1457 119 llenderrozas prioridades y desafios de la politica exterior colombiana
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MARTHA ARDILA DIEGO CARDONA ARLENE B, TICKNER (EDITORES).
PRIORIDADES V DESAFÍOS DE LA POLÍTICA EXTERIOR COLOMBIANA
E EN COLOMBIA
·FESCOL·
A Hanns ~ Seidel V Stiftung
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Correo electrónico
PRIMERA EDICIÓN
Bogotá, octubre de 2002
ISBN
958-8128-04-8
CooRDINACióN EDITORIAL
Juan Andrés Valderrama
DISEÑO Y DIAGRAMACIÓN
Angela Vargas
DISEÑO DE LA CARÁTULA
Camila Cesarino Costa
!LUSTRACIÓN DE LA CARÁTULA
Luis Fernando Ramírez
IMPRESIÓN
Prisma Asociados Ltda.
Las ideas y opiniones expresadas en cada trabajo sen responsabilidad de las
autoras y los autores y no comprom~ten a las instituciones que contribuyeron a
la realización de los conversatorios y a la edición de este libro.
Contenido
PRESENTACIÓN .......................•.•.•........................•...•........•... 13
Wolf Grabendorff 1 Erhard Zurawka
PRóLOGO
EL ANÁLISIS DE LA POLÍTICA EXTERIOR COLOMBIANA:
LUGARES COMUNES Y GRANDES SILENCIOS
Martha Ardila 1 Diego Cardona 1 Arlene B. Tickner
La evolución de la práctica de la política exterior de Colombia .............................. 21
Desafíos y limitaciones de la política exterior colombiana ................................ 28
Organización del libro ....................................................... 35
COLOMBIA Y EL MUNDO
COLOMBIA Y LAS GRANDES TENDENCIAS
GEOECONÓMICAS EN LAS AMÉRICAS
Diego Cardona
Introducción ...................................................................... 47 El Acuerdo de Libre Comercio de América del Norte ..... 50
':·
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8 CONTENIDO
El Sistema de Integración Centroamericano .................... 54 El e ·b an e ....................................................................... , .... 56
El Grupo de los Tres ......................................................... 59
La Comunidad Andina de Naciones ................................. 62
El MERCOSUR ........................................................................... 67
El horizonte del ALCA ............................................................. 73 Los factores particulares:
la política exterior en este contexto ............................. 76
Conclusiones ..................................................................... 81
Bibliografía ........................................................................ 84
LA POLÍTICA ECONÓMICA EXTERIOR COLOMBIANA:
CRECIENTE VULNERABILIDAD A LAS DETERMINANTES EXTERNAS
Beethoven Herrera
Introducción ...................................................................... 99 ¿Hacia una aldea global? ................................................ 103 Colombia: excepción en la región .................................. 107 Todos cambian en la misma dirección ............................ 111
Interés nacional y toma de decisiones en Colombia ....... 116 Sistema internacional: desorden y asimetrías ................. 122
La lógica de las decisiones nacionales ............................ 127
Conclusión. ¿Es posible la autarquía? ............................ 131
Bibliografía ...................................................................... 138
LA POLÍTICA MULTILATERAL DE COLOMBIA
Y COLOMBIA EN LA NUEVA AGENDA MULTILATERAL
Ande !Jo García 1 Patti Londoño
Introducción .............. : ..................................................... 139
Evolución de la política multilateral de Colombia ......... 141
PRIORIDADES y DESAFÍOS DE LA POLÍTICA EXTERIOR COLOMBIANA 9
Los temas de la agenda multilateral ............................. ~:· 144
Participación en el ámbito de las Naciones Unidas ..... ;'.'.! 156
Colombia en la Organización de Estados Americanos .. 163
La participación de Colombia en los órganos de concertación e integración ..................................... 166
El nuevo multilateralismo el conflicto colombiano ....... 169
Reflexiones finales .......................................................... 175
Bibliografía ...................................................................... 176
COLOMBIA Y SUS PRIORIDADES TEMÁTICAS
LA INTERNACIONALIZACIÓN DEL CONFLICTO DOMÉSTICO
Y LOS PROCESOS DE PAZ
(HISTORIA RECIENTE Y PRINCIPALES DESAFÍOS)
Leonardo Carvajal 1 Rodrigo Pardo
Introducción .................................................... · ........... · · .. 181
De Samper a Pastrana: la internacionalización toma forma ............................ 185
d . 1 ' 1 191 La 1p omac1a para a paz .............................................. . El Plan Colombia ............................................................ 195
El gobierno de Uribe y la lucha mundial contra el terrorismo .................................................... 213
Algunos desafíos de los próximos años .......................... 219
Bibliografía ...................................................................... 231
DIPLOMACIA Y DERECHOS HUMANOS EN COLOMBIA:
MÁS DE UNA DÉCADA DE AMBIGÜEDAD
Gustavo Gallón Gira/do
Introducción .................................................................... 237
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El anonimato apacible (mediados de la década de 1960 a mediados de la de 1980) ................. 239
La diplomacia de la astucia (mediados de la década de 1980 a comienzos de la de 1990) ............... 241
La cooperación vacilante (mediados a finales de la década de 1990) .................................................. 250
La sustitución de compromisos (finales de la década de 1990 y comienzos del siglo veintiuno) ...... 254
Perspectivas y conclusiones ............................................ 275 Bibliografía ...................................................................... 277
LA POLÍTICA EXTERIOR COLOMBIANA ANTIDROGAS
O CÓMO SE REPRODUCE EL RITUAL REALISTA
DESDE EL TERCER MUNDO
Sandra Borda Guzmán
Introducción .................................................................... 283 La construcción de una comunidad
. de la política del poder ............................................... 286 Algunas implicaciones adicionales
del vínculo drogas-seguridad ..................................... 302 Conclusiones ................................................................... 307 Bibliografía ...................................................................... 309
COLOMBIA Y SUS PRIORIDADES GEOGRÁFICAS
LA POLÍTICA EXTERIOR DE COLOMBIA HACIA SUS VECINOS
EVOLUCIÓN, MECANISMOS Y RETOS
Martha Ardila
\ 1 '<
Introducción .................................................................... 315
Tendencias, continuidades y cambios ............................. 317 Mecanismos de relacionamiento ..................................... 322 Conclusión: los retos con los vecinos ............................. 345 Bibliografía ...................................................................... 347
"COLOMBIA" ES LO QUE LOS ACTORES ESTATALES HACEN DE ELLA:
UNA (RE)LECTURA DE LA POLÍTICA EXTERIOR COLOMBIANA
HACIA LOS ESTADOS UNIDOS
Arlene B. Tickner
Introducción .................................................................... 353 Evolución de las relaciones
Colombia-Estados Unidos, 1994-2002 ......................... 355 El papel de las ideas y de la identidad
en las relaciones Colombia-Estados Unidos .............. 368 Conclusiones: hacia un balance tentativo
de la política exterior colombiana .............................. 384 Bibliografía ...................................................................... 393
LA POLÍTICA EXTERIOR COLOMBIANA FREI'<TE A LA
UNióN EUROPEA EN LA DÉCADA DE 1990
Gustavo Adolfo Puyo Tamayo
Introducción .................................................................... 399 Evolución de la política extetior colombiana ................. 400 La política exterior colombiana en los noventa .............. 402 La diplomacia mul,ilateral .............................................. 413 Conclusión: retos y estrategias de la política exterior
c<'lvmbiana frente a la Unión Europea ...................... 423 Bibliografía ...................................................................... 429
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12 CONTENIDO
COLOMBIA y EL GRAN CARIBE
Socorro Ramírez
Introducción .................................................................... 431 Continuidades y rupturas de Colombia en el Caribe ...... 433 Determinantes principales de la política exterior ........... 452 Retos de Colombia en el Caribe ..................................... 460 Bibliografía ...................................................................... 465
SIGLAS ............................................................................... 471
ÍNDICE DE MATERIAS ........................................................... 475
AUTORES ........................................................................... 491
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CoLOMBIA
Y SUS PRIORIDADES TEMÁTICAS
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(') o 3
La intemacionalización del conflicto doméstico y los procesos de paz.
(Historia reciente y principales desafíos) 1
Leonardo Carvajal
Rodrigo Pardo
INTRODUCCIÓN
Un comunicado firmado por un grupo de intelectuales latinoamericanos encabezados por Gabriel García Márquez y
Ernesto Sábato, señala que "Colombia está en el cruce de caminos de algunas de las principales preocupaciones de la época", para destacar con ello el hecho de que el país ha cobrado una visibilidad que no era usual. El interés por lo que sucede en Colombia ha llevado a que la situación del país sea motivo de análisis en escenarios antes considerados lejanos. El secretario de Estado de los Estados Unidos, Colin Powell, quien se disponía a visitar Colombia el 11 de septiembre de 2001, hizo alusión a las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC) y al Ejército de Liberación
1 Una versión ampliada de este artículo será publicada en la colección Pretextos de la Universidad Externado de Colombia.
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Nacional (ELN) en la primera rueda de prensa que concedió tras las acciones terroristas de ese día.
Luego de ese acontecimiento histórico, algunos columnistas plantearon que los grupos subversivos colombianos "no son talibanes pero tienen actitudes talibanescas", y los militares cambiaron el calificativo de narcosubversión, que habían utilizado en los últimos años para referirse a las guerrillas, por el de narcoterroristas. Los símiles de la realidad colombiana con eventos que han sido motivo de atención mundial también se han extendido a los dirigentes del país. Tras la elección de Álvaro Uribe como presidente, el diario Dalias Morning News tituló "Colombia eligió a su Ariel Sharon", el Wall Street Joumal se refirió al nuevo mandatario como "George W. Uribe", mientras que otros medios extranjeros realizaron paralelos del mandatario colombiano con ex presidentes latinoamericanos como el salvadoreño Alfredo Cristiani y el peruano Alberto Fujimori2•
Años atrás, cuando la guerra en los Balcanes concentraba la atención del mundo, el presidente Bill Clinton expresó su asombro por la poca atención internacional que se le otorgaba al conflicto colombiano, a pesar de que el desplazamiento forzado de personas que generaba era superior al de la crisis de Kosovo. El mandatario estadounidense hizo ese planteamiento en un documento de respaldo al Plan Colombia que hacía curso en el Congreso de ese país. Hoy en día, Colombia es el tercer país del mundo con el mayor número de desplazados internos, superado sólo por Angola y Sudán.
2 Véase el editorial "Los apellidos de Uribe", en El Tiempo, 6 de junio de 2002, pp. 1-24.
En el plano regional, durante el último cuatrienio entre los países vecinos se consolidó la percepción de Colombia como una amenaza a la seguridad de la zona. Cerca de 35 mil colombianos se han desplazado hacia Ecuador y más de medio centenar de militares y policías de ese país han sido asesinados por subversivos colombianos3• En Venezuela se han incrementado las víctimas de secuestro, extorsión y robo de vehículos y ganado en la zona fronteriza; Brasil, Panamá y Perú enfrentan incursiones guerrilleras y paramilitares en sus territorios. Al mismo tiempo, Bolivia, Ecuador y Perú son lugares de tránsito de precursores químicos usados en el procesamiento industrial de narcóticos; Ecuador y Panamá facilitan el lavado de activos de la mafia y los grupos armados colombianos; y Brasil, Paraguay, Perú y Venezuela han estado involucrados en incidentes relacionados con el suministro de armas a grupos armados ilegales en Colombia.
El tema de Colombia como amenaza a la seguridad regional y global tiende a consolidarse hasta el punto de que en las giras que realizó Álvaro Uribe como presidente electo se habló de la necesidad de cooperar con Colombia ante la inminencia de que sus múltiples crisis pudieran contagiar y desestabilizar a la región. Es factible esperar que el despliegue de esta estrategia, basada en lo que en teoría de las relaciones internacionales se conoce como poder negativo4 ,
3 Esta cifra es calculada por la Consultoría para los Derechos Humanos y el Desplazamiento (CODHES). Véase, www.codhes.org.co
4 El concepto de poder negativo se refiere a la capacidad que posee un país de alcanzar un alto perfil externo y concitar la cooperación internacional por su potencial desestabilizador.
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profundice en los próximos años la idea de Colombia como amenaza regional.
El mayor grado de exposición alcanzado por Colombia ha definido que la agenda exterior del país sea caracterizada como interméstica, lo cual quiere decir que está compuesta por materias que son a la vez domésticas e internacionales. El conflicto armado y los procesos de paz son de reciente inclusión en las prioridades de la política exterior, luego de varios años de permanecer relativamente desapercibidos para la comunidad internacional.
La situación cambió, fundamentalmente, a raíz de la financiación de los grupos guerrilleros con dineros provenientes del narcotráfico. La tendencia histórica al relativo aislamiento internacional del conflicto interno y los procesos de paz comenzó a ceder hacia las postrimerías del gobierno de Ernesto Samper (1994-1998), aunque sólo tomó
forma durante la administración de Andrés Pastrana Arango (1998-2002) con l'a diplomacia para la paz y el Plan Colombia, que se explicarán más adelante.
Tras la ruptura de las negociaciones con las FARC, el 20 de febrero de 2002, la administración Pastrana se concentró en la búsqueda de respaldo para la solución militar. El propio presidente de la república hizo gestiones para incluir a las FARC en la lista de organizaciones terroristas de la Unión Europea, y en los Estados Unidos para lograr la aprobación
de una ley que permitió el uso de los recursos militares del Plan Colombia -antes restringidos sólo a operaciones
antinarcóticos- contra la subversión armada.
La política exterior de la administraciónUribe Vélez, iniciada el 7 de agosto de 2002, continúa la línea de su antecesor
INTERNACIONALIZACIÓN DEL CONFLICTO Y PROCESOS DE PAZ 185
en lo que se refiere a buscar apoyos para la solución militar. En
su discurso de posesión, Uribe declaró que su gobierno continuaría con el Plan Colombia, aunque también insistió en que buscaría la mediación de las Naciones Unidas para calibrar las posibilidades de entendimiento con las FARC sobre la base, muy poco factible a la luz de las actuales circunstancias, de que estas últimas hagan un cese al fuego y renuncien al terrorismo antes de regresar a una eventual mesa de negociación.
DE SAMPER A PASTRANA: LA INTERNACIONALIZACIÓN TOMA FORMA
El comienzo del proceso de paz de la administración Pastrana estuvo precedido por algunos eventos durante la presidencia de Ernesto Samper, que constituyeron los primeros
pasos hacia la internacionalización del conflicto y del proceso de paz que puso en marcha la administración Pastrana5•
Los actos del gobierno Samper estuvieron enmarcados en una política de cooperación con organizaciones no gubernamentales (ONG) y organismos internacionales en materia de
5 Consideramos que con anterioridad a este periodo. el conflicto y los procesos de paz para solucionarlo se encontraban relativamente ocultos a la comunidad internacional por tres razones principales: 1) La decisión del estado de mantener la violencia colombiana aislada de cualquier posible contaminación de la guerra fría. que abriera la brecha para la intervención de las superpotencias; 2) La política gubernamental de presentar como dos fenó~en~s con causas y repercusiones diferentes las drogas ilícitas y el conflicto mterno; 3) El temor, fundamentalmente de las fuerzas militares, de que pro~~ver la internacionalización de los procesos de paz implicaría el reconocimiento de Jacto de un estatus de beligerancia para las guerrillas. Por intemaciona/ización entendemos el grado de exposición de un asunto a la comunidad de naciones y demás actores del sistema mundial.
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derechos humanos y derecho internacional humanitario (DIH). En 1994, ese gobierno impulsó en el Congreso la aprobación del Protocolo II adicional a los Convenios de Ginebra de 1949. En 1995 promovió una ley, finalmente aprobada por el Congreso, que le otorgaba al ejecutivo facultades para compensar a las víctimas de la violencia, y con base en ella -y en un acuerdo mediado por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos- aceptó la responsabilidad del estado en la masacre de Trujillo, donde habían sido asesinadas a comienzos de la década cerca de cien personas, y en el proceso fueron involucrados oficiales en servicio activo. En 1996, Colombia acordó la apertura en Bogotá de una oficina de representación del alto
comisionado de las Naciones Unidas para los derechos humanos, mediante un acuerdo que le otorgó a esa delegación amplias funciones para recibir quejas e investigar violaciones a los derechos humanos, así como recomendar medidas para reducir la crisis humanitaria. También en 1996,
y como desarrollo del Protocolo II, Colombia firmó con el Comité Internacional de la Cruz Roja un convenio para facilitar la tarea de este último a favor del DIH. En 1997, el gobierno Samper ordenó la desmilitarización temporal de un municipio al sur del país, con el fin de permitir la liberación de un grupo de soldados capturados por las FARC6•
Con referencia a este acontecimiento un documento ind:có:
6 El municipio fue Cartagena del Chairá, en el departamento de Caquetá, que tiene una extensión de 13.000 kilómetros cuadrados. Véase, José Noe Ríos, "Los avances en el camino de la paz", en Raúl Alameda Ospina, editor, La guerra y la paz en la segunda mitad del siglo XX en Colombia, Bogotá: Academia Colombiana de Ciencias Económicas-ECO E Ediciones, 1999, p. 105.
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La conciencia (de los grupos subversivos) sobre la necesi
dad de cooperar con actores no nacionales y lograr su reco
nocimiento ha ido en aumento. Sólo en esta dirección es
posible entender la importancia que otorgaron las Farc a los
representantes internacionales que presenciaron Ja entrega
de los soldados secuestrados en Cartagena del Chairá7.
lU 1
Además, José Noé Ríos, en ese entonces alto comisiona-~o para la paz, afirmó en referencia a ese acuerdo de desmilitarización temporal: "Hace un año era imposible hablar de cualquier tipo de acompañamiento internacional y ahora ya sabemos que es útil"s.
. ~_en 1998,. po_c,o antes de terminar el gobi~mo, con el pati oc mio~ medtaciOn de Alemania y la Conferencia Episcopal Colombmna, se realizó un encuentro en Mainz (Alemania)
entre_ ~epres~ntantes del ELN, la sociedad colombiana y el Co1111te NaciOnal de Paz. En esa reunión se acordó una serie de co~1prornis~s para poner en marcha un proceso de paz que t~ndna como eje una convención nacional para discutir soluCione~, para los problemas del país y condiciones para la vinculacwn del ELN a la vida política mediante una asamblea constituyente. La suma de estos acontecimientos facilitaron
que,. "al ~nal del periodo S amper, el posible papel de la co~umdad mtemacional no fuera debatido como un anatema smo como una ventaja en una eventual negociación"9.
7 ~e~ar;amento Nacional de Planeación. Lapa::: el desafio para el desarrollo, o"'ota. Departamento NaciOnal de Planeación-Tercer Mundo Editores 1998
p. 163. . .
8 Ríos, Op. cit .. p. 106.
9 Cynthia Amson. "Conclusiun: Lcssons Leamcd in Cornparativc Pcr:;pcctive". tr
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188 LEONARDO CARVAJAL/ RODRJGO PARDO
Daniel García-Peña, comisionado para la paz en la época, planteaba en un documento gubernamental de 1995 que "no es posible afirmar que un conflicto con bajos niveles de internacionalización como el colombiano, se internacionalice como resultado de una participación internacional en las negociaciones" 10 • Y agregaba que era equivocado estimar que "la participación internacional en un eventual proceso de negociación implicaría poner la solución de nuestros conflictos y el destino del país en manos extranjeras", aunque era conciente de que un obstáculo para impulsar esa participación internacional sería el "relativo bajo nivel de información y de conocimiento del conflicto colombiano en el escenario internacional, al menos en comparación con casos como los de El Salvador, Nicaragua o Guatemala" 11 •
El documento resumía las que en ese momento se consideraban en el país como las ventajas y desventajas de una futura participación internacional en un proceso de negociación. Por un lado, se sugerían como aspectos positivos: el incremento c!e la legitimidad de la negociación como resultado de la aceptación por las partes de costumbres y medios neutrales establecidos por la comunidad internacional; el contacto directo de las partes en conflicto con los actores internacionales y el aprendizaje que obtienen de estos;
c;r en Cynthia Amson, editora, Comparatil'e Peace Processes in Lar in Ame rica, Washington, D. C./Stanford, California: Woodrow Wilson Centre Press/
Stanford University Press, 1999, p. 459.
10 Daniel García-Peña, "'Elementos para la posición del gobiemo nacional en la etapa preparatoria en relación con la participación de la comunidad internacional en una eventual negociación", documento de trabajo, Bogotá,
31 de enero de 1995.
11 /bid.
INTERNACIONAUZACIÓN DEL CONFLICTO Y PROCESOS DE PAZ 189
el compromiso para emprender una negociación no sólo entre las partes sino también de cara a la comunidad internacional; y la confianza por parte de la sociedad civil en los resultados del proceso.
Y, por otra parte, los principales inconvenientes señalados eran: la pérdida de soberanía, por cuanto la participación de agentes internacionales implica manejar problemas internos en escenarios internacionales que generalmente no están muy bien informados de la realidad nacional; la consideración de que un conflicto entre nacionales debe ser resuelto en forma doméstica y, en consecuencia, la aceptación de compromisos externos podía ser entendida como una admisión de la incompetencia nacional para solucionar sus propias dificultades; el apoyo internacional también podía generar falsas expectativas de la sociedad colombiana sobre su efectividad en la resolución del conflicto; y, la imagen internacional del país podía desmejorar porque, planteaba García-Peña, existía entonces una preocupación legítima sobre qué tanto se iba a afectar el estatus de poder regional de Colombia en cuanto la colaboración internacional implicaba cambiar el papel de interventor -valga decir, el rol de Colombia en El Salvador, Guatemala y como miembro del Grupo de Contadora-, por un nuevo rol de intervenido. Para ilustrar este punto, el autor señalaba que por ese mismo temor México había rechazado cualquier participación internacional en el conflicto de Chiapas, pero lo descartaba al señalar que países poderosos como el Reino Unido no habían perdido prestigio alguno por acceder a la participación de terceros internacionales como los Estados Unidos en las negociaciones con el JRA 12 •
12 /bid.
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Pero realmente fue el gobierno de Andrés Pastrana Arango, incluso a~tes de posesionarse, el que puso en marcha un proceso de paz que llevaba consigo la movilización de la comunidad internacional. Ya el 9 de julio de 1998, como presidente electo, Pastrana se reunió con el líder de las FARC, Manuel Marulanda Vélez; el 15 de julio tuvo lugar el mencionado encuentro con el ELN en Alemania; el 26 de julio, una delegación de la sociedad civil y miembros del Consejo Nacional de Paz se entrevistaron con Carlos Castaño, y expidieron un documento conocido como Acuerdo del Nudo de Paramillo; y, una semana antes de su posesión, miles de personas y ONG impulsaron la creación de la Asamblea Permanente de la Sociedad Civil por la Paz en una manifestación de tres días en Bogotá. Así, cuando se instaló la nueva administración, el 7 de agosto, "el escenario estaba listo para relanzar el proceso de paz. En su discurso inaugural, instó a la comunidad internacional para que ayudara a conseguir recursos con el fin de blindar asistencia de desarrollo alternativo y ecológico para los grandes cultivos de coca" 13 •
Varios hechos sugerían que el nuevo gobierno iba a requelir de una estrategia militar complementaria del proceso de paz: la violencia se había desbordado y los grupos guerrilleros y paramilitares habían hecho del narcotráfico su principal fuente de ingresos; Colombia se había convertido en el país con los mayores cultivos de coca en el mundo; la percepción del país como la principal amenaza a la segulidad regional se había expandido; se había consolidado una relación
~--~---- ------------13 Mark Chernick, "Ncgotiating Peacc amid Multiple Forms of Violence: The
Protracted Search for a Settlement to the Anned Conflicts in Colombia", en
Arnson, Op. cit., p. 190.
de interdependencia entre cont1icto interno, drogas ilícitas, medio ambiente, migración y derechos humanos; debido a las ampliamente difundidas derrotas del ejército, la percepción de la población era que las fuerzas armadas estaban perdiendo la guerra 14 ; y, por último, la economía enfrentaría en 1999 su primera recesión en veinticinco años y la peor en setenta años de registro histórico 15 •
LA DIPLOMACIA PARA LA PAZ
El gobierno Pastrana designó a su estrategia de política exterior con el nombre de la diplomacia para la paz, y comprendió esencialmente las relaciones de Colombia c~n Europa, los
países vecinos y algunas naciones asiáticas y africanas, regiones en las que prioritariamente se buscó respaldo político y financiero para las conversaciones con las FARC.
La cancillería planteó que la diplomacia para la paz se diseñó dentro de un contexto internacional en el que "el proceso de globalización ha estrechado cada vez más la relación entre la política internacional y la doméstica", y la definió como una política autónoma para brindar a la comunidad internacional infonnación "clara y objetiva" sobre el proceso de paz. El gobierno Pastrana sostuvo que cualquier
14 Andrés Dávila, "Ejército regular, conflictos irregulares: la institución militar en los últimos 15 años"', en Malcolm Deas y María Victoria Llorente. editores. Reconocer la guerra para construir la pa:. Bogotá: Cercc-Ediciones Uniandes-Grupo Editorial Norma, 1999, p. 306.
15 Véase, Williarn Clinton, "Propuesta de ayuda de los Estados Unidos para el Plan Colombia. Documento de sustentación del Presidente de los Estados Unidos al Congreso el 11 de enero de 2000", en "Lo que no se sabe del Plan Colombia", Desde Abajo, suplemento especial no 2. Bogotá, febrero de 2000, p. 7.
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192 LEONARDO CARVAJAL/ RODRIGO PARDO
asistencia o colaboración internacional a las conversaciones de paz, debía llevarse a cabo en el marco del principio de la no-intervención y consideraba que:
apoyar el proceso de paz de Colombia no es un asunto que
conviene únicamente a los colombianos, sino también al
mundo, porque el conflicto armado está directamente rela
cionado con temas que preocupan hoy a la comunidad mun
dial como son los derechos humanos, los cultivos ilícitos y
la preservación del medio ambiente 16•
Abandonando la posición histórica sobre esta materia, la administración Pastrana aceptó oficialmente los vínculos entre el tráfico de estupefacientes y el conflicto doméstico, y con base en esa idea consideró que la lucha contra el narcotráfico podía conducir al debilitamiento de los grupos armados ilegales, y viceversa, que los acuerdos con los movimientos subversivos para terminar la guerra podían disminuir el co
mercio internacional de drogas: "Apoyar el proceso de paz de Colombia es un acto de corresponsabilidad con el problema internacional de la droga" 17 • Pero el gobierno fue vacilante en esta posición, ya que en ocasiones afirmaba el vínculo entre guerrilla y narcotráfico -así lo estableció el Plan Colombia y ese fue el argumento que sostuvo en su primer encuentro con Clinton como presidente electo-, mientras en otras oportunidades el mismo presidente Pastrana trazaba una clara línea divisoria entre los dos fenómenos:
16 Tomado de la página en intemet del Ministerio de Relaciones Exteriores de Colombia, www.minrelext.gov.co
17 !bid.
!NTERNACIONALIZACIÓN DEL CONFLICTO Y PROCESOS DE PAZ 193
Mi gobierno no permitirá que la paz sea narcotizada ante el
mundo, porque Colombia padece dos guerras nítidamente
diferenciables: la guerra del narcotráfico contra el país y el
mundo, y la confrontación de la guerrilla contra un modelo
económico, social y político que considera injusto, comip
to y auspiciador de .privilegios 18 •
La administración Pastrana profundizó también el cambio de la idea según la cual era nocivo internacionalizar la política frente a la violencia. Anteriormente, la variable in
ternacional sólo se había utilizado como un espacio neutral para adelantar encuentros entre el gobierno y los negociadores de la guerrilla, en Caracas y Tlaxcala durante la administración Gaviria Trujillo (1990-1994). Pero se había mirado con escepticismo la mediación o facilitación. El texto del Plan Colombia marcó definitivamente el cambio de rumbo al afirmar que "el papel de la comunidad internacional también es vital para el éxito del proceso de paz" y añadir que esta "puede desempeñarse como mediadora, inspectora o, en una etapa posterior, verificadora del cumplimiento de los acuerdos realizados" 19•
Sin embargo, los hechos que llevaron al rompimiento de los diálogos con las FARC demostraron que la internacionalización, en la forma como fue conducida, no pudo garanti
zar el éxito de las negociaciones. En efecto,
18 Discurso del presidente Andrés Pastrana, citado por Javier Sanín, "La paz de Pastrana", en A. Monsalve y E. Domínguez, editores, Colombia. Democracia y paz, Medellín: Universidad Pontificia Bolivariana-Universidad de AntioquiaConsejo Superior de Investigaciones Científicas de España, 1999, p. 282.
19 Véase, "Plan for Peace, Prosperity, and the Strengthening of the S tate", en www.presidencia.gov.co
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el gobierno colombiano nunca hizo serias reformas inter
nas y se resistió a la mediación internacional al negarse a
pedirle a la ONU la apertura de una misión en el país, y sólo
cuando ya era demasiado tarde le permitió servir como in
termediarios al delegado especial del secretario general y a
otros diplomáticos. Colombia tampoco buscó activamente
involucrar a sus vecinos en cualquier clase de iniciativa
diplomática o de seguridad regionaF0•
El tímido acompañamiento internacional, frecuentemente criticado por falta de claridad, definición e improvisación, sólo logró concertarse con las FARC -también reticente a esa posibilidad- hasta marzo de 2001. En el marco de una reunión con delegados internacionales en la zona desmilitarizada se creó la comisión facilitadora para las conversaciones con las FARC, compuesta por seis países europeos y cuatro americanos -España, Francia, Italia, Noruega, Suecia y Suiza; y Canadá, Cuba, México y Venezuela-. Y hubo también dos delegados especiales del secretario general de la ONU, el noruego Jan Egeland y el estadounidense James Lemoyne.
En cambio, la participación de actores internacionales siempre resultó más fácil de acordar con el ELN, y las negociaciones de paz intermitentes con esa agrupación fueron acom
pañadas en su momento por un grupo de amigos compuesto por Cuba, España, Francia, Noruega y Suiza. Asimismo, en momentos en que parecía inminente la declaración de una zona desmilitarizada en el sur del departamento de Bolívar
20 J-cl¡~--E~--S~eig, "What Kind of War for Colombia?", en Foreign A.ffairs,
septiembre-octubre 2002.
para adelantar conversaciones de paz con el ELN, se designó a diplomáticos de Alemania, Canadá, Japón y Portugal como eventuales verificadores en esa área.
Las diferentes facetas que tuvo el acompañamiento de terceros actores en el último cuatrienio, lograron incidir "en una franca evolución de las partes hacia posiciones más abiertas frente al tema de la participación internacional"21• Pero tam
bién se ha ganado claridad en que la comunidad internacional jamás podrá conseguir lo que los diferentes protagonistas del conflicto en Colombia no tengan el deseo o actitud de realizar, Y de tal forma, hoy sabemos que el compromiso internacional con la paz nacional no significa que otraS organizaciones o países resolverán aquellos problemas cuyas soluciones dependen principalmente de la voluntad de los colombianos.
En suma, como lo plantea umi académica estadounidense,
Pastrana usó el proceso de paz para ganar apoyo interna
cional para su gobierno, fortalecer el ejército y convencer
a los Estados Unidos de respaldar el Plan Colombia. Mien
tras que las FARC, usaron el despeje para prepararse para la
guerra urbana mientras ganaban legitimidad y reconoci
miento diplomático como una fuerza insurgente22.
EL PLAN COLOMBIA
Durante la campaña presidencial en 1998, el entonces candidato Andrés Pastrana planteó que, de ganar las elecciones, su
21 Daniel García-Peña, "Caguán internacional: lecciones para gobierno y FARC", en www_Semana.com, 4 de marzo de 2001.
22 Sweig, Op. cit.
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196 LEONARDO CARVAJAL/ RODRIGO PARDO
gobierno emprendería un "Plan Marshall para la paz de Colombia". Con esa alusión se refería a la estrategia inter
nacional, liderada por Estados Unidos, para la reconstmcción de Europa occidental tras la segunda guerra mundial, y que al final determinó la consolidación de la hegemonía po
lítica y económica estadounidense sobre esa región durante todo el periodo de la guerra fría. De acuerdo con Alfredo
Molano, el Plan Colombia tenía "para Pastrana un significado afectivo, puesto que de alguna manera evocaba la Opera
ción Colombia, quizás el único plan de desarrollo que hubo en el país y que fue elaborado por Lauchlin Currie, un técni
co norteamericano que había participado en el Plan Marshall", y posteriormente "Misael Pastrana retomó las ideas básicas
de la propuesta y las convirtió en las denominadas Cuatro estrategias" de su gobierno23 •
La agenda gubernamental del gobierno Pastrana tuvo en
sus primeros meses como puntos prioritarios la normalización de las relaciones con Estados Unidos, que había comenzado durante el último año de la administración Samper, y el
inicio del proceso de paz~4 • De alguna manera, ambas estrategias tenían vasos comunicantes evidentes, aunque sólo con el
curso de los meses se hicieron explícitos 25 • La administración
23 Alfredo Molano, "La paz en su laberinto", en Consuelo Ahumada et al., ¿Qué está pasando en Colombia? Anatomía de un país en crisis, Bogotá: El Áncora Editores, 2000, p. 113.
24 Michael Shifter, "Colombia's Security Predicament and Opportunities for Peace: Guideline for US Policy", Inter-American Dialogue, Po/icy Brief, agosto de !998.
25 Véase también, Michael Shifter, "Colombia on the Brink. There Goes the Neighborhood", Foreign Affairs, julio-agosto 1999, pp. 14-20.
lNTERNACIONALlZAC!ÓN DEL CONFLICTO Y PROCESOS DE PAZ 197
Clinton recibió con beneplácito el cambio de gobierno y la elección de Andrés Pastrana26 • Su gobierno, sin embargo,
percibía a Colombia como un país problema, con capacidad de contagiar a sus vecinos y de exportar la inestabilidad, y
como un productor de drogas donde empezaba a concentrarse el cultivo de hoja de coca y amapola luego de exitosas reducciones en las áreas cultivadas en Bolivia y Perú. En los altos círculos del poder en Washington aumentaba también la preocupación por el deterioro de la democracia colombia
na y por el crecimiento de los gmpos insurgentes. Sobre esta visión, la administración Clinton decidió adoptar la política
de abrir un compás de espera, apoyar el proceso de paz y analizar la posibilidad de participar en el Plan Marshall planteado en la campaña electoral.
El compás de espera anunciado por el gobierno Clinton fue más que eso. El espaldarazo a los planes de paz del nuevo gobierno de Colombia fue contundente, mediante acciones simbólicas de tipo político y diplomático. Inclusive el subsecretario Pete Romero envió a un delegado suyo, Phillip
Chicola, a una reunión con Raúl Reyes, vocero de las FARC, en San José de Costa Rica. Además del intercambio de opiniones sobre las perspectivas del proceso de paz, estaba sobre la mesa la propuesta, formulada por las FARC, de poner
26 Un análisis completo de las relaciones Colombia-Estados Unidos en los comienzos de la administración Pastrana, y sus antecedentes, se encuentra en Bruce Bagley, "Narcotráfico, violencia política y política exterior de Estados Unidos hacia Colombia en los noventa", en Colombia Internacional, no 49-50, CE!: Bogotá, edición especial, pp. 5-38; y, en Arlene B. Tickner, "Tensiones y consecuencias indeseables de la política exterior estadounidense hacia Colombia", en !bid, pp. 39-61.
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en marcha un proceso de erradicación manual y voluntaria de cultivos de coca dentro de un plan de desarrollo alternativo.
A mediano plazo, la participación de Estados Unidos en el proceso de paz se definió por dos hechos fundamentales: el Plan Colombia y el asesinato, por parte de las FARC, de tres antropólogos estadounidenses en febrero de 199927 • El controvertido origen del Plan Colombia surgió de la necesidad de ordenar y poner en blanco y negro las ideas en borrador del Plan Marshall anunciado por Pastrana en la campaña28 , y de la obligación de la Casa Blanca de presentar una estrategia global y tangible al Congreso de su país y a otras instancias gubernamentales, dentro de la cual se pudiera encauzar el apoyo al proceso de paz.
Criticado por la falta de debate y concertación, su fabri
cación made in USA 29 , la incoherencia de algunas de las versiones iniciales y una lamentable estrategia de información, el Plan Colombia, sin embargo, salió a la luz pública y luego de numerosas deliberaciones fue aprobado por el Congreso de Estados Unidos en junio de 200030 • Desde el punto de
27 Véase, "Jaque a la paz", en Semana, no 879, 8-15 de marzo de 1999, pp. 22-26.
28 Un plan en este sentido había sido preparado como parte de un proyecto del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), durante la campaña electoral de 1998, con participación de Augusto Ramírez Ocampo, quien fue ministro de Desarrollo Económico de la administración Pastrana.
29 En efecto, un artículo en Foreign Affairs señala que el Plan Colombia "fue escrito de prisa, en inglés y, como observó un ex funcionario estadounidense, redactado en un avión sobre el reverso de una servilleta". Véase, Sweig, Op. cit.
30 Las votaciones sobre el Plan Colombia en el Congreso de los Estados Unidos fueron: el 9 de marzo de 2000 en el comité de apropiaciones de la Cámara de Representantes, 33 votos a favor y 13 en contra; el 29 y 30 de marzo de 2000 en sesión plenaria de la Cámara de Representantes, 263 votos a favor y 146 en contra; el 9 de mayo de 2000 en el comité de apropiaciones del Senado, 23 <E"
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177
vista del gobierno colombiano, el Plan tenía un costo de
US$7 .200 millones, financiados con recursos propios -unos US$4 mil millones- y cooperación internacional. Los Estados U nidos aportaron recursos totales por U S$1.300 millones, de los cuales un porcentaje se destinó a países vecinos. Los
US$839 millones para Colombia fueron discriminados así: 391 par~ ~poyo militar en el sur; 129 para interdicción; 116 para la pohcm; 81 para programas de desarrollo alternativo; y 122 para derechos humanos y justicia. Aproximadamente 80% de los recursos fueron donaciones en especie, tales como helicópteros nuevos Black Hawk y repotenciados Huey.
Ante las inquietudes planteadas por ONG'de derechos humanos en _relación. con el efecto del apoyo al ejército, la ley
q~e ~probo el Plan mcluyó seis estrictas condiciones cuyo cumplmuento debe ser certificado, cada seis meses, por el presidente de los Estados Unidos: 1) Responsabilidad del presidente
d~ Colombia en lograr que los oficiales acusados por violaCIOnes a los derechos humanos sean juzgados por cortes civiles; 2) Obligación del comandante general de las fuerzas
armadas de suspender a los oficiales acusados de violaciones a los derechos humanos; 3) Compromiso de las fuerzas arma
das de cooperar con el gobierno en el castigo de oficiales en cortes civiles; 4) Castigo y persecución gubernamental a los
grupos paramilitares; 5) Desmantelamiento de vínculos entre las fuerzas armadas y los grupos paramilitares; y, 6) La erradicación de la totalidad de los cultivos ilegales antes del año 2005.
cr votos a favor Y 3 en contra; el 22 de junio de 2000 en sesión plenaria del Senado •. ~5 v~tos a favor y 4 en contra; y el 28 de junio de 2000 en el comité de conc1hacwn para el presupuesto de construcción militar (sin votación).
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200 LEONARDO CARVAJAL f RODRIGO PARDO
De acuerdo con el texto oficial, el Plan Colombia se definió como una estrategia para "recuperar la confianza del estado entre
sus ciudadanos, y dentro de este proceso, las normas básicas de convivencia social", puestas en duda por la expansión del tráfi
co de drogas y el impacto negativo de la globalización sobre las
responsabilidades sociales y económicas del estado31 • En ese
marco, el Plan identificó como principales desafíos de la demo
cracia colombiana la falta de confianza en las fuerzas militares
y el sistema judicial; la crisis de la economía colombiana, que pese a cuarenta años de crecimiento continuo no logró erradi
car la pobreza; y el atraso en la construcción de un estado mo
derno a consecuencia de los vastos recursos drenados del erario
público por la violencia y la corrupción.
El Plan sostuvo que "alcanzar la paz no es sólo cuestión
de voluntad" y que ésta sólo se podía construir a partir de la
estabilización del estado y de incrementar su capacidad para
garantizar la seguridad y prosperidad de los ciudadanos. El
Plan Colombia definió que "un punto central en la estrategia consiste en las negociaciones con la guerrilla, que buscan po
ner fin a un conflicto histórico de cuarenta años", pero añade
que "un propósito central de la estrategia también es la lucha contra las drogas ilícitas". Y enseguida define que entiende la
lucha antinarcóticos y el proceso de paz como dos fenómenos interdependientes: "Un acuerdo de paz negociado con la gue
rrilla( ... ) fortalecería la lucha contra el narcotráfico".
El tráfico de drogas es el problema central que pretende
enfrentar el Plan Colombia, y las razones que se argumentaron
31 Este y todos Jos apartes referidos al Plan Colombia fueron tomados del documento: "Plan for Peace ... ", Op. cit.
INTERNACIONALIZACIÓN DEL CONFLICTO Y PROCESOS DE PAZ 201
para definir esa prioridad fueron que tal fenómeno distorsiona
la actividad económica, reversa los avances logrados a través de la reforma agraria, corrompe a la sociedad, multiplica la
violencia, deprime el clima de inversión, destruye los ecosistemas frágiles y brinda enormes recursos para la finan
ciación de los grupos alzados en armas: "El narcotráfico ( ... ) ha alimentado el conflicto. Representa una fuente
internacionalizada de financiación para los diferentes grupos
armados, y ha ayudado a aumentar su influencia económica y territorial".
La estrategia señaló que la crisis económica era el prin
cipal obstáculo para combatir efectivamente las amenazas domésticas, que a la vez son las prioridades de la agenda
internacional del país:
Colombia ha demostrado su compromiso para abordar los
problemas, interrelacionados entre sí, del conflicto armado,
el tráfico de drogas, la violación a los derechos humanos y la
degradación ambiental. Sin embargo, hoy Colombia enfren
ta la peor crisis económica de su historia. Desgraciadamen
te, la capacidad del gobierno de resolver el problema del
narcotráfico y la violencia está especialmente limitada en un
momento cuando ésta se encuentra en auge.
En el marco de estas consideraciones, el Plan definió diez
estrategias específicas por medio de las cuales alcanzar los objetivos planteados globalmente32 •
32 Las diez estrategias son: 1) Una estrategia económica "para generar empleo, que fortalezca la capacidad del Estado para recaudar impuestos, y que ofrezca una fuerza económica viable para contrarrestar el narcotráfico. 2) El establecimiento de un programa fiscal y financiero para lograr austeridad y w
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Más allá de las formalidades, el Plan Colombia -vocablo que, en el lenguaje cotidiano, se volvió sinónimo de "aporte de Estados Unidos al Plan Colombia"- generó diversas reacciones en las que, poco a poco, fueron creciendo
"" ajuste en el gasto público mediante acuerdos con el FMI. 3) Un proyecto de paz que tenga en cuenta dos consideraciones: debe ser "parte de una alianza estratégica contra el narcotráfico, la corrupción, y la violación de los derechos humanos"; y contar con un apoyo en las áreas de seguridad y defensa para hacerlo posible y duradero. 4) Reestructuración y modernización de las fuerzas militares y de policía. 5) Defensa de los derechos humanos y la cobertura de justicia para poner fin a la impunidad. 6) "Impedir el flujo de los productos de dichü trfilico, que alin1entan la violencia, hacia la guenilla y otras organizaciones am1adas"; aunque a renglón seguido el documento advierte que "la actividad guerrillera y el narcotráfico son problemas que a pesar de estar ligados de alguna manera, tienen orígenes y objetivos diferentes, (puesto que) la guerrilla opera bajo un esquema revolucionario político-militar que demanda una solución negociada, algo que jamás podrá ser acordado con los narcotraficantes". Sin embargo, en una demostración más de la posición vacilante del gobierno Pastrana en la materia, el Plan militarizó la lucha antinarcóticos sustentado en que "pese a que la lucha contra el narcotráfico es una actividad prioritaria para la policía, el estrecho vínculo con los grupos armados ha forzado a las fuerzas militares a concentrarse en la guerra contra esta amenaza". En este punto el Plan trazó como meta la reducción del cultivo, procesamiento y distribución de drogas en un 50% en un plazo de seis afíos, especialmente en la región del Putumayo y el sur del país. 7) Estrategia de desarrollo alternativo "con el fin de conservar las áreas selváticas y poner fin a la expansión peligrosa de los cultivos ilícitos sobre la cuenca amazónica y sobre los vastos parques naturales que son a la vez áreas de una biodiversidad inmensa y de importancia ambiental vital para la comunidad internacional". Esta política se focalizó en los pequefíos cultivadores -menos de tres hectáreasy en los trabajadores de las regiones productoras de amapola, y calcula que en aproximadamente un tercio de las zonas cocaleras "es posible sustituir la producción ilícita de los pequeños agricultores con uno o más cultivos legales". 8) Promoción de la participación social en la veeduría de los gobiernos locales, los esfuerzos anticorrupción y la resistencia civil frente a los grupos ilegales para enfrentar el secuestro, la violencia y el desplazamiento interno. 9) Desarrollo humano mediante una mayor cobertura en educación y salud. JO) Estrategia internacional para defender la corresponsabilidad en la lucha antinarcóticos y buscar apoyo al proceso de paz.
