EL PROCESO DE TRANSFORMACIN DEL PRAMO DE GUERRERO POR SISTEMAS DE GANADERA BOVINA (1960-2010),

CON NFASIS EN POLTICAS PBLICAS

ALEXANDER CUBILLOS GONZLEZ

UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA INSTITUTO DE ESTUDIOS AMBIENTALES

BOGOT D.C., COLOMBIA 2011

EL PROCESO DE TRANSFORMACIN DEL PRAMO DE GUERRERO POR SISTEMAS DE GANADERA BOVINA (1960-2010),

CON NFASIS EN POLTICAS PBLICAS

ALEXANDER CUBILLOS GONZLEZ

Trabajo de investigacin presentado como requisito parcial para optar al ttulo de Magster en Medio Ambiente y Desarrollo

Directora: NOHRA LEN RODRGUEZ. M.Sc., Ph.D

Profesora Asociada

Codirector: GONZALO TLLEZ IREGUI. M.Sc., Ph.D (c)

Profesor Asociado

UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA INSTITUTO DE ESTUDIOS AMBIENTALES

BOGOT D.C., COLOMBIA 2011

EL PROCESO DE TRANSFORMACIN DEL PRAMO DE GUERRERO POR SISTEMAS DE GANADERA BOVINA (1960-2010), CON NFASIS EN POLTICAS PBLICAS THE ROLE OF PUBLIC POLICIES ON THE ENVIRONMENTAL CHANGE PROCESS OF PRAMO DE GUERRERO BY CATTLE PRODUCTION SYSTEMS (1960-2010) RESUMEN Los pramos constituyen complejos ecosistmicos y culturales de gran importancia para el estudio ambiental. Las dinmicas de los procesos de apropiacin y uso del territorio del Pramo de Guerrero (Cundinamarca, Colombia) para la produccin de papa y ganadera bovina han ocasionado su transformacin y degradacin, especialmente durante el siglo veinte. Las polticas de proteccin y conservacin no han sido efectivas. En este escenario, se desarroll una investigacin que, desde el anlisis histrico de las polticas pblicas, diera cuenta de las relaciones entre una actividad productiva como la ganadera bovina y la transformacin ambiental del Pramo de Guerrero. Mediante la aplicacin de herramientas de tipo participativo y el estudio de fuentes complementarias, se caracterizaron los sistemas de produccin de ganadera bovina en la regin y se identificaron los hechos histricos relacionados con poltica, que finalmente llevaron a la priorizacin de seis polticas pblicas (fomento a la actividad ganadera, caminos vecinales, reas protegidas municipales, descentralizacin en la asistencia tcnica agropecuaria, ordenamiento territorial y proteccin de pramos) que influyeron marcadamente en el desarrollo de la ganadera y sus efectos sobre la transformacin de la zona de estudio en el perodo 1960-2010, en trminos de cambio en las coberturas naturales y en las dinmicas de uso del suelo. Se obtuvieron de esta manera elementos de anlisis que pueden llevar al mejoramiento del proceso de la poltica pblica de proteccin y conservacin del Pramo de Guerrero y de otras zonas de pramo de Colombia, siempre y cuando se reconozca la relevancia cultural de estos territorios. ABSTRACT Paramos constitute ecosystem and cultural complex of great importance for environmental studies. The dynamics implicit in processes of appropriation and land-use of Pramo de Guerrero (Cundinamarca, Colombia) as part of potato and cattle production, have caused the transformation and degradation of the ecosystem, especially during the 20th Century. Protection and conservation policies have not been effective. In this scenario, a research project which parted from a historical analysis of public policy and established the relationship between cattle production systems and the environmental change process of Pramo de Guerrero, was developed. Through the application of participative tools and the study of complementary sources, the cattle production systems in the region were characterized, and historical events related to public policy were identified. As a result of this process, six public policies which deeply influenced the development of cattle production and, therefore, the environmental change of the study area between 1960 and 2010, were prioritized: encouragement of cattle production activities, town road construction, establishment of municipal protected areas, decentralization of technical agricultural assistance, land-use planning and protection of paramos. This way, elements for analysis which can lead to the improvement of protection and conservation policy processes for both Pramo de Guerrero and other paramo ecosystems in Colombia were obtained. This, as long as the cultural relevance of each territory is taken into account. PALABRAS CLAVE Poltica pblica; pramo; ganadera bovina; transformacin ambiental; ordenamiento territorial. KEYWORDS Public policy; paramo; cattle production; environmental change; land-use planning. ___________________________ _________________________ NOHRA LEN RODRGUEZ GONZALO TLLEZ IREGUI Directora Codirector Autor: ALEXANDER CUBILLOS GONZLEZ (1975).

M e d i s t e l a f u e r z a p a r a s e g u i r

y c o n t u a p o y o l o g r t e r m i n a r e s t o .

A h o r a s o l o m e q u e d a p o r d e c i r :

B u e n a s u e r t e y h a s t a l u e g o !

" Y a p e r d o n e r r o r e s c a s i i m p e r d o n a b l e s .

T r a t d e s u s t i t u i r p e r s o n a s i n s u s t i t u i b l e s ,

d e o l v i d a r p e r s o n a s i n o l v i d a b l e s .

Y a h i c e c o s a s p o r i m p u l s o .

Y a m e d e c e p c i o n c o n a l g u n a s p e r s o n a s ,

. . . m s t a m b i n y o d e c e p c i o n a a l g u i e n .

Y a a b r a c p a r a p r o t e g e r .

Y a m e r e c u a n d o n o p o d a .

Y a h i c e a m i g o s e t e r n o s .

Y a a m y f u i a m a d o , p e r o t a m b i n f u i r e c h a z a d o .

Y a f u i a m a d o y n o s u p e a m a r .

Y a g r i t y s a l t d e f e l i c i d a d .

Y a v i v d e a m o r e h i c e j u r a m e n t o s e t e r n o s ,

p e r o t a m b i n l o s h e r o t o , y m u c h o s .

Y a l l o r e s c u c h a n d o m s i c a y v i e n d o f o t o s .

Y a l l a m s l o p a r a e s c u c h a r u n a v o z .

Y a m e e n a m o r p o r u n a s o n r i s a .

Y a p e n s q u e i b a a m o r i r d e t a n t a n o s t a l g i a y . . .

T u v e m i e d o d e p e r d e r a a l g u i e n e s p e c i a l ,

y t e r m i n p e r d i n d o l o .

P e r o s o b r e v i v ! !

Y t o d a v a v i v o ! !

N o p a s o p o r l a v i d a .

Y t t a m p o c o d e b e r a s s o l o p a s a r . . .

B u e n o e s i r a l a l u c h a c o n d e t e r m i n a c i n ,

a b r a z a r l a v i d a y v i v i r c o n p a s i n ,

p e r d e r c o n c l a s e y v e n c e r c o n o s a d a .

P o r q u e e l m u n d o p e r t e n e c e a q u i e n s e a t r e v e

y l a v i d a e s m u c h o m s p a r a s e r i n s i g n i f i c a n t e "

C h a r l e s C h a p l i n

E s ta te s i s ta m b i n e s t d e d i c a d a a l a m e m o ri a d e m i s d o s p a p s :

A l fre d o Cu b i l lo s Ma r t n e z ( 193 9- 2 0 0 8 ) J a i ro Ru i z Ca m a rg o ( 193 9- 2 0 1 1)

AGRADECIMIENTOS A la profesora Nohra Len Rodrguez y al profesor Gonzalo Tllez Iregui, respectivamente

directora y codirector de la tesis, por su apoyo y participacin en este trabajo. Al Grupo de Desarrollo Territorial Sostenible de la Universidad Nacional de Colombia

(Facultad de Ciencias Humanas), por sus aportes tericos y metodolgicos para el desarrollo de la tesis, especialmente a la profesora Beatriz Alzate Atehorta y al investigador Diego Martnez Ballesteros.

Al Grupo de Investigacin en Gestin de Empresas Pecuarias de la Universidad Nacional

de Colombia (Facultad de Medicina Veterinaria y de Zootecnia) por ser mi soporte acadmico y profesional.

A los estudiantes, profesores y personal administrativo del Instituto de Estudios

Ambientales de la Universidad Nacional de Colombia por brindarme un espacio de desarrollo acadmico y personal.

A mis amigos Camilo Rodrguez Murcia y Paulo Rodrguez Romero por su apoyo

constante, en especial durante el trabajo de campo. A Ana Mara Pacheco P. por su apoyo en la generacin de informacin espacial y

cartogrfica para la tesis. A las comunidades del Pramo de Guerrero por su colaboracin, inters y conocimiento. A las autoridades poltico-administrativas de Zipaquir, Cogua y Tausa por su

colaboracin permanente. A mi familia por su paciencia y apoyo incondicional. A todas y cada una de las personas que hicieron posible llevar a feliz trmino este

proceso.

A todos, Gracias!

XI

CONTENIDO

Pg.

RESUMEN ........................................................................................................................................................ V

LISTA DE FIGURAS....................................................................................................................................... XIV

LISTA DE TABLAS ......................................................................................................................................... XV

LISTA DE FOTOGRAFAS ............................................................................................................................. XVI

LISTA DE ABREVIATURAS .......................................................................................................................... XVII

INTRODUCCIN ............................................................................................................................................... 1

1. POLTICA PBLICA Y TRANSFORMACIONES AMBIENTALES ............................................................... 3

1.1 EL ESTUDIO DE LAS POLTICAS PBLICAS ..................................................................................... 3 1.2 EL MARCO INSTITUCIONAL DE LAS POLTICAS PBLICAS ............................................................. 4 1.3 POLTICAS PBLICAS Y MEDIO AMBIENTE ...................................................................................... 7

1.3.1 Ms all de la poltica ambiental .................................................................................................. 8 1.3.2 Lo territorial y lo sectorial ............................................................................................................10 1.3.3 La importancia de la participacin ciudadana ..............................................................................12

1.4 EL PAPEL DE LA HISTORIA EN LA RELACIN POLTICAS PBLICAS AMBIENTE .........................13

2. APROXIMACIONES METODOLGICAS PARA EL ANLISIS DE POLTICAS PBLICAS Y TRANSFORMACIONES AMBIENTALES .........................................................................................................15

2.1 ANLISIS DE POLTICAS PBLICAS ................................................................................................15 2.1.1 Advocacy Coalitions Framework (AC) de Sabatier ....................................................................15 2.1.2 Institutional Analysis and Development Framework (IAD) de Ostrom .........................................16 2.1.3 Marco de anlisis referencial de Muller .......................................................................................16 2.1.4 Modelo de construcciones discursivas de Roe ............................................................................16

2.2 EL MODELO METODOLGICO.........................................................................................................17

3. EL PRAMO DE GUERRERO: ZONA DE ESTUDIO.................................................................................21

3.1 FACTORES BIOFSICOS ..................................................................................................................21 3.1.1 Aspectos climticos ....................................................................................................................23 3.1.2 Aspectos geolgicos y geomorfolgicos ......................................................................................23 3.1.3 Aspectos hidrogrficos ...............................................................................................................24 3.1.4 Aspectos relacionados con flora y fauna (biogeografa) ...............................................................24

3.2 FACTORES SOCIOECONMICOS ...................................................................................................25 3.2.1 Caractersticas bsicas a escala municipal .................................................................................25 3.2.2 Actividades productivas ..............................................................................................................26

3.3 IMPACTOS AMBIENTALES POTENCIALES ......................................................................................26 3.4 ACCIONES PARA LA PROTECCIN DE LOS ECOSISTEMAS ...........................................................28

XII

4. CARACTERIZACIN DE LOS SISTEMAS DE PRODUCCIN BOVINA Y SU RELACIN CON EL CULTIVO DE PAPA EN EL PRAMO DE GUERRERO ....................................................................................30

4.1 CARACTERSTICAS GENERALES DE LOS SISTEMAS DE PRODUCCIN AGROPECUARIA EN EL PRAMO DE GUERRERO ............................................................................................................................30 4.2 CARACTERIZACIN DE LOS SISTEMAS DE PRODUCCIN BOVINA ..............................................35

4.2.1 Sistema de produccin de lechera .............................................................................................36 4.2.2 Sistema de produccin doble propsito .......................................................................................38 4.2.3 Sistema de produccin de ceba ..................................................................................................39 4.2.4 Sistema de produccin de cra y levante .....................................................................................40 4.2.5 Sistema de produccin de economa campesina .........................................................................42

4.3 FORMAS DE INTEGRACIN DE LA PRODUCCIN DE PAPA A LA GANADERA ..............................43 4.3.1 Produccin integrada .................................................................................................................44 4.3.2 Produccin alterna .....................................................................................................................45

5. ANLISIS DE POLTICAS PBLICAS RELEVANTES, RELACIONADAS CON LA TRANSFORMACIN DEL PRAMO DE GUERRERO POR SISTEMAS DE GANADERA BOVINA ...................................................46

5.1 TENDENCIAS DE TRANSFORMACIN AMBIENTAL RELACIONADAS CON POLTICAS PBLICAS .46 5.2 ACTORES INVOLUCRADOS Y COALICIONES ..................................................................................48 5.3 HITOS HISTRICOS RELACIONADOS CON POLTICA PBLICA .....................................................52 5.4 ANLISIS DEL DESARROLLO DE LAS POLTICAS PBLICAS ..........................................................53

5.4.1 Poltica pblica de fomento ganadero (1960-1975) ......................................................................54 5.4.1.1 Problema pblico ...................................................................................................................55 5.4.1.2 Actores ..................................................................................................................................55 5.4.1.3 Reglas institucionales formales ...............................................................................................56 5.4.1.4 Reglas institucionales informales ............................................................................................57

5.4.2 Poltica pblica de caminos vecinales (1960-1988) ......................................................................58 5.4.2.1 Problema pblico ...................................................................................................................60 5.4.2.2 Actores ..................................................................................................................................60 5.4.2.3 Reglas institucionales formales ...............................................................................................61 5.4.2.4 Reglas institucionales informales ............................................................................................62

5.4.3 Poltica pblica de reas protegidas de carcter municipal (1990-1999) .......................................62 5.4.3.1 Problema pblico ...................................................................................................................62 5.4.3.2 Actores ..................................................................................................................................63 5.4.3.3 Reglas institucionales formales ...............................................................................................64 5.4.3.4 Reglas institucionales informales ............................................................................................65

5.4.4 Poltica pblica de descentralizacin del servicio de asistencia tcnica agropecuaria (1989-2004) 66 5.4.4.1 Problema pblico ...................................................................................................................66 5.4.4.2 Actores ..................................................................................................................................67 5.4.4.3 Reglas institucionales formales ...............................................................................................68 5.4.4.4 Reglas institucionales informales ............................................................................................68

5.4.5 Poltica pblica de ordenamiento territorial (1997-2003) ..............................................................69 5.4.5.1 Problema pblico ...................................................................................................................70 5.4.5.2 Actores ..................................................................................................................................70 5.4.5.3 Reglas institucionales formales ...............................................................................................70 5.4.5.4 Reglas institucionales informales ............................................................................................71

5.4.6 Poltica pblica de proteccin y conservacin de pramos (2002-2010) .......................................72 5.4.6.1 Problema pblico ...................................................................................................................72 5.4.6.2 Actores ..................................................................................................................................73 5.4.6.3 Reglas institucionales formales ...............................................................................................73 5.4.6.4 Reglas institucionales informales ............................................................................................74

6. EFECTOS AMBIENTALES DE LAS POLTICAS PBLICAS PRIORIZADAS: CAMBIO MULTITEMPORAL EN LAS COBERTURAS VEGETALES .............................................................................................................75

6.1 CAMBIO MULTITEMPORAL EN LAS COBERTURAS VEGETALES DEL PRAMO DE GUERRERO ...75 6.2 ANLISIS DE TENDENCIA DEL CAMBIO EN COBERTURAS.............................................................78 6.3 ANLISIS DE VELOCIDAD DE TRANSFORMACIN DE COBERTURAS ...........................................79 6.4 ANLISIS DE INDICADORES SECTORIALES ...................................................................................80 6.5 ANLISIS CONSOLIDADO ................................................................................................................82

XIII

CONCLUSIONES .............................................................................................................................................84

DESARROLLOS POSTERIORES .....................................................................................................................86

BIBLIOGRAFA ................................................................................................................................................87

ANEXO 1. METODOLOGA PARA LA CARACTERIZACIN DE LOS SISTEMAS DE PRODUCCIN BOVINA EN EL PRAMO DE GUERRERO..................................................................................................................94

ANEXO 2. COMPARACIN DE LA ACTIVIDAD GANADERA BOVINA EN ZONAS ALTAS Y MUY ALTAS DEL PRAMO DE GUERRERO ............................................................................................................................98

ANEXO 3. METODOLOGA PARA EL ESTABLECIMIENTO DE RELACIONES ENTRE POLTICAS PBLICAS, GANADERA BOVINA Y TRANSFORMACIN AMBIENTAL DEL PRAMO DE GUERRERO ..........................99

ANEXO 4. MATRICES DE IDENTIFICACIN DE ACTORES ........................................................................ 105

ANEXO 5. MATRIZ DE HITOS HISTRICOS DEL PRAMO DE GUERRERO, RELACIONADOS CON POLTICA PBLICA .................................................................................................................................... 107

ANEXO 6. METODOLOGA DE ANLISIS DEL CAMBIO MULTITEMPORAL EN LAS COBERTURAS VEGETALES COMO EFECTO DE LAS POLTICAS PBLICAS .................................................................... 112

ANEXO 7. MAPA GENERAL DE CATEGORAS DE USO Y COBERTURA DEL PRAMO DE GUERRERO .... 115

ANEXO 8. MAPAS DE CATEGORAS DE USO Y COBERTURA DEL PRAMO DE GUERRERO POR DCADAS .................................................................................................................................................. 118

ANEXO 9. MAPAS DE SUPERFICIE DE TENDENCIA DE CAMBIO EN LAS COBERTURAS DEL PRAMO DE GUERRERO ............................................................................................................................................... 123

ANEXO 10. ALGUNOS INDICADORES SOBRE LA PRODUCCIN DE PAPA EN EL PRAMO DE GUERRERO ................................................................................................................................................................... 125

XIV

LISTA DE FIGURAS

Pg.

Figura 1. El ciclo de la poltica pblica y sus productos ....................................................................... 7

Figura 2. Las polticas pblicas como vectores del desarrollo sostenible ............................................. 9

Figura 3. El nuevo paradigma de desarrollo regional ........................................................................ 11

Figura 4. Niveles de operacin de la historia ambiental..................................................................... 14

Figura 5. Modelo de relaciones polticas pblicas transformacin ambiental .................................. 18

Figura 6. Anlisis relacional de los procesos de polticas pblicas .................................................... 20

Figura 7. Los instrumentos de poltica en un modelo de interpretacin ambiental.............................. 20

Figura 8. Mapa de ubicacin de la zona de estudio (Pramo de Guerrero) ....................................... 22

Figura 9. Mapa de actores en la dinmica ambiental del Pramo de Guerrero .................................. 51

Figura 10. Ilustracin sobre la forma de construccin de los caminos vecinales en 1962 .................. 61

Figura 11. Evolucin de la poblacin de bovinos en los municipios de Zipaquir, Cogua y Tausa, departamento de Cundinamarca (1960-2009) ................................................................................... 80

Figura 12. Evolucin de la poblacin de bovinos en los municipios de Zipaquir, Cogua y Tausa, departamento de Cundinamarca, por dcadas (1960-2007) .............................................................. 81

Figura 13. Tasas de crecimiento de la poblacin de bovinos en los municipios de Zipaquir, Cogua y Tausa, departamento de Cundinamarca, por dcadas (1960-2007) ................................................... 81

XV

LISTA DE TABLAS

Pg.

Tabla 1. Poblacin ajustada a 30 de junio de 2005, por municipio y por rea ......................................................25 Tabla 2. NBI ajustado a 31 de diciembre de 2008, por municipio y por rea .......................................................25 Tabla 3. reas protegidas declaradas a junio de 2010 en el Pramo de Guerrero...............................................28 Tabla 4. Caractersticas generales de los predios con actividad ganadera bovina en el Pramo de Guerrero ......32 Tabla 5. Inventario promedio de bovinos para los diferentes sistemas de produccin (excepto economa campesina) en el Pramo de Guerrero ..............................................................................................................35

Tabla 6. Caractersticas relevantes de los sistemas de produccin de lechera en el Pramo de Guerrero ..........36 Tabla 7. Caractersticas relevantes de los sistemas de produccin doble propsito en el Pramo de Guerrero ....38 Tabla 8. Caractersticas relevantes de los sistemas de produccin de ceba en el Pramo de Guerrero ...............40 Tabla 9. Caractersticas relevantes de los sistemas de produccin de cra y levante en el Pramo de Guerrero ..42 Tabla 10. Sntomas y tendencias de transformacin ambiental para la dimensin poltico-institucional en el Pramo de Guerrero .........................................................................................................................................47

Tabla 11. Actores identificados por las comunidades del Pramo de Guerrero ...................................................49 Tabla 12. Hitos histricos priorizados para el anlisis de polticas pblicas en el Pramo de Guerrero ................53 Tabla 13. Desarrollo histrico de la poltica pblica de fomento ganadero en el Pramo de Guerrero ..................54 Tabla 14. Desarrollo histrico de la poltica pblica de caminos vecinales en el Pramo de Guerrero ..................58 Tabla 15. Desarrollo histrico de la poltica pblica de reas protegidas en el Pramo de Guerrero ....................63 Tabla 16. Desarrollo histrico de la poltica pblica de descentralizacin de la asistencia tcnica agropecuaria en el Pramo de Guerrero......................................................................................................................................67

Tabla 17. Desarrollo histrico de la poltica pblica de ordenamiento territorial en el Pramo de Guerrero...........69 Tabla 18. Desarrollo histrico de la poltica pblica de proteccin y conservacin de pramos en el Pramo de Guerrero ...........................................................................................................................................................72

Tabla 19. Cambio en las coberturas vegetales del Pramo de Guerrero (perodo 1960-2007, rea total) .............76 Tabla 20. Cambio en las coberturas vegetales del Pramo de Guerrero (perodo 1960-2007, rea superior a 3200 m.s.n.m.) ..........................................................................................................................................................76

Tabla 21. Cambio en las coberturas de pastos en el Pramo de Guerrero (1988-2007) ......................................78 Tabla 22. Tendencia de cambio en las coberturas del Pramo de Guerrero (1960-2007) ....................................78 Tabla 23. Velocidad de transformacin de bosque a actividad agropecuaria en el Pramo de Guerrero (1940-2007) ................................................................................................................................................................79

Tabla 24. Velocidad de transformacin de vegetacin de pramo a actividad agropecuaria en el Pramo de Guerrero (1940-2007) .......................................................................................................................................79

Tabla 25. Polticas pblicas relevantes y su posibles efectos ambientales en el Pramo de Guerrero .................82

XVI

LISTA DE FOTOGRAFAS

Pg.

Fotografa 1. Sistema de lechera ubicado en la vereda Quebrada Honda del municipio de Cogua; cerca a la zona de reserva forestal municipal. ................................................................................... 37

Fotografa 2. Sistema de doble propsito en la vereda Guerrero Occidental del municipio de Zipaquir ......................................................................................................................................................... 39

Fotografa 3. Sistema de ceba localizado en la vereda Guerrero Occidental del municipio de Zipaquir ......................................................................................................................................................... 41

Fotografa 4. Sistema de cra y levante en la vereda Llano Grande del municipio de Tausa.............. 41

Fotografa 5. Sistema de economa campesina en la vereda Guerrero Oriental del municipio de Zipaquir........................................................................................................................................... 43

Fotografa 6. Taller de historia veredal. Vereda Ro Fro, municipio de Zipaquir ............................ 100

Fotografa 7. Mapa histrico (estado actual) elaborado por la comunidad de la vereda Llano Grande, municipio de Tausa ......................................................................................................................... 102

XVII

LISTA DE ABREVIATURAS Abreviatura Trmino

AC Advocacy Coalitions

AID Agencia Internacional para el Desarrollo

BID Banco Interamericano de Desarrollo

BIRF Banco Internacional de Reconstruccin y Fomento

CAR Corporacin Autnoma Regional de Cundinamarca

CI Conservacin Internacional Colombia

CMMAD Comisin Mundial sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo

CORPOICA Corporacin Colombiana de Investigacin Agropecuaria

DANE Departamento Administrativo Nacional de Estadstica

DMI Distrito de Manejo Integrado

DNP Departamento Nacional de Planeacin

EOT Esquema de Ordenamiento Territorial

FCV Fondo Nacional de Caminos Vecinales

FEDEGN-F.N.G. Federacin Colombiana de Ganaderos - Fondo Nacional del Ganado

FEDEPAPA Federacin Nacional de Productores de Papa

Fondo DRI Fondo de Cofinanciacin para la Inversin Rural

IAD Institutional Analysis and Development Framework

ICA Instituto Colombiano Agropecuario

IDEA Instituto de Estudios Ambientales

IDS Institute of Development Studies

IGAC Instituto Geogrfico Agustn Codazzi

IICA Instituto Interamericano de Cooperacin para la Agricultura

MADR Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural

MAVDT Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial

MMA Ministerio del Medio Ambiente

NBI Necesidades Bsicas Insatisfechas

XVIII

Abreviatura Trmino

ONGs Organizaciones No Gubernamentales

PBOT Plan Bsico de Ordenamiento Territorial

POT Plan de Ordenamiento Territorial

SENA Servicio Nacional de Aprendizaje

SIG Sistemas de Informacin Geogrfica

UMATA Unidad Municipal de Asistencia Tcnica Agropecuaria

URPA Unidad Regional de Planificacin Agropecuaria

1

INTRODUCCIN Los pramos constituyen ecosistemas complejos y variados, endmicos de los Andes de Venezuela, Colombia, Ecuador y Per. En Colombia se localizan en las tres cordilleras y en la Sierra Nevada de Santa Marta, abarcando el 1,3% de la extensin del pas (Morales et al., 2007). Los ecosistemas de pramo son fuente de valiosos recursos como el agua, la energa y la diversidad biolgica; adems son centros culturales importantes. No obstante, estos ecosistemas son muy vulnerables al desequilibrio ecolgico ocasionado por factores naturales como los cambios climticos, y por factores antrpicos que han provocado prdida de biodiversidad y degradacin de suelos y cuencas hidrogrficas (MMA, 2002). Es as como los pramos vienen sufriendo serios procesos de transformacin y degradacin, debido principalmente al uso de sus recursos biticos y fsicos por parte del ser humano, quien los utiliza para obtencin de lea, actividades agrcolas y ganaderas inadecuadas, explotacin comercial y desecacin de turberas, explotacin del recurso hdrico para consumo humano y generacin elctrica, turismo mal dirigido, entre otros. Particularmente, la ganadera bovina en Colombia ha sido una de las actividades productivas que ha generado grandes conflictos sociales y ambientales por el uso de la tierra. Hasta principios de la dcada de los noventa un ganadero disfrutaba de su estatus no tanto por la produccin o productividad de su ganado sino por el hecho de ser un gran terrateniente y, efectivamente, lo atractivo del negocio estaba ms en la especulacin generada por la tenencia de la tierra que por la actividad ganadera como tal. El cambio en el esquema productivo sobrevino, a su vez, como consecuencia del cambio en el modelo de desarrollo del pas hacia la apertura econmica y la globalizacin de mercados, pero esto no ha ocasionado necesariamente una disminucin en los conflictos sealados con anterioridad, sobretodo en algunas zonas especficas, como es el caso de los pramos. La actividad ganadera (particularmente la ganadera bovina extensiva) en las zonas de pramo, ha sido un agente generador de procesos de transformacin y deterioro del ecosistema, como consecuencia de una constante presin sobre sus recursos naturales. Debido a lo anterior, como lo seala Murgueitio (2005), la transformacin de la ganadera en actividades compatibles con el desarrollo socioeconmico y la proteccin de los ecosistemas debe partir del reconocimiento de la diversidad de situaciones, actores involucrados e impactos. Las estrategias deben ajustarse al tipo de ganadera (control territorial, negocio empresarial, campesinos, colonos, indgenas) y regin (segn los biomas y ecosistemas afectados), contribuir a atenuar los impactos generados sobre el agua, suelo, aire y biodiversidad y, al mismo tiempo, incrementar los beneficios sociales como generacin de empleo, oferta alimentaria y la distribucin de la riqueza. De acuerdo con Alzate (2006) la intervencin del Pramo de Guerrero ha sido continua desde la dcada del cuarenta, y a pesar de que las velocidades de intervencin han disminuido, otros aspectos como la sobreutilizacin del suelo, la prdida de biodiversidad, la alteracin del rgimen hdrico, el incremento en los costos de produccin, la disminucin en la rentabilidad y la marginalidad socioeconmica, se intensifican y se refuerzan unos a otros,

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a travs de las interrelaciones complejas entre las distintas dimensiones ambientales existentes en el rea. Es as como se interfiere en la funcionalidad del ecosistema, siendo necesaria la identificacin y caracterizacin de las interacciones ambientales, en sus diferentes manifestaciones ecolgicas, econmicas, culturales y polticas, para reas ambientalmente estratgicas como la de Pramo de Guerrero. A este propsito contribuy la presente investigacin, mediante el anlisis multitemporal de las transformaciones ambientales de la zona para el perodo 1960-2010, especialmente de la prdida de las coberturas naturales como resultado de la actividad ganadera extensiva (potrerizacin), y de cmo estas transformaciones han sido promovidas por la implementacin de polticas pblicas. Se da continuidad al trabajo desarrollado en Pramo de Guerrero por investigadores de la Universidad Nacional de Colombia. Uno de los aspectos abordados en dicho trabajo, fue la expansin de la frontera agropecuaria para el perodo comprendido entre 1940 y 2006; sin embargo, qued explcita la necesidad de abarcar este aspecto con un mayor detalle y de profundizar en los modelos de formalizacin de las conexiones e interrelaciones de las esferas de lo ambiental que se encuentran detrs del fenmeno de transformacin de los ecosistemas estratgicos de la regin en agroecosistemas. Se busc, entonces, complementar el estudio de la expansin de la frontera ganadera en la regin y sus impactos en diferentes momentos, y ahondar en las interacciones de carcter ambiental que explican su dinmica, especialmente las referentes a factores de poltica pblica. El anlisis desarrollado ofrece elementos que pueden contribuir a la construccin de polticas pblicas que permitan disminuir los impactos negativos generados por los sistemas de ganadera bovina en el rea de estudio y en otras zonas de pramo del pas. Con este fin se caracterizaron dichos sistemas productivos, se analizaron los procesos de transformacin ambiental y los factores que estn detrs de estos procesos. Todo bajo un enfoque metodolgico que reconoci el papel de los diversos actores que inciden y tambin sufren los efectos de una determinada orientacin de la accin pblica. Finalmente, se concluy que en el anlisis de las interacciones multitemporales entre los sistemas de produccin de ganadera bovina en el Pramo de Guerrero, la expansin de la actividad productiva y la transformacin ambiental del territorio, las polticas pblicas condicionan de una manera concreta tales interacciones.

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1. POLTICA PBLICA Y TRANSFORMACIONES AMBIENTALES

Al hablar de la relacin entre poltica y ambiente, generalmente se hace referencia al estudio de la poltica ambiental, donde el ambiente es clasificado como un sector ms dentro del funcionamiento del aparato estatal. La base conceptual y terica de esta investigacin va ms all de esta concepcin, buscando establecer tales relaciones en trminos de transformaciones, efectos e impactos ambientales, es decir, se parte de la concepcin que toda poltica pblica (no slo la poltica ambiental) tiene la capacidad de generar transformaciones sobre el ambiente, el cual a su vez es entendido como resultado de las interacciones que se desarrollan entre los ecosistemas y los sistemas culturales1

, o entre la naturaleza y la sociedad.

Bajo esta concepcin, se puede afirmar que el conocimiento de las relaciones entre poltica pblica y transformaciones ambientales no est difundido ni consolidado a escala global y nacional. Por tanto, uno de los objetivos de la tesis fue construir una base terica y metodolgica que soportara el desarrollo de la investigacin y que diera cuenta de esas relaciones dentro de la concepcin definida. A partir del anlisis y el acoplamiento de diferentes enfoques y perspectivas tericas, en este primer captulo se establecen las relaciones entre poltica pblica y medio ambiente, teniendo como marco de anlisis la teora neoinstitucional y resaltando el papel de la historia como condicionante de tales relaciones. 1.1 EL ESTUDIO DE LAS POLTICAS PBLICAS Las diferentes perspectivas tericas del estudio de las polticas pblicas se pueden clasificar en tres direcciones. La primera enfatiza en la economa poltica y las interacciones entre Estado, sociedad civil y diferentes grupos de inters. Otra examina la historia y la prctica ligadas al discurso poltico, y cmo ello condiciona y gua las polticas pblicas, sus problemas y cursos de accin. La tercera direccin da primaca al papel y a la accin (o a la capacidad para hacer la diferencia) de los actores individuales o sus redes. La innovacin en el estudio de las polticas pblicas se dirige a integrar estas diferenciadas pero relacionadas perspectivas, en escuelas y disciplinas diversas, a fin de establecer en qu forma los actores construyen y dan forma a los discursos y a los intereses polticos y, a la vez, cmo son afectados estos actores por la accin poltica pblica (IDS, 2006, 9). Las polticas pblicas se definen como un conjunto de decisiones y acciones resultantes de las interacciones constantes entre actores pblicos y privados cuya conducta se ve influenciada por los recursos que tienen disponibles y por reglas institucionales generales (para el total del sistema poltico) y especficas (al campo de intervencin que se estudie) (Ostrom, 1990 citada por Knoepfel et al., 2007). As mismo, una poltica pblica designa la existencia de un conjunto conformado por uno o varios objetivos colectivos considerados necesarios o deseables y por medios y acciones que son tratados, por lo menos

1 El sistema cultural se define como el conjunto de tradiciones tcnicas, tecnolgicas, sociales y simblicas que se transmite de una generacin a otra y que permite a la especie humana sobrevivir y evolucionar. Este sistema, producto de la evolucin fsica, cerebral y mental de los seres humanos, ha sido desarrollado en todas las sociedades humanas como mecanismo de adaptacin al medio natural (ngel, 1996, 56-68).

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parcialmente, por una institucin u organizacin gubernamental con la finalidad de orientar el comportamiento de actores individuales o colectivos para modificar una situacin percibida como insatisfactoria o problemtica (Roth, 2002, 27). Lo anterior evidencia la complejidad inherente al anlisis de las polticas pblicas y resalta la relacin e interdependencia entre los actores involucrados en el proceso de construccin de las mismas. Keeley y Scoones (2003, 22) sealan que, en la prctica, las polticas pblicas consisten generalmente de amplios cursos de accin (o inaccin), o una red de decisiones interrelacionadas que evolucionan en el tiempo durante el proceso de implementacin. Las polticas pblicas deben entenderse como procesos inherentemente polticos, ms que la simple ejecucin instrumental de decisiones racionales; buscan modificar ciertas situaciones o alcanzar determinados resultados, por ejemplo, en el ordenamiento de un territorio2

.

Es as que toda poltica pblica apunta a la resolucin de un problema pblico reconocido como tal en la agenda gubernamental. Representa pues la respuesta del sistema poltico-administrativo a una situacin de la realidad social juzgada polticamente como inaceptable (Subirats et al., 2008, 33). Esta respuesta, de darse, se plantea siempre en el marco de un ejercicio redistributivo (con ganadores y perdedores), en el centro de una movilizacin de visiones sesgadas (Schattschneider, 1960 citado por Subirats et al., 2008, 34-35). En este marco conceptual, el anlisis de las polticas pblicas ha ido cobrando importancia como un aspecto fundamental en la comprensin de las acciones pblicas, su legitimidad, eficacia y continuidad o sostenibilidad. De all que autores como Roth (2002, 15) conciban el anlisis de polticas pblicas como la ciencia del Estado en accin o, ms precisamente, como una metodologa de investigacin social aplicada al anlisis de la actividad concreta de las autoridades pblicas, en donde el inters ya no se orienta hacia quin gobierna y cmo lo hace, sino quin y cmo elabora, implementa y evala una poltica pblica (Lagroye, 1991 citado por Roth, 2002)3

.

1.2 EL MARCO INSTITUCIONAL DE LAS POLTICAS PBLICAS Las instituciones4

2 En la presente investigacin se adopt la definicin de poltica pblica desarrollada por Subirats et al. (2008, 35), entendida como una serie de decisiones o de acciones, intencionalmente coherentes, tomadas por diferentes actores (primordialmente pblicos), cuyos recursos, nexos institucionales e intereses varan, a fin de resolver de manera puntual un problema polticamente definido como colectivo. Este conjunto de decisiones y acciones da lugar a actos formales, con un grado de obligatoriedad variable, tendientes a modificar la conducta de grupos sociales que, se supone, originaron el problema colectivo por resolver (grupos-objetivo), y considerando el inters de grupos sociales que padecen los efectos negativos del problema en cuestin (beneficiarios finales).

han sido objeto de estudio de disciplinas como la economa, la poltica, la administracin, el derecho, la sociologa, entre otras, con distintas perspectivas tericas y

3 Una disertacin ms amplia sobre el tema de anlisis de polticas pblicas se presenta en el captulo 2. 4 Convencionalmente se identifican las instituciones como las organizaciones pblicas y privadas que administran y aplican polticas y programas de acuerdo con ciertas reglas. Sin embargo, la teora neoinstitucional distingue entre instituciones y organizaciones; mientras que las primeras son, en un sentido general, un conjunto de normas y reglas, las ltimas son las instancias en las cuales los individuos se relacionan y organizan en grupos, para emprender acciones colectivas y funcionar como actores colectivos en diversos espacios, de acuerdo con las reglas contenidas en las instituciones existentes (Jones, 1983). Por tanto, limitarse al estudio de las instituciones como organizaciones (entidades), impide analizar de manera integral el papel y la influencia de la cultura en la construccin y ordenamiento de estas reglas institucionales.

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escuelas de pensamiento. Sin embargo, no existe una teora nica, ni todas las escuelas se han interesado por estudiar las instituciones. Ayala (2000) seala que las teoras sobre las instituciones se agrupan en dos tradiciones intelectuales. Una enfatiza los beneficios colectivos que se desprenden de su existencia. Otra, enfatiza los conflictos sociales y distributivos que generan, porque se argumenta que las instituciones no benefician a todos los agentes por igual, ya que existe una notable desigualdad en el poder y capacidad que tienen los individuos para influir en el diseo, instrumentacin, legalizacin, administracin, vigilancia y cumplimiento de las instituciones. En esta segunda concepcin terica se ubica la escuela neoinstitucional, que se ocupa de analizar la forma como evolucionan las instituciones5

, mediante la evaluacin de los antecedentes histricos que explican su gnesis y de la manera como determinan la situacin de una sociedad, con el fin de definir cules deben ser las modificaciones estructurales que se deben llevar a cabo (cambio institucional) para mejorar esta situacin en el futuro (North, 1993).

La escuela neoinstitucional est constituida por dos niveles complementarios. Uno se relaciona con el ambiente institucional, definido como el conjunto de reglas fundamentales de tipo poltico, social, legal y econmico que estructuran las bases para la produccin, el intercambio y la distribucin de bienes, servicios y oportunidades. Y el otro se refiere a los arreglos institucionales, entendidos como los acuerdos que se establecen entre los diferentes actores para la cooperacin y la creacin de mecanismos de cambio institucional, que involucran leyes y derechos de propiedad (Lahera, 1996). As, se reconoce la relevancia de las instituciones, formales (normas de carcter legal) e informales (costumbres, percepciones, narrativas, entre otras), dentro del funcionamiento de las sociedades y como factor determinante del desarrollo (Mehta et al., 1999, 39)6

. El anlisis de polticas pblicas debe integrar esta doble dimensin y cuestionarse acerca de la estabilidad de las reglas institucionales formales e informales, los posibles conflictos entre ellas y la influencia que ambas puedan tener sobre las conductas polticas de los actores (Subirats et al., 2008, 96).

De acuerdo con Subirats et al. (2008, 95-96) las reglas institucionales o instituciones7

se definen desde tres perspectivas: sociolgica, econmica e histrica.

Las reglas institucionales como normas sociales se abordan desde una perspectiva culturalista, en la cual tales reglas estn primordialmente condicionadas por el sistema de valores, smbolos, esquemas cognitivos y normas de comportamiento de los actores.

5 North (1993, 13) define las instituciones como el conjunto de reglas formales e informales a travs de las cuales se rige el proceso de interaccin humano. En este sentido, las instituciones son los lmites concebidos por el ser humano para estructurar su propia interaccin o su conducta. 6 La diferencia entre instituciones formales e informales es de grado; a travs de la historia las sociedades humanas han pasado de regular sus conflictos mediante normas informales a hacerlo bajo normas formales, lo cual refleja un aumento considerable en la complejidad de las relaciones sociales, principalmente de las de intercambio (Santander, 2009). 7 Cuando se utiliza el trmino institucin en este texto, debe considerarse como sinnimo de reglas institucionales.

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Es decir, que la cultura proporciona a los actores un marco de significacin que gua sus acciones individuales.

Las reglas institucionales desde lo econmico se inscriben en una perspectiva de clculo,

y se entienden como acuerdos voluntarios entre los individuos. Estos acuerdos permiten disminuir la incertidumbre inherente a toda decisin colectiva, dada la informacin imperfecta y las capacidades cognitivas limitadas de los actores.

Las reglas institucionales como un hecho histrico se inspiran en las teoras

estructuralistas, es decir, que desde esta perspectiva se asocian con las normas constitucionales y jurdicas, los procesos poltico-administrativos formales y las convenciones informales que marcan el juego entre los actores. Las instituciones reflejan as las relaciones de poder existentes entre los grupos sociales y garantizan a algunos de ellos acceso privilegiado a los mbitos de toma de decisiones y de implementacin de las polticas.

El neoinstitucionalismo histrico se sita entonces en un punto intermedio entre la perspectiva culturalista de la sociologa y la perspectiva de clculo de la economa. Para esta escuela, las reglas institucionales afectan las preferencias y la identidad de los individuos, pero simultneamente estos las utilizan, desde un punto de vista estratgico, para hacer valer sus intereses (Subirats et al., 2008, 96)8

.

En este contexto, el ciclo de inclusin del problema en la agenda poltica, formulacin o programacin, implementacin y evaluacin de la poltica pblica se desarrolla dentro de un marco o unas reglas institucionales definidas, en las que los diferentes actores involucrados, segn lo proponen Subirats et al. (2008, 94), adoptan conductas polticas que se adecuan a los valores y a las expectativas que tales reglas establecen, pero al mismo tiempo las modifican mediante sus propias decisiones y acciones. Como complemento a la visin cclica de las polticas pblicas (ver figura 1) Santander (2009), retomando lo planteado por Arnold Meltsner a principios de la dcada del setenta, propone que es necesario entender el proceso de realizacin de la poltica pblica como producto de la interaccin y el conflicto de mltiples intereses9

.

Con este fin se busca crear un espacio analtico donde se inserta el proceso en su fase cclica, pero que considera relevante el entorno social en el cual se desarrolla y las interacciones entre sus diferentes componentes. Este espacio, definido por Meltsner (1989 citado por Santander, 2009) como el espacio de la poltica pblica, se caracteriza por la participacin de un conjunto de actores cuyas preferencias especficas por una determinada

8 La perspectiva histrica del neoinstitucionalismo se tom como base conceptual para el anlisis de polticas pblicas objeto de esta investigacin. 9 Considerar solamente el enfoque cclico, donde se visualiza la poltica pblica como un todo, implica la abstraccin del entorno social y de la solucin a la situacin problemtica que en l se desarrolla, dando prioridad a una relacin de causalidad circular entre las diferentes etapas y relegando a un segundo plano el papel que juegan las interacciones con los distintos elementos que se ubican en dicho entorno (Santander, 2009; Roth, 2002).

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poltica son ambiguas; y son ambiguas en la medida en que estn influenciadas por una serie de reglas formales e informales.

Figura 1. El ciclo de la poltica pblica y sus productos

Fuente: Knoepfel et al. (2007).

La existencia y la interaccin entre tres componentes: actores, reglas formales e informales, es lo que determina el espacio de la poltica pblica (Santander, 2009, 26). En un escenario multifactorial como el presentado con anterioridad (que considera simultneamente las conductas de los actores, las reglas institucionales o instituciones y sus interacciones), propio de un anlisis integral de las polticas pblicas, cobran especial relevancia las decisiones individuales y colectivas de los grupos sociales que sufren el efecto de las polticas pblicas a escala local, a partir de lo cual se puede dar un proceso de retroalimentacin tendiente al mejoramiento del proceso general de la poltica. Este proceso de decisin y retroalimentacin tambin se presenta cuando existen actores que originan y se ven afectados por un problema ambiental, y quienes ven tal problema desde diversas perspectivas. En este contexto es posible establecer relaciones entre polticas pblicas y medio ambiente. 1.3 POLTICAS PBLICAS Y MEDIO AMBIENTE La relacin entre polticas pblicas y medio ambiente constituye un rea de estudio relativamente reciente que, de acuerdo con IDS (2006, 15), ha tenido origen en las siguientes preguntas: Cmo es el proceso de toma de decisiones en la formulacin de polticas pblicas? En qu momentos del proceso se delibera o no sobre los aspectos

Primera etapa: Inclusin en la agenda

Producto 1: Definicin poltica del problema pblico (D.P.P.)

Segunda etapa: ProgramacinProducto 2: Programa poltico

administrativo (P.P.A.)Producto 3: Arreglo poltico

administrativo (A.P.A.)

Tercera etapa: ImplementacinProducto 4: Planes de accin (P.A.)

Producto 5: Actos de implementacin (Outputs)

Cuarta etapa: EvaluacinProducto 6: Enunciados evaluativos

acerca de los efectos (Impactos y Outcomes)

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ambientales? Qu visiones de mundo, valores e intereses estn en juego para los actores involucrados en la poltica y frente a los asuntos ambientales crticos? Cmo es la distribucin de los impactos ambientales tras la implementacin de la poltica pblica? Cul es el proceso de participacin/negociacin con los diferentes actores? Es as como las polticas pblicas han incorporado el componente ambiental en sus horizontes de intervencin, ms an, las estrategias de desarrollo local han internalizado la idea de sustentabilidad como garanta para la proteccin ambiental. A la vez, se observa un incremento de conflictos ambientales, locales o regionales, que tienen origen en la aplicacin de polticas pblicas (Crespo, 2000, 1). Estas interacciones de carcter bidireccional, donde los aspectos ambientales se consideran en el proceso de formulacin de las polticas pblicas y estas tienen la capacidad de generar efectos ambientales en su implementacin, configuran un nuevo enfoque de estudio de la relacin entre poltica y medio ambiente. La importancia de este enfoque bidireccional ha llegado a tal punto que desde organizaciones como el Banco Mundial y como parte de una evaluacin ambiental estratgica, se considera que las polticas pblicas constituyen la herramienta clave para abordar la degradacin ambiental y el uso de los recursos naturales, tanto en la situacin actual como en escenarios futuros (Ahmed y Snchez-Triana, 2008a, 2). No obstante lo anterior, en diversos mbitos de estudio, incluso acadmicos, la relacin entre polticas pblicas y medio ambiente se restringe al anlisis de la poltica ambiental, lo cual, como se observa en los siguientes prrafos, lleva a una visin limitada del problema pblico que se presente resolver. 1.3.1 Ms all de la poltica ambiental Las polticas ambientales se circunscriben a aquellas con cuya aplicacin se pretende (no siempre se logra) un efecto positivo sobre el estado de los recursos naturales en ciertos contextos temporales y espaciales. Entre estas polticas vale la pena destacar las de proteccin de reas y ecosistemas estratgicos, las que buscan la reconversin tecnolgica de las actividades productivas, las que fomentan la implementacin de sistemas de produccin ecolgica, entre otras, que bsicamente tienen como finalidad la sostenibilidad del desarrollo10

.

En el contexto de la poltica ambiental, las polticas pblicas pueden presentar una arquitectura similar a la que se observa en la figura 2. Estn regidas por una visin y unos principios generales, orientadas a la finalidad del desarrollo sostenible, enfocadas al logro de unos objetivos generales, y desarrolladas y materializadas a travs de un marco institucional de soluciones estratgicas e instrumentos de poltica.

10 En esta visin el desarrollo se orienta en forma tal que multiplique la capacidad de las actuales generaciones para satisfacer sus necesidades, garantizando la posibilidad de las generaciones futuras para satisfacer las propias (CMMAD, 1987 citado por Gmez, 2010). Vega (2002, 5) precisa que es evidente que la gestin territorial () ser realizada bajo el marco orientador de las polticas pblicas, las cuales pueden ser redefinidas genricamente como el conjunto de prcticas, instituciones y determinaciones de una jurisdiccin territorial determinada, orientadas al logro del desarrollo sostenible.

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Figura 2. Las polticas pblicas como vectores del desarrollo sostenible

Fuente: Vega (2002).

Desde esta perspectiva normativa, adoptada globalmente a partir de la Cumbre de Ro de Janeiro en 1992, se asuma que el proceso de las polticas ambientales cumpla con diversos objetivos, se desarrollaba dentro de un marco institucional definido y, finalmente, llevaba al desarrollo sostenible. Debido a la poca efectividad de las polticas ambientales, se ha evolucionado de una visin centrada en las normas a una centrada en los actores, donde se depende crticamente de la construccin que las sociedades humanas hagan de los problemas especficos. El proceso de la poltica pblica ambiental falla al pensarse como un mecanismo para encontrar soluciones a problemas preconcebidos, que no siempre tiene en cuenta las formas en que las sociedades modernas perciben y regulan los conflictos ambientales que las afectan; las polticas no son slo diseadas para ser capaces de resolver problemas; los problemas son tambin diseados para ser capaces de crear polticas (Hajer, 1995 citado por Lezama, 2004, 48). Tales mecanismos de percepcin y regulacin social de los problemas ambientales por parte de los diferentes grupos de actores involucrados, se centran en la forma como estos actores conciben el problema y los diferentes grados de incertidumbre que la situacin les genera a travs del tiempo (Ludwig, Mangel y Haddad, 2001). En este sentido, no es el dao ecosistmico lo que provoca el cambio social, sino los imaginarios que permiten a actores con posiciones y visiones diversas, compartir una concepcin comn de lo que puede ser considerado como un problema ambiental (Lezama, 2004, 50). Este es el punto de partida para lograr un proceso de construccin de la poltica que aporte realmente a la solucin de los problemas ambientales, considerando adems que cualquier poltica pblica tiene la capacidad de generar efectos sobre el medio ambiente.

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Si la relacin entre poltica pblica y medio ambiente se limita a la formulacin y aplicacin de polticas ambientales sin reconocer la relevancia del papel de los actores sociales involucrados, priman las situaciones conflictivas en dicha relacin. Entre estas situaciones, que se dan generalmente a escala local, Tyler (2000) destaca las siguientes: Informacin obsoleta y/o insuficiente, y un conocimiento limitado de los usos de los

recursos locales. Polticas discriminatorias o poco claras sobre tenencia y uso de la tierra. Desplazamiento y migracin de la poblacin, y ampliacin de la frontera agropecuaria. Accin y orientacin poltica dirigida a objetivos sectoriales, inconexos con otros sectores,

y con visin de corto plazo. Falta de concordancia entre los objetivos de la poltica y las realidades e intereses de las

comunidades locales. Por situaciones como las anteriormente descritas es que algunos instrumentos de poltica se consideran perversos en trminos ambientales. Al respecto, Tyler (2000, 282) seala que una importante medida inicial para identificar posibles contribuciones de las polticas al manejo de los conflictos por los recursos locales es reconocer las formas en que la poltica pblica puede exacerbar esos conflictos. Hay muchas pruebas obtenidas en los estudios de caso de cmo polticas especficas, programas gubernamentales y su implementacin han generado o agravado conflictos, an cuando la intencin fuera reducirlos. Esas contradicciones indican que no se conocen bien la naturaleza y la dinmica de los conflictos por los recursos locales y que las intervenciones tradicionales pueden ser contraproducentes. Al entender que la relacin entre polticas pblicas y medio ambiente va ms all de la poltica ambiental y que esta relacin en determinadas situaciones se torna conflictiva, Ahmed y Snchez-Triana (2008b) formulan una serie de consideraciones para mejorar el proceso de la poltica pblica y disminuir los efectos ambientales negativos de su implementacin. Entre estas consideraciones se destacan las siguientes: La construccin de polticas es y ser siempre un proceso continuo y dinmico (no lineal),

que implica la participacin de diferentes grupos de inters. Los eventos histricos juegan un papel fundamental en el proceso de formulacin y

aplicacin de las polticas pblicas. Pequeos grupos con determinados intereses y relaciones de poder, estn en capacidad

de influenciar el proceso de diseo e implementacin de la poltica. El diseo de polticas es un proceso complejo e inherentemente poltico, donde entran en

juego los intereses y coaliciones de diferentes actores. 1.3.2 Lo territorial y lo sectorial El estudio de los aspectos territoriales y sectoriales en el proceso de las polticas pblicas pasa por dos posiciones tericas diferenciadas: una enfatiza la importancia del territorio como factor del desarrollo y la otra subordina el papel del territorio a las polticas sectoriales.

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En la primera perspectiva, el territorio es considerado como una estructura activa y dinmica. Como lo seala Veltz (1999, 18): los territorios no son campos de maniobras, sino actores. La agenda poltica debe incorporar entonces una aproximacin de participacin desde abajo hacia arriba, basada en el potencial endgeno de los territorios, que substituya los enfoques tradicionales de arriba-abajo presididos por una lgica funcional y sectorial del crecimiento y la acumulacin (Vsquez, 1996 citado por Moncayo, 2003). Surge de esta manera el enfoque biorregional para planificar y administrar las actividades productivas. Guimares (2001, 23) define una biorregin como un territorio () cuyos lmites son definidos por los lmites geogrficos de la interaccin entre comunidades humanas y sistemas ecolgicos. En este enfoque se pueden identificar seis elementos: 1) escala y alcance geogrficos; 2) comunidades con intereses en cuestin; 3) ciencia, tecnologa e informacin; 4) mecanismos institucionales y arreglos gubernamentales; 5) incentivos y polticas facilitadoras; y 6) administracin adaptativa y evaluacin (Guimares, 2001). Moncayo (2003, 55) sintetiza lo anterior como un nuevo paradigma de desarrollo regional, el cual se basa en el carcter localizado de los procesos de acumulacin, de innovacin y de formacin de capital social, y donde el territorio ya no es un factor que se puede incorporar circunstancialmente al anlisis del crecimiento econmico, sino un elemento determinante de los procesos de desarrollo. La estructura de este nuevo paradigma se observa en la figura 3.

Figura 3. El nuevo paradigma de desarrollo regional

Fuente: Elaboracin propia con informacin de Moncayo (2003).

BASES TERICAS

FACTORES DETERMINANTES

PERSPECTIVA NEOINSTITUCIONAL

Estado - ReginCompetencias polticas,

administrativas y fiscales a escala regional y local

EmpoderamientoCapital social

Compromiso cvico local

PERSPECTIVA DEL DESARROLLO

Desarrollo endgeno Ventajas competitivas locales y regionales

PERSPECTIVA AMBIENTAL

Desarrollo territorialProcesos de planificacin

biorregional

DESARROLLO REGIONAL SOSTENIBLE

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En la segunda propuesta terica surgen autores como Pierre Muller, quien introduce modificaciones fundamentales en la relacin de la sociedad con el territorio. Con referencias particulares al caso de Francia, Muller plantea que el modelo de accin estatal, a travs de polticas pblicas, pone en evidencia la transicin de una lgica horizontal basada en los territorios, a una vertical que se sustenta en los sectores. De estructuras tradicionales, en las cuales la familia constituye la base de la actividad econmica, se pasa a estructuras modernas con la particin de las actividades econmicas segn la especializacin del trabajo, las profesiones y la tecnocracia (Muller, 2002, 40-41). En este contexto, el papel del territorio como generador de identidad de las sociedades tiende a desaparecer (Muller, 2002, 43), dando paso a lgicas gremiales en las cuales las consideraciones ambientales no constituyen factores centrales dentro del proceso de formulacin de la poltica pblica11

.

Sin importar la posicin terica desde donde se analice, el territorio resulta un actor fundamental en el proceso de las polticas pblicas y en la evaluacin de los efectos ambientales producto de su implementacin. El reto, desde los espacios locales de poltica, consiste en gestionar exitosamente las presiones sectoriales frente a las prioridades locales, estando estas ltimas ms ligadas y dependientes de las condiciones del territorio. 1.3.3 La importancia de la participacin ciudadana El tema de la participacin ciudadana es un asunto crucial en las polticas, para que estas realmente puedan llevar la connotacin de pblicas y no de medidas impuestas por grupos de tcnicos o burcratas, o de sectores con intereses particulares y con influencia poltica, sin que medie un debate pblico (Tyler, 2000, 282). Feldman y Khademian (2008) recalcan la importancia de la participacin comunitaria en todo el proceso de la poltica pblica, proponiendo que debe ser la misma comunidad quien determine las acciones a tomar, los mecanismos de implementacin y las actividades de evaluacin de estas acciones. Kende-Robb y Van Wicklin III (2008) van ms all de esta propuesta al sealar que es necesario no slo un proceso de participacin sino de consulta permanente a los grupos ms vulnerables dentro de la formulacin de la poltica. Con ello se lograran polticas pblicas ms efectivas, sentido de propiedad y aceptacin de las polticas por parte de las comunidades, mayor claridad en la rendicin de cuentas de las entidades estatales y sistemas polticos ms inclusivos y equitativos. Sin embargo, la realidad del proceso, sobretodo en pases en desarrollo, muestra que estas herramientas de participacin y consulta a grupos vulnerables no se dan o su uso responde a determinados intereses, lo cual lleva al fracaso de las polticas pblicas aplicadas.

11 Muller (2002, 43) indica que el arreglo sectorial de las polticas genera unos objetivos que son funcionales a las necesidades, intereses y valores expresados para el respectivo sector, su comunidad de inters y gremios, guiados por una racionalidad econmica e instrumental.

13

Todo lo anterior permite afirmar que las polticas pblicas conllevan la generacin de incentivos o desincentivos para modificar ciertas conductas por parte de los actores involucrados en el proceso de dichas polticas. Si se entiende que toda actividad humana est relacionada de manera directa o indirecta con el uso de los recursos naturales, es evidente que las polticas pblicas inducen cambios en el ambiente (Martnez y Cubillos, 2010). El problema est en que a juzgar por el progresivo deterioro de los ecosistemas, son mucho ms fuertes los efectos negativos que los positivos de esta relacin. 1.4 EL PAPEL DE LA HISTORIA EN LA RELACIN POLTICAS PBLICAS AMBIENTE Como se mencion, la historia cumple un papel fundamental en el proceso de formulacin y aplicacin de las polticas pblicas, ya que ciertos factores histricos constituyen reglas institucionales que pueden limitar las opciones posibles para los tomadores de decisin (North, 1993), es decir, que lo sucedido con anterioridad al proceso de las polticas pblicas condiciona los resultados y las decisiones futuras a tomar por parte de los diferentes actores. Bajo este enfoque sociohistrico12

, Laborier (2009) indica que la investigacin en polticas pblicas tiene como objeto la reconstruccin de las lgicas sociales y de las lgicas de accin que se dieron como producto de la intervencin pblica. Se busca entonces establecer los momentos de redefinicin de tal intervencin o de conflicto entre los actores durante hitos histricos clave, con el fin de revelar las caractersticas en el proceso de construccin de determinada poltica pblica. En este proceso se debe tener claro que el comportamiento de los actores no es coherente ni estable a lo largo del tiempo, tanto en trminos de acciones como de discurso (Laborier, 2009, 5).

Como la intervencin pblica tiene la capacidad de generar efectos ambientales, es posible determinar nexos entre historia, poltica pblica y medio ambiente. En este contexto cobra relevancia una disciplina como la historia ambiental, que estudia las relaciones biunvocas que se han dado, a travs del tiempo, entre las sociedades humanas y su entorno natural (Palacio, 2001). Las interacciones son biunvocas en el sentido que se dan en una doble direccin, es decir, la historia ambiental estudia tanto la forma en que la humanidad ha afectado los ecosistemas, como la forma en que este entorno natural condiciona y afecta las actividades humanas. Segn Ayestarn (2004) la investigacin histrico-ambiental ha tomado por lo menos tres direcciones: La primera se refiere al estudio de las interacciones de determinadas sociedades

humanas con ecosistemas particulares y en continuo cambio. La segunda direccin apunta a investigar las nociones culturales de la relacin ser

humano/naturaleza, es decir, las ideas que distintas sociedades han tenido de la naturaleza.

12 De acuerdo con Laborier (2009) la aplicacin del enfoque sociohistrico permite describir los diferentes grados de aceptabilidad social de la intervencin pblica, donde participan tanto actores situados en el centro del poder pblico como diversos grupos sociales y polticos que disponen de una cercana variable con el poder.

14

Finalmente, la tercera direccin se refiere a la poltica ambiental y la ecologa poltica, entendidas como ciencia de lo poltico aplicada al medio ambiente y, por tanto, incluye los movimientos ambientalistas y el ambientalismo en sentido amplio, y tambin las decisiones institucionales relativas al manejo y la proteccin ambiental.

La historia ambiental opera, por tanto, en tres niveles: ecolgico, econmico y cultural, los cuales se precisan en la figura 4, que incluye, adems, sus principales objetos de anlisis. De acuerdo con Worster (2006, 47) los temas de historia natural y de percepcin, ideologa y tica han sido tradicionalmente ms estudiados o analizados por los historiadores ambientales; el estudio de los modos de produccin, en cambio, ha sido relegado al subdesarrollo conceptual.

Figura 4. Niveles de operacin de la historia ambiental

Fuente: Elaboracin propia con informacin de Worster (2006).

Al integrar las diferentes visiones de la relacin cultura/ecosistema, la historia ambiental permite develar las relaciones existentes entre los territorios, la gestin de los recursos naturales y el proceso de las polticas pblicas, dentro de un marco conflictivo que ha generado problemas ambientales a travs de diferentes escalas espaciales y temporales (Ludwig, Mangel y Haddad, 2001, 498-499). Por tanto, la historia aporta a la interpretacin ambiental y al anlisis de las relaciones entre las sociedades humanas y su entorno13

. Al ser el proceso de la poltica pblica y sus efectos ambientales un hecho histrico, condicionado por las interacciones entre actores, gestin de los territorios, relaciones de poder e intereses, en determinadas condiciones temporales, la historia ambiental juega un papel fundamental en el estudio de las relaciones entre poltica pblica y transformacin de los ecosistemas.

13 Un trabajo investigativo que usa la historia permite el examen del surgimiento en el pasado histrico de un conjunto de teoras, doctrinas y, tambin y en particular, de prcticas que progresivamente van a componerlo. Pasado histrico en el cual los actores se representan tanto la legitimidad de una intervencin pblica como las modalidades de esta intervencin y que modifican por sus usos (Laborier, 2009, 6).

HISTORIA NATURAL

MODOS DE PRODUCCIN

PERCEPCIN, IDEOLOGA Y TICA

METODOLOGAS

EVIDENCIAS

PODER

CAMBIO

CONDUCTAS

USOS

15

2. APROXIMACIONES METODOLGICAS PARA EL ANLISIS DE POLTICAS PBLICAS Y TRANSFORMACIONES AMBIENTALES

Como se concluye del captulo anterior, y segn lo precisa Roth (2002, 28), la poltica pblica no existe naturalmente en la realidad, sino que se trata de una construccin social que permite definir un objeto de estudio. Sobre esta base, se han desarrollado diversas metodologas para el anlisis de las polticas pblicas, algunas de las cuales se presentan a continuacin, y que finalmente constituyeron un insumo importante para el diseo del modelo metodolgico de la investigacin. 2.1 ANLISIS DE POLTICAS PBLICAS La discusin y la reflexin terica y metodolgica sobre el anlisis de las polticas pblicas se han intensificado a partir de los aos ochenta con una serie de crticas al modelo dominante del ciclo secuencial, el cual concibe la poltica pblica como un objeto de anlisis subdividido en varias etapas que se pueden estudiar separadamente, perdiendo as la visin del proceso y de sus efectos en su conjunto. Santander (2009) agrupa en dos tendencias principales los distintos enfoques metodolgicos para el estudio de las polticas pblicas: la primera con preferencia por el anlisis del ciclo del proceso (tendencia convencional) y la segunda centrada en las acciones de los actores (tendencia alternativa). Dentro de esta ltima lnea, que se consider ms pertinente para los objetivos de la presente investigacin, se destacan las propuestas de autores como Sabatier, Ostrom, Muller y Roe, las cuales se desarrollan a continuacin. 2.1.1 Advocacy Coalitions Framework (AC) de Sabatier Este modelo de anlisis de polticas pblicas, propuesto por Paul Sabatier con la colaboracin de Hank Jenkins-Smith, se basa en cinco premisas fundamentales (Roth, 2008): Las teoras sobre el proceso o cambio de poltica se deben basar en la informacin

relativa a los problemas pblicos. Es necesario ver los procesos de poltica en una perspectiva temporal de largo plazo (diez

aos o ms). La unidad de anlisis no puede limitarse a la estructura gubernamental, sino a un

subsistema de poltica compuesto por una variedad de actores, pblicos y privados, que estn activamente implicados o interesados en un problema pblico.

En el subsistema es preciso incluir todos los actores involucrados en el proceso de formulacin e implementacin de la poltica pblica.

Las polticas pblicas involucran los sistemas de creencias, percepciones de relaciones causales y de la importancia del problema, y apreciaciones en cuanto a la eficacia de los instrumentos de poltica utilizados, que son incorporados por los miembros de las coaliciones de actores (advocacy coalitions).

16

La relevancia del modelo AC radica en la posibilidad de introducir en el anlisis de polticas pblicas tanto elementos subjetivos (creencias y valores) como elementos objetivos, relativos al contexto y a los intereses de los actores, en un nico esquema-gua, ofreciendo as la perspectiva de seguir a travs del tiempo la influencia sobre la poltica pblica de varios elementos y sus interacciones: actores, contexto, ideas e informacin (Roth, 2002 y 2008). 2.1.2 Institutional Analysis and Development Framework (IAD) de Ostrom La base de este modelo, propuesto por Elinor Ostrom, consiste en la integracin de la dimensin cultural en la explicacin de las polticas pblicas. De acuerdo con Roth (2008) el modelo est integrado por una arena de accin en la cual se interrelacionan actores individuales y colectivos dentro de una situacin que corresponde al arreglo institucional especfico para la poltica pblica. Inicialmente, el anlisis de estas interacciones permite explicar las caractersticas de una poltica pblica. Luego, se busca entender los factores que influyen sobre la misma arena de accin. Ostrom (2005) considera en el IAD tres tipos de factores que condicionan la arena de accin: las reglas institucionales utilizadas por los participantes para ordenar sus relaciones, las caractersticas materiales y fsicas del contexto pertinente y las particularidades culturales propias de la comunidad de poltica14

.

2.1.3 Marco de anlisis referencial de Muller Partiendo de la idea de entender las polticas pblicas como configuraciones de actores, la propuesta de Pierre Muller hace nfasis en tres elementos: 1) el problema de la racionalidad de los actores (incertidumbre y complejidad de los procesos de decisin), 2) el papel de la administracin pblica (mecanismos centrales de decisin), y 3) las redes de actores que integran las diferentes dimensiones de la decisin (Muller, 2002). En este modelo, las polticas pblicas no son solamente un proceso de decisin, sino el lugar donde una sociedad dada construye su relacin con el mundo (Muller, 2002, 95). Una poltica pblica es, por tanto, la construccin de una imagen de la realidad sobre la cual se quiere intervenir; este proceso de construccin es el referencial de la poltica, el cual articula cuatro niveles de percepcin del mundo: valores, normas, algoritmos e imgenes (Roth, 2008, 9). Muller (2002) recalca que en este proceso se dan ajustes y desajustes entre referenciales globales, territoriales y sectoriales que representan una dinmica continua de cambio en las polticas pblicas. 2.1.4 Modelo de construcciones discursivas de Roe La propuesta de Emery Roe considera las polticas pblicas como construcciones discursivas, formadas de argumentos y de elementos retricos, que se constituyen en narraciones. Se subraya el papel de las ideas y de los factores cognitivos (o inclusive 14 Sabatier (1988 citado por Roth 2008) define una comunidad de poltica como el conjunto de actores (personas provenientes de varias organizaciones pblicas y privadas) que comparten una serie de valores y creencias acerca de algn problema y que se coordinan en su actividad y en el tiempo para alcanzar sus objetivos.

17

estticos), y se minimiza el de los intereses o de la racionalidad en el proceso de la poltica (Roth, 2008, 9). En este modelo, Roe (1994), como complemento a un enfoque convencional, parte de la premisa que los discursos usualmente utilizados para describir y analizar las controversias generadas por las polticas pblicas, representan por s mismos una fuerza que debe ser considerada explcitamente. Se propone entonces un anlisis narrativo, caracterstico de los enfoques constructivistas, compuesto por cuatro etapas (Roe, 1994, 155-156): Identificacin de los principales relatos relacionados con la controversia de la poltica. Identificacin de relatos alternativos a los que dominan en la controversia (contra-relatos). Comparacin de estas dos series de relatos con el fin de generar un meta-relato. Utilizacin del meta-relato para redefinir el problema que da origen a la poltica pblica y

anlisis del problema mediante herramientas convencionales. A partir de las propuestas alternativas, como las presentadas anteriormente, el anlisis de las polticas pblicas se ha redefinido como un examen integral a una serie de objetivos, de medios y de acciones establecidos por el Estado para transformar total o parcialmente a la sociedad, as como sus resultados y efectos (Roth, 2002). Esta es la base conceptual del modelo descrito a continuacin. 2.2 EL MODELO METODOLGICO La propuesta metodolgica presentada en la figura 5, parte del anlisis del proceso de las polticas pblicas en su acepcin general, es decir, que estas polticas pueden ser sectoriales, ambientales o territoriales (integracin horizontal de las polticas pblicas), pero tienen en comn que han generado efectos ambientales en el tiempo y el espacio geogrfico considerados para el caso estudiado. Es decir, que lo ambiental de la poltica pblica se encuentra en el efecto y no necesariamente en el origen o concepcin de la misma. Como se explic en el captulo anterior, el proceso de las polticas pblicas se representa en un ciclo que comprende las siguientes fases: surgimiento y percepcin del problema colectivo, incorporacin a la agenda poltica, formulacin de la poltica, implementacin y evaluacin (Subirats et al., 2008, 44). La ejecucin de las polticas pblicas formuladas e implementadas se da, en este caso, a travs de una actividad productiva: ganadera bovina15. En la ejecucin se consideran tanto los instrumentos de poltica (legales, financieros y de inversin, de planificacin, etc.) como las narrativas y visiones de la realidad de los actores involucrados, es decir, las reglas institucionales formales e informales definidas por la teora neoinstitucional16

.

15 En esta investigacin la actividad productiva se reconoce como un sistema de produccin, que hace parte de un sector, y que integra los componentes biofsico, de gestin, productivo y socioeconmico, al interior del sistema y en su interaccin con el entorno. 16 Una disertacin ms amplia sobre este tema se desarroll en el captulo 1.

18

Figura 5. Modelo de relaciones polticas pblicas transformacin ambiental

Fuente: Elaboracin propia17

.

17 En la construccin del modelo se consideraron las discusiones realizadas al interior del Grupo de Desarrollo Territorial Sostenible de la Universidad Nacional de Colombia (Facultad de Ciencias Humanas).

Ejecucin de PP a travs de la actividad productiva

Procesos de transformacin ambiental

Permanencia y consolidacin de la

actividad productiva

Recuperacin de los ecosistemas

Proteccin de los ecosistemas

Instrumentos de PP (instituciones

formales)

Narrativas y visiones de la realidad (instituciones informales)

Generacin de incentivos / desincentivos en la conducta de los

actores

Elementos para el mejoramiento del proceso de PP

Poltica sectorial

Poltica territorial

Poltica ambiental

Ciclo de las Polticas Pblicas (PP)

Cambios en el uso del suelo

19

Estas reglas formales e informales incentivan o desincentivan cambios en la conducta de los actores (productores); por ejemplo ciertas reglas institucionales pueden incentivar la adopcin de prcticas de labranza mnima, otras reglas pueden desincentivar el uso de fertilizantes de sntesis qumica. Mediante estos cambios se configuran los procesos de transformacin ambiental18

.

Los efectos de las polticas pblicas ejecutadas a travs de la actividad agropecuaria se pueden evaluar mediante los cambios en el manejo y en la intensidad de uso de los recursos naturales por parte de los actores, por ejemplo en el uso del suelo, y la consecuente generacin de unos procesos de transformacin ambiental y su comportamiento en diferentes perodos de tiempo (multitemporal). Los procesos de transformacin pueden tener tres alternativas bsicas de anlisis: Proteccin de los ecosistemas, principalmente a travs de la declaracin de reas de

conservacin o preservacin. Permanencia y/o consolidacin de la actividad productiva, generalmente con ampliacin

de la frontera agropecuaria. Recuperacin de los ecosistemas por contraccin de la frontera agropecuaria y/o

procesos de restauracin ecolgica. Como resultado de este anlisis multitemporal se pueden establecer algunos elementos que contribuyan a mejorar el proceso de la poltica pblica tendiente a la conservacin de los ecosistemas, conjuntamente con el manejo alternativo (prcticas productivas con menor impacto ambiental) de las actividades agropecuarias desarrolladas. El enfoque metodolgico para el anlisis se basa en el modelo relacional de los procesos de las polticas pblicas, propuesto por investigadores del Institute of Development Studies (IDS) de la Universidad de Sussex. El modelo sugiere tres aproximaciones (IDS, 2006, 9): El estudio de los discursos y conocimientos que configuran ciertas narrativas de la

poltica pblica, las cuales dirigen los problemas planteados y los cursos de accin. El estudio de los actores y las redes de actores, con sus roles y capacidades para incidir

en el proceso de las polticas pblicas. El estudio de los intereses en juego y la actividad poltica, basado en las relaciones y

dinmicas de poder que subyacen en el proceso. El anlisis de los procesos de polticas pblicas se genera en la interseccin de las tres aproximaciones presentadas con anterioridad (Figura 6). Para entender por qu las polticas toman ciertos caminos, es necesario establecer no slo las narrativas de estas polticas, que expresan valoraciones y formas de ver el mundo y de actuar, sino cmo los actores intervienen, se relacionan y toman una postura poltica y, a la vez, cmo las dinmicas de poder condicionan estas interacciones (IDS, 2006, 9). 18 Para esta investigacin la transformacin ambiental se define en trminos de cambio (positivo o negativo) en las relaciones sociedad-naturaleza; implica no solo la alteracin en las condiciones originales de los ecosistemas o su posible recuperacin, sino los procesos de retroalimentacin entre las comunidades y su entorno biofsico.

20

Figura 6. Anlisis relacional de los procesos de polticas pblicas

Fuente: IDS (2006).

En la identificacin de las polticas pblicas a ser analizadas se deben consultar los actores individuales y organizacionales relacionados con la formulacin y aplicacin de la poltica en el caso estudiado, para as establecer y clasificar las variables formales (instrumentos) e informales relevantes para la investigacin en el horizonte de tiempo definido. Dentro de un modelo de interpretacin ambiental, los instrumentos de poltica pblica forman parte de las interacciones que se dan entre los sistemas sociales y los sistemas naturales (ecosistemas) y, en este orden de ideas, es posible esquematizar la relacin (Figura 7)19

.

Figura 7. Los instrumentos de poltica en un modelo de interpretacin ambiental

Fuente: Elaboracin propia.

19 Se debe precisar que la poltica pblica no se restringe al universo de lo normativo. Existen, tambin, programas y planes que buscan coordinarla e integrarla a nivel macro. En estos se definen metas, estrategias, diagnsticos, prospectivas, escenarios de coordinacin, acciones a implementar, asignaciones presupuestales, mecanismos de evaluacin, entre otros (IDEA, 2003, 14).

INTERESES / ACTIVIDAD POLTICA

DISCURSOS / NARRATIVAS

ACTORES / REDES /

COALICIONES

INSTRUMENTOS DE POLTICA PBLICA

Marco poltico e institucional

Formulacin

Implementacin

Seguimiento y evaluacin

Incentivo / desincentivo en la conducta de los actores

Impactos ambientales de la actividad productiva

Ecos

iste

mas

Sist

emas

Cul