dicta per l’elevada perillositat
de les matèries que es regulen. I després,
el Govern, en el decret que està pensant
Segons la Llei Òmnibus,
els col·legis professionals
tècnics visaran, únicament, quan
es demani per petició expressa
dels clients.
58
Institut d’estudis de la seguretat
revisar, ha eliminat la referència al visat
obligatori. L’ha eliminat dels 16 reglaments
i del Reglament d’instal·lacions tèrmiques
en els edificis (RITE), en què s’esmenta,
però molt indirectament.
Per tant, si el Reial decret que està per
sortir diu que el visat no és obligatori -i
creiem que ho dirà perquè el Govern
sembla que no alterarà la seva posició-
s’incomplirà l’apartat a. Jo no sé si serà
inconstitucional, el que sí serà és il·legal.
L’apartat b demana que s’acrediti que el visat
és el mitjà de control més proporcionat. El
Govern pensa que el visat és molt car, que
triga molt de temps... El Govern pensa un
munt de coses perquè pensa malament dels
col·legis i dels visats. I crec que no atén a la
realitat: el visat és el mitjà de control més
proporcionat, és més objectiu.
L’article 13 de la nova Llei de col·legis
professionals afirma que l’objecte del
visat és comprovar almenys la identitat
d’habilitació professional de l’autor del
treball i la correcció de la integritat
formal de la documentació del treball
professional. És a dir, demanarà, en el visat
preceptiu, menys especificacions de les que
estem demanant ara en els visats que fem.
No demana acreditació de l’existència de
responsabilitat civil professional coberta
i diu, en canvi, que “el visat expressarà
clarament quin és l’objecte, detallant quins
extrems són sotmesos a control, i informarà
sobre la responsabilitat que, d’acord amb
el que preveu l’apartat següent, assumeix
el col·legi”. És a dir, al col·legiat no se li
demana la responsabilitat civil i al col·legi ja
se li atorga la responsabilitat que assumeix.
“En cap cas no comprendrà honoraris ni les
altres condicions contractuals la terminació
de les quals queda subjecta a lliure acord
entre les parts, ni tampoc comprendran
El Govern no veu amb bons ulls l’existència del visat.
59
Fòrum de la Seguretat
control tècnic dels elements facultatius del
treball.” El visat no entra en els aspectes
tècnics perquè la manera com concep o
resol un projecte ha de ser responsabilitat
de cadascú.
Més sobre els col·legis: “en casos de
danys derivats d’un treball professional
que hagi visat el col·legi i que en resulti
responsable l’autor, el col·legi respondrà
subsidiàriament dels danys que tinguin
l’origen en defectes que haurien d’haver
estat posats de manifest pel col·legi a
l’emissari de treball professional i tinguin
relació directa amb els elements que s’han
visat en aquest moment”. Aquí el Govern
torna a atacar els col·legis professionals i
al professional no li diu res. Hem treballat
moltíssim intentant fer veure al Govern el
tema de la responsabilitat professional.
S’ha parlat amb la Direcció General
d’Assegurances i aquesta ha parlat amb la
Direcció General de Política Econòmica del
Ministeri d’Economia i Hisenda. Però no
sabem què se’ls ha traslladat, probablement
la complexitat de la matèria que han resolt
d’aquesta manera: se li carrega als col·legis
i no es diu res de la responsabilitat civil
dels col·legiats.
En canvi, en els decrets que han sortit
modificant els reglaments de seguretat als
instal·ladors autoritzats i als organismes
de control sí que se’ls assigna una
responsabilitat civil concreta. I la Llei
Òmnibus i la Llei Paraigua sí que diuen,
quan parlen de responsabilitat civil, que
afecta tots els agents de la seguretat
industrial -i diu projectistes, directors
d’obra, instal·ladors, organismes de
control-. I quan regula els instal·ladors i
els organismes de control se’ls s’especifica
amb quantia en els reials decrets existents,
i al projectista i el director d’obra ni s’hi
refereix. Hi ha un incompliment de la
Llei manifest per part del Govern en els
decrets de desenvolupament, perquè, és
clar, si s’introdueix la responsabilitat civil
obligatòria, les administracions públiques
ho tenen molt complicat per comprovar
certes coses, per exemple, el control de
les pòlisses de responsabilitat civil és molt
gros. I si ve una pòlissa de Polònia, més
encara. Després parla del cost, aspecte
sobre el qual no entraré, però sí que crec
que he de remarcar incongruències d’allò
legislat entre si i amb el desenvolupament
que està sorgint.
Un altre aspecte, molt important, que
faculta la Llei Òmnibus, és la disposició
addicional cinquena: facultat de control
documental de les administracions. No
sé si es refereix a abans o després, però
diu: “Allò que preveu aquesta Llei no afecta
la capacitat que tenen les administracions
públiques, en exercici de la seva autonomia
organitzativa i en l’àmbit de les seves
competències, per decidir cas per cas, per a
un millor compliment de les seves funcions,
establir amb els col·legis professionals o
altres entitats els convenis o contractar els
serveis de comprovació documental, tècnica
o sobre el compliment de la normativa
aplicable que considerin necessaris, relatius
a les tasques professionals.”