LUJ
las críticas por su enfoque militar, el fuerte peso de la perspectiva estadounidense, falta de concertación con sectores claves de la sociedad colombiana, ausencia de una dimensión social en su concepción y carencia de una perspectiva regionaP3• Además, se argumentó que la asistencia militar podía acrecentar la guerra, producir un mayor desplazamiento forzado de poblaciones y urbanizar el conflicto, es decir, que la guerrilla buscaría trasladar la confrontación a las ciudades con el fin de neutralizar la ventaja militar que proporcionaban los helicópteros y las illmas de guerra convencional, que perderían efectividad en los centros habitados. Otra crítica reiterada consistió en plantear que 'veinte años de fumigaciones intensivas no resolvieron el problema de los cultivos ilícitos y, al contrario, se extendieron y trasladaron a zonas con ecosistemas frágiles. Y se advirtió también que si el Plan no funcionaba, podía ser el primer eslabón hacia una mac;iva intervención militar internacional en el país.
La participación de la Unión Europa en el proceso de paz se profundizó durante la administración Pastrana. El punto de vista inicial fue de espera y prudencia, debido a diversas razones, entre las cuales figuran el distanciamiento tradicional de Europa frente a una región que no es prioritaria y que considera del área de influencia de Estados Unidos. A ello se sumaba una evidente visión crítica frente al Plan Colombia y una falta de unidad de criterio entre los países miembros de la Unión sobre el grado de participación
33 Esta visión crítica fue acogida, incluso. por el ex secretario de Estado, Henry Kissinger, en su último libro Does Ame rica Need u Foreign Polic.r? Toward a Diplomacy for rhe 21st Century, Nueva York: Simon and Schuster, 2001, pp. 89-94.
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deseable y los criterios aceptables. Pero después de un periodo de escepticismo y distancia frente a las solicitudes del gobierno colombiano en el sentido de comprometer la ayuda financiera de la Unión Europea, o de países de ese continente, al Plan Colombia, finalmente la política fue expresada con claridad en un comunicado dado a conocer por la presidencia francesa de la Unión Europea, a raíz de la segunda reunión de la mesa de donantes, realizada en Bogotá3~. En esa declaración se formuló que la Unión se separaba del Plan Colombia y buscaría un esquema propio, tanto en los medios que utiliza como en las prioridades y concepciones que adopta; apoyaba el proceso de paz y la solución ne¿;ociada; solicitó una mayor concertación con la sociedad civil, y enfatizó aspectos como el apoyo al estado de derecho, la defensa de los derechos humanos y del DIH, la protección de la biodiversidad y el medio ambiente y la promoción de la concertación y cooperación regional.
De esta fonna, correspondió a la Unión Europea ser el principal opositor internacional al componente estadounidense del Plan Colombia. En enero de 2001, con 474 votos a favor y uno en contra, el Parlamento Europeo aprobó una resolución contraria a la ejecución del Plan, insistió en la necesidad de apoyar el proceso de paz por medio de una estrategia centrada en la ayuda social y rechazó su énfasis militar35• Sólo un mes después, esa institución comunitaria
34 Comunicado del embajador Renaud Yignal en nombre de la Unión Europea, 9 de octubre de 2000 ..
35 "Parlamento Europeo votó contra el Plan Colombia", en www.Eltiempo.com, 1 de febrero de 2001.
INTERNACIONALIZACIÓN DEL CONFLICTO Y PROCESOS DE PAZ 205
volvió a declarar que el Plan Colombia contenía "aspectos contrarios a la estrategia de cooperación y a los proyectos ya aprobados por la Unión Europea y, por lo tanto, la Unión debía seguir su propia estrategia no militarista", y sostuvo que las fumigaciones aéreas podían incrementar el desplazamiento de la población y poner en peligro la biodiversidad del país36•
El gobierno colombiano acudió al componente social y al apoyo diplomático de la Unión Europea a las conversaciones de paz como una estrategia para equilibrar el énfasis militar de la asistencia estadounidense al Plan Colombia. Sin embargo, la búsqueda de un equilibrio tal frente al peso específico de los Estados Unidos no fue efectiva porque como resultado directo del Plan Colombia, estrategias como la política exterior del gobierno Pastrana, el combate a las drogas ilícitas y el programa de modernización militar estuvieron muy determinados por la voluntad de cooperación de ese país. Además, la cercana alianza entre Washington y Bogotá resultó en varias ocasiones ser fuente de una serie de incidentes bilaterales causados por reclamos de ese país por el, a su juicio, débil apoyo de Colombia en asuntos clave para los intereses mundiales de los Estados Unidos. Por ejemplo, luego de una votación de Colombia en abril de 2001 en favor de Palestina en el Consejo de Seguridad de la ONU y que obligó a los Estados Unidos a usar su poder de veto para evitar que su posición fuera derrotada, el subsecretario de Estado para los Asuntos del Medio Oriente, Edward Walker, declaró que esa decisión colombiana "tendría consecuencias"
36 /bid.
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y se especuló en la prensa que como respuesta la delegación estadounidense votaría en contra de los intereses del país en la comisión de derechos humanos de la ONU y en la Organización Internacional del Trabajo37 • Ese voto colombiano motivó también discusiones en la Cámara de Representantes, en donde el congresista demócrata de la Florida, Robert Wexler, afirmó que era indispensable una retaliación en contra de aquellos países que, como Colombia, recibían cada año millones de dólares de los Estados Unidos y aún así no apoyaban los intereses estratégicos internacionales de ese país38 •
En forma similar, representantes del gobierno de los Estados Unidos se mostraron indispuestos en varias ocasiones por el interés que expresaron en el proceso de paz colombiano países considerados rivales por esa nación. Una declaración del
secretario general de la presidencia de Colombia, Eduardo Pizano, con respecto a la posible cooperación del gobierno chino en algunos proyectos del Plan Colombia, motivó que se planteara que "diplomáticos estadounidenses, congresistas y miembros del Departamento de Estado no podían entender cómo Colombia, a quien Estados Unidos acababa de autmizar la entrega de 930 millones de dólares en recursos, estaba recurriendo a uno de sus más grandes 'enemigos geoestratégicos' y único bastión del comunismo en la actualidad"39 • Malestar similar
37 Sergio Gómez Masseri, "Voto a favor de Palestinos", en www.Eltiempo.com, 1 de abril de 2001, y Sergio Gómez Masseri, "Se esperan retaliaciones de los Estados Unidos contra Colombia", en www.Eltiempo.com, 3 de abril de 2001.
38 /bid.
39 St Petersburg Times, citado por Sergio Gómez Masseri, "Relaciones con China causan malestar en Estados Unidos", en www.Eltiempo.com, 7 de febrero de 2001.
generaroa los anuncios de la colaboración de Cuba e Irán en las negociaciones. El país caribeño fue miembro de la comisión facilitadora del proceso de paz con las FARC y parte
activa del grupo de amigos de las negociaciones con el ELN,
además de servir como sede a los diálogos con este grupo guerrillero. Mientras que la molestia frente a Irán se fundamentaba en la disposición de ese país para financiar la construcción de un matadero en San Vicente del Caguán. En relación con esos acontecimientos, un funcionario del Departamento de Estado aseveró: "Se acercan a Cuba y a China para pedir apoyo frente a un problema que generaran precisamente guerrillas comunistas. Y a Irá11, otro país con el que Estados Unidos tiene difíciles relaciones"40 •
No fueron pocos los problemas políticos generados por el Plan Colombia, que se pueden resumir en los siguientes puntos: deterioró la confianza de las Farc en las intenciones
de paz del gobierno, al sugerir que había una alianza entre el
gobierno y los Estados Unidos para combatir a la guerrilla; generó críticas en el continente por su falta de concepción
general y por el riesgo de desplazamiento de los problemas colombianos hacia los países vecinos; la concentración de esfuerzos en Colombia suscitó inquietudes sobre la efectividad de los programas antidrogas en otros países; y, las ONG
expresaron su preocupación por la vinculación de las fuer
zas armadas a la lucha antidrogas, debido a que el aporte estadounidense contemplaba la creación de tres batallones
antinarcóticos en el ejército nacional en contravía de la tradición
40 /bid.
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mantenida hasta 1997, de canalizar toda la ayuda de ese país a la policía nacional.
Hacia finales de la administración Clinton, y en la transición hacia un nuevo gobierno, era evidente la desilusión frente a las esperanzas generadas en los Estados Unidos por el proceso de paz iniciado más de dos años atrás. El asesinato de los indigenistas hizo subir el tono del lenguaje utilizado por los más altos funcionarios en contra de las FARC, que también fueron criticadas por su falta de voluntad política para negociar y por la comprobación de sus vínculos con el narcotráfico-~'. Por otra parte, los cuestionamientos al Plan Colombia provenientes del continente pusieron sobre la mesa la necesidad de plantear, para los capítulos futuros, una revisión del esquema en el sentido de buscar una estrategia de carácter regional.
La primera reunión del presidente Pastrana con George W. Bush en la Casa Blanca se llevó a cabo en un clima de indudable inclinación hacia la reformulación del papel de los Estados U~idos en el proceso de paz42 • De hecho, a las pocas semanas de su posesión, la nueva Casa Blanca envió al Congreso un proyecto de ayuda a Colombia para ser incluido en el presupuesto del año 2001-2002, que significaba
41 En efecto, "Carlos Charry, un médico del Caguán, fue detenido en México cuando ofrecía cocaína por armas al cartel de Tijuana. Tenía un , ideo con el Mono Jojoy, que usaba como carta de presentación". Véase, "El amigo de Jojoy", Cambio, no 395,6-13 de noviembre de 2000, pp. 18-28.
42 Véase, "Cómo nos va a ir con Bush", Cambio, no 39-1, 8-15 de enero de 2001, pp. 20-29; William M. LeoGrande y Kenneth Sharpe, "Plan, But No Clear Objective. General Powell to Secretary Powell: We Need toTal k Colombia", The New York Times, 1 de abril de 2001, p. B-02.
INTERNACIONALIZACIÓN DEL CONFLICTO Y PROCESOS DE PAZ 209
un cambio de concepción, sobre todo en la medida en que dejaba atrás el enfoque bilateral y pasaba a denominarse Iniciativa Regional Andina43 • La nueva estrategia busca "equilibrar la necesidad de abordar los retos que tiene Colombia con la prioridad de colaborar con el resto de la región para prevenir la mayor propagación de los problemas colombianos o una recaída en áreas donde ya se ha logrado progreso"4-1. De esta manera, la Iniciativa busca "reforzar los esfuerzos exitosos y el tremendo progreso antinarcóticos en países como Perú y Bolivia, mientras se previene una mayor expansión del problema del narcotráfico hacia otros países de la región como Brasil, Panamá, Venezuela y Ecuador"45 ,
y se financia con recursos transferidos de "la reducción en el presupuesto para Colombia (24% en 2002)"46 •
La Iniciativa Andina se extiende a siete países e incluye recursos por US$882 millones, y sus características principales son: Colombia recibe US$399,5 millones y los demás países 483,4; los recursos se dividen en US$439,8 millones
43 Véase, Christopher Marquis, "New Drugs Plan Shifts Focus in Latín America", The New York Times, 17 de mayo de 2001.
44 Véase, "La importancia de la Iniciativa Regional Andina", discurso de Rand Beers, subsecretario de Estado para Asuntos Internacionales de Narcóticos y Administración de Justicia ante la subcomisión de operaciones extranjeras de la comisión de asignaciones del Senado de Estados Unidos, e¡j www.usembassy.state.gov/colombia, 21 de abril de 2002. !·
45 !bid.
46 El presupuesto para el país pasó de US$475 millones en promedio entre 2000 y 2001, a US$363 millones en 2002, pero con la aprobación de 567 millones de los 731 pedidos por el ejecutivo estadounidense, tal vez la cifra aumente un poco más, según cifras del Departamento de Defensa. Véase, "Iniciativa Andina, el imperio contraataca", Desde Ahajo, suplemento especial no 4, Bogotá, 2001, pp. 6, 7 y 10.
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para programas económicos y sociales, y 442,5 para aten
ción de problemas de narcóticos y seguridad; Bolivia recibe
US$143 ,4 millones, Brasil 26, 1, Ecuador 7 6,5, Venezuela 10,5,
Panamá 20,5 y Perú 206, l.
Las naciones limítrofes habían expresado en repetidas ve
ces su preocupación porque la ayuda militar ponía en peligro el equilibrio militar regional y porque si el Plan Colombia tenía éxito los cultivos ilícitos podrían trasladarse a otros países de la
zona, como había sucedido en el pasado cuando las plantacio
nes se trasladaron de Bolivia y Perú hacia Colombia47 • En mayo
de 2001 se conoció que los cultivos de coca en Perú se habían
incrementado 116% a causa de las fumigaciones en Colombia;
y ese mismo mes se repmtó que el gobierno venezolano estaba
considerando la adquisición de helicópteros H 1 Cobra para con
trarrestar la flota de helicópteros Black Hawk con los que con
taría Colombia como parte del componente militar del Plan48 •
Durante el cuatrienio del presidente Pastrana, así como
en los próximos años, las relaciones con los países vecinos
dependerán en buena medida de lo que pase con los recursos
del Plan Colombia y la Iniciativa Regional Andina, así como de la evolución del conflicto y la paz en el país49 • En ese
47 En Colombia, las hectáreas cultivadas con coca pasaron de 40 mil en 1990 a más de 123 mil en 2000, mientras en Perú los cultivos ilícitos se redujeron 78% entre 1992 y 1999 -de 121 mil hectáreas a 39 mil-, y en Bolivia disminuyeron 56% durante el periodo 1996-1999 -de 50 mil hectáreas a 22 mil-. Véase, United Nations Office for Drug Control and Crime Prevention (UNDCP), World Drug Report 2000, Nueva York, 2000.
48 V éasc, "Coca crece en Perú por fumigación en Colombia", en www.Eltiempo.com, 25 de mayo de 2001; y "Venezuela busc:.. armarse", en www.Eltiempo.com, 23 de mayo de 2001.
49 Un análisis sobre las posibilidades de expansión del contlicto colombiano a rr
sentido, las mayores dificultades han surgido en las relacio
nes con Venezuela. La presencia del ELN en la zona del
Catatumbo, en la serranía del Perijá, ha generado desde hace
una década la preocupación de diversos gobiernos venezo
lanos. Y aunque las fuerzas armadas de los dos países han puesto en marcha programas de colaboración, se han producido continuos incidentes.
D~rante el gobierno de los presidentes Hugo Chávez y
Andrés Pastrana las relaciones fueron aún más difíciles en
tomo al problema de la guerrilla50• La evidente mala comu
nicación que existió entre dos gobiernos diferentes -en su
posición ideológica, su proyecto político y su' visión del fe
nómeno guerrillero- sirvió de escenario para una falta de
entendimiento sobre el papel del régimen bolivariano de Ve
nezuela en la paz y el conflicto colombiano. Chávez llegó a
afirmar oficialmente que su país apoyaba el proceso de paz
del gobierno Pastrana, pero no la estrategia contemplada en
el Plan Colombia. Esa posición desató numerosos incidentes entre los dos países, que van desde declaraciones del pre
sidente Chávez en el sentido de que su país es neutral frente
cr los países vecinos se encuentra en Angel Rabasa y Peter Chalk, Colombian Labyrintlz. Tlze Synergy of Drugs, Andean lnsurgency and its lmplications for Regional Stability, Rand Corporation, 2001. Además, Tlze Economist publicó una serie de tres artículos bajo el título de "Colombia y sus vecinos" ("Colombia and its neiglzbours "): "The gringos land in Bogotá", The Economist, 2-8 de septiembre de 2000; "In the firing line", I11e Economist, 23-29 de septiembre de 2000; y "Fear of trouble upstream", The Economist, 30 de octubre-6 de septiembre de 2000.
50 "La creciente intervención de Venezuela en el cont1icto colombiano ha generado tensiones", Cambio, no 387, 20-27 de noviembre de 2000, pp. 22-32. También "Los intrusos", Cambio, no 389, 4-11 de diciembre de 2000, pp. 20-27.
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' ~-
212 LEONARDO CARVAJAL/ RODRIGO PARDO
al conflicto colombiano, hasta las declaraciones de simpatía del gobierno Pastrana por el transitorio régimen del indus
trial golpista Pedro Carmona, quien después se asiló en Colombia.
Con Perú también se han presentado problemas. El ex presidente Alberto Fujimori hizo un insólito discurso ante el colegio interamericano de la defensa, en los inicios de la administración Pastrana, criticando el Plan Colombia. Con posterioridad se manifestó públicamente contrario al proyecto de diálogo entre el gobierno colombiano y las F.\RC, y adoptó medidas para militarizar la frontera en 1998. Su caída, finalmente, tuvo entre uno de sus determinantes el es
cándalo de las armas compradas por oficiales del ejército peruano a Jordania y desviadas finalmente a las FARC en Colombia. Durante el proceso electoral en el que fue elegi
do Alejandro Toledo, los candidatos favoritos -incluido Alan García- apoyaron el Plan Colombia.
Con Brasil han ocurrido incidentes desde 1991, cuando el ataque de un grupo irregular colombiano dejó como saldo doce heridos y tres soldados muertos. En 1998, a raíz de la toma de Mitú por parte de las FARC, el ejército colombiano utilizó sin autorización una base aérea en territorio brasilero, lo cual ocasionó roces diplomáticos. Itamaratí expresó reservas frente al Plan Colombia, y en la población fronteriza de Tabatinga se encuentran desplegados seis mil soldados dentro de una operación llamada Cobra, que prevé la duplicación de esa fuerza en los próximos años.
Ecuador no ha sido ajeno a los efectos de la crisis colombiana. En Lago Agrio, región de Sucumbías, hay presencia de las FARC; se han presentado secuestros, hay evidencias
INTERNACIONALIZACIÓN DEL CONFLICTO Y PROCESOS DE PAZ 213
del traslado de cultivos ilegales, y en el debate interno se habla en forma abierta del peligro potencial de migraciones ma
sivas. En 1998, los Estados Unidos financiaron la construcción de la base aérea de Manta, con 1.500 soldados y aviones P-3
para vigilar las actividades de los cultivadores, procesadores y traficantes de drogas ilícitas.
La frontera de Panamá también ha sido permeada por grupos guerrilleros y paramilitares colombianos, que utilizan frecuentemente el territorio de ese país para entrenar y apertrechar tropas. Además, el conflicto en Urabá ha producido desplazamientos de población civil en la región del Darién. Según análisis de la Consultoría para los Derechos Humanos y el Desplazamiento, mientras que 32 mil personas buscaron refugio en 2000 en países como Ecuador, Venezuela y Panamá, el número ascendió a 14 mil entre enero
y septiembre de 2001 51 •
EL GOBIERNO DE URIBE Y LA LUCHA MUNDIAL CONTRA EL TERRORISMO
La dinámica del conflicto y la búsqueda de la paz fue redefinida por dos acontecimientos: la tragedia del 11 de septiembre de 2001 y el fin del proceso de paz con las FARC el 20 de febrero de 2002. Además de otras razones relacionadas con la ausencia de resultados luego de tres años de negociaciones formales, el comienzo de una estrategia mundial contra el terrorismo dirigida por los Estados Unidos le dio "al gobierno la posibilidad de romper con las FARC dentro
51 Véanse boletines en www.codhes.org.co
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de políticas legitimadas globalmente"52• Por ello, si el pro
ceso de paz del gobierno Pastrana se desarrolló en el marco de la crisis doméstica y la globalización, la estrategia de se
guridad democrática de la administración Uribe para solu
cionar militarmente el conflicto tendrá lugar en el contexto
de la lucha mundial contra el telTOrismo53 •
Sin embargo, un enfoque puramente militar de la crisis co
lombiana no resolverá defectos estructurales profundamente
enraizados. Como tampoco la lucha permanente pondrá fin
a la violencia. Infortunadamente, el tipo de estrategia que
Uribe se propone seguir parte precisamente de una aproxi
mación militar. Y Washington, con su nueva resolución de
combatir el terrorismo alrededor del globo, parece comple
tamente decidido a respaldarlo en su ejecución54 •
Una preocupación que durante el cuatrienio de Andrés Pas
trana planteó en forma recurrente el gobierno de los Estados
Unidos fue en relación con la voluntad del establishment co
lombiano para continuar o no con la estrategia del Plan Colom
bia por medio del esfuerzo económico nacional. Un funcionario
estadounidense resumió esa inquietud al plantear que
los recursos donados a Colombia buscaron inspirar a su
dirigencia para que asumiera el gran desafío de modernizar
52 Francisco Gutiérrez, "Diálogos de paz histéricos y pendulares", en UN Periódico, Bogotá: Universidad Nacional de Colombia, 17 de febrero de 2002, p. 5.
53 Para un análisis sobre la denominada estrategia de "seguridad democrática" del gobierno U1ibe, véase Francisco Leal, "La seguridad: difícil de abordar con democracia", en Análisis Político, no 46, IEPRI, Universidad Nacional
de Colombia, mayo-agosto de 2002.
54 Sweig, Op. cit.
:J
Y fortalecer su Estado, pero si en lugar de ello, los colom
bianos esperan que la ayuda estadounidense reemplace su
propia voluntad política para cambiar, entonces esa ayuda
es la peor idea que hemos tenido55 .
En la gira internacional que adelantó Álvaro Uribe como
presidente electo -que incluyó los Estados Unidos, varios países de la Unión Europea (España, Francia, Italia, Reino
Unido) y las naciones vecinas (Brasil, Ecuador, Perú, Vene
zuela)-, se evidenció un cambio del estilo tradicional de los
gobiernos colombianos de pasar el sombrero, por una di
plomacia en la que Colombia adelanta mayores esfuerzos
financieros y la ayuda internacional opera solamente como
complemento. Las primeras decisiones de la nueva admi
nistración, relacionadas con la declaratoria del estado de con
moción interior para recaudar recursos adicionales para las
fuerzas militares, así como el anuncio de reformas tributarias
Y recortes en la burocracia estatal con el mismo objetivo,
constituyen hechos que pueden despejar esa inquietud de la comunidad internacional y, en particular, satisfacer "una so
licitud que 'en voz baja' había hecho el propio gobierno de
Estados Unidos"56 .
En su discurso de posesión, el presidente Uribe anunció
que "continuaremos con el Plan Colombia, con la adición de
la interdicción aérea y programas prácticos de sustitución como
el pago a campesinos para erradicar cultivos ilícitos y cuidar
55 Citado por María Teresa Ronderos, "Colombia bajo Bush", en Semana.com, 22-28 de abri 1 de 2001.
56 Véase, "Colombia encara la guerra. Primer frente: la economía de guerra" en El Tiempo, 18 de agosto de 2002, pp. I-2. '
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216 LEONARDO CARVAJAL f RODRIGO PARDO
la recuperación del bosque", y añadió que "mantendremos la
senda recorrida con los Estados Unidos, tocaremos las puertas de Europa y Asia, y afianzaremos la unidad de propósitos con los vecinos"57 •
En esa misma intervención, también está delineada la visión que tiene el nuevo gobierno sobre la política exterior. Si
para Pastrana se trataba de buscar apoyos internacionales para la paz y la modernización del aparato militar del estado, la política exterior de Uribe tendrá el propósito de explicar a la comunidad internacional el alcance de las medidas domésticas
para enfrentar por la vía militar la amenaza subversiva, aunque en buena parte esa política quedó de alguna forma legitimada internacionalmente con los atentados de las FARC el mismo día de la posesión presidencial. La política exterior de Uribe también se dirigirá a defender al estado de las críticas de ONG y algunos gobiernos europeos frente a las consecuencias que sobre las libertades individuales y los derechos ciudadanos pue
dan tener la declaratoria de conmoción interior la conformación ' '
de una red de un millón de informantes de la fuerza pública, el reclutamiento de quince mil soldados campesinos y las reformas constitucionales que emprenderá esa administración. De hecho, sin haber sido enterado de lo que sucedía en los alrededores del Palacio de Nariño y el Capitolio Nacional, el presidente Uribe advertía en su discurso como nuevo jefe cie estado que "el mundo debe entender que este conflicto necesita soluciones no convencionales, transparentes, imaginativas"58 •
57 Discurso de posesión del presidente Álvaro Uribe Vélez, 7 de agosto de 2002.
58 !bid. Los atentados guerrilleros del 7 de agosto contra varios barrios de Bogotá, incluidos la casa de gobierno y el Capitolio Nacional, dejaron más c:r
INTERNACIONALIZACIÓN DEL CONFLICTO Y PROCESOS DE PAZ 217
El desafío lanzado por las FARC ese 7 de agosto fue un eslabón más en la histórica cadena de pulsos entre ese grupo subversivo y el presidente Uribe. En los años 1980, las FARC
asesinaron al padre de quien posteriormente como gobernador de Antioquia lanzaría una agresiva estrategia de seguri?ad contra la guerrilla por medio de las llamadas Convivir y la coordinación personal de las fuerzas armadas bajo su jurisdicción departamental. Esa gestión regional le valió la constante crítica de ONG de derechos humanos en Europa, que llegaron incluso a realizar protestas para exigir su retiro de la Universidad de Oxford. En la elección presidencial de 1998, Uribe regresó de Inglaterra para adherir al candidato oficial del Partido Liberal, Horacio Serpa, y días después se produjo el famoso encuentro entre Víctor G. Ricardo y Tirofijo, que en buena medida determinó el triunfo de An
drés Pastrana en esos comicios. Desde entonces, Uribe V élez se convirtió en el mayor crítico al proceso de paz con las FARC, posición que mantuvo siempre a lo largo del gobierno anterior y que finalmente lo llevó desde pequeños porcentajes de favorabilidad en las encuestas a ganar en forma
contundente en la primera vuelta presidencial. Uribe rechazó varias veces la posibilidad de asistir con otros candidatos presidenciales a San Vicente del Caguán y las FARC intentaron asesinarlo cuando se encontraba de gira proselitista en Barranquilla. Gran parte de su campaña se adelantó bajo la consigna de que si era elegido como primer mandatario "el 8
CT" de veinte muertos y setenta heridos. El hecho de que ese saldo trágico fue producido sólo por 10% del arsenal dinamitero preparado por las FARC, hace pensar que de haber sido lanzados todos los morteros la devastación hubiera alcanzado proporciones de catástrofe.
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de agosto ordenaría la toma militar de la zona desmilitarizada en El Caguán", pero esa área despejada terminó con la ruptura del proceso de paz en febrero de 2002 y, paradójicamente, estuvo en manos de las FARC tomarse la capital y sabotear militannente la posesión del principal opositor a las conversaciones.
La relación del presidente Uribe Vélez con las Naciones Unidas ha estado signada por la paradoja. En sus palabras de proclamación como el vencedor de las elecciones del 26 de mayo, anunció que buscaría la mediación de las Naciones Unidas para intentar reanudar bajo nuevas condiciones el proceso de paz con las FARC. Como candidato, sus referencias al asunto consistieron en repetir la propuesta de desplegar en el país cascos azules de la ONU, tal como lo había planteado como gobernador de Antioquia en relación con la zona del Urabá. Pero los alcances de la propuesta nunca se explicaron, e incluso, en algún momento del fragor electoral Uribe lanzó la heterodoxa idea, tampoco detallada, de dotar con la misma legitimidad internacional de los cascos azules a contingentes de soldados colombianos. Esas propuestas contrastaron con las críticas de Uribe a los intentos del enviado especial del secretario general, James Lemoyne, por evitar la ruptura de las conversaciones con las FARC, y a pocos días de los comicios, al informe del director de la oficina de derechos humanos de la ONU en Colombia, Anders Kompass, sobre las responsabilidades en la masacre de Bojayá. Semanas antes, en su informe anual en Ginebra sobre la situación colombiana, la alta comisionada de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, Mary Robinson, había criticado la propuesta de campaña de Uribe Vélez de organizar un millón de habitantes para apoyar a la fuerza pública.
A pesar de esta historia de desencuentros con la ONU,
Uribe Vélez anunció que buscaría la mediación de las Naciones Unidas, y con ese fin sostuvo como presidente electo un encuentro en Nueva York con el secretario de esa organización. Los términos del encuentro los resumió en su discurso de posesión: "He solicitado al secretario general de las Naciones Unidas los buenos oficios de la institución para buscar el diálogo útil a partir de un alivio para la sociedad que debe ser el cese de hostilidades"59 • Al día siguiente, Kofi Annan aceptó la invitación formulada, ante lo cual las FARC
respondieron que el asunto de la mediación internacional era secundario ante la ausencia de una "voluntad de cambio del sistema y de la dirigencia"60 • Con esta declaración y la oleada terrorista desatada desde el primer día de vigencia del nuevo gobierno, ese grupo guerrillero pone de presente que acepta enfrentar la mano dura de la seguridad democrática y que, por ahora, no cree en el espacio reservado para el corazón grande de la mediación de la ONU. Estado y subversión parecen dispuestos a pagar el precio de una negociación futura, apostándole a la peligrosa estrategia de girar contra la chequera de vidas de la población civil.
ALGUNOS DESAFÍOS DE LOS PRÓXIMOS AÑOS \
En el marco de este contexto, los principales desafíos que probablemente enfrentará el país durante los próximos años,
59 !bid.
60 Véase. "ONU acepta gestión de buenos oficios", en El Tiempo, 9 de agosto de 2002, pp. 1-3; y "¿FARC anticipan respuesta?", en El Tiempo, 10 de agosto de 2002, pp. 1-6.
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220 LEONARDO CARVAJAL / RODRIGO PARDO
en materia de la política exterior en los temas de la paz y el
conflicto, son:
·:· EL MARGEN DE AUTONOMíA: es un hecho que los márgenes
de autonomía para decidir los asuntos internos de los esta
dos se tienden a reducir en el mundo de la globalización y la lucha mundial contra el terrorismo. Pero la reducción no
es igual para todos los países, ni en todos los momentos, ni para todos los asuntos. Tampoco es conveniente, sin em
bargo, renunciar a la defensa de márgenes de autonomía, aceptar como inevitable la intervención extranjera o asu
mir que la internacionalización es un sustituto a las políti
cas acertadas para solucionar los problemas nacionales
relacionados con el conflicto, el terrorismo, el narcotráfi
co, la crisis humanitaria y el debilitamiento de la democra
cia. En este sentido, será necesario analizar el alcance de
instmmentos internacionales para cooperar en materia de
lucha contra la delincuencia, como es el caso de la Corte
Penal Internacional, ratificada por Colombia y cuya juris
dicción entrará parcialmente en vigencia para el país a par
tir de noviembre de 2002.
·:· EL coNSENso: sobre todo en materia de política exterior, la división en el establecimiento político debilita la capa
cidad de neo-ociación del estado. El enfrentamiento en la b ' o
campaña presidencial, en la que se acusó a Alvaro Unbe
de tener vínculos con el paramilitarismo, pudo haber de
jado fisuras que dificultarán alcanzar un consenso entre
el gobierno y los grupos políticos derrotados en relación con la estrategia internacional de los próximos años. Pero
construir un fuerte consenso en materia internacional
resultará vital de cara a la posición del país ante la demanda
INTERNACIONAL!ZACIÓN DEL CONFLICTO Y PROCESOS DE PAZ 221
de Nicaragua ante la Corte Internacional de Justicia de
La Haya.
•!• LA FORTALEZA INTERNA: hay una correlación de doble VÍa
entre la solución de los problemas internos y la normalización de los vínculos externos. La formalidad de la diplomacia no basta por sí sola para evitar la inserción difícil de un país problema, cuya guerra interna probablemente se profundizará en los próximos años. Desde este punto de vista, la capacidad de negociación depende de la confianza en la cúpula gubernamental -a la luz de las reglas
de juego y los valores predominantes en el sistema internacional-, de la evolución de la economía y de la moder
nización de la democracia.
•!• ALCANCE DE LA COOPERACIÓN: en SU discurso ante la Asam
blea de las Naciones Unidas, en septiembre de 2000, el
presidente Andrés Pastrana afirmó que "Colombia se opo
ne a la intervención y promueve la cooperación". Este concepto necesita precisarse y ponerse en práctica. Mientras la cooperación es fmto de la concertación, busca so
luciones simétricas, se basa en una concepción global y promueve una distribución equilibrada de los costos, la intervención es unilateral, concentra los esfuerzos en una de las partes -la más débil-, acepta la imposición de políticas y criterios, tiende a preferir -o tolera- el uso de la fuerza, y parte de una óptica parcial.
Aunque los discursos oficiales con frecuencia se refieren a la corresponsabilidad, en el campo de las drogas -y en otros
también- se necesitan esquemas más equilibrados. El "me
jor entendimiento" internacional de la situación colombiana del que frecuentemente habló la arlmini<::trfl<'i~n P<>c1r"""
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muchas veces significó en la práctica una enorme reducción de los márgenes de acción en el manejo de la política antinarcóticos y en el tratamiento del conflicto doméstico. Por ejemplo, el último gobierno insistió en los programas de fumigación a pesar de que en la última década las áreas de cultivos ilegales se multiplicaron por cuatro.
•!• LA PROFESIONALIZACIÓN: la capacidad de negociación internacional depende de los recursos técnicos que se utilicen. Entre la improvisación y el comportamiento estratégico hay una diferencia que puede equivaler a la diferencia entre el fracaso y el éxito. En el estado colombiano, las instituciones que manejan la política exterior -fundamentalmente la cancillería- no tienen preparación en los aspectos relacionados con el conflicto y la paz. En la administración Pastrana, de hecho, los esfuerzos de internacionalización estuvieron a cargo de la oficina del alto comisionado para la paz, mientras que en la administración Uribe Vélez parece que esa responsabilidad recaerá en la oficina del vicepresidente -con limitaciones en personal y recursos técnicos-.
•!• DIVERSIFICACIÓN TEMÁTICA Y GEOGRÁFICA: la capacidad de negociación del país no es la misma en distintos asuntos. Si bien hay una vulnerabilidad general, causada por la situación interna de violencia, en algunos aspectos -como el medio ambiente y los asuntos económicos- la debilidad es relativamente menor. Al país le conviene una agenda diversa y disminuir la concentración exclusiva en la paz y el conflicto. Por otro lado, en cuanto a las áreas de influencia, a pesar de que la inserción de Colombia sigue siendo la de un país cercano, afín y aliado a los Estados
Unidos -sobre todo después de la administración Pastrana, la aprobación del Plan Colombia y el comienzo de la alianza mundial contra el terrorismo--, la diversificación de la política exterior aumenta la capacidad de negociación del país. La vinculación de Europa puede abrir oportunidades para equilibrar algunas posiciones de los Estados Unidos -como su política de bloquear el alcance de la Corte Penal Internacional- y de un énfasis que podría llegar a ser excesivo en el uso o en la confianza de la fuerza militar.
·!· UNA POLÍTICA EXTERIOR QUE BENEFICIE AL INDIVIDUO: ade
más de defender al estado de las críticas internacionales por su estrategia de seguridad democrática, el gobierno de Uribe Vélez tiene el reto de adelantar una política exterior a favor de los ciudadanos. La política internacional del último gobierno tuvo como resultado paradójico que mientras a Pastrana le abrían las puertas del mundo, a los colombianos del común les restringían su acceso a muchas regiones del planeta, como pocas veces en periodos anteriores. En política exterior, también debe ser un indicador de éxito determinar si la diplomacia estatal ejerce un impacto positivo sobre el bienestar de la población en general. En el caso en mención, la persona del presidente mejoró sin duda su integración con el mundo y gozó de las prebendas de la globalización, mientras que para la mayoría de los colombianos empeoraron sus condiciones de aislamiento y la globalización se reduce para ellos a una realidad que sólo pueden apreciar por televisión. Los próximos gobiernos deberán alcanzar el objetivo de que la política exterior beneficie al conjunto de los colombianos y no sólo al estado y a los funcionarios de turno.
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224 LEONARDO CARVAJAL / RODRIGO PARDO
··· MEDIACIÓN INTERNACIONAL: es claro que la mediación internacional no puede reemplazar la disposición de las par
tes para solucionar el conflicto por la vía de la negociación política. Según Cynthia Arnson, "un organismo como las Naciones Unidas puede facilitar acuerdos, y la habilidad de un mediador individual puede ser definitiva, pero los actores externos no pueden sustituir la voluntad de las partes"61 • Y en todo caso, resulta crucial el diseño de una estrategia internacional coherente, en la que se fijen objetivos claros y se invite a los países, entidades u organismos internaciomles a cooperar con Colombia en función
de su capacidad de aporte dentro de los parámetros estratégicos fijados. Las invitaciones abiertas, sin fijar objetivos, pueden ser una contribución a la internacionalización negariva.
Pero el éxito de los esfuerzos por acercar a las partes que en el futuro realicen la ONU o cualquier grupo de
terceros país~s. deberá complementarse con políticas que busquen superar las causas objetivas de la violencia en Colombia, relacionadas con la iniquidad económica que mantiene a más de la mitad de la población en condiciones de miseria. Compartimos la visión de que es cierto que la guerrilla está derrotada políticamente, pero "lo que casi nadie dice es que el estado también está derrotado políticamente" por las precarias condiciones socia
les en que vive la mayoría de la gente, y, "aparte de esas enormes ausencias, en los últimos 4 años la corrupción se embolsilló entre un punto y medio y dos puntos del
6I Amson, Op. cit., pp. 9, 10.
INTERNACIONALIZACIÓN DEL CONFLICTO Y PROCESOS DE PAZ 225
PIB: ¿Cómo puede un Estado así convocar a alguien para
salir a defenderlo?"62 •
•!• ALCANCE DE LA GUERRILLA NARCOTERRORISTA: la exageración del término, cada vez más frecuente en Colombia Y los Estados Unidos luego del 11 de septiembre, facilita
los objetivos de corto plazo -aislar a la guerrilla internacionalmente-, pero dificulta las metas a largo plazo -alcanzar un acuerdo de paz a la colombiana-. Esa dificultad quedó en evidencia cuando, luego de clausurado el proceso de paz con las FARC, el gobierno de Pastrana exigió
la inclusión de las guerrillas colombianas en la lista de grupos terroristas de la Unión Europea y censuró a los países que -como fue el caso de Francia y Suecia- se negaron en un principio a tal posibilidad, alegando que Colombia era incoherente y cortoplacista, considerando que pocos meses atrás les solicitaba ayuda para el proceso de paz y organizaba visitas con los negociadores de la
guerrilla a ese continente63 •
En una decisión tomada en forma secreta en los últimos
días de la administración Pastrana -sin informar al Congreso, a la Corte Constitucional, ni a la opinión pública nacional-, ese gobierno decidió introducir al momento de consignar en la ONU los instrumentos de ratificación del estatuto de la Corte Penal Internacional una salvaguarda
~;---Vé;s~.- .. C~lombia encara la guerra. Quinto frente: ¿y la relegitimación del
Estado?", en El Tiempo, 18 de agosto de 2002, PP- 1-4.
63 Véase. "En Bruselas hablan de 'error lamentable"', en El Tiempo, 5 de mayo
de 2002, pp. 1-6. .
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que excluye durante siete años los delitos de guerra de la jurisdicción de ese tribunal de justicia mundial. La metodología usada por el ejecutivo en la toma de esa decisión puso de presente la tradición del país de definir la política exterior en forma elitista, secreta y de espaldas al debate democrático. No obstante, tal salvaguarda, que puede ser levantada en cualquier momento por el gobierno de Uribe, podrá servir como una carta adicional para presionar a los grupos armados del país a adelantar negociaciones. Aunque también potencia el peligro de que el conflicto interno se recrudezca y los crímenes que cometa cualquiera de las partes en contienda queden amparados por la impunidad64 •
·:· DROGAS ILÍCITAs: en este aspecto se requiere que en los próximos años se dé un salto adelante y superar la frustración de la última década con las políticas de erTadicación de cultivos ilícitos. El presidente Uribe afirmó el día de inauguración de su administración que "la violencia se financia con un negocio criminal internacional como la droga y se lleva a cabo con armas fabricadas fuera de Colombia"65. La estrategia antidrogas deberá dirigirse al sistema financiero internacional para detectar capitales de la guerTilla, los paramilitares y los narcotraficantes. Es necesario poner fin a la ecuación vigente hasta ahora en la que los cultivos aumentan a pesar de que se fumiga
64 -v-é~~~-~~:i~s salvedades a la CPI", en El Tiempo, 1 de septiembr~ de 2002,
pp. 1-6; y, "Gobierno no engañó al país", en El Tiempo, 2 de septiembre de 2002, pp. 1-8.
65 Discurso de posesión del presidente Álvaro Uribe, Op. cit.
intensivamente, al costo de afectar la salud humana y la
biodiversidad del país. Sin embargo, ese objetivo se dificultará por dos motivos principales: primero, porque desde sus primeros días de gobierno, el presidente Uribe descartó la posibilidad de poner fin a las fumigaciones durante su cuatrienio y, al contrario, anunció su decisión de intensificarlas, extenderlas incluso a los pequeños cultivadores, y utilizar una mezcla química más fuerte para las aspersiones aéreas66 ; y segundo, porque en "un abrir y ce
rrar de ojos, la estrategia antinarcóticos estadounidense en la zona andina ha comenzado a transformarse en una estra-tegia antiterrorista y contrainsurgente"67• ,
·:· EsTADos UNIDOs: el gobierno de Uribe Vélez será aliado de
la política antiterrorista adoptada por este país tras los atentados del 11 de septiembre. Pero la política exterior del nuevo gobierno enfrentó pronto su primera prueba en las relaciones bilaterales con el hegemón regional. En una visita a Bogotá, el subsecretario de Estado, Marc Grossman, le solicitó a la recién posesionada administración la firma de un acuerdo bilateral que excluya a sus nacionales de la jurisdicción de la Corte Penal Internacional68• De inmedia
to surgieron en el país voces contrarias a la posibilidad de restringir el alcance de esa instancia de justicia global69•
66 Vé~nse ... "Uribe re:u~rza glifos~to": en El Tiempo, 26 de agosto de 2002, pp. 1-6,_ y, Comenzo fumigacwn sm restnccwnes"', en El Tiempo, 5 de septiembre de 2002, pp. 1-4.
67 Sweig, Op. cit.
68 Véase, "E. U. solicitó inmunidad", en El Tiempo, 15 de agosto de 2002, pp. 1-5.
69 Véase el comunicado firmado por un extenso grupo de académicos colombianos en_ el que rechazan esa exigencia de los Estados Unidos, y Je proponen al gobierno de Uribe llevar el caso a la Troika del Grupo de Río y <?
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228 LEONARDO CARVAJAL/ RODRIGO PARDO
Cualquier decisión del gobierno a ese respecto se encontrará de un lado con la oposición de algunos países latinoamericanos y de la Unión Europea, y de otro, con la posibilidad de poner en peligro la asistencia estadounidense al país y agrietar la estrecha alianza Washington
Bogotá consolidada durante el cuatrienio de Pastrana.
Frente a la política de seguridad democrática, es posible que la posición estadounidense sea semejante a la que ha adoptado frente al gobierno de Sharon en Israel: habrá apoyo político a la solución de mano dura pero, presionado por sectores del Congreso y la sociedad civil, puede realizar llamados de atención públicos cada vez que se desborde la crisis humanitaria y se ponga en peligro la prevalencia de las instituciones democráticas. Influyentes ONG y sectores de la prensa de los Estados Unidos mantendrán posiciones críticas, y su voz puede tomar fuerza en caso de que no haya prontos resultados en el aspecto militar ,del conflicto, la guerra se profundice y la democracia resulte amenazada por la protesta social ante la situación económica y los límites a los derechos ciudadanos que impondrán las reformas constitucionales y legales -principalmente durante la vigencia del estado de conmoción interior-.
·:· EUROPA: durante el último cuatrienio, la Unión Europea se declaró adversa al componente militar del Plan Colombia y a favor del proceso de paz. Ahora que la solución
rr elevar una consulta de legalidad ante el Comité 1 urídico Interamericano, cuerpo consultivo de la OEA: "Rechazan exigencias de E. U.", en El Tiempo, 25 de agosto de 2002, pp. 1-7.
