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ISSN 2310-550X

REVISTA

N 2, Ao II, mayo de 2014. Ciudad Autnoma de Buenos Aires. Argentina.

2ISSN 2310-550X Revista Estado y Polticas Pblicas N 2, Ao II, mayo de 2014. Ciudad Autnoma de Buenos Aires. Argentina.

Revista Acadmica Estado y Polticas Pblicas

3CONTACTO DE LA REVISTA

Direccin PostalRevista Estado y Polticas PblicasAyacucho 555, 1er. Piso. (AAC1026)Ciudad Autnoma de Buenos Aires, Argentina.Correo electrnico: [email protected].: (54) (11) 5238-9456. CONTACTO PRINCIPAL

Cristina Ruiz del FerrierFacultad Latinoamericana de Ciencias SocialesFLACSO- Sede acadmica Argentina.Buenos Aires Argentina.Correo electrnico: [email protected]

La Revista Estado y Polticas Pblicas es una publicacin semestral vinculada al rea Estado y Polticas Pblicas de la Fa-cultad Latinoamericana de Ciencias Socia-les sede Acadmica Argentina.Abocada al anlisis de Estado y de las Po-lticas Pblicas, se propone aportar a la labor de intercambio y difusin de la pro-duccin cientfica del rea, publicando artculos sujetos a las condiciones de re-ferato doble ciego y que comprenden dis-tintas modalidades: artculos focalizados en temticas especficas de la Ciencia Po-ltica, de la Administracin Pblica, como as tambin artculos que hacen hincapi en paradigmas tericos y contribuciones que expliciten avances de investigaciones y reseas crticas.

FLACSODirector

Dr. Miguel Lengyel

rea Estado y Polticas Pblicas

DirectorDr. Daniel Garca Delgado

4Equipo Editorial

DIRECTORDaniel Garca Delgado

Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO) Sede acadmica Argentina- Consejo Nacional de Investigaciones Cientficas y Tcnicas (CONICET)-Universidad de Buenos Aires, Argentina.

EDITORACristina Ruiz del Ferrier

Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO) Sede acadmica Argentina-Universidad de Buenos Aires (UBA), Argentina.

COLABORADORA DE EDICINAgustina Gradin

Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO) Sede acadmica Argentina, Argentina.

5Comit de Redaccin

Alejandro Casalis, Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO) Sede acadmica Argentina, Argentina.

Sergio De Piero, Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO) Sede acadmica Argentina-Universidad de Buenos Aires, Argentina.

Guadalupe Garca Delgado, Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO) Sede acadmica Argentina, Argentina.

Luciano Nosetto, Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO) Sede acadmica Argentina-Universidad de Buenos Aires, Argentina.

Alejandra Racovschik, Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO) Sede acadmica Argentina, Argentina.

Jorge Tirenni, Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO) Sede acadmica Argentina-Universidad de Buenos Aires, Argentina.

Arturo Trinelli, Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO) Sede acadmica Argentina, Argentina.

6Consejo Editorial

Claudia Bernazza, Universidad Nacional de Lans (UNLa). Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO) Argentina Argentina.

Mara Isabel Bertolotto, Universidad de Buenos Aires (UBA) Argentina.

Eduardo Bustelo Graffigna, Universidad Nacional de Cuyo (UNC). Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO) Argentina Argentina.

Horacio Cao, Universidad de Buenos Aires (UBA). Instituto Ortega y Gasset Argentina (IOG), Argentina.

Alfredo Carballeda, Universidad de Buenos Aires (UBA), Argentina.

Raquel Castronovo, Universidad de Buenos Aires (UBA), Argentina.

Daniel Cravacuore, Universidad Nacional de Quilmes (UNQ), Argentina.

Eduardo Crespo, Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ), Brasil.

Claudia Danani, Universidad Nacional de General Sarmiento (UNGS). Universidad de Buenos Aires (UBA), Argentina.

Cristina Daz, Universidad Nacional de Entre Ros (UNER), Argentina.

Theotonio Dos Santos, Universidade Federal Fluminense (UFF). Coordinador de la Ctedra y Red UNESCO UNU de Economa Global y Desarrollo Sustentable (REGGEN), Brasil.

Roberto Feletti, Docente de la Maestra de Polticas Pblicas para un Desarrollo con Inclusin Social de FLACSO Argentina, Argentina.

Vctor Ramiro Fernndez, Universidad Nacional del Litoral (UNL). Consejo Nacional de Investigaciones Cientficas y Tcnicas (CONICET), Argentina.

7Mabel Hoyos, Universidad Nacional de La Plata (UNLP). Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO) Argentina, Argentina.

Bernardo Kosacoff, Universidad de Buenos Aires (UBA). Universidad Torcuato Di Tella (UTDT), Argentina.

Arturo Laguado Duca, Instituto Ortega y Gasset Argentina (IOG), Argentina.

Carlos Leyba, Universidad de Buenos Aires (UBA), Argentina.

Julio Csar Neffa, Centro de Estudios e Investigaciones Laborales (CEIL). Consejo Nacional de Investigaciones Cientficas y Tcnicas (CONICET), Argentina.

Nerio Neirotti, Universidad Nacional de Lans (UNLa) Argentina.

Jos Paradiso, Universidad Nacional de Tres de Febrero (UNTREF), Argentina.

Alejandro Pelfini, Global Studies Programme Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO) Argentina. Universidad Alberto Hurtado, Chile.

Javier Pereira, Universidad Catlica del Uruguay (UCU), Uruguay.

Luis Alberto Quevedo, Gestin y Poltica en Cultura y Comunicacin - Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO) Argentina, Argentina.

Mara Cristina Reigadas, Universidad de Buenos Aires (UBA), Argentina.

Alberto Riella, Universidad de la Repblica, Uruguay.

Eduardo Rinesi, Universidad Nacional de General Sarmiento (UNGS), Argentina.

Adriana Rofman, Universidad Nacional de General Sarmiento (UNGS), Argentina.

Consejo Editorial

8Carlos M. Vilas, Universidad Nacional de Lans (UNLa), Argentina.

Julio De Zan, Consejo Nacional de Investigaciones Cientficas y Tcnicas (CONICET), Argentina.

Cristina Zurbriggen, Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad de la Repblica Montevideo, Uruguay.

Consejo Editorial

Diseo y Soporte tcnicoGuadalupe Garca Delgado, FLACSO, Sede acadmica Argentina,

Argentina.

9Sobre la Revista Estado y Polticas Pblicas

La Revista Estado y Polticas Pblicas nace en el ao 2013 en el marco de las activi-dades acadmicas de posgrado que el rea Estado y Polticas Pblicas de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO) sede Acadmica Argentina viene desarrollando de manera sistemtica.

En este sentido, nos complace invitarlos a la lectura del segundo nmero de la Revista Estado y Polticas Pblicas, que auguramos se constituir paulatinamente en un espacio que construiremos entre todos con miras a la difusin, a la promocin y a la divulgacin cientfica de los temas vinculados al rol del Estado, de las polticas pbli-cas y a la gestin en los distintos niveles de gobierno (regional, nacional, provincial, local-territorial) y desde los ms diversos enfoques, temas y problemticas vinculados a estas preocupaciones.

Este nuevo espacio acadmico-cientfico y de investigacin recepciona opiniones, argumentos, posiciones y propuestas desde las ms diversas orientaciones tericas, ideolgicas y polticas. En un espritu interdisciplinario y pluralista, esperamos que esta Revista contribuya a profundizar y a difundir nuevas reflexiones desde las ms diversas latitudes sobre un cambio de paradigma en las Ciencias Sociales.

En sntesis, desde el rea Estado y Polticas Pblicas de FLACSO Argentina, nos complace presentar el segundo nmero de esta Revista y, en lo sucesivo, quedan cor-dialmente invitados a participar en su composicin y en su continuidad en el tiempo.

Dr. Daniel Garca DelgadoDirector

rea Estado y Polticas PblicasFLACSO sede acadmica Argentina

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Sumario

EDITORIAL

De la Agenda de Sintona Fina a la de Estabilizacin. La lucha por el modelo en la pgina 15Por Daniel Garca Delgado

DOSSIER La importancia de los Bienes y Servicios Pblicos en una nueva coyuntura

1. La provisin de bienes y servicios pblicos en los gobiernosprogresistas del Cono Sur.La dcada ganada (2002-2013). en la pgina 20The provision of public goods and services in the progressive governments of the Southern Cone. The winning decade (2002-2013).Por Daniel Garca Delgado

2. De la Gobernanza neoliberal a la gobernanza del bien pblico. Los servicios del agua en Amrica Latina. en la pgina 47From neoliberal governance to public goods governance.Water Services in Latin America.Por Cristina Zurbriggen

3. El inters pblico sobre la tierra y el suelo. Aportes conceptuales, discursivos y normativos para una discusin argentina y sudamericana. en la pgina 65Public interest on land and soil. Conceptual, normative and discursive contributions for an Argentinian and South American discussionPor Mara Mercedes Patrouilleau, Cecilia Ins Aranguren y Lisandro Martnez Bilello

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4. PROGRESAR. Juventudes, bienes pblicos y justicia distributiva. en la pgina 91PROGRESAR. Youths, public goods and distributive justice.Por Roxana Mazzola

ARTCULOS DE INVESTIGACINResearch Articles

Capacidad estatal y poder del Estado en Latinoamrica del siglo XXI: una perspectiva poltica para el anlisis de las polticas pblicas y la estatalidad. en la pgina 115State capacity and state power in the Latin America of the twenty-first century: A political perspective for the analysis of public policy and stateness.Por Maximiliano Rey

El Plan de Urbanizacin de Villas y Asentamientos Precarios para la Cuenca Matanza Riachuelo: Estudio de caso Villa Inflamable. en la pgina 140The Plan of urbanization of villas and slums Matanza Riachuelo Basin: Case study flammable Villa.Por Diego Fragas

Instituciones, actores y contextos polticos en la formulacin de polticas educativas en la Provincia de Buenos Aires (1983-2010). en la pgina 164Institutions, Actors and Political Contexts in the Policymaking Process of Education in the Province of Buenos Aires (1983-2010).Por Sergio Agoff, Julin Bertranou y Carolina Foglia

Aplicacin de polticas pblicas orientadas a Pueblos Indgenas. Un anlisis comparativo del avance de la frontera agraria y suscontradicciones con el Programa de Relevamiento de la Ley26.160. en la pgina 187Implementation of public policies for Indigenous Peoples. A comparative analysis of the advance of the agricultural frontier and its contradictions with the Program Survey of Law 26,160.Por Sergio Ivn Braticevic y Jos Lucas Cabana

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RESEAS DE LIBROSBook Reviews

Libro: La Ciencia Argentina. Un proyecto inconcluso: 1930-2000. en la pgina 206Argentine Science. An unfinished project: 1930-2000.Autor: Diego Hurtado. Por Mara Vernica Moreno.

Tres lecciones sobre la sociedad postindustrial. en la pgina 210Three lessons in postindustrial society.Autor: Daniel Cohen.Por Santiago Ibarra.

La Corte Suprema en escena. Una etnografa del mundo judicial. en la pgina 214The Supreme Court at Stage. An Ethnography of the Judicial World.Autora: Leticia Barrera.Por Luciano Nosetto.

RESMENES DE TESIS DE POSGRADOPost-graduate Thesis Abstracts

El proceso de integracin poltica de los Movimientos de Desocupados a la gestin del Estado en la Argentina Kirchnerista. Territoriales para el cambio Social y de Fortalecimiento y Participacin de las Mujeres Juana Azurduy (2003 2009). en la pgina 219The integration process of Unemployed Movement in the management of the state in Argentina. An analysis of the management style of the Promoters Territorial Programs for Social Change and Empowerment and Participation of Women Juana Azurduy (2003 - 2009).Por Agustina Gradin.

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El rol de la ANSES durante la post-convertibilidad. Impacto en la estructura y organizacin de la ANSES de los cambios en los marcos interpretativos (policy frames) de la seguridad social durante la pos-convertibilidad. en la pgina 223The role of the National Social Security Administrator (ANSES) during the post-convertibility period. Impact in the ANSES structure and organization of the changes in the social security policy frames during the post-convertibility period.Por Jernimo Rodrguez Us.

Proteccin social y mercado de trabajo en el siglo XXI. El caso de la Asignacin Universal por Hijo en Argentina. en la pgina 226Social protection and labor market in the XXI century. The case of the Uni-versal Child Allowance in Argentina.Por Santiago Boffi.

ENTREVISTAS Interviews

Entrevista a Eugenio Zaffaroni en la pgina 232Interview with Eugenio Zaffaroni.Por Csar Rosenstein.

Entrevista a Fernando Porta en la pgina 242Interview with Fernando Porta.Por Arturo Trinelli.

COMUNICACIONES News

Revista Persona y Sociedad de la Universidad Alberto Hurtado Chile. en la pgina 247Por Isaac Caro.

Revista Perspectivas de Polticas Pblicas de la Universidad Nacional de Lans (UNLa) Argentina. en la pgina 248Por Carlos Vilas.

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Revista Estado y Polticas Pblicas Nm 1, Ao I, octubre de 2013. Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO)Sede Acadmica Argentina en la pgina 249Por Cristina Ruiz del Ferrier.

Sobre los Autores en la pgina 252 Note on Contributors

Convocatoria Tercer Nmero en la pgina 258Call for contributions. Third Issue

Deadline: 30 de junio de 2014.Tema del Dossier: Recursos naturales estratgicos, Desarrollo inclusivo y Medio ambiente.

Revista Estado y Polticas Pblicas N 2. Ao 2014. ISSN 2310-550X pp 15-18Garca Delgado D. De la Agenda...

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EditorialDe la Agenda de Sintona Fina a la de

Estabilizacin.La lucha por el Modelo.

Por Daniel Garca DelgadoFecha de Recepcin: 12 de abril de 2014.

Fecha de Aceptacin: 29 de abril de 2014.

Es evidente que los grupos hegemnicos no resignarn sus privilegios voluntariamente como lo prueban los intentos en curso para desestabilizar gobiernos de base popular: con operaciones polticas y mediticas generan inestabilidad econmica y turbulencia social. Montados sobre errores o desaciertos gubernamentales, accionan para instalar una sensacin de inseguridad, caos, corrupcin y descontrol que atemorice a sectores medios y los lleve a alinearse con sus intereses. Esto puede conducir a un cambio de rgimen que se materializa a travs de manipulacin electoral o, de ser necesario, de golpes institucionales de naturaleza legislativa, judicial o militar.

Sansn Mizrahi (Opinin Sur, 2014)

La agenda pblica es el conjunto de polticas de un gobierno en una coyuntura deter-minada que permite fijar los objetivos del Estado y determinar prioridades dentro de un proyecto poltico y un modelo de desarrollo. En este ltimo ao, y particularmen-te hacia fines del 2013, hemos asistido al vertiginoso cambio de la agenda de Sintona Fina enunciada por la Presidente Cristina Fernndez de Kirchner al comienzo de su segundo mandato en el ao 2011, la cual presupona ajustes o correcciones de preci-sin bajo el supuesto de un modelo ya consolidado; a la agenda de Estabilizacin.

Cules fueron los motivos? En las elecciones legislativas del 2013, y los posteriores meses hacia fin de ao, la coyuntura comenz a cambiar rpidamente, tanto en el mbito econmico, poltico como en el social. En el primero, empezaron a manifestarse nue-vamente problemas histricos de la economa argentina la restriccin externa, la fuga de divisas y la inflacin sumndose a ello pagos significativos de energa, en insumos industriales importados y en deuda externa. Asimismo, hubo una sumatoria de errores en el manejo macroeconmico del Gobierno y una falta de coordinacin en la gestin de un tipo de cambio atrasado; la estrategia de desendeudamiento basada solamente en las reservas del Banco Central y las poco crebles estadsticas del INDEC. Todas estas medidas terminaron confluyendo en el denominado cepo cambiario, el cual no dejaba


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opcin para el ahorro de los ciudadanos, afectando tambin el mercado inmobiliario, el de la construccin, el humor social y las expectativas de los agentes econmicos.

En el plano poltico, la escasa negociacin de la agenda de Sintona Fina dio espacio, junto al malestar que algunas polticas econmicas haban generado en los sectores medios de la poblacin, al surgimiento de una nueva fuerza opositora el denominado Frente Renovador que comenz a cuestionar muchas de las consecuencias de la misma.

Y por ltimo, en el mbito social, se manifest el surgimiento de movimientos de protesta que, como producto de la mejora social producida en esta dcada, em-pezaron a mostrar nuevas demandas sobre la calidad de los bienes y de los servicios pblicos. La intensa coyuntura que se inicia en el diciembre vandlico de fines del ao 2013 con las rebeliones policiales en diversas Provincias y los masivos cortes de luz de las empresas privatizadas, fueron el preludio del ataque especulativo-financiero contra el Banco Central en el mes de enero. La alta incertidumbre sobre la capacidad del Gobierno de controlar el tipo de cambio, junto al aumento de la inflacin, fueron aprovechados por los mercados para intentar hacer volar al gobierno por los aires como lo denunciara oportunamente el economista M. Bein.

Hacia inicios del mes de febrero del presente ao, comenzaron a surgir polticas que indicaban el surgimiento de la nueva agenda para que la situacin pudiese volver a estar bajo control: la de Estabilizacin. La cual no remite a un plan de estabilizacin clsico. En su inicio implement tres medidas clave del Banco Central: condicionar a los bancos a vender reservas de dlares excedidas en sus encajes, la suba de la tasa de inters y el establecimiento de una nueva paridad cambiaria a ocho pesos. Con esto, redujo la incertidumbre, estabiliz las variables macroeconmicas, asegur el tipo de cambio y recuper la credibilidad, mientras se ganaba tiempo para que los ingresos vinculados a una nueva cosecha generasen una estabilizacin de las expectativas. Estas acciones del Banco Central fueron complementadas por el Ministerio de Economa con el lanzamiento del Plan Precios Cuidados con una convocatoria a la poblacin para evitar las remarcaciones de precios, los abusos de posicin monoplica y que logr una incipiente reduccin de la inflacin. Y finalmente, una mayor apertura a los mercados manifestada en el acuerdo con Repsol tras la aproximacin al Club de Pars para el pago de esta deuda, con Brasil el nuevo acuerdo automotriz para equilibrar la balanza comercial y negociaciones con la UIA para impedir la recesin y desempleo, donde se destacan las polticas activas del Gobierno para lanzar lneas de crdito sub-sidiadas para los sectores productivos (ej. FONDEAR).

En la nueva agenda se evidenci una mayor comunicacin desde la Jefatura de Gabine-te con la oposicin en el marco del Congreso de la Nacin y de negociacin con las prin-cipales cerealeras para que estas liquidaran la produccin del ao 2013. En el plano social, la agenda tiene continuidad con las polticas sociales neouniversales de la de Sintona Fina, como ser por caso, la AUH y adems incorpora el Plan PROGRESAR y la actualizacin de las asignaciones laborales, por escolaridad y la defensa del empleo, entre otras medidas.

En consecuencia, la Agenda de Estabilizacin es un conjunto de polticas ortodo-xas y heterodoxas, en donde importan no tanto los instrumentos como los objetivos:


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la sustentabilidad del modelo. Por lo tanto, ha sido clave para lograr un escenario previsible y gobernable hacia el 2015, marcando un debate poltico sobre los aspec-tos decisivos de este ao: las paritarias, el inicio del ao legislativo, el debate sobre la reforma del cdigo penal y el comienzo de la difcil transicin de un liderazgo de transformacin como el ejercido por Cristina Fernndez de Kirchner estos ltimos aos hacia otro liderazgo. La Agenda de Estabilizacin ha frenado la ofensiva des-estabilizadora y especulativa de los mercados, y ha permitido al Gobierno recuperar parte de la iniciativa que haba perdido para generar polticas con el sector industrial y agroindustrial. Estos logros permiten configurar un escenario de mayor previsibilidad para encarar las elecciones del 2015.

No obstante, el tiempo de la nueva agenda no ser fcil para su xito, no slo por la prdida de la capacidad adquisitiva de gran parte de la poblacin, una menor tasa de crecimiento; los efectos de la devaluacin y la suba de las tasas de inters que gene-raron un achicamiento de las ventas y de la produccin, y los temores que esto suscita sobre el mantenimiento de puestos de trabajo, sino tambin por un contexto inter-nacional y regional que se presenta ms complejo que el de los aos anteriores. Por lo que se va a requerir una creciente capacidad de dilogo, de responsabilidad y raciona-lidad de parte de los actores del sistema poltico, econmico y de la sociedad civil para mantener lgicas de bien comn que predominen por sobre los intereses corporativos y especulativos, entre los que se encuentran los bancarios con su propensin a tasas de inters usurarias y prestar para el consumo, pero no para la produccin ni la vivienda. Para ello, resulta clave una tica pblica y capacidades estatales que inviten a articular la problemtica de la seguridad junto a la de inclusin y equidad y no a disociarlas; que evite retrocesos sobre la cuestin social y la necesidad de reducir la influencia del marketing poltico que simplifica cuestiones de importancia -como las reformas de los Cdigos penal y civil- y que termina apelando al apalancamiento del temor ciuda-dano por parte de los medios masivos de comunicacin.

En medio de estas coordinadas el desafo que se yergue hacia el futuro es enorme. El giro del Gobierno realizado al inicio del 2014 como seala E. Curia, marc cierto progreso estratgico, pensando entonces ms en generar divisas que en reprimir su demanda. Pero an dista de estar clara la superacin de la restriccin externa y las frmulas operables al respecto.

El pasaje de la dcada ganada (2002-2013) hacia otra ms incierta y bisagra es coincidente con un contexto internacional ms difcil para los pases emergentes: La ralentizacin del crecimiento de China; el conflicto de Rusia con la UE por la si-tuacin de Ucrania; la baja de los precios de algunas materias primas que afecta la balanza comercial de los pases de la regin; el bajo crecimiento de Brasil; confluyen con una mayor influencia mundial de los Estados Unidos para atraer flujos de inver-sin va su poltica monetaria y un intento de reconfiguracin de su protagonismo a travs de las alianzas transocenicas. De este modo, la Agenda de Estabilizacin asume un carcter ms pragmtico en sus orientaciones hacia el sector externo que la agenda de Sintona Fina, ya que incorpora instrumentos ortodoxos, incorpora ms flexibilidad,


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apela ms a la negociacin y al dilogo y es coherente con un rumbo: el de hacer sustenta-ble un modelo de desarrollo industrializador con inclusin social. Sigue operando de esta manera, en forma contrapuesta al modelo de especializacin y a la agenda de inseguridad del establishment, donde este tema, junto con el de la corrupcin forma parte de una estra-tegia comunicacional que supone como deseable la simplificacin del debate econmico y poltico y la permanencia de un clima conflictivo y de percepcin catica de lo cotidiano.

En estas agendas contrapuestas subyacen no slo polticas pblicas y formas de gestin distintas, sino una lucha entre dos modelos. En uno, donde se tracciona el modelo productivo-inclusivo que apunta a una mejor distribucin del ingreso por medio de las negociaciones paritarias, polticas neouniversales, disminuir la desigual-dad y promover la industrializacin e incorporar ciencia y tecnologa a las cadenas de valor. En el otro, el neoextractivista, promueve un modelo de especializacin en com-modities y bienes industriales pero sin mayor valor agregado, lo cual supone reducir salarios, ir a una competitividad a la baja y conquistar el poder poltico por parte de las corporaciones como forma de legitimar su hegemona e intereses.

En la nueva agenda est en juego tanto el modelo de desarrollo como tambin una geopoltica surgida desde hace una dcada de apoyo al proceso de integracin regional en Amrica del Sur, al corredor Sur-Sur, la UNASUR y CELAC, as como la descolo-nizacin de Malvinas, para hacer de la regin una zona de paz y progreso: la geopoltica del Atlntico Sur, y la agenda de los emergentes. Si bien esta alianza del MERCOSUR est hoy en problemas y debe resolver tanto desafos internos de estos pases como entre s, la otra opcin geopoltica es la de reinsercin en la estrategia del norte; la de volver a mantener vnculos heternomos tradicionales con los pases industrializados, conver-ger paulatinamente con la Alianza del Pacfico en un nuevo esquema neoinstitucional. Ello se articula al desgaste paulatino de Venezuela, a una lucha contra la inseguridad y el narcotrfico como principales asuntos de la agenda pblica y donde se intenta mili-tarizar la misma. En sntesis, mantener a Amrica del sur como una zona de bajo nivel de desarrollo, de control sobre los recursos naturales por parte de las potencias y de las corporaciones del norte y de la OTAN en el Atlntico Sur y la Antrtida.

Si bien los desafos parecen librarse en el campo econmico y social son profundamen-te polticos-estratgicos e interrogan sobre si el perodo que se abre a partir del 2014/15 va a ser de estabilidad, un camino hacia el autoabastecimiento energtico, de mayores expor-taciones industriales, retome del crecimiento y mejora de los bienes y servicios pblicos; o si va a ser un perodo de recesin con inflacin, exacerbacin de las tensiones sociales que tiendan a justificar el regreso al pas normal. En definitiva, si se mantiene lo logrado y se avanza modificando todo lo necesario para ello, la lucha por el modelo; o si predomina un escenario donde termina triunfando la confusin y desesperanza como forma habitual de justificar retrocesos, decisiones dilemticas y diluir el mismo.

Daniel Garca Delgado Buenos Aires, abril de 2014

DOSSIER:

La importancia de los Bienes y Servicios Pblicos en una nueva coyuntura.

Revista Estado y Polticas Pblicas N 2. Ao 2014. ISSN 2310-550X pp20-46Garca Delgado Daniel La provisin...

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La provisin de bienes y servicios pblicos en los gobiernos progresistas del Cono Sur

La dcada ganada(2002-2013)*

The provision of public goods and servicesin the progressive governments of the Southern Cone.

The winning decade(2002-2013)

Por Daniel Garca Delgado1

Fecha de Recepcin: 11 de febrero de 2014.Fecha de Aceptacin: 26 de marzo de 2014.

RESUMEN

Resumen: En este artculo de investigacin se analiza la provisin de bienes y de ser-vicios pblicos en los gobiernos progresistas, nacional-populares y de centro izquierda de la Argentina, Brasil, Chile y Uruguay entre los aos 2002 y 2013. Se proponen al-gunos interrogantes clave para interpretar el proceso por el cual estos cuatro pases han progresado en la definicin de un camino propio en trminos econmicos, polticos y sociales. Dichos interrogantes son: Qu se entiende por bienes y servicios pblicos en un mundo complejo y en transformacin? Cmo ha sido su provisin en los distintos modelos de relacin Estado-sociedad-mercado de los pases del Cono Sur? Qu avan-ces han logrado en la ltima dcada los gobiernos progresistas de Argentina, Brasil, Chile y Uruguay? Se parte del supuesto que afirma que la construccin de democracias de calidad es todava un proceso en curso en la regin y que el surgimiento de nuevas demandas supone un desafo al que los gobiernos progresistas del Cono Sur debern responder para asegurar la continuidad y la consolidacin de los avances logrados du-rante la dcada ganada.

Palabras clave: Bienes Pblicos, Servicios Pblicos, Amrica Latina.

*Artculo elaborado para el Seminario Internacional Estado, mercado y sociedad. La provisin de bienes y servicios pblicos en los pases del Cono Sur, auspiciado por la Revista Nueva Sociedad (NUSO) de la Fundacin Friedrich Ebert, realizado en Buenos Aires, el 7 y 8 de noviembre de 2013.1Director del rea Estado y Polticas Pblicas (AEPP) de la Facultad Latinoamericana de Ciencias So-ciales (FLACSO) sede acadmica Argentina.


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ABSTRACT

On the following research paper we analyze the implementation of the public provi-sion of good and services in the progressive, national-popular governments and cen-ter left of Argentina, Brazil, Chile and Uruguay between 2002 and 2013. Some key questions are proposed to interpret the process by which these four countries have made progress in defining their own path in economic, political and social terms are proposed. These questions are: What is the meaning of public goods and services in a complex and changing world? How has been the provision in the various models of state-society- market relationship countries of the Southern Cone? What advances have been made in the last decade the progressive governments of Argentina, Brazil, Chile and Uruguay? It is assumed that states that good democracies is still an ongoing process in the region and the emergence of new demands is a challenge that the pro-gressive governments of the Southern Cone should respond to ensure the continuity and consolidation of progress during the winning decade.

Keywords: Public Goods, Public Services, Latin America.


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Introduccin

En la ltima dcada, muchos pases de Amrica Latina han avanzado en la consoli-dacin de sistemas polticos que cuentan con reglas de competencia poltica acepta-das universalmente y elecciones regulares para la designacin de sus autoridades. El fantasma del autoritarismo militar parece alejarse definitivamente a la vez que varios gobiernos de perfil progresista aparecen en el escenario con agendas renovadoras que pretenden superar la experiencia neoliberal y consolidar sociedades ms justas e inclu-sivas.

Los pases del Cono Sur, Argentina, Brasil, Uruguay y Chile, en esta ltima dcada han dado un salto en la bsqueda de un camino propio tanto en las orientaciones macroeconmicas, sociales como de integracin regional tal vez con la excepcin de Chile en los ltimos cuatro aos. Esta mejora probable tenga varias explicaciones: en trminos de aprendizaje histrico de crisis anterior y la aplicacin de polticas contra-cclicas y de acumulacin de reservas, por la mejora de los precios de los commodities, una mayor preocupacin por la equidad social y los efectos de las polticas de ajuste estructural. Esto tambin revela cierta audacia e innovacin poltica de los gobiernos progresistas de la regin y sus lderes. En el mbito social, la mayora de los pases redujeron sus tasas de desempleo, pobreza e indigencia y mantuvieron la estabilidad macroeconmica y los ndices de crecimiento significativos, buscando modificar la situacin de los sectores socialmente ms comprometidos. Tambin hubo una mayor autonoma de los Estados y de la poltica para dar lugar a experiencias de integracin no puramente comerciales como la propuesta por el ALCA una dcada atrs.

Ahora bien, pese a esos avances democrticos, sociales y de mayor autonoma del Estado en trminos de crecimiento, empleo y reduccin de la pobreza, logrados por los gobiernos progresistas del Cono Sur, existe un consenso relativamente amplio de que la construccin de democracias de calidad es todava un proceso en curso en la regin. Uno de los factores a considerar en este sentido es la provisin parcial, defi-citaria o insuficiente de bienes y servicios pblicos que garanticen una igualdad real de oportunidades y sean la base de una ciudadana integral que asegure la cohesin social1. Las respuestas en trminos de polticas pblicas a estas ausencias y dificulta-des han sido diversas y abarcan desde recetas ms tradicionales hasta iniciativas que suponen innovaciones organizacionales e institucionales, pero que no siempre son el resultado de una mirada integral capaz de ir ms all de las coyunturas o de las nece-sidades especficas.

En este artculo de investigacin, trataremos de responder a cuatro interrogantes al respecto: 1. Qu entendemos por bienes y servicios pblicos en un mundo complejo y en transformacin? 2. Cul ha sido el avance histrico en la provisin de bienes

1 Si bien en el Cono sur en esta ltima dcada ha habido avances en la provisin de bienes pblicos, por otro lado, a pesar de los logros de los gobiernos progresistas del Cono Sur, de Argentina, Brasil, Chile y Uruguay, todava permanecen problemas significativos de desigualdad, falta de provisin de bienes pblicos.


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pblicos en los distintos modelos de relacin Estado-sociedad-mercado de la regin? 3. Cmo ha sido su provisin en la ltima dcada por parte de los gobiernos progre-sistas, nacional-populares o de centroizquierda en el Cono sur (ms especficamente, Brasil, Uruguay, Argentina y Chile, basndonos en la lgica de avances/problemas/desafos/escenarios)? 4. Y finalmente, cul es la relacin entre bienes pblicos y el bien pblico?

Metodolgicamente, las comparaciones se realizaron en base a datos estadsticos oficiales publicados por los institutos de estadstica de cada pas, de la CEPAL y de organismos internacionales que nos permiten establecer estndares de comprensin comunes. Por ltimo, es oportuno aclarar que en los anlisis por pases no se pretende realizar un tratamiento exhaustivo de un tema tan vasto sino lograr una comprensin general de procesos recientes y promover indicadores para el debate sobre estos temas.

1. Bienes y servicios pblicos

Consideramos bienes y servicios pblicos a aquellos que provee el Estado en res-puesta a necesidades bsicas fundamentales y ante la falta de provisin por parte del mercado o de la sociedad (Katz, 2008). Hacemos referencia fundamentalmente a la salud pblica, educacin, condiciones de trabajo, vivienda, previsin social, defensa nacional y seguridad interior. Pero entendemos tambin los bienes pblicos desde una perspectiva amplia e histrica, donde la responsabilidad del Estado es indelega-ble, independientemente de cul sea la forma en que estos se provean.

En efecto, los bienes pblicos pueden tener distintos tipos de prestaciones institu-cionales: puede ser prestados por el Estado bajo la forma de servicios pblicos estata-les; por el mercado y la sociedad (cooperativas y mutuales, iglesias); y tambin formas mixtas empresas con participacin mayoritaria por parte del Estado. La regulacin pblica de una prestacin privada obedece a que el Estado debe garantizar una presta-cin adecuada (en cuanto a calidad y precio) y con una rentabilidad razonable, regu-lando que se cumplan con los planes de inversin, competencia y competitividad, y se eviten abusos de la posicin dominante, o para evitar efectos colaterales como pueden ser la contaminacin y otras externalidades negativas.

Un bien pblico se convierte en un derecho cuando ste puede ser exigible en su prestacin al Estado, es decir, cuando se incorpora a la legislacin. Convertir una po-ltica pblica de ingresos no contributivos o de previsin en un derecho e insertarlo en el presupuesto, por ejemplo, hace que sea ms difcil de modificar o eliminar.

Por ltimo, es necesario sealar que: i) existe una relacin directa entre la provisin de bienes y servicios pblicos y el modelo de desarrollo o econmico implementado, no slo en trminos de crecimiento sino en capacidad de generar empleo, distribuir ingresos y generar una trama productiva ms integrada. Tambin est vinculado a la voluntad poltica del partido gobernante, de alianzas o consensos mayoritarios, de la


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orientacin y proyecto gubernamental en tanto puede favorecer la equidad y la distri-bucin, en contradiccin con intereses consolidados o del establishment, o por el con-trario, mantener el status quo y las asignaciones por parte del mercado. En ese sentido, no es disociable lo social, de lo econmico y de lo poltico. ii) La provisin de bienes pblicos tambin depende del aspecto institucional, tanto de los marcos constitucio-nales democrticos que amplan o restringen las posibilidades del ejercicio del princi-pio de soberana popular, como tambin de las capacidades de gestin e innovacin en la Administracin pblica en la generacin de polticas, con objetivos coherentes, de recursos adecuados y metas evaluables. iii) Tampoco es disociable esta provisin y el presupuesto para polticas sociales del comportamiento del contexto externo, tanto regional como global, ni del crecimiento econmico. Es decir, la dcada aqu anali-zada coincidi con una etapa de nuevos gobiernos progresistas, de centro-izquierda o encabezados por proyectos nacional-populares, junto con una mayor afluencia y crecimiento econmico a partir del aumento sostenido de los precios internacionales de los commodities. En ese sentido, es necesario considerar el efecto ms reciente de la crisis mundial que ha promovido un enfriamiento de las economas en los ltimos dos aos.

2. Bienes y servicios pblicos en los diferentes modelos de relacin Estado-mercado-sociedad

Las grandes crisis del capitalismo mundial y sus transformaciones han marcado los momentos ms importantes de reformulacin en la configuracin de los modelos de Estado y su relacin con la sociedad y el mercado. En esta relacin, los gobiernos con-servadores o autoritarios tendieron a achicar al Estado y volverlo menos participativo en la toma de decisiones inherentes a la economa. Por el contrario, los movimientos o gobiernos progresistas, populares o de izquierda, ponderaron el liderazgo del Estado sobre la rectora de la economa, buscando hacer la situacin social ms equitativa o justa y promoviendo bienes y servicios pblicos de carcter universal.

a. El Estado liberal conservador y sus funciones bsicas

El Estado, entre las ltimas dcadas del siglo XIX y las primeras del XX (entre 1880-1930) prestaba educacin generalizada, seguridad, defensa, y slo algunos servicios como agua potable, saneamiento, etc., en grandes ciudades. No lo haca en salud ni en provisin social, ni en otro tipo de riesgos sociales. Estos eran provistos por las fa-milias, organizaciones de la sociedad civil del tipo mutuales, sociedades de fomento, colectividades, filantropa, etc. El Estado era concebido exclusivamente con garante de derechos individuales y el mercado como un mecanismo autorregulador y asociado a la divisin internacional del trabajo dentro del modelo agroexportador. La cuestin


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social y sus demandas eran tratados como una cuestin policial. No obstante, cada pas tiene sus particularidades y, en este sentido, es remarcable el caso de Uruguay con el Batllismo, que abord la mejora de sus niveles de provisin de bienes pblicos anticipndose a otros casos aqu analizados.

b. El modelo de Estado social (de Bienestar) y la ampliacin de bienes pblicos (la sociedad aseguradora)

El Estado Social de Derecho o de Bienestar se desarroll en el siglo XX entre las dcadas del 40 hasta mediados del 70. A partir de la emergencia del keynesianismo en los pases centrales y de gobiernos nacional-populares, de izquierda y desarrollistas en Amrica Latina se configuraron Estados sociales de Derecho, que no slo garanti-zaron el ejercicio de derechos individuales y polticos, sino tambin derechos sociales, bsicamente de seguros vinculados al trabajo formal en la sociedad asalariada (Castel, 2004), la salud pblica, la educacin, la previsin social, las emergencias de enferme-dad, los planes de vivienda, etc.). Las familias que toman las caractersticas de familia nuclear y ya no de familia ampliada y las organizaciones sociales fueron liberadas de las responsabilidades sobre los riesgos del ciclo de vida. Estas consideraciones caben ms a la Argentina, Uruguay y a Chile de los 60. Si bien en Brasil existi el Estado Novo, fue un modelo fragmentado que nunca tuvo el nivel de integracin de los otros pases. En este sentido, las mejoras sociales actuales hay que entenderlas teniendo en cuenta las historias de cada pas. El Estado Novo de los gobiernos de Getlio Vargas, as como el Estado social o nacional-popular del peronismo, son expresiones de esta transformacin que fue continuada por los gobiernos desarrollistas durante la dcada de los 1960 y el modelo de sustitucin de importaciones. El mayor espacio de bienes pblicos estuvo asociado con una mayor intervencin y regulacin estatal del mercado, y con procesos de industrializacin sustitutiva que posibilitaron una ampliacin de la sociedad aseguradora an economas signadas por la heterogeneidad estructural. En algunos casos, estos avances sufrieron reversiones a partir del ascenso de gobiernos conservadores o autoritarios surgidos de golpes militares.

c. El Estado mnimo y la privatizacin de lo social

El surgimiento del Estado neoliberal se instala a mediados de los 70, va los golpes de Estado, la influencia en los programas econmicos de los Chicago Boys (Chile), y una transformacin tecnolgica financiera productiva global que dej atrs el modelo fordista de produccin ms igualitario de sociedad. Brasil, por su parte, si bien libe-raliz algunas polticas no dej de mantener una orientacin desarrollista y no priva-tiz bienes pblicos estratgicos como Petrobras. Algo similar ocurre en Chile con el cobre, pero en cualquier caso ese surgimiento tiene que ver con la fuerte influencia del Consenso de Washington (1989) y el proceso de endeudamiento en Amrica Latina.


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En el Estado mnimo, si bien el neoliberalismo fue hegemnico, habra que distinguir entre las reformas pragmticas (Brasil/Uruguay) y las reformas radicales (Argentina/Chile). A partir del ascenso neoliberal, la poltica econmica qued subordinada a la refinanciacin permanente de la deuda y a condicionalidades de los organismos multilaterales y los gobiernos restringieron el concepto y la provisin de bienes pbli-cos. La idea de los derechos sociales en s fue derrumbada, mientras la flexibilizacin laboral y la privatizacin de las jubilaciones fueron criticadas por generar desigualdad entre grupos y fueron llevados a la modalidad de mercado de seguros. As ya no ex-presaban los derechos colectivos del trabajo, sino la capacidad de pago de beneficios individuales. La poltica de alivio a la pobreza se focaliz en sectores vulnerables. El resultado fue una institucionalizacin dual, que separ drsticamente las condiciones de proteccin y de vida: mercado de seguros para unos y asistencia social bsica para otros. La vida social se hizo ms desigual e incierta (Danani y Hintze, 2013). El peso de la nueva cuestin social fue cargado en parte a la sociedad civil a travs de sus ONGs, el neofilantropismo del Tercer Sector altruista, y las Iglesias, cooperativas, mutuales y familias.

d. El Estado activo y el modelo de desarrollo con inclusin social

Este modelo comienza a surgir al inicio del siglo XXI al calor de la crisis del modelo de financierizacin en Amrica del Sur, y todava est en curso. En este caso, la crisis fiscal, social y de ingobernabilidad generadas por el modelo neoliberal llev a un cambio de rumbo en Argentina, Brasil y Uruguay, y a la incorporacin de otros roles por parte del Estado. El Estado reasumi funciones perdidas, reestatizando en algunos casos empresas privatizadas de bienes pblicos estratgicos, estimulando la incorpora-cin de la ciencia y la tecnologa a la produccin, dando respuesta a demandas de in-clusin e igualdad postergadas. La ampliacin de la demanda de trabajo y el aumento del crecimiento de estos pases facilitaron las posibilidades de mayor consumo y un horizonte de futuro en sociedades caracterizadas por un tipo de familia ya no nuclear sino diversa.

Esta ltima dcada en Amrica Latina ha habido un salto de calidad en la provi-sin de bienes pblicos y derechos por parte de nuevos gobiernos. Como seala la CEPAL:

Entre 2003 y 2011 luego del quinquenio 1998-2002, la media dcada perdida gran parte de los pases de Amrica Latina y el Caribe experimentaron su perodo de ms rpido crecimiento desde la dcada de 1960, expandindose a un ritmo superior al de la media mundial y a la de los pases avanzados. Ello hizo posible una mejora significativa en las condiciones de vida de la poblacin, como se aprecia en sus indicadores socio-laborales. No slo se lograron importantes avances en materia de reduccin del desempleo, la pobreza y la indigencia, sino que, por primera


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vez en varias dcadas, un subconjunto considerable de pases de la regin logr resultados positivos en materia distributiva (CEPAL, 2012: 23-24).

Ello se ha constatado en mejores niveles de empleo y de reduccin de la pobreza e indigencia. No obstante, es necesario sealar que el proceso de provisin de bienes pblicos no es totalmente independiente de los procesos de integracin regional que se desarrollaron durante esta dcada. Muchas de las cuestiones hoy planteadas tiene resolucin a esta escala en la construccin de cadenas de valor conjuntas, la reindus-trializacin en vez de la primarizacin, el cuidado del medio ambiente, de la sobera-na alimentaria y la defensa de recursos naturales. Lo cierto es que en este sentido, la subregin no tiene hoy una perspectiva comn: la visin dominante en el bloque del Pacfico donde est Chile, difiere significativamente en su orientacin estratgica de los pases que integran el MERCOSUR (donde se inscriben Brasil, Uruguay y Argen-tina). Esto no marca un horizonte poltico y econmico distintivo. En este sentido, instituciones de integracin como la UNASUR pueden abrir canales de dilogo y oportunidades para establecer polticas regionales con impacto de suma positiva en los bienes pblicos entre ambos bloques.

e. Recuperacin y ampliacin de bienes y servicios pblicos

La incorporacin y ampliacin de los bienes y servicios pblicos sealados tienen que ver con luchas sociales encaradas por las sociedades y por los gobiernos que ma-nifiestan la voluntad poltica de asumir los conflictos distributivos que ello implica. Asimismo, el dinamismo y la volatilidad econmica de la agenda pblica tambin es constante, y un mundo en transformacin hace que estas conquistas estn sujetas a avances y a eventuales retrocesos.

En esta ltima dcada se produjo un proceso en el que se articula tanto la recu-peracin de derechos sociales perdidos en la etapa neoliberal, como la ampliacin de nuevos bienes pblicos producto de cambios culturales y sociales. Probablemente, tres aspectos hayan facilitado la articulacin de esta perspectiva: i) por un lado, los modelos de desarrollo que permiten la inclusin explican los nuevos rumbos eco-nmicos, polticos y sociales que adoptan estos gobiernos en un intento de resolver la nueva cuestin social, mediante la incorporacin en el mercado de trabajo y en el consumo moderno, la ampliacin de las oportunidades, las polticas de ingresos, etc.; ii) Por otro lado, los derechos humanos, luego de las experiencias represivas de las dictaduras militares, amplan su significacin no slo en la dimensin poltica sino en diversos aspectos de la vida como los derechos personalsimos, la trata, las minoras etc.); iii) La aspiracin a una mejor calidad de vida como una demanda transversal que recorre el conjunto de la sociedad y sus diversos sectores apunta tanto a los servi-cios proporcionados por el Estado como a los estilos de vida y las aspiraciones indi-viduales. En este sentido, la calidad de vida incluye nuevos bienes pblicos exigibles


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por la poblacin que se relacionan con el medio ambiente, ms y mejor transporte pblico, seguridad, derechos de diversidad, consumos, y mayor calidad en los bienes pblicos tradicionales como educacin y salud.

La inclusin y la mejora en la calidad de vida son aspectos centrales en las aspira-ciones de las nuevas sociedades, as como tambin la de seguridad. Del mismo modo, hay otros bienes y servicios que se resignificaron con el pasaje a una etapa posneoli-beral, como es el caso del empleo de calidad con un cambio de la agenda favorable a la flexibilidad a otra favorable al empleo de calidad o no precarizado. Otros nuevos se incorporaron, como las polticas de ingresos, de previsin social, mediante la incorpo-racin de los aspectos no-contributivos al sistema de previsin social (Tirenni, 2013), las leyes de comunicacin, las reivindicaciones de gnero y el cuidado del medio am-biente. Asimismo, cobraron importancia creciente el transporte pblico metropoli-tano y la infraestructura urbana en trminos de saneamiento, provisin de gas, agua, electricidad, pavimento. Asimismo, surgen problemticas relacionadas con la violen-cia social de las grandes ciudades y el narcotrfico, que generan demandas de seguri-dad por parte de la sociedad.

Un aspecto significativo de este perodo es la ampliacin del acceso a bienes y ser-vicios pblicos y la cobertura extendida a sectores sociales excluidos en el modelo anterior. Paradojalmente, el logro de accesibilidad no implica el fin de la demanda de provisin de bienes pblicos, sino el inicio de una nueva etapa de reclamos. De la demanda de accesibilidad se ha pasado a la demanda de calidad. Los gobiernos enfrentan nuevas demandas de mejora en polticas de salud, educacin y transporte pblico. Esto sorprendi a la clase poltica en Brasil este ltimo ao, donde luego de haber logrado conquistas sociales significativas, la ciudadana expres nuevos reclamos y demandas. Quienes tuvieron acceso a la enseanza superior ahora quieren empleos calificados y quienes antes no tenan acceso a los servicios pblicos ahora exigen que estos sean de calidad. Esto significa un nuevo desafo para los Estados y los gobiernos progresistas, que enfrentan una profusin de demandas relacionadas: el derecho a la manifestacin, la no criminalizacin de los movimientos sociales, el fin de la violencia policial, el fin de la corrupcin, un transporte pblico de calidad y mejoras en salud y educacin. La estructura de funcionamiento y los principios polticos adoptados pueden analizarse tambin segn la influencia de las tecnologas digitales, observando que nuevas formas de comunicacin y organizacin social han inspirado en muchos casos transformaciones en la forma de organizacin poltica2.

2 Ver de Bianca Santana y Daniela Silva (2013): Brasil: No es por 0,20. Es por los derechos. Las demandas en las calles y las polticas en red. En Nueva Sociedad, nm. 247. Los debates de la izquierda, 2013. All las autoras sealan que la horizontalidad, autoorganizacin, poltica en red varios de estos trminos dan cuenta de los nuevos tipos de movilizaciones ligados a los llamados movimientos #Occupy. Se trata de formas de protesta y articulaciones sociales inestables a las que los gobiernos no saben cmo responder y que los partidos de la opo-sicin no tienen claro cmo capitalizar. En este marco, no resulta extrao que las recientes protestas en Brasil sorprendieran tanto al gobierno como al Partido de los Trabajadores (PT) y a la derecha, luego de varios aos de mejora en las condiciones sociales.


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3. El rol del Estado en la Argentina, Brasil, Chile y Uruguay

Destacamos los avances principales en la provisin de bienes pblicos y servicios p-blicos en los pases del Cono Sur en una etapa posneoliberal:

i) Los Estados de la regin han asumido en los ltimos aos un conjunto de polticas macroeconmicas orientadas a mantener el crecimiento econmico, reducir los niveles de pobreza e indigencia y asegurar la fuente de financiamiento de los nuevos bienes y servicios pblicos (y la ampliacin de los ya existentes) mediante la inclusin social y el desarrollo. El resultado de las mejoras es una combinacin de polticas macroeco-nmicas, polticas sociales y de articulacin pblico-privada (Ver Anexo 1: Cuadro comparativo).

ii) Los programas de transferencia de ingresos (ej. Asignacin Universal por Hijo, Bolsa Familia, Chile Solidario, etc.). Estos programas hacen referencia a ingresos, ca-pacitacin, consumos e inclusin y establecen pisos mnimos de ciudadana. Como seala la CEPAL: Respecto del impacto de los programas de transferencias condi-cionadas en la desigualdad, programas emblemticos como Bolsa Familia (Brasil), Oportunidades (Mxico) y Chile Solidario (Chile) arrojan resultados dismiles. En el caso de Chile Solidario se constata un pequeo efecto, ya que el coeficiente de Gini se reduce slo 0,1 puntos. En cambio, en los programa Oportunidades y Bolsa Familia los resultados fueron ms significativos, con una reduccin de la desigualdad de alrededor de 2,7 puntos en ambos casos. La clave para entender la diferencia est en la proporcin de los ingresos totales que representan las respectivas transferencias, pues es mayor en los casos de Mxico y el Brasil y muy pequea en el programa Chile Solidario (menos del 0,01% de los ingresos familiares totales) como para lograr tener un impacto en la desigualdad (Soares y otros, 2007). Los efectos en la pobreza y la desigualdad distributiva del ingreso de los programas de transferencias condicionadas dependen de su grado de focalizacin, de su cobertura y del monto de las transferen-cias monetarias. (CEPAL, 2010:196).

iii) La reinstitucionalizacin del mercado de trabajo, en trminos de la legalizacin de las paritarias y las negociaciones colectivas que fueron de la mano de mejoras dis-tributivas y defensa de los derechos laborales. Se ha comenzado a modificar la anterior idea ortodoxa acerca de las bondades de la flexibilidad laboral en favor de la promo-cin del trabajo de calidad. En ese sentido, la CEPAL ha reiterado que la parte ms importante de la disminucin de la desigualdad del ingreso de los hogares provie-ne de lo acontecido en el mercado de trabajo. (CEPAL, 2012: 238).

iv) Mejoras en el sistema previsional. En algunos pases se ha replanteado el sistema previsional asentado durante la etapa privatizadora de los aos 90 y se ha avanza-do hacia otro ms estatal o regulado. El sistema previsional se encuentra tensionado en casi todas partes por la asimtrica relacin que empieza a producirse entre tra-bajadores activos y pasivos, lo que ha llevado a pases desarrollados y a organismos multilaterales a proponer frmulas conservadoras y regresivas al respecto. En el sur, en cambio, en algunos pases se ha equiparado en el sistema de Previsin y seguri-


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dad social lo contributivo con lo no-contributivo. Segn el trabajo Mejores pensiones, mejores trabajos: Hacia la cobertura universal en Amrica Latina y el Caribe (2013) la Argentina es el pas de la regin con mayor alcance de cobertura previsional, muy por encima del promedio que rige en Amrica Latina y el Caribe. (BID, Bosch, M., Melguizo, A., Pages, C., 2013). En dicho trabajo los autores proponen la creacin de una pensin universal. De ese estudio se desprenden estadsticas que ponderan la situacin previsional de la Argentina donde el 90,4% de los mayores de 65 aos reciben una pensin, frente al escaso 62,5% de promedio en la regin. Adems, en la Argentina un 51,1% de trabajadores ocupados aportan al sistema, contra el 44,7% a nivel regional.

v) La implementacin de polticas de infraestructura social, urbanizacin de villas, obras de saneamiento, cloacas, acceso a agua potable, electricidad Por ej. Programa Iluminacin para todos en Brasil, entre otros, gasoductos, Plan Estratgico Te-rritorial en Argentina, etc., que contribuyen a la inclusin social, a la igualdad y al desarrollo.

Los avances de la dcada ganada en estos cuatro pases, as como las principales polticas pblicas implementadas, pueden verse en ms detalle a continuacin:

a) En Argentina

El avance realizado

Las polticas generadas por los gobiernos progresistas del Frente para la Victoria de Nstor y Cristina Kirchner abordaron la problemtica de la inclusin social, lo cual se relaciona con el aumento del empleo a travs de la recomposicin de la polti-ca laboral, la reduccin de la tasa de desocupacin en 14 puntos porcentuales con respecto al pico de desempleo del ao 2002, y la recuperacin de las negociaciones colectivas y los derechos sociales articulados al trabajo. El impulso de las polticas activas de ingresos para sectores de menores recursos tambin posibilit avanzar en la distribucin de la riqueza. El esfuerzo para disminuir la pobreza supona mejorar el mercado interno, la capacidad de ingresos y consumos de las familias y esto estimula-ba, a su vez, una orientacin en poltica econmica que gener los siguientes avances:Crecimiento del PBI entre 2003-2010: 7,5% (Fuente: CEPAL, 2010). Reduccin de la Pobreza: del 54% (2002) al 6,5% (INDEC, 2012)3. Reduccin del Desempleo: del 24% (2002) al 7,2% (2013) (Fuente: INDEC). Reduccin de la Desigualdad (Gini): 0,511 (2000) a 0,445 (2010) (Fuente: PNUD).

3 Como referencia se tomaron datos oficiales para facilitar la comparacin.


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Las polticas pblicas ms significativas

-Asignacin Universal por Hijo (AUH): esta poltica implementada desde el ao 2009 y orientada a los trabajadores no registrados y temporarios, desocupados, perso-nal de servicio domstico y monotributistas sociales contribuy a reducir la pobreza y especialmente la indigencia. Hay ms de 3.400.00 personas cubiertas por la AUH, que junto con los hijos de las personas que cobran asignaciones familiares (empleo formal) dan como resultado una cobertura del 84% de la poblacin. En el ao 2005 la cobertura llegaba al 34% de los habitantes. (Hintze y Danani, 2013).

-Ampliacin de las Jubilaciones: la equiparacin de lo contributivo y lo no-contri-butivo en el mismo sistema previsional (ANSES) se encuadra en el Plan de Inclusin Previsional del ao 2005, mediante el cual la proteccin social alcanz a un amplio sector de adultos mayores, la mayora de ellas mujeres que carecan de proteccin previsional. Segn datos del Boletn de la Seguridad Social, entre 2005 y 2011, se otorgaron casi 2.800.000 altas por moratoria. Adems las pensiones no-contributivas se triplicaron al pasar de 344.630 en 2003 a 1.276.949 en 2012. En lo institucional el punto culminante lleg en el ao 2008 con la reestatizacin de las AFJP. Asimismo, se sancion en el ao 2008 la Ley de Movilidad Jubilatoria que actualiza dos veces al ao, y por ley, los haberes jubilatorios. De este modo, entre el sistema previsional nacional y los regmenes provinciales, la cobertura en Argentina llega al 90% de la po-blacin. Es la cobertura ms alta de la regin.4. En cambio, en el 2003 la cobertura era del 68% de la poblacin.

Pueden listarse otras iniciativas relevantes:

-Argentina Trabaja, que fortalece la economa social y el asociativismo de sectores populares. -Conectar Igualdad: distribucin de netbooks.-Plan Ms y Mejor Trabajo.-Procrear de vivienda pblica, brinda crditos a tasas bajas y largo plazo a familias con lotes. -Mayor presupuesto para educacin y recuperacin de escuelas tcnicas. -Programa Remediar, brinda cobertura en medicamentos esencia-les a todas aquellas personas con cobertura de salud pblica exclusiva. -Plan de infraestructura, obras de saneamiento provisin de agua, cloacas, caminos, pavimentos que modifican la provisin de bienes y la generacin de puestos de trabajo con apoyo a cooperativas de trabajo.

4 Danani, C., Hintze, S., Polticas sociales y derechos en la Argentina: la seguridad social en la ltima dcada. Pgina 12, Suplemento La Universidad interviene en los debates nacionales, edicin del 10-10-2013, nmero 8.


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Problemas y Desafos

En Argentina todava existen ndices altos de informalidad laboral que llegan al 37% de la poblacin activa. La falta de registracin implica privacin de derechos y una remuneracin entre un 20% y 30% menor a igual tarea que para un trabajador regis-trado. La proteccin depende de la insercin en el mercado laboral, ya que los empe-lados registrados gozan de niveles de seguridad superiores a los trabajadores indepen-dientes, cuentapropistas o precarizados. Por otro lado, se mantienen ncleos duros de pobreza y de reproduccin de la pobreza intergeneracional.

El acceso a la vivienda y al hbitat tanto para los sectores bajos y medios tambin es problemtico. El crdito para el acceso a la vivienda como para la produccin de bienes, que tambin podra considerarse un bien pblico, entra en conflicto con las importantes ganancias del sector financiero, que se focaliza en prstamos para el consumo a corto plazo y a tasas usurarias.

Existe malestar en relacin a la calidad de los servicios de transporte pblico en las reas metropolitanas, de la salud y la educacin y la provisin de inseguridad en las grandes ciudades. En el caso de la salud, muchas veces no hay regulaciones ni pre-vencin suficientes como para que las prestaciones de salud no se conviertan en un negocio muy lucrativo para las prestadoras privadas como sociales.

Asimismo, existe una demanda creciente de mejoras de la seguridad acrecentadas en el marco de la influencia del narcotrfico y de los debates sobre la importancia del tema en la agenda pblica.

Estos desafos sociales se presentan junto con los siguientes problemas: i) econmi-cos, donde el principal de ellos es el de la restriccin externa (la restriccin de divisas), con la paradoja de que cuanto ms aumenta el crecimiento, ms crecen tambin los gastos de importacin de energa, de insumos para la terminacin de productos, lo que pesa en el desequilibrio de la balanza comercial y la reduccin de reservas del Banco Central. Esto ltimo expone a golpes de mercado y al retorno de polticas de endeudamiento, ajuste y bruscas devaluaciones; ii) polticos, tales como contar con un sistema poltico ms competitivo, con una cultura poltica no propensa a polticas de Estado, escasa concertacin o dilogo oficial y en algunos casos oposiciones que se articulan al mensaje multimeditico oligoplico que acenta lo negativo, el temor y la antipoltica. El principal desafo estructural es superar la restriccin externa y la sub-industrializacin y configurar un pas ms competitivo, no en base a devaluaciones ni a la baja de salarios, sino en trminos de mayor inversin y tecnologa (una competi-tividad a la alta).

Escenarios

Dos escenarios pueden pensarse a partir de la actual coyuntura poltica que atravie-sa ste pas hacia fines del ao 2013 y teniendo en vista las elecciones presidenciales


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en el 2015. Habr que ver si Argentina logra mantener el modelo de acumulacin o de desarrollo constituido en esta dcada, y hacerlo sustentable en un escenario de profundizacin de las conquistas sociales durante la prxima dcada, alentando el trabajo y la reindustrializacin. O si, por el contrario, no se corrigen los problemas estructurales y no se toman medidas a tiempo, y en ese caso, llega al poder otra coali-cin distinta a la oficialista Frente para la Victoria apoyada en la agenda de seguridad, inflacin y ajustes como forma de aumentar la competitividad de las empresas y con un modelo ms proclive a la especializacin.

b) En Brasil

Los avances realizados

Es importante sealar las transformaciones realizadas por los gobiernos del PT en los gobiernos de Lula Da Silva y Dilma Rouseff en la ltima dcada, que se observan en las cifras de la evolucin del empleo (Dari Krein, y Dos Santos, 2012), con una reduccin muy significativa de la pobreza y de la indigencia en este perodo. La de-mocratizacin social, justamente con el crecimiento y la mayor significacin mundial del pas como actor global (parte de las BRICS) ambos son aspectos destacados de los gobiernos progresistas de estos presidentes.

Crecimiento del PBI entre 2003-2010: 4% (Fuente: CEPAL). Reduccin de la Pobreza: del 35% (2002) al 22% (2009) (Fuente: IBGE). Reduccin del Desempleo: del 8,9% (2004) al 5,3% (2013) (Fuente: IBGE). Reduccin de la Desigualdad (Gini): de 0,574 (2000) a 0,547 (2009) (Fuente PNUD).

Las polticas pblicas ms significativas

-El Programa Bolsa Familia (Veras Soares, 2012). -El Sistema Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional (SISAN) y el Sistema nico de Asistencia Social (SUAS). -Programa de Microcrdito. Impulso a la Economa social. - Programa Iluminacin para Todos.

Problemas y desafos

En trminos macroeconmicos, Brasil ha registrado un crecimiento por debajo del promedio de la regin, que se explica en parte por la implementacin de polticas econmicas ortodoxas como las metas de inflacin (Abeles y Borzel, 2010).


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La movilizacin de las nuevas clases medias plantea un nuevo desafo, la movili-zacin de protesta se articula inicialmente con demandas legtimas de la poblacin urbana, que aspiran a ms y mejores servicios y bienes pblicos. Estos sectores han ac-cedido a nuevas posibilidades y ahora aspiran a una mejor calidad de vida pero no ven un esfuerzo significativo de la clase poltica en erogaciones o subsidios en ese sentido. Eso se mezcla tambin con protestas violentas que no parecen atender solo a reclamos legtimos sino que buscan promover el desgaste del gobierno. Esta nueva clase media se ha expresado a travs de movimientos influidos por los modernos medios de co-municacin, en especial, Internet y las redes sociales (Facebook, Twitter, etc.) como ser el Movimiento Pase Libre, de all que su integracin con el sistema mundial de comu-nicaciones sea inmediata y que asuma como propios los valores y expectativas de los sectores ms movilizados y conectados del planeta). Si bien existe una interpretacin positiva de la poltica en red, el fenmeno de las redes sociales es ms ambiguo que el de un republicanismo democratizador, ya que en ocasiones esas mismas redes pueden ser utilizadas para articular movilizaciones de centro-derecha o desgastar a gobiernos progresistas o transformadores.

El desafo del actual gobierno progresista del Brasil parece consistir, en primer lugar, en la necesidad de crecer ms. Por un lado, su economa prcticamente ha dejado de crecer (+ 0,8% en los primeros 6 meses de 2013 y +0,9% en 2012) mien-tras, por otro lado, sectores ortodoxos todava dominan en espacios clave como el Banco Central y en la doctrina econmica focalizada en la baja de la inflacin (infla-tion targeting) como estructurador de la macroeconoma. De ah que el pas pierda posiciones, incluso en el mercado interno, a causa de la desindustrializacin y el tipo de cambio apreciado que se ha intentado modificar en los ltimos aos.

En segundo lugar, el desafo es atender las nuevas demandas disponiendo ms re-cursos y nuevas polticas pblicas, y considerar problemas estructurales como la frag-mentacin territorial entre el sudeste y nordeste, entre otros, aunque es una realidad que el PT redujo esa asimetra as como la informalidad laboral que afecta a un 35% de la poblacin.

Escenarios

No es difcil considerar que tambin aqu un escenario positivo sera la continuidad del gobierno del PT con sus diversas alianzas, y que esto sera clave para mantener un desarrollo con inclusin social. Esto depender en gran parte de la capacidad gu-bernamental para dar respuestas a las demandas ms recientes puestas de manifiesto en las movilizaciones callejeras y lograr tasas de crecimiento ms altas que no estn sujetas al predominio de polticas ortodoxas de inflation targeting y de altas reservas del Banco Central.

Segn algunas interpretaciones, las razones ms profundas de las protestas sociales desafan al gobierno de Rousseff ya que apuntan al bajo crecimiento de la economa.


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Brasil tuvo un auge notable a lo largo de la dcada pasada, pero ese crecimiento se re-virti en los primeros aos de la dcada actual. En los aos de apogeo, Brasil pas de ser un pas con 29% de su poblacin en la clase media a tener 52% a sus habitantes en ese sector a fines de la dcada. Semejante multiplicacin de PBI nacional impulsa-do por el viento de cola del precio de los commodities y una industria pujante, sufri una reversin abrupta en los ltimos aos, con la cada del PBI que era de 7,5% en 2010 a 2,7% en el ao siguiente y menos del 1% en 2012.

Otro escenario es que la situacin de protesta, conjuntamente con la accin de los multimedios y los partidos conservadores, permita generar coaliciones en torno a la agenda de la antipoltica, que articulan parte de las denuncias de corrupcin e insa-tisfacciones diversas sin un plan consistente y que pueden llevar al gobierno a sectores ms conservadores. Esto afectara tanto la asignacin presupuestaria de planes sociales y el manejo macroeconmico como la insercin regional y global de Brasil.

c) En Chile

Los avances realizados

El caso chileno es distinto de los otros pases de Amrica del Sur con experiencias de gobiernos progresistas. En primer lugar, la crisis del modelo neoliberal no fue tal o no se produjo como en los otros pases y, por lo tanto, no lleg a promover una modifi-cacin del modelo de acumulacin precedente como ocurri en las otras sociedades. En segundo lugar, luego de una continuidad de gobiernos progresistas de la Concer-tacin entre 2000 y 2010, el triunfo de La Alianza para el Cambio de Sebastin Piera marc un retorno a un gobierno conservador pro-mercado, con una menor atencin a la provisin y extensin de bienes pblicos a pesar de la mejora de algunos indica-dores sociales.

Crecimiento del PBI entre 2003-2010: 4% (CEPAL) Reduccin de la Pobreza: del 20,2% (2000) al 14,4% (2011) (Fuente: INE) Reduccin del Desempleo: del 8,6% (2000) al 6,2% (2013) (Fuente: INE) Reduccin de la Desigualdad (Gini): de 0,553 (2000) al 0,521 (2009) (Fuente: PNUD)

Las polticas pblicas significativas

-Reforma del sistema previsional: consisti en la aplicacin de una sintona fina dentro de un modelo de liberalizacin privado en el que siguen vigentes las AFP. -Sistema de proteccin social Chile Solidario: creado en 2002 y convertido en


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la Ley 19.94910 en mayo de 2004. El sistema tiene un componente de apoyo psicosocial (programa puente) y un componente de apoyo monetario (Subsidio nico Familiar y Pensiones). El propsito es que las familias permanezcan slo un tiempo en el sistema por un mximo de 24 meses, de modo que se van reali-zando diagnsticos para detectar su posible egreso. Una vez egresadas, las familias siguen cubiertas por el sistema por cinco aos y se contina con su seguimiento. -Se mantiene una concepcin focalizada de la poltica para reducir la pobreza. -El Presidente Ricardo Lagos universaliz algunas prestaciones bsicas en salud pblica como la AUGE, pero estas no alteraron, por ejemplo, el formato de incor-poracin de las enfermedades que cualquier prestador de salud debe reconocer.

Problemas y desafos

La importancia de lo pblico aparece durante el ao 2011, en el mandato del gobier-no conservador de Sebastin Piera, a travs de la movilizacin pblica en demandas de una educacin igualitaria. Existe un descontento social significativo que se ha ex-presado en los movimientos estudiantiles y que de alguna manera pone en cuestin el modelo chileno como referencia generalizada para la regin como ocurra hasta hace pocos aos (Fernndez Ramil, 2011). Estas movilizaciones han revelado pro-blemas serios en la igualdad de los accesos y la calidad de la educacin, y ha puesto en descubierto la acentuada distribucin regresiva del ingreso. La inquietud social en torno a tres ejes de los bienes pblicos la salud, las pensiones y la educacin refleja una insatisfaccin ante el desempeo de una economa que marcha bien mientras lo social no lo hace a la par. Junto con ello los movimientos ambientalistas tambin muestran la insatisfaccin de la poblacin respecto del extractivismo y de la libertad que gozan las empresas extranjeras el pas gracias a un sistema poco regulado y de amplia remisin de utilidades al exterior.

Un prximo gobierno progresista deber enfrentarse a estos problemas y desafos no slo en trminos de recursos para proveer estos bienes demandados, sino tambin de tipo institucional. As comienzan a aparecer propuestas para replantear algunos aspectos del modelo Constitucional, como el sistema binominal de una Constitucin de la poca de la dictadura, que permite que las minoras puedan vetar a las mayoras y sostiene requerimientos de quorum altos, y la labor preventiva del Tribunal Consti-tucional que frenar una ley.

Chile enfrenta as una triple problemtica para mejorar la equidad en la provisin de servicios pblicos: por un lado, el aspecto institucional, que nunca termin de co-rregir una Constitucin heredada de la dictadura y que hace difcil a las mayoras le-gislativas y al Ejecutivo dictar leyes sobres bienes pblicos de ndole progresiva que no tengan problemas de limitaciones de inconstitucionalidad. Por otro lado, es tambin un problema del modelo econmico basado en el aperturismo de libre mercado, la especializacin y la sociedad de servicios, los Tratados de Libre Comercio (TLC), que


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no favorecen una estructura econmica ms integrada con otras cadenas de valor, sino que se cierra drsticamente en unas pocas empresas. Sin embargo, el debate general no parece centrarse sobre este modelo, sino circunscribirse a procurar que haya ms derrame y menos concentracin de recursos. Desde otra perspectiva, se percibe que el problema estructural de Chile es su baja productividad, que refleja la escasa diversidad productiva del pas, centrada en el peso abrumador de la industria cuprfera, sin valor agregado local. La contrapartida de esa baja productividad es el reducido aumento del ingreso real per cpita, que tras haber alcanzado 6,6% anual entre 1985 y 2000 baj a 2,5% por ao en el periodo 2001-2010. Esto revela una estructura econmica oli-goplica en la que el cobre representa 60% de las exportaciones y 20% del PBI pero ocupa slo a 200.000 personas sobre una poblacin de 16 millones de personas. De ah que sea una actividad con caractersticas de alta productividad por su condicin de capital intensivo, pero de escasa o nula proyeccin hacia otras cadenas productivas, de baja generacin de empleo y con baja integracin social5.

Asimismo, en Chile es necesario profundizar sobre el tema de la desigualdad ya que tiene un ndice de Gini regresivo. La inclusin de los ncleos duro de la pobreza, que fluctan entre un 10 y 13%, no ha tenido correlato con el crecimiento econmi-co. El Programa Chile Solidario no parece haber podido revertir esta situacin, que es particularmente urgente en trminos de pobreza rural y se manifiesta en la protesta del movimiento Mapuche

Por ltimo, hay una persistencia de un Estado eficiente tcnicamente pero elitista, burocrtico y centralista, bastante reacio a aceptar las demandas populares y con una institucionalidad conservadora que da primaca al principio liberal en una democra-cia ms que al de soberana popular.

Escenarios

La continuidad de gobiernos conservadores slo mantendr los problemas de des-igualdad e imposibilidad de responder a las demandas de bienes pblicos. Es proba-ble, por lo tanto, que un gobierno progresista o transformador como parecen sugerir las propuestas para las prximas elecciones presidenciales pueda abrir un escenario ms favorable a la provisin de bienes pblicos con un sentido de equidad e igualdad aunque con seguridad deber asumir reformas institucionales y de poltica macroeco-nmicas ms sustantivas y profundas que las llevadas a cabo en el primer perodo de los gobiernos de la Concertacin. Como seal Michelle Bachelet, Chile cambi y se va a hacer ms difcil gobernar: ... si no somos capaces de hacer los cambios y la gente empieza a tomar las calles, no va a ser responsabilidad de una presidenta, sino de un sistema poltico que es incapaz de responder a los desafos que Chile tiene.6

5 Jorge Castro, En Brasil y Chile se hace or la nueva clase media, Clarn, 20-10-13, pg. 39.6 Chile cambio y ser ms difcil de gobernar. Reportaje a la ex presidenta Michelle Bachelet, en la Voz del Interior, Crdoba, 17-7-13.


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Es claro que Chile tambin deber hacer una reforma educacional profunda y una reforma tributaria que financie estos desafos, as como encarar una nueva Constitu-cin que represente a todos los chilenos.

d) En Uruguay Avances realizados

A partir del ao 2005, los gobiernos del Frente Amplio generaron modificaciones po-sitivas en la provisin de bienes pblicos y en la mejora de la transparencia institu-cional. En su plataforma de gobierno el Frente Amplio se define a s mismo como progresista y busca promover un perfil de desarrollo sustentable, diferenciado de la experiencia neoliberal previa. Entre sus logros principales podemos mencionar:

Crecimiento del PBI entre 2003-2010: 5,93% (Fuente: BM) Reduccin de la Pobreza: del 40% (2003) al 12,3% (2013) (Fuente: INE) Reduccin del Desempleo: del 13,9% (2004) al 7,1% (2013) (Fuente: INE) Reduccin de la Desigualdad (Gini): de 0,444 (2000) al 0,453 (2010) (Fuente: PNUD)

Polticas pblicas ms significativas

-Reingeniera del Sistema Nacional de Salud. Creacin del Sistema Nacional Inte-grado de Salud. -Creacin del Instituto Nacional para el Empleo y la Formacin Profesional. Dilogo nacional para el empleo y la reinstitucionalizacin de los Consejos del Salario. -Plan Ceibal: distribucin de computadoras a estudiantes secundarios. -Fondo de desarrollo y apoyo a empresas autogestionadas mediante crditos blandos. -Plan de extensin de la educacin digital universal mediante la entrega de computadoras gratuitas a los estudiantes de la educacin pblica.

Problemas y desafos

El proceso de cambio y avance de estos aos ha estado marcado por un progresismo en lo poltico y en lo social, pero no apunt a modificar las bases del modelo de acu-mulacin de los aos 90. Lo cierto es que su orientacin es difcil de encasillar en las orientaciones ms generales del productivismo inclusivo o neodesarrollismo de Brasil y de Argentina.

La prdica presidencial de crtica al consumo y de preocupacin por el desarrollo


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sustentable y la creacin de un Fondo de Desarrollo destinado a apoyar las empresas autogestionadas con crditos blandos, por ejemplo, parece mostrar una adhesin a la economa de autogestin, que como dice el Presidente Jos Mujica, es una opcin para superar el sistema econmico actual, no solamente como un paliativo, y de all realizar una poltica pblica activa a favor de empresas autogestionadas. Se trata de inducir a la autogestin no ya como una poltica de solucin de crisis laboral eventual sino como un verdadero modelo alternativo de organizacin de la sociedad productiva.

Por otro lado, las Zonas Francas se han seguido ampliando en estos aos, se mantu-vieron los tratados de libre inversin, la especulacin de la tierra urbana y un sistema financiero que no dej de tener ganancias a pesar de la crisis hipotecaria de principio del siglo. Se ha agudizado el proceso de concentracin y extranjerizacin de la tierra a travs de la sojizacin, con empresas argentinas como principales compradoras de tierra, y en cuanto a la Inversin Externa Directa, los capitales que ingresan de los pases del MERCOSUR pasaron de representar 13% del total de las inversiones en 2004, a 41% en 2012, siendo Argentina y Brasil, en este orden, quienes ms realizan inversiones en Uruguay, principalmente en el sector agroexportador.

Asimismo, el problema de inclusin juvenil es en parte enfrentado por el gobierno con polticas focalizadas y de responsabilidades sobre drogas provistas por el Estado, que si bien es audaz no cuenta todava con suficiente experiencia internacional com-parada que avale en resultados lo que se desea lograr. Uruguay es as un pas con baja escala poblacional (3.285.000 personas segn relev el INE en 2011) que tiene, por un lado, un gobierno progresista, pero, por otro lado, enfrenta dificultades para resis-tir las presiones de la clase propietaria tradicional, que unidas a las empresas extranje-ras impide que se convierta en un pas articulador de la integracin del MERCOSUR, integrado a cadenas de valor, generando valor agregado a las riquezas naturales y con una mayor participacin del Estado en el excedente que genera el sector agropecuario, turstico e inmobiliario (Casalis, Trinelli, 2013).

En suma, existe un debate actual sobre el modelo de desarrollo a adoptar y su influencia territorial: ms inclusivo y con valor agregado cuyo sujeto sea el Estado, orientado a la regin y a los pases emergentes que pugnan por un cambio global; un modelo ortodoxo neoliberal de alianzas con pases tradicionales y del bloque del Pacfico; o un modelo de posdesarrollo que vuelve a buscar el sujeto en la sociedad civil, ya no en la clase trabajadora sino en los diversos movimientos sociales y luchas territoriales. Este enfoque terico-prctico, supone el ingreso de Amrica Latina en un nuevo orden econmico y poltico-ideolgico, sostenido por el boom de los precios internacionales de las materias primas y los bienes de consumo demandados cada vez ms por los pases centrales y por las potencias emergentes. Este orden va consolidando un estilo de desarrollo neoextractivista que genera ventajas comparati-vas visibles en el crecimiento econmico, al tiempo que produce nuevas asimetras y conflictos sociales, econmicos, ambientales y poltico-culturales. Tal conflictividad marca la apertura de un nuevo ciclo de luchas, centrado en la defensa del territorio y del ambiente, as como en la discusin sobre los modelos de desarrollo y las fronteras


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mismas de la democracia.7

Escenarios

Por tamao y ubicacin Uruguay depende mucho de la evolucin sus pases vecinos. En la medida que Brasil y Argentina logren consolidar sus modelos de desarro-llo productivo-inclusivo y persista la continuidad de gobiernos de partidos progre-sistas, tambin el Frente Amplio en Uruguay podra tener mayores posibilidades de lograr un escenario de mejoras sociales para los prximos aos. No obstante, tambin tendr que superar la contradiccin entre las propuestas sustentables y so-ciales expresadas por el gobierno y la lgica macroeconmica de concentracin y acumulacin que se expresa en la economa real. Es decir, Uruguay deber decidir si va a definir el conflicto por el excedente con los principales ejes de acumulacin existentes o si est dispuesto a asumir parte del conflicto y transferir una porcin del excedente de los sectores ms dinmicos y concentrados a los trabajadores y a los sectores populares. Una orientacin macroeconmica aperturista, sin mayor control y regulacin, sigue reproduciendo un pas que mantiene ndices sociales de nivel intermedio o alto para la regin pero que ajusta por migracin. Es decir, gente joven calificada que opta por la salida ms que por la voz en trminos de A. Hirschmann de una sociedad con un costo de vida elevado para las mayoras. A modo de sntesis, presentamos el siguiente cuadro de la evolucin de los principales indicadores econmicos y sociales de los cuatro pases antes analizados.

Crecimiento del

PBI (2003-2010)

Reduccin de la pobreza

Reduccin del Desempleo

Desigualdad segn ndice de Gini

Argentina 7,50% 54,00% (2002)

6,50% (2012)

24,00% (2002)

7,20% (2013)

0,511 (2000)

0,445 (2010)

Brasil 4,00% 35,00% (2002)

22,00% (2009)

8,9% (2004)

5,3% (2013)

0,574 (2000)

0,547 (2009)

Chile 4,00% 20,20% (2000)

14,1% (2011)

8,60% (2000)

6,2% (2013)

0,553 (2000)

0,521 (2009)

Uruguay 5,93% 40% (2003)

12,3% (2013)

13,9% (2004)

7,1%(2013)

0,444(2000)

0,453 (2010)

Fuente: Elaboracin propia en base a datos del INDEC, CEPAL, PNUD, UBGE, INE Chile e INE Uruguay.

7 La perspectiva del posdesarrollo es desarrollada por Maristella Svampa en el artculo de investigacin: Con-senso de los Commodities y lenguajes de valoracin en Amrica Latina, en Nueva Sociedad, nm. 244, pg. 30, Marzo Abril 2013.


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4. Bienes pblicos y bien pblico

Luego de esta dcada ganada, en los ltimos dos aos ha cambiado el contexto inter-nacional donde los pases emergentes han recibido con mayor claridad el impacto de la crisis global. Esto ha hecho ms difcil, pero no imposible, la aplicacin de polticas pblicas progresivas o transformadoras. De all la importancia de considerar la rela-cin entre bienes pblicos y bien pblico.

Pensar en el bien pblico es realizar un salto en la comprensin de lo social a lo poltico y de lo desagregado a lo agregado. Requiere articular no slo los anlisis sec-toriales, presupuestarios, institucionales, sino tambin los recursos, el financiamiento, la sustentabilidad y la distribucin del excedente y un debate sobre cul es el modelo de desarrollo que se constituye, ms industrial o de especializacin.

Vincular bienes pblicos con el bien pblico es hacerlo tambin con el modelo de desarrollo y con orientacin estratgica que permite proporcionarlos. La cuestin social no es, as, indisociable del modelo de acumulacin y de la orientacin del pro-yecto poltico nacional. Lo cierto es que todos los gobiernos enfrentan riesgos de no slo no poder aumentar los bienes y servicios pblicos a proveer y profundizar las polticas implementadas esta dcada sino, ms an, riesgos de retroceso y prdida de algunas o muchas de las conquistas alcanzadas. En todo caso, como elementos gene-rales podemos reafirmar la importancia de los siguientes factores:

-Es necesario incluir en los debates presupuestarios a los grupos y sectores ms fr-giles y a los que ms necesitan del Estado para dejar de enfocar los recursos destinados a polticas sociales como un gasto y pasar a entenderlos como inversin. El ex presi-dente Incio Lula Da Silva se interroga al respecto: Cunto cuestan las enferme-dades, el hambre, la pobreza? Quin lo calcula? En lugar de considerar a los pobres como un problema hay que integrarlos como parte de la solucin. Si les damos re-cursos a los ms pobres se convertirn en consumidores y harn girar la rueda de la economa. Si les damos trabajo se convierten en trabajadores. Si entendemos bien este circuito veremos que se puede erradicar la pobreza extrema, no slo en nuestros pases sino tambin en todo el mundo.8 La poltica tributaria es por lo tanto importante. En la regin, menos de un tercio de la recaudacin corresponde a impuestos directos, mientras que la carga mayor recae en los impuestos sobre el consumo y otros impues-tos indirectos. Por lo tanto, la carga tributaria no solamente es baja, sino que tiene un claro sesgo regresivo e importantes implicaciones para las funciones redistributivas.

-Incluir con fuerza el tema de los jvenes sin trabajo y que no estudian y compren-der la importancia de polticas que apunten al empleo joven, la registracin y empleo de calidad. Abordar las polticas de desprecarizacin de la fuerza de trabajo hace a la disminucin de la desigualdad y el acceso a derechos y a una ciudadana integral. La informalidad laboral

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