El visat no entra en els aspectes tècnics perquè la manera com concep o resol
un projecte ha de ser
responsabilitat de cadascú.
60
Institut d’estudis de la seguretat
Això és un camp molt obert. No sé el
que significa, no sé si és abans o després;
abans sembla que està prohibit, però
podria ser en l’instant, en el segon
següent a la presentació de la declaració
responsable. Tampoc no hi ha res que
impedeixi que hi hagi convenis i que la
normativa de desenvolupament -i aquí
les comunitats autònomes ja veurem què
fan, ja que Madrid diu que no- estableixi
la preceptivitat del visat en els reglaments
de seguretat, combinat amb la declaració
responsable.
Sota el meu punt de vista, la Llei Paraigua
i la Llei Òmnibus tenen coses bones. Cal
desbloquejar les tramitacions absurdes i
els racons burocràtics amb interessos, de
vegades, no confessables. Això ha de ser
combatut. I el millor mètode per combatre-
ho és amb un visat -visat d’acreditació,
informe d’idoneïtat o com se li vulgui
dir-, més declaració responsable, que
circulin ràpid els papers, que no hi hagi
autoritzacions si no es tracta de casos
excepcionals. D’aquesta manera queda
fitxat el projectista i queda fitxat el
director d’obra, amb unes declaracions
responsables completes, de manera que
després es pugui fer una verificació, que es
farà en un tant per cent molt baix perquè
inspeccionar és molt complex i molt car.
En fi, vull dir que aquest camp pot tenir un
gran desenvolupament, però arrossegarà
un element molt negatiu, que és que
s’haurà de veure cas per cas, ajuntament
per ajuntament, administració pública per
administració pública.
Hi ha en aquests moments convenis
concretats amb ajuntaments. Sé que, per
exemple, el COEIC té convenis amb certs
ajuntaments; nosaltres en tenim també
amb l’Ajuntament de Saragossa, encara
que no ha avançat gaire però s’ha posat
en marxa. Navarra ha fet un Llei foral que
estableix aquest procediment i Canàries
ho ha fet amb el decret d’instal·lacions
elèctriques.
Quant a la disposició addicional tercera
sobre la vigència de l’exigència del visat
col·legial, en un termini de quatre mesos,
el Govern dictarà un reial decret que dirà
quins visats són preceptius i, mentre no ho
faci fins a l’entrada en vigor de la normativa
prevista, l’exigència de visats es regirà per
la normativa vigent. El meu punt de vista
és que avui està en vigor l’exigència de la
normativa vigent, encara que hi ha qui diu
que no.
Hi ha hagut més de 500 al·legacions i no
sé quan sortirà; teòricament per juliol
apareixerà el Reial decret. Han sortit ja
aquests tres reglaments que s’han esmentat,
es ratifica que els projectes de direcció
d’obra estan subscrits per un tècnic titulat
competent i s’elimina la referència al visat
col·lectiu preceptiu.
Cal el visat? Des del meu punt de vista sí.
I per proporcionalitat també. El visat no és
gaire car. És cert que alguns ho són, però
el conjunt de visats no. A l’Aragó, de 9.000
expedients de l’any 2009, la mitjana no
arriba als 100 €, la qual cosa no vol dir
En un termini de quatre mesos, el Govern dictarà un reial decret que dirà quins visats són preceptius.
61
Fòrum de la Seguretat
que no hi hagi visats de grans instal·lacions
que siguin molt cars -potser aquests preus
sí que s’haurien d’ajustar més als costos-.
Però el visat no és car. Les xifres que
utilitza el Govern, quan ha fet servir xifres
inicialment de 8 mil milions de pessetes,
no són correctes. Està confós perquè
confon honoraris amb visat, encara que és
cert que alguns col·legis estaven tramitant
conjuntament el cobrament d’honoraris
amb el cobrament de visats.
Crec que aquesta xifra, a alguns membres
de l’executiu central no massa competents,
els ha portat a la confusió de pensar que
hi havia més de 8 mil milions d’euros en
joc. No és cert, el meu càlcul estimatiu
de tota l’enginyeria -tots els enginyers de
camins, industrials, agrònoms i totes les
enginyeries tècniques- d’Espanya durant
un any és que el cost està per sota dels
vuitanta milions d’euros, ara que l’activitat
no és gaire alta, i evidentment, en un any
normal, no crec que superi els cent.
Remarcaria que si desapareix el visat i tot el
control a priori, atès que l’administració no
tindrà capacitat de control, s’externalitzarà
i el nou model serà molt car. A més, no
sabem a quin tant per cent de revisions
s’arribarà -el dos, el tres, el cinc?-.
No crec que arribi a més. Es produirà un
increment de la picaresca i augmentaran
de forma important els costos per a les
administracions públiques.
Tinc seriosos dubtes sobre la capacitat
controladora i sancionadora de les
administracions públiques i de la justícia.
He estat cap d’un servei provincial i sé com
és de difícil.
Hi haurà punts de risc per la disminució
gradual de la qualitat del sistema de
seguretat i, per tant, un increment de la
taxa de riscos d’accident amb danys a les
persones a llarg termini. Es produirà una
degradació de la qualitat, augmentarà la
taxa de risc, que seguirà sent baixa; però
a llarg termini es traslladarà al nombre
d’accidents. Està claríssim que la societat
tria quina taxa de risc tolera. La Llei de
trànsit és simptomàtica sobre això.
No tot model forà és necessàriament
millor. I com demostra l’última crisi -i
em referiré a l’aspecte financer-, una
desregulació excessiva per eliminar traves
a l’economia, que funcioni amb més
llibertat, ha provocat facilitar -ho diré
clarament- que bergants i pocavergonyes
s’hagin aprofitat desestabilitzant el sistema
financer fins als nivells que, com sabeu,
ens trobem. I amb el sistema de qualitat no
crec que sigui tant, però passarà el mateix.
És a dir, predominarà la picaresca i es
produiran vulneracions, baixarà la qualitat
i augmentaran els accidents.
Per acabar, m’agradaria donar un consell al
Govern -que no farà cas-: abans de regular
el control dels sistemes de seguretat hauria
de ser prudent. Moltes gràcies.
Les xifres que utilitza el Govern
per argumentar que el visat és car no són correctes.
62
Institut d’estudis de la seguretat
MODERADOR
Jordi Sans
El següent ponent és Joan Perdigó,
llicenciat en Dret, amb Grau, per la
Universitat de Barcelona, el 1975,
actualment advocat i soci del despatx
Joaquín Tornos Abogados Asociados i
professor associat de Dret Administratiu a
la Universitat de Barcelona, des de 1987.
Anteriorment ha estat lletrat consistorial,
ara en excedència, de l’Ajuntament de
Barcelona; director del
Servei Jurídic de l’Entitat Metropolitana
de Serveis Hidràulics i de Tractament
de Residus, de Barcelona, i advocat a
Landwell/PricewaterhouseCoopers.
Va participar en el VII Fòrum de la
Seguretat, Les polítiques de seguretat
industrial, amb una ponència sobre “Les
competències i el marc legislatiu de la
seguretat industrial”.
La declaració responsable i la comunicació prèvia com a conceptes clau
Joan Perdigó
Igual que els meus companys, agraeixo als
col·legis d’enginyers i a l’IDES, no només
que m’hagin convidat, sinó que m’hagin
tornat a convidar. Ja vaig estar en el VII
Fòrum, així que el meu agraïment és doble.
Abans d’entrar en el tema que se m’ha
adjudicat, la declaració responsable i la
comunicació prèvia com a figures clau, cal
dir que en l’àmbit de la seguretat industrial
no són noves, però sí que ho són en altres
àmbits de les activitats econòmiques a
Espanya.
63
Fòrum de la Seguretat
Però abans d’entrar-hi vull fer una precisió
sobre l’objecte i l’àmbit de la Directiva
de què estem tractant. Sembla que quan
parlem de Directiva de serveis, el seu
objecte sigui el que normalment s’entén
com el sector serveis -en economia
s’inclouen en el sector terciari: comerç i
els serveis-, doncs no. La Directiva, per tal
de definir el seu àmbit, es remet al Tractat
de la Comunitat que diu clarament que els
serveis són tots els sectors de l’economia,
primari, secundari i terciari, excloent-ne
únicament aquells que tinguin un règim
especial d’ajuts -aquí sí que se’n va una part
important del sector primari, objecte de la
Política Agrària Comunitària (PAC)-. Però
diguem que, d’entrada, el sector secundari
productiu i, per descomptat, el de serveis
estan integrats en l’aplicació de la Llei.
El que passa és que la Directiva té un
sistema d’excepcions tan important i tan
extens que, un cop aplicades totes les
excepcions, ens quedem pràcticament amb
els serveis.
D’entrada l’exposició de motius, per
exemple, ens exclou l’urbanisme, i tot el
que té a veure amb l’exercici d’autoritat.
Insisteixo, en l’urbanisme i, per tant, en
l’activitat edificadora.
Després, en el sistema d’excepcions dels
primers articles, ja se’ns van d’entrada
els serveis no econòmics d’interès general
(són els que entenem aquí, a França, Itàlia
i Alemanya..., com a serveis públics).
Però també les excepcions primeres i les
que estan en les excepcions al règim de
lliure prestació no entren en l’àmbit. Estan
exceptuats de l’àmbit d’aplicació de la
Directiva tots els sectors que són serveis
econòmics d’interès general -tots els
sectors que estan regulats perquè el Tractat
i les respectives directives exigeixen la
seva liberalització: energia, transports,
telecomunicacions, etc.
I després hi ha una cosa que crec que
és clau en el sistema d’excepcions de la
Directiva i que està passant desapercebuda.
I és que queda clar en l’article 3.1 que
aquesta Directiva és una directiva residual
que s’aplica en defecte d’altres directives.
L’article 3.1 ho diu clar: si hi ha conflicte
entre aquesta Directiva de serveis i altres
directives, s’aplicarà la directiva sectorial.
Quins dos grans àmbits que afecten
especialment la seguretat industrial tenen
les seves directives pròpies? En primer
lloc, tot el que és la seguretat industrial,
que des de les directives d’un enfocament
tenen un règim específic que després
donen lloc a Espanya a la Llei d’indústria
del 1992, al Reglament d’Infraestructures
i a tots els reglaments tècnics de seguretat
que van transposant les diferents directives
europees en aquesta matèria. El segon
gran àmbit que té les seves respectives
directives generals i particulars és el medi
ambient, també directament relacionat
amb la seguretat industrial. I no només
la Directiva 2008/1/CE del Parlament
europeu i del Consell, de 15 de gener de
2008, relativa a la prevenció i al control
integrats de la contaminació (Directiva
Els sectors econòmics
d’interès general, com l’energia, els
transports o les telecomunicacions
estan fora de l’àmbit d’aplicació
de la Directiva.
64
Institut d’estudis de la seguretat
IPPC), que és la més general, la més
horitzontal, sinó que després hi ha totes les
directives verticals o vectorials, en tots els
vectors ambientals, atmosfera, aire, soroll,
residus..., que també queden fora.
Així com en seguretat industrial el fet que
quedin fora no és gaire rellevant perquè el
seu règim d’intervenció administrativa ve a
ser pràcticament el mateix (després veurem
com es fa la transposició), però el règim
d’intervenció administrativa en seguretat
industrial, comunicació i declaració
responsable ja s’ajusta a la Directiva; en
canvi, en medi ambient no; en aquesta
matèria totes les directives ambientals
exigeixen sempre el permís escrit, per tant,
exclouen de forma absoluta la declaració
responsable i la comunicació prèvia.
Aquest és el sistema d’excepcions, però
després en l’àmbit d’aplicació de la
Directiva, i en particular en el règim
d’autorització/no autorització, tornen a
aparèixer com a excepció pràcticament
els mateixos sectors que hem dit abans. O
sigui que una vegada més apareixen com a
raons imperioses d’interès general el medi
ambient en l’entorn urbà, l’urbanisme, la
seguretat pública, la salut, la protecció
civil, la política social i cultural. Es
tornen a repetir els aspectes que abans,
per un tipus d’excepció o altre, no són
àmbits d’aplicació de la Directiva. De
manera que aquesta ens queda reduïda
pràcticament al que són els serveis i en
aquests serveis, per descomptat, hi ha els
professionals. Un aspecte important dels
serveis professionals és que, en aquesta
exclusió de directives, podrien entrar en
conflicte per la qualificació professional.
La Directiva 2005/16 està expressament
exclosa, com a directiva que s’entén que
entra en conflicte, i la Directiva de serveis
no s’aplica.
Al costat de la declaració responsable
i la comunicació prèvia en el règim de
principi excepcional d’autorització, el
dret comunitari introdueix per primera
vegada el silenci positiu. Jo no sé com ha
anat, però sembla que Espanya ha posat
un invent seu que a Europa no existia,
perquè a Europa o hi ha permís escrit o
hi ha comunicació (cal dir que aquesta
figura a Espanya tampoc és tan rellevant
com pugui semblar perquè tothom fuig del
silenci positiu, tothom vol el paper).
Dels conflictes que hi ha hagut apareixia
una estadística a la revista El Cronista,
fa un parell o tres de números, entorn
de sentències sobre silenci positiu entre
el 2003 i el 2008. N’hi havia hagut 230
i únicament 15 aprecien que el silenci
positiu s’aplica correctament. Així que
tampoc aquesta figura de silenci positiu és
tan rellevant.
Bé, feta aquesta introducció ens cenyirem
més al tema objecte de la meva ponència.
En primer lloc, ja ho he dit, la declaració
responsable i la comunicació prèvia no
són unes novetats tan importants. Ni tan
sols ho són pel que fa al que a Catalunya
teníem assumit, que era la comunicació
El dret comunitari introdueix per primera vegada el silenci positiu.
65
Fòrum de la Seguretat
del Reglament d’obra i serveis de les
corporacions locals, que substitueix el del
55 estatal, ni per exemple, a la comunicació
prèvia que hi havia a la Llei d’intervenció
integral de l’Administració ambiental
de 1998. Això, pròpiament -almenys
d’acord amb el concepte de comunicació
de la Directiva-, no eren comunicacions
perquè el període de demora de l’exercici
d’activitat d’un mes, que podia ser efectiva
o no, però permetia la comprovació
de l’Administració, feia que aquesta
intervenció tàcita de l’administració
convertís aquestes comunicacions en una
autorització d’acord amb com les defineix
la Directiva.
En aquest sentit, crec que l’apreciació que
va fer el Consell d’Estat recomanant que
la comunicació permeti l’exercici immediat
de l’activitat no és gaire convenient. És
el que deia la Directiva però el Consell
d’Estat recomana més aviat el model del
Reglament d’obres, activitats i serveis
català, o el de la Llei ambiental catalana del
98. És a dir, l’administració ha de tenir un
temps abans que l’activitat s’iniciï. Crec que
aquí el Consell d’Estat no va estar encertat
perquè el que diu la Directiva és que la
comunicació o la declaració impliquen
l’exercici de l’activitat immediatament,
que és el que ja venia sent així en el règim
de la Llei d’indústria de 1992 que, al seu
torn, procedia de les diferents directives
europees de seguretat.
Hi ha, però, exemples que sí que res-
ponen al règim de comunicació. Per
exemple, la comunicació de la Directiva,
la comunicació d’obres menors i els
assabentats (“enterados”) en les orde-
nances d’obres de Barcelona i de molts
altres municipis, permeten, en el cas dels
assabentats, iniciar l’obra immediatament
o bé la comunicació al dia següent. Però
pràcticament és automàtic.
L’antecedent més rellevant l’ha esmentat
abans Carlos Padrós, és el Decret de
liberalització industrial del Govern Suárez.
De tota manera, crec que el 1979 ja havia
sortit un primer reial decret que regulava
un tipus d’entitats d’inspecció i control en
matèria d’atmosfera. És a dir, no era tan
absolut allò que, amb la signatura del tècnic
competent i la comunicació fos suficient; ja
es començava a exigir un plus a més del
tècnic competent, que era aquesta segona
intervenció dels organismes de control o
entitats col·laboradores (després veurem
de qui són col·laboradores).
En aquest règim de la Llei d’indústria i de
les seves reglamentacions tècniques, la
declaració responsable i la comunicació són
allò normal, mentre que l’autorització és
excepcional. En aquest sentit, crec que amb
el règim que teníem a Espanya en matèria
de seguretat industrial no calia tocar la
llei: complíem perfectament la Directiva
ja que complíem les directives europees de
seguretat industrial que obeïen a aquest
model: en el règim ordinari, la declaració i
la comunicació, i en el règim excepcional,
l’autorització. Aquest va ser el tema de la
meva intervenció en el VII Fòrum on ho
En aquest règim de la
Llei d’indústria i de les seves
reglamentacions tècniques,
la declaració responsable i la comunicació és normal, mentre
que l’autorització és excepcional.
66
Institut d’estudis de la seguretat
vam analitzar amb més detall. Entenc que
el que ha passat és que la Llei Òmnibus
ha fet una interpretació integrista amb la
fe del convers -com deia Carlos Padrós-,
en el sentit que ha anat molt més enllà
perquè la Llei d’indústria ja complia amb
la Directiva. Recordem què deia: règim
ordinari, declaració i comunicació; règim
excepcional, autorització. Doncs la Llei
d’indústria actual ens diu que la declaració
i la comunicació són excepcionals i que
únicament es poden imposar per llei per
raons de seguretat pública, salut laboral,
medi ambient i normes comunitàries o
internacionals que ho exigeixin. I són
una excepció al nostre règim de llibertat
d’indústria que no tindria cap mena
d’intervenció.
Aquí sí que hi ha un contingut ideològic i,
a més, crec que absurd. Fins i tot al Regne
Unit on sembla que les coses són així, no
ho són en realitat, perquè allà realment
la companyia d’assegurances, que és la
que té el seu organisme de control, fixa el
control que després l’administració dóna
per bo. Si tens una bona assegurança i
l’assegurança, al seu torn, ha fet la seva
comprovació tècnica, no hi ha problema en
la comunicació ni, si és el cas, en l’autorit-
zació.
És a dir, allò que en la Directiva són raons
imperioses d’interès general per exigir
l’autorització, en la Llei d’indústria les
raons imperioses d’interès general és el
que justifica la declaració responsable i la
comunicació. De manera que l’autorització
queda limitada a l’exigència específica de
la normativa comunitària o internacional.
I aquí realment es veu com, primer el
Ministeri, després el Govern i després
el legislador s’han passat de llarg en la
transposició de la Directiva.
Com dèiem, ara veurem la declaració
responsable i la comunicació prèvia. De
declaració responsable pròpiament dita, a
part de la que hi havia a la Llei d’indústria
i aquests “assabentats” d’obres menors
a Barcelona o els municipis catalans, els
altres antecedents obeïen a objectius
diferents com eren acreditar davant
l’administració que es complien unes
condicions objectives o que no necessitaven
documentació o que es podia prescindir
d’aquesta documentació. Així doncs, com
a exemples en matèria de contractació
administrativa, hi ha una clàusula de
declaració responsable garantint que no
s’incorre en cap prohibició o per rebre
subvencions públiques, o també s’han
esmentat les autoliquidacions tributàries.
En l’actualitat, en la declaració responsable
el que pot passar és que es converteixi en
un requisit més, en un document més de la
comunicació.
A la Directiva i la Llei Paraigua, la
declaració responsable i la comunicació
s’imposen com a mitjans menys restrictius
que l’autorització. No passa així en la Llei
d’indústria -ho hem vist-, que és encara,
suposadament, molt més oberta. De fet,
veient la Llei d’indústria, sorprenentment,
el menys restrictiu seria la no intervenció
Al Regne Unit, els organismes de control fixen el control que després dóna per bo l’Administració.
A la Directiva i la Llei Paraigües, la declaració responsable i la comunicació s’imposen com a mitjans menys restrictius que l’autorització.
67
Fòrum de la Seguretat
que és el que aparentment empara el
nou article 4.2 d’aquesta llei. Tanmateix,
la Directiva de serveis no s’aplica. Aquí
entraria una mica el règim d’excepció de
la Directiva de serveis, que fa que al final
no s’apliqui a tota l’economia, sinó només
al sector serveis.
Les definicions d’autorització de la
Directiva i de la Llei Paraigua són molt
clares i, per tant, no inclourien només el
silenci positiu, sinó també els supòsits de
transcurs d’un termini per iniciar l’activitat,
si es considera una actuació tàcita -aquí
discreparia substancialment amb el que
ha dit el subdirector general, en el sentit
que també forma part del concepte
d’autorització en els termes de la Directiva
si en el règim de comunicació hi ha un
termini per a la comprovació-. O també
l’aportació, amb la comunicació, d’un
certificat o acta d’una entitat considerada
col·laboradora de l’Administració, més que
del titular de l’activitat.
Per a mi, aquest obstinació a entendre
que les entitats col·laboradores ho són de
l’Administració és incorrecta d’acord amb
la Llei d’indústria. Aquesta llei ja defineix
clarament el que són el control reglamentari
i el control administratiu. El control
reglamentari és sempre responsabilitat de
l’industrial, dels seus tècnics que signen
el projecte i dels organismes de control.
Mentre que en el control administratiu
és la inspecció i aquí sí que la intervenció
és de l’Administració. Però si fem aquesta
barreja en la qual pretenem externalitzar
i convertim el control reglamentari en
control administratiu, passarà que la
comunicació deixarà de ser-ho. Per tant,
aquí caldrà posar-se a treballar perquè
crec que, a la llarga, la conseqüència serà
que en els casos conflictius -com és una
entitat col·laboradora de la administració-
s’entendrà que hi ha intervingut
l’administració. Per tant, no s’ha complert
la Directiva. I per descomptat, veurem
que l’objectiu que la responsabilitat
recaigui, no en l’Administració, sinó en el
titular, els seus tècnics i els organismes de
control, desapareixerà perquè si l’entitat
és col·laboradora de l’Administració, la
responsabilitat torna a aquesta.
Les definicions de declaració responsable i
comunicació prèvia ja les coneixem:
- Declaració responsable, al 3.9 de la Llei
17/2009 i 71 bis 1 de la 30/1992 segons
la 25/2009 és: “el document subscrit pel
titular d’una activitat en què declara, sota
la seva responsabilitat, que compleix els
requisits establerts en la normativa vigent,
que té la documentació que ho acredita i que
es compromet al seu compliment durant la
vigència de l’activitat”.
- I comunicació prèvia, al 71 bis 2 de la
30/1992 segons la 25/2009: “el document
mitjançant el qual els interessats posen en
coneixement de l’Administració pública les
seves dades identificatives i d’altres exigibles
per a l’exercici d’un dret o l’inici d’una
activitat”, és la de la Llei 20/2009 de
prevenció i control ambiental d’activitats
(LPCAA). La LPCAA posa fi al règim
anterior del termini d’un mes per iniciar
Les definicions d’autorització de
la Directiva i de la Llei Paraigües
són molt clares i, per tant, no
inclourien només el silenci positiu,
sinó també els supòsits de
transcurs d’un termini per iniciar
l’activitat.
El control reglamentari
és sempre responsabilitat de l’industrial,
dels seus tècnics que signen el
projecte i dels organismes de
control.
68
Institut d’estudis de la seguretat
l’activitat i la comunicació prèvia permet
l’inici de l’activitat de forma automàtica,
en el moment en què es presenta. Això
seria el règim d’indústria de gairebé tota
la vida, des del 80. L’avantprojecte de llei
catalana de règim jurídic i procediment
administratiu comú també coincideix amb
aquestes definicions. La diferència entre
la declaració responsable i la comunicació
prèvia seria que en la primera no cal
presentar cap document, mentre que en la
segona sí.
Les definicions que hem vist semblen
molt clares, tant de la Directiva com de
la Llei Paraigua i de l’avantprojecte de
la llei catalana de procediment, però per
exemple tenim el Decret llei d’equipaments
comercials. Es tracta d’una de les primeres
normes catalanes que intenta adaptar-se
a la Directiva, ja que les lleis comercials
catalanes feien política comercial, protegint
i limitant un tipus de comerç o un altre, la
qual cosa no s’ajustava a la Directiva. Així,
el Decret llei pretén ajustar-s’hi utilitzant
elements que ja no són estrictament de
política comercial obvis, sinó de caràcter
urbanístic i mediambiental. En aquest
Decret llei, la comunicació prèvia i la
declaració responsable es barregen.
Penso que, en realitat, comunicació
responsable i comunicació prèvia són una
mateixa instrucció: comunicació. Passa
que la comunicació seria més simple
-només exigiria la declaració del titular,
sense aportar documents, encara que
sigui la seva obligació disposar d’altres
documents, els té a casa i en un primer
moment no els aporta-. I, després, quan
es fa una comunicació amb aportació de
documents -no n’hi ha prou de dir que els
tens a casa, els has d’aportar- i hi pot haver
una declaració responsable.
Tenen en comú que l’activitat s’inicia en el
moment que es presenta la comunicació o
la declaració, fins i tot abans, perquè en
la modificació de la Llei d’indústria i en la
modificació de la mateixa Llei 30/1992 de
procediment administratiu, tal com està
redactada, sembla que l’activitat es pot
iniciar fins i tot abans.
Una altra nota característica és que tota
la responsabilitat correspon al titular o,
en tot cas, és compartida amb els tècnics
professionals i els organismes de control
que hi han intervingut. Aquesta és la gran
diferència amb la comunicació que fins ara
coneixíem en l’àmbit que no és industrial,
en el de règim local. La comunicació que
coneixíem per si sola no permetia l’exercici
de l’activitat, sinó que, com a mínim, es
requeria el transcurs del termini d’un
mes tret que hi hagués la intervenció de
l’administració en aquest termini que
impedís aquesta activitat.
Ara bé, aquí tornem a l’anterior: si la
intervenció dels organismes de control
es considera que és per compte de
l’Administració, no s’aconsegueix aquest
trasllat de la responsabilitat, que és el que
pretén la Llei d’indústria de 1992.
La diferència entre la declaració responsable i la comunicació prèvia seria que en la primera no cal presentar cap document, mentre que en la segona sí.
69
Fòrum de la Seguretat
Les cauteles que preveu la Llei Paraigua
i les modificacions legislatives de la Llei
Òmnibus -el control, la inspecció i la
comprovació-, com les podríem qualificar?
Per a mi, el control inevitablement ha de
ser el que preveu la Llei d’indústria de
1992: control reglamentari -el que està
en els reglaments i que és responsabilitat
del titular-. El titular té un règim, ja no
una llicència; té un règim de comunicació
i declaració responsable i ha de complir
amb una sèrie de controls reglamentaris
en règim d’autocontrol, amb declaració
responsable o amb comunicació
acompanyada de certificat del tècnic
competent o de l’organisme de control.
En canvi, la inspecció seria allò que
en la Llei del 1992 es presenta com
la funció pública d’inspecció a càrrec
estrictament de l’Administració -el que en
la Llei d’indústria s’entén com a control
administratiu-. En la Llei d’indústria
s’utilitza el terme d’inspecció referit a l’acte
concret d’inspecció tant si es fa en control
reglamentari com en control administratiu.
En fi, el que en el dret administratiu sempre
hem entès com a funció pública inspectora
és el que s’anomena control administratiu.
I apareix la figura de la comprovació
que seria la comprovació ex post. És a
dir, aquí el legislador intenta fer una
mica de cas al Consell d’Estat, que diu al
Govern; “Escolta, Govern, t’estàs passant
una mica amb això de la comunicació,
millor que la comunicació o la declaració
responsable tinguin un termini perquè es
pugui controlar”. Això no s’accepta, crec
que perquè no és l’esperit de la Directiva,
i en canvi es preveu aquesta comprovació
ex post. Per a mi, la comprovació ex post
seria una inspecció en el sentit propi del
terme, com a funció pública d’inspecció,
però que ja està programada. D’entrada ja
està regulada per reglament quan sigui el
cas, no sempre, però reglamentàriament
es podrà establir que, en aquells casos
en què es vulgui més exigència, el
règim de declaració responsable i de
comunicació tinguin una comprovació a
posteriori per part de la Administració,
ja sigui directament o bé externalitzada,
per exemple, a través dels col·legis
professionals.
El que passa és que hi veig un cert
conflicte en aquest pla B d’utilitzar la
comprovació pels col·legis professionals,
havent intervingut organismes de control
que tenen el seu control per part de
l’Administració en règim d’acreditació. El
que sí veia bastant clar, però va caure, és
el règim del visat substantiu que hi havia
al projecte que entrava al Congrés, en el
qual el visat no només era formal sinó que
el col·legi també garantia la bondat tècnica
i legal de cada projecte. Crec que aquí hi
havia una gran oportunitat per als col·legis.
A més, amb un sistema d’assegurances,
que no només assegurava els aspectes
formals, sinó també els materials. Afegeixo
ràpidament: un aspecte important és
que les trampes que es poden fer en la
comunicació, en la declaració responsable,
en la llicència, en l’autorització i durant
l’execució de l’activitat no se substancien
El control inevitablement ha de ser el que
preveu la Llei d’indústria de
1992.
La comprovació ex post seria una
inspecció en el sentit propi del
terme, com a funció pública
d’inspecció, però que ja està
programada.
70
Institut d’estudis de la seguretat
únicament per via sancionadora com fins
ara, sinó que se substancien senzillament
amb el cessament de l’activitat. Aquesta és
una cosa que sistemàticament la legislació
catalana i estatal havia obviat.
Finalment parlaré de la posició dels
tercers. La posició dels tercers (en certa
manera, els afectats) respecte de les
activitats exercides prèvia declaració
responsable o comunicació prèvia és una
qüestió obviada tant en els antecedents
com en la normativa actual. A diferència
del silenci administratiu, no hi ha acte
administratiu susceptible d’impugnació
ni en via administrativa ni judicial
contenciosa administrativa, tampoc no
hi ha una inactivitat de l’Administració
susceptible del corresponent recurs
contenciós administratiu. L’acció més
clara serà la denúncia amb sol·licitud
que l’Administració faci cessar l’activitat
per incompliment de les condicions. En
realitat no és una acció diferent de la
que s’exerceix contra les activitats sense
llicència o autorització. Si escau, el silenci
de l’Administració serà negatiu i permetrà
l’accés a la Justícia per la via del recurs
contenciós administratiu.
També es pot acudir a la via jurisdiccional
civil. Això és poc conegut, però per exemple
hi havia una llei que regulava l’acció
contra immissions il·legítimes (art. 546-13
del Llibre V del Codi Civil de Catalunya).
I després, en particular, tenim l’exercici de
l’acció de cessació (art. 42 de la Directiva
i 26 de la Llei 17/2009 Paraigua). Aquesta
acció de cessació ja estava a la Directiva
98/27/CE i la Llei general de protecció dels
consumidors (TR, RDL 1/2007) i l’11 de la
LEC, amb habilitació del Ministeri Fiscal
per a la defensa d’interessos col·lectius
i difosos. Una alternativa seria passar
les accions d’immissió i de cessació de la
jurisdicció civil a la jurisdicció contenciosa
administrativa. Moltes gràcies.
MODERADOR
Si no hi ha preguntes, donarem pas a la
part final. Meritxell Pineda ens farà un
petit resum del que ha estat la jornada. Per
la meva banda, i com a opinió personal
aprofitant que tinc el micròfon, vull dir
que és obvi que algunes coses canviaran
però no està clar ni com ni quan. Hem
sentit interessants ponències, però alguna
cosa canviarà, i des de la perspectiva dels
col·legis professionals és bo preparar
diversos escenaris per poder-se adaptar al
que finalment passi.
Fóra bo que els col·legis professionals preparessin diversos escenaris per poder-se adaptar al que finalment passi.
71
Fòrum de la Seguretat
CLOENDA
Txell Pineda
A mode de conclusions, queda clar que
ens trobem en un moment molt convuls.
L’experiència és que quan hi ha força canvis
normatius, hi ha un període de transició.
Això ja va passar amb l’aplicació de la Llei
d’intervenció integral de l’administració
ambiental (LIIAA) a Catalunya, que la fun-
dació va analitzar en el seu moment. Amb
la LIIAA els diferents agents i tot el sistema
van tremolar una mica i van patir força.
Ara, amb la Directiva de serveis i la seva
transposició s’albira que patirem molt més
i es patirà molt perquè el desenvolupament
de la Directiva serà molt lent.
Hem vist a totes les ponències que hi seg-
ueixen havent molts interrogants i poques
preguntes. Esperem que, en el que queda
d’anys, surtin els reials decrets que tots
estem esperant. Salvador Domingo ens
ha avisat que el de visats sortiria el juliol i
Gonzalo Meneses ens havia de parlar avui
de l’altre Reial decret, sobre la capacitació
professional, que preocupa tant a projec-
tistes com a instal·ladors.
La seguretat industrial és un sector que
considerem, des de la fundació, molt ma-
dur. És un sector en què sempre hem tre-
ballat. Sempre hem dit que els demés sec-
tors de la seguretat havien d’equiparar-se
a la seguretat industrial, però sembla que
el comptador es posa a cero per a tothom
i que, en aquest nou marc, cal tornar a
començar.
72
Institut d’estudis de la seguretat
Entrant en la clausura de l’acte voldria, en
primer lloc, agrair l’assistència a tots el pre-
sents, agrair als ponents que han participat
i agrair també al personal de l’IDES l’esforç
realitzat en un any complicat com per a tot,
però per a una fundació tant petita com la
nostra, encara més. La nostra voluntat és
poder oferir un espai d’anàlisi i d’agitació
intel·lectual. Espero que ho haguem acon-
seguit.
També voldria agrair als patrocinadors
del Fòrum d’aquest any, que any rere any
ens han ajudat a poder continuar la nos-
tra tasca. Ser una fundació sense afany
de lucre és complex. El context actual no
ajuda, doncs abans que el manteniment o
la seguretat, el primer que es redueix són
les aportacions a entitats que fan serveis a
tercers sense un benefici productiu a curt
termini, com és el nostre cas. Però tenim
un grup d’administracions i organitzacions
que ens ajuden i els voldria agrair públi-
cament el seu suport. Y el recolzament
dels dos col·legis patrons de la fundació
que demostren que es poden fer projectes
conjunts com, per exemple, en el marc
de la fundació, en què porten més de deu
anys col·laborant. També voldria agrair als
membres del patronat de la fundació, per-
què d’una forma anònima els truquem, els
fem preguntes i ens ajuden i els demanem
la seva participació com a moderadors, i
tot això fa que la fundació tiri endavant.
Els faig uns minuts de publicitat. D’una
banda, explicar-los que aquest any el
proper acte públic de la fundació és la pre-
sentació de l’informe 2010 de l’Observatori
del Risc a l’octubre, dedicat a l’energia.
D’altre banda, pel que fa els projectes en
què estem treballant, tenim un estudi sobre
les responsabilitats dels professionals de
l’enginyeria. Aquet aspecte és molt impor-
tant, i encara més si tenim en compte en
compte el canvi de model que estem vivint,
en què les responsabilitats dels profession-
als aniran a més.
Sense més, agrair-vos novament la vostra
assistència i animar-vos a què vingueu
l’any vinent.
73