INTERNACIONALIZACIÓN DEL CONFLICTO Y PROCESOS DE PAZ 229
negociada está descartada a corto plazo, y que la ayuda militar del Plan Colombia se dirigirá también al combate antisubversivo, el rol de la Unión Europea puede centrar
se en llamar la atención sobre la situación humanitaria en el país y en recalcar en la necesidad de confrontar a todos los actores del conflicto. Los aspectos en los que el go
bierno de Uribe tendrá que generar confianza si quiere unas relaciones fluidas con Europa, son: que la red del millón de informantes mejorará la seguridad ciudadana y no implicará el aumento en los ataques armados a la población civil; que la reforma política no derivará en el autoritarismo y en la concentración excesiva del poder en la figura presidencial en detrimento de la descentralización; que la propuesta de autoridad democrática implica el enfrentamiento decidido a todos los actores armados del conflicto, sin excepción; y, que las reformas económicas anunciadas conducirán a una mayor equidad y no a la exacerbación de la pobreza. Además, la diplomacia de la administración Uribe Vélez en el continente europeo tendrá la necesidad de actuar no sólo frente a los gobiernos y los estados, sino también frente a ONG, medios de
comunicación y grupos de presión de la sociedad civil que mantienen interrogantes sobre el nuevo gobierno.
·:· VECINos: un escalamiento de la guerra hará más difíciles las relaciones con los países vecinos, por cuanto el desplazamiento de las víctimas hacia sus territorios aumen
taría y las incursiones de los grupos armados colombianos podrían hacerse más frecuentes. En tal caso, se confirmaría la teoría planteada por Uribe Vélez durante su gira
internacional como presidente electo por los países vecinos,
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según la cual la crisis colombiana tiene un potencial de desestabilización regional. En cuanto a Venezuela, Uribe fue el único candidato presidencial que, a tono con la posición del gobierno de Pastrana y varios sectores gremiales del país, simpatizó con la caída temporal de Hugo Chávez y con el gobierno transitorio del industrial Pedro Carmona. Aunque los encuentros entre el presidente electo y el mandatario venezolano han transcurrido en medio de la cordialidad, la evolución de las relaciones binacionales continuará ligada a lo que suceda en Colombia con el conflicto interno y a la forma como transcurran las relaciones chavistas con la subversión colombiana.
•!• LA TEORÍA DE "ESCALAR EL CONFLICTO PARA ALCANZAR LA
PAZ": la estrategia de seguridad democrática del gobierno Uribe se enmarca en la concepción de que la paz sólo es posible si primero se propinan golpes militares a la guerrilla con el fin de alcanzar un "empate mutuamente doloroso". Según la teoría de la "maduración" de Zartman, es necesario esperar hasta que las partes combatientes estén lo suficientemente "exhaustas" para aceptar un acuerdo político negociado, y por ello, "en ciertas circunstancias la pregunta de quién lleva a cabo la mediación es menos importante que los asuntos relacionados con la madurez y el momento del conflicto"70 • Sin embargo, autores como Cynthia Arnson no comparten esta
70 l. W. Zartman, Ripefor Resolution: Conflict and lntervention in Africa, Nueva York: Oxford University Press, 1989, citado por C. A. Crocker, F. O. Hampson y P. Aall, editores, Herding Cats. Multiparty Mediation in a Complex World, Washington, D. C.: United States Institute of Peace, 1999, p. 21.
aproximación y señalan que, al contrario, "el escalamiento del conflicto militar por parte de los grupos insurgentes o las fuerzas gubernamentales con el fin de aproximarse a una condición de empate los puede alejar, en vez de acercarlos, de la mesa de negociación, como en el caso de Colombia"71 •
Resulta esencial tener presentes estas aproximaciones, por el peligro que implica para un país como Colombia, con múltiples fuerzas irregulares y con una crisis de grandes dimensiones en materia de derechos humanos, asumir como cierta la teoría de que los procesos de paz exitosos son hijos del equilibrio militar, porque el fracaso de esta estrategia puede conducir al aislamiento internacional a causa de la mayor devastación económica y humanitaria a que se vería abocado el país.
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71 Amson, O p. cit., p. 8. Véase también, Cynthia Arnson, "Reflexiones y perspectivas del proceso de paz en Colombia", Ponencia en el seminario "Haciendo paz" realizado en Cartagena, 9-11 de marzo de 2001, en www.Semana.com, 25 de marzo de 2001.
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La política exterior colombiana antidrogas o cómo se reproduce el ritual realista
desde el tercer mundo
Sandra Borda Guzmán
INTRODUCCIÓN
Uno de los lugares comunes a Jos que ha arribado el análisis del problema de las drogas ilícitas en la política exterior colombiana, y especialmente en el contexto de las relaciones Colombia-Estados Unidos, ha sido señalar la ausencia per-,manen~qe, entendimiento ~~
- '.,.....---. ~--" -------- ~- -·----·~----------
acuerdos y el predominio del uso de la coerción por parte de ESí:ados--Uru<]os--aJihora-de buscar la adherencia·de-Cólüm-
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bill~supropiapolítica antidi.ogas '· Dicha hipótesis ha llega-do tan lejos que incluso para algunos la política antidrogas se ha constituido en un mecanismo idóneo para Estados Unidos a la hora de ejercer su hegemonía sobre los países andinos en general, y sobre Colombia en particular2•
1 Para una revisión completa de la literatura sobre política exterior hacia Estados Unidos y guerra contra las drogas, véase Alexandra Guáqueta, "Las relaciones USA-Colombia: una nueva lectura", en Análisis Político, no 43, Bogotá: IEPRI, 2001.
2 William O. Walker lll, ''The Foreign Narcotics Policy of the United S tates "
'.
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284 SANDRA BORDA GUZMÁN
Ante la pregunta sobre la relación entre el problema de las drogas ilícitas y la formulación y ejecución de la política exterior colombiana, la hipótesis de este ensayo es, en muy buena medida, alternativa a las explicaciones anteriores. Lo que sugiero es que Colombia, mediante el ejercicio de su política exterior, ha hecho parte activa y no pasiva -y la diferencia entre ambas actitudes es importante- de lo que podría deno
minarse lafonna dominante de comunidad política internacional que ha sido socialmente construida alrededor del problema de las drogas. La implicación más importante de este argumento es que el tratamiento internacional del problema de las drogas ilícitas y de la política exterior colombiana relacionada con éste, 110 necesariamente debe pasar ni terminar con el clásico punto de llegada en el que la confrontación entre poderes muy asimétricos se hace inevitable. Al contrario, esta hipótesis insiste en la existencia de actores que, como en el caso de Colombia y Estados Unidos, construyen mediante su interacción valores, normas y símbolos que guardan
una relación constitutiva3 con la definición de sus intereses a largo plazo y de su propia identidad. En otras palabras, los
c,r since 1980", en William O. Walker III, editor, Drugs in the Westem Hemisphere. An Odyssey of Cultures in Conflict, Wilmington: Jaguar Books on Latin America, 1996.
J Como lo afirma Alexander Wendt, en una relación constitutiva, "las propiedades de muchos tipos sociales no existen en forma separada de sus condiciones externas. Esto viola dos presunciones de la teoria causal, siendo ellas que X y Y existen independientemente la una de la otra y que una precede a la otra en el tiempo. El lenguaje 'variable independiente/dependiente' informa la teoria causal y por ello no tiene ningún sentido en la teoria constitutiva". Alexander Wendt, Social Theory of lmernational Politics, Cambridge: Cambridge University Press, 1999, pp. 84-85. "La teoria constitutiva busca 'dar cuenta' de esos efectos, mas no 'explicarlos"'. !bid., p. 88.
POLÍTICA EXTERIOR COLOMBIANA ANTIDROGAS 285
intereses de Estados Unidos y Colombia en la lucha contra las drogas no están dados a priori, ni son impuestos mediante el mero uso de la coerción en ninguno de los dos casos. Estos intereses son el resultado de un proceso histórico de interacción y de construcción conjunta de marcos de entendimiento y varían, en la misma medida en que lo hace el contexto en el que se da la interacción.
Para explicar y probar esta hipótesis y sus múltiples interpretaciones en términos conceptuales y prácticos, explicaré primero a qué me refiero cuando hablo de la forma dominante de comunidad política internacional que ha sido socialmente construida alrededor del problema de las drogas. Sin embargo, adelanto, que lo que intento aquí es un giro conceptual o sustituir los tradicionales marcos teóricos utilizados para analizar este asunto, y propongo una visión alternativa basada en algunos elementos proporcionados por lo que ha dado en denominarse teorías no clásicas o no tradicionales de las relaciones internacionales. Haré uso de algunos elementos críticos que sugiere Richard Ashley desde la posmodernidad y de algunos aportes constructivistas o de la teoría social de las relaciones internacionales propuestos por Ole Wrever y Alexander Wendt, entre otros. Posteriormente discuto las dos implicaciones más importantes de la existencia de esta forma dominante de comunidad política internacional que identifica Ashley, a la luz del problema de las drogas en el contexto de la política exterior colombiana. Dichas implicaciones son la constitución de un espacio relativamente autónomo de subjetividad de la práctica política internacional-es decir, la creación de una división casi artificial entre lo d~méstico y lo internacional- y la ausencia de una percepción histórica que asuma la creación de los límitPs
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que la autonomía que esta práctica internacional impone, el espacio que dichos límites construyen históricamente y los sujetos que históricamente crean4 • Al final y a modo de conclusión, exploro las drogas como un fenómeno circunscrito al espacio de la seguridad -haciendo uso de la propuesta teórica sugerida anteriormente-, y propongo algunas alternativas concretas en términos de análisis y de construcción, diseño e implementación de la política antidrogas en Colombia.
LA CONSTRUCCIÓN DE UNA COMUNIDAD DE LA POLÍTICA DEL PODER
Es bien conocida la reticencia de la disciplina de las relaciones internacionales a reconocer en lo internacional la existencia de una comunidad o la existencia de lazos entre actores
distintos a los relacionados con la lógica pura del poder y la confrontación. El mismo concepto de anarquía y de interés basado en la acumulación de recursos de poder, propuestos desde las teorías tradicionales y dominantes de la disciplina, sumado al fracaso parcial de las teorías de la paz democrática5
con la llegada de la segunda guerra mundial y otros conflictos de más bajo perfil, han llevado a postergar mucho más de lo necesario y lo recomendable la incorporación de lo social y la noción de comunidad en el análisis de la arena internacional6•
4 Richard K. Ashley, 'The Geopolitics of Geopolitical S pace: Toward a Critica! Social Theory of Intemational Politics", en Altematives, XII, 1987, pp. 418-419.
5 Para textos más contemporáneos y representativos sobre esta teoría, véanse Michael W. Doyle, "Kant, Liberal Legacies, and Foreign Affairs", y Bruce Russett, "Why Democratic Peace?", en Michael E. Brown, Sean M. Lynn Jones y Steven E. Miller, Debating the Democratic Peace, Cambridge: MIT Press, 1999, pp. 3-57 y 82-115, respectivamente.
6 Sin embargo, es importante anotar que a lo largo del desarrollo de la disciplina, cE-
L.C/
Sin embargo, para Richard Ashley la existencia de una comunidad en lo internacional es una condición latente, visible y palpable pero largamente ignorada por la disciplina. Su argumento es claro y contundente:
la comunidad política moderna internacional no es una uni
dad inmanente de la humanidad y tampoco es una estructu
ra profunda, reprimida y olvidada. El modo dominante de
comunidad política internacional está pr{sente justo en la
superficie de la política internacional. Está presente en las
disposiciones, técnicas, habilidades y rituales de la política realista de poder7•
En otras palabras, es el discurso realista8 el que provee el lenguaje, los precedentes prácticos y las estrategias y técnicas para la constitución de la sociedad política internacional moderna y para la constitución de la esfera pública de la vida moderna global.
cJr ha habido intentos un tanto aislados de estudiar el concepto de comunidad y orden, como contrapuestos al de anarquía. Uno de los casos más representativos es Hedley Bull, T7ze Anarclzical Society. A Study of Order in Wor/d Politics, Nueva York: Columbia University Press, 1997, segunda edición; así como las aproximaciones de la denominada escuela inglesa. V éasc, Richard Little, 'The English School's Contribution to the Study of International Relations", en European Jouma/ of flllenzationa/ Relations, 6, n" 3, pp. 395-442.
7 Ashley, Op. cit., p. 421.
8 Algunos elementos propios del denominado discurso realista son la predominancia del estado como actor central en el contexto de las relaciones internacionales; la definicion de éste como una entidad con una naturaleza análoga a la del ser humano: racional, egoísta; la definición de los intereses del estado en términos de poder; la naturaleza eminentemente anárquica y conflictiva del sistema internacional y, por tanto, la ausencia de un gobierno central regulador del mismo. Véase, Hans Morgenthau, Po/itics Among Nations. Tlze Struggle for Power and Peace, Nueva York: Knopf, 1960, tercera edición.
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288 SANDRA BORDA GUZMÁN
Esta apreciación del discurso realista como eje articulador de la comunidad internacional tiene dos implicaciones: la primera es la definición de un espacio autónomo del ejercicio de la práctica política internacional; y la segunda, es la indiferencia total frente a la historia propia de la construcción de este espacio, sus límites y los sujetos que lo componen. La primera implicación se sostiene sobre la división tajante que el discurso realista hace del espacio internacional y el espacio doméstico: la idea moderna y occidental de comunidad funciona para lo doméstico -donde los espacios denominados sociales existen- pero no para lo internacional. La segunda implicación apunta a la amnesia que ha generado el discurso realista alrededor de la historicidad de esta comunidad política y la exclusión que él mismo ha hecho de las estrategias y procedimientos mediante los cuales se producen los límites entre la sociedad doméstica y la sociedad internacional.
A lo que apunta probablemente Ashley al señalar estas dos implicaciohes, es al efecto reificador que e! discurso realista tiene sobre la distinción entre lo doméstico y lo internacional y la existencia de agentes o sujetos que como el estado, al no ser problematizados, apoyan la generación de una práctica internacional autónoma. Es en el estado donde el divorcio entre lo doméstico y lo internacional tiene lugar; en la distinción que se hace entre sus funciones reguladoras internas, y su constante lucha por la consecución de poder en medio de la anarquía internacional. Berger y Luckmann definen la reificación como
la aprehensión de los productos de la actividad humana
como si fueran algo más que productos humanos -como
POLÍTICA EXTERIOR COLOMBIANA ANTIDROGAS 289
hechos de la naturaleza, resultado de leyes cósmicas o ma
nifestaciones de la voluntad divina-. La reificación impli
ca que el hombre es capaz de olvidar que es autor del mun
do humano, y más aún, que la dialéctica entre el hombre, el
productor y sus productos se pierde como proceso cons
ciente9.
En el discurso realista, entonces, el estado, lo internacio
nal, Jo doméstico, son todas entidades asumidas y entendidas como dadas, ahistóricas y desvinculadas de un proceso de construcción social guiado por la voluntad humana.
La reificación del mundo internacional como totalmente separado de la dinámica doméstica que lleva a cabo el discurso realista se traduce en dos características importantes de la política exterior antidrogas colombiana, íntimamente relacionadas, que a su vez cumplen con la función de ali
mentar los rituales propios del discurso realista como generador de comunidad en el ámbito internacional: la reificación del estado como actor esencial en el proceso de inserción colombiana en el contexto de la política antidrogas internacional y la consecuentemente, activa y permanente securitización del problema de las drogas ilícitas. Ello resulta en la segunda característica, la falta de historicidad en la percepción del problema mencionada por Ashley, ahistoricidad que se traduce en la tácita anulación de eventuales posibilidades de cambio en el proceso de toma de decisiones en materia de lucha contra las drogas. La creencia
9 Peter L. Berger y Thomas Luckmann, The Social Construction of Reality. A Treatise in the Sociology of Knowledge, Garden City: Anchor Books, !966, p. 89.
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de que la asimetría de poder en las relaciones entre Estados Unidos y Colombia es una condición dada, determinante ineludible y esencial del diálogo entre ambos países en materia de drogas y de su resultado, es una muestra clara de los efectos del ahistoricismo propio del discurso realista.
DE LA REIFICACIÓN DEL ESTADO
Y SUS EFECTOS EN TÉRMINOS DE SEGURIDAD
Richard Ashley en su texto, "La pobreza del neorrealismo" 10,
sugiere que
para propósitos de esta construcción teórica (el neorrealismo ), el estado debe ser tratado como una unidad noproblematizada: una entidad cuya existencia, límites, estructuras de identidad, esquemas de legitimidad, intereses y capacidades para tomar decisiones en su propio beneficio, puedan ser tratados como fenómenos dados, independientes de la clase transnacional y de los intereses humanos, y como facultades que no se disputan 11 •
En otras palabras, la proposición de que el estado es en esencia problemático es negada y excluida de la teoría neorrealista, al igual que en el discurso realista clásico. Simple y sencillamente se asume que los estados tienen un estatus como actores unitarios, son individualistas en su origen, generados espontáneamente y no intencionales.
10 Richard K. Ashley, "The Poverty of Neorealism", en lnternational Organization, volumen 38, no 2, primavera, 1984, pp. 225-286.
11 !bid., p. 238.
El resultado más obvio de este argumento es que al asumir que el estado es soberano se asume que decide por sí mismo cómo afrontará y solucionará sus problemas internos y externos. En términos de la política antidrogas colombiana, esa presunción es absolutamente explícita en su formulación y tiene dos implicaciones esenciales: de un lado, se ha asumido que la solución al problema de las drogas se encuentra en la eventual victoria que el estado tenga en la guerra que está librando. Todos los frentes en dicha guerra están controlados por el estado: erradicación de cultivos, interdicción, administración de la justicia en contra de traficantes, controles al consumo, etcétera. De, otro, dicha presunción ha llevado al estado colombiano a dirigir su política antidrogas predominantemente hacia sus pares internacionales y principalmente hacia el gobierno estadounidense.
En otras palabras, la diplomacia colombiana ha contribuido activamente a la consolidación de lo que puede denominarse una versión estatista del problema de las drogas. Hay dos preguntas que ante la contundencia de este fenómeno deben ser contestadas: la primera es, ¿por qué la tendencia predominante es precisamente la estatal?; y la segunda, ¿cuáles son las implicaciones de la predominancia de esta tendencia? La respuesta a ambas preguntas tiene que ver con la creciente securitización del problema de las drogas en el ámbito nacional e internacional. Según Ole W ce ver la securitización da, en primera instancia, la sensación de urgencia y, más importante aún, da al estado el poder de requerir de medios extraordinarios dentro de un marco de legitimidad; de la misma forma, definir un asunto en términos de seguridad tiende a implicar que el estado debe defender a sus ciudadanos de la amenaza; finalmente, la tendencia del concepto de seguridad es
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292 SANDRA BORDA GUZMÁN
hacia producir pensamiento en términos de nosotros contra
ellos, _lo que a s~ vez reproduce las lógicas de confrontación y enenustad propias del comportamiento ínter-estatal desde la perspectiva del discurso realista'2• Estos tres argumentos soportan Y explican la tesis del predominio de lo estatal en el entendimiento internacional en materia de drogas ilegales y
dan luces acerca de la relación constitutiva existente entre Jos conceptos de seguridad propios de los discursos realistas clásicos de las relaciones internacionales y el estado-centrismo propio de la política antidrogas colombiana e internacional.
La segunda pregunta, sobre las implicaciones de este énfasis en el estado, trataré de contestarla en términos de Ja política exterior colombiana hacia Estados Unidos -princi
pal interlocutor de nuestro país en materia de drogas ilícitas-. La primera Y más preocupante consecuencia de enfocar la diplomacia colombiana casi exclusivamente hacia el gobierno estadounidense es que donde más arraigada e interiorizada se encuentra la versión prohibicionista y criminalista de la lucha contra las drogas es precisamente en el círculo de toma de decisiones del estado federal. Este fenómeno tiene lucrar debido a varias razones que van desde la necesidad de ;upervivencia institucional de muchas agencias dedicadas a combatir el problema con base en esta perspectiva, hasta la interiorización y consolidación de un sistema de creencias valores e ideas fuertemente compatibles con la lógica prohi~ bicionista 13 •
12 01~ Wrever, "Se_curitization and Desecuritization", en Ronnie Lipschutz, edJtor, On Secunty, Nueva York: Columbia University Press, 1995.
13 Para este efecto, véase David Campbell, Writing Security: United States cJr
POLÍTICA EXTERIOR COLOMBIANA ANTIDROGAS 293
Sin embargo, los sectores sociales estadounidenses no estatales, compuestos por una red significativa de organiza
ciones no-gubernamentales y think tanks, e inclusive algunos gobiernos estatales han empezado desde hace varios años a transitar hacia una versión más cercana a la idea de las drogas como un problema de salud pública y no de criminalidad. De hecho, el fracaso de la lógica prohibicionista ha llegado a ser tan evidente que una encuesta realizada por ABC News muestra que más de dos tercios de los estadounidenses encuestados favorecen el tratamiento de los adictos por encima del encarcelamiento en caso de ofensas llevadas a cabo por primera o segunda vez. Hasta el National Institute of Drug Abuse (NIDA) ha tratado de promover la visión de la adicción como una enfermedad y no como una debilidad moral, lo cual ya ha persuadido a los habitantes de los estados de California y Arizona, hasta el punto de aprobar iniciativas que buscan ofrecer tratamiento a convictos no violentos relacionados con las drogas en vez de la cárcel. Medidas similares están esperando aprobación en Michigan, Florida y Ohio'4, y el estado de Nevada se encuentra actual:mente discutiendo la posibilidad de legalizar el uso medicinal de la marihuana.
Las razones de esta eventual transición tienen que ver, de un lado, con el excesivo costo de funcionamiento del sistema
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14 Peggy Orenstein, "Staying Clean", en The New York Times Magazine, 10 de febrero de 2002, pp. 34-51.
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prohibicionista: el costo de mantener en la cárcel a un convic
to por drogas es más del doble del costo de su rehabilitación.
Un estudio de la RAND Corporation encontró que por cada
dólar invertido en tratamiento, los contribuyentes ahorran más
de siete dólares en otros servicios, especialmente por medio
de la reducción del crimen, costos médicos y aumento de la
productividad. Una visita a la sala de emergencias por sobredosis cuesta tanto como un mes de rehabilitación y más
de setenta mil adictos a la heroína son admitidos en salas de
emergencias al año 15 • Adicionalmente, la legislación antidrogas ha empezado a parecer cada vez más y más irracional
para los estadounidenses. De hecho, en el estado de Nueva
York, uno de los que cuenta con la legislación más fuerte en
materia de drogas, las sentencias por la venta de dos onzas
de narcóticos o la posesión de cuatro onzas son más largas
que las sentencias mínimas por violación u hornicidio 16 •
Este tipo de transición, de una versión menos securitizada y prohibicionista a una más cercana a un esquema de salud
pública, es la que Colombia debería estar incentivando y promoviendo por medio de su diplomacia. La razón es obvia y tiene que ver con el altísimo costo que la guerra ha significado para el país y con los muy pobres resultados en términos de reducción de la producción, tráfico y consumo de narcó
ticos. La conclusión es obvia: si la guerra cuesta tanto en términos de recursos económicos y humanos y la estamos
perdiendo en forma cada vez más evidente, entonces debe
15 !bid.
16 Matthcw Purdy, "It Takes a Tough Law to Hold Her", Tlze New York Times, 8 de mayo de 2002.
pensarse en escenarios alternativos. Sin embargo, la diploma
cia colombiana y muy especialmente la última administración se ha dedicado a estimular y a buscar una adhesión cada vez
más irrestricta al esquema prohibicionista, criminalista y
securitizado del gobierno estadounidense 17 • La pregunta ob
via es, entonces, ¿por qué se ha construido esta cada vez más
acrítica e incondicional adhesión al discurso antidrogas esta
dounidense? La respuesta tiene que ver con el segundo ritual
alimentador del discurso realista: la ausencia de historicidad
en la percepción e interpretación del problema.
HISTORIA, CAMBIO Y ESTRUCTURA
Kenneth Waltz 18, en su intento por formular una teoría de
relaciones internacionales que consolide el estatus científi
co de la disciplina y, sobre todo, el estatus científico del rea
lismo, construyó el concepto de estructura internacional, cuya utilidad es la de explicar el comportamiento interna
cional de los estados. La naturaleza anárquica de dicha es
tructura, en sus términos, es la que determina la forma de
inserción y el actuar de los estados en la arena internacional.
El carácter restrictivo de la anarquía, contemplado por el
realismo clásico y operacionalizado en términos teóricos por
Waltz, ha sido parte importante de los análisis sobre las drogas
17 De hecho, en 2000 el Ministerio de Defensa Nacional publicó un documento titulado: El narcotráfico: una amenaza para la seguridad nacional, Bogotá: Presidencia de la República de Colombia-Ministerio de Defensa Nacional, 2000, en el que es evidente este tipo de aproximación.
18 Véase. Kenneth N. Waltz, Theary af Intematianal Palitics, McGraw-Hill, Inc., 1979.
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296 SANDRA BORDA GUZMÁN
en Colombia. De hecho, una de las hipótesis que en este sentido se han manejado con más insistencia tiene que ver
con la forma en que la intensa asimetría de las relaciones entre Estados Unidos y Colombia ha determinado la adhesión y alineación de la política antidrogas colombiana a la política antidrogas estadounidense. El liderazgo est;:douni
dense en el asunto de las drogas, junto con la hegemonía que ejerce ese país en el mundo, hegemonía que en el caso del hemisferio americano es mucho más clara, ha conducido a analistas y tomadores de decisiones a concluir que la alinea
ción de Colombia con Estados Unidos en el problema de las drogas y, por consiguiente, la elaboración de una política exterior en la materia más subordinada que autónoma, son dos fenómenos inevitables.
Durante la administración del presidente Andrés Pastrana (1998-2002), se hizo evidente la existencia de una
política cada vez más subordinada o por lo menos más pa
recida al discurso antidrogas estadounidense. De hecho, la
premisa básica de las drogas ilegales como una amenaza a la seguridad, que ya había empezado a hacer carrera en ad
ministraciones anteriores, fue confirmada, aceptada, apo
yada y hasta difundida en foros internacionales por el gobierno colombiano. La explicación a este fenómeno se fundamenta, en mi concepto, en tres argumentos esenciales. Dos de ellos encuentran asidero en la lógica de funcionamiento del sistema internacional y el último corresponde
al nivel doméstico o de construcción y diseño de la política exterior en Colombia.
El primer argumento tiene que ver con una característica propia del discurso internacional en contra de las drogas. El
POLÍTICA EXTERIOR COLOMBIANA ANTIDROGAS 297
discurso dominante, tal como lo señalan Reuter y McCoun19,
es aquel que se basa en el paradigma prohibicionista y una de las razones por las cuales se ha convertido en el paradigma dominante es el éxito que ha tenido en venderse a sí mismo como la única alternativa posible. La otra alternativa -la legalización-, argumentaría el mismo discurso, consiste básicamente en cruzarse de brazos frente al problema y dejarle el camino libre. Esta versión dicotómica de cómo enfrentar la lucha contra las drogas -prohibición contra legalizaciónha terminado por otorgarle gran fortaleza al discurso prohibicionista. Ante la alternativa de no hacer nada, el hacer algo, independientemente de si ese algo funciona o no, tiene o no posibles efectos colaterales, siempre es una opción mucho más sólida. La falta de reconocimiento y discusión sobre vías intermedias para aproximarse al problema es uno de los éxitos más contundentes de la política antidrogas prohibicionista. De hecho, la prohibición ha logrado que aquellos que no adhieren de una forma u otra a este discurso sean estigmatizados como suaves y tolerantes.
En segundo lugar y también como lo señalan Reuter y McCoun, el discurso prohibicionista es más simple, menos elaborado y por tanto mucho más accesible para la opinión pública que otras alternativas para enfrentar el problema. La lógica de lo bueno o lo correcto frente a lo malo o lo incorrecto, y la necesidad de castigar a aquellos que clasifiquen en la segunda categoría, siempre es mucho más fácil de expresar, de difundir y de entender que aquellos esquemas explicativos
------ - -
19 P~ter Reuter y Robert J. McCoun, Drug War Heresies. Learning fmm Other Vices, Times cmd ?laces, Nueva York: Cambridge University Press, 2001.
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en los que estas dicotomías no tienen lugar y, al contrario, son sustituidas por interpretaciones más complejas y elaboradas.
Finalmente, la tercera explicación está relacionada con una característica propia del planteamiento tradicional de la política exterior colombiana: la alineación con Estados Unidos en diversos asuntos de la agenda internacional, alineación fundada en un argumento de costo-beneficio según el cual para nuestro país siempre será más costoso no alinearse que alinearse con la potencia del norte. De nuevo, juega el argumento dicotómico en el que no hay alternativas distintas a las dos expuestas y entonces el proceso de ampliación de la autonomía en la toma de decisiones en política exterior colombiana, al menos en relación con las drogas, ha sido postergado indefinidamente. Las contraprestaciones de dicha alineación no parecen tan claras.
Es probable que lo que esté teniendo lugar en el proceso de toma de decisiones colombiano en materia de lucha antidrogas tenga que ver con una transición de lo que March y Olsen han denominado el modelo de la lógica de las consecuencias esperadas al de la lógica de la apropiación20• Ellos afirman que en el contexto de un proceso de toma de decisiones determinado existen dos tipos de lógicas que rigen o guían la decisión. La primera es la lógica de las consecuencias esperadas y se presenta cuando un comportamiento específico es el resultado de una evaluación de las alternativas existentes y sus eventuales consecuencias,
20 James G. March y Johan P. Olsen, "The Institutional Dynamics of Intemational Political Orders", en Intemational Organization, volumen 52, n° 4, otoño, 1998.
para los objetivos personales o colectivos, conscientes de
que los otros actores están actuando de la misma forma.
( ... ) La historia es vista como la consecuencia de la interac
ción de actores con voluntad y es totalmente entendida cuan
do está relacionada con las expectativas de sus consecuen
cias y con los intereses (preferencias) y recursos de los ac
tores.( ... ) La política exterior es 'explicada' cuando se pro
vee una interpretación de los resultados esperados de ella
( ... ). La formación del interés de una nación es vista como
un proceso establecido antes de que la negociación entre
naciones comience21 •
Esta perspectiva, como puede deducirse fácilmente, coincide con la idea de un estado que se comporta bajo el mandato de una racionalidad instrumental-material, idea en la que se apoyan en buena parte las teorías tradicionales de las relaciones internacionales.
De otro lado, March y Olsen señalan que la lógica de las consecuencias esperadas parece "ignorar el papel que cumplen las identidades, las reglas y las instituciones en el proceso de formación del comportamiento humano" 22 • En el contexto de la segunda lógica que exponen estos autores, la lógica de la apropiación,
las acciones son vistas como basadas en reglas y tienen que
ver con la invocación de una identidad o rol y el cumpli
miento de las obligaciones que esa identidad o rol tiene en
una situación específica. Perseguir un objetivo es una
21 !bid., pp. 949-950.
22 /bid., p. 951.
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.::
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actividad relacionada con identidades más que con intere
ses, y con la selección de reglas más que con expectativas racionales individuales23 •
Los autores señalan que la lógica de la apropiación tiene que ver con dimensiones cognitivas -cuando la acción es esencial a una concepción particular del ser- y dimensiones éticas -cuando la acción apropiada es una acción virtuosa-. Finalmente, sostienen que
explicamos la política exterior como una aplicación de las
reglas asociadas con identidades particulares en situacio
nes particulares. Los actores políticos son vistos actuando
de acuerdo con reglas y prácticas socialmente construidas,
públicamente conocidas, anticipadas y aceptadas"4 •
Esta percepción puede ser complementada por el concepto de Hargreaves de racionalidad expresiva~5• Para él, una racionalidad instrumental y procedimental no es suficiente para explicar el comportamiento de un actor. Estas dos dimensiones pueden explicar que el actor tiene propósitos y se encuentra social e históricamente ubicado, pero hay dos partes adicionales que no son tenidas en cuenta: "una es nuestro uso de las acciones para decir cosas acerca de nosotros mismos y la otra es un sentido activo de self-management ( ... )estos y otros comportamientos interactúan en el concepto de racionalidad expresiva"26 • Hargreaves señala que una
23 !bid.
24 !bid., pp. 951-952.
25 Shaun Hargreaves Heap, "Rationality in Economics", Nueva York: Basil Blackwell, 1989.
26 !bid .. p. 148.
POLÍTICA EXTERIOR COLOMBIANA ANT!DROGAS 301
acción no puede ser analizada siempre en términos de los logros o en términos de lo que March y Olsen llamarían "consecuencias". Para él, el acto es un fin en sí mismo27 •
Esta transición, en otras palabras, significa un cambio de un esquema en el cual las decisiones, al menos en materia de política exterior antidrogas, son tomadas con base en la evaluación de las alternativas existentes y sus eventuales consecuencias -cálculo costo-beneficio instrumental- hacia uno en el que las decisiones se fundamentan en reglas e invocan identidades y roles. De acuerdo con esta aproximación, la decisión de alinearse con Estados Unidos puede estar teniendo menos que ver con un cálculo costo-beneficio material y más con la necesidad que existe de llevar a cabo acciones para decir algo de nosotros mismos, acciones éticamente motivadas que
reflejen principios morales o lealtades. Creo, entonces, que la histórica alianza con Estados Unidos puede tener menos que ver con los eventuales beneficios tangibles que obtengamos de ella, y más con la necesidad nuestra de mostrar de qué lado estamos en un proceso de redefinición de esferas de influencia en el ámbito internacional. Prueba de ello es que los beneficios que intentamos obtener de Estados Unidos mediante la ejecución de nuestra política exterior son recursos adicionales para invertir en dos guerras -la guerra contra las drogas y la guerra contra el terrorismo- cuyos objetivos, en un caso más explícito y en el otro menos, son precisamente mostrar nuestra adhesión a la posición estadounidense en estos dos asuntos.
27 !bid .. p. 176. .
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ALGUNAS IMPLICACIONES ADICIONALES DEL VÍNCULO DROGAS-SEGURIDAD
Innumerables críticas desde el constructivismo y la
posmodernidad han señalado lo que consideran una de las falencias más importantes del discurso realista: en su nece
sidad de construir un modelo explicativo para aproximarse al funcionamiento del sistema internacional en donde la anar
quía es una constante que determina el comportamiento de los actores y por ende del sistema mismo, la posibilidad de cambio es prácticamente nula. El realismo permanece en silencio frente a varias dimensiones de la historia. Dos de las
más importantes tienen que ver con la negación que hace de
la historia como proceso. Cada categoría conceptual permanece estática aunque funcione sobre la base de otras partes
que se encuentran en movimiento; y adicionalmente, todo
tipo de movimiento es confinado a un espacio cerrado cuyos límites son definidos por una estructura dada. En segundo lugar, el realismo niega el significado histórico de la práctica, el momento en que hombres y mujeres participan con un
mayor o menor grado de conciencia en la construcción de su propio mundo. En particular, el espacio del sujeto se reduce al de un hombre o mujer económico idealizado, capaz sola
mente de continuar, pero nunca de reaccionar críticamente frente a la lógica racional limitada que el sistema demanda
de ellos. Los hombres y mujeres son reducidos a meros objetos que deben participar reproduciendo el todo como tal o, como bien lo saben los intelectuales de la ilustración, exponerse a perder el tren de la historia28 •
28 Ashley, Op. cit., 1984, p. 258.
Las implicaciones de esta premisa realista para el análisis
del problema de las drogas ilícitas y su dimensión internacional tienen que ver, de nuevo, con el concepto de seguridad. La
definición de lo que es una amenaza a la seguridad internacional en el caso de las drogas está dada por el esquema explica
tivo realista, no se le entiende como un constructo histórico o social, al contrario, se le reifica. No se le entiende como el
resultado de un proceso o una práctica discursiva en la que la
voluntad de los individuos es esencial. Es decir, simplemente
hay asuntos que son y asuntos que no son una amenaza obje
tiva y a priori a la seguridad y el papel y naturaleza de quien convierte o construye un problema específico en un asunto de
seguridad -en este caso el estado- es, simplemente, ignorado.
Una forma complementaria en la que el estado colombia
no se convierte en un agente securitizador, aparte de las ya mencionadas, tiene que ver con el conflicto interno colombia
no. La definición de los grupos insurgentes como amenazas
en contra del establecimiento y la asociación directa que se
hace entre éstos y el fenómeno del narcotráfico -principal
mente, en las actividades relacionadas con la vigilancia de
cultivos ilícitos-, fenómeno ya catalogado también como
amenaza a la seguridad, son la muestra evidente del papel cada vez más activo de Colombia en la estrategia de securitizar
asuntos con el objetivo de darles un tratamiento especial y
preferencial. La lógica de adhesión al discurso realista de la
que habla Ashley tiene lugar entonces en el caso del problema
de las drogas ilegales y en el caso del conflicto interno colom
biano; de ahí la creciente y cada vez más estrecha vinculación entre ambos asuntos y el surgimiento del término
narcoterrorismo para definirla. Tan explícita ha sido la
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304 SANDRA BORDA GUZMÁN
securitización de ambos problemas, que en una columna de opinión de uno de los más prestigiosos diarios estadounidenses -el New York Times- el embajador de Colomhia ante el gobierno de Estados Unidos sostiene:
Mientras la atención de Estados Unidos se encuentra con
centrada en la lucha contra el terrorismo en Afganistán, el
Medio Oriente y Asia, una grave amenaza se encuentra al
acecho en las Américas. Colombia es el escenario por ex
celencia de las operaciones terroristas en el hemisferio oc
cidental. Bajo la falsa pretensión de una guerra civil, los
grupos guerrilleros colombianos han devastado a la nación
con una violencia financiada por los consumidores de co
caína de los Estados Unidos. ( ... ) Las drogas son la raíz de
casi toda la violencia en Colombia. Es simple: en cualquier
sitio donde hay amapola o coca en Colombia, hay guerrillas y paramilitares.
Debido a que esta no es más una guerra ideológica sino una
guerra narco-terrorista, el Congreso (estadounidense) debe
continuar en un espíritu bipartidista y reconocer nuestra
responsabilidad compartida en la guerra contra las drogas.
aprobar rápidamente la solicitud del presidente Bush de
P~~itir a las fuerzas militares colombianas usar equipo
rruhtar estadounidense e inteligencia en su guerra contra el terrorismo29•
Ole W<ever sugiere una explicación alternativa a la realista, útil en el caso de las drogas y en el caso del conflicto
29 Luis Al~rto Moreno, "Aiding Colombia's War on Terrorism", New York Times, VIernes 3 de mayo de 2002.
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l. \
POLÍTICA EXTERJOR COLOMBIANA ANTIDROGAS 305
interno, que parte de dos premisas básicas: las amenazas a la seguridad son construcciones histórico-sociales y, por tanto -y aquí la segunda premisa, la decisión de catalogar un asunto como una amenaza a la seguridad nacional-, es una decisión eminentemente política. Para W <e ver, la securitización -como él la denomina- se da por medio de los denominados actos del habla, mediante los cuales quienes detentan el poder y las elites son los encargados de definir una amenaza y, por tanto, son los encargados de securitizar un problema o asunto. La securitización es, entonces, el resultado de la necesidad de "mover un desarrollo particular de un área específica, y consecuentemente, demandar un derecho especial para utilizar cualquier medio que sea necesario para bloquearlo"30•
Las implicaciones de este ejercicio ya las he evaluado antes, pero quiero detenerme sobre una adicional: uno de los problemas del proceso de securitización es que la seguridad es, per se, un concepto pro statu quo que aboga porque las cosas permanezcan como se encuentran en la actualidad, muy a pesar del hecho de que ni siquiera merezcan ser protegidas. En una buena medida, esto explica la permanencia de la política antidrogas en su forma actual: la definición de un enemigo de la seguridad no permite una alternativa diferente a la de combatirlo por medio de la guerra misma.
Sin embargo, y a pesar de lo negativo que pueda lucir el panorama mirado a través de los lentes del concepto de seguridad, entender las denominadas amenazas como construcciones sociales e históricas tiene una ventaja: no están dadas a priori, no son inevitables. La alternativa al proceso
30 Wrever, Op. éit., p. 55.
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de securitización es, pues, el proceso de desecuritización o politización del problema de las drogas. Ello no puede tener lugar en la medida en que "se proceda a través del camino acrítico normal que asume la seguridad como un valor positivo que debe ser maximizado"31 . De acuerdo con Buzan, existe un continuo a lo largo del cual los asuntos públicos son manejados. Este espectro se inicia con lo no-politizado -que quiere decir que el estado no se involucra en su manejo y no es, de ninguna otra forma, un asunto de debate público--; sigue con lo politizado -los asuntos que hacen parte de la política pública, que requieren de una decisión gubernamental y una ubicación de recursos, o en algunas ocasiones, alguna fmma de gobierno comunal- y termina con lo securitizado -o cuando el asunto es presentado como una amenaza
existencial, requiere medidas de emergencia y justifica acciones fuera de los límites normales del procedimiento político--32. La transición que se propone, pues, es aquella entre las últimas dos categorías: de un marco de seguridad en el tratamiento del problema de las drogas a uno de carácter político.
Valga aclarar que la transición señalada no es análoga y ni siquiera similar a la transición de un esquema prohibicionista a un esquema de legalización. Como ya lo señalé antes, esta dicotomía no solo es muy perjudicial sino que, además, no corresponde a la realidad de las opciones disponibles. Lo que propongo es una transición en términos de las
31 !bid., pp. 56-57.
32 Barry Buzan, Ole Wrever y Jaap de Wilde, Security: A New Framework of Analysis, Boulder: Lynne Rienner Publishers, 1998, pp. 23-24.
reglas del juego del proceso de toma de decisiones, transición que entre otras cosas y como también ya lo señalé, está empezando a tener lugar en algunos estados estadouniden
ses y en algunos círculos de la sociedad civil: de un esquema cerrado, dogmático y casi militarizado hacia uno abierto en el que el asunto de las drogas se discuta como se discute
cualquier otro asunto de política pública.
CONCLUSIONES
En su obra, En el límite. La (torpe) norteamericanización de la guerra contra las drogas, Juan Gabrie\ Tokatlian afimu
A partir de 1996, y dejando de lado el abanico de opciones económicas y militares de advertencia, aplicación y
retaliación, Estados Unidos dispone de esos cuatro medios políticos (certificación, amenaza de extraterritorialidad, extradición y orden ejecutiva 12.978 de 1995) para apremiar,
chantajear o estrangular a Bogotá si el país abandona en la actualidad y hacia el futuro la guerra contra las drogas. De allí la influencia enorme y decisiva de Estados Unidos en
la crisis colombiana33 •
Mi objetivo es, mediante la utilización de un marco teórico no clásico de las relaciones internacionales, complementar la afirmación de Tokatlian, sugiriendo que la política antidrogas colombiana es, en una parte importante, resultado del tutelaje que Estados Unidos ejerce sobre Colombia -en unos casos más y en otros menos explícito, directo y coercitivo--,
33 Juan Gabriel Tokatlian, En el límite. La (torpe) noneamericanización de la guerra contra las drogas, Bogotá: Cerec-Grupo Editorial Norma, 1997, p. 62.
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308 SANDRA BORDA GUZMÁN
pero también el resultado de la participación del país en la construcción social internacional del fenómeno de las drogas, que es definida en términos de Ashley como una forma de reproducción activa del ritual realista. En términos más simples, lo que afirmo es que la política antidrogas, tanto nacional como internacional, no es meramente una imposición estadounidense frente a la que Colombia ha permanecido inmóvil. Al contrario, Colombia ha adherido activamente a una versión prohibicionista de la lucha contra las drogas liderada por Estados Unidos, de una forma voluntaria y reflexiva, en un intento por definir y difundir su identidad como estado adscrito, en el contexto del nuevo orden internacional, a la cada vez más amplia esfera de influencia de Estados Unidos. La adopción casi irrestricta e incondicional del país a la versión estadounidense de la lucha contra las drogas es también un intento por mostrar al mundo de qué lado estamos, de quién somos amigos, quiénes son nuestros aliados.
La propuesta de March y Olsen es de gran utilidad para observar la complementariedad de ambas perspectivas. Mi sugerencia en este sentido es que al análisis de la elaboración y ejecución de la política antidrogas colombiana es necesario añadirle un componente en térn1inos de la lógica de la apropiación, para hacerlo más complejo y, a la vez, más completo. El determinismo de unas relaciones bilaterales que como las relaciones entre Estados Unidos y Colombia son totalmente asimétricas y, en general, el determinismo de un discurso realista alimentado por ambos países en el tratamiento del problema de las drogas ilícitas, puede verse matizado por una aproximación que tenga en cuenta el valor que cumplen las normas y las creencias en la percepcióa que Colombia tenga al respecto.
POLÍTICA EXTERIOR COLOMBIANA ANTIDROGAS 309
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La política exterior de Colombia hacia sus vecinos.
Evolución, mecanismos y retos
Martha Ardila
INTRODUCCIÓN
Muchos aspectos definen la política exterior de un país, desde los geopolíticos hasta factores internos e internacionales, pasando por elementos coyunturales y de rasgos de personalidad del jefe de estado de tumo. James N. Rosenau 1 distingue diversas situaciones, que denomina variables de idiosincrasia, de función, gubernamentales, sociales y sistémicas. En este artículo examinaré algunas de ellas.
En la relación de Colombia con sus vecinos se percibe de manera mucho más directa la existencia de una serie de factores domésticos, como la crisis y falta de presencia del estado, el conflicto interno que ocasiona desplazamientos poblacionales y la fragmentación de la política exterior, los que inciden en una estrecha vinculación y prolongación de
1 James N. Rosenau, "Pre-Theories and Theories of Foreign Policy", en John A. Vásquez, editor, Classics of lntemational Relations, Upper Saddle (NJ): Prentice Hall, 1996.
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316 MARTHA ARDILA
Jos asuntos internos con los externos. En el caso colombiano, muy similar al de otros países en vía de desarrollo principalmente latinoamericanos, las relaciones internacionales responden, además de los factores internos, a cambios en las estructuras globales con el fin de tener una mayor inserción en la política actual. Lineamientos en materia de drogas ilícitas, derechos humanos, terrorismo y seguridad reflejan
estas condiciones. A su vez, elementos institucionales favorecen la falta de coordinación y el carácter cerrado de la torna de decisiones de la política internacional.
Por otra parte, en torno a la política exterior colombiana se han construido diversas categorías, que dependiendo del momento histórico van desde respice polum y respice simi!ia hasta la subordinación activa, con predominio de una o de otra, o con una combinación de ambas.
Examinar la relación de Colombia con sus vecinos requiere del análisis y la descripción de la relación bilateral y regional. En este artículo se opta por la primera,sin_desco_-_ nacer que la integración, principalmente andina, constituye uno de sus principales pilares. -- - ----- ----
Los vecinos de Colombia no son homogéneos y presentan asimetrías, no sólo entre los marítimos y Jos terrestres sino entre ellos mismos, en su relación con Colombia y -¡~;~sJª=dos Unidos, en las características de sus fronteras y en sus lineamientos internacionales. Por ello, este artículo, que~~a.:rnina la relación de Colombia con sus vecinos terrestres, tendrá presente esta heterogeneidad, que obliga a clasificar por
una parte a Venezuela y Ecuador, y por la C>tra a B~(l_sil,_~erú y_ Panamá. Se busca plantear una serie de generalidades, sin desconocer ciertas particularidades propias de la historia~ d;
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POLÍTICA EXTERIOR COLOMBIANA HACIA LOS VECINOS 317
factores individuales, domésticos e interna~~~~~~~~~e la __ vecindad en general. Se trata-de demostrar que des?e _ _!in~l~s __ de la década de 1990 la seguridad fronteriza tiende a conver~ tirse en el eje de las relaciones de Colombia con Io_s países limítrofes.
En las fronteras colombianas, más en unas que en otr_as, se perciben situaciones relacionadas con-la presen~ia de grl1-pos guerrilleros y de paramilitares, el incremento de la producción de drogas ilícitas y él tráfico ilegaL de armas, al_ mismo tiempo que se observan los efectos del Plan Colo~bia. Estos aspectos se relacionan con la seguridad fronte~I~ay tanto Estados Unidos como en gran medida los países. :ecinos temen que la situación colombiana altere y desestabthce la región.
En este documento se analiza Jo que han sido y son las relaciones externas de Colombia con sus vecinos, los cam
bios que ha habido, sus mecanismos de relacionamiento Y
Jos retos que se pres~ntan, pJanteando, a lo la~go ~el_t:xto, algunas recomendaciOnes onentadas a fo~ale~.-er e, dmlogo _ y la cooperación fronteriza, bilateral y vecmal.
TENDENCIAS, CONTINUIDADES Y CAMBIOS2 '
Con excepción del aspecto limítrofe, hast(.l_I11ediad5?~e!~~~
glo veinte Colombia carecía de una polític~ d_e_ :sta.~~-e~asuntos internacionales, que había sido, y contmua siCnClo, _
2 ---R~;~~~;~-~-la política exterior colombiana durante la década de 1990, véase Socorro Ramírez y Luis Alberto Restrepo, coordinadores: Colombw: entre la inserción y·el aislamiento, Bogotá: Siglo del Hombre Edltores-IEPRJ, 1997.
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reactiva, fragmentada y de subordinación a los Estados Unidos3.
Aún así, estas no son las únicas características de la pQ_: __
lítica exterior .. Existen otras4 , de las cuales algunas se mati
za~- según el jefe de estado, como la estrechez y exclusiÓn
del régimen político y de la toma de decisiones; el crecientefraccÍo-námiei1to· ila falta de ·zacircfinacióñ;y·la baja -~sp;:cialización del servicio exte~ior colombiano. Estas c~~cte-=rísticas inciden en las relaciones con los vecinos.
Además de la alianza con Estados Unidos, denominada
respice_polum QQr __ ~l_p~~sid~f!~~ Mas~Q_fi~l S~~ez (1~-~ !9_2J)J~s __ relaciones con los vecinos se orientaron hacia la
definición y suscripción de límites, creyéndose que la subor- __
dinación favorecería eventuales conflictos. Este marcado,
énfasis en aspectos limítrofes es reflejo del momento histó
rico relacionado con la definición territorial y el impacto de
la pérdida de Panamá. A_s.l! ~ez2 _1a f?._fll1ación jurídica de los
tomadores de decisiones imprimió un carácter que se pro
longó hasta comienzos de la década de 1970.
En este contexto se firmó el tratado Lozano-Simonelli con
3 La subordinación a los Estados Unidos no significó, necesariamente, pasividad; no por ella Colombia no llevó a cabo acciones bilaterales y de política mancomunadas que favorecieran los intereses hegemónicos en la región. El país lideró acciones latinoamericanas en contra del Eje y apoyó políticas propias de la guerra fría como la Alianza para el Progreso y la expulsión de Cuba del seno de la Organización de los Estados Americanos a comienzos de la década de 1960.
4 Véase, Martha Ardila, ¿Cambio de Norte? Momentos críticos de la política exterior colombiana, Bogota: IEPRI-Tercer Mundo Editores, 1991; Arlene B. Tickner, "Colombia: An Ambiguous Foreign Policy", Washington: LASA, 2001; Diego Cardona, "La política exterior colombiana de la administración Pastrana (1998-2001)", Washington: LASA, 2001.
el Perú _ef! 1_9_22,y_~l~árc~_I!_<;l.§-::~sguerra con Nicaragua enl928.
En 1833 se había suscrito el tratado Pombo-Michelena con
Venezuela; y se firmaron tratados de no agresión, concilia
ción, arbitraje y arreglo judicial en 1939, y el de demarcación
de fronteras y navegación de ríos comunes en 1941. Los trata
dos con Panamá, Ecuador y Brasil se suscribieron durante los
años 1920. La frontera con Panamá se fijó un poco diferente a
las demás, debido a la pertenencia de Panamá al virreinato de
la Nueva Granada, pues la limitación no se hizo bajo el prin
cipio del Utis Possidetis Juris de 1810, sino del tratado Vélez
Victoria, firmado en 1924 y vigente desde 1925.
En un periodo de supremacía de Estados Unidos y en el
contexto de la guerra fría, entre 1945 y 1989 se trató de avan
zar en las conversaciones y negociaciones con Venezuela, plan
teándose iniciativas fallida? __ c_omo la hipótesis de c~~ball~da Cllifante elgobl~_e Julio Cés~ T~l"bay (1978-1982):-Con
Ni~aragua hubo ten~ig~e~por lapublicaciori-Ciéiii~rl)-b7liñ"co de los sandinistas, y con Venezuela por el incidente de la cor
beta Caldas, en agosto de 1987. En 1976, el tratado Liévano
Boyd fijó las delimitaciones de áreas marinas y submarinas y
asuntos conexos en los mares Pacífico y Caribe5•
La puesta en marcha del respice similia desde finales de - ---· ----~---·~--
los años 1960, durante la presidencia d~ C:::ar!Q.SJ)eras Res trepo
( 1966-1970), cont:QJ:ryy_Q._é!l ~str~<.;hamiento de vínculos con
países similare~y colindantes, a la e~~ (1968), para, posteriom1ente, ampliar esta concepción al Gru
po de c;:ºntadora, Grupo de Río y Movimient;·ae ~--- - -- - - - - ---------~----
5 Véase, Andelfo García, La delimitación de espacios oceánicos: el caso colombo-venezolano, Bogotá: Universidad Externado de Colombia, 1987.
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320 MARTHA ARDILA
Alineados. A la par del énfasis latinoamericano y tei_:cerrncuu.u.n-:;.. __ _
dista y dentro de una creciente vinculación y prolongación_dL_ lo interno con lo externo, asuntos como drogas ilícitas, derechos humanos y medio ambiente entraron a hacer parte de-fa --nueva agenda con los vecinos.
Durante la década de 1980, las relaciones internacionales colombianas fueron más pragmática~, _qep_e_ndiendo del _ asunto tratado y de la situación interna del país. En es~J:;~ textQ __ se_ ubican los gobiernos deBelisario B_et~I}~l!-_!"_(1982-1986), que durante los dos primeros años de su cuatrienio mantuvo altos niveles de autonomía frente a Estados Unidos y ejerció un liderazgo latinoamericano, y el de Virgilio Barco (1986-1990), que diversificó la política exterior colombiana y creó un marco político para las relaciones con los países vecinos: las comisiones de vecindad6•
Esta tendencia pragmática se profundizó en los años 1990 __
durante los gobiernos de los presidentes_C~sarGav~~ (~990-=--_ 1994) y Ernesto S amper (1994-1998). El primero enfatizó en una diploJ!!aCÜl económica neolibentl_y se acercó al Caribe,
- liderando l;xsüciacÍón d~Estad;~ del Caribe (AEC), mientras que ErnestoSamper estrechó vínculos con-la-Unión-Eu-----ropea, Asia y África. Se diseñó así un esquema para el relaclünamiento cte Colombia con estas áreas geográficas. Asimismo, en 1996 se reestructuró la Comunidad Andina, dándose vida al sistema de integración andino con una visión
mucho !11_ás_ i~~eg~ai_ct._e_i~t~gr_~~iQ_n_y_c;ie--º!:QY_ección externa.
6 Respecto a la política exterior durante el gobierno de Virgilio Barco puede consultarse a Diego_ Cardona, "Evaluación de la política exterior de la administración Barco", en Documentos Ocasionales, TI 0 16, Bogotá: CE!, julio-agosto, 1990.
POLÍTICA EXTERIOR COLOMBIANA HACIA LOS VECINOS 321
No obstante, durante la administración del presidente Andrés Pastrana (1998-2002), y como parte del esfuerzo por normalizar las relaciones con Estados Unidos, se regreso al
-- res¡~ice polum _y ~l~~sl!:P_D!~jna~ión-ac_f!01 entendiéndose por e Ti o- que-el eje de la política exterior colombiana lo consti
tuye Estados Unidos y que de esa relación se deriva el restq __ " ' -~-------
de vínculos. internacionales del país. A su vez, la narco-tización de las relaciones con ese país continuó, y el terrorismo, vinculado con las drogas ilícitas, empieza a ocupar un lugar prioritario.
-~r~tra p_~e, como se mencionó anteriormente, desde la segundamitad de la década de 1990 la seguridad fronteri-za adquirió una co-l1noü1Ci6nespéciii46>nvlrhenam-ner---eje de las relaciones de los. vec!nóscü-I1colombia. A.stWü~-
-·-·-···- -~ ··--·~~---~-- -. --------~-----~~-~
como drogas ilícitas, terrorismo, robo de vehículos y tráfico ilegal de armas, entre otros, hacen pa-rte Ci""(;ia~eg-;ridad fron-teriza, que resulta prioritáriáen los-divef:~üs'iñecaniSíñós de-
relaciones con los vecinos, por la percepción que ellos tie-
nen al respecto, debido a su temor -compartido por E~ad~ Unid~~~ a-fa expansion Cfefa- íiiestabliTcfadcol~;;;biana. Esta
nuev-~-p~eocupación y énfasis temático -más en unas comi
siones que en otras-, ~rofundiza con la aplicación d~J Plan __
Colombia, las fumigaciones_y_~!_<!_l~fl1-~~~.9- cl_~_población des- L~'-plazada. Debido a la co_ncepción_regional estadounidense,_~se propuso la Iniciati~a Regional Andina. Pero, ~-~a!_Qe
- - ·- . - ··-------- -que aspectos de seguridad fronteriza son prioritarios, en la relación con los vecinos el comercio resulta también importante, principalmente con Venezuela y Ecuador, y dentro del mismo, la integración adquiere un significado especial.
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1
MECANISMOS DE RELACIONAMIENTO / Durante la última década, las relaciones de Colombia con los vecinos han tenido modificaciones; el país ha buscado fomentar diversos mecanismos, que incluyen el diálogo di
recto, las comisiones de y~_c;indad y la in~e~~-~X~~~..t __ _erinc_t paliiiente co~~rc!ai~Fst¿j-sesfu~rzos se·h~ ~i~t?._.~t?_rp~cid~s
- por'facf~i=~~: domésticos relacionados con la creciente "fragmentación de la política exterior colombiana, la falta de coordinación, liderazgo y seguimiento por parte de la cancillería, y las consecuencias de la profundización del conflicto interno. En la actualidad, la debilidad y falta de presencia del estado y la misma situación interna tienden a afectar las relaciones fronterizas, bilaterales y regionales, debido al temor existente acerca de la internacionalización de la crisis de seguridad7•
Entre los factores externos hay situaciones que tienen que ver con la actitud de Estados Unidos y de jefes de estado como el venezolano, y con los tropiezos a la integración y al comercio. Todos ellos constituyen, a su vez, obstáculos para la diversificación de la agenda y la creación y utilización de instrumentos de cooperación orientados al mejoramiento de las relaciones. Asuntos de la agenda mundial como derechos humanos, tráfico de armas, drogas ilícitas, medio ambiente o migraciones han
7 Respecto a la relación entre estado débil, seguridad interna e internacional, véase Ann Mason, "La crisis de seguridad en Colombia: causas y consecuencias internacionales de un Estado en vía de fracaso", en Colombia Internacional, no 49-50, Bogotá: CEI, edición especial, junio-diciembre, 2001.
hecho que los ojos del mundo giren hacia Colombia "como un foco creciente de inseguridad y un caso de hecatombe humanitaria"8•
La relación con los países vecinos incluye aspectos fronterizos, entendiéndose por frontera no sólo el elemento de límites, sino más bien, concibiéndola como una región binacional donde confluyen diversos aspectos políticos, económicos, sociales y fronterizos, entre otros. Las fronteras colombianas son heterogéneas, y las más vivas y activas son la venezolana, con 2.219_l<ilórn_et(gs, y la ecuatoriana, con 586. La br<tsilera, con 1.645 kilÓ~etros, la peruan;u:on 1.626 Y!a
- . -panamena, con 266, son selváticas y difíciles de transitar.
Además de la diferencia en extensión, las características de cada uno de los ámbitos territoriales9 varían. En la frontera con Venezuela no es lo mismo la zona Norte de SantanderTáchira que la Arauca-Apure, la de la serranía de Perijá o la
_ de La Guajira. Sus prioridades temáticas se acentúan en términos de facilidades para el tránsito en la frontera, la presencia de grupos alzados en armas o de otros aspectos como el contrabando y la migración. En otras fronteras, como la ecuatoriana, el desplazamiento poblacional y la presencia
8 Eduardo Pizarro, "Colombia en el ojo del huracán"', en Revista Foro, n°37, Bogotá, octubre de 1999.
9 Martha Ardila, "Obstáculos fronterizos para la cooperación colombovenezolana", en Análisis Político, no 12, Bogotá: IEPRI, enero-abril de 1991.
Andelfo .?arcía Y Alberto Urdaneta, "Desarrollo fronterizo: imperativo nacwnal , en Socorro Ramírez y José María Cárdenas, coordinadores académicos y editora! es, Colombia- Venezuela. Agenda común para el siglo XXI, Bogotá: IEPRI-Universidad Central de Venezuela-Secab-CAF-Tercer Mundo Editores, 1999.
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324 MARTIIA ARD!LA
de grupos alzados en armas ocupan un lugar prioritario. Por su parte, los asuntos relacionados con el narcotráfico y el oro resultan prioritarios en la brasilera, y el tráfico ilegal de armas se presenta tanto por la de Brasil como por la de Perú.
Esta situación es mucho más compleja que lo que aquí se presenta debido, además, a las características económicas de las zonas. Es por ello que se dice que las fronteras son asimétricas, que los problemas y soluciones que se planteen deben variar de acuerdo con el potencial económico y otro tipo de elementos como el geopolítico, el poblacional y el del gobierno local.
Las relaciones de Colombia con sus vecinos 10 pueden agruparse en los siguientes pilares, que son, a su vez, mecanismos de relacionamiento. Realizando un seguimiento de las mismas durante los últimos años se observa una serie de características generales que se presentan a continuación.
EL DIÁLOGO POLÍTICO AL MÁS ALTO NIVEL
El diálogo político al más alto nivel incluy_e _el_~_l1b_rimiento general y político de los asuntos bilaterales_y regional_e~-~ un marco general de las relaciones de Colombia con sus vecinos.
1 O Respecto a la relación de Colombia con Venezuela, véanse Socorro Ramírez y José María Cárdenas, compiladores, Op. cit.; José Luis Ramírez, "Relaciones conflictivas: profundizar la vecindad sin permitir el conflicto", en Rarnírez y Restrepo, Op. cit. Respecto al Ecuador, Fernando Rivadeneira, "Relaciones colombo-ecuatorianas", en Martha Ardila, editora, Colombia y la seguridad hemisférica, Bogotá: Universidad Externado de Colombia-FESCOL, 2001. La relación de Colombiacon los demás vecinos carece de estudios académicos sistemáticos, aunque hay avances más que todo orientados hacia los efectos del Plan Colombia.
POLÍTICA EXTERIOR COLOMBIANA HACIA LOS VECINOS 325
Este diálogo se refiere a las conversaciones y negociaciones de jefes de estado, cancilleres y vicecancilleres, en el con-
---~--~ texto de visitas -oficiales o reuniones en escenarios multilaterales.
En dichos encuentros se repasa la age~ identificándose para este docmne_n~o_ti_es tiQQS de asuntos. Los primeros, de
) alta prioridad y conflicto, como la presencia -y en algunos -caSoSIOs vínculos- de grupos al~e_n_armas.Jas actividades-reladonadas con drogas ilícitas, el tráfico ilegal de
- . -------·~~------· -armas, los desplazam!er1tos de poblaciones y el robo de ve-hículos. Estos ~spectos h~;¡; parte de la seguridaMronteriza y también son objeto de las reuniones de las comisiones de vecindad organizadas por la cancillería y de las comisiones binacionales fronterizas (COMBIFRON), que se realizan en el ámbito militar. Para el tratamiento de estos aspectos de alta prioridad debe fomentarse un clima de confianza cívica, militar y entre ambas, basado en la transparencia y en un mayor involucramiento de la sociedad civil, principalmente de la que habita en las zonas fronterizas. Es decir, que la segurida~ no_debe concebirse sólo en térm~de--ctefensa~ sino orientada hacü!Ia-segundaél cooperativa y humana.
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El segundo tipo de asuntos prioritarios que se incluye en
/
estas reuniü~~~-bú~tera1es basadas _e_~ ~!_di~l~-gc;p-;!ítiwa1-más alto nivel es elcomer_~ioy_la_integ~~c_i~n. El tratamiento de estos tópicos se examina más adelante y debe reactivar, dinamizar o eliminar obstáculos de diversa naturaleza para la integración regional o binacional.
El tercer tipo se re~~e .. ~2os ll_amados nuevos temas de la agenda inte111~~ional: democracia,derechos.hul11~!l.O.s_y _ _rne~ dio ambiente·, los ctúiles, principalmente los d<?_~_P!I_meros,
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resultan prioritarios para la democracia regional, que co~_stituye ufir{;"qcisit~ para la seguridad y la integración. Cada vez resulta más consensual la necesidad de una democracia amplia y duradera, sin rasgos autoritarios, basada en la democracia electoral y en una amplia participación de la sociedad civil. Adicionalmente, el área andina se percibe como una zona con altos niveles de vulnerabilidad y fragilidad democrática, debido a las crisis de las instituciones políticas, la corrupción creciente, las violaciones de los derechos humanos, la degradación del medio ambiente y la tendencia hacia neopopulismos
y democracias de corte delegatario en la región.
En cuanto al medio ambiente, este resulta prioritario para B~~~anamá~Con v~~~zuelaconstituye-~ri-p_li?.S~Cl~_
- sión y hasfa-corifliéto, debido al contrabando de especies, la deforestaciÓn-de bosques y la contaminación de cuencas hidrográficas. Por lo pronto, lo ambiental presenta un bajo perfil en la relación de Colombia con sus vecinos.
_ La situación de países como Venezuela 11 , Ecuador y Perú resulta p~~ocupante; debido a la ínisimi interdependencia y presencia de elementos intermésticos, de vinculación y prolongación de lo interno con lo externo, de lo político con lo económico, y de cie1tas pa1ticularidades fronterizas ya mencionadas. Parece que, de alguna manera, la estabilidad colombiana depende
11 E~-V~~~~~la se presencia inconfonnidad con el presidente Chávez, quien ha perdido popularidad y apoyo_ Después de tener un respaldo de 80%, su apoyo disminuyó a 20%. El deterioro de su populandad se debe a la proclamación de un paquete de cuarenta y nueve _leyes en desarrollo_ d~ !a ley habilitante, que incluye medidas controvertidas s~bre exp~~pmcwn agraria, legislación petrolera y otros instrumentos de mtervencwn en la economía. Asimismo, el Plan Bolívar ocasionó inconfonnidad en las fuerzas
armadas.
también de la del resto de la región,·. por la actitud que los gobiernos vecinos adopten frente al conflicto interno. La crisis de Venezuela, su polarización y fracturas en diversos estamentos se vienen profundizando desde finales de 2001. Manifestaciones de inconformidad como el paro de la Confederación de Tra~ajadores de Venez_ll~(CTV), respaldada por la cúpula empres-anar FEDECÁMARAS, entre muchasotras, condujeron a la interrupción del orderi-constitucional durante 48 horas y al retiro temporal del presidente Hugo Chávez, quien fue reemplazado transitoriamente por el empresario Pedro Carmona y por el vicepresidente de la República Bolivariana de Venezuela, Diosdado Cabello -abril, 2002-. La inestabilidad del país vecino continúa, pese a los buenos oficios de la OEA. Para Colombia, la estabilidad política de Venezuela resulta fundamental por su incidencia en lo económico, lo político y frente a la insurgencia.
Por otra parte, el gobierno del presidente Alejandro Toledo afronta el reto de reconstruir las instituciones democráticas, deliberadamente debilitadas durante la anterior administración, y de afrontar un eventual resurgimiento del terrorismo. A su vez, la democracia en Ecuador se encuentra bajo la presiónd~illov-imientos- populisrase indigentsras,cada-vez- inas-radlca1izados;-güe ha generadOTevantaillien~ tos sociales. Esta situación, aunada a la crisis económica que, aun cuando ya ha sido superada, llevó a que hubier_a cif1CO presidentes durante los últimos cinco años.
Además de los países andinos, Brasil y Panamá _ _$_ü_Il ':'~~
_ cin~_gl1~ 9eS..<!JIQllan políticas exteriores que inciden-en.sus relaciones C_9}!_~_glombia,_El primero de ellos es el país de mayor extensión de América latina, ocupa cerca de la mitad
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(47,3%) del_territorio de Sudamérica, y es el quinto país más ,...----- ---------
extenso del planeta después de Rusia, Canadá, China y Es-
tados Unidos. La política geoestratégica del Brasil a partir de la década de195ó~liadefinido a sucta~ri~a como únes-
pacio aotónon1o-y, más que como una región s~~re}_~_cu~ proyectar su poder, una zona para la creación de alianzas estratégicas en términos de incrementar el poder y la capacidad negociadora de la región. A su vez, como potencia media regional e incluso como poderío militar, Brasil aspira a ocupar un asiento permanente en el Consejo de Seguridad de la ONU.
Lo ambiental resulta prioritario para Brasil, y es por ello que ha venido liderando el Tratado de cooperación amazónica, que se creó en 1990 con la participación de vecinos de Colombia como Ecuador, Perú y Venezuela, entre otros. Aun cuan
do su objetivo es la protección ambiental y de la biodiversidad, carece de atención y compromiso de los países andinos, entre
ellos Colombia, que recién comienza a interesarse, y a pesar de que se participa en esfuerzos multilaterales se desaprove-
' cha su potencial negociador.
C~n Panamá ex~ste un pasado que juega_en sentido negativo, por el impacto que tuvo para Colombia la pérdida de ese país y de su vinculación con Centroamérica. Los aspectos prioritarios de sus relaciones son el comercio y el medio ambiente. Se avanza en la construcción de una carretera que atraviesa el Darién y que comunicará el norte y el sur del continente. Aspectos relacionados con el desplazamiento
ocupan un lugar prioritario que, al igual que con Ecuador y Venezuela, tensan las relaciones con Colombia.
Con el fm de avanzar en la construcción de un clima de confianza y cooperación, se requiere institucionalizar mecanismos
él ·"""< ~
3 ¡),)
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POLÍTICA EXTERIOR COLOMBIANA HACIA LOS VECINOS 329
de diálogo con periodicidad, para abordar los tres grandes aspectos mencionados y, sobre todo, diseñar una política exterior común. Dichos encuentros deberían realizarse regularmente y no sólo cuando ocurre un suceso o cuando se presenta la oportunidad en reuniones multilaterales.
LAS COMISIONES DE VECINDAD Y LA SEGURIDAD FRONTERIZA
Uno de los mecanismos que Colombia ha impulsado en su relacionanuento vecinal es el de las con1isiones de vecindad. La primera fue la Comi-slón presidencial de asuntos fronterizos con Venezuela, creada en i 989-con el objetivo de "buscar salidas eficaces-y de-¿~~sens() a todas aquellas situaciones que tuvieran repercusiones bilaterale?i:!.-])entro del nuevo esquema
bilateral integral, lb limítrofe-y lo fronterizo fueron asumidos como "elementos de un solo proceso de negociación y lo uno no estaría subordinado a lo otro"13 • Meses después, en junio de 1989, se estableció la Con1isión de vecindad colombo-ecuatoriana, mediante la Declaración presidencial Barco-Borja. Más adelante, en 1993, durante la presidencia de César Gaviria y con el objetivo de fortalecer la relación bilateral y la cooperación, se creó la Con1isión de vecindad e integración colombo-brasileña. Ese mismo año se realizó la primera reunión de la Con1isión de vecindad con Panamá. A comienzos del año siguiente se instaló la Comisión de vecindad con Perú.
12
13
Ministerio de Relaciones Exteriores, Comisiones binacionales de vecindad, Bogotá: Ministerio de Relaciones Exteriores, 1994, p. XVI.
Ministerio de Relaciones Exteriores, Colombia- Venezuela. Un nuevo esquema bilateral, Bogotá: Ministerio de Relaciones Exteriores, 1993.
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Cada una de ellas presenta su propia dinámica. La de
asuntos fronterizos con Venezuela, siendo la más importante y la que inspiró la concepción de las demás, ha sufrido reveses y muchas veces se ha visto estancada. Desde la posesión del presidente Chávez y hasta mayo de 2001 estuvo congelada, habiéndolo estado también entre 1994 y 1995 14 •
Se reestructuró en 2001, buscando la mayor aplicabilidad y acción de una serie de compromisos adquiridos durante los últimos años, para lo cual actualmente se incluyen organismos de planificación de ambos países.
Contrario a lo que sucede C()~ esa c;on~isión,jª_d~ 'Y~C:i~- _ dad con Ecuador ha funcionado de manera más continua e
-ii~clÜye-·los ·díversós ·aspeCtos-que-abarca la ·relación_·b~~~t~~-ral, que van- desde la in-fraestructura hasta la._~E~rgí~-~~~~-=---. ca, y desde lo cm11erCial hastá.lcí. éd.ú-catívo y lo cultural. A
pesar de que sus miembros no son permanentes, es una co
misión que supera el ámbito fronterizo.
En cuanto a este mecanismo con los demás vecinos, son paí
ses que poco se habían preocupado de sus fronteras con Colombia; no obstante, en el caso de Brasil, la comisión enfatiza en la integración fronteriza, la salud, la educación y el comercio.
Y es que las comisiones de vecindad hacen parte_ de_ su__
p_olítica exterior y de la import_anc;ia. ql!~~C2_~~~-n6-~e los país~s le_ otorga a_su relación co_~ ~~lofi1bi~._I?ichas políticas. Ü~nen en común su dependencia frente a Estados Uni
dos y su marcado énfasis jurídico. En cuanto a la potencia norteamericana, la diferencia la marca Brasil, y recientemente
·~-~---p~~cl-;-consultarse la "Declaración conjunta de los presidentes de Colombia y Venezuela", mayo de 2001.
Venezuela. Ambos países estrechan vínculos en diversos ámbitos con otras áreas geográficas y están a favor de una
integración por etapas, como lo manifestaron sus reservas en la Cumbre de Quebec.
Es así como !apolítica exterior de la revolll_ción_~().!i\'.~~a del presidente Chávez se muestra activa, partidaria de la multipolariclad y el rriultilateralismo y- distillte-del os-Estados
Unidos. En este sentido, rechaú sobrevuelas de aviones estadounidenses sobre su territorio y se niega a recibir ayuda huma
nitaria procedente de ese país; se acerca a Cub~, ~<lk__yLibiª~)' lidera iniciativas dentro de la Organización de Países
Exportadores de Petróleo (OPEP). En el ámbito bilateral,_~~_!i_c.a: _
el Plan Colombia debido al desequilibrio militar que ~~~o_r1a en la región; coloca restricciones comerciales y límites a la im
pmtación de ganado, came y productos cámicos; y desconoce
los fallos del Ttibunal Andino de Justicia. A su vez, el presidente Hugo Chávez realiza declaraciones que tensan las rela
ciones con Bogotá, que van desde la beligerancia de la guerrilla hasta opinar sobre la debilidad del estado y el conflicto intemo
colombiano. Asimismo, representantes del gobiemo venezolano realizaron acuerdos de "cooperación mutua" con las -Farc;·
como el Proyecto de fronteras 15, y permitieron la presenCia-dela guerrilla colombiana en su territorio.
Itamaratí se califica como el servicio exterior más
15 El Proyecto de fronteras busca obtener seguridad en la frontera colombovenezolana con el fin de disminuir los secuestros y el cobro de vacunas. Tiene contraprestaciones venezolanas en el suministro de medicamentos, petróleo, vivienda, tránsito y asilo. Véase, "Del Proyecto fronteras. Con esos amigos ... ", en Semana, 3-10 de julio de 2000. También, "Venezuela en ebullición", editorial de El Tiempo, 11 de febrero de 2002.
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332 MARTHA ARD!LA
profesionalizado de las Américas. Las característicasd~"ª-ra
sil y sus recursos naturales han contribuid()_a_~l!__l~erazg_~_X relaciones transversales. Históricamente, esta potencia media poco se interesó por Colombi~ y ~~n-os-porsu--_-fro!l_!_e!~ debido al distanciamiento comercial y __ cultural. Desde el
punto de vista comercial, la frontera colombo-brasilera no representa una zona activa para los dos países. Ninguno de los centros urbanos cercanos a sus fronteras presenta una actividad comercial importante. A su vez, los polos de desa
rrollo se encuentran separados por la selva amazóni~,_~it:~=do el de Colombia la zona andina, y el de Brasilia costa sur,
por lo que este último mira más hacia--el_!vf~rcádi_C~~~n del Sur (MERCOSUR), mientras que nuestro país hacia la Comunidad Andina de Naciones (CAN). Es por esta razÓn que
existe un sentimiento de lejanía entre los dos países. Sin em
bargo, el gobierno brasilero se preocupa por el imn1cto del
Plan Colombia y recientemente por los vínculos del narcotráfico de su país con la guerrilla colombiana. El tráfico de drogas, armas y oro es una realidad que tiende a alterar la
pasividad dominante en la relación entre los dos países.
Por su parte, la política exterior del Ecuador se muestra de
bajo perfil y carente de objetivos a largo E lazo.
No ha podido desarrollar una agenda de intereses concretos a mediano y largo plazo, con la excepción de impugnar los límites con Perú, la permanencia en el Pacto Andino -hoy Comunidad Andina- y la proposición de algunas tesis originales, como la territorialidad de doscientas millas marinas o la declaratoria de soberanía sobre la órbita geoestacionaria de Ecuador16•
16 Adrián Bonilla, "La relaciones entre Ecuador y Estados Unidos: entre cr
POLÍTICA EXTERIOR COLOMBIANA HACIA LOS VECINOS 333
Hacia Colombia tampocose_obser_va_un_ol;>j~tiv_Q~l:J~~!~=. ca, aunque se tiene una_rela~i.?.ll~lt~Y_~ord~~!xde admiración. Más bien sus esfuerzos fronterizos se habían concentrado en Perú. Desde finales de .Ú>9s:~u-;~d~ ~s-;s dos países fir-
.. maron la paz, la_sjtu_a~~l!..C:a!l!bió y empezó a enfatizarse en la relación colombo-ecuatoriana. Esta situación_~~__Q!joriza
- ·-- -~._.----~"-----~--·
a raíz de los efectos del PlanC:_o_lo_!llbiayJí:l:_<l:gudización del conflicto interno colombiano.
Durante la primeramitad_de_lª_d_~a<:!_~ de 1990, las comisiones de vecindad demostraron ser un instrumento muy ágil
para amplia_r age~das_y_dism_i111.1_i1Ja se_!lsibilidad en las retadones binacionales,_como_con_Yene~u~la. No obstante, en la actualidad atraviesan una crisis de legitimidad debido a tres factores. En primer lugar, los vecinos -bien sea por pre
siones de Estados Unidos, por sus lineamientos internacionales o por su propia. concepcion- de-segundadn-acional=-·
privilegian una visión trádicio~jl1~0~~~!-idaay-frontera, -orientada hacia la defensa y la territorialidad, en detrimento de una concepción más integral y de desarrollo económico.
Es por ello que enfatizan en asuntos de seguridad fronteriza, los cuales muchas veces son tratados en las COMBIFRON
sin informar a sus cancillerías de los compromisos adquiridos en las mismas. Parecería que los vecinos han perdido interés en las comisiones de vecindad lideradas por las cancillerías y, de manera particular, en el desarrollo económico
de sus fronteras. El conflicto interno colombiano, a medida
w el sobresalto y la rutina", en Andrés Franco, editor, Estados Unidos y los países andinos, /993-1997: poderydesinte[?mción, Bogotá: Ceja-Universidad Javeriana, 199.8.
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JJ""T
que se fue agudizando, contribuyó a dicho cambio de énfasis y concepción. El Ministerio de Relaciones Exteriores de Colombia ha tratado de insistir en la amplia~i(>Q._de la agen
da y en la corresponsabÚidad Pél!~ ~! t_r~tal11!~~to_d~~~ teras en elsentido de a:ctores y estados.
El s~g~nd~ fa;t~~ s-~-;elacioiJ.a_c_on la pérdida de credibi
lidad de las comisiones de vecindad debido a_qll.~~--ñiuc~_<ls veces, los compromisos adquiridos a nivel general y en las subcomisiones técnicas se limitan a lo retórico, por lo que es necesario fomentar algunas medidas de confianza y segui
miento mucho más efectivas.
Finalmente, este mecanismo tiende a carecer de credibilidad y concertación real entre los diversos estados, regiones y actores, especialmente la sociedad civil. La falta de coordinación, liderazgo y seguimiento entre instancias de la cancillería, el gobierno local, el sector privado y la academia han contribuido a la fragmentación y crisis de legitimidad
de las comisiones de vecindad.
Hacia una seguridad fronteriza y ¿cooperativa?
Con el paso del tiempo, y_en esp~~i~ll ~~s~e finales de~ década de1990~ as-pectos relacionado~~I_lj_a_§_~gl.lridaófronteriza se hicieron más recuá·eríiés~-convirtiéndose en tiQrincip~i ~~- t~átic_o_t;~tad; en las-corllisi~-;escfe vecindad. No obstante:· se- observa una política-dual' que combina iniciativas como las mencionadas comisiones, que se orientan hacia la seguridad humana, y una concepción de seguridad tradicional basada en la territorialidad y la defensa, liderada por el Ministerio de Defensa Nacional, sin coordinación en
tre ambas entidades.
La seguridad fronteriza resulta prioritaria para los países vecinos17, que temen la expansión de las diversas manifestaciones
17 Durante la década de 1990, en Venezuela fue creciendo el interés por la seguridad fronteriza, aspecto en el que el gobierno de la revolución bolivariana profundizó aún más. Para ese país, la seguridad fronteriza constituye la base de la auténtica seguridad e integración fronteriza, que posibilita el desarrollo socioeconómico de la región. Fue así como José Vicente Rangel la definió como una "cuestión de Estado por las consecuencias negativas que las acciones de los grupos guerrilleros, del narcotráfico y de la delincuencia común, generan al desplazarse del territorio colombiano hacia territorio venezolano. Por ello el tema (de la seguridad fronteriza) debe estar siempre presente en la agenda bilateral para demostrarle a Colombia nuestro interés en ia materia".
Las relaciones con Ecuador se han visto agitadas po; la ejecución del Plan Colombia y la problemática de los desplazados que han llegado a ese país, víctimas de la violencia o de enfrentamientos entre guerrilla-ejército y grupos de autodefensa por el control de los cultivos de coca. Se presencian movimientos de la guerrilla hacia los hospitales fronterizos y apoyo de la sociedad civil ecuatoriana. Por su parte, las fuerzas annadas de Ecuador han aumentado su fuerza militar en la frontera, movilizando las guarniciones que antes vigilaban la del Perú.
Brasil formuló el Plan Cobra. por medio del cual espera tener controlada esta frontera y cuidar tanto su espacio aéreo como fluvial. Este Plan se refiere al sistema de vigilancia y protección de la amazonia y fue diseñado para proteger sus fronteras ante la posible extensión del conflicto interno colombiano hacia el territorio brasilero. Es por ello que se ha desplegado la presencia de policías de vigilancia y la implantación de radares, con los que esperan rastrear el espacio amazónico y prevenir la violación del espacio aéreo o fluvial de ese país. Se teme el tráfico de armas, el desplazamiento de los cultivos ilícitos y su comercialización, y el control ecológico de esta región por parte estadounidense.
Desde 1993 se han presentado incursiones y ataques a localidades fronterizas con Perú, así como a puestos de vigilancia en el río Putumayo. Esto ha ocasionado que aumente el número de efectivos en puestos fronterizos con el fin de combatir, neutralizar o capturar a los rebeldes colombianos. Adicionalmente, por carecer de presencia del estado en esta región, se ha reactivado el tráfico de drogas y de armas ligeras, y se dice que las FARC han establecido centros de lavado de dinero.
En la zona fronteriza con Panamá, guerrilleros, paramilitares y delincuencia ""
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336 MARTHA ARDILA
y actores involucrados en el conflicto interno colombiano. Y como estos son de por sí países que atraviesan sus-propias crisis económicas y de gobernabilidad, sienten que dicha situación puede conducir, entre otros, a la reaparición del terrorismo y de los cultivos ilícitos. Es por ello que este artículo
1 plante~E_ necesidad de _di~_eñar_!l_l1~ E_olítica de seguridad coo: perat~gional que presente como~la-~nstrucción de
~e~idaSde~nfianza b~~~cÍas e_I1l<ltnfffsp~e~~i~.-~ictiálogo y l~__c:9op~~a~ión-=- - --- - - -~ - - ---
Una concepción de seguridad cooperativa también sería conveniente para el tratamiento de la migración y del desplazamiento poblacional. Recientemente, el éxodo de colombia
nos a los países vecinos ha tenido un incremento sustancial debido a las características del conflicto interno. Las estadísticas demuestran que los países con mayor número de colom
bianos dentro de América latina son Venezuela y Ecuador. Sin lugar a dudas, dentro de una creciente lucha por el territorio, resulta más fácil trasladarse a países con culturas similares y cercanos, aun cuando su condición de refugio sea incierta
debido a la ley orgánica para refugiados, que la categoriza por causas ajenas al conflicto armado interno.
@'> común encuentran un ambiente propicio para abastecerse y ocultarse. En la región del Darién existe incertidumbre perrilanente por la tendencia que muestran las FARC de esconderse en la selva panameña durante los enfrentamientos. A su vez, la persecución paramilitar pone en peligro la seguridad de las comunidades panameñas residentes en la frontera: los kuna y otros pobladores colombianos del Chocó y Urabá. Asimismo, se presencia comercio de drogas y mercado ilegal de armas, que se facilita por la zona de libre comercio de Colón. Debido a que Panamá carece de ejército, el ejecutivo se ha puesto en la tarea de crear un cuerpo policial de 1.200 hombres para vigilar la frontera. Al igual que en Ecuador y Venezuela, existe un amplio flujo de desplazados.
POLÍTICA EXTERIOR COLOMBIANA HACIA LOS VECINOS 337
Muchas veces tiende acreerse que aspectos que hacen parte de la seguridad fronteriza deben tratarse principalmente
como aspectos militares y de~alitodcfad..ejercidQS._Q..or las fue~ zas armadas 18 y policivas. No ob~ta11te,_ tan -~()lSJ~l-~umento de la presencia militar en la JronteratraeríariesgQuelacionados consu milífan~~ción, las violaciones de los derechos
humanos y las tensiones políticas. Es porello que_~~_reql:!ie
re un trat::trnient()_ deunidad_ t:.f!&~C>!1:~l_binacional_que _ai:Jw:que aspectos económicos, socialesyfronterizo~~l. Asimismo, urge un mayor diálogo institucional cívico-militar, concertación y cooperación no sólo militar, así como, más que todo, reforzar las condiciones sociales y económicas del área. A su vez, se necesitan medidas preventivas y de alerta temprana por parte de los vecinos.
La mayoría de los vecinos terrestres de Colombia son
países andinos, y el tratamie~to ~e l!i.J>~Uri~l_ªd result<ÜI!_Cj: piente en el ámbito regional y de la Comunidad Andina como tal, pese a que con la ~~eva institucionalidad del sistema de integración la dimensión política y la proyección externa
adquirieron importancia y brindan la. posibilidad-de construir una política exterior común. Resultaría conveniente avanzar en una concepción de_ seguridad andina.
_____..-- -- --
INTEGRACIÓN Y COMERCI0 19 ¡!
/ La región andina, pese a su mayor homogeneidad en relación
18 Respecto a Venezuela, véase Javier Torres Ve lasco, "Venezuela y Colombia: seguridad nacional ¿y ciudadana?", en Socorro Ramírez y José María Cárdenas, coordinadores académicos y editoriales, Op. cit.
19 Con el decreto 1295 de 2000 el aspecto económico desapareció de la cancillería. ·
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otras áreªs del continente, carece de agendas políticas exter
nas comunes y parece que a pesar de ser una zona de alta
prioridad,difí~ilment~ puede percibirse una identidad c~mÓ~·: Su i(.l_e_¡:it[d:úi, qlJe es más coyuntural que estructural, se manífiesta en la ubicación geográfica; las raíces históricas y cultura
les; la pertenencia a la Comunidad Andina de Naciones; la
relación con los Estados Unidos; y el beneficio del sistema ge
neralizado_d~_prefe_!e~ci_a_s_(SQP)_con la Unión Europea y de la
ley de preferencias arancelarias andinas (ATPA, por su sigla en
inglés)20•
La heterogeneidad y la falta de voluntad política obstaculi
zan la integraci~n andina. La i~t~rdep-énd~ncia sema;ifiesta
más bilateralmente y entre países fronterizos que en el plano
regional. A pesar de que hay aspectos comunes como comer
cio y seguridad, la construcción de consensos y de posiciones
conjuntas se dificulta21 • No obstante, se han formulado aspec
tos relacionados con el desarrollo fronterizo como las decisio
nes 459, 501 y 502 de 1999 y 2001, que establecen un marco
comunitario para la creación de las zonas de integración fron
teriza y la formulación de normas para los centros binacionales
de atención fronteriza (CEJ3@·
¡ A pesar de estos obstáculos, el escenario natural de integración
( para Colombia lo constituye la Comunidad Andina, no obstante la
' /falta de confianza en el organismo, de identidad entre los países
20 Martha Ardila, "¿Hacia una cultura de paz y seguridad democrática en el área andina?", en OASIS 2000, Bogotá: Universidad Externado de Colombia, 2001.
21 Adrián Bonilla, "Difíciles afectos: mnltilateralismo e interdependencia en la región andina", en Francisco Rojas Aravena, editor, Multilateralismo, Caracas: FLACSO-Nueva Sociedad, 2000, pp. 139-159.
miembros22 y de que no todos los vecínos..son andinos. El comer
cío de Colombia con los países andinos ha venido aumentando
favorablemente durante los últimos cinco años. Según cifras del
Ministerio de Comercio Exterior, se pasó de un total de US$1.900 millones en exportaciones y US$502 millones en importaciones en
1995 a US$2.165 millones~ US$1.419 millones, respectivamente, en 2000. Con Venez~!a,nuestro mayor socioc::_()Ill~.fiál, -las~~por1ac:iones se incrementaron de US$907 millones a US$1.283 millones, mientras las importaciones disminuyeron ~de-ÜS$1 :36o. millones a US$927 millones. Con Ecuador las exportaciones pasa
ron de US$427 millones en 1995 a US$462 millones ei2criJ~on Perú se registrarori.exportaciones de US$372,millones en 2000 e importaciones de US$142 millones el mismo año. -----
Durante el periodo enero-agosto de 2001, las exportaciones
a Venezuela fueron de US$1.082 millones y las importaciones de
US$509 millones. Con Ecuador se registraron exportaciones por US$442,5 millones e importaciones por US$203,4 millones ( véanse
los gráficos 1 a 5).
De acuerdo con estimados de la CAN para 2001, según la
variación relativa y la tasa de incremento en relación con
2000, las exporta~_~()!?:~S de Colombia a Venezuela aumentaron 33,4%, a Ecuador 49,6%, mientras que a Perú presentan una-tasÚÍegativa de -23,3%. Por su parte, las exportaciones hacia Colombi~-de·s-de-Venezuela muestran -12,9%, mien
tras que de Ecuador 10,2% y de Perú 4%23 •
22 Respecto a la falta de identidad andina, véanse Martha Ardila, editora, Op. cit., 2001; Andrés Franco, editor, Op. cit., 1998; y Adrián Bonilla, "Entre el deseo y la ficción. Interdependencia e integración en la región andina", Washington: LASA, 2001.
23 Comunidad Andina de Naciones-Secretaría general, 2002.
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340 MARTHA ARDILA
GRÁFICO 1
EVOLUCIÓN DE LAS EXPORTACIONES HACIA VENEZUELA, 1990-2000
1.296
1.140
"' ... 964 ..
"' :0 "O 828 ... "O
"' 672 ... = ~ 516 ~ 360
204
,-----------~------~--~--------~--~· -
---
--
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 ·Años·
Fuente: Departamento Administrativo Nacional de Estadística, Boletín de estadística, septiembre 2001.
GRÁFICO 2
EVOLUCIÓN DE LAS EXPORTACIONES HACIA ECUADOR, 1990-2000 1
497
"' 411
~ 355 "' ::0 --a 299 - ' ., -a "' 243 -., = ..2 187 -
:E 131 --- - -- -
75
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 Años
Fuente: Departamento Administrativo Nacional de Estadística, Boletín de estadística, septiembre 2001.
"' ~ :0 "O ... "O .. ... = ,g :.:§
POLÍTICA EXTERIOR COLOMBIANA HACIA LOS VECINOS 341
GRÁFICO 3
EVOLUCIÓN DE LAS EXPORTACIONES HACIA PERÚ, 1990-2000
369
313
257 ~
201 -145
89+---~--~--.--.---.---,--~---r---r--~~
1990 '1991 1992 1993 1994 Í995 1996 )997. 199s:.-i999 2o0o -Años
Fuente: Departamento Administrativo Nacional de Estadística, Boletín de estadística, septiembre 2001.
GRÁFICO 4
EVOLUCIÓN DE LAS IMPORTACIONES DESDE VENEZUELA, 1990-2001, AmS1D
1.296
1.140 ! •' >
'j.
984 "' ...
-··~ a 828 :0 "O -·- ~ ... 672 "O
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~ 204
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 !997 1998 1999 2000 2001 Años· (Ene-ago)
Fuente: Departamento Administrativo Nacional de Estadística, Boletín de estadística, septiembre 2001.
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GRÁFICO 5
EVOLUCIÓN DE LAS IMPORTACIONES HACIA LA CAN, 1990-2001, AGOSTO
2.1 13·~--_:_------.,------------
!.913-l------,---------:--~~--------j
"' 1.713+---~-.,..--------~ :0 1.513-h------,--,-------
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~513 9 ,1990 1991 1992 1993 .1994 1995 1996 1997 1998 !9 9 2000 2001
· Años (Ene-ago)
Fuente: Departamento Administrativo Nacional de Estadística, Boletín de estadística, septiembre 2001.
Al desagregar las exportaciones de Colombia, sobresale el crecimiento de 258% del sector automotor a Venezuela, cuyas ventas sumaron US$195 millones. Por otra parte, las confecciones llegaron a US$120 millones, con una variación positiva de 82%. El intercambio con Venezuela se ha visto particularmente afectado por medidas unilaterales del vecino país: salvagl!<ll"QLas impuestas a productos agroindustriales comüel:-
-\J- az¡JcAI:,~grasas y los aceit~. Las importaciones desde Venezuela creci;=Oni4% en 2001. A su vez, el incumplimiento del gobierno venezolano de los acuerdos comerciales con los países andinos ha significado el retroceso del sistema de integración andino y ha perjudicado al exportador colombiano. La libre flotación de la moneda implicará la pérdida de competitividad cambiaría de los productos colombianos24 •
24 Véase el informe del Bancóldex, abril 2002.
En cuanto a Ecuador, durante 2000 se exportaron bienes por US$462 millones. Ese año, 30% de las exportaciones colombianas estuvieron constituidas por agroquímicos como fungicidas y plaguicidas. Del Ecuador se compra arroz, maíz, sardinas, atún, harina de pescado y alcohol. La economía ecuatoriana ha crecido a un promedio mucho más alto que la de otros países de la región: 5% en 2001 mientras que América latina lo hizo entre 1,5 y 2%, y Colombia tan solo 2,4%25 •
Frente a Perú, las ventas nacionales bordean los US$285 millones26, en particular de plásticos. vinilos, azúcar, textiles y plaguicidas. Se compra alambre de cobre, zinc, trigo y harina de pescado.
Por otra parte, en el área andina la inversión extranjera directa (IED) se ha incrementado notablemente a partir de 1994. Llaman la atención los casos de Perú y Colombia, debido básicamente a los procesos de privatización. Ecuador también se ha beneficiado de la inversión y desde 1993 mantiene índices entre 2,5 y 3,2% del PIB 27 •
Colombia ha suscrito acuerdos de protección y promoción a la inversión extranjera con Perú, pero tuvo la limitación, al igual que con el resto del mundo, de la constitución colombiana respecto a la indemnización sin expropiación. Este escollo fue superado y el país avanza en la suscripción de nuevos acuerdos en esta materia.
25 El Tiempo, 2! de noviembre de 2001.
26 Comunidad Andina de Naciones, Secretaría general, 2002.
27 Secretaría general de la Comunidad Andina, "La evolución de las economías andinas y su competitividad", septiembre de 1999.
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344 MARTHA ARDILA
Se ha hablado del ingreso de Panamá a la Comunidad Andina. Tradicionalmente, la política exterior panameña había estado centrada en los Estados Unidos y en la zona del
Canal. El plan de gobierno de la presidenta Mireya Moscoso (1999-2004) establece como prioridad ampliar sus relaciones comerciales, por lo cual se iniciaron negociaciones bilaterales para lograr acuerdos de libre comercio con Chile y México, Y tratados multilaterales con Centroamérica y la Comunidad Andina. Por su parte, el presidente George W. Bush prometió en su visita a El Salvador en marzo de 2002 avanzar en acuerdos preferenciales con el istmo centroamencano.
Las características del tapón del Darién han sido un obstáculo para las relaciones colombo-panameñas. Las vías de comunicación terrestre son inexistentes, por lo cual el suministro
de bienes y servicios se realiza en gran medida por medio de
pequeñas embarcaciones por la zona fluvial del río Juradó. Este rasgo contribuyó al surgimiento del contrabando y a que delincuentes usen esta zona como ruta para el narcotráfico y el comercio ilegal de armas. Los· principales productos im
portados de Panamá son vehículos, televisores, aparatos de radiodifusión y sonido, aviones y volquetas, de Jos cuales muchos no son panameños sino procedentes de la zona libre de Colón. Colombia exporta a ese país esmeraldas trabajadas, aceites de petróleo, herbicidas y fungicidas.
El comercio constituye el motor de la integración de Co
l~IJ1~_ia co~s~s-~eCinos. Así es como, porej~~plo, Jos mÓitiples beneficios de Ios-resültados del comercio colombo-venezo
lano contribuyen a mantener unas relaciones amistosas. "(Esta) integración económica ( ... ) ofrece altos beneficios y tiene
POLÍTICA EXTERIOR COLOMBIANA HACIA LOS VECINOS 345
costos que son inferiores a los que incurrirían de manera independiente"28 , favorece la capacidad de negociación y ge
nera incentivos para la modernización del aparato productivo. El acercamiento económico, asu_vez, ayuda_ a disminuir la sen-
, '-- ----- - - -·--
:\ · sibilidad de lo político y_ a crear mejores_ colldic:iones para en-frentar la actual realidad internacional.
Teniendo en cuenta las anteriores consideraciones, deberá avanzarse en la identidad e integración comercial y política de la CAN, y en la integración con una concepción más amplia, que haga realidad la nueva institucionalidad andina.
CONCLUSIÓN: LOS RETOS CON LOS VECINOS
La relac~Ó!l de Colombia con sus vecinos es_h~t~LQgénea. Venezuela y Ecuador son países prioritarios y, a su vez, la seguridad fronteriza y los tópicos que la misma abarca desde la segunda mitad de la década de 1990 constituyen un aspecto de alta prioridad y conflicto. Dentro de ella se presenta una serie de retos relacionados con la diversificación temática y geográfica pero, más que todo, con los mecanismos de relacionamiento.
Los primeros desafíos. tienen_qu_e_ye_r_~gn la?_<::~.ilf..t~r}sticas de la política exterior_s;olombiana,-de-manerapartjqt.:: lar su rehición de-subordi~ación con los Estados Unidos y el
. ····---~-------------. -énfasis que dicho hegemón coloca a aspectos vmculados con la seguridad. A su vez, factores domésticos gubernamentales,
28 Rodrigo Pardo, "Colombia y Venezuela. Integración: la nueva dimensión de las relaciones bilaterales", en Colombia Internacional, no 24, Bogotá: CEIUniandes, octubre-diciembre 1993.
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como la fragmentación y falta de coordinación y la baja especialización de los funcionarios del Ministerio de Relaciones Exteriores, inciden en el manejo de la relación de Colombia
con sus vecinos. Es por ello que la diversifica~ió~_~e ~~~st:r_a política exterior y la profundización de la misma con países como Brasil y la Unión Europea podría contribuir a una-inserción más activa, equilibrada y positiva del P?-ís._Asu-vez, resultaría conveniente elevar el perfil de algunos de los nuevos aspectos de la agenda internacional y revisar el manejo de los instrumentos de relacionamiento gubernamental.
En cuanto a los mecanismos de relacionarniento, se presentan retos relacionados con la continuidad y la periodici- · dad; el liderazgo, la coordinación y el seguimiento; y la
confianza y la cooperación. Se requiere construir medidas de 1 - - • ' - " - ~ ,. -
confianza basadas en la transparencia y la cooperación, orientadas a la profundización del diálogo político directo con todos los vecinos y de manera particular con Venezuela y Ecuador,
que presentan fronteras vivas y desplazamiento poblacional. A su vez, debe propiciarse, fomentarse e institucionalizarse el trabajo conjunto entre las fuerzas armadas y el diálogo cívicomilitar para asuntos relacionados con la seguridad fronteriza.
La viabilidad de las comisiones de vecindad requiere analizarse y reestructurarse. Se necesita máS- plliticipación d~ !~población fronteriza x__u11 mayor compromiso de liderazg()~~coordinación por péllte del Ministerio de Relaciones Exterio- . res. Resulta pertinente cuestionarse acerca de la creación-~~ mecanismos para el tratamiento de los nuevos aspectos bilate
rales, como el de seguridad fronteriza o, más bien, de formas novedosas de trabajo para la ejecución de proyectos y compromisos adquiridos. El tratamiento de dichas comisiones debe
('lj
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variar de acuerdo con las particularidades de cada una de ellas y dentro de las mismas del ámbito-territorial al cual nos refiramos. Por otra ·parte; los aspectos abo_r_g5dos deberí~n
ampliarse a los binacionales y rebasar el ámbi~~ fr,o~~Jjzo. Ello contribuiría a ladistel1.§i{m y ampliación de la agenda,
con mecanisiliosmás~f~-i~l}t~s_de coordif1acióniieguimi__en-:._ to. Finalmente, se requiere la presencia de amplios sectores de la sociedad civ
348 MARTHA ARDILA
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Colombia y el Gran Caribe
Socorro Ramfrez
INTRODUCCIÓN
A pesar de los estrechos lazos del país con el ,Caribe en el comienzo de la república, la política exterior de Colombia hacia la región, en la mayor parte del siglo veinte, fue casi inexistente. Desde los años 1970 el interés por el área comenzó a reactivarse, y en la última década -periodo de nuestro estudio- la contribución de Colombia a la construcción del Gran Caribe1 se viene planteando como uno de los grandes retos de la política exterior colombiana.
Para que dicha política no se quede en una retórica voluntarista del estado central sin bases reales, es necesario que la costa y el archipiélago que conforman el Caribe colombiano se conviertan en el puente obligado del país hacia la región. Para eso es necesario que diversos sectores -gubernamentales, económicos, culturales, políticos, sociales y académicos- desarrollen múltiples nexos comerciales de cooperación y vecindad con el Gran Caribe. Es indispensable
1 Se entiende por Gran Caribe la región que incluye a todas las islas, el istmo centroamericano, los países del norte de Sudamérica y México.
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también restaurar los lazos rotos a finales del siglo diecinueve y comienzos del veinte, que marginaron al país de la región.
Por eso, para comenzar es necesario hacer una rápida referencia a la cadena de circunstancias y acontecimientos que hacen más comprensible, aunque no excusable, la relativa ausencia de Colombia en el Caribe durante el siglo veinte. La pérdida de la Mosquitia y de Panamá intimidó a las elites colombianas y las replegó del mar del norte. A su vez, la
tutela que estableció Estados Unidos sobre la zona desde comienzos del siglo veinte y que consolidó con las guerras
mundiales y luego en la gueJTa fría, cohibieron el desarrollo de iniciativas colombianas hacia el Caribe. Además, la política más reciente de Colombia, corno la de otros países
caribeños. ha estado orientada, principalmente, a delimitar sus fronteras marítimas sin que se hayan adelantado al mismo tiempo políticas consistentes de cooperación y corresponsabilidad entre vecinos.
El distanciamiento de Colombia en relación con el Caribe tiene que ver también con el marginamiento relativo de la zona caribe continental. En efecto, la costa caribe colombiana, que desde la colonia se había visto afectada por continuas tensiones con Santafé, no ha sabido aprovechar suficientemente el nuevo espacio político que a partir de los años 1970 ganó en el
ámbito nacional, ni ha podido explotar su posición geográfica privilegiada, predestinada a conectar a Colombia con el resto
del Caribe. Finalmente, las culturas de los distintos pueblos que habitan el Caribe colombiano -indígenas en la costa y sobre todo raizales en las islas- no han sido adecuadamente reconocidas por el estado y la nación, corno puente para su
inserción en el corazón del Caribe.
COLOMBIA Y EL GRAN CARIBE 433
Teniendo en mente estos antecedentes, este artículo se
centra en las tres partes solicitadas por los organizadores de
estos conversatorios: continuidades y rupturas, determinantes principales y retos de la política exterior colombiana ha-
cia el Caribe.
CONTINUIDADES Y RUPTURAS DE COLOMBIA EN EL CARIBE
Desde comienzos de los años 1990 se han intensificado los
esfuerzos de Colombia por acercarse al Caribe, ya no sólo con el propósito de delimitar sus fronteras sino,' fundamentalmente, para buscar su inserción en el contexto internacio
nal. Esta nueva aproximación no ha estado desprovista de contradicciones y en ella se advierten significativas continuidades entre un gobierno y otro, pero también importan
tes rupturas a lo largo de la última década. Estas últimas obedecen fundamentalmente a cambios en la coyuntura regional o internacional, aunque en algunos casos las rupturas ocurren por razones domésticas. Esto se observa al analizar lo acontecido con dos procesos importantes para la política exterior colombiana: el Grupo de los Tres (G-3) y la Asocia
ción de Estados del Caribe (AEC).
LAS RUPTURAS Y DISYUNTIVAS DEL GRUPO DE LOS TRES
El Grupo de los Tres surgió en 1989 -luego de la experiencia
conjunta en el Grupo de Contadora- como parte de la preocupación compartida por México, Venezuela y Colombia acerca
de la estabilidad de sus zonas vecinas: Centroamérica y el Caribe insular. Los esfuerzos emprendidos mancomunadamente en
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esta dirección marcaron el gran dinamismo que tuvo el Grupo en sus comienzos. Pero esta lógica inicial se vio desbordada muy pronto por los cambios internacionales de comienzos de los años 1990: el fin de la guerra fría hizo más evidentes los procesos de trasnacionalización y globalización de la econonúa mundial y de otras esferas de acción social. En Colombia y en los otros socios del G-3 se impuso una dinámica comercial pragmática, coherente con los signos de la época y con las exigencias hemisféricas e internacionales. La negociación del área de libre comercio absorbió rápidamente los esfuerzos del Grupo, pese a las resistencias internas que su conformación suscitaba en Venezuela y Colombia, y desplazó su función inicial de concertación política mientras su alcance como instrumento de cooperación quedó reducido a la retórica. Vino luego una larga parálisis en la que la vida del Grupo se reducía a la aplicación de las desgravaciones acordadas para conformar el área de libre comercio, sin que los resultados de estas medidas fueran muy alentadores. Finalmente, los presidentes convinieron en reactivar los tres ámbitos del Grupo: la concertación política, la cooperación recíproca y con Centroamérica y el Caribe, y el área de libre comercio. Estos cambios muestran las cuatro etapas del G-3 y las continuidades y rupturas de la política caribeña colombiana, a las que nos referiremos a continuación.
De lazos precarios a una dinámica concertación inicial, 1989-1991
Inicialmente, la acción del G-3 estuvo centrada en el Caribe insular y Centroamérica, cuya suerte interesaba a los tres países mientras sus mercados les fueron despertando una
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creciente atención. Cada uno quería aumentar su presencia e influencia en esa zona. El Grupo comenzó, entonces, a desempeñar un papel como mecanismo de concertación política tanto en el istmo y las islas2 como entre sus propios miembros, con el fin de aumentar su capacidad propositiva y negociadora en diversas instancias regionales e internacionales3. El dinamismo de esta primera etapa era tal que, por un lado, empresarios, políticos, comunicadores y académicos coincidían en un consenso genérico a su favor; y por otro, los tres gobiernos acordaron fortalecer la cooperación entre las cancillerías, compartir sedes e instalaciones de embajadas y consulados en aquellos países donde uno de ellos tuviera representación y los otros no. Gracias al empuje que le impri
mieron los presidentes Carlos Salinas de Gortari ( 1988-1994 ),
Carlos Andrés Pérez ( 1989-1993) y César Gaviria ( 1990-1994 ),
2 El Grupo participó en las reuniones de la Comunidad Económica Europea (CEE) con América Central, la Asociación para la Democracia y el Desarrollo en Centroamérica y el grupo de amigos del secretario general de la ONU en El Salvador y Guatemala. Se pronunció sobre la invasión a Panamá la situación en Haití, Surinam y Cuba. Aportó créditos puente para ~ue Nicaragua pud1era pagar sus deudas y ayudó a Costa Rica a raíz del terremoto. Insistió en la necesidad de desarrollar una cierta mediación para garantizar una transición política y económica gradual en Cuba, que no repercutiera en la desestabilización de la zona.
3 Ejemplos de esta concertación fueron las intervenciones de los miembros del G-3 en el Grupo de Río, la discusión acerca de la reforma de la OEA, la Ronda Uruguay del GAIT, la comisión de las Naciones Unidas sobre derechos humanos o la CEE a propósito de las cuotas de banano procedentes de América latina.
4 Juan .Gabriel Tokatli.an y Diego Cardona. "El Grupo de Jos Tres y la política extenor de Colombia: ¿alternativa o ilusión?", en Andrés Serbin y Carlos Romero, G-3: asimetrías y convergencias, Caracas: Invesp-Fescoi-Nueva Sociedad, 1993, pp. 50-55.
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en noviembre de 1990 el G-3 creó once grupos de alto nivel (GAN)S, que debían preparar proyectos de cooperación, proponer mecanismos para facilitar el comercio y establecer la manera de compartir las ventajas comparativas de cada uno de los países miembros en diferentes asuntos.
Paralelo a su institucionalización, el Grupo comenzó a evolucionar hacia una forma de cooperación económica con
Centroamérica y el Caribe, dirigida a buscar posibilidades de invertir, implantar empresas, servicios y programas ener
géticos. Al mismo tiempo, el comienzo de las negociaciones de México para constituir el Tratado de Libre Comercio de Norte América (NAFTA, por su sigla en inglés) desplazó los esfuerzos de concertación y cooperación y centró la aten
ción del Grupo en la búsqueda de un tratado de libre comercio (TLC) entre sus miembros.
La negociación del área de libre comercio, 1991-1994
El comercio entre los tres países no constituía un escenario del todo favorable para su acercamiento recíproco, pues los intercambios eran muy precarios6, salvo en el caso colombovenezolano en el que el dinamismo del comercio llevó a los
5 Sobre energía, comercio, transporte marítimo, transporte aéreo, telec.omunicaciones, finanzas, turismo, cultura, ciencia y tecnología, medio amb1ente y cooperación con América central y el Caribe.
6 Equivalían para México a menos de 1% del total de su comercio exterior v las exportaciones de Venezuela y Colombia a México representaban 1,6o/~ y 1%, respectivamente. "Sumario estadístico", en Comercio Exterior, México, volumen 44, no 6, junio de 1994, pp. 565 y 566; CEPAL, Balance preliminar de la economr'a de América Latina v el Caribe, Santiago de Chile: CEPAL, diciembre de 1993.
COLOMBIA Y EL GRAN CARIBE 437
dos países a conformar, en el marco andino, una zona de libre comercio en 1992 y una unión aduanera en 1995. Pese a la precariedad de lazos comerciales entre los tres países, los
gobiernos se empeñaron en conformar un tratado de libre comercio -como aconteció en acuerdos de integración similares iniciados o reactivados en América latina a comienzos de los años 1990- con el fin de profundizar el ajuste, hacer irreversible la apertura y la liberalización comercial en que estaba empeñado cada uno de los tres.
En las negociaciones del TLC es posible identificar claramente dos momentos muy diferenciados, que camJ;lian los criterios de la integración. El uno se sitúa bajo el marco tradicional
de la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI) Y el otro bajo el formato del NAFTA. En el primer momento, que empieza a comienzos de 1991, el G-3 decidió adelantar un proceso de consulta acerca de un posible acuerdo sobre comercio e inversiones, que tuviera en consideración unos criterios de gradualidad, selectividad y participación del sector privado; unos mecanismos de apoyo a la transición; y un cronograma de desgravación establecido a partir de reconocer los diferentes niveles de desarrollo entre los tres países, el grado de sensibilidad inicial de algunos sectores y la compatibilidad con otros acuerdos. En junio de 1992, los presidentes decidieron adelantar dos años la formación de la zona de libre comercio. No obstante el empuje presidencial, 1992 terminó sin la firma del TLC, por las negociaciones que México adelantaba con miras a su ingreso en el NAFTA y por la prohibición que tenían los miembros del Grupo Andino de establecer acuerdos similares. Esto último fue modificado pronto, aun
que perforara el arancel externo andino y, una vez negociado el ingreso de México en el NAFTA, el gobierno de ese país decidió
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extender su fmmato al G-3. Para ello cambió su equipo negociador y los plincipios sobre los cuales se venían adelantando las negociaciones. Colombia y Venezuela, interesadas en ingresar en la fila de los elegibles al NAFTA, aceptaron las nuevas condiciones, en contra de la protesta de los empresarios, quienes se oponían a la exigencia mexicana de reciprocidad y a su desconocimiento de las asimetrías entre las tres economías.
Luego de múltiples aplazamientos, y pese a la oposición de algunos gremios, los presidentes ratificaron su decisión de firmar los acuerdos. Así se hizo, el 13 de junio de 1994, en el marco de la IV Cumbre iberoamelicana, por parte de Rafael Caldera (1994-1999), como nuevo presidente de Venezuela, y de Salinas y Gavilia, a quienes quedaban pocos meses de gobierno.
Desgravación comercial y parálisis de la cooperación y concertación, 1995-2000
El 1 de enero de 1995 comenzó el peliodo de diez años pactado para la desgravación arancelaria y, por muy diversas razones, desde ese mismo momento el G-3 empezó a perder fuerza. Además de la falta de consenso interno, los acuerdos padecían de otra gran debilidad oliginaria: el Grupo, en sí mismo, no constituía una finalidad para ninguno de sus miembros. Ni México ni Venezuela ni Colombia apuntaban a fortalecer sus lazos recíprocos sino a las ventajas que el Grupo podía ofrecerles para su respectiva relación con el NAFIA
Además, cada uno de los tres enfrentó graves clisis políticas y desajustes económicos, delivados estos últimos, entre otras razones, de las reformas emprendidas y del modelo de apertura y liberación adoptado. Como la marcha del G-3 dependía,
básicamente, de la voluntad política de los gobiernos de turno y de las condiciones de gobernabilidad que enfrentara el respectivo país, cada socio dio bandazos en sus prioridades y opciones.
Apenas incorporado México en el tratado del norte y posesionado Ernesto Zedilla (1994-2000), irrumpió en escena la rebelión zapatista de Chiapas y estalló la crisis financiera mexicana, que fue controlada gracias a los enormes créditos otorgados por Estados Unidos y otras potencias occidentales. No ocurrió así con el efecto tequila que esta generó en su entorno. Luego, se sucedieron magnicidios y escándalos en la cúpula del Partido Revolucionario Institucional (PRI), que pusieron en aprietos la estabilidad política del país. México se vio, además, sometido a la creciente presión de Washington para que se concentrara en la lucha contra el narcotráfico Y la corrupción. Por su parte, Venezuela sufrió el impacto de la caída de los precios del petróleo y del ajuste, lo que generó el aumento de la impopularidad del programa de reforma económica aplicado por el nuevo gobierno y la disminución del protagonismo externo de Carlos Andrés Pérez, quien terminó enfrentado al caracazo y a dos intentos de golpe de estado. Finalmente, Pérez fue depuesto, llevado a juicio y condenado por el congreso de su país. Aunque sus reemplazos, Ramón J. Velázquez y luego Rafael Caldera, aceptaron conformar el TLC
del G-3, debían hacer frente a la difícil situación interna. Caldera anunció que prefería centrar su mirada hacia el Mercado Común del Sur (MERCOSUR), y ante la imposibilidad de concretar esta iniciativa y el poco dinamismo del G-3 se concentró en la reactivación de la Comunidad Andina. En Colombia, a su vez, el deterioro de la relación con Estados Unidos llevó a Ernesto S amper ( 1994-1998) a clausurar la idea de hacerse
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elegible al NAFTA y a desestimar las posibilidades del G-3.
Inicialmente; el gobierno de Samper quiso revertir el TLC,
atendiendo a las fuertes criticas de los empresarios. Pero luego, su tercer ministro de Comercio Exterior prefirió pedir la revitalización del Grupo con el fin de aprovechar sus posibilidades, hacerlo más multilateral gracias a la firma de un tratado de libre comercio de México con la Comunidad Andina y ampliar el diálogo con Centroamérica y el Caribe insular. Esta propuesta tampoco prosperó y el gobierno de Samper prefirió, más bien, mirar hacia el dinámico MERCOSUR desde la Comunidad Andina.
Aunque las reuniones rutinarias de presidentes y cancilleres del Grupo se mantuvieron aprovechando otros eventos multilaterales y algunas de sus instancias continuaron funcionando, en esta etapa los resultados del G-3 fueron pre
carios. Más bien muestran una parálisis en las tres dimensiones del Grupo, es decir, como mecanismo de integración, de cooperación y de concertación. Una y otra vez, los países miembros anunciaron su reactivación, pero esta no tomaba forma. Se postergaría aún más, entre otras cosas, porque el presidente de Venezuela, Hugo Chávez, guiado por un proyecto más distante de Estados Unidos que el de sus otros dos colegas del G-3, unas veces ha dicho que centrará todos sus esfuerzos en el MERCOSUR, y en Brasil en particular, y otras ha defendido a la Comunidad Andina.
La reactivación anunciada, 2000-2002
A mediados de 2000 comenzó, finalmente, el examen de la reactivación del G-3, y en 2001 se dio inicio a su readecuación en cuatro dimensiones: la institucional, la concertación política, la
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cooperación y la integración económica entre los miembros del G-3, como lo veremos enseguida.
La reactivación institucional emprendió el ajuste de las diversas instancias establecidas en el Grupo. Ante todo, el nivel presidencial, que hasta 2001 había celebrado dieciséis reuniones, pero casi siempre aprovechando la participación de los mandatarios en un evento multilateral. Ahora, para darle un nuevo impulso político, se acordó realizar una cumbre presidencial específica cada dos años. Así se hizo en Caracas, el 7 y 8 de abril de 2001. El segundo nivel es el ministerial, que hasta 2001 había celebrado treinta y ocho reu~iones de cancilleres, y que tiene ahora la responsabilidad nacional del Grupo. El tercer nivel, el de vicecancilleres, se ve~ía reuniendo en el marco de los eventos de negociación del Area de Libre Comercio de las Américas (ALCA) y ahora debe evaluar las
'acciones del G-3 y contribuir a su coordinación. El cuarto nivel es el de los coordinadores nacionales, que deben reunirse semestralmente para un seguimiento técnico de las acciones del Grupo y de los GAN. Luego, está la secretariaprotémpore, ejercida de manera rotativa -inicialmente durante un año luego por dos años- por cada uno de los miembros, que se reactiva con el propósito de convocar y preparar la agenda de las distintas instancias, coordinar los GAN, supervisar el funcionamiento de la comisión administradora y elaborar un plan de trabajo bianual. Los GAN constituían la quinta instancia del G-3; su proliferación había llevado a su parálisis o, incluso, a que buena parte de ellos ni siquiera despegara; en consecuencia, también fueron reajustados. La sexta instancia reformada es la comisión administradora del TLC, pues, con una subcomisión que opera a nivel de viceministros, venía superponiéndose al GAN de comercio.
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En cuanto a la reactivación de la concertación política, los presidentes acordaron fortalecer la consulta previa sobre asuntos de interés común y la coordinación en el Grupo de Río y la AEC. El carácter del G-3 como grupo de concertación puede ser entendido -desde una perspectiva colombianaen otra dimensión que no contemplan las declaraciones de cancilleres y presidentes: la actuación en situaciones críticas de sus miembros. Ahí, podríamos decir que el G-3 muestra los mayores desarrollos en su primer año de reactivación frente a dos asuntos cruciales de la subregión: la relación de los gobiernos venezolano y colombiano, a los cuales México ayudó a acercar en 2001 luego de fuertes tensiones en 1999 y 2000, y el conflicto annado colombiano, por el interés inicial de México en cumplir un papel al respecto. Con las tensiones entre Bogotá y Caracas en los primeros meses de 2002, causadas por la presencia de guetTillas colombianas en suelo venezolano, y luego del intento de golpe de estado contra el presidente Chávez, se puso a prueba, sin mucho éxito, la reactivación de la concettación política del G-3.
Sobre la cooperación, los presidentes acordaron dar priotidad al trabajo de los GAN de educación y cultura, ciencia y tecnología, energía, ambiente y turismo, así como conformar uno nuevo dedicado a la prevención y atención de desastres con el fin de intercambiar información y experiencias y coordinar la atención de situaciones de emergencia de la subregión. Cada GAN debía diseñar su plan de trabajo bianual, aunque hasta fines de 2001 sólo se habían elaborado dos: el de cultura y el de educación, y en los primeros meses de 2002 no se habían puesto en marcha las actividades acordadas. Más bien se percibe el interés de miembros del G-3 por adelantar sus propios programas nacionales en
relación con distintas pmtes del Gran Caribe: Vicente Fox, desde México, mediante el Plan Puebla-Panamá, y Hugo Chávez, desde Venezuela, con la llillpliación unilateral del acuerdo de San José.
La reactivación del G-3 no ha servido tampoco de oportunidad para estimular la participación de la sociedad civil de los países miembros en la integración subregional. El sector privado ha sido el único que ha tenido alguna oportunidad de defender sus intereses, aunque no tuvo eco suficiente en los gobiernos. Algunos sectores vinculados a industrias culturales han emprendido proyectos conjuntos y varios académicos han sido convocados esporádicamente. En la reactivación que se anuncia no están contemplados mecanismos específicos para ello.
Acerca de la reactivación comercial, se ha empezado por evaluar sus resultados. El TLC permitió el crecimiento del comercio durante el primer y tercer año de vigencia del acuerdo y los otros años ha decrecido, acercándose al punto de arranque en 1999. La inversión ha sido básicamente de norte a sur, con cerca de US$3.000 millones invertidos por México en Colombia y Venezuela, y tan sólo US$30 millones invertidos por estos dos últimos países en el primero. Estos resultados precarios son producto de varios factores: las dificultades económicas que han enfrentado los países miembros y la naturaleza del acuerdo, que generó desventajas para Colombia y Venezuela; las normas de origen pactadas exigen que las materias primas requeridas en la producción provengan de la subregión, lo que, en muchos casos, no es factible; el no reconocimiento entre México y Colombia de la certificación de cumplimiento de las normas técnicas y sanitarias somete al exportador a una doble evaluación, en
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el país de origen y de destino; la apertura del comercio de servicios financieros se ha retrasado por desacuerdos respecto a la reciprocidad en las ofertas entre México y Venezuela; las demoras en Jos procesos de inspección aduanera y los daños de las mercancías en los controles antidrogas de las exportaciones colombianas a México; el transporte marítimo deficiente por una operación portuaria costosa e insuficiente; la información, promoción y difusión precaria de las reglas, alcances y oportunidades del tratado. Cancilleres y presidentes acordaron pedirle a la comisión administradora del TLC
revisar los problemas antes señalados; realizar eventos sectoriales entre representantes de la micro, pequeña y mediana empresa de los tres países, a fin de identificar los sectores y
productos que permitan profundizar el intercambio comercial y la complementación económica; integrar un directorio empresarial del G-3 y divulgar información básica del Grupo y su TLC, la oferta exportable, las oportunidades comerciales y
las actividades de los diferentes GAN, a través de un portal informático del G-3; promover la incorporación de los servicios financieros al financiamiento del sector productivo de los tres países; estimular la subcontrata- ción, las misiones comerciales de pequeñas y medianas empresas (PYME), las asociaciones y alianzas estratégicas entre empresas y organizaciones empresariales; capacitación, cooperación técnica e innovación tecnológica; desarrollo de proveedores y centros de acopio, y generación de una cultura empresarial y asociativa.
Es de esperar que todos los acuerdos de reactivación del G-3 sean puestos en marcha, y que su dinamismo estimule la participación de mexicanos, venezolanos y colombianos. Esto depende no sólo de los espacios que abran los gobiernos sino también de las iniciativas de Jos académicos y de diversos
COLOMBIA y EL GRAN CARlBE 445
sectores sociales así como de la calidad de su participación. Debemos esperar también que la reactivación ayud~ a sup~rar la fatiga -que como le acontece a otras agru~acw~~s Sl-
. 'fi t el G-3 por la caótica prohferacwn de mllares- mam ¡es a ' . . bre todo
d s paralelos y a veces contradlctonos, pero, so ' acuer o devorar todas porque las negociaciones del ALCA parecen
las energías regionales.
EL FRÁGIL y CONTRADICTORIO MARCO DE LA AEC
. . , de Estados del Caribe se constituyó en La Asocmc1on , ·
d . 1' de 1994 luego de un proceso estl-Cartagena, el 24 e JU 10 ' .
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G y Martmtca· e emo e · , Guadalupe, uyana ' . 1 teó su ingreso en 2001. Podnan Neerlandesas y Aruba. Puerto Rt~o seb ~~~n . Anguila Bermuda, Islas
d , la- dependenCiaS n amcas, ' hacerlo, a croas, ' . t Islas Vírgenes Británicas, Islas Caimán, Islas Turcos y Cmcos, Monserra e,
Vír()'enes de Estados Unidos. . "' . . or anismos internacwnales que
9 Se trata de estados, países, ternt?nospy , gEsp.aña Chile Canadá, Países 1 AEC Tienen ese caracter eru, • · .
promuevan a · . · A tina Egipto Marruecos, Rusta, Bajos, Italia, India, Brastl, Ecuador, Trgen , 'Las entidades observadoras
I 1 Irlanda del Norte y urquta. . . , Corea, ng aterra, , S lECA CEPAL y la Organizacwn son: CARICOM, SELA, SICA y su secretan a .
de Turismo del Caribe. d . d amplios intereses de los esta os
1 O Se trata de organizaciones representatt vas d e ceptadas como tales por el y países de la región que sean reconoct as y a .
consejo de ministros.
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convenio constitutivo entró en vigencia el 4 de agosto de 1995, con una velocidad inusual en la diplomacia multilateral, y a pesar de la existencia de intereses desiguales y contrapuestos en su interior. No obstante ese buen arranque, el dinamismo inicial contrasta con la lenta evolución posterior. En sus ocho primeros años los resultados alcanzados en los tres propósitos iniciales del Grupo son pobres: creación de un espacio económico ampliado hacia el comercio y la inversión; coordinación de políticas frente a terceros y en foros multilaterales; y colaboración mutua en diferentes áreas. Así se puede apreciar en las dos etapas que diferencian su funcionamiento y sus resultados. La primera, a más de ocuparse en las labores de organización interna, estuvo centrada en los esfuerzos por responder a la expectativa comercial, pero, ante la imposibilidad de satisfacerla, se amplió a otras áreas generando dispersión temática e institucional. La segunda ha estado dedicada a realizar ajustes temáticos e institucionales y a organizar la AEC como un área de cooperación. Veamos los principales rasgos de esas dos etapas y las encrucijadas y retos que tiene hoy planteada la AEC.
Expectativa comercial y dispersión de la concertación y la cooperación, 1994-1999
La primera cumbre presidencial, realizada en Puerto España (Trinidad y Tobago) en agosto de 1995, adoptó la declaración de principios y el plan de acción centrado en tres áreas: turismo, transporte y comercio. En diciembre de ese año, la primera reunión del consejo de ministros acordó el programa de trabajo y algunas disposiciones relativas a la institucionalidad.
......... ,
En un primer momento, las expectativas se centraron en la liberalización comercial dado el interés de sus miembros en la finalización de las negociaciones del NAFrA y en el arranque de las discusiones sobre el ALCA. Sin embargo, las cosas no eran fáciles. El comercio bien pronto se convirtió en el aspecto más problemático de la Asociación, a pesar de que el convenio constitutivo de la AEC, en su artículo xx, permite a sus miembros emprender iniciativas y llegar a acuerdos de integración ~ntre ellos, y de que la 11 Cumbre presidencial, realizada en abril de 1999 en República Dominicana, acordó que los países interesados podrían impulsar acuerdos comerciales en el marco de la preferencia arancelaria caribeña (PAC) 11 • Pese a múltiples negociaciones, la PAC quedó relegada como producto de las diferencias en la AEC sobre los aspectos comerciales 12 • En ese resultado influyó, ante todo, la oposición de México y Centroamérica a considerar a la Asociación como un ámbito multilateral que podía cumplir un papel en las negociaciones del ALCA, y su preferencia por una aproximación a la AEC más política y diplomática que económica. Incidió, además, la precariedad de los intercambios entre los países del Gran Caribe, que representan sólo 8% del comercio exterior total de los miembros de la AEC. Contaron,
11 La PAC consiste en una reducción recíproca pero asimétrica del arancel en función del nivel de desarrollo de cada país. La discusión se centró en el nivel de reducción, el universo arancelario que se cubriría y qué hacer con el arancel residual. Los servicios e inversión serían analizados una vez que quedara concluido el acuerdo de la PAC.
12 En esta etapa se avanzó, más bien, hacia acuerdos bilaterales de liberalización comercial entre Centroamérica y el Caribe o en la profundización de Jos lazos de México con países centroamericanos y del Caribe con Venezuela y Colombia.
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448 SOCORRO RAMÍREZ
también, las necesidades de ingresos fiscales de los países de la
región, que no justifican una nueva reducción arancelaria para
otorgar un trato preferencial a países con los cuales no se tiene
mucho comercio13• En esta etapa, la AEC tampoco logró confi
gurar una agenda económica propia y reconocida por su aplica
ción en los ámbitos internacionales. Más bien, las diferencias,
por ejemplo en torno al banano, han dificultado el diálogo y la concertación de posiciones frente a la Organización Mundial de
Comercio ( OMC), y la AEC no puede participar como bloque en las negociaciones del ALCA.
Luego de la frustración inicial por los nulos avances de los acuerdos comerciales y la carencia de una agenda económica,
se trató de enfatizar en la concertación política, que tampoco
logró salir de su fase declarativa ni articular las actuaciones de
sus miembros en ámbitos más amplios. Más bien, generó dis
persión temática pues a los tres ejes iniciales se agregaron diver
sos asuntos que llegaron a generar trece instancias 14, con
reuniones de todo tipo de comités y declaraciones, pero sin mayores efectos.
13 Tania García y Armando López Col!, "La Asociación de Estados del Caribe en su V Aniversario", en Anuario de ia integración del Gran Caribe, no 1, Caracas: CRIES-INVESP-Centro de Investigaciones de Economía Internacional-Nueva Sociedad, 2000.
14 Esas instancias son: 1) Consejo de ministros; 2) Fondo especial; 3) Comité de desarrollo del comercio y las relaciones económicas externas; 4) Grupo ad hoc para el desarrollo de la PAC; 5) Comité de turismo; 6) Comité de protección y conservación del medio ambiente del mar Caribe; 7) Comité de recursos naturales; R) Comité de ciencia, tecnología, salud, educación y cultura; 9) Comité de transporte; 10) Comité de desastres naturales; ll) Comité de presupuesto y administración; 12) Grupo de reflexión intergubernamental; 13) lntersecretarías de cooperación interinstitucional. Fuente: www.AEC.org
COLOMBIA Y EL GRAN CARIBE
Concentración temática y énfasis en la cooperación, 1999-2002
449
Desde la reunión ministerial de Panamá, a fine~ de 1999, empezó a hablarse de la necesidad de contrarrestar la dispersión de los pro
pósitos de la concertación y cooperación y de realizar ajustes temáticos e institucionales a la Asociación. Con ese fin se contrató
una consultoría que evaluó el primer quinquenio de la AEC y se puso en marcha un comité de reflexión intergubernamental. La VI reunión del consejo de ministros, celebrada en Honduras en di
ciembre de 2000, introdujo cambios importantes en las estructuras institucionales. Concentró la AEC en la cooper~ción en torno a cuatro ejes: comercio y relaciones económicas, turismo sustenta
ble, transporte y desastres naturales. Además, suspendió los comités de ambiente, recursos naturales, ciencia, tecnología, salud,
educación y cultura e incorporó los elementos afines de esos co
mités en el de turismo. La m Cumbre presidencial, celebrada del
11 al12 de diciembre de 2001 en la isla Margarita (Venezuela),
tuvo dos compromisos importantes: convertir al gran Caribe en
una "zona de cooperación", que desarrolle acciones conjuntas en las áreas prioritarias con metas específicas y con un mecanismo
de monitoreo; y crear la zona de turismo sustentable del Caribe, para lo cual se firmó el convenio correspondiente.
En la segunda etapa, el énfasis comercial ha sido puesto en
la situación de las pequeñas economías frente a las negociaciones del ALCA, con el fin de identificar posibles medidas para un trato especial y diferenciado, y de apoyo en las negociaciones
económicas internacionales, tanto en la OMC como
hemisféricas 15 • En esta etapa hay avances en la ampliación
;~---~Las pequeñas economías del gran Caribe y su preparación para la globalización", ACS/200 I/Trade.IX/Inf009.
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de la AEC hacia otros sectores distintos de los gobiernos con el
reconocimiento de seis organizaciones como actores sociales 16
y con la realización de foros empresariales de laregión 17 • Tam
bién hay avances en la cooperación. Los más importantes son,
tal vez, los acuerdos firn1ados por Venezuela con dieciséis paí
ses de la AEC18, mediante el acuerdo energético que amplía
unilateralmente el Pacto de San José que Caracas tenía con Méxi
co para ofrecer condiciones fmancieras especiales para la com
pra de crudo; y el acuerdo de la AEC con el fondo OPEP para
facilitar el acceso de sus miembros a los préstamos y asistencia
técnica 19 •
Encrucijadas y retos de la AEC
A pesar de los avances, siguen existiendo problemas que mues
tran cómo no es sólo la dispersión temática sino también la frag
mentación de las posiciones de los miembros plenos la que impide
el logro de mayores resultados de la AEC. En ella sigue pesando la
distancia entre latinoamericanos y caribeños, y la incapacidad de
16 La Coordinadora Regional de Investigaciones Económicas y Sociales (CRIES), la Asociación Médica del Caribe (AMECA), la Caribbean Shipping Association (CSA), la Asociación de Universidades e Institutos de Investigación del Caribe (UNICA), la Asociación de Industria y Comercio del Caribe (CAIC), el Centro del Instituto Nacional de Investigación Agrícola de las Antillas y la Guayana Francesa.
17 Primero y segundo foro empresarial de la AEC: en Margarita en octubre de 2000 y en México en octubre de 2001; y reunión de organizaciones exportadoras del Gran Caribe en Cartagena.
18 Belice, Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Haití, Honduras, Jamaica, Nicaragua, Panamá y República Dominicana, Cuba, Barbados, Dominica, Granada, Guyana, y Sant Vicente y las Granadinas.
19 www.Acs.aec.org
unos y otros para coordinar posiciones y actuar de manera con
junta en ámbitos internacionales. Se asiste, más bien, a la bús
queda de un acceso privilegiado a los mercados del norte por
parte de cada país o subregión. Y la Asociación no cuenta con
una capacidad de articular la diversidad de agendas, las asimetrías
y las distintas velocidades en las que operan los países del Gran
Caribe. Los procesos parciales más bien pueden ir relegándola
a un segundo plano, así sobreviva por medio del cumplimiento
de funciones marginales y declaraciones formales.
En suma, la AEC, surgida más de las necesidades y deseos
que de las posibilidades, luego de ocho años de existencia está
sometida a las tensiones que suele sufrir quien actúa contra la
corriente. La lentitud de su funcionamiento y la falta de efectivi
dad de sus acuerdos han puesto en evidencia las diferentes aproxi
maciones de los distintos países miembros a las funciones de la
Asociación y a su papel en el contexto hemisférico. Tal vez sea
necesario revisar cuál es el tipo de región que es posible cons
truir en el Gran Caribe y cuáles son los países dispuestos a tra
bajar en su desarrollo. La AEC no ha cubierto las expectativas
que suscitó en un comienzo. Tiene ante sí retos de envergadura y
no ha tenido avances substanciales. Sin embargo, si la reestruc
turación efectuada la sitúa en mejores condiciones para llevar a
cabo sus funciones, pudieran darse pasos concretos en el forta
lecimiento de los vínculos en diversos campos20•
Construir la visión común que necesita la AEC es, ante todo
pero no exclusivamente, una tarea de los gobiernos. Requiere tam-
20 Tania García Lorenzo, Socorro Ramírez y Armando López Col, "La Asociación de Estados del Caribe y su papel en la integración de la gran cuenca del Caribe", Miami: Centro Norte-Sur, 2002.
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452 SOCORRO RAMÍREZ
bién de formas de comunicación entre las poblaciones implicadas,
mucho más amplias que las que ofrecen los acuerdos forn1ales.
Tampoco puede reducirse a un esfuerzo adelantado por elites diplomáticas, técnicas y comerciales. Necesita de un intercambio
mucho más rico y diverso, que vaya descubriendo la existencia de intereses comunes entre los múltiples actores locales, regionales y
transnacionales: partidos políticos, legisladores, empresarios, especialistas, universidades, sindicatos, organizaciones no gubernamentales, medios de comunicación, etcétera.
Colombia ha demostrado un interés y un compromiso destacable en la AEC21 , aunque limitado en buena medida al
ámbito gubernamental. A pesar de sus fragilidades y contradicciones, la Asociación representa una gran oportunidad para rehacer la relación del país, y en particular de la costa y del archipiélago, con el conjunto de vecinos caribeños.
DETERMINANTES PRINCIPALES DE LA POLÍTICA EXTERIOR
Como han solicitado los organizadores de estos conversatorios, vamos a referirnos a los factores individuales, do
mésticos e internacionales que determinan la política hacia el Gran Caribe.
FACTORES INDIVIDUALES
En la década de nuestro estudio es preciso destacar cómo el
21 Felipe Jaramillo, negociador internacional de Colombia, coordinó el comité de comercio y propuso la PAC; el sanandresano Ricardo Vargas Taylor fue d1rector de la AEC entre diciembre 2000 y noviembre de 2001.
COLOMBIA Y EL GRAN CARJBE 453
liderazgo que los presidentes y miembros importantes de sus
equipos de gobierno han ejercido o dejado ~e ejercer h~ desempeñado un papel de primera importancia en la onentación del país hacia el Caribe.
Tras el fin del conflicto bipolar y ante la presión
globalizadora del mercado mundial, César Gaviria Y _su gobierno abr~cron la economía colombiana y buscaron diversas vías de acceso al mercado norteamericano. Con ese propósi
to, el gobierno asumió las iniciativas hacia el Caribe qu~ ya hemos analizado: promovió la conversión del G-3 en un area de libre comercio, contribuyó a la formación de,la AEC Y adelantó negociaciones con países centroamericanos -Costa Rica,
Honduras y Panamá-, que condujeron a acuerdos bilaterales
de alcance parcial. Igual hizo con algunas islas del Caribe Y con la CARICOM, en la que el país obtuvo el carácter de ob
servador. Si bien la delimitación fronteriza continuó siendo
un eje importante de los esfuerzos gubernamentales Y permitió la firma del acuerdo con Jamaica, no copó la atención ofi
cial. En su cuatrienio, el gobierno también puso en marcha
comisiones de vecindad con algunos países del gran Caribe Y amplió el número de embajadas en la región. Asimismo, ate~diendo una petición que los isleños habían formulado a Lms Carlos Galán, nombró cinco profesionales de las dos islas en funciones diplomáticas y consulares en el gran Caribe. Fue tan importante la relación del gobierno de Gaviria con las is
las, que le permitió obtener, a último momento, su apoyo a l_a elección como secretario de la OEA, en contra de dos candidaturas presentadas con anterioridad: la de un venezolano Y un costarricense. Aunque en los votos hubo promesas de por
medio y muchas de ellas no fueron cumplidas, la elección de Gaviria
a esa responsabilidad hemisférica no se debió simplemente a ello;
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contó también en su elección el acuerdo sobre algunos asuntos como el de la comercialización del banano y, de manera espe
cial, el apoyo de Estados Unidos, de gran importancia en las islas. Cumplieron también un papel las percepciones positivas de la CARICOM respecto de Gaviria y su canciller Noemí Sanín,
por el apoyo dado por ambos a la conformación de la AEC y por la expectativa que generaba su interés en la activación del G-3.
El gobierno de Ernesto S amper ( 1994-1998), en cambio, se
vio obligado a abandonar las aspiraciones de Colombia a vincularse al norte, al menos por tres razones. Los escándalos de su
campaña bloquearon el acceso del país a Estados Unidos, las mismas posibilidades de ampliación del NAFTA se fueron reduciendo, y el G-3 dejó de ser prioridad gubernamental debido a la
radical oposición de algunos sectores nacionales a la creación
del libre comercio en el área, la que llevó, incluso, a amenazar con la denuncia del tratado. A cambio de los vínculos con el norte, Colombia continuó fortaleciendo sus lazos comerciales
con Venezuela y volvió a insistir en la Comunidad Andina y en las negociaciones de esta con el MERCOSUR. Las relaciones con el Caribe se desarrollaron por medio de las comisiones de vecindad y la participación rutinaria en el G-3 y la AEC. Se ampliaron también hacia otros sectores. Así, por ejemplo, la canciller María Emma Mejía convocó a los embajadores de países del Cruibe acreditados en Bogotá para estimular la participación de sus universidades en la conferencia de la Caribbean Studies Association
en Barranquilla, e instaló la reunión. Cecilia López, directora del
Departamento Nacional de Planeación (DNP), puso a funcionar el
Plan Caribe en esa entidad. No hubo, en cambio, continuidad de
la política de vinculación de profesionales isleños a funciones di
plomáticas.
Durante la presidencia de Andrés Pastrana ( 1998-2002) la
reactivación de vínculos con la región caribe se derivó, en parte,
del interés presidencial por privilegiar la conexión con Estados
Unidos pero, sobre todo, del empeño personal del vicepresi
dente Gustavo Bell, originario de la costa Caribe. De hecho, por
primera vez, el plan de desarrollo nacional tuvo un capítulo es
pecífico sobre el Caribe y, hasta su nombramiento como minis
tro de Defensa Nacional, Bell tuvo como una de sus actividades
centrales el impulso al Plan Caribe. En desarrollo de este interés,
el gobierno se esforzó por reactivar el G-3 y por fortalecer la presencia colombiana en la AEC. Igualmente, para fortalecer y
ampliar los lazos del país con el Gran Caribe se realizaron misio
nes de empresarios, ferias exportadoras, presentación de artis
tas y muestras de artes audiovisuales. El gobierno propició,
además, por conducto del Instituto Colombiano para el Fomen
to de la Educación Superior (ICFES), la conexión académica
con la región, mediante la oferta de servicios de educación
superior, de acuerdos entre universidades caribeñas y de in
tercambios de profesores y estudiantes, especialmente para
el estudio del español y el inglés. Asimismo, buscó diseñar
las bases para una política de estado hacia el Caribe, con el
fin de institucionalizar las iniciativas y programas puestos
en marcha, y de lograr su implantación en el aparato estatal y en la sociedad colombiana.
fACTORES DOMÉSTICOS
Fueron varios los factores domésticos que, a lo largo de la
década que analizamos, incidieron para entorpecer el de
sarrollo de una política amplia y coherente hacia el Cari
be. Unos, a los que hemos hecho alusión, se derivan del
sistema político tanto central como local, que ha articula-
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456 SOCORRO RAMÍREZ
do la región Caribe colombiana sólo hacia el interior y por
vías fundamentalmente clientelistas. Otros tienen que ver con
el proceso mismo de elaboración de la política exterior colombiana, que, en los últimos años, se ha fragmentado aún
m~s y ha continuado demostrando una gran incapacidad para artrcular y darle coherencia a la acción de los diversos secto
res del estado que tienen vínculos con esta región. Otros factores se derivan, finalmente, de la misma tradición nacional:
el conjunto del país está habituado a pensarse hacia dentro, en un aislamiento parroquiano, y si se ha empezado a articular más ampliamente con el mundo lo ha hecho más por la vía
de las tragedias nacionales que por el fortalecimiento de sus vínculos positivos con los vecinos.
Son pocos los empresarios que negocian con los países del Gran Caribe. Salvo en el caso del dinamismo comer
cial colombo-venezolano, no hay grupos de presión fuer
tes que aboguen por unas relaciones más estrechas ni procesos
sociales que las dinamicen. Aunque la rica producción cultural en el campo de la literatura, la música y la pintura ha traído a la
memoria nacional el olvidado mundo del Caribe, los diversos
círculos culturales que la generan no han logrado convertirse en un sólido puente de comunicación y mutuo entendimiento con
el exterior, en particular con Jos países del entorno. En el campo
académico se realizan esfuerzos aún incipientes22 •
22 La Universidad de Cartagena y el Observatorio del Caribe han llevado a cab~ estudios, semina.rios internacionales y publicaciones sobre la región Canbe. La. Corpor~c10n _rara el Desarrollo Sostenible del Archipiélago de San Andres, Providencia y Santa Catalina (CORALINA) ha establecido nexos con entidades y redes ambientales agmpadas en CARICOM. La sede de San Andrés de la Universidad Nacional de Colombia desarrolló la primera vr
. -~
. , y
COLOMBIA Y EL GRAN CARIBE 457
El factor doméstico que puede llegar a tener mayor significa
ción en las relaciones colombianas con el Gran Caribe es el derivado de la situación que vive el archipiélago y en particular las
poblaciones nativas de San Andrés, Providencia y Santa Catalina. Desde mediados de los años 1980, pero sobre todo a partir de la
constitución de 1991, la nación ha empezado a poner en práctica un mayor respeto por la especificidad cultural, social Y
ambiental del archipiélago. En relación con el reconocimiento legal de los derechos de las comunidades indígenas (ley 60 de 1993), negras (ley 70 de 1993) o raizales (artículo 310 del de
creto 2762 de 1991), el país se anticipó, inclu~o, a la mayor parte de naciones latinoamericanas. A su vez, la ley 99 de 1993
definió como función central de CORALINA velar por la
sostenibilidad de los recursos naturales para el desarrollo sos
tenible del archipiélago, el cual fue declarado por la UNESCO,
en 2000, reserva de biosfera. Todas las medidas anteriores, si
bien han abierto caminos de solución a los problemas del ar
chipiélago, no son fáciles de llevar a la práctica debido a los complejos procesos que suponen y a las expectativas y conflictos que suscitan. La distancia geográfica, la sensación de
e?' promoci{·:, de ia maestría en estudios del Caribe e impulsa progra~as de investigación interdisciplinaria sobre el archipiélago y el Canbe contmental colombiano. El Instituto de Estudios Políticos y Relaciones Internacionales (TEPRI) de la misma universidad participa en cinco programas académicos en el Gran Caribe y ha tratado de interesar a centros de la costa Y el archipiélago a vincularse a ellos: la Caribbean Studies Association (CSA), la Coordinadora Regional de Investigaciones Económicas y Sociales (CRIES), el Foro de la Sociedad Civil e Integración en el Gran Caribe, que realizó su primera sesión en Cartagena en 1997, el Grupo Académico Colombi~Venezuela, que desarrolla su tercera etapa de investigación y docencia binacional, y el seminario anual sobre integración regional, fronteras Y
globalización, organizado por centros académicos del G-3 .
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estar perdiendo su territorio por la migración23 y la indudable especificidad cultural de los raizales, respaldan sus aspiraciones de mayor autonomía, que tienen asidero en la constitución. Esta acumulación de factores tiende a agudizar hoy el antiguo malestar de importantes sectores de la población local y fortalece los reclamos de voceros raizales, ya no sólo de mayor autonomía sino, incluso, de autogobierno cuando no de independencia frente a la Colombia continental. De modo que la posibilidad de una secesión del archipiélago no provendría hoy de los reclamos de Nicaragua sobre las islas sino más bien de la inconformidad existente en la población raizaF4• Pero con anterioridad quizás a una posible secesión, existe el riesgo de una creciente ingobernabilidad, anarquía y conflicto de intereses de los raizales con los residentes continentales o pañas, que constituyen hoy una mayoría y tienen derechos adquiridos. ·
DINÁMICAS INTERNACIONALES
La política desarrollada por Colombia hacia el Caribe durante la última década debe ser entendida en el contexto de los acontecimientos internacionales que dieron origen, desde mediados de los años 1990, al proyecto de construcción de la región Caribe. A este contexto es necesario sumarle, asimismo, los acontecimientos ocurridos en Estados Unidos y en el mundo desde septiembre de 2001. Los retos que de allí se derivan pueden y deben
;;~-S~~Ó~--~~~~nso de 1999, 42,6% de la población de t~do el ar.chipiélago se reconoció como raizal, de los cuales en San Andres se ub1ca 39% Y en Providencia y Santa Catalina 89,4%.
24 Así lo reconoce Alfonso López Michelsen, "El problema no es limítrofe", en El Tiempo, 26 de septiembre de 1999, p. 5A.
ser convertidos en oportunidades de concertación y cooperación intraregional.
En efecto, la idea de crear el Gran Caribe nació en respuesta a las nuevas ausencias y presencias que, a mediados de esa década, comenzaban a afectar a los países del área. Respondía, por una parte, al repliegue casi completo del colonialismo europeo directo en el Caribe insular y a la pérdida del significado geopolítico de la llamada cuenca del Caribe tras el fin de la guerra fría. Por otra, se encuadraba en la renovada presencia hegemónica de Estados Unidos en el área así como en la im1pción avasallante de los procesos de globalización en curso. Estos dos últimos fenómenos definen en buena medida las posibilidades actualeS' y futuras, ya no sólo del Caribe insular sino también del istmo y la zona continental, planteándole a la región nuevos retos y oportunidades.
Entre los retos más significativos están los problemas derivados de la difícil inserción en el mundo global de la mayor parte de los países del área, lo que ha generado un empobrecimiento de amplias capas de la población así como el enganche de significativos sectores de la misma en diversos tráficos ilegales o en el crimen internacional organizado. En el problema de la droga los distintos países del Gran Caribe están vinculados de una u otra manera: en la producción, transporte y tráficc, consumo, contrabando de precursores químicos o armas, lavado de dinero, etcétera. Sin embargo, la región no ha logrado construir unos mínimos comunes que le permitan defender un tipo de manejo más acorde con sus necesidades sino que se ha visto presionada a aceptar acuerdos bilaterales de cada país con Estados Unidos, que aplican el enfoque y las medidas del país del norte en procura de los intereses de Washington al respecto.
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460 SOCORRO RAMÍREZ
L~ i~ea del Gran Caribe se enfrenta, además, con un cierto re?acumento de la importancia geopolítica de la región a
raiz de los cambios internacionales ocurridos luego de los
atentados d~l 11 de septiembre y de la respuesta lanzada por
Estados Umdos. Los temas de seguridad podrían volver a
ocu?ar el primer lugar en las preocupaciones de Washington
hacia el. Gran Caribe. De hecho, de los ataques suicidas se
han v~m~o generando ya múltiples consecuencias globales -econon:Icas, políticas y de seguridad-, que comienzan a repercutir en la región.
Resolver de manera concertada y cooperativa los retos de ayer y de hoy debería ser el sentido más profundo de la
con~trucción ~~1 Gran Caribe. Para contribuir en esa perspectiva, la pohtica exterior colombiana hacia la reai·o' d b
· b n e e partir,del cont~xto internacional, regional y nacional, y des-
de ahi construir sus posibilidades de acción en una estrecha cooperación transfronteriza.
RETOS DE COLOMBIA EN EL CARIBE
1. Com? pren:isa básica de cualquier política exterior de Colombi~ ,hacm el, Caribe, es indispensable que el estado y la poblacion -~el pars pr~uren un mayor conocimiento y una mejor comprenswn del Can be colombiano y, en particular, de las islas, ~ue, por su distancia física y cultural en relación con el contmente, pueden padecer un mayor extrañamiento. A art' d Ir d , d. - P rr e~ I po nm tsenarse las políticas más adecuadas para esas
regw~es. En el caso de las islas, que requieren de atención
e~~ecial, este dis~~o de~erá realizarse con amplia participacw~ ~e la ~oblacwn residente y de modo especial de lapoblacion nativa.
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COLOMBIA Y EL GRAN CARIBE 461
2. Teniendo, pues, como base un esfuerzo constante por mejorar la relación del centro de Colombia con el propio Caribe, debe trazarse una política exterior menos reactiva y coyuntural, más activa y a largo plazo, hacia el conjunto de la región.
3. La política hacia el Caribe debe estar basada, ante todo, en la cooperación con los vecinos y en el aprovechamiento compartido del mar Caribe. Urge construir fuertes vínculos con los países centroamericanos y caribeños. La política hacia la región ha puesto énfasis en la labor de delimitación y separación fronteriza con los vecinos. Pero toda frontera es, a la vez, mojón que separa y puente que une. Por ello, a la vez que se fijan los límites con los vecinos, es necesario buscar los lazos que nos articulan. Sólo de esta manera se le podrá dar un manejo adecuado al mar y cumplir con las obligaciones ambientales. La AEC y el G-3 podrían cumplir un papel central en ese sentido.
4.
5.
Una integración real con los vecinos caribeños debe apoyarse, en primera instancia, en un intenso intercambio comercial y de inversiones recíprocas. A partir de allí, será necesario ir avanzando en la armonización de políticas económicas y sociales. En la actualidad, existe un entramado caótico de normas creado por la superposición de acuerdos bilaternles y subregionales. Las muy disímiles estrategias que de allí se derivan dificultan el cumplimiento de los compromisos adquiridos por parte de sus miembros. Una política coherente de integración debe buscar la armonización de acuerdos al respecto.
La integración regional requiere, además, depurar y hacer efectiva la concertación política. También en esa perspectiva debería enfocarse la participación colombiana en el G-3 y la AEC, con el fin de que estas instancias constituyan, para todos sus miembros, un punto de apoyo en la compleja inserción internacional y les ayuden a mejorar la capacidad de
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negociación en ámbitos hemisféricos o multilaterales más am
plios. 6. Así mismo, es necesario impulsar el desarrollo de una real
cooperación social, educativa, cultural y ambiental entr~ todos los vecinos y no sólo en el ámbito gubernamental. N1los intercambios económicos ni la concertación política garantizan, por sí solas, el éxito y la estabilidad de un proceso de integración regional, si este no va acompañado por un mejor conocimiento y reconocimiento recíproco entre los pueblos.
7. De modo general, y como vía de inserción del país en el mundo globalizado, es necesario pensar posibilidades de articulación entre espacios contiguos subnacionales. Esto requiere asumirlos no como segmentos de un territorio inerte sino como sociedades que cambian en la medida en que sus habitantes se comprometen, con el apoyo nacional, en procesos de transfmmación in tema. Se trata entonces de impulsar, desde grandes áreas metropolitanas, un nuevo regionalismo, que permita una confluencia, por ejemplo, de áreas industriales, servicios financieros, distritos de alta tecnología, centros culturales, proyectos ambientales y redes sociales de base comunitaria. Hay experiencias que muestran que por esta vía pueden buscarse formas no empobrecedoras de inserción en el mundo globalbasadas en la innovación y la calidad y no en la baja de salarios- que ayuden a la integración de espacios marginados. Para ello se requiere, entre otras cosas, superar el individualismo, la informalidad e ilegalidad, la conflictividad convertida en violencia y la mirada de lo social y comunitario como subversivo25 • En el caso del Caribe colombiano habría que
:;_-;-- Jairo Prad~-examina esas experiencias. Véase, "El rol de las regiones en los procesos de integración: el caso del Caribe colombiano", en Las relaciones intemacionales de Colombia, Op. cit., pp. 282-315.
empezar por superar una visión demasiado centralista del desarrollo a partir del examen de experiencias de otras regiones que han valorado zonas subnacionales en la búsqueda de una inserción global.
8. Finalmente, no sobra advertir que no será posible asumir una política seria, consistente y eficiente hacia el Caribe si no se resuelven problemas más generales de toda la política exterior del país.
~- En primer lugar, es necesario incrementar su profesionaIización al tiempo que se busca la desclientelización del régimen político colombiano, que, fuera de constituir una arbitraria apropiación privada de recursos públicos, utiliza con frecuencia la diplomada como instrumento de política interna más que como medio de inserción regional e internacional del país.
b. En segundo término, se requiere garantizar que el acceso a la diplomacia oficial se base en los méritos y capacidades específicas de cada uno de los funcionarios para las labores que ha de desempeñar, y en un esfuerzo consciente y planeado para que en esa actividad esté en alguna medida representada la diversidad cultural del país.
c. Tercero, es indispensable ab1ir la comisión asesora de relaciones exte1iores, que hoy copan los ex presidentes y representantes de los partidos tradicionales, a representantes de distintos sectores sociales relevantes para ese fin, y en particular a representantes de las regiones, especialmente de fronteras cmibeñas, en particular.
d. Cuarto, debe aceptarse que si bien en el mundo de hoy es imposible que un solo ministerio controle y dirija toda la tarea de inserción internacional del país, la cancillería sí debería cumplir un papel de articulador de la política exterior estatal.
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e. Quinto, es preciso formar diplomáticos con sensibilidad y conocimiento de la región caribe, capaces de articular a gestores culturales caribeños que contribuyan a estrechar los lazos con los países del área.
f Sexto, debe reconocerse que el estado no es el único actor de las relaciones internacionales y que existen otros lazos generados por sectores privados o empresariales, redes sociales, culturales, académicas, y, aunque sus actuaciones no siempre correspondan con las posiciones asumidas por los gobiernos, deben ser reconocidos como actores esenciales en la inserción regional e internacional del país.
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BIBLIOTECA UNIVERSITARIA Ciencias Sociales y Hmnanidades
Relaciones Internacionales
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Colombia entre la inserción y el aislamiento
La política exterior colombiana en los años noventa
Coordinadores Editoriales Socorro Ramírez
Luis Alberto Restrepo
Presentación María Emma Mejía
Siglo del H!bre Editores
i!P IEPRI, Universidad Nacional
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Colombia: entre la inserción y el aislamiento, la política exterior colombiana en los años noventa 1 Hugo Fazio Vengoa ... (el al.] ; fotografía Diego Samper; presentació~ ~aría Emma Mejía Vélez ; introducción Luis Alberto Restrepo M.-- Coordmadores ed1tonales
Socorro Ramírez, Luis Alberto Restrepo. --Santa Fe de Bogotá: Siglo del Hombre Editores, lepri Universidad Nacional, 1997. 376 p.: 14 x 21 cm.-- (Biblioteca universitaria. Ciencias sociales y humanidades)
ISBN 958-665-005-7
1. Colombia- Relaciones exteriores- Ensayos, conferencias, etc. 2. Derechos humanos -Colombia- Ensayos, conferencias, etc. 3. Narcotráfico- Colombia- Ensayos, conferencias, ele. 4. Colombia- Relaciones con Estados Unidos- Ensayos, conferencias, etc. S. Colombia - Relaciones con Venezuela- Ensayos, conferencias, etc. l. Fazio Vengoa, Hugo 11. Samper, Diego, il.lll. Mejía Vélez, María Emma IV. Reslrepo M., Luis Alberto V. Ramírez, Socorro, ed. VI. La política exterior colombiana en los años noventa VIl. Sene 327.86 cd 19 ed.
AFY6426
CEP- Biblioteca Luis-Angel Arango
1997 © IEPRI. Universidad Nacional
Ciudad Universitaria, Edificio Manuel Ancízar O f. 3026 Santafé de Bogotá, D.C.
Tel. 368 1579
Siglo del Hombre Editores 1997 Av. (Cr.) 3 No. 17-73
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Todos los derechos reservados. Esta publicación no puede ser reproducida ni en su todo ni en s.us pa~es, _ni registrada en o transmitida por, un sistema de recuperación de información, en ninguna forma~~ por mn.gun medio sea mecánico, fotoqufmico, electrónico, magnético, electroóptico, por fotocopia o cualqmer otro, s1n el permiso previo por escrito de la editorial.
PRESENTACIÓN
El que un centro de estudios políticos y relaciones internacionales en Colombia celebre diez años de fundación es un hecho no sólo afortunado sino ciertamente inédito en la historia del pais.
Mucho más si alcanza tal edad corno lo ha hecho el Instituto de Estudios Políticos y Relaciones Internacionales, Iepri, con un destacado grupo humano y profesional, con una disposición permanente a la investigación y el análisis, y con reflexiones que han contrtbuido a entender mejor los procesos que vive el pais.
No podria dejar de mencionar, corno un mérito adicional. el que haya sido la Universidad pública no sólo su Jugar de origen, sino también el espacio para su proyección y consolidación.
Por eso, y porque el Ministerio de Relaciones Exteriores está convencido del inmenso valor de la conciencia académica para la buena marcha de la sociedad, hemos querido vincularnos al homenaje con el apoyo fmanciero de este proyecto editorial.
El dilema de la inserción o el aislamiento que plantea el libro, tiene hoy un enorme valor para Colombia, sobre todo en términos de :..>portunidad.
No por ello se pueden despreciar otras de sus virtudes. Como por ejemplo, el recorrido juicioso que hace por cada uno de los temas hoy claves para el pais; la selección de los analistas, sin duda un puñado de los más conocedores de la problemática; así
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como el proceso metodológico de elaboración y debate colectivo que le dio vida a la publicación.
Pero el libro es básicamente oportuno. En el momento del reacomodamiento que vivimos -tanto por el escenario mundial de posguerra fría, como por la naciente apertura de nuestro país-, son fundamentales y útiles esta suerte de cortes de cuentas. estos espacios de recapitulación y de reflexión, de advertencias y propuestas.
A pesar de que la Cancillería no comparte necesariamente posiciones que se expresan en algunos de los articulas, hemos querido apoyar el proyecto porque somos consecuentes con el sentido plural de la democracia, y entendemos la importancia de un debate público transparente.
Antes de darle paso a los analistas, hacemos nuestra la inquietud de Luis Alberto Restrepo contenida en este libro: "¿No puede ser convertida la actual situación en una oportunidad?". Y también la certeza de que este trabajo "constituye un avance en el proceso de con3trucción de una política exterior más colectiva".
En mi nombre y en el del Ministerio de Relaciones Exteriores quiero agradecer al Iepri por su contribución al progreso del país en los últimos diez años, y expresarles mi deseo porque cada día la voz de la Academia siga ganando terreno, se haga más sólida e incida de manera positiva en el rumbo de la Nación.
MARÍA EMMA MEJÍA VÉLEZ Ministra de Relaciones Exteriores
de Colombia
ÍNDICE
Introducción. Luis Alberto Res trepo M .............. .
I AMÉRICA LATINA Y COLOMBIA ANTE
LA GWBALIZACIÓN
América Latina y los procesos de globalización: oportunidades, dilemas y desafios. Hugo Fazio Vengoa .................................. .
Perspectivas para nuestra política exterior. Héctor Charry Samper ............................ .
II COLOMBIA EN LOS PROCESOS DE INTEGRACIÓN
DE LAS AMÉRICAS
Colombia y el Alea 2005: las dificull..'1des políticas
11
21
46
de un proyecto económico. Andrés Franco. . . . . . . . . . 71 Integración y cooperación en el Sur: Grupo Andino,
Mercosur y medio ambiente. María Eugenia Mujica y Diana Pardo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 96
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Jll COLOMBIA Y OTRAS REGIONES DEL MUNDO
Colombia y los europeos. El cómo y el por qué de un diálogo. Pierre Gilhodes . . . . . . . . . . . . . . . . . . 117
La dimensión transpacífica de la política exterior colombiana. Pío García . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 136
Colombia en el Movimiento de Paises No Alineados. Socorro Rcunírez Vargas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 152
IV OPORrUNIDADES Y VULNERABILIDADES
DE COLOMBIA ANTE lA AGENDA INTERNACIONAL
Drogas psicoactivas ilícitas y política mundial: la indudable e inestable internacionalización de Colombia. Juan GabrieL Tolcatlian. . . . . . . . . . . . . . 179
Diplomacia y derechos humanos: entre la inserción y el aislamiento. Gustavo GaLLón. . . . . . . . . . . . . . . . . 202
Medio ambiente. Manuel Rodríguez Becerra. . . . . . . . . . 232
V RElACIONES CONFLICTIVAS
Colombia y Venezuela: profundizar la vecindad sin permitir el conl1fcto. José Luis Ramírez León · 261
Colombia y Estados Unidos: intoxicados por las drogas. Rodrigo Pardo García-Peña. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 296
Vl DIFICULTADES INTERNAS Y REPERCUSIONES
EXTERNAS
Gobernabilidad y relaciones internacionales. Fernando Cepeda Uiloa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 321
Colombia: una política exterior hacia el futuro. Diego Cardona Cardona. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 340
Glosario de siglas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 371
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IA DIMENSIÓN TRANSPACÍFICA DE IA POLÍTICA EXTERIOR COLOMBIANA
Pío García*
Lo primero que observa quien empieza a familiarizarse con el desenvolvimiento político y económico de la Cuenca del Pacífico es el retraso de Colombia en sus nexos con Asia Oriental u Oceanía frente a otros países latinoamericanos. Con mucha mayor anticipación y mas continuidad, Chile, Perú o México establecieron vínculos transpacíficos que les reportan hoy un alto flujo de bienes y servicios'. Antes de terminar el siglo XIX, Brasil, México y Perú habían formalizado relaciones con Japón, actitud que favo;eció la recepción posterior de migra.11tes y el establecimiento de lazos comerciales transoceanicos.
La idea de retraso colombiano en los nexos con el Este asiatico, no corresponde a una simple percepción académica; es también una consideración que ha penetrado en las esferas gubernamentales, y cuya reacción inmediata se manifiesta en la búsqueda de remedios sobre la base de políticas mas incisivas hacia esas regiones, así aparezcan voluntaristas y dispersas.
La comparación con algunos países latinoamericanos es
Director General de Asia, Afrtca y Ocearúa del Ministelio de Relaciones ExteIiores. Las opiniones aquí expuestas tienen un car:icter académico. y no representan la posición ollcial del Gobierno colombiano sobre el tema. Las exportaciones peruana~ a Asia y Oceanía triplican las colombianas, y lag de México y Chile son cinco veces mayores. En la mitad de la década de los noventa, las exportaéiones colombianas a la zona alcanzaron los US$500 millones.
conveniente, por cuanto establece una referencia concreta sobre las posibilidades reales de desarrollar las relaciones con un area promisoria, de tanta mención en los últimos años. Las preguntas inmediatas que surgen son sencillas: por qué otros países, cercanos al nuestro y con similares recursos humanos y naturales, han avanzado en campos en los que la dirigencia colombiana no ha podido responder a cabalidad; cuáles son las barreras históricas o estructurales que se interponen; cómo coordinan sus actividades los agentes responsables de alimentar los vínculos; qué opciones cabe esperar en los años por venir.
El presente ensayo establece un balance de la relación que ha mantenido Colombia con los países de la sección occidental ele la cuenca del Pacífico. Para tal fin, se revisan los antecedentes del intercambio que fundamentó el tipo ele estructura actual. Seguidamente se consideran la conformación y el funcionamiento de la relación, para finalmente indagar las perspectivas de adaptación a un escenario que tiende a modificarse con velocidad.
Antes de revisar los antecedentes y la composición actual rle las relaciones transpacíficas de Colombia, conviene hacer una distinción conceptual sobre la porción geográfica objeto del analisis. La aquí considerada es Asia Oriental y Oceanía, o lo que es lo mismo el Pacífico Occidental. Suelen tomarse como sinónimos muchos nombres, a saber, "Cuenca del Pacífico", "Asia-Pacífico", "Sudeste asiatico" ... Sin embargo, en la medida en que no me ocuparé ele las relaciones con los países del Pacífito americano, la referencia a la cuenca pacífica me parece engañosa, no porque no se merezca el estudio de las relaciones con los países alrededor del Pacífico. sino por la necesidad ele resaltar aquellas allende el continente americano. Admito que el uso ele la denominación "Asia-Pacífico" se ha ido imponiendo; considero, sin embargo, que hay conceptos mas apropiados, para abarcar la parte occidental del océano Pacífico. En menor medida, se habla también del "Sudeste asiático", para referirse a Asia Oriental; empero, este reduccionismo se ha ido superando poco a poco. En síntesis, el otro extremo ele las relaciones transpacíficas de Colombia incluye a Asia Oriental y Oceanía, continente este último en el que incluyo al Pacífico Sur.
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LAs FASES DE LAS RELACIONES TRANSPACÍFICAS
Con el establecimiento de relaciones diplomáticas en 1908 con el Japón, el gobierno colombiano esperó hasta ya entrado el presente siglo para tniciar el trato formal con los asiáticos. Este año los dos paises fmnaron el Tratado de Amistad, Comercio y Navegación, instrumento que permitió oflcializar el comercio mutuo. stn apertura de oficinas diplomáticas, que sólo aparecieron en 1934. Por supuesto, los contactos y el tntercambio privado venían dándose desde hacía cierto tiempo. Ya a mediados del siglo XIX. un ncogranadtno se había aventurado a transitar esos lejanos lugares, produciendo un cuadro ptntoresco de gran valor histórico sobre las costumbres asiáticas2 • Por el mismo Ucmpo, numerosos chinos empezaron a ser enganchados en la penosa labor de remoción de tierra y construcción de las obras de mampostería para el Canal de Panamá. Al parecer. ciertos grupos de estos trabajadores pasaron después al tnteríor del país. se establecieron allí y se constituyeron en el puntal de la migración china a Colombia.
Desde entonces, a lo largo del siglo XX los nexos transpacíficos colombianos presentan 4 etapas, a saber: los contactos tniciales; la restilución de los vínculos, una vez concluida la Segunda Guerra Mundial; la ampliación de las relaciones; la tnserción en el sistema multilateral regional.
El intercambio micial
Esta primera etapa giró en tomo al imperio japonés en su dimensión político-diplomática, y en buena medida comercial. Este nexo japonés se explica. por una parte, por la iniciativa de dicho imperio de ampliar sus relaciones con Occidente, en la competencia en que se hallaba con los grandes poderes militares del momento, todos ellos euroamerícanos. Acababa de derrotar las poderosas fuerzas zaristas, en 1905. y su carrera por el control de Este asiático tenía en la mira a la península coreana. De otra parte. el inicio del trato obedeció al hecho de ser precisamente Japón uno de los poC'os Estados tndepeudienles
del Asia en los albores del siglo XX.
2 Véase Horacio Rodiiguez Plata: .. Viaje de un Colombiano al Japón en el siglo XIX". en: Temas Históricos. Ediciones Fondo Cultural Cafetero, Medellín.
1978. pp. 293-303.
138
-e
Amén de un intercambio más o menos inisorío de textiles3 por café. la relación con Japón sirvió para sostener la relación política durante la década de los vetnle en el seno de la Liga de Naciones. hasta 1933, cuando a raíz de la agría disputa en el organismo por la ocupación de Manchuría en 1931, los japoneses preflrieron margtnarse de la Liga, antes que renunciar a las posesiones adquiridas por la fuerza. Este hecho no fue óbice para que el gobierno colombiano mantuviera las relaciones con el Estado nipón y se acordara la recepción de un grupo de familias campestnas por esos mismos años.
Como es bien sabido, la rápida industrialización del archipiélago y la producción con técnicas más modernas en las colonias generé. una gran masa de campestnado empobrecido. En consecuencia, el gobierno se vio abocado a negociar con Estados extranjeros el traslado de miles de familias en calidad de emigranles. Hawai y !a costa oeste de los Estados Unidos fueron los lugares predilectos. Stn embargo, la ley norteamericana de mmigración de 1925, forzó la búsqueda de nuevos paises anfltriones: México, Brasil y Perú, especialmente. Una porción mucho menor arribó al Valle del Cauca. atraída por los cuatro jóvenes estudiantes que después de ser seducidos por el exótico mundo de María en sus estudios de literatura. lermtnaron atrapados por la magia del trópico colombiano.
Este orden de cosas se prolongó hasta la Segunda Guerra Mundial, cuando la escalada de la lucha arrastró a los países que no estaban en conflicto a uno de los dos bandos; en 1942, el gobierno colombiano decidió ponerse stn más rodeos al lado de los Aliados. La ruptura con el Japón significó el corte defmitivo de los lazos colombianos con el Asia del Pacífico.
La renovación de los nexos
Muy pronto, al concluir la contienda mundial e irrumpir la guerra fría, la dirigencia colombiana se vio involucrada en los asuntos asiáticos como consecuencia de la lucha en Corea. Medio siglo después. el recuerdo de aquella participación se mantiene
3 Intercambio que fue objeto de controversia con los productores nacionales y con los exportadores de Estados Unidos. por la arremetida inusitada y barata del producto japonés. Véase Stephen Randali: La diplomacia de la modernización: Relaciones colombo-norteamericanas. 1920-1940. Banco Popular. Bogotá. 1989. pp. 51-52.
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vivo: más de un millar ele sobrevivientes del conflicto conservan una asociación de veteranos. La presencia de nuestros jóvenes, únicos representantes latinoamericanos, da lugar a reiteradas manifestaciones de hermandad colombo-coreana.
No obstante el impacto que la guerra en Corea produjo en nuestro país en virtud del halo fantasioso que se creó en torno a la calidad y el vigor del soldado colombiano, esta movilización quedó como un hecho aislado en las relaciones con la península. Por el contrario, el intercambio con el nuevo Japón -democrático y pacifista- tomó pronto ventaja sobre el resto de países del Pacífico asiático y de Oceanía. En 1954 se formalizaron las relaciones con el Japón; ocho años después se establecieron los vínculos diplomáticos con Corea del Sur. Prácticamente, la labor oficial y diplomática por esa época se limitó a corroborar los espacios ganados por los cafeteros, cuya osadía exportadora hacia el Este asiático y Oceanía se constituirian en legado ele la gestión semigubernamental, sin par en las décadas posteriores.
Todavía hoy día, Japón y Corea siguen siendo los mejores consumidores del grano en la región, y el café sigue siendo. después de 30 años, el estandarte de los productos colombianos en todo el Pacífico occidental. La Federación Nacional de Cafeteros pasó de colocar 65 mil sacos en el mercado japonés en 1960 a más de 1.100.000 en 1993, año en que en un centenar ele cafeterias de Seúl empezaba a ser servido el café puro colombiano•.
La fase de ampliación de las relaciones
Para los años setenta, Japón despuntó como un coloso industrial. La inauguración del tren bala y el auspicio de los juegos olímpicos de 1964 le habían permitido figurar en el selecto grupo de las naciones avanzadas. La fama de ese pequeño Estado, pobre en recursos naturales, superpoblado, pero dueño de una poderosa base de industrias para la exportación, tocó tierras colombianas y se instaló en el discurso de los políticos. La administración López Michelsen se propuso el reto ele convertir el país en el Japón de Sudamérica. Por supuesto, un anhelo frustrado, pero, a la postre, un factor ele incidencia en los intentos
4 Vease "El mercado asiático del café", en Asia !J Oceanía Hoy, Ministerio de Relaciones Exteriores, Bogotá. 1993.
. '
del gobierno por abrir el país, zafarse del recio cepalismo de la época y tratar de emular otros modelos más exitosos en el proceso de industrialización.
Durante esta fase, que se extiende desde mediados de los años setenta hasta fmales de los ochenta, se establecieron relaciones con casi todo el bloque de países del borde oeste del Pacífico: Australia (1975). Nueva Zelandia (1978), Tailandia (1979), Indonesia y China (1980). Malasia (1987). Corea del Norte (1988). Al mismo tiempo, los colombianos tuvieron la oportunidad de familiarizarse más con Asia, bien sea porque el país incrementó el número de embajadas, con las nuevas abiertas en China, Australia, Corea del Sur, o por la propia dinámica económica: el comercio transpacífico presentó exportaciones por cerca de 300 millones de dólares en 1990, mientras las ventas hacia mitad de los sesenta sólo comportaban una décima parte de esa cifra.
El establecimiento de relaciones con China constituyó un acontecimiento de notorio interés histórico. Aterrados por el fantasma del comunismo, los gobiernos colombianos vieron en los líderes de Pekín el baluarte del peligro rojo. Este temor, extendido por toda Latinoamérica, tenía en nuestro medio el agravante del izquierdismo maoista y las guerrillas inspiradas en las estrategias y el pensamiento del Gran Timonel. Por tal razón, después de que retomara China su puesto en las Naciones Unidas en 1972, por una década nuestra dirigencia vaciló entre seguir la mayoria adicta al gobierno capitalista en Taípei o al gobierno rojo de Pekín. Finalmente. en 1980. el gobierno liberal de Turbay Ayala decidió romper con Taiwán y reconocer a la República Popular China. Por cierto, para esa época, China llevaba ya 3 años de revisión del maoísmo y ele regreso gradual a la economía de mercado, según la nueva filosofia impuesta por Deng Xiaoping.
La participación multilateral
En los años noventa, las relaciones transpacíficas sufrieron un salto cualitativo: se agotó prácticamente el escenario bilateral y surgió para el país la posibilidad de intervenir en los mecanismos multilaterales. En 1994, Colombia fue aceptada en el Pacific Basin Economic Council, Pbec, y en el Pacific Economic Cooperation Council, Pece, en tanto que el gobierno nacional, reforzaba las gestiones pertinentes para acceder al foro Asia-Pacific
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Economic Cooperation, Apee. Como esta fase es a la vez componente estructural, nos ocuparemos de ella con mayor detalle en el apartado siguiente.
ESTRUCTURA DE RELACIONES TRANSPACÍFICAS
El despliegue diplomático
L.c'l insistencia con que el tema asiático o del Pacífico ha tocado la puertas del alto gobierno en Colombia dio lugar al establecimiento, en años recientes, de una red de embajadas por todo el Pacífico occidental. Surgió ésta como la fórmula expedita para lucrarse de la industrialización de la región, aún cuando, la verdad sea dicha, los frutos de este esfuerzo todavía están por verse en toda su magnitud.
La iniciativa colombiana de volcar funcionarios a la región contrasta con el menor interés oceánico y asiático hacia nuestro país. En Asia Oriental y Oceanía, Colombia cuenta con 8 Embajadas: Australia, Nueva Zelandia, Corea del Sur, Japón, China, Taílandia, Malasia e Indonesia; 3 Consulados: Sidney, Hong Kong y Singapur; y una oficina comercial en Taipei. En total, 12 oficinas, frente a 6 oficinas asiáticas en nuestro medio, asaber las embajadas de Japón, Corea del Sur, China e Indonesia, el consulado chino en Barranquilla y la Oficina Comercial de Taipei. Como se ve, no hay representación diplomática o comercial de importancia por parte de Oceanía en Colombia.
La malla diplomática y política se suele completar con vísitas en ambos sentidos del Pacífico. El Presidente Barco inició los periplos, con dos víajcs al Asia en 1987 y 1989; los continuó Gavíria, con una vísita de trabajo al Japón en 1994, y los mantuvo Samper, su sucesor, con la gira por China, Corea del Sur, e Indonesia en el otoño de 1996.
Un marco de mucho uso para tratar los temas de interés mutuo en cabeza de los dirigentes son los foros multilaterales. En tales ocasiones se suelen intercambiar puntos de vísta sobre los más diversos tópicos de interés mundial y asuntos de orden bilateral. Se examinan las posiciones en tomo al sistema, las Naciones Unidas, la seguridad mundial, la paz, el desarrollo, ele. En forma creciente, la dirigencia colombiana está incluyendo el lema de las drogas y la delincuencia narcotraficante en la agenda bilateral. Éste es un tema inusual en las relaciones con
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Asia, en las que predominan los asuntos económicos; sin embargo, comienza a no ser un tópico extraño, que no genera sobresaltos, pues, en general, los países asiáticos enfrentan tanlas presiones externas como la misma Colombia. Obvíamente, los aspectos económicos se consideran con esmero: el comportamiento del comercio y las inversiones mutuas, y las medidas propicias para alentarlos, si fuera el caso.
Incursiones comerciales y.fmanderas
En la esfera económica de la dinámica transpacífica de Colombia se pueden distinguir las operaciones comerciales de las financieras. Las primeras tienen una trayectoria mayor, dado su desempeño continuado desde los años cincuenta; las segundas, de aparición más reciente, por oposición a las anteriores, involucran a los gestores gubernamentales, en forma casi exclusiva hasta ahora.
El intercambio comercial con el Pacifico occidental representa el 7 % del comercio exterior colombiano, y se concentra, en un 85 %, en el Japón. Corea del Sur se ubica en el segundo lugar, con un 5 %; el lO % restante se reparte entre Taiwán, China, Hong Kong, Singapur, Indonesia y Oceanía. Las ventas de lado y lado conforman una estmctura complementaria por excelencia y poco comparable con el intercambio con otras regiones: a la colocación de alimentos e insumas industriales no elaborados en los mercados asiáticos, corresponde la compra de equipo industrial y de transporte, con una dosis significativa de tecnología avanzada5 • La oferta colombiana más reciente presenta nuevos productos, que de afianzarse en esos mercados, diversificarían las ventas tradicionales de café, esmeraldas y ferroníquel. Las flores, los camarones y pescados. las frutas tropicales y los productos químicos son los principales ingredientes de la oferta renovada.
Por otro lado, desde 1994 se víene introduciendo un renglón novedoso de negocios con Asia. A partir de ese año, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público empezó a intervenir con bastante éxito en el mercado japonés de bonos, ejemplo que siguió Ecopetral, entidad que halló en ese mercado bursátil asiático una rica veta fmanciera para sus planes de expansión. Ambas enti-
5 Véase Pío García: Mirar al Asia. Ediciones Universidad Javeriana. Bogota. 1995. segunda parie.
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dades han logrado ensanchar su base fmanciera en más de 500 millones de dólares, especialmente por concepto de colocaciones de bonos samurais.
Captación de cooperación oficial
Junto a los dos aspectos que se acaban de señalar, en el campo económico, en tercera medida se hallan los recursos vía cooperación técnica y fmanciera. Como en el caso del comercio, sobresale el papel del gobierno japonés, que en 1976 suscribió un acuerdo de cooperación con Colombia, y poco después abrió una oficina de Japan International Cooperation Agency, Jica, en Bogotá. De menor rango ha sido la cooperación china, cuyo mecanismo se suscribió en 1981, y empieza a despuntar la coreana. Asimismo, se han adelantado conversaciones para obtener la cooperación técnica de Australia. Nueva Zelanda e Indonesia, en campos tan variados como el empleo del carbón, la producción láctea y el empleo sustentable del bosque tropical.
La cooperación técnica asiática recibida hasta ahora se caracteriza por estar muy vinculada a la cooperación financiera, garantizando el uso eficaz de Jos recur~os provistos por esta última. Técnicos chinos y japoneses intervienen con frecuencia en Jos estudios de factibilidad de los proyectos que, posteriormente, serán realizados con préstamos blandos de esos mismos gobiernos. Son préstamos en yenes y yuanes, a largo plazo, con un tiempo muerto, con frecuencia, de-10 años. Están por ensayarse Jos recursos de este tipo en wones y otras monedas asiáticas y oceánicas. Seria extenuante enumerar los proyectos adelantados en toda Colombia bajo los "programas de cooperación chinos y japoneses. Para ilustrar este aspecto, baste señalar los de producción de briquetas de carbón, uso del bambú, desarrollo silvoagricola, producción piscícola, mejoramiento sanitario, etc. El gobierno coreano por su parte, ha capacitado ingenieros colombianos en el manejo de Jos equipos modernos de comunicaciones y ha ofrecido recursos para extender la red de telecomunicaciones a las zonas rurales alejadas.
Participación en el sistema de cooperación del Paclfrco
Tres son Jos pilares de este sistema: el Pbec, el Pece y ~l Apee. Como se explicó atrás, Colombia participa de lleno en los dos primeros desde 1994. El Pbec congrega al sector empresarial del
Pacífico. Sus asambleas generales son prácticamente ruedas de negocios, con miles de representantes de la industria, el comercio, las finanzas y el mercado de la tecnología avanzada. El Pece es un foro tripartito que integra a los representantes del empresariado, los centros académicos y los gobiernos de 21 países, más las economías isleñas del Pacífico Sur. que tienen una membresía colectiva. El Pbec fue el primero en conformarse: data de 1967; el Pece fue constituido en 1980. Ambos operan por medio de subcomités o grupos de trabajo sobre el comercio, las inversiones, la tecnología, la provisión alimentaria o el desarrollo humano. Comparten estos organismos idéntica meta, cual es la liberalización de los mercados de bienes y servicios en el ámbito regional y planetario.
El anterior ideal fue asumido en forma más radical por el Apee. Este foro surgió en 1989, a instancias de las naciones inglesas del Pacífico, como instrumento para despejar el camino hacia la conclusión de la Ronda Uruguay y la conformación de la Organización Mundial del Comercio, OMC. Las posiciones intransigentes de ciertos países empezaron a ser atacadas eri la instancia regional, por una vía persuasiva que podria extenderse a otros cuerpos regionales extrapacíficos. De pronto, la iniciativa tomó fuerza y el foro se transformó en un mecanismo regional para la conducción de la política comercial, mientras las cumbres, que comenzaron en 1993, fueron comprometiendo a los dirigentes de todos los Estados miembros. hacia la conquista de esos mismos objetivos.
De igual modo que con el Pbec y el Pece, el gobierno colombiano se interesó por el Apee, por cuanto encajaba en su afán por ser socio del torrente económico en la Cuenca. Lastimosamente, sus pretensiones chocaron con la decisión del organismo de detener el ingreso de nuevos miembros a partir de 1993. Esta moratoria se justificó como una medida necesaria para tener el tiempo suficiente de estructurar el trabajo interno y definir Jos criterios para la admisión de los candidatos por venir. Sin embargo, para contrarrestar la moratoria, se abrió un espacio a los países interesados en hacer parte de Apee. Desde comienzos de 1996 se les permite ser invitados en los grupos ele trabajo. Colombia quiso aprovechar la oportunidad, y propuso ser admitida en los grupos de cooperaciÓn energética regional y telecomunicaciones, escenarios propicios para mostrar su capaciclad ele compartir ele igual a igual con el resto ele economías de la Cuenca.
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EVALUACIÓN Y PERSPECTIVA!) DE LAS RELACIONES
TRANSPACÍFICAS
La superació11 deL desfase histórico
La conciencia del rezago en el aprovechamiento de la dinámica política, diplomática y comercial alrededor del Pacífico condujo, en las dos últimas décadas, a un febril despliegue oficialista en la zona. Esta forma voluntarista, inducida por el ritmo impuesto por los cambios tan rápidos en el área, produjo resultados positivos para la gestión internacional del pais, con el ingreso al Pbec y al Pece, ambos logrados por la tutela del Estado.
A la anterior caracleristica se suman dos más, que explican la rentabilidad incompleta obtenida hasta el presente por el procedimiento para actualizar la política exterior frente a Asia y el Pacífico. De una parte, el loable y necesario empeño por contar con representantes tiene limitaciones de dos tipos. Una de incapacidad de proveer en forma completa a las nuevas oficinas con personal suficiente y preparado en las gestiones que se desea adelantar. Otra son las carencias en la coordinación y continuidad de las intervenciones de alto nivel sobre la región. Quiere decir que la estrategia de visitas o encuentros no aparece con todas las cualidades de una labor de conjunto, que responda a un plan preestablecido y en función de objetivos defmidos en el tiempo. El mosaico presenta realizaciones parciales y destacables, sin que sea fascinante en su totalidad, porque de una administración a otra cambian los énfasis de la política exterior o divergen los matices que entre las mismas instituciones del gobierno central se otorgan a los asuntos de Asia y el Pacífico. No obstante, poco a poco se ha ido perfilando una estrategia económico-política integral que reúne las iniciativas dispersas de índole nacional y regional.
Empero, la mayor debilidad del proceso de acercamiento al Pacífico reside en el poco entusiasmo mostrado por el sector empresarial, bien sea por desconocimiento de la importancia de los mercados, por la existencia de compromisos con otras zonas más rentables, o por incapacidad fisica de responder a las exigencias del consumidor asiático u oceánico. El desbalance tan pronunciado en el comercio y las inversiones es revelador de la tenacidad con que los orientales vienen respondiendo a la globalización de los mercados, de tal modo que en el lapso de una generación las economías de la costa Este asiática capturaron el
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30 % del comercio mundial, a partir de una base del 5 % en 1960. El país comporta un déficit crónico con esos paises que venden US$3 por cada dólar que compran en mercancías colombianas.
. En medio de este panoranm poco halagador, se abre espaCIO, no obstante, para un ensayo de colaboración del empresanado privado, que puede llegar a dinamizar el comercio colomb~-asiático. Se trata del Comité Empresarial de Colombia y Japon, encabezado por la Federación Nacional de Cafeteros y el Keidanren6 , grupo de trabajo que viene perfilando importantes pr~yectos -especialmente en el sector energético- que podnan hacerse realidad con la inversión de las grandes empresas niponas.
La escasa participación empresarial ha sido suplida por el patrocinio oficial, tanto del gobierno central como regional, de una forma justificable por ahora. pero que, de prolongarse en el futuro, puede conducir a la inoperaUvidad, al inhibir el papel del agente privado. Sin la combinación de esfuerzos, la volatilidad de los funcionarios públicos impide que haya continuidad e~ 1~ participación en los organismos de cooperación y enriquecimiento con las iniciativas directas de los sectores productivos, que son los afectados o beneficiados con los compromisos del gobierno. En el mediano plazo, el fenómeno puede tomarse critico, cuando el gobierno tenga que atender a fondo los compromisos del Apee, mermándole el patrocinio a otros entes de la cooperación regional.
La reestructuració11 deL Pacífico Occide11taL
El circuito comercial en esta zona ha logrado un éxito arrollador en el lapso de tan sólo una generación, hecho sin precedentes en la historia de la humanidad. Su fuerza rompió fronteras, trasladó tecnologías, erigió modernas metrópolis y multiplicó un capital fmanciero ubicuo, que se alimenta simultáneamente en Hong Kong, Shanghai, Tokio, Osaka o Bangkok. Sobre las ruinas de la guerra, se levantan las gigantescas urbes que son Tokio o Seúl, y sobre los restos de los viejos poblados se erigen los rascacielos de Shanghai y Kuala Lumpur. Este despliegue comercial e industrial no hubiera sido posible sin el terreno que
6 Asociación Empresarial del Japón.
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cada gobierno abonó para recibir y aclimatar los bienes y las inversiones extranjeros. Fue un proceso gradual abierto por los más avanzados -Hong Kong. Singapur. Japón- y en el que terminaron imbuidos los más renuentes: Sudeste asiático y China. La apertura de este último se dio en los años ochenta, y al cabo de década y media tomó la vanguardia como paraíso del capital productivo extranjero, con un promedio de US$30 mil millones de inversiones cada año.
Libres de esquemas formales de integración, los asiáticos estrechan sus vínculos bajo el esquema de "integración espontánea"7. En el movimiento económico participan, por supuesto, los paises del Pacífico americano y de Oceanía, cuyas identidades adquieren un perfil asiático inocultable. Australia, por ejemplo, es un pais que e)o,:presa ahora en forma abierta su ascendencia asiática.
La industrialización asiática imprimió su sello al sistema integracionista del Pacífico. De ahí el pragmatismo en ·¡a acción compartida entre el sector público y el privado y el encuadramiento conceptual. Al respecto, hubo menos interés ¡JOr el modelo de "comunidad del Pacífico", cuyo correlato es la Comunidad Europea, vista con sospecha por su pesado andamiaje regulativo y burocrático. Al revés, Pbec, Pece y Apee son organismos fluidos, con una secretaria, para concentrar las comunicaciones, y desprovistas de los batallones de expertos de otros entes integracionistas.
En Asia y el Pacífico se abrió paso, más bien, el concepto de "regionalismo 'abierto". Desde la base de unas cuantas economías en interrelación se extienden los nexos a la periferia. Las barreras comerciales se horadan, no se consolidan. Por esta via, el objetivo fmal es construir un mercado flexible de orden planetario. y no mercados parciales defendiéndose unos de otros. Es una prolongación gradual de las regiones hacia la globalización, contra la feudalización del sistema mundial. Por supuesto, se trata de una filosofia librecambista con tonos y ritmos diferentes, según el grado de desarrollo actual de los paises, pero con objetivos compartidos por todos para el largo plazo.
Es posible que el ritmo actual de desenvolmiento industrial y comercial del Este asiático se mantenga a lo largo del siglo XXI. La transformación material impondrá, como hasta ahora lo han
7 Véase Pi o García. op. ciL, segunda parte.
mostrado esos paises, una renovac10n sin precedentes en los sistemas políticos y culturales. Seguramente, en unas pocas décadas el ideario democrático y liberal dejará de ser patrimonio exclusivo de Occidente y arma contra el Asia, para pasar a ser valor asiático con las adaptaciones del caso. La ambivalencia Este-Oeste dejarla de ser tan radical, y las identidades en una y otra via cultural reposaria en algunos matices y diferencias en las prioridades nacionales.
En otra dimensión clave el aporte de Asia está por verse y su configuración comportará profundas huellas en el sistema in
ternacional: la vertiente geopolítica. Tres de las cinco potencias atómicas confluyen en el área, y la península coreana es uno de los pocos remanentes de la guerra fria. Numerosas disputas territoriales enfrentan a China, Japón, Taiwán, Vietnam, Malasia y Filipinas. China, Corea y el Sudeste asiático son, después del Medio Oriente, los mejores mercados para los productores de armamento. No obstante este matrimonio de armas y conflictos, nadie vaticina una guerra extendida en la región. Se prevé, más bien, una prolongación de la paz acariciada desde el fln de los conflictos armados en Indochina, cuyo último capítulo se flrmó en Cambodia en 1992.
En consecuencia, para los diseñadores de política quizás no sea descabellado proyectar el escenario asiático como una zona de prosperidad material sostenida y pacificada por varias décadas. El ambiente mismo de paz preocupa a los asiáticos, quienes en cabeza del subgrupo Asean8 propusieron el Asean Regional Forum, para indagar los mecanismos que han de sustentar el ambiente geopolítico y estratégico del bienestar material.
Una estrategia reorientada
Dada su condición de pais mediano, ubicado en una posición geográfica intermedia de los grandes bloques económicos, anclado en las grandes rutas de comercio, y dueño de una oferta atractiva de servicios y bienes semielaborados e industriales, es deseable que en el futuro cercano Colombia logre convertirse no sólo en actor del Pacífico, sino protagonista destacado, dotado de la capacidad de imponer las pautas más convenientes y obtener el máximo provecho de la dinámica regional. En razón del
8 Se trata de la Asociación de Nacloues del Sudeste Asiático. integrada por Brunel, Filipinas. Malasia. Indonesia, Singapur, Tallandia y Vietnam.
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comentado desfase histórico, hasta al1ora la política ha sido reactiva, y ha procurado responder bastante rápido a ese ritmo veloz:, pero revela la falla de energía requerida para desempeñar un papel nacional de vanguardia. Para tal fin, deben procurarse todos los medios para convertir las acciones hacia el Pacífico en un compromiso de Estado, más que de un gobierno transitorio.
En un mediano plazo la estrategia colombiana debe resolver dos grandes desalios, a saber: la consolidación interna de la estrategia y la definición conceptual del proyecto integracionista de la Cuenca Pacífica. Los esquemas de integración tradicional que el país conserva con sus similares andinos, centroamericanos y caribeños compiten con el modo de pensar y conducir la integración en Asia. con repercusiones en el resto del Pacífico. Sin abjurar de estos compromisos, se avecina una etapa de redefiniciones que brinde al país la oportunidad de adaptarse a aquellos escenarios de mayor rentabilidad.
Por cierto, el mejoramiento del trabajo bilateral es un importante ingrediente para activar la estrategia nacional. Su fortaleza y logros en el mediano y largo plazo dependen, empero, de la coordinación interinstitucional, y más aún de la concordancia con un programa privado vigoroso y constante.
En el ámbito conceptual se halla el modelo de relación en la Cuenca por el cual Colombia se interesa: más allá de la disyuntiva política o económica, éste debe ser un programa integral. En este sentido, se deben atender los retos externos de política y estrategia, tanto como los de aprovechamiento de los mercados. A guisa de ejemplo, una vez concluida la presidencia del Movimiento de Países No Alineados, Noal, el país tendría que capitalizar este enorme esfuerzo de gerenciar las demandas del mundo en desarrollo, para comandar un diálogo latinoamericano-asiático sobre una agenda mixta de tópicos políticos y económicos, entre otros proyectos orientados a desarrollar la dimensión transpacífica de nuestra política exterior. En el diálogo transpacífico caben temas de unión y trabqjo a fondo, además de los comerciales y de inversiones. Algunos de ellos se refieren a la ampliación de las zonas desnuclearizadas, la preservación del medio ambiente y el desarrollo social.
Por último, a lo largo del presente siglo prevaleció en Colombia la cautela frente a Asia. Estos prejuicios tendrán que desaparecer en forma definitiva para dar paso al involucramienlo certero. En un desempeño más provechoso del que hasta ahora se ha obtenido, tiene carácter esencial la alianza de los objetivos
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gubernamentales con IÜS intereses empresariales. El despliegue diplomático ingente de los últimos años es simplemen_te el esc:nario en el que los actores privados están llamados a mtervemr. Todo el esfuerzo que se está invirtiendo en confeccionar una política hacia el Pacífico occidental debe tener, entonces, un correlato de profundo acuerdo interno, público Y privado.
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DIPLOMACIA Y DERECHOS HUMANOS Entre la inserción y el aislamiento
Gustavo Gallón*
Es común asumir que los graves problemas de derechos humanos pueden conducir a Colombia a un aislamiento, a una actitud sancionaloria, de parle de la comunidad internacional. y es común también que la política de relaciones exteriores, para hacerle frente a esa eventualidad, hay_a sido de ~arácler defensivo: evitar la sanción mediante la altivez o mediante la manipulación diplomática. Esta ha sido la actitud predominante en Colombia desde los ochenta y hasta mediados de los noventa. No siempre es esa necesariamente la sensibilidad personal del representante oficial colombiano en cada momento. Varios de ellos han asumido posiciones muy distintas y valiosas, sinceramente orientadas a buscar la forma en que pueda mejorarse la situación de derechos humanos con la cooperación de la comunidad internacional. Pero el producto final, como consecuencia de la relación de fuerzas entre esas posiciones Y otras menos altruistas, ha sido el de la actitud defensiva. El resultado ha sido catastrófico: a pesar de victorias parciales y efimeras, la diplomacia colombiana está cada vez más desprestigiada en este aspecto, y la situación de derechos humanos, en vez ele mejorar, ha empeorado dramáticamente. . . _
Una óptica distinta conduciria a concebir la accwn ele la co-
Comisión Colombiana de Jurtstas.
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munidad internacional como una ayuda valiosa para enfrentar los dificiles problemas de derechos humanos existentes en Colombia. En vez de estar presidida por el miedo al aislamiento, la política diplomática obedecerla "antes que todo", a la necesidad de superar realmente el problema de fondo, y se encaminarla por esa via hacia mayores posibilidades de inserción internacional en términos positivos. Es una actitud más dificil de asumir porque se opone a poderosos intereses y a viejos hábitos, pero es sin duda más rentable, tanto a nivel interno como externo.
Por el momento, la conducta desplegada por el Estado colombiano entre 1995 y 1996 parece moverse vacilantemente entre esas dos ópticas: una cooperación a medias, esquiva, y acompañada de intentos de rechazo y prácticas de manipulación diplomática.
A continuación se procurará reseñar algunos de los principales hechos a través de los cuales se han manifestado tanto la tradicional óptica defensiva, como la actual actitud de cooperación vacilante. Y se analizarán las posibilidades, dificultades y ventajas de una diplomacia diferente, decidida tanto a superar sustancialmente los problemas ele derechos humanos como a insertar decorosamente al país en la comunidad internacional.
EL ANONIMATO APACIBLE
En los medios diplomáticos Colombia no fue motivo de preocupación permanente por razones de derechos humanos antes de mediados de los ochenta. La situación objetivamente era grave, sin duda, desde mediados de los sesenta: abuso evidente del estado de excepción, impuesto en promedio tres años sobre cada cuatro; proscripción constitucional de partidos distintos al liberal y el conservador; juzgamiento de civiles por militares: restricción y represión sistemática de manifestaciones populares promovidas por campesinos, obreros o estudiantes: numerosos prisioneros políticos, numerosas torturas y una cantidad no despreciable de muertes políticas, que ascendían a una cada tres días hacia finales de los setenta; grupos paramilitares o de autodefensa autorizados legalmente desde 1965; impunidad total por violaciones de derechos humanos: conflicto armado interno desde los años sesenta'.
Al respecto pueden consultarse Comité de solidaridad con los presos poliUcos, Ubro negro de la represión. Bogotá, s.e .. 1974; Jaime Torres Sánchez y otros,
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Alguna preocupación pasajera se alcanzó a desatar fmalizando los setenta. debido a la agudización de estas circunstancias durante el gobierno de Turbay Ayala (1978-1982). en el cual fueron mayores las detenciones sin orden judicial practicadas en virtud del artículo 28 de la antigua Constitución, que permitía retener a cualquiera hasta por diez días. con lo cual se hicieron también más numerosas y visibles las torturas. Amnistía Internacional logró hacer sentir su voz ante el Presidente, obtuvo autorización para efectuar una visita al país en enero de 1980 y produjo un importante informe critico sobre las violaciones verificadas2 • El gobierno rechazó el informe de Amnistja y, confiado en descalificarlo, invitó a la Comisión Interamericana de Derechos Humanos a efectuar una visita a Colombia en abril de 1980. El informe de la Comisión fue igualmente crítico3 • Su tono, obviamente más elíptico que el de Amnistía, desencantó en general a los grupos de derechos humanos, sin que por ello significara un triunfo para el gobierno.
Ese relativo desencanto, unido a la inexperiencia, pudo haber inhibido durante algún tiempo a los activistas de derechos humanos para acudir a los espacios de derecho internacional•. No por ello dejaron sin embargo de actuar intensamente dentro del país documentando casos, actuando ante diversas autoridades a nivel local, regional y nacional, e intentando sensibilizar a la opinión pública colombiana y extranjera a través de actividades importantes como los foros nacionales de derechos humanos realizados ,en 1979, 1983, 1984 y 19875 .
Colombia represión 1970-1981. vol. 1, Bogotá, Centro de Investigaciones y Educación Popular. Cinep. 1992: Gustavo Gallón, Quince años de estado de sitio en Colombia: 1958-1978. Bogotá. Editorial América Latina, 1979.
2 Amrústia Internacional. Violación de los derechos humanos en Colombia. Bogotá. Comité de Solidaridad con los Presos Políticos. septiembre de 1980.
3 Comisión lnteramericana de Derechos Humanos, 1njonne sobre la situación de los derechos humanos en la república de Colombia. Washington, OEA/ Scr.L/V /11.53, doc. 22, 30 de jurúo 1981. original: español, 1981.
4 Mayores detalles al respecto pueden consultarse en Comisión Andina de Juristas Secciona! Colombiana, CAJ (hoy Comisión Colombiana de Juristas. CCJ). EspaciOs intemacionales para la justicia colombiana. Bogotá. CAJ. 1989, particularmente los articulas de Jaime Prieto. "Los orgarúsmos nacionales de derechos humanos y su relación con los inslnlmentos internacionales de protección: conocimiento, manejo. prevenciones. dificultades". pp. 73 a 78: y de Amanda Romero, "Los organismos nacionales de derechos humanos y su relación con los inslnlmentos internacionales de protección: la experiencia del Cinep", pp. 87 a 92.
5 Sus documentos pueden consultarse en las siguientes publicaciones efectuadas por el Comité Pennanente por la Defensa de los Derechos Humanos: Foro nacional por los derechos humanos en Colombia. Documentos y testimonios,
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Los momentos iruciales del gobierno de Belisario Betancur (1982-1986), y sus decisiones de evitar el estado de sitio, decretar amnistía por delitos políticos y entablar conversaciones orientadas a tregua o paz con las guerrillas, pudieron también influir en que tales espacios internacionales permanecieran adormecidos frente a la grave situación, que de hecho siguió deteriorándose: la actividad de los grupos paramilitares se intensificó, fortalecida por la reacción de miembros de las Fuerzas Armadas contra las propuestas de paz de Betancur, y nutrida por recursos de narcotraficantes convertidos en terratenientes, de tal forma que las muertes políticas, que eran ya cien anualmente en 1980, se incrementaron brutalmente año tras año para llegar a más de 1.500 en 1985: cuatro diarias en promedio". Y en esas cifras se incluían Víctimas de una nueva y terrible modalidad de violación que antes de 1979 prácticamente no se conocía en Colombia: la desaparición forzada de personas. Pero la atención de Naciones Unidas y de la OEA en relación con Latinoamérica había estado más concentrada en las dictaduras militares clásicas. especialmente la de Chile, y en conflictos armados de mayor crudeza y mayor importancia geopolítica, por su relación con Estados Unidos. especialmente el de El Salvador. Ante tragedias como esas, y sin una acción específica desde el país hacia los espacios diplomáticos oficiales, el drama de Colombia, considerada por muchos la democracia más estable del subcontinente, era dificilmente perceptible en la Comisión y en la Subcomisión de Derechos Humanos en Ginebra, y en la Comisión Interamericana de Derechos Humanos en Washington.
Distinta fue la reacción de las organizaciones no gubernamentales de carácter internacional, cuya preocupación continuó creciendo a medida que veían que la situación, lejos de mejorar, empeoraba gigantescamente: en 1988 el número de muertes políticas fue superior a 4.000, casi doce personas diarias en promedio, lo que significaba más que duplicar los ya elevadísimos niveles alcanzados en 1985. El total de homicidios anuales por cualquier causa, que era de 10.000 en 1980, superaba los 20.000 en 1988.
Bogotá. Fondo Editorial Surarnérica, 1979; Documentos del 111 Foro de los derechos humanos, Bogotá, Ed. Colombia Nueva Ltda .. 1983: N Foro Nacional de los derec/ws humanos, por las reformas políticas. sociales y la paz. Bogot.'i. 1984: V Foro por el derecho a la vida y a la democracia. Bogotá, 1987.
6 Comisión Colombiana de Juristas. Colombia. dereclws luunanos y derecho humanitwi'?: 1995, Ilogotá, CCJ, 1996, cuadro No. l. p. 3.
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Numerosas e importantes organizaciones no gubernamentales decidieron enviar delegaciones al país para conocer de cerca lo que estaba pasando y para contribuir en lo posible a superar la crisis: en 1987 Americas Watch y la Comisión Andina de Juristas; en 1988 Amnistía Internacional, Pax Christi y una Comisión Internacional de Observación Judicial -integrada por trece organizaciones: siete internacionales, cinco francesas y una estadounidense-; en 1989 la Oficina de Washington para América Latina, Wola, Americas Watch de nuevo y la Comisión Internacional de Juristas7 •
En febrero de 1989 se realizó en Ginebra, al inicio de las sesiones de la Comisión de Derechos Humanos de Naciones Unidas, una conferencia sobre Colombia, con nutrida participación de organizaciones no gubernamentales y funcionarios de gobierno. La hora del apacible anonimato estaba por terminar.
LA DIPLOMACIA DE LA ASTUCIA
Los gobiernos de Virgilio Barco (1986-1990) y de César Gaviria (1990-1994). además de sentir internamente la gravedad de los hechos y los reclamos nacionales de medidas correctivas, preventivas y reparadoras, sintieron externamente, más que sus antecesores, la creciente presión de las organizaciones no gubernamentales internacionales y, paulatinamente, de los diversos órganos de derecho internacional.
En el plano externo, la actitud preponderante en el Estado colombiano consistió en evitar cualquier acción de la comunidad internacional que pudiera interpretarse, acertada o equivocadamente, como una sanción. Para el logro de ese propósito
7 Americas Watch. Los dereclws /uunmws en Colombia durante el régimen Barco. Bogotá. Cinep. febrero de 1987; Amnistia Internacional. Colombia. Una crisis de derechos hwnanos. Madrid. Edai. abril de 1988; Rapport de la commission intemationale d'obsellJation judiciaire en Colombie (24 féurier au 5 mars 1988). mimeo, Fundación Francc Libertés, París, 1988; Pax Christi Y Justicia y Paz de Holanda, Impwlity in Colombia. mimeo. La Haya, noviembre de 1988; Anmistia Internacional. Colombia. El panorama de los dercclws humanos: "escuadrones de la muerte" a la defensiva?, Londres. mimeo. septiembre de 1989; Americas Watch, InfomJC sobre dereclws luunwws en Colombia. 77te killings in Colombia. Bogotá, Centro de Estudios Internacionales de la Universidad de los Andes, e Instituto de Estudios Politicos y Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional. octubre de 1989; Washington Olllcc on Latin America. Wola. Colombia besieged: political uiolence and State responsibility, Washington, 1989; Comisión Internacional de Juristas. Violencia en Colombia, Lima, Comisión Andina de Juristas. 1990.
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c~~tral se recurrió tanto al método del rechazo a cualquier deciswn o mecanismo internacional, como a·la táctica de la distracc~ón ~e la atención en cuanto a la responsabilidad estatal por vwlacwnes. En diversos medios se calificó esa actitud como una política de imagen o de maquillaje8 . En realidad fue. además de eso, algo más complejo: una diplomacia basada en la astucia mediante el uso habilidoso de cualquier arma, con tal de esqui~ var pronunciamientos sobre Colombia en los debates internacionales de carácter oficial. La preocupación por el real mejoramiento de la situación de derechos humanos en el país, sin duda existente en algunos funcionarios considerados individu_almenle, se ubicaba en un segundo plano en la agenda diplomatica de carácter defensivo.
La táctica del rechazo
Tres variantes principales asumió el mecanism'o del rechazo: la negación de la existencia de violaciones, la conformación de alianzas diplomáticas para impedir una eventual decisión o la práctica de maniobras para dificultarla. '
La negación de la ocurrencia de violaciones es la más primitiva de estas variantes. Ya el presidente Turbay a fmales de los s_etenta había desconocido que en Colombia hubiera presos polític~s !'· en frase q~e se volvió célebre por su cinismo, afirmó que el uruco preso politice en el país era él. Sin llegar a extremos tan os~dos: la tendencia gubernamental a fmales de los ochenta y prm_c1pws de los noventa era a mantener la tesis de que, si acaso habm vwlaciones, se trataba de actos aislados. Nadie pretendía aflrmar que el presidente o sus ministros ordenaban la muerte de alguna persona. Pero sí era claro que la política oficial resulta?a inepta para evitarlo y para sancionarlo, y que numerosos e Importantes agentes estatales se encontraban vinculados a gra~es hechos. Algo se avanzó sin embargo, en comparación con la epoca de Turbay, al reconocer el gobierno, en relación con la situación general, que babia violaciones de derechos humanos pero sin llegar a asumir una responsabilidad estatal por ellas. '
8 Ernesto Samper. Mensaje del presirienle Ernesto Swnper a todos los colombianos _con ocasión del dia nacional de los dereclws hurnwws, Presidencia de la Repu~~ca. Bogotá, mimeo, 9 de septiembre de 1994. p. 1; Fernando Botero Zca. _El ~steno de la Defensa Nacional y los Derechos Humanos-. en: Coordinac10n Belga por Colombia. Coriferencia europea sobre los dereclws lunnwws en Colombia Menwrta, Amberes. Ediciones Saga. 1995, p. 199.
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Paradójicamente, en relación con casos individuales específicamente denunciados ante los órganos competentes de Naciones Unidas y del sistema interamericano, la postura fue tan rigida como en el pasado: ni siquiera se les reconoció como ~os aislados. Se negó tercamente su ocurrencia o la participacwn de agentes estatales en ellos, o se adujeron causales de justificación. El esfuerzo fue en vano: doce resoluciones declaratorias de la responsabilidad del Estado colombiano se adoptaron en la Comisión Interamericana de Derechos Humanos9, y siete en el Comité del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos hasta 199510•
Una de las resoluciones de la Comisión Interamericana fue presentada ante la Corte Interamericana para su juzgamiento. Aun ailí insistió el gobierno hasta último momento en desconocer los hechos y rechazar su responsabilidad. La Corte rechazó el 21 de enero de 1994 las excepciones preliminares propuestas por el gobierno colombiano, y dictó sentencia condenatoria el 8 de diciembre de 199511 • En vez de aprovechar el hecho para
9 l. Desaparici?n de Luis Fernando Lalinde Lalinde. Resolución No. 24/87. 2. Desapanc10n de Orlando García Villamizar y diez personas más Informe 1/92. 3. Desaparición de Isidro Caballero y Maria del Carmen San~ Informe ~1/92. 4. Ejecución extrajudicial de Martín Calderón Jurado y Prtmitivo Stlva, l~f~rme 32/92 .. 5. Desaparición de Alirto Pedraza, Informe 33/92. 6. Desapanc10n de Patricia Rivera de Bernal, Eliana y Katherine Bemal Rivera Y Marco_Antonlo Crespo, Informe 22/93. 7. Ejecución extrajudicial de Irma Vera Pena, Informe 23/93. 8. Desaparición de Oiga Ester Bernal Informe 24/93. ~- Masa~res de Hor:duras y La Negra. Informe 2/94. 10. Ejecución extrajudicial lle Alvaro Garces Parra. 11. Ejecución extrajudicial de Hildegard Mana Feldman, Rarnon Rojas Erazo y Hemando García, Informe 15/95.
10 l. Asesinato de Maria Fanny Suárez de Guerrero, Comunicación No. 45/ 197~. 2. Denegación de justicia contra Consuelo Salgar de Montejo. Comunlcacl?n No. 64/1979. 3. Denegación de justicia contra Orlando Fals Borda y Mana_Cnstina Salazar de Fals Borda, Comunicación No. 46/1979. 4. DesapanciOn Y asesin~to. de José Joaquin Herrera y Emma Rubio de Herrera y malos tratos del ejercito durante la detención de su hijo Joaquín David Herrera Rubio, Comunicación _No. 161/1983. 5. Desaparición de Alfredo Rafael y Samuel Humberto Sanjuan Arévalo, Comunicación No. 181/1984. 6. Falta de protección a la seguridad, y restricción de acceso en condiciones de Igualdad a las funciones pu?licas contra W!llíam Eduardo Delgado paez a partir de 1984. Comunicacion No. 195/1985. 7. Desaparición. asesinato, torturas detendón arbitraria. y denegación de justicia en relación con Nidya Erika Bautista. Comunicación No. 563/1993.
JI El texto de la sente~c~a de enero de 1994 sobre excepciones preliminares pue~e verse en_ CoiUJSion Andina de Juristas Secciona! Colombiana [hoy Com!siOn ColomblBlla de Juristas). El caso Caballero y Santona. Colombia en la Corte Interamericana, 2a. edición, Bogotá, CAJ, abril de 1994, pp. 217 a 248; y el resumen del proceso y el texto de la sentencia de fondo de diciembre de 1995, en Com!sió~ <;:olombtana ~e Juristas, Colombia, derechos humanos y derecho lu.unanitano: 1995. Bogotá, 1996, pp. 148 a 150 y 220 a 249.
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fortalecer una política de dc:rechos humanos y aleccionar a los violadores, el presidente de la república criticó pocos días después, en una ceremonia militar. que los observ~d~res i~terP.acionales condenaran a miembros de la fuerza publtca mientras se abstenían de hacerlo con la guerrilla'2 •
Dentro de la táctica del rechazo, la representación oficial colombiana llegó en 1992 al extremo de decirle a la Comisión In teramericana de Derechos Humanos que no consideraba obligatorias sus resoluciones. Como reacción frente a tal desacato, la Comisión Interamericana decidió demandar al gobierno ante la Corte Interamericana por la desaparición de Isidro Caballero Y Maria del Carmen Santana, para hacerle ver que el procedimiento surtido ante ella no era un juego'3 . Con el tiempo. el gobierno se vio obligado a corregir su actitud, y en l 996 expidió la ley 288, que reconoce obligatoriedad a las decisiones de la Comisión Interamericana y del Comité del Pacto, y señala un trámite para el pago de las indemnizaciones en ellas recomendad~. . .
Una segunda variante de la táctica orientada a 1mped1r decisiones ha sido la de las alianzas diplomáticas. En la Comisión de Derechos Humanos de Naciones Unidas, integrada por representantes de 53 Estados, esta ha sido la jugada b~~ica. Es propio de estos escenarios que los Estado:' hagan coaliCIO~es, Y la más nalural de ellas es la regional. As1, los Estados latinoamericanos y del Caribe hacen causa com(m en múltiples temas, incluido el de ayudarse para que no se tome ninguna decisión en contra de alguno de ellos, de manera semejante a como lo hacen las otras cuatro regiones en que se encuentran agrupados los países en Naciones Unidas. Pero el gobierno de Colombia no se ha limitado a esas alianzas naturales, sino que estableció a finales de los ochenta y principios de los noventa una privilegiada relación, para bloquear decisiones o pronunciamientos, con países caracterizadamente violadores de derech~s humanos, como Cuba, México e Indonesia. Particularmente ironico resulta que Cuba haya asumido internacionalmente el papel de protector de los violadores de derechos humanos en Colombia. Aunque tal alianza ha resultado eficaz por momentos, a
12 Presidencia de la República. Palabras del señor Presidente de la República. doctor Ernesto Samper PiZarw. en la ceremonia de ascenso de generales !.1 oficiales de inSignia de lasji.terzas militares, Bogotá, diciembre 12/95, mtmeo.
p. 2. 13 Comisión Andina de Juristas Secciona! Colombiana El caso Caballero Y San-
tona. op. cit. Prólogo, p. vii.
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la larga ha deteriorado la credibilidad de la diplomacia colombiana a los ojos de no pocos países occidentales.
La tercera variante ha consistido en practicar diversas maniobras para dificultar la deliberación y la toma de decisiones sobre Colombia. La más común ha sido la de hacer elegir funcionarios dependientes del gobierno en organismos que, según sus normas, deben estar integrados por "expertos independientes". Así se ha hecho regularmente en la Subcomisión de Prevención de Discriminaciones y Protección de las Minorías, de Naciones Unidas, que es la encargada de preparar el trabajo técnico para la Comisión de Derechos Humanos, y lo propio ha ocurrido con la Comisión lnteramericana de Derechos Humanos. Se trata de prácticas que no son exclusivas de Colombia, lo cual, en vez de disminuir la gravedad del hecho, lo hace más preocupante porque afecta la credibilidad misma del sistema.
Otra maniobra frecuente ha sido la ocultación y manipulación de documentos. En 1993 debería haber circulado en la Comisión de Derechos Humanos de Naciones Unidas, durante sus sesiones anuales de febrero y marzo, el informe de una visita oficial realizada a Colombia en 1992 por tres expertos. Su misión era evaluar los servicios de asesoramiento recibidos del Centro de Derechos Humanos de Naciones Unidas desde 1988 por el gobierno colombiano. Le bastó al gobierno decir al Centro que tenía algunas observaciones que deseaba que fueran publicadas junto con el informe, para que el documento no fuera conocido por la Comisión en sus sesiones de 1993. Las observaciones, en realidad sin importancia, se hicieron llegar al Centro luego de concluidas las sesiones, con lo cual el documento se publicó fmalmente 14 • Pero, por estar fechado en 1993, no se incluyó dentro de la documentación oficial preparada inicialmente para el siguiente periodo de sesiones de la Comisión de Derechos Humanos. en febrero-marzo de 1994. Más aún, el gobierno solicitó y obtuvo que entre esa documentación oficial se incluyera otro documento, no preparado expresamente para la Comisión de Derechos Humanos como aquel. sino suscrito por el representante residente del Programa de Naciones Unidas
14 Documento E/CN.4/1993/61/Add.3 de la Conúsión de Derechos Humanos de Naciones Unidas. publicado con fecha de 6 de septiembre de 1993, con el siguiente asterisco aclaratorio al pie de su primera página: "El presente documento contiene elinfom1e de la misión de evaluación de 15 de diciembre de 1992, así como las observaciones transnútidas por el Gobiemo el 13 de agosto de 1993".
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para el Desarrollo, Pn-ud, en Colombia, entidad fmanciadora de los mencionados servicios de asesoramiento15•
Este informe unilateral, que nadie había solicitado autorizadamente y que no fue elaborado por un experto reconocido, resultaba b~stante más elogioso para el gobierno que el producido por la misión designada formalmente para la evaluación, integrada por un representante del mismo Pnud, otro en nombre del propio gobierno, y un tercero en representación del Centro de Derechos Humanos. La maniobra habría resultado magistral: no facilitar a la Comisión el informe legitimo, critico y equilibrado, y suplantarlo por la opinión de un diplomático favorable al gobierno. Pero las organizaciones de derechos humanos habían seguido paso a paso la triquiñuela. Solicitaron al Presidente de la Comisión y obtuvieron, no sin dificultad y transcurridas ya varias semanas de las sesiones de 1994, que el informe auténtico fuese repartido oficialmente a los miembros de la Comisión y que se les explicaran las razones .de su distribución extemporánea.
Con su astucia, el gobierno logró dilatar por un año el conocimiento que la Comisión pudiera tener sobre la necesidad de mayores y sustanciales esfuerzos en la efectiva protección, más que en la promoción, de los derechos humanos en Colombia, como lo decía la misión evaluadora 16• Retardó así por un tiempo valioso la acción de la comunidad internacional en favor del mejoramiento de la situación en el país, creyendo con ello defender los intereses nacionales. Pero atrajo igualmente la atención sobre su propia credibilidad y sobre la gravedad de las cosas en Colombia.
Ésta no ha sido una práctica aislada. Lo mismo sucedió con los informes y recomendaciones entregados al gobierno por los expertos que visitaron al país en 1989 y 1990 en desarrollo de los mencionados servicios de asesoramiento. En ellos se encuentran criticas importantes a la falla de garantias y de efica-
15 Sistema de las Naciones Urúdas, Coordinador 1\esidenle en Colombia Derechos hwnanos y superación de la violencia en Colombia. Irifonne sobre ias actividades en derechos humanos y superación de la violencia realizadas en Colombia con el apoyo operacional del Sistema de las Naciones Unidas, Bogotá, julio 19/93.
16 Párrafos 116, liS y 128 del documento dictado. r¡ue en sintesis urgen a la desarticulación de los grupos paran1ilitarcs. la prevención del abuso del estado de excepción y el juzganúento de violaciones de derechos humanos por la justicia ordinaria y no por la militar.
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cia en la justicia 17, exhortaciones a tipificar el delito de desaparición forzada, y advertencias sobre la necesidad de establecer un mecanismo especial para frenar la impunidad en violaciones de derechos humanos, tales como la creación de una comisión de investigación que, sin distorsionar los procedimientos judiciales ordinarios ni afectar el derecho de defensa, pudiera esclarecer los hechos y recaudar y aportar pruebas para los procesos, entre otras valiosas recomendaciones 18• El gobierno no divulgó estos informes, ni se tomó el trabajo de responder a los expertos para discutir sus propuestas o profundizar en ellas19• Sus principales recomendaciones aún se encuentran pendientes de ser aplicadas o replicadas por el gobierno.
La táctica de la distracción
También se podrian resumir en tres las principales modalidades utilizadas para distraer la atención de las violaciones de derechos humanos en Colombia: la firma protocolaria de tratados, la cooperación aparente y la atribución de culpas a terceros. Su efecto común suele ser el de inhibir una acción real de la comunidad internacional en relación con el país.
La firma de tratados sin suficiente voluntad de cumplirlos, como parte de una ceremonia en el escenario internacional, es práctica común en muchos Estados y ha sido corriente en Colombia. El país ha suscrito desde el principio, por conducto del gobierno, la ¡nayoria de los principales tratados internacionales de derechos humanos, con la notable excepción de los Protocolos 1 y 11 de 1977, adicionales a los Convenios de Ginebra de 1949 sobre derecho internacional humanitario. Salvo en ese
17 lnfom1e del experto italiano Ferdinando lmposimato. en carta de 12 páginas enviada al Centro de Derechos Hum."l11os de Naciones Unidas el 27 de diciembre de 1988.
18 Informe del experto argentino Raúl Aragón enviado al Centro de Derechos Humanos de Naciones Unidas el 18 de agosto de 1990 con el titulo La desaparición forzada e involtmtaria en Colombia. 56 pp. El experto chileno Abraham Magendzo, a su tumo. rindió enjulio de 1990 un Iriforme de asesoría a la Consejería Presidencial para la Defensa. Protección y Promoción de los Derechos Humanos en Colombia. minleo. 33 pp., en el cual recomienda en síntesis a esa dependencia corregir la clispersión que observó en sus actividades mediante el desarrollo de una "especificidad de la Consejeria en el plano de la educación en y para los derechos humanos [que! podria vincularse a su función esclarecedora. de sensibilización y estimuladora" (pp. 31 y 32).
19 Los documentos f1,1eron obtenidos parcialmente en abril de 1995. después de que la Comisión Colombiana de Juristas elevara un derecho de petición ante la consejeria presidencial para los Derechos Humanos.
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caso, que contó con la oposición decidida de las fuerms militares desde las deliberaciones en Suiza, y que tardó 17 años en vencerse para que finalmente se aprobara por el Congreso como ley 171 de 1994, los gobiernos colombianos han mostrado hacia afuera una imagen civilizada, a pesar de que hacia adentro no hicieran mucho, especialmente antes de la Constitución de 1991, para promover el conocimiento, la observancia y la utilización de las normas y mecanismos internacionales de protección de derechos humanos. Para los jueces, ese era un universo prácticamente inexistente, constituido por declaraciones de buena voluntad, pero sin aplicación en la vida diaria20.
Una modalidad más sofisticada de compromiso aparente, para inhibir decisiones de la comunidad internacional, fue el convenio propuesto por el gobierno colombiano al Centro de Derechos Humanos de Naciones Unidas para recibir servicios de asesoramiento en derechos humanos entre 1988 y 1992, con fondos del Pnud21 • Ya se mencionó cómo Jos informes y las recomendaciones producidos en virtud de este convenio fueron guardados largo tiempo. Pero la existencia del convenio en sí permitió arguir voluntad de cooperación de las autoridades colombianas y eludir cualquier mecanismo más sustancial de parte de Naciones Unidas. El gobierno se resistió incluso a la propuesta de que tales servicios de asesoramiento fueran al menos supervisados por un ez.-perto independiente designado por la Comisión de Derechos Humanos de Naciones Unidas. Tal supervisión era el mismo tratamiento que para entonces recibía Guatemala, con su consentimiento y el de los países latinoamericanos, incluido Colombia. Nunca se entendió por qué el gobierno colombiano recetaba, para otros, medicinas que no aplicaba en su propio caso. Esa ambiguedad, unida a la falta de transparencia en el manejo de los servicios de asesoramiento por parte del Estado colombiano y a la falta de mejoria en la situación, pondrian en evidencia el carácter aparente del compromiso y contribuirian a la larga a hacer ver la necesidad de supervisar de cerca el caso de Colombia por parte de Naciones Unidas22•
20 Carlos E. Valencia García. "Legislación y jurisprudencia colombiana en relación con los instrumentos Internacionales de protección de derechos humanos", en: Comisión Andina de Juristas Secciona! Colombiana. Espacios intcr· nacionales para !ajusticia colombiana. Bogotá. CAJ. 1990, pp. 109 a 119.
21 De hecho fueron dos convenios: el Proyecto COL/87 /030, que en 1991 fue continuado con el Proyecto COL/ /91/017.
22 No es casual_ que la Declaración de Viena y su Programa de Acción, aprobados
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Un tercer mecanismo de distracción ha consistido en descargar la responsabilidad en terceros. Durante cierto tiempo funcionó, especialmente en Naciones Unidas, la explicación facilista de que el Estado colombiano era víctima del narcotráfico, Y que este era el responsable de la mayor parte de la violencia existente en el país. La imagen de una sociedad cuyos problemas se reducían a la coca, difundida en el e.\:terior por los medios de comunicación en general, salvo honrosas excepciones, contribuyó a aceptar esta visión. La persistencia de la violencia luego de la muerte en diciembre de 1993 de Pablo Escobar, a quien se atribuían tendencialmente todos los males del país, restó fuerza a la tesis del Estado víctima, que de todas formas no había sido nunca muy bien vista bajo la perspectiva del derecho interna-
cional. Antes de ello se había intentado, sin éxito, cambiar el con-
cepto de responsabilidad por violación de derechos humanos para extenderlo también a agentes particulares. Los gobiernos de Colombia y Perú propusieron ante la Comisión de Derechos Humanos de Naciones Unidas, durante cuatro años consecutivos, entre 1990 y 1993, un proyecto de resolución en tal sentido, referido a las guerrillas y Jos narcotraficantes. En las cuatro ocasiones, la Comisión rechazó el proyecto y aprobó un texto de resolución que, reconociendo la gravedad innegable de la violencia causada por grupos armados de oposición o por la delincuencia organi7..ada, no confundía la responsabilidad del Estado con la de estos actores particulares. Las cuatro resoluciones instan a Jos órganos de Naciones Unidas a reseñar en sus informes y tener en cuenta en sus actividades '"las consecuencias que tienen en el goce de los derechos humanos los actos de violencia perpetrados por grupos armados que siembran el terror en la población y por narcotraficantes'"23 . La Declaración de Viena, aprobada por consenso ele todos los Estados miembros
en la Conferencia Mundial de Derechos Humanos en 1993. se hayan referido a los servicios de asesoramiento en los siguientes témünos: "se deben fortalecer y hacer más eficientes y transparentes los progran1as de servicios de asesoramiento y de cooperación tccnica del Centro de Derechos Humanos como medio de contribuir al mayor respeto de los derechos humanos"" (párralo 34. inciso 3o. de la Declaración). Como consecuencia de ello. se dispuso en concreto: "En todas las actividades deben aplicarse nom1as cstnctas Y transparentes a la gestión de proyectos. y habrá que llevar a cabo evaluaciones pe1iódicas de los diversos programas y proyectos. Con este lln. deberán presentarse con regularidad los resultados de dichas evaluaciones Y demas inlormación pertinente"" (párrafo 16 del Progran1a de Acción).
23 Resoluciones 1990/75. 1991/29. 1992/42 y 1993/48.
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9e Naciones Unidas en la Conferencia Mundial de Derechos Humanos de 1993, reafmnó este concepto en los siguientes términos: '"Jos Estados deben eliminar todas las violaciones de Jos derechos humanos y sus causas, así como Jos obstáculos que se opongan a la realización de esos clerechos"'24 .
La Comisión de Derechos Humanos no es un tribunal penal internacional -que bien debe crearse para crimenes de lesa humanidad-, sino un órgano ele verificación ele la responsabilidad de los Estados en el cumplimiento ele sus obligaciones internacionales en materia de derechos humanos. Por eso no le corresponde encarar directamente los delitos cometidos por particulares, para lo cual hay otros órganos en derecho internacional25. Asumir que la responsabilidad del Estado disminuye o se compensa por la que corresponda a un actor particular significarla admitir que el Estado carece de soberanía, lo que ningún gobierno está dispuesto de antemano a aceptar. Por ello, y por las implicaciones que tendria en materia de reconocimiento de personería juridica internacional a narcotraficantes y guerrilleros, los propios Estados no estarian dispuestos a sentarse junto a aquellos para que se comparase el comportamiento de unos y otros en un plano ele igualdad, que es a donde conducirla la incongruente propuesta de Colombia y Perú26.
Lo anterior no significa, y así lo entendió la Comisión de Derechos Humanos en sus cuatro resoluciones, que la violencia de narcotr::.Jícantes y de grupos insurgentes no tenga nada que ver con los derechos humanos. Por el contrario, suele implicar violación de derechos fundamentales, y genera a su vez reacciones violentas de grupos sociales y de agentes estatales, e implica un tratamiento mucho más complejo para lograr el respeto de los derechos humanos que en una situación donde solamente el Estado es el que abusa de la población. Pero los niveles de
24 Parrafo 13 de la Declaración. 25 La Comisión de Encuesta del Protocolo l. en materia de derecho humanitario.
sobre la cual se hablará más adelante. en relación mn infracciones cometidas por las guenillas: y los organismos de prevención del delito en Naciones Unidas en Viena (con su correspondiente en el sistema inleran1ericano. el llanud). donde se han proyectado los lnslrumenlos internacionales para combatir el tráfico de estupefacientes.
26 Un análisis más detallado al respecto puedr, consultarse en Ramiro Pazos y J~an Fernando Jaramillo. Responsabilidad de agentes particulares en viola· etoncs de derechos Jumll1!1os !1 conflicto annad.o. Scrtc: Investigaciones Plataforma de Derechos Humanos. Democracia y Desarrollo. No. 2. Novib. Santiago de Chile. noviembre de 1995.
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responsabilidad estatal y particular deben mantenerse diferenciados, a menos que se consienta en que los primeros se encubran o se desvanezcan.
Balance
La diplomacia de la astucia logró contener por algún ~empo la acción internacional sobre Colombia, o debilitarla. Pero no parece que ese deba ser propiamente un motivo de orgullo.
Durante estos años se diseñaron diversas políticas orientadas a generar condiciones de carácter general que permitieran esperar un mejoramiento de la situación de derechos humanos en el futuro: divulgación de normas universales de derechos humanos y redacción de instrucciones para su acatamiento; creación de dependencias encargadas de temas de derechos humanos dentro del gobierno, como la Consejería Presidencial de Derechos Humanos; derogatoria del sustento legal de los grupos paramilitares; modificaciones en las fuerzas armadas, orientadas a lograr sobre ellas un mayor control civil, tanto por parte del ejecutivo como de la Procuraduría; impulso de reformas constitucionales con un claro reconocimiento de los derechos humanos y de garantías para su protección, tales como la Defensoría del Pueblo y el recurso de amparo -convertido luego en la acción de tutela-; procesos de paz con grupos guerrilleros; diseño de políticas contra la violencia.
Muchas de.esas iniciativas fueron valiosas, y han producido y deben seguir produciendo resultados importantes. Sin embargo, fue notoria la ausencia de medidas directamente destinadas a frenar de inmediato las violaciones de derechos humanos y a sancionar y reparar las cometidas en el pasado. El uso continuado y abusivo del estado de excepción, la permanencia como agentes gubernamentales de funcionarios notoriamente comprometidos en graves violaciones de derechos humanos, y la ausencia de mecanismos sólidos e imparciales de investigación y juzgamiento de las violaciones, unida a la inactividad frente a grupos paramilitares, se tradujeron en la producción de nuevas, graves y numerosas violaciones y en la reproducción de la impunidad. El nivel de muertes políticas se mantuvo desde 1988 en un promedio diario superior a diez personas (35 o/o de ellas atribuibles a las guerrillas, y 65 o/o a las fuerzas armadas y grupos paramilitares); el total anual de homicidios por cualquier causa pasó de más de 20.000 en 1988 a cerca de 30.000 desde
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1991, para un índice de 76 personas muertas por cada 100.000 habitantes, el más alto del mundo; las personas desplazadas por la violencia alcanzaron a totalizar 750.000 en 1995, equivalente al 2 o/o de la población nacional; el total de personas secuestradas alcanzó el nivel de 1.200 por año, o sea más de tres secuestros diarios en promedio, la mitad de ellos realizados por las guerrillas, y la mitad restante por delincuencia común, integrada en muchos casos por agentes estatales en servicio o en retiro27•
Esta situación fue causando creciente preocupación en los órganos internacionales, pese a que e! gobierno logró impedir que se nombrara un relator especial de Naciones Unidas u otro mecanismo similar para actuar exclusivamente en relación con Colombia. Pero otros órganos visitaron el país, rindieron su informe ante la Comisión de Derechos Humanos y formularon importantes recomendaciones: el Grupo de Trabajo sobre Desapariciones Forzadas en octubre de 1988; el Relator sobre Ejecuciones Extrajudiciales, Sumarias o Arbitrarias en octubre de 1989; la misión de evaluación de los servicios de asesoramiento, ya mencionada, en diciembre de 1992; el Representante del Secretario General para los Desplazados Internos en junio de 1994; los Relatores sobre Tortura y sobre Ejecuciones Extrajudiciales, Sumarias o Arbitrarias en octubre de 199428• Estos últimos recomendaron a la Comisión de Derechos Humanos "seguir examinando a fondo la situación de los derechos humanos en Colombia con miras al nombramiento, salvo que la situ:lción mejore radicalmente en un futuro próximo, de un Relator Especial encargado de vigilar de manera permanente la situación de los derechos humanos"29•
Como consecuencia de todo lo anterior, el silencio sobre Colombia en la Comisión de Derechos Humanos se rompió en 1995. 24 gobiernos, incluida la Unión Europea, y por lo menos 20 organizaciones internacionales no gubernamentales expresaron su preocupación sobre Colombia en el tema central de la
27 Comisión Colombiana de Jurtstas, Colombia, derechos hummws y derecho hwnanitario: 1995, obra citada, pp. 3 a 7 y 155 a 157.
28 Sus inlonnes fueron consignados en los siguientes documentos de Naciones Unidas, respectivamente: E/CN.4/1989/18/Add.l, E/CN.4/1990/22/Add.l (hay edición disponible en Colombia, publicada por el Instituto LatlnoameIicano de SeiVicios Legales Alternativos, llsa, y la CAJ en Bogotá. 1990). E/CN.4/1993/61/Add.3, E/CN.4/1995/50/ Add.l, E/CN.4/ 1995/111.
29 Párrafo 132.
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agenda. El 6 de marzo, el Presidente de la Comisión de Derechos Humanos leyó una Declaración, aprobada por conse_nso, con la aquiescencia del gobierno colombiano. que la llamo un "acta de compromiso" para mejorar la situación de derechos
humanos en el país. . .. El contenido de la Declaración del Presidente de la Com¡s¡on
de Derechos Humanos sobre Colombia en 1995, el primer pronunciamiento de preocupación sobre el país en la historia _de Naciones Unidas, no fue extraordinario: una carta del embapdor colombiano al Centro de Derechos Humanos, con nota r~mismia al Presidente de la Comisión, invitando a visitar el pa1s en 1995 a los Relatores sobre Ejecuciones Extrajudiciales Y s~bre Tortura, así como al Grupo de Trabajo sobre Independencia e Imparcialidad de los Jueces. además del Representante 9e~ Secretario General para los Desplazados Internos. Pero signillco la pérdida de la intangibilidad que hasta entonces _había log:ado el gobierno de Colombia en Naciones Unidas med1ante la diplo-
macia de la astucia. En agosto de 1995, la Subcomisión de Prev:nción de Dis.~ri-
minaciones y Protección de las Minorías adopto una resolu~l?~· también la primera en su historia, en la que pidió a la C~m1s~~n examinar en sus sesiones de 1996 "la evolución de la s1tuaClon en Colombia, mediante un estudio de las medidas que haya adoptado el Gobierno para aplicar las recomendacion.:s hechas por los relatores temáticos y por el Grupo. ~e TrabajO · La S~~comisión asimismo recordó en su resolucwn la recomendacwn hecha por los Relatores sobre Torturas y sobre Ejecucion~s en el sentido de nombrar un relator especial, a menos que la s~t~~ción mejorara significativamente. En abril de 1996, la Com1s10n aprobó una nueva Declaración de su Preside~t:, esta vez llena de contenido, en la que se pidió al Alto ComisiOnado de Derechos Humanos de Naciones el establecimiento de una oficma perma11ente en Colombia, con un mandato preciso, como se
detallará más adelante. En el sistema interamericano las cosas habían ido un poco
más rápido, como ya se indicó. Once resoluciones dcfmitivas se adoptaron hasta 1995, y una de ellas fue enviada a 1~ Corte Interamericana, que dictó sentencia de fondo el 8 de diCiembre de 1995 condenando al Estado colombiano. El informe de la visita in [oca efectuada en mayo de 1992 fue aprobado en octubre de 1993. divulgado oficialmente a comienzos de 1994, Y presentado públicamente por la Comisión Interamericana de
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Derechos Humanos en junio en Bogotá30• Ese mismo día, el gobierno efectuaba también en Bogotá una reunión con sus embajadores .·n Europa para discutir elltataJniento que debía dársele al tema de derechos humanos, de lo cual se informó ampliamente por los medios de comunicación. El documento de trabajo no era el informe de la Comisión Interamericana, ni ningún otro texto semejante, sino un papel redactado por una firma estadounidense asesora de imagen. contratada por el gobierno. El contraste entre los dos hechos expresó elocuentemente el desgaste de las tácticas de rechazo y de distracción que hasta entonces habían primado en la política de relaciones exteriores en tomo al tema de derechos humanos.
LA COOPERACIÓN VACILANTE
La iniciación del gobierno de Ernesto Samper en 1994 marcó un viraje significativo en la orientación de la política exterior en derechos humanos. Se tomó conciencia de que no era posible dilatar indefinidamente la acción de la comurü-!'l.d internacional mediante engaños. que era necesario producir resultados en la situación de derechos humanos, y que lo más adecuado para ello era mostrarse dispuesto a la cooperación con Naciones Unidas. con la OEA y con organizaciones no gubernamentales internacionales y nacionales.
En realidad el caJTibio no se produjo de un momento a otro. Desde antes de 1994 ya se vislumbraban señales en ese sentido. En la Conferencia Mundial de Derechos Humanos en Viena, en junio de 1993, fue visible por ejemplo el distanciaJTiiento de la delegación gubema111enlal colombiana respecto de sus aliados predilectos (Cuba, México e Indonesia). en temas centrales en torno a los cuales se alinearon los partidarios del fortalecimiento o del debilitamiento del sistema universal de protección de derechos humanos, como el de la universalidad de los derechos humanos.
Por otra parte, el can1bio no ha sido definitivo. Se mantiene todavia una actitud predominantemente defensiva, y queda un lastre de tendencias al rechazo y a la distracción. Además, las
30 Documento OEA/Scr.L/V /1.84, Doc. 39 rcv., 14 de octubre de 1993. Hay publicación en Colombia: Comisión Andina de Jurtstas Secciona! Colombiana (hoy Comisión Colombiana de Juristas), Derechos Humanos en Colombia. 2.• informe de la Comis;ón Interamericana de Derechos Humanos, Bogotá. 1994.
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dificultades de estabilidad que han afectado particularmente a este gobierno han repercutido especialmente en la congruencia de su política en derechos humanos. Y en todo caso, la situación de derechos humanos no ha mejorado en absoluto por el cambio ocurrido en la política exterior. Por eso, actualmente se vive un periodo de cooperación vacilante con los mecanismos internacionales de protección de derechos humanos. Se trata de una cooperación real, y no aparente, como en el pasado. Pero debilitada por fuertes resistencias internas.
La Cooperación
El punto de partida de esta. nueva actitud, y lo que permite distinguirla como diferente de la anterior, es el reconocimiento explícito de la existencia de violaciones y de su carácter grave. Dicho reconocimiento fue hecho, sin reticencias, por el Presidente de la República el 9 de septiembre de 199431 • El reconocimiento no siempre se ha sostenido en términos tan claros por parte del mismo gobierno. Y además estuvo acompañado desde el principio por consideraciones de conveniencia comercial en el plano internacionaP2 . Pero dicho reconocimiento marcó una diferencia sustancial con el pasado, y generó a su vez otras actitudes distintas, de mayor apertura, en este tema.
Una de ellas fue la aceptación de la creación de una comisión mixta de investigación para el esclarecimiento de las masacres de Trujplo, ocurridas entre 1988 y 1991 y de:mnciadas ante la Comisión lnteramericana de Derechos Humanos. Bajo la supervisión de la Comisión Interamericana, esclareció la responsabilidad de militares y paramilitares en 35 de los 107 asesinatos y desapariciones verificadas. El 31 de enero de 1995, el presidente de la república recibió el informe, aceptó la responsabilidad del Estado y se comprometió a cumplir las recomendaciones. La Comisión Interamericana hizo suyas las conclusio-
31 Presidencia de la república. Men.s(lje del Presidente Emestn Samper Pizano a todos los colombianos con ocasión del día nacional de los derechos humanos. 13ogotá, mi meo. sept. 9/94. p. 1.
32 "1 ... 1 el cumplimiento de una política de defensa de los derechos humanos se ha convertido en una condición para la apertura de nuevos mercados, posibi· lidades de inversión y acceso a materiales estratégicos. Colombia no puede quedar marginada de la globalización de las oportunidades de desarrollo por el incumplimiento· de unos compromisos básicos relacionados con la defensa de los derechos fundamentales", ibíd.
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.¿,
nes y recomendaciones del informe, y continuó con la tramitación del caso, que aún está pendiente de decisión definitiva33•
La Comisión de Trujillo constituye un importante precedente. no sólo nacional, sino mundial, en la tramitación de casos ante un órgano internacional de protección de derechos humanos. Sus efectos habrían debido y podido ser mayores, si el gobierno hubiera persistido en su actitud inicial. En cualquier caso. demostró lo que es necesario y posible hacer en relación con las violaciones de derechos humanos en el país, y con la contribución que la comunidad internacional pueda legítimamente prestar para superar la crisis de derechos humanos.
Una de las recomendaciones de la Comisión de Trujillo consistió en que el gobierno impulsara un proyecto de ley que le permitiera "pagar las indemnizaciones decretadas o recomendadas por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos y por organismos intergubernamentales de similar carácter". La ley se aprobó finalmente y fue sancionada por el presidente de la república en agosto de 1996, pese a que a última hora el ministerio de Defensa intentó que se formularan objeciones en su contra. La ley 288 constituye también un precedente importante en el derecho internacional, y con ella se corrigió la actitud de desacato que el gobierno colombiano había expresado ante la Comisión Interamericana en septiembre de 1992.
En Naciones Unidas también asumió el gobierno una posición más abierta. En abril de 1996 aceptó que, mediante una Declaración del Presidente de la Comisión de Derechos Humanos, se le pidiera al Alto Comisionado de Naciones Unidas para Jos Derechos Humanos el establecimiento de una oficina permanente en Colombia. La Declaración, aprobada por consenso de Jos miembros de la Comisión, señaló expresamente el mandato para dicha oficina: prestar asistencia a las autoridades colombianas en materia de promoción y de protección de derechos humanos, y observar las violaciones de derechos humanos mediante la preparación de informes analíticos para el Alto Comisionado, de todo Jo cual este deberá informar a la Comisión. Existen oficinas permanentes también en Burundi, Cambodia y
33 Comisión de investigación de los sucesos violentos de Trujillo, Caso 11.007 de la Comisión Interamericana de Derechos Hwnanos. Triforme final. 13ogotá, Con· sejeria Presidencial para los Derechos Humanos, septiembre de 1995: Comisión Colombiana de Juristas, Colombia, derechos humanos y derecho humani· tario: 1995. obra citada, pp. 67 a 69.
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Ruanda, pero establecidas mediante acuerdo bilateral entre el gobierno y el Alto Comisionado. La de Colombia, cuya apertura se espera para comienzos de 1997, es la primera que cuenta con mandato de la Comisión, lo cual garantiza en principio un mayor compromiso y una mejor supervisión de la comunidad in ternacional34 •
No fue fácil para el gobierno aceptar ese mandato. Hasta último momento en las negociaciones, tanto en abril con motivo de la declaración del Presidente de la Comisión, como en agosto de 1996, con motivo de la defmición de los términos del convenio con el Allo Comisionado, la delegación oficial colombiana inlenló evitar que la oficina pudiera producir informes públicos sobre la situación de derechos humanos en el país, o que pudiera recibir quejas sobre violaciones. Pero eso sería tanto como repetir la malograda experiencia de los servicios de asesoramiento recibidos entre 1988 y 1992, que ni el Alto Comisionado ni la Comisión estarían dispuestos a repetir. Al fmal primó la sensatez, y el gobierno consintió en que la oficina actúe con transparencia, independencia y objetividad, y que desarrolle plenamente todos los aspectos del mandato señalado en abril, lo cual debe valorarse positivamente.
La vacilación
Es evidente que hay resistencias al desarrollo pleno de una actitud de cooperación real con la comw1idad internacional para mejorar la situación de derechos humanos en Colombia. No sólo se perciben en la fuerza pública, en la cancilleria y en otras agencias del Estado, sino también en importantes sectores sociales.
El consejero para asuntos internacionales de los presidentes Barco y Gaviria ha llegado incluso a proponer que se rechace lisa y llanamente el acuerdo con el Alto Comisionado por considerarlo "una equivocación estratégica, una contradicción institucional y una monstruosidad jurídica"35• A su juicio, la oficina "niega la capacidad de los organismos nacionales para enfrentar los graves problemas de orden público que vive el país", y termi-
34 Organizaciones colombianas de derechos humanos. ¿Qué significa w1a ojicina en Colombia dd Alio Comisionado para los Derechos Hwnanos de Naciones Unidas?. Bogotá. folleto. julio de 1996, 16 pp.
35 Gabriel Silva Luján. "No a la ONU", en: E[ Tiempo (sep. 21, 1996], p. 5A.
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nará siendo "un 'árbitro' proclive a la guerrilla". Lo primero es cierto: el país ha demostrado ser incapaz por sí solo de superar la grave crisis de derechos humanos. Por eso requiere la ayuda decidida de la comunidad internacional. Lo segundo desconoce la naturaleza de los mecanismos de la ONU: es mayor el riesgo de que sean proclives a los gobiernos. De allí la importancia de la supervisión pública por la Comisión de Derechos Humanos, para que su labor sea realmente objetiva y útil.
Pero las prevenciones por supuesto exíslen, y tienden a hacer que la cooperación, si subsiste, sea vacilante. Así ocurrió con la importante experiencia de la Comisión de Trujillo. La reacción del alto mando militar fue lan fuerte, que el gobierno se negó a prolongar su existencia por seis meses, con el objeto de verificar el cumplimiento de las recomendaciones, como fue propuesto por la mayoria de la Comisión. Y, como era de temer, la mayoría de ellas no se han cumplido: no se han revisado las sentencias que absolvieron a los responsables, np se han producido decisiones significativas en relación con otros implicados, ni se ha reparado a los familiares de las víctimas. Pese al reconocimiento nacional e internacional del altísimo valor de la Comisión de Trujillo, fue clara la decisión del gobierno de no repetir esa experiencia.
Este retroceso puede deberse en parle a la persistencia de prácticas Ge rechazo y distracción incrustadas dentro del Estado, como secuelas del largo tiempo de ejercicio de una actitud defensiva frente a los instrumentos internacionales de protección de derechos humanos. Quizás por ello, incluso en este periodo, se haya persistido en la proposición y elección de funcionarios dependientes del gobierno como "expertos independientes" en la Subcomisión de Prevención de la Discriminación y Protección de las Minorías y en el Comité del Pacto de Derechos Civiles y Políticos. Sin desconocer las cualidades personales, el decoro o el compromiso con los derechos humanos que pueda tener cada uno de esos funcionarios, esta práctica resta credibilidad a la política gubernamental y perjudica también la credibilidad del sistema universal de protección.
Muchísimo más grave todavía fue el nombramiento que en 1996 hizo el gobierno, ante la Corte Inleramericana, de un juez con graves causales de impedimento. Este juez, de nacionalidad colombiana, que ya había terminado su peri,Jdo en propiedad en 1995, continuó de esa forma actuando como juez ad hocen la etapa de inderrmizaciones por la mencionada desaparición de
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Isidro Caballero y Maria del Cannen Santana. El juez fue el único de los miembros de la Corte que se había negado a declarar en 1995 la responsabilidad del Estado colombiano por esta desaparición. Para ello argumentó que el crimen fue cometido por un oficial del Ejército "al que luego se comprobó r;.·Je padecía perturbaciones mentales", y esta seria, en su opinión, una causal eximente de la responsabilidad estatal36• En el proceso ante la Corte Interamericana no existe prueba de esa supuesta perturbación mental, ni el gobierno tampoco la alegó, por lo cual resulta sumamente eJ...iraña la alusión del juez. Si además se tiene en cuenta que un hijo suyo era y es el asesor del Ministro de Defensa en asuntos de política internacional, es ostensible que no ofrece garantías de imparcialidad su actuación como juez ad hoc para la determinación de la indemnización correspondiente a la violación que él consideró inexistente. Por elemental decencia habría debido declararse impedido, conforme a lo dispuesto expresamente por el reglamento de la Corte'31• Con ello se habría enaltecido ante la comunidad internacional, lo mismo que el gobierno si hubiera designado como juez ad hoc alguien por encima de todo reproche. Es enigmático que ambos hubieran optado por exponerse a la verguenza en el plano internacional con tal de mantener su presencia en el caso.
Trasfondo
Desafortunadamente, las causas de la vacilación pueden ser muy profundas, y en ellas puede encontrar explicación el bochornoso incidente. Desde mediados de 1995 el gobierno ha dado un drástico viraje en su política de derechos humanos. El
36 "Voto disidente del Juez Nieto Navia", en Comisión Colombiana de Juristas, Colombia. derec-hos lullT1WlOs y derecho hwnanitario: 1995, obra citada. p. 245. •
37 La Corte se abstuvo de considerar una solicitud de recusación formulada en septiembre de 1996 por los representantes de las víctimas, no obstante que el articulo 19.1 del reglamento dispone claramente que ella procede en un caso como este: "Los jueces estarán Impedidos de participar en asuntos en que ellos o sus parientes tuvieren interés directo o hubieran intervenido anteriormente como agentes, consejeros o abogados, o como miembros de un trtbunal nacional o internacional, o de una comisión investigadora. o en cualquier otra calidad a juicio de la Corte". La Corte se limitó a observar que no habia una petición explicita de la Comisión Interamertcana al respecto, que seria la titular de la petición. por no tener las víctimas el carácter de partes en el juicio. Las inhibiciones de la Corte y de la Comisión en este hecho son un preocupante precedente, no solamente para Colombia sino para el sistema Interamericano y su confiabilidad, en general.
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4 de julio de ese año, el Ministro de Defensa, lueg~- de una reunión de los altos mandos con el presidente, anunciO que no se despejarla una zona rural del municipio de La Uribe _para realizar conversaciones con las Fuerzas Armadas RevoluciOnarias Colombianas, Farc, como lo habían manifestado el Alto Comisionado y el presidente Samper públicamente. Desde entonces, y en medio de las dificultades afrontadas por el gobierno con motivo de las acusaciones por haber recibido dineros del narcotráfico para la campaña presidencial de 1994, ha sido evidente la concesión de atribuciones a la fuerza pública Y la dificultad gubernamental para realizar cualquier acción que pueda contrariar a sus miembros.
El 16 de agosto de 1995 se decretó el estado de conmoción interior, que fue declarado inconstitucional por la Corte Constitucional en octubre. Una semana después, el 2 de noviembre de 1995 se decretó de nuevo el estado de conmoción interior, en desarrollo del cual se autorizó la creación de "zonas especiales de orden público", donde el ejército y la policía gozan de amplias atribuciones para restringir los derechos de circulación y residencia y para detener personas sin orden judicial. La situación de derechos humanos en 1996 continuó agravándose. Además de mantenerse un alto nivel de violaciones y de violencia política, un alto nivel de impunidad y un alto nivel de abuso del estado de excepción, características comunes a los años precedentes, dos factores se adicionaron al contexto: propuestas de contrarreforma constitucional y agudización del conflicto social en las regiones productoras de hoja de coca38• Independientemente de la suerte que corran los proyectos de contrarreforma, preocupa que, cinco años después de la Constitución de 1991, el predominio social de planteamientos de tipo democrático haya empezado a ceder ostensiblemente frente a propuestas de
tipo autoritario.
38 Cinep y otros, Triforme general de las organizaciones sociales no gubernamentales sobre la situación en el departamento del Guaviare en visita efeclllada durante los días 2. 3, 4 y 5 de agosto de 1996, Bogotá, folleto, 1996, 40 pp.; Cinep y otros, Triforme de la visita eefectuada por organizaciones no gubernamentales al departamento del Caquetá durante los días 25. 26. 27 Y 28 de agosto de 1996, Bogotá, mimeo, 1996.42 pp.; Ricardo vru:gas, ~De la neocolonización a la ·guerra de las drogas··. en: revista Cien dtaS vrstos por Cmep (Bogotá). No. 34 (septiembre 1996), pp. 18 a 22.
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PERSPECITV AS
Este agravamiento considerable de la situación de derechos humanos y de las condiciones políticas en Colombia en 1996 puede hacer que la actitud de cooperación que dio lugar a la aceptación del establecimiento de la oficina permanente del Alto Comisionado de Derechos Humanos en el país se convierta en un episodio efímero. Pero no parece ya tener posibilidades de ser más duradera una actitud defensiva a ultranza que suprima cualquier viso de cooperación. Y en todo caso no resultaría más inteligente para la diplomacia colombiana ni para la situación de derechos humanos. A estas alturas, la ausencia de cooperación por parte del gobierno colombiano no significarla inactividad de parte de los órganos intergubernamentales, ni de las ONG internacionales39•
Supervisión sostenida
El tema de los derechos humanos en Colombia está ya en la agenda internacional. En la Comisión de Derechos Humanos de Naciones Unidas será estudiado formalmente en las sesiones de marzo y abril de 1997. Los Relatores sobre minorias étnicas y sobre la independencia judicial visitaron el país en 1996 y sus informes serán analizados en esa oportunidad. Sin duda el tema central será la verificación del cumplimiento de la declaración que solicitó el establecimiento de la oficina permanente del Alto Comisionado en Colombia. Muchos países miembros de la Comisión, y especialmente la Unión Europea, se encuentran pendientes de lo que haya sucedido. Y en igual actitud están las organizaciones internacionales no gubernamentales de derechos humanos.
La Comisión Interamericana, por su parte, sigue estudiando graves denuncias de violación de derechos humanos ocurridas en el país, adoptará nuevas resoluciones, presentará tarde o temprano otro caso a consideración de la Corte y efectuará en algún momento una nueva visita in loco. Otro tanto harán el
39 Además de los espacios de Naciones Unidas y de la OEA. que aquí se han analizado con cierto detalle, debe tenerse en cuenta el del Parlamento Europeo, que el 24 de octubre de 1996 aprobó su sexta resolución de preoc~pación por la situación de derechos humanos en Colombia, lueg? de nna VlSlta efectuada al país por varios de sus miembros en el mes de septiembre.
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Comité d~l Pacto de Derechos Civiles y Políticos, que en mayo de 199/ debe estudiar el informe del gobierno de Colombia, y el Comité de Derechos del Niño, el Comité contra la Tortura y el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, que en 1995 se pronunciaron con preocupación sobre los respectivos informes rendidos por las autoridades colombianas, y están pendientes de la aplicación de sus recomendaciones40•
Equívocos en el temor a sanciones
Ninguno de estos relatores, comisiones, cortes y comités tiene la virtualidad. como algunos lo creen equivocadamente, de adoptar sanciones económicas contra Colombia. Las sanciones, al igual que las acciones militares, son de competencia del Consejo de Seguridad en caso de amenazc<s a la paz, quebrantamientos de la paz o actos de agresión, conforme a los artículos 39 a 51 de la Carta de Naciones Unidas. Colbmbia no está todavía en esa situación, aunque no es descartable que llegue allá si la violencia y las violaciones continúan al punto de considerarse una amenaza a la paz mundial, como ocurrió en la antigua Yugoslavia. Pero un reiterado incumplimiento de las recomendaciones internacionales en materia de derechos humanos, reportado en los informes de los diversos órganos. afectarla sin duda las posibilidades de aprovechar al máximo los múltiples escenarios en que se cruzan las relaciones diplomáticas.
Algunos países han podido asumir una actitud arrogante en ese tema, como China, dado su peso en el mundo, o como Cuba, debido a que representa el liderazgo antiestadounidense, postura que le reporta apoyos de numerosos países. Pero no es ese el caso de un país modesto como Colombia, que quiere además seguir siendo considerado como t.m régimen constitucional. Y si pasara a ser una dictadura, su mundo diplomático se reduciría al de los estrictos aliados comerciales.
Quienes sí pueden adoptar medidas económicas son los países o grupos de países. Entre tales medidas se encuentra la condicionalidad de la ayuda que el gobierno reciba de un determinado Estado al compromiso de mejorar la situación de dere-
40 Pueden consultarse en Comisión Colombiana de Juristas, Colombia, dere· clws humanos y derecho humanitario: 1995, obra citada, pp. 168 y ss .. 190, y 192 y SS.
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chos humanos, so pena de que dicha ayuda sea suspendida. Este tipo de medidas, aunque no sea adoptado por un órgano legítimo de la comunidad internacional, es perfectamente válido, porque la ayuda es un acto voluntario, y no obligatorio. Ningún Estado tiene el compromiso. en el derecho internacional, de dar ayuda económica a un régimen violatorio de derechos humanos. Cosa distinta son las sanciones comerciales que, adoptadas unilateralmente, incluso por violaciones de derechos humanos, pueden ser consideradas contrarias a la Carta de Naciones Unidas en su articulo 2o., numeral 4o., que prohíbe a cualquier Estado "recurrir a la amenaza o al uso de la fuerza contra la integridad territorial o la independencia política de cualquier Estado, o en cualquier otra forma incompatible con los Propósitos de las Naciones Unidas ... La legitimidad de tales sanciones es indiscutible cuando se adopte por la Asamblea General de Naciones Unidas, con base en informes de sus organismos especializados41.
Cooperación honesta: la adecuada defensa de la soberanía
La mejor prevención contra eventuales sanciones, en el caso de Colombia, es la cooperación con los organismos internacionales, despojada de la perniciosa actitud defensiva. Algunos pueden considerar que dicha actitud defensiva es necesaria para proteger la soberanía frente a eventuales intentos de países que quisieran tomar ventajas sobre Colombia so pretexto de los derechos humanos.
Al respecto se cita con frecuencia el ejemplo de que en una ocasión en Suiza se bloqueó la importación de flores colombianas por denuncias de sobrexplotación a las trabajadoras de Jos cultivos, y que en otra ocasión se trató de afectar el mercadeo de carbón colombiano en Inglaterra con una noticia sobre explotación del trabajo infantil en las minas de Angelópolis, Antioquia. Estos ejemplos son en realidad efectistas. En primer lugar, porque en ninguno de los dos casos hubo una sanción
4 1 Un documentado debate al respecto puede encontrarse en lisa. La condicionalidad en las relaciones internaciOnales: ¿sirve para la protección de los derechos humanos?. 13ogo4(, lisa. 1996. 298 pp .. que contiene las ponencias de un taller realizado en Gante. Bélgica. en mayo de 1995. con participación de destacados expertos internacionales.
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adoptada por el gobierno de Suiza o el de Inglaterra. Si hubo algún comportamiento de parte de los consumidores, este no involucra al derecho internacional sino a las leyes del mercado, dentro de las cuales se encuentra la de que todo productor está expuesto a que su producto no sea apreciado. Si la falta de aprecio es por violación de derechos humanos, la decisión económica más racional es que modifique las condiciones de producción para hacer aceptable su producto. En segundo lugar, porque en los espacios de derecho internacional, salvo situaciones de irreconciliable confrontación ideológica como la de Cuba y Estados Unidos, no es ordinariamente el interés de afect.TI política o comercialmente a otro Estado el que mueve a un miembro a presentar una iniciativa contra otro por violación de derechos humanos. Por el contrario, el interés que cada Estado tiene en preservar ante todo sus relaciones políticas y económicas con los otros tiende a inhibir a los Estados de presentar tales iniciativas.
El carácter político que, en mayor o menor medida, tienen Jos diversos órganos de la comunidad internacional en materia de derechos humanos, no ha dado lugar a que proliferen los ataques de un Estado contra otro. Por el contrario, la actividad de cada Estado en los organismos intergubernamentales se encuentra muy por debajo de las necesidades de Jos pueblos en cuanto a protección y respeto de derechos humanos. Numerosos años duró Naciones Unidas para emitir el primer pronunciamiento sobre Colombia en 1995, precisamente porque ningún Estado queria complicar sus relaciones internacionales por ese tema. Fue necesario que el drama colombiano llegara a los terribles límites alcanzados, para que varios Estados -ninguno de ellos enemigo de Colombia, sino al contrario, con estrechos vinculas con el gobierno-, empezaran a manifestar, no sin cierta timidez, su disposición a actuar. Quizás sea ilustrativo señalar que en 1996, no obstante el mal estado de las relaciones entre Colombia y Estados Unidos, y acabándose de producir la descertificación del país en marzo, la delegación estadounidense en Ginebra no tuvo un papel activo en las negociaciones. Su preocupación siempre estuvo centrada en que la decisión que se tomara fuese aceptada por el gobierno de Colombia y reconociese Jos esfuerzos que el mismo gobierno había hecho en el campo de derechos humanos.
La actitud defensiva a ultranza no tiene, por consiguiente, sustento real, ni es tampoco la más rentable para la diplomacia
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colombiana ni para el mejoramiento de la situación de derechos humanos en el país. Una cooperación honesta es, sin duda, la mejor alternativa que se puede jugar el país hacia el futuro, y la más eficaz incluso para evitar eventuales sanciones. No se trata de descubrir nada nuevo, sino sencillamente de aplicar lo que disponen los articulas 55 y 56 de la Carta de Naciones Unidas desde 194542•
Esa cooperación puede no limitarse al mejoramiento de la situación de derechos humanos en el país, sino al desarrollo de instrumentos internacionales de protección. Una buena oportunidad para hacer ambas cosas simultáneamente sería intentar que la Comisión de Encuesta (o de Investigación). creada por el Protocolo 1 adicional a los Convenios de Ginebra, pueda hacer efectiva en el país la disposición que ha manifestado para realizar misiones de verificación en relación con el derecho humanitario en situaciones de conflicto armado interno cubiertas por el Protocolo ll, siempre y cuando el Estado respectivo haya aceptado su competencia y la invitación sea hecha por las dos partes contendientes. El gobierno aceptó en marzo de 1996 la sugerencia hecha reiteradamente por organizaciones no gubernamentales en el sentido de que aceptara la competencia de dicha Comisión, y depositó el instrumento respectivo en Berna. Hace falta todavía que se produzca la invitación por el gobierno y la guerrilla, para lo cual sería útil, aun cuando no absolutamente indispensable, la celebración de un acuerdo humanitario entre ellos. La población colombiana se merece este tipo de medidas de protección, que a la vez permitiría al país y a su diplomacia insertarse dignamente en la comunidad internacional43•
42 "Artículo 55. Con el propósito de crear las condiciones de estabilidad y bienestar necesarias para las relaciones pacíficas y arnistosas entre las naciones, basadas en el res pelo al principio de la igualdad de derechos y al de la libre determinación de los pueblos. la Organización promoverá: 1 ... 1 c. el respeto universal a los derechos humanos y a las libertades fundan1entales de lodos. sin hacer distinción por motivos de raza. sexo. Idioma o religión. y la efectividad de tales deredws y libertades. Articulo 56. Todos los miembros se comprometen a tomar medidas. conjunta o separadan1ente. en cooperación con la Organización. para la realización de los propósitos consignados en el articulo 55".
43 Gustavo Gallón Giralda y Carlos Rodríguez Mejía [Comisión Colombiana de Juristas). "Acuerdo humanllario para Colombia". en: ~·undación Konrad Adenauer, Central de Cooperativas Agrarias Limitada, Cencoa, Comisión Andina de Juristas Secciona! Colombiana, Descentralización y dercclws humanos en Colombia, Cal!, Cencoa, 1995, pp. 23 a 50.
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Por el contrario, -la resistencia abierta o velada a la cooperación tiene un alto riesgo de conducir al país al aislamiento. En caso de que ello ocurra (Dios no lo quiera). conviene tener presente que los responsables de ese aislamiento no son quienes denuncian las violaciones, sino quienes las cometen y quienes las encubren.
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