11-riguzzi 2004

CURSO

INVESTIGACIÓN HISTÓRICA: FUENTES, METODOLOGÍAS Y MODELOS DE INTERPRETACIÓN

20 al 29 de Junio de 2011

Tema 11. Instituciones y economía en México, 1857‐1917

Lectura: Riguzzi, Paolo (2004), "Legislación y organización jurídica de la economía

mexicana, 1867‐1910", en La legislación mexicana de Manuel Dublán y José María Lozano, México, Suprema Corte de Justicia‐El Colegio de México‐

Escuela Libre de Derecho, pp. 157‐188.

LEGIsLAcI~N Y ORGANIZACI6N JURfDICA DE LA ECONOM~A MEXICANA, 1867-1910

El periodo que va de la restauración de la forma republicana y federal de gobierno (1867) hasta el final del régimen poiñrista (191 1) a de gran importancia desde el punto de vista del derecho económico, por dos w n e s principales. La primera reside en la abundancia de producción legislativa de alcances nacionales, en función de las necesidades de organización legal de una economía en crecimiento y diversificación sectorial y geográfi- ca. La segunda razón se finca en el carácter novedoso y de "primera genc- ración" de esta producción de norma legales, dirigidas a llenar vados o a remplazar la legislación "antiguan (espafiola, de Indias, novohispana), que siguió rigiendo en muchos casos hasta la década de 1870, en ausencia de leyes nacionales.

El objcrivo primario de este ensayo es el de realizar UN reconstrucción analltica de las principaies vertientes de la legislación económica del periodo 1867-1910, con un doble propósito: integrar un panorama general de su evolución jurídica, capaz de detectar sus continuidades y sus innovacic- nes, y evaluar los &os sobre fa organización económica, con una apmxi- mación a los multados en cuanto al desempefio económico. La premisa de la que partimos es la existencia de una rekción enue marco fe&, entorno institucional, comportamiento de los actores económicos y crecimiento. Las leyes, por medio de los derechos de y tos incentivos que es- tablecen, configuran el entorno instimciond que fija un horizonte pan los resultados económicos en tdrminos de riqueza producida y explotación de las opomuiidades. Dicha relación ~ u c d e asumir diferentes d o m , a lo largo de un continuum que va del efmo positivo al negat~o sobre el crecimiento, e intensidad variada. Los efectos positivos se suelen asociar con economlas donde se verifican, mediante un pr- de cambio institucio

158 tn LECISLACION MWCANA DE DUBL& Y W U N O

nal, arreglos exitosos capaces de promover, Favorecer o permitir el desarrollo económico y se estructuran organizaciones económicas eficientes acor- des a tal objetivo.l

Para a t e fin hemos tratado de abordar los hb i tos más relevantes en los que se manifesró el cambio instituciond formal durante la etapa iibe-

En esre sentido, se estudiad la evolución del marco legal de las siguientes &as de actividad, que se consideran centrales en la estructura económi- ca del periodo 1867-191 1: 11 las tierras públicas y nacionales; 21 la minería; 3J la banca, y 41 las sociedades por acciones. Los criterios que han guiado a t a selección han sido, respectivamente, la importancia cuantitativa y cl tamaño de cada uno de atos cuatro apartados, la combinación de sectom tradicionales (tierras y minas) con nuevos (bancos y sociedades de capides), y de sectores más orientados hacia el mercado interno con aque- Uos más integrados al memdo internacional. En cuanto al primero, hay que sefialar que, aun a Uta de datos pmisos acerca del producto interno bmto, &a qyk4&i~I'a y k¿ minería representaban cienamente los dos moto- res de la economía mexicana, mientras que para finales de siglo m el sistema bancario había adquirido una importancia creciente y difusa; ai mismo tiempo, las sociedades anónimas se había convenido en los actores prinú- pala en el incipiente sector manufacturero, en el minero y en los servicios públicos. En cuanto a los otros criterios, es oponuno mencionar que mien- uu tierras públicas y sociedades anónimas heron esencialmente explotadas por empresarios y empresas domtsucas, aunque con excepciones significa- tivas, minas y banca fueron actividades más ligadas a circuitos comerciales y financieros externos. Por último habría que aiíadir que los departamen- tos gubernamentaies involucrados en la regulación de las áreas en examen eran tres. a saber las secmar(as de Fomento, Hacienda y Justicia. De esta

forma, es posible abordar en este andisis esferas henemente representati- vas de la IegisIaci6n económica y comercial.

' Este wnjunto de idos acerca de la d a c i b cnve irutimcionu, compommimtor y dcxmpcRo mnbmiw w amocia a la obra de Dwglu6 Nonh. Vhrc Nom, 1993.

L otcgorla de ambio úL«imcional nunitc a Ir d&icibn de inñimcionu wmo las 4 ~ p l u del juego a una d i . que pnmen los incentivos y lu IimitlOona necmrias a atmcmm h intcncción humana. Su móvil t d n w a dunwtnr que lor difemtcs datm- pírm y n'mlu de davm11o de ias mnomiu nauonala reconaen una influencia findi- mental de las inxi~cions. de m n a d a y dúipd. N-. 1993.

Un ejercicio analítico de este alcance sc vuelve posible en razón de dos elementos: la existencia de un cuerpo significativo de bibliografla y Iitera- Nra secundaria y, sobre todo, un acervo documental que reúna de forma ordenada y sistematizada la producción legislativa. Por lo que concierne el sgundo y más importante aspecto, la Cokcciidn &latiua, ligada a los nombres de sus iniciadores, Manuel Dublán y José María Lozano, consti- Nye justamente la referencia central para este tipo de trabajo. Al ofrecer un seguimiento completo, cronológico y temático, de leyes federaies, decretos, circuius, reglamentos y acuerdos del poder ejecutivo, la Cokcridn es una base de datos y un instrumento insustituible para la investigación y el esm- dio h'istóri~os.~

Aquí se propondrá un acercamiento que incluye tres niveles diferentes, aunque interrelacionados, de la norma legal en las keas de actividad esco-

gidas: los principios inspiradores y los móviles, el contenido y la arquitec- tura interna de la legislación, y el impacto sobre la marcha del sector eco- nómico de referencia. En el trasfondo de estos niveles están tres cuestiones que a posible abarcar de forma introductoria. La primera remite a la con- gruencia de las disposiciones con sus propósitos declarados, la filosofla que las inspir6; la segunda remite al grado de continuidad que éstas tenían fren- te a la legislación anterior: jse trataba de afiadiduras incrementales, destina- das a protündizar y afinar el t a t o de la ley, en el surco de la misma orien- taci6n, o se trataba de medidas que introducfan un cambio de n tmb~? La tercera se enfoca a identificar el nexo entre normas legales y manera de ope- m de los mercados.

Basándonos en este quema, procederemos de la siguiente manera. En la primera pane del trabajo se hará un análisis de este panorama del derecho económico legislado, dade el punto de vista de las coincidencias y di- frxncias en cuanto a punto inicial de la secuencia, ritmo temporal de cvo- lución, y densidad de las sucesivas intervenciones legislativas. En la segunda v e , se abordad cada uno de los cuatro sectores de forma espcclfica, pa- n curar con un balance final.

Daie are punto de viata, la importancia dc la Co/middn &&wa enorme. Ea de owr que no &e un instrumento uillogo para d siglo xx. Dapub de 1910 no se d i s p m de un d o g o general de la legisiaci611, y eso cienamente ha plantado pmblcmu para d e w h .

El punto dc partida paca este análisis a la integración de las principales medidas legislativas que afecraron las tierras públicas, la mincrla, la banca y las sociedades anónimas dunnu d periodo m txamm. Eflo se hace en el cua- dm l, que lu recopila y cspecifta la norma prcxistente.

Como se puede apreciar, en todos los casos la Icgislaci6n "antigua" xrvfa wmo referencia, w n b exapci6n parcial de la ley de 1863 sobre baldíos, expedida por Benito Juánn ( v k m& adelante). En ausencia de ordenamiento legal nacional. la legislación colonid (cspafiola, de las In- dias y novohispana) seguía wnstituyendo el marw legal (Siete Partidas, Ordcnanvs de tierra, de agua, de minas, Ordenanzas de Bilbao y Siete Partidas en materia de comercio), junto a trozos de legislaci6n local e in- temitenres leya fede&, todo sin una precisa jerarquía normativa. Es- to x aplica por el hecho de que h Constitución liberal de 1857, que simbolizaba el ideal liberal de reordenamiento de la sociedad y de la eco-

n ~ m i a , ~ tardó casi tres dtcadas en recibir leyes reglamentarias y accesorias capaces de instrumentarla. De tal manera que el orden constitucional no se convirtió en orden jurfdico sino con un desfase muy acentuado.

El retraso del orden jurfdico significó la incapacidad de establecer el conjunto de incentivos y sanciones que definen adecuadamente las reglas del juego y los espacios para los comportamientos económicos, Las wnse- cuencias de ello para el funcionamiento de los mercados eran considerables. Debido a la ambigüedad, confusión y heterogeneidad jurídica, dominaba la politización del sistema legal y de las prkticas comerciales: poderes mo- nopóliws basados en el acceso privilegiado a la información, Favores perso nales y privilegios informales vertebraban los mecanismos de la vida ccon& mica. Pequefios grupos de interés, usualmente basados en redes de parentesco, eran los beneficiarios principales de este orden cc0n6mico.~

En ate contexto, d cambio instinillonal fue concebido por los g n t p li- M e s en d gobierno como prcrrequisim dei cdmiento económico. El cun- bio institucional se articuló en una esnmgia de pmmoQ6n & amglos f i w rables al desenvolvimiento de la iniciativa privada pem cambien de la pública. Sc m& de promover una suucnin nueva de incenuvm que estimularan a los individuos a actuar como agentes ewnómiu>s, en funci6n de la explora- ción de rmirsos no empleados, la ampl i6n de k d y d volumen de los intercambios, la apanm de los mcnadm, la apmpiaci6n de ganancia can& micas potenciales. La ssuencia de innovación institucional tuvo como ideas guía ks siguienfs: 4 d intento de mrganh los derechos de pmpicdad, en d senado de la 1n&mhi6n de su dimensión individual, su a r t a y uniformidad nacional; Z] la f o d ó n de las d o n e s ccon6micas y la di- hrsi6n de i n f o e 6 n sobre &; 3 la i n s t i ~ c i 0 ~ 6 n y ~ e n ~ ó n deimnrado,conhddunit~6ndek&públicadeL&p~y41 la li-6n y apmma de espios a la anMdad econ6mia mediante k diminacNIn o d utelgapm*nm de d c c i o m e informairs.

~ ~ A a gen& quesemía de msfonda m dpKunnire lihnl: manuplci6n de h vid. tcoaómica de lnr d s moda v k m nada, libre circulación de hombm. mn- , . Mdas, idas. d & n & k inmro*ón del Eu.do y ipwic<ld en xnrido urnmic- 4, y por b m m h dcrpolirbción de L, relaciona wnómicu y jurldicu, a hwr de re- piP dd juego cimu y apacias & n&rión pchdos. C ~ v o , 1983; Lou\ MAC!X. 1984.

Vbrc d d d W o a& de W ~ x m , 1991, mbre lu prkticu a n p d a en buuuputeddúgloxa

En este marco, el papel de la iniciativa pública iba a ser de gran importancia para estimular e impulsar el movimiento. La idea prevaleciente entre la elite política federal era que, en vista de la situación y la ua~mor ia histórica del pais, el esfuem público tenía que crear las condiciones para el desenvolvimiento de la iniciativa privada, puesto que ésta no tenia suficientes energías. En realidad el apoyo y el estimulo al movimiento económico no era sino una parte, aunque importante, del proceso de construcción de la nación: el diseiio de formar una sociedad y un Estado nacionales, susten- tados en un espacio legal, politico y económico común, dentro del marco federal. La expansión de la esfera ~ública era por lo tanto, al mismo tiempo, objetivo e insuumento de este diseño. Fortalecimiento de las instituciones públicas, integración territorial, uniformidad juridica, connFinaci6n administrativa eran los elementos c o n t d e s para ia r ~ d k a ~ i 6 n de la economia. El esfueno de la iniciativa pública tiberal era el de eliminar los elementos corporativos, de privilegio, monopúliws y prohibicionistas c?ds tentes en la sociedad y en el Estado mexicanos.

El campo de la codificación, fue en realidad el área donde se desplegó el proceso de cambio institucional. Según la Constituci6n de 1857, el congreso federal no tenia autoridad para promulgar códigos nacionales, y su facultad de promulgar legislaciones nacionales era cuestionado. El erfueno federal para modificar esta situación por medio de reformas constitucionales se concretó en un cido de codificación y oferta Iegklativa nacional, que se desarrolló entre 1883 y mediados del decenio posterior con un mecanismo de pmeba-error y ajustes sobre la marcha. Proyecros de código civil, de procedimientos, comercial y de mineria, ya estaban listos en la primen mitad de la década de 1870. No obstante, se precisó de una postergación de 10 años para que el pak se dotara con esta infkaestsuc~ra l+lauva, niando d gobierno obnivo el consenso suñuente para una reforma consutucionai. En 1870 fue promulgado el primer Código civil, seguido en 1872 por un C6- digo de procedimientos; los dos eran para el Dimito Federal (y temtorios) y no de vaiida nacional. El Código civil fue adoptado por la mayoria de los estados, aunque con varias rcformulaciones y modificaciones; el de p m - dimientos, en cambio, sólo por una minoría, en manera tal de volver impo- sible la uniformidad IegisIativa. De esta manera, uno de tos instrumentos legales más novedosos del Código de procedimientos, el juicio hipotecario, dirigido a dar mayor seguridad a las operaciones hipotecarias, que rcp-n-

taban una de las principales actividades financieras, resultaba ser de aplica- ción problemática hiera del Distrito Federal, por lesionar la soberanla de los estado^.^ Los proyectos de códigos nacionales fueron obstaculizados y dete- nidos en el Senado, donde la representación polltica de los estados e n di- recta. Desde el punto de vista de la actividad económica, en ausencia de co- dificación comercial, el Código civil representaba la única pieza definitoria de las reglas del juego. Sin embargo, el código no se ocupaba de cuestiones fundamentaies como la definición de las formas societarias, no definla la personalidad jurldica de éstas, así como las de la quiebra y banmota.

La abundancia de la legisfacibn econbmica nacional introducida en fa decada 1880-1890 y reformada en la sumiva, marca, pues, un contraste evidente con la penuria de regidación anterior, pero rambikn con d estanca- miento sucesivo. En la dinámica de la producción legislativa destaca la den- tización a partir de la segunda mitad de los años noventa, tras la Ley de instimciones de ddito, hasta un nuevo ciclo concentrado de reg&.c¡ón ao- nómica al final del porfiriato, entre 1908 y 1909, con hienes implicaciones de modificación. Pero identificar y atimar el impacto efectivo del cambio instimcional sobre los niveles y las fomas de actividad económica no es sen- cillo y necesita un análisis cuidadoso. Aquí intentaremos proponer algunos elementos generales para introducir el problema, concentrando la atención sobre las relaciones entre marco institucional y organización de la economla, en cuanto a ensanchamiento de operaciones y participantes, y esbozando al- gunas hipótesis sobre las posibles repercusiones acerca de su desempefio.

Por circunstancias hisróricas, el Estado mexiano, h d r o de los derechos de la wmna esFkifiola sobre el territorio nacional, tenía un grado muy bajo de conocimiento y de control sobre &te: no disponia de una c a r t d a nacio- nd, ni conoda L. c x f ~ ~ ~ i ó n y ubicación del dominio público, muchas veces ocupado y aplotado ilegalmente por pan¡&, sin prwccho p la na- ción, no p>d(a insmunenrar ni un catastro ni un *o fiscal de la pmpie- dad. Una pane consistente de la riqueza pública no tenía por lo unto valor

El Código civil &e ui fakuwnte revisado, reformado y rscmitido m 1884.

ni prsio: no consti& un bien. Otm aspecto negativo resi& en que esta si- tuación obstacut'uaba el reparto de tierras a colonos, d asentamiento de in- migranra y el poblamicnto, que los liberales consideraron objetivos atraté- gicm para d desarrollo nacional? Veamos entonces cómo tala objetivos se mnnmn>n en políticas, que abordaban las cuestiona de la medición de las tierras públicas, dd acceso a dias, de su 4 0 d 6 n , y de su m m c r u a l i n .

W aiadm 2 presenta la secuencia legislativa en d ramo de tierras públicas, pr<srnando b distancia temponl uiuc las difrmts medidas, ws rasga pri- 4 0 s sobre d o , la orientación de wntinuidad o modificaU6n entre ellas.

12 i11o 1875 Dcono dd G>ngx> tobrr ddinde h v r d nao can. mloniucibn y U ~ M

y mbnlluión públicas. Se compone de doa & d m

8&

1883 DMm dd Co- abr. EolonLKi6n V¡c& cl deiiindc de Iw terrrwb, contiado r p u r i c u h con h mlonilrddn de los miamaa, ILmire de 2 MO h cn hsvcntu

7.5 8s'" 18% D c o n o p v d c n c i d y L y d ~ h p l l r k hnilrndct de -6- de k

o ~ p d n d e b r k l b r q w ddindadom dimina limite de 2 500 h m Lr venus y cp. drliari6n dc muinmbrbJdlosdrivadm

15 .aOr, 1909 DMm&wpnU6n&ven%de k v h e !a PJIim de ddindca

rKmr (27/6/1909) y u4;naci6n

' SUNIU Mm7~. 2002. PP. 4247. No a a& 5610 de hcew ewnbmius. &da u n r i m b n a r i 6 n ~ ~ ~ 0 ~ i d a c ~ i h w h a i d n ~ y l a M u u n , f r m v a l a v n e n a z p tcnúzl de la pujanza spdounidnilc lllcndc w m>num. En un t a to de derecho wmti- N Q O d IC kú (O s i k m t c "inactividad mcricuy debe M la munlla que dctmga en ni

4 a la actividad noccameriana. Que lor ompw E niltiven. que Lr riquazr natun- kr a cunamn y a a p d c n ; que deje dc su virgen d remmrio nacional, y emu apro rrchrmicnror la mcpr defensa del rcmmrio. de la indcpnidcncia y dc la zumnomia dc h%hKo". ~ U O DEL VEUSO, 1870, p. 293. ' ' Lz dcñniP6n de Mdfor comprcnd1a"todos Im t c m m de la Rcpúblia qnc no kr

p n sido datinado a un uso piíblico por la autoridad faduda p m ello por la ley, ni d i - do po< la m h u a dnib ommso o I u c n h a indmdno o corpncibn".

Como se aprecia, la ley decretada por Benito Juárn en 1863 vino a ser el primer acto de dicha secuencia que, a partir de 1875, tuvo dos modificaciones a los siete u ocho años de distancia entre si, seguidas por un texto final en 1909. La primera pregunta relevante es ;por quk mientras en los otros tres casos presentados en el cuadro 1 la legislación arranca en los años ochenta del siglo XIX, en este sector se halla una medida tan precoz, y ante- cesora del restablecimiento de la forma republicana? El preámbulo y el cie- rre de la ley son reveladores, al especificar que el presidente la decretaba "en vista de las amplias facultades de las que me hato investido", y desde la se- de del gobierno federal en San Luis Potosf.9 El contexto era d de la guerra de Reforma, la intervención francesa, la salida de las autoridades liberaies de la Ciudad de Méxiw, y los poderes de emergencia con los que goberna- ba Juára. En reaiidad, se trató de una medida apresurada y cuyo propósi- to inmediato era recaudar fondos para la guerra. No obstante, la ley fue im- porrante porque fij6 algunos criterios que marcaron la evolución sucesiva. En primer lugar, se abandonaba la tradición colonial que consideraba im- prescriptibles los terrenos baldíos, se otorgaba a todo ciudadano mexicano la facultad de denunciarlos, previo apeo y deslinde, y x estableclan la forma de pago en eftctivo y títulos de deuda, a repartirse entre Federación y estado en el que se ubicaba e1 terreno." Esfas carauerfsricas se mannivie- ron en la legislación posterior, por lo menos hasta 1894.

La ley de 1875, expedida como anticipación de una ley general durante la pnsidencia de Lerdo de Tejada, aunque inefmiva y en cierta medida de contenido muy impreciso, fue imponante por vinculv explfcitamente la medición de terrenos baldíos, w n la venta por parte del Estado y w n la c~~onización.~' La ley de 1883, durante la administración de Manud Gon- z;Ua, recogi6 y dio forma e instrumentos a este principio. Por medio de empresas particulares, la colonización se vinculaba con la medición, el deslinde y d fraccionamiento de los terrenos W o s propiedad de la nación.

Gi>kEidn @&tiw, m &u u, t. DC p. 637. 'O V& mspai-cnte, lo. m 27.2,9,4. & b Icy en ¡M. pp. 637-639. " SettPPbl&undeonoddwigrrro.mplamprdoaurlnikia&larqucd~

mao tcnk 10 íkims. Au&&a d +ow a nlebnrcontnmr & cokmkkk mn m- p s r s r ~ I p p n r a e h o p r r v d a b v c n u & ~ p 6 M r y p ~ d d i m t c o & r h r L r e m e n ~ n a w m i k w a p b n d o < o d d ~ & < t . ~ p r d p a u p u a m & 1 8 7 4 1 8 7 5 p a o w ~ y x e a a b l e d . d p r i n i p w & q u c q ~ ~ i l i u n u n ~ ~ - dbmdlpdsahoauna-ppne&l~oddnlorVhscu,tXII1,pp.742-743.

166 u L E G I S ~ C ~ O N MWCANA DE OUBIAN Y LOZANO

Asignar la tarea del deslinde y de la colonización al mismo sujeto, la empresa recompensándola con la tercera parte de los terrenos deslin- dados, era una solución económica para el erario, que garantizaba el com- promiso de la empresa en la valorización de la tierra y en la obtención de colonos. En lar palabras del secretario de Fomento, la fórmula era muy con- veniente para los casos en que "el territorio es extenso y el erario pobre".

A julgar por los resultados, la vinculación entre deslinde de los bddíos y colonización fue un fracaso, y la ley de 1894 lo reconoció, d eliminarlo como principio y al ampliar lar facultades de las empresas deslindadoras para vender lotes de tierras, sin la limitación de las 2 500 hectáreds de extensión &ma.'2 Al mismo tiempo el texto dividía el patrimonio territorid de la Federación en cuatro categorías (baldíos, demaslas, excedencias y tercenos nacionales) e instimía el Gran Registro de la Propiedad, dependiente de la Secretaria de Fomento como instrumento de legalización de la propiedad.

En conjunto, las leyes de 1863,1883,1894 heron los instmmentos legales de un proceso muy amplio de transferencia de tierras, del dominio público (en terminos nominales) a manos privadas. Entre 1878 y 1908, el volumen de tierras involucndas h e de 43.7 millones de hectáreas, distri- buido de la siguiente forma: 17.3 millones vendidos por el gobierno federal mediante el denuncio* (eso es, a los denunciantes de baldíos), 21.1 otor- gados en compensación de lar operaciones de medición a las empresas deslindadoras, y 5.2 millones vendidos por el gobierno en re~nate!~ Esta transferencia masiva se puede considerar un experimento fdlido desde el punto de nsta de los objetivos gubernamentales, y cuyo resultados modestos en la mayoría de los casos, y abiertamente negativos en una minoría, han servido para alimentar una leyenda negra, no sustanciada, acerca de di- cho proceso y sus actores principales, las wmpaiiías de deslinde. Un estudio rigumso y documentado, basado en los expedientes de los trámites de

l2 El m i d o 7 eliminaba la o b l i i 6 n pua los pa&m de b d d h mantenerlos po- blados y cdtivadm: d 8 hcultaba lu deslindadora pur cnajcnv rus tierra m lotes mayo- ra a 2 500 hecrims, CL, XXlV, pp. 36-45. Er de nour que la Icy fuc apedül por el eje- NUW. wn base m la autoriaci6n otorgada por el w n g m cn dicicmbrr & 1893.

En are mtido, el "dcnwicio", que err6oeamcnte ha sido viste como un indicador de actividad cmn6miu. era wnciiimcntc ulu mniccuencia dc la suxncia de derechos de propiedad. [Ley 1892: 34 cirntlam cxpliutins y w i o í decretos harta 1900: MMX i4131soI~.

l3 H m , 1994, p. 18.

baldíos por estado, permite fincar las siguientes tesis.I4 No se trató de un proceso de alcances nacionales sino hiertemente concentrado en un peque- ho grupo de estados. Tres entidades fronterizas del norte, Baja California, Chihuahua, Sonora, y Chiapas representaron 70% de ia transferencia de tierras. En las primeras, la gran mayoría de las tierras eran de muy baja ca-

lidad, desérticas y semidesérticas, no aptas a para echar andar un movimiento de explotación comercial del sue10.'~ La actividad de las wmpañias deslindadoras produjo por lo genenl un gran número de impugnaciones, pleitos legales, anulaciones, decisiones adversas de los tribunales o de la Se- cretaría de Fomento, y en muchos casos los procedimientos fueron anula- dos y los terrenos revirtieron a la nación. La aportación financiera de ias ventas de baldíos y terrenos nacionales al erario público fue muy pequeiia en conjunto, muy alejada de las esperanzas alimentadas, y la &ización de los t idos de propiedad, mediante el Gran Registro, resultó de propor- ciones

Dadas estas condiciones, se puede aplicar por quC en la primera dtca- da de siglo xx el gobierno de D í a efectuó un viraje marcado en la polftica de tierras, desactivando sus instnunentos y mecanismos. En 1902, una ley prohibió la actividad de las empresas deslindadoras y dispuso que las me- diciones de baldíos s610 se hicieran mediante comisiones oficiales. En 1909, un acuerdo presidencial suspendió la enajenación de terrenos nacionales, hasta cuando se rectificaran los deslindes y se reservaran los bosques, y luego un reglamento acerca del arriendo de tales terrenos decretó ilegal el tiarpaso a wmpañias atranjeras.l' Lo que estas medidas configuraban era una revisión radical de la política de tierras, una w r m i ó n de tuea y una reorientación que se manifestó en las postrimerías del porfiriato, wmo ve- remos, rambiCn en otms campos.

" Se ma & HOWEN, 1994. Sdvo mención erpcclfKz los pimh sigiicntcs s ba- so ni ern fucntc.

" Para cl aso & lkjr GLifmit x m i u a R~cuut, 1995, pp. 14-29. l6 Para lo. multados muy modestos del Gran Rqiscro cn cuanto a pmpicddo ins

Uia~, Sccrz~ri1 de Fomento (1907-1908). p. x*. l7 Lky& 1902scenc~enrncnSecrenrla&Fomenro(1901-1904), p.ui. Elacucr-

do de 1909 sc rcpmdw cn a, t. XLI, p. 152, y d rcghcnm en Sccrcuda de Fommto (1909-1910). p. M. G i d r r , ni la m p i @ n de b kya; & t i e ~ que h SCCE- Guía dc la Rdom Agnna publM m 1940, no hay menci6n de ninguna de mas d'irpwi- w n s . Vhse FADILA, 1940.

En Mhico no existía ley bancaria y privaba un vaclo legal en todo lo rela- cionado w n d M o r financiero. Los úniws banws que existían anta de 1880. d &nw de Londm y Mhriw y Sud AmCrica, filial de una empresa ingku. y t ra miniisculor banws en d atado de Chihuahua. opcnbu, sin ticgulci6n alguna.'" ellos se agq$ en 1881, el Banw Nacional Mexica- no, w n base m un wnmto-wncai6n w n el gobierno fedad, y que x re- gía por ka ráminm & dicha concaión. Postuiormence, madiuite la hi- u6n w n oao banm wlpdo m 1882 (d Mercantil), x c d en 1884 el Bancu Nwionpl de Mhim, que u caracterizó por la función de banw de gobirmo, y la imbriaci6n aashr w n las finanut ybernamentala.19

En este wnrcxm, lo. legtldom x dieron a la tarea de llenar d vaclo . . cnlammanwdadbu>ruiz W(-ddig,dcComemode 1884fueclinsnu- mcnro por medio del cual se introdujeron y se definieron iniQllmente los apaciol legala de lu un idda aon6micu modernas wmo los banws y lu nwiallda an6nimu por acciona. En el cuadro 3 se praenan las nor* mas principales que regularían d sector banca&.

Rro m la parte que rcglamentaba la actividad cditicia recitn implan- tada m Mhriw. el C6dip de Comercio wnstintla una situación de extra- temrorúlidad y ~y i - monopd io a favor del banw de pbicmo (Bana- me%). &e, según d vtkulo 12 transitorio del c6dig0, multaba cxduido de okr nomur. que mnfiguraban un wnjunto de dudosa mnrcinicionali- bd por pain crabam kgala discriminarorii, imponer costos mucho ma- yoraaInrOpnQ~~&ovork,ycrablcctllarnrortividadcnh ley.m t &te rcpanr m que para Banamex no &da d requisito dd dep6um de garantía, ni la limiaQ<)n de la c idac ión al monto del u p i d

LEGISUCION Y ORGANIUCION JURiDlCA DE U ECONOMf.4 MEXICANA. 18ú7ú7-1910 169

957 U a p i d mlnimo noccvcio n de MO OW pm. mn ahibici6n inicial de 50%

978-979 La buirni a r - j e n ~ no purdcn mbkn -m& u, Mhim que cmitrn biUao sin adopta kmir jurldin moú-a

%2,971 L ernúdn Muciuia no picdc d el mmm cid a p i d ahibido, y tiene que gnnn- con raerva mniiicu cn aja de un tmio: y otro rcr*o rime que dcp>ú- en

hTksomlr 12

rnnrirwio Lor but-altuioi sin uimtúui6n dd +m m>& 6 mas p +mm aoi m d i o no pidan q u i r opmndo. Tendrán y r d m a t r q~ psu un impuam dc 5% &tr lu cirsuLnrc

I t mniimrio Lrr< d i i i c i a n c r m r rpl ian a b. buim. que garn dc uimrkxbán pmk por ley

apú.icidChp'0

FuEmE a r XV. p. 65.670.

exhibido ni, sobre todo, el pvamen de 5% sobre d circulante. para obte- ner un parámetro de b discriminruón. Aprovechando la esrw definición y el prsvio status legal del banco inglés, el Código de Comercio de 1884 ponía las premisa para b diminación de toda competencia en el mrmdo financiero. En a t e caso d cambio institucional rdlejó de cerca la praión de un grupo de interés con vuao privilegiado a la esfera de las decisiones pollticas en v i d del financiamiento de caja del gobierno: Banana se ha- bía convenido en el financizdor del déficit fiscal.21

Alegando h inconstimcbnalidad de la decisión, d Banw de Londres pmmovió un rrxurso a la Cone Supmna y emprendió una labor de propa- p d a en contra del monopoiio bancario y del Banco Nacional, a n m u n - do mirarse de México y trasladar sus recursos hui otras área l aunme- ricanas." L. amenva de miro por p y r ~ del banco y h p M 6 n de que, una va Il&o a la C o m Suprema, el ~ k i t o j u d i d p d i m tmcr éxi- tac impmipibles y transformarse en adndalo polirico sugirió L conmien-

" ~finuip<iddCfiorfdmcd*n~ia.pnun&u~Il~&uCdirnrn ~ c n a c O m n a i I ~ f e Q n l , & ~ r o c h o m i l b n a & p m .

EUo .c uompahó mn d dsmvdnmimm & un ddga dcim muc ia m-tc gu. ddmd(l d prú>ápio de ia plu& de emisión Lnncuia, y los que por d

monopolio de anli6n. El &E <mím obnunmte unr varima operatira que m m b dauvrdd&woNrioiraly~&ncodcLondrrr.

170 IA LEGISIAC16N MEXICANA DE D U B m Y LOZANO

cia de un acomodo entre las partes. El juego era de tres, puesto que involu- craba al gobierno federal, al Banco de Londres y a Banamex, que pugnaba por excluir al competidor mediante la nueva +ación. Es de nom que la solución de este ~rnblema no se dio en el plano jurfdico, sino mediante una concertadn polftica. Influyentes miembros de la Bite diseiraron una estra- tcgia para rebasar el wnsueíiimiento legal, guiando al banco inglk a la adqui- sición del Banco de Empleados, inactivo, pero que gozaba de una conwión para ejercer la actividad bancaria y la emisión de biietes. Por otra parte, el gobierno concedió tiempo para cumplir con el quisito del domidio le&.23

Después de este problema financiero y politico, el ejecutivo adoptó una actitud de espera, aplazando a otra epoca la cuestión de precisar la re- gulación bancaria: al reformarse el Código de Comercio en 1889, con base en la autorización concedida por el Congreso en 1887, se fijó la perspectiva de que una ley especial se ocupara del sector, y se mantuvieron la autorización de Hacienda y la aprobación del Congreso como condiciones necesarias para crear un banco? De esta forma el marco legal de la regula- ción bancaria permaneció estancado por una docena de aíios, en los cuales, significativamente, d desarrollo de nuevas instituciones financieras fue re- ducido. Se crearon apenas seis bancos locales 1884 y 189G, cuatro en los estados del norte y dos en Yucarán, de manera que la mayoría de las entidades federativas permanecia desprovista de bancos l0cales.~5 Junto con la restricción cuantitativa, el dato más problemático estaba dado w r la bete- rogeneidad de la legislación: cada banco se regia por los tkrrninos de su con- cesión, que usdmente difedan aun de manera sustancial, reflejando laca- pacidad de presión de los gnipos más que un diseño regulatorio general.26

U Cien a601 a¿ banca, 1961, pp. 48-49. " El utlculo 610 dcl código de 1889 & m a b que, micntns r expidiera una ley m- pe*d pan lu instiniciona de crédito, se m a n d a el quisito dc h autu&i(>n de Ha- ucnda y k apmbxiión del a n a u o por pvre dd &-. u. t. WL

' 5 Lm bancos s q i n o n ni Chihuahua, Yuatln, huuigo, Zuut-, Nuevo M n . LUOLOW y MARICHAL, 1998, p. 254. Un hedio revelador de los incentivos ineficicnta pro- porcionadoa por el Código de Comercio a la ~ M d a d b a n d a a que rui s610 entre 1889 y 1892 d pbicrno f 'dcd oto%, pn lo menos 15 mnmiaicr pan uru bancos lo&. sin que ninguna se mncman.

Asf. por ejemplo, Banamar y d &nm de NUNO M n podían emitir b i k a hasta d uiplc de sur nwrvas de medlico, miamr que 1- dmtr anbui nnculado. a una pro- porcibn del doble a m o máximo.

S610 en 1897 una legislación bancaria nacional pudo establecer los linea- mientos y las regias de operación de un sistema bancario de alcances nacionales, y remover parcialmente las limitaciones impuestas por el Código de Comercio al desarrollo del m o r , que habfan producido una situación de subdesarrollo financiero. La regulación financiera, desde su formulación, adoptó la idea de un sistema bancario con especial~zación de funciones, en el cual operaban trcs tipos de organizaciones, descritos en d cuadro sig~iente.2~

. "

7iikbam F& * & L U ~

Emiión Imprimir billercr convenibles Cicdito & cono p b , el del dacuenco cn m e d i , con m@o de a j a come& reir maca dc un wcio

RrhEcw&ar Emirir bonos de caja M i t o dc m c d ~ n o p b : & 1 a 2 Aos

HipotcaMs Emitir bonos hipotecariar Lugo p b : huta 25 Inm ui proporción r los pibpmw

P m Sourrvir de Hrk&, 1957. wl. 1. pp. 92-100.

Al mismo tiempo, la paribilidad de crear bancos regionales se acompa- ri6 con el establecimiento de fuertes barreras de acceso a la actividad bancaria después de que d primer banco se hubiese implantado en un estado, m h d o así la competencia y reproduciendo mecanismos cuasimonop6- licos. Después de 1897 s61o en tres entidades de la federación (Chihuahua, Nuevo León, Yucatan) hubo más de un banco estatal de emisión, pero pa- n 1908 s61o el segundo contaba con más de un banco de esta categ0rla.2~ Adicionalmente, fa posibilidad de que un banco estatal tuviese sucursales en w o estado tuvo alcances reducidos, debido a que los mismo bancos la bloquearon con un acuerdo anti-competencia en 1905.ñ

Una de ks debidada fundamentales de la ley consisúa en la ausencia de organizaciones financieras dedicadas al crCdito de mediano y largo p l m . La

Acerca de la ley bancaria de 1897, y $u lugu en la ~oIuci6n de la banca rnaiuna *hu cl estudio de L~DUW y SUERON, 1997, pp. 4047.

" Los das bancos yuntccos, en erado de quicbn técnica, w fusionamn, en 1908 pl- n f o n r el Banco Peninsular. Las de Chihruhua desaparecieron o fueron absorbidos por d Banco Minm. Rt~uzzi, 1999, p. 354.

29 Pin d d e s sobre el acuerdo, tornado por la h b l n dc Banqucrm de mano de 1904, vhse B w h v m , 1909, p. 216.

regulación de a te sector de actividad se hizo por adelantado. Al decrease la entrada en vigor de la ley, a ningún banco se le podía aplicar, los renglones de bancos hipotecarios y reficcionarios estaban ~ a c í a . ~ La apuata del gobierno fue hacia un d ~ l l o sucesivo, en virtud de los incentivos proporcionados por la ley, y fundado scnualmente en la capacidad de tales bancos para crear un macado amplio para sus bonos, y de ara forma allegarse reamos utiliza- bles para alimentar esta forma de ~ dd i t o .~ ' Ello no se verificó, y para 1910 M u i w contaba w n s61o dos bancos hipotecarios, sin sunirSaes en los esta- &, y los que se titulaban reficcionuios se ocuparon de otros negocios.32

Ante la falta de instituciones dedicadas al largo plazo, y con un sistema bancario organizado formalmente para el financiamiento comercial a cor- to plazo, las relaciones sociocrediticias transformaron desde adentro los criterios de asignación de los r e c u ~ s financieros. Una parte importante de las actividades de los bancos de emisión, formalmente vinculada por ley al pla- w de seis meses, tendía a atenderse en el tiempo mediante cadenas de pró- rrogas y tcfrendos. Esto d í a para clientes urbanos y ~ ra l c s , cuyos présta- mos a corto plazo o en cuenta corriente se wnve~ian en financiamiento de plvo indefinido, usualmente mediano o largo.33 Li presión social y la fuer- u de la demanda en una estructura basada sobre las relaciones de prestigio social, ejerclan una poderosa distorsión w n respecto a las funciones de los bancos comerciales. La Secretaría de Hacienda, en su iniciativa de reforma a k ley bancaria, observaba en 1908 que a falta de instituciones para el financiamiento de largo plazo, sus htnciones "han debido desempdiarsc por medio de otros órganos que si bien no destinados fundamentalmente a este objeto son su~ept ibla de prestar por manera incidental d servicio de que se trata".% Un pacto dcito entre banw y dientes se w n s t i ~ y 6 wmo

" Por lo que rs & a 1- bancos hipotearios, la únia instimión existente, d In- ternacional e Hiporeario. d o m 1882, no x regla por LLcy sino pot lasúáwilude su wntnrcnwnccsión.

El &o Limantour, en su ilirorme al G n g w wbre la ley de 1897, lo había vatiunado, al aiim que ñ o deban- íorjunw Ir ilusión de que pmnto x multipliquen atas instinicioncr, pua no succdcrá uf mimarr no x dc.un>llc sufiEientcmmte d q f r i - N de u n p m mur nosotros". infnmc 1897 m L u m y SWERON. 1W7. p. 213.

32 Ricow, 2002, p. 102-106. Ibid, pp. 144-145. " W tmo & d a que, de ap forma "los banw de emisión x han h r o a

dav¡vw Ilgún tanto del fin que les es propio pan satisficn, aunque sa a d i a s , ucms

regla informal capaz de alterar de forma sustancial la norma formal: dentro de la expectativas de los dos partes (acreedor y deudor) estaba la transfor- mación de una operación cona en una de tiempo indeterminado. Se intro- dujo un elemento de politización en la asignación de los recursos del sistema financiero, por el cual la intervención del poder politico o influencias sociales eran la clave (y no 5610 un elemento auxiliar) para la obtención de préstamos bancarios. La importancia social del personaje más que los atri- butos de su propiedad estaban en el centro de la transacción. La demanda de fondos a largo plam no encontró cauces adecuados e intermediación financiera. Todo ello se hiw especialmente evidente cuando en 1908 la con- junción de crisis internacional y chis agraria interna trastornó la economía mexicana, revelando una estmctura de la cartera bancaria con un grado profundo de inmovilización, y resultado de operaciones que violaban los preceptos de la ley.35 La respuesta gubernamental fue la adopción de reformas en la Iegislación bancaria que pudieran corregir anomalías que eran en reaiidad un modo de funcionar. Los aspecros principales del paquete de reformas se prerentan en el cuadro 5.

Como se aprecia, la intervención sobre el sistema financiero se daple- g6 de forma amplia, con una modificación drdstica de las prácticas banca- rias, dirigida a enmarcarlas nuevamente en el ámbito de la ley, sanear sus carreras, elevar el control y la supervisión sobre sus operaciones y asegurar al público más y mejor información sobre sus cuentas y balances. Los bancos ~ v i e m n a disposición un año de plazo pua acarar estas normas, des- pués de lo cual se dio por concluida la emergencia y restablecida la legali- dad financiera. Desafortunadamente, los awntecimienros a panir de 1913 le testaron d i d a de hedio a esta nueva legislación, puesto que el sistema bancario fue presa y botín de confkaciona, saqueos, y control pobuw por parte de autoridades de ficto, que sacudiemn sus cimientos, lo dcsarricula- mn y lo llevaron al borde de b ex t in~ i6n .~

~ ~ ¡ g ~ n c i u dd h U o de h riquaa pública y que no pueden cubrine *no p>r m&de owaciona que i n m d k n , ui pvte y por mayor tiempo quc lu opcnciona pmpumm- rc commillei. hw fondm". 'hposici6n de motivos del dccrno que d o m u I i Ly dc Inr tiniciona de CICdito", 9 de rna> de 1908, en SMarla de Huienda. 1957, p. 113.

SANCHPZ h%mí~ez. 1983, pp. 71-75; Rtcuut, ZW2. pp. 144-145. " h~hu)(12,daumm~~audiadimp.rrodeIrddn&d*<ranah- do, que pmdujo b daapa1ici6n de la mayoría de los bancos dc crnini6n.

Omdn, 5. h reformas de 1908 a la ley bancaria

TOM D;p..ind"

CIpitd a s i d (m. 11, h. Il) hmento dd requisito mimimo de 0.5 a 1 milldn de psaí

Pl- de lo. crtdims Labinmde nnkidn no padiín p m w ni d-nnr efccmrcuuido el (m. 29, h. 11-111) xl superior a wir mcacs

Esfera territorial Pmhibicidn de conceder crMitos sin renda &m del wp8Uo de (m. 29, h. n3 opcmcidn dc a & buim

Lam de cambio y d i r m Prohibición dc rccptv I e m en d-&«m y de omrgu crcdims no (m. 29, h. U D r r v m b l ~ a ~ l u n u d dd hnm

T l ~ b s en o.rm La r ldm (acsiwla y bonos) de emp- en u.rm no de& supea (m. 29. fr. WI) t O % d d a p i u i p e g d a o d e L s ~ 5

RLlri6n mn mp- La k m no pueda opcm e m p m (m. 29. h. KI

Canccnuxi6n deL -m La b i n a no ~ c c p mpenpbilidzdcr mn un dicnv (m. 29. h. o emp- p>r lal< de 10% dd vid &O

Minnbm. del Gmjo dc md.in núbir c & w de ru k m &lo m c o m & ur d adeudo Mmininnsidn (m. 11 1) o mn guultb mlaunl dd dobk del prbnmo

M u t m Intducci6n dc normas uniformer de prrcilidn y rru>$parcnci= cn la (m. 117) contabilidad y los bdutw púbiicos

F m Diario qENJ 16 &junio dc 1908, pp. 808-81 1. L u o m y MAWCIW, 1998, pp. 232.248 ohc- cm unr únl mpilrcan del roce b ky dc 1897 y lu &miu & 1908.

El avance de la Icgislaúón wmerciai con tespeao a ks normas coloniales en uso hasta 1883 fue muy relevante. El primer Código de Comercio en Me- xiw fue pmmdgado en 1854 pero, debido a circunstancias políticas, repm- sentó un pardntesis legal eflmem y NVO una vigencia nacional de un afio." Un lapso de treinta &os, pues, fue necesario para que M&co viera un Código de Comercio, lo cual lo wnvirtió en el último pals latinoamericano en adoptar este instmmento legal. A panir de 1855 los asuntos comer- ciaies volvieron a normase con la le(3islación espafiola, centrada en las Or- denanzas de Bilbao de 1737.38 Ef atraso jurídico mexicano en materia de legislación wmerciai y derecho de empresa no awíía exclusivamente a los

Se trataba dd C6digo Lvcs de 1854, promulgrdo d u m t e el rCgimen mtanisu, y que fuc f o r d m e n t e abmedo en 1855. MWS. 1 9 7 8 " GonULfZ, 1990.

tiempos de adopción de las normativas con respecto a los países europeos o latinoamericanos. Más bien el problema principal fue la fragmentación persistente del espacio económico en áreas legales sin uniformidad entre sí. Entre 1867 y 1884 no existió regulación federai en materia de comercio, y cada tstado eligió autónomamente que legislación adoptar, dando vida a lo que se definla como la "anarqufa en cuestiones mercantiles". La elección se polarizó alrededor de las piezas de legislación prexistente, el d i g o de 1854 y las Ordenanzas de Bilbao.39 El código de 1884 adimató por fin en México el principio de la sociedad anónima, la responsabilidad limitada, la personalidad jurfdica de la empresa, que encontraron reglamentación, al iguai que otros aspectos del derecho comercial y sojetario, como la diso- lución y la quiebra. La modificación en este úlrimo aspecto es espdalmen- te meladora, por abandonar la tradición colonial de la culpabilidad del quebrado, que llevaba a su encarcelamiento, en favor de un marco de ga- rantías legales.

Sin embargo, el código de 1884 debe ser considerado como un inten- to de transición, que mantenía limitaciones y trabas a la organización de sociedades anónimas. Si se toma en cuenta la formación de tales sociedades durante su vigencia, se desprende que los inversionisras mexicanos estima- ron insuficientes las garantías y las normas y esperaron y propugnaron su modicación. De hecho, el código de 1884 fue modificado por la promul- gación de una ley en 1888, que damentaba las sociedades por acciones. sucesivamente incorporado al nuevo Código de Comercio de 1889. En co- nexión con este último, fue reformada la instimción del Registro Público de la Propiedad, con la creación de un Registro de Comercio, con obliga- toriedad de inscripción de las empraas y sociedades comerciales, nacioru- Ics y extranjeras.40

D d e d punto de vista de los rsultados se pu& apreciar que existie- ra una correlación aparentemente muy elorada 5610 entre la promdgación del segundo G5digo de Comercio (1889) y la formación dc sociedades m & nimas en México. La presencia de otros fanores tales cuales el flujo de inversiones extranjens, el aumento de la oferta monetaria, la política fiscal,

39 CL, t. X " BARRERA Grw, 1984, pp. 148-151. La Ley de Saialuleshn6nimu E encuentra

en N, t. XM, pp. 56-63.

lo a p r m t i n r gmrnla, wncurriemn m determinar la primen implan- & & Ir iocKdd anónima en M á i ; pcm la formación de tala em- - m d m o r manuhnurcm. de transporte y & servicios se concretó d k a f i n i b d c l a a h o s 1880.Endpcriodoqucvade 1890a 1910,lapo- b(ui6n & sxiuWu anónima (no mineras) u multiplic6 30 ~ c a . pasan- & & 21 r 672."

Una & Ir. CVYICTÚ~~CY más hwnbks m a t e sentido e n el q u k i - m muy bajo & exhibición & capital raL1: se p d la suscripción intc- @&lo-occionuL.m d momento& iaconrtimúón pcm w n una exhibición & 10% dd upital. un q & r nuniw ahibiionu." Si por un Ido eao r.paait6 una paibiüibd & voao fácil a la sociedad por .aiaw* por d am m n d 6 la mrdniaa & l a invmionhs molicanm m i m r n i r u p M t & ~ , e n t a b d p a i o d o ~ u r M n a r i o , p r o - b.b*martcIrmrprL&loanprsunw>~.1uprvonlaamta&10% exhibido abrc d capital ucionorio nominal. Por otm Ldo. la ley no esta- bieda drrpavlona pnuila pata d qucbnntamimto de sur disporiciona. b cual m un h a h o mic b i i aapOad en las IcguLOona wmerciaia; ul Ir. compñlu, aunque N W ~ la obligación formal dc publicar NI ba- lanca, no lo h i n . un incurrir m ninguna Con rapccco a la poblwtón total &atas empresas, Ir. que publicaron un balance r e p m -

una haión muy p a q d y m d i u n i n d n : de 7.3% m 1900 a me- mn&4%m 1910.Siddtotala[pradopo~moralgnrpomuydiicido &aanp.hloindwdpmlaulUunab.&>Lra&IrCiubd&MhKo,ob- rrmaoa bc siguhts roultPdoí. Un porccntyc cuyo p m d w anual iba & 4 3 ) 6 r 3 8 % m ~ a i . b i l u m ~ o m r p o n d i m t a a l m a ~ o . a n u i - dada. y Caoa m n a m m n Ir natunku & documentos Dc ~rrpmina2pinunpounaaluttmrpdomtldmrcionvianocnni a q u Y R p i * i b k n b a r i u t u & b o i ~ a U M U d y " p u b U C ~ &sPd cll ik+o~+. r c p ñ a b p ~ d n d n hipotecaria.

Si~inlimnriónvac~&kucaicbdauiónimuarenlrPLidadun

bien privado, ello no se interponía s610 entre la wmpaiilas y d ptíblico u- terno, sino que se reproducía a l interior de btas. Los vacíos del Código de Comercio eximían a los mismos accionistas de los derechos de información sobre el desempefio de las empresas, e impedían el ejercicio de Las garantías accionarias mínimas. No habla indicación de que los accionistas pudieran examinar el balance y otros datos (registro de accionistas, informe de los au- ditores) antes de la asamblea, que era un aspecto común a muchas legislaciones comerciales; no se especificaba quitn tenía derecho a inscribir un tema en d orden del día de las asambleas, y muchos estatutos lo atribuían d o al Consejo de Administración; la misma asamblea podía ser wnvoca- da $610 por d Consejo deAdministraci6n o los cmnkios, y en ausencia de sanciones por infringir las nomas, la obligación de convocarla anualmen- te podía ser "olvidada", como dc hecho su& en würc Así, h regulación instinicional fivomió la formación de una población dc sociedades anónimas que casi no publicaban baiancu, no p e r m i h a los accionistas infomiarse, davimuban el significado de la asamblea, y clamom- samente ignoraban la responsabilidad civil y penal de los administndores. Se uataba de un equilibrio ruinoso entre Estado y mercado, que si por un lado infló artificidmente el tamaiio del m o r de las sociedades anónimas produjo abundantes manifstaciones negativas.

El wnjunto de barreras a la información que apllcita o impllcitamen- te p o n h las reglas formales, w au>rdaba de manera muy evidente w n las reglas informales. Estilos y mentalidades empresariales se habían formado en la escuela de la swi& colcain (p.munbip1: los accionistas eran los que con& d negocio y t m h información privilegiada sobre d. La di- fusión de la puUápLci6n accionatia m visa como un factor de peligro en d wntml y d manejo de las unidades económicas, empauido por la necesidad de ofrecer h1formaci6n sobre la d de los negocios. La forma em- pravial de la soúedad anónima por acciones encubría un contenido cm- pravial que reguia siendo el & hpmnwrrhip de wmerciantcs-financiemb.

La a-& de infomuión sobre )u unpresas Fue la tónia dominan- te y tuvo un eficfo dcpraiw sobre las posibilidades de organización de un me& fimcicm. En ate sentido el vrcglo insritucional sobre las formar societanas ponía claras Iimiraciones a h potencididad innovatm de so-

's &%mita= Soaw., 1909. pp. 321-327.

cicdad anónima en un contexto de finanzas persondes como d mexicano, y favoreció los abruos en perjuicio de los accionistas. Es de notar que ya en la última dCcada de siglo x ~ x los observadores y los funcionarios gubernamentales c m conscientes de tales imperfecciones del derecho sociaario y 1 s consecuencias negativas que produclan. La Secretaria de Justicia llamó la atención de la de Hacienda sobre este asunto, sugiriendo la wnvenien- cia de estudiar medidas apropiadas;& en el mismo sentido se expresó la prensa económia. No hay elementos suficientes para explicar por quC el asunto se consideró secundario o poco influyente, pero el costo de esta inercia legislativa hu: elevado. Hacia el final del poñiriato y en los años diez h sociedad anónima se rodeó de un fuerte desprestigio, y fue objeto de una visión que la asociaba, sin excepciones, al fraude de camarillas y al abuso de privilegios legales a espaldas de las minorias accionatiu y de pequehos in- vcnioniítPh arrojando una luz muy negativa, pem indebida, sobre el am- biente de las empresas privadas.

La reforma constitucional que permitió al Congreso emitir una legislación wmercial nacional fue la que permitió al mismo tiempo la reglamentación

- ~

del importante -o de minerfa por medio de un código que remplauba no sólo la legislación colonial (las Ordenanzas de 1783) sino tambiCn los dikrmtes scgmcntos de legislación formados por los atad~s.~'TambiCn en este uso, el proceso legislativo w cnfrentó a una secuencia de prueba-error, y d código fue reformado de manen sustancial en 1892 y nuevamente en 1908. Como se puede ver, el entorno jurídico e instimciod, para el desarrollo de la actividad aonómiu, y de su dimensión separada y especifica habfa tenido un significativo crecimiento.

El rasgo primario del Código de Minas de 1884 e n la continuidad con la tradición colonial. De ninguna manen representaba una pina de la in-

* Memoriade la Seamrl.de Jmkk m SOBESANES F ~ w . 1997, pp. 417.418. 4 7 ~ p fi ncipim * . dc L d&a& de 1880. lm a d o s de Hidzlgo y de Dumgo ya habla

cLborodo un d i g o aura1 de minas. Los dm corros w pucden ver en G>m@ de h u r - M Na~raics, 1%4, pp. 9-32.37-53. En 1875 w habh praendo un pmycao de ley minen parad DLmta y los tenicofia M&.

fraestructura de la sociedad capitdista y organizada según derechos de propiedad a ella adecuados.48 El régimen del dominio radicai del soberano (ahora la nación) seguía vigente, por medio de fa figura jurídica de la con- cesión, la separación de los derechos sobre el suelo y el subsuelo, y la cali- ficación de "utilidad pública" atribuida a la minería. No existia propiedad en sentido completo, puesto que la posesión del fondo minero, aunque formalmente por tiempo ilimitado, podía ser revocada o perdida. En el siguiente cuadro se muestran las diferentes formas en las que pcúía ser obte- nida la posesión del preáio minero:

G d m 6. Las moddidadts de adquisición y ptrdida de la pmpidad e n t l CMigo de Minas de 1884

Molh(Uhd W n Y r n m Art

1 Adquisición T d m U a dd bien sujm 4 CMigo Civil 7

2 D~ubrLnienro De rninvll nuívo o de uirdm nuno cn minozt u>n&& 44 3 Abuidono Por rnbajwx m n menos de ris opmriar durutte 50

ZG-utucnunIfio

4 Gduci<td o exrinci(n 3 Md aado y pligm pu;l L sllvd dc lar opnvios dc dcmhos b) Ruim de obrv M d i s d l e s oul L a~loración

F u m : a, r XV.

Un predio minero pcúía ser perdido en caso de inobservancia de varios preceptos del código; de a t a forma ei fondo minero podía ser "denuncia- do" por cualquier ouo interesado, y a &e atribuido. En realidad, rala condiciones definlan la propiedad minen en un sentido muy precario. A mayor demostración, d d a d o 177 del código estableda formalmente que las deudas o hipotecas de una mina o de una hacienda de bendicio se extin- guían en caso de abandono o p6rdida de la posesión. Donde el c6digo in- novaba con respecto a la tradición colonial era en el rkgimen de accesión para los recurx>s no metálicos: carbón de ~iedra, petróleo, aguas, