1.3.1 antecedentes y desarrollo legislativo

7/29/2019 1.3.1 Antecedentes y Desarrollo Legislativo

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LA EVALUACIN DEL IMPACTO AMBIENTAL EN MXICO. SITUACIN ACTUAL YPERSPECTIVASFUTURAS.

BIOL.RAL.E.ARRIAGABECERRA.CONSULTORAMBIENTAL

LaEvaluacin de ImpactoAmbiental (EIA) en Mxico ha tenido una evolucin en su forma de

desarrolloycuantificacinquehaestadoasociadaalapropiaevolucindelaLegislacinAmbientaly de las Instituciones AmbientalesNacionales y locales encargadasde su instrumentacin. EstaevolucinhaestadoorientadaymotivadaporelpropiodesarrollodelosAcuerdosInternacionalesylosenfoquesquelacomunidadinternacionalledabadesdesuorigenalambienteenfuncindeldesarrollode la sociedad. En este sentido, laperspectiva internacional del tema fue cambiandodesdesuorigen,partiendodeunenfoquehigienistaodesalud,pasandoporunenfoqueurbanista,hasta llegar a la perspectiva de Desarrollo Sustentable motivada por el Informe Bruntdland(NuestroFuturoComn1)queacuaeltrminoyquedefinedeformaintegralelenfoqueambientalen consideracin no slo de los recursos naturales y la sociedad, sino, sobre todo, haciendoconsideracindelasgeneracionesfuturas.EnestesentidoMxico,enpreparacin para laConferenciade lasNacionesUnidadsobreMedioAmbienteHumanodeEstocolmo1972,establecienelaode1971laLeyFederalparaPreveniryControlar la Contaminacin Ambiental y, a partir de este momento, comienzan los esfuerzosinstitucionales en el pas para desarrollarmetodologas y mecanismos tendientes a Evaluar elImpactoAmbientaldelasdiversasactividadesproductivas.

Haciamediadosdelosaos70s,elesfuerzoinstitucionaldelGobiernoMexicano,secentraenlacreacindeunidadesdelaAdministracinPblicaorientadasalaatencindetemasambientales;tal es el caso de la Direccin de ImpactoAmbiental en la entonces Secretaria de agricultura yRecursosHidrulicos(SARH),oficinaqueinstrumentolasprimerasevaluacionesambientalesdeproyectosagrcolasyforestales.Porotraparte,secrelaComisinIntersectorialdeSaneamientoAmbiental coordinada por la Subsecretara de Proteccin del Ambiente de la Secretara deSalubridadyAsistencia(SSA);esprecisamentedeestainstanciagubernamentaldelacualsurgeel

1Our Common Future, The World Commission on Environment and Development, 1987. Oxford University Press,

Suffolk, Great Britain.


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diseo de procedimientos tcnico - administrativos que dieron como resultado el primerrequerimientodeunaEvaluacindeImpactoAmbiental.EsteprimerrequerimientoseproduceapartirdelaadopcindelaLeydeObrasPblicasen1980en la Subsecretara de Ecologa adscrita a la Secretarade Desarrollo Urbano y Obras Pblicas(SAHOP); asmismo, esta unidad administrativa promovi eldesarrollode Planesde Desarrollo

Regionales, con un innovador e importante componente ambiental (Ecoplanes), as como elproyectoEvaluacindeImpactoAmbientaldelDesarrollodelValledeMxico.Coneldesarrollode estas iniciativas, se fincaron losprimeros esfuerzos de construccin decapacidades tcnicasinstitucionalesenmateriadeEvaluacindeImpactos. 2Con la promulgacin de la Ley Federal de Proteccin al Ambiente y la formacin de la nuevaSecretariadeDesarrolloUrbanoyEcologa(SEDUE),lalegislacinsectorialylasresponsabilidadesgubernamentalesrelacionadasconelmedioambienteseconcentraronyespecializaron.EstanuevaLeyincorporadirectricesfocalizadasenlosrecursosagua,aireyambientemarino,ademsdelasconsideracionesrelacionadasconlafloraylafauna;asmismo,porprimeravezseestableceque,aquellos proyectos pblicos y/o privados, con posibilidad de producir dao ambiental o quepudieran exceder los limites y/o lineamientos establecidos ennormasambientalesestablecidas,deberandeserrevisadasporlaSEDUEpreviamenteacualquieraprobacinodeterminacindeejecucin.DeacuerdoconestoslineamientosdelaLey,laSEDUErecibitambinlasfacultadesdeestablecer Normas y Procedimientos complementarios para exigir acciones de proteccinambientalycoordinarelprocesodeEvaluacindeImpactoAmbiental.Deacuerdoconloanterior,laSEDUE,apartirdelaode1983,atravsdelaDireccinGeneraldeOrdenamientoEcolgicoeImpactoambiental(DGOEIA),desarrollaprocedimientosyguastcnicasparalaaplicacindelprocesodeEvaluacindeImpactoAmbiental.Estasguascubranunamplioespectrodeproyectoseincluanrequerimientosqueconsiderabandesdelapresentacin,hastalarevisin de proyectos, detallando la forma en la cual deberan de hacerse las evaluacionespreliminaresylasManifestacionesdeImpactoAmbiental(MIA).Estas guas y procedimientos se aplicaban de acuerdo con el tipo y localizacin de impactos

potenciales de las obras propuestas. Hacia finales del ao 1984, la aplicacin de estosprocedimientosyguasseaplicarona88obraspblicasy11privadas,conloqueseimplementaronlos primeros procedimientos formales de EIA, utilizando el instrumento MIA; sin embargo,solamente 10 proponentes haban presentado los documentos requeridos y haban recibido laautorizacincorrespondiente.Otros55requirieronestudiosadicionales. 3As,eneldevenirhistricodelaevolucinLegislativaeInstitucional,elinstrumentodeEvaluacindeImpactoAmbientalhaidosiendomodificadohastaelconceptohoyconocido,conunaentidadresponsabledesugestinpblicaubicadaenlaSecretaradeMedioAmbienteyRecursosNaturales(SEMARNAT),laDireccinGeneraldeImpactoyRiesgoAmbiental(DGIRA).ElpropsitodelaEvaluacindeImpactoAmbiental(EIA)estbiendefinidoenlaLeyGeneraldelEquilibrio Ecolgico y la Proteccin al Ambiente (LGEEPA) y en su Reglamento en lamateria

(REIA),sedestacaenestosinstrumentosjurdicos,queelenfoquequeleasignanalprocedimientodeEIAseorientafundamentalmentealaproteccindeecosistemasyderecursosnaturales,comolosealaelArtculo44delREIAenlasdisposicionesqueorientanalaautoridadpararesolverlosproyectosquesesometenasuconsideracin.Con base en lo anterior, el instrumento de EIA se concibe como el instrumento de la PolticaAmbientaldeaplicacininmediata,queseorientaalaprevencindeldeterioroydeldesequilibrioecolgicoquepudieraderivardeldesarrolloeconmicodelpas.

2Evaluacin de Impacto Ambiental Teora y Prctica; Peter Wathern Editor. 1988. Captulo 14. La EIA enLatinoamrica Laura Verocai Moreira, Mxico.3Ibid.


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LaLeyGeneraldelEquilibrioEcolgicoylaProteccinalAmbiente,4ensuartculo3defineelambiente comoEl conjuntodeelementosnaturalesy artificialesoinducidosporel hombrequehacen posible la existencia y desarrollo de los seres humanos y dems organismos vivos queinteractan en un espacio y tiempo determinados; de acuerdo con esta definicin, y lasconsideraciones propias de la Ley, el Impacto Ambiental definido como la Modificacin delambiente ocasionada porla accindelhombreo dela naturaleza, esevaluadomediante laEIA,

mismaqueseintegraparadarpasoalprocedimientoadministrativodeEvaluacinporpartedelaAutoridadenlaManifestacindeImpactoAmbiental(MIA),lacualesdefinidaenlapropiaLGEEPAcomoEldocumentomedianteelcualsedaaconocer,conbaseenestudios,elimpactoambiental,significativo y potencial que generara una obra o actividad, as como la forma de evitarlo oatenuarloencasodequeseanegativo.Deestaforma,elprocesodeelaboracindelaEIA,estestrechamentevinculadoaldesarrollodelosproyectosdeinversin,particularmenteenlafasedeplaneacinydefinicindelproyectodeinversinydeacuerdoconloselementosdeterminadosenlaLeyelPromovente,pormediodeunConsultor,oporsmismo,desarrollalaEIAeintegralaMIA,lacualespresentadaalaautoridadparasuvaloracinyResolucindeprocedencia.Para el desarrollo de la EIA y la integracin de la MIA, el Promovente debe observar en su

elaboracindiferentesordenamientosjurdicosaplicables,loscualesincidendeformadirectaenelenfoquedeanlisisyevaluacindelasconsideracionesambientalesdecadaproyectoenparticularyque,conformanensuconjuntoloselementosnecesariosparadeterminarelgradodeafectacinalambienteyconellodeterminareltipodemedidasquedebendeserestablecidasparafavorecereldesarrollosustentable.Dependiendodel tipo deactividad deinversiny/odesarrollodequese trate;el tipo, calidad ycantidaddelosrecursosnaturalesidentificadosenlazonapropuestadeubicacindelproyectoenevaluacin;lascondicionessocialesprevalecientesenelentorno;lascondicioneseconmicasydedesarrollodeotrasactividadesyaexistentesenlazonapropuestadeubicacindelnuevoproyectoeinclusolascondicionesculturales,laEIAdebeserdesarrolladetalformaqueseidentifiquenlascondicionesnaturalespreexistentesenlazonapropuestadeubicacindelproyectoenevaluaciny

losposibles escenarios cony sinproyecto, quepudieranpresentarseen funcin a losefectos yprocesosevolutivosdelosecosistemasensuentorno.Estasconsideraciones,implican,ademsdeldesarrollo de un trabajo multidisciplinario intenso, la consideracin de una amplia gama deinstrumentosyregulacionesjurdicasqueincidenenlosdistintostiposdeproyectosdeinversin.Lasconsideraciones en laEIA delos impactos ambientalessinrgicos, acumulables y residuales,perfilanunenfoquequedebepermitirintegrarevaluacionesdeImpactoAmbientalcuyosentidovaya ms all de las consideraciones puntuales; es decir, no solamente lo que cada proyectoprovocaensuentornoinmediatoysuinteraccinconlasactividadesyaexistentes,sino,sobretodo,enloquelosfuturosproyectosdeinversindebenconsiderarcomolimitantesocomocondicionesrestrictivasdesusposibilidadesdedesarrollo.

4La Ley General del Equilibrio Ecolgico y Proteccin al Ambiente, fue publicada originalmente en 1988 y modificada

en 1996 y 2001. Las ltimas reformas fueron publicadas el 28 de enero de 2011.


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ConsideracionesAmbientalescontenidasendiversosordenamientoslegalesdeobservanciaobligatoriaenlaEIA

a.Seconsideran,ademsdelaLGEEPA,laLGVS,LGDFS,LGPAS,LAN,LS,LGPGIRylaLBOGM.b.NormasOficialesMexicanasyNormasMexicanasparticularesacadatema.c. Adems del REIA, el Reglamento Interno de la SEMARNAT, establece la forma y mecanismos de interaccin entre sus unidadesadministrativasdeacuerdoaltipodeactividadeimpactosaatenderenconsideracinalasleyesespecficasaplicables.d.OtrosinstrumentosadministrativoscomosonlosPOET,Acuerdos,CircularesyGuasestablecenconsideracionesparticularesrelacionadasconlosconceptosanalizados.

Hastalafecha,laEIAsehacentradoenlaevaluacindeProyectosdedesarrolloy/odeinversinpuntuales, a loms, deunconjunto deobras enunproyecto especfico, esto es,en unenfoqueespacialpuntualdelosimpactosambientalesquecadaproyectogeneraenelentorno.

EvolucinRecientedelaEIAenMxicoHastaelao2000,laEIAevolucionhastaposicionarseenuninstrumentodegestinambientaldecarcterpreventivo;eldesarrolloyaplicacindelosProgramasdeOrdenamientoEcolgicoLocalesyRegionales,proveydeinsumosdeinformacinydirectricesfundamentalesaconsiderarenlaEIA. Sibienelprocesofuemejorandoapartirdela determinacindeGuasde integracindelaMIA,elprocesosemantuvocomounelementodeconocimientoymanejoexclusivodelaautoridad,sinquelasociedadidentificaraconclaridad,loscriteriosdeevaluacinylostiemposdeevaluacin,loscuales,sibienseencuentrandefinidosenlaLGEEPAyelREIA,sucumplimientoeracasustico.Porotraparte,laevolucindelasinstitucioneslocalesencargadasdelaEIAenlosEstados,fuerondesarrollndoseapartirdelos80s90s;as,cadaentidadfederativa,implementLeyesEstatalesdeMedioAmbienteyAutoridadesAmbientalesEstatalesqueseencargarandesuimplementacin.LasprimerasMIAsestatales,fueronasdesarrollndoseapartirdelasGuasdeterminadasporlaAutoridadFederalyadaptadasalasparticularidadesdecadaEstado.


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A mediados de los 90s, la SEMARNAP, instrumento el Programa de Desarrollo InstitucionalAmbiental (PDIA), cuyo objetivo fue el de fortalecer las capacidades institucionales de lasautoridades ambientales estatales, mediante el desarrollo de sus Programas de OrdenamientoEcolgicoEstatalesylaadecuacindesusLeyesEstatalesdeMedioAmbiente,buscndoseconellola armonizacin de la gestin Ambiental Nacional. Este Programa, signific un reto para el

desarrollodelaGestinAmbientalylaevolucindelaEIA,todavezqueelniveljerrquicodelasautoridadesambientalesestatales,seubicabadesdeunaJefaturadeMedioAmbienteEstatalenunaSecretaria de Desarrollo Urbano, hasta Secretarias de Medio Ambiente Estatales, pasando porInstitutosdeEcologaEstatales,SubsecretariasdeEcologa,DireccionesGeneralesdeEcologayProcuradurasAmbientalesEstatales;estagrandisparidadenlosniveles,estructurasjerrquicasyrecursos presupuestales, representaron todo un reto para el PDIA, programa que, mediante laaportacin subsidiaria de recursos financieros y tcnicos, contribuyo de forma estratgica aldesarrolloyfortalecimientodecapacidadesinstitucionalesenlosestados.En 1997, la SEMARNAT encomend a la UNAM un estudio que le permitiera identificar ydeterminar cul sera lamejor forma de organizacin de la Gestin Ambiental en los Estados,haciendo con ello una evaluacin de capacidades institucionales, eficiencia en la definicin yaplicacindePolticasPblicasAmbientalesyenlagestinambiental,particularmentedelPOETy

la EIA. El resultado de este estudio, concluy que la forma de organizacin y operacin msrecomendableparalaautoridadambientalestatal,fueraladeunInstitutodeEcologa,similaralaquemantenaenoperacinelGobiernodelEstadodeGuanajuato,donde losprocesosdeEIA,seencontrabanimplantadosdeformaclaraytransparenteycongarantadeeficienciayeficacia.Apartirdelao2001,conlareingenieradelaSEMARNAP,laahoraSEMARNAT(SecretariadeMedioAmbienteyRecursosNaturales)integrasuestructuradeoperacinenlaSubsecretariadeGestinpara la Proteccin Ambiental, donde queda inmersa laDireccin Generalde ImpactoyRiesgoAmbiental(DGIRA),siendoenestaunidadadministrativadondesemantieneelprocesodeEIAFederal.ElretodelaDGIRAparafortalecerelprocesodeEIA,seenfocoentresrubros,hacereficiente el proceso de EIA, abatir el rezago histrico de resoluciones y hacer transparente elprocesoantelasociedad.Enestesentido,seimplantandosmecanismosdeoperacin:unsistema

de Gestin eficiente, por medio de unmodelo de Calidad bajo la Norma ISO 9001-2000 paragestionarelprocesodelaEIAyunmecanismodetransparenciayaccesoalainformacinenlneaatravsdelportaleninternetdelaSEMARNAT.Laimplantacindeestasestrategias,tuvieroncomoresultadolaemisindecriteriosdeevaluacinpuntualesyclarosparacadaunodelosrubrosqueintegranlasGuasparalaelaboracindelasMIAs;elestablecimientodemecanismodecontroldetiemposdeevaluacinenelprocesodelaEIAdeacuerdoconloscriteriosquesehicieronpblicosylaemisindeResolutivosentiempoyforma,todoelloconunseguimientopuntualdaadadelprocesodeEIAenelportaldeinternet.En el ao 2003, la DGIRA certifico bajo la norma ISO-9001-2000 el proceso de EIA, dandocumplimientodeformayfondoalprocesodeEIAyabatiendoelrezagohistricodegestinquehabaalcanzadohastatresaosderetrasoenlaemisinderesolutivosenelao2000.

A parir de estemomento, laEIA comienza a cobrar unamayor relevancia y seabre elretodecontinuar con el siguiente eslabn en el proceso, la Evaluacin Ambiental Estratgica (EAE)considerada anivelmundial como laEvaluacinAmbientaldePlanesyProyectosdeDesarrollo,este sera el siguiente paso a instrumentar en la evolucin de la EIA en Mxico, proceso querequieredeajustesnosoloenlosmecanismosdeoperacindelaEIA,sinotambindeajustesalmarcoregulatorioquedetermineclaramentealcancesymbitosdecompetencia.SeraidealqueelPlanNacionaldeDesarrolloylosPlanesEstatalesyProgramasInstitucionalesdeInversin y Desarrollo, antes de ser emitidos, fueran sujetos de una EAE. Esta consideracinimplicaranoelprocedimientoadministrativodesujetaralPNDalaautorizacindelaSEMARNAT,esto sera aberrante;sino, a la integracinde una verdaderaPoltica deEstado conorientacinsustentable reconociendo lascondicionesambientalesmsadecuadas para promover y generardesarrollo en el pas bajo una ptica de verdadera sustentabilidad, esto implica, pasar de una

poltica ambiental compartamentalizada, a una Poltica Ambiental Transversal, incorporar lavariableambientalentodasycadaunadelasaccionesdegobierno.


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Estaconsideracinfacilitaraeldesarrollodeproyectos,estableceracondiciones exanteparalainversinygeneraraunadinmicadecrecimientoydesarrolloarmnicaconelmedioambiente,unaPolticadeEstadodeDesarrolloSustentable.LaestructuradelaGestinAmbientalFederalestablecidaapartirdelao2001,eslamismaque

sigueenvigenciaalao2011;laDGIRAsiguesiendolaUnidadAdministrativaFederal,responsabledelaEIA.EntantoelmarcojurdicoqueaplicaalaEIAnosemodifique,elprocesoesencialsiguesiendo el mismo, esto implica una verdadera rea de oportunidad para mejorar eficiencias yeficaciasdelinstrumentoEIAeincidireneldesarrollonacionaldeformatransversalyestratgicaparaorientarloporlavadelasustentabilidad,ahoraconAutoridadesAmbientalesEstatalesmsmadurasymejororganizadasenunaaccincoordinada,sinduda,todounretodePolticaPblica.ACRNIMOSUTILIZADOSEIA:EvaluacindelImpactoAmbiental.LGEEPA:LeyGeneraldelEquilibrioEcolgicoylaProteccinalAmbiente.

REIA:ReglamentodelaLeyenmateriadeImpactoAmbiental.MIA:ManifestacindeImpactoAmbiental.LGVS:LeyGeneraldeVidaSilvestre.LAN:LeydeAguasNacionales.LBOGM:LeydeBioseguridaddeOrganismosGenticamenteModificados.LGPAS:LeyGeneraldePescayAcuaculturaSustentables.LGDFS:LeyGeneraldeDesarrolloForestalSustentable.LGPGIR:LeyGeneralparalaPrevencinyGestinIntegraldelosResiduos.LS:LeydeSalud.POET:ProgramadeOrdenamientoEcolgicodelTerritorio.PalabrasClave:

Promovente:Persona fsicaomoral interesadaeneldesarrollodeunproyecto de inversinenparticular.Aquelquepromueveeldesarrollodelproyecto.

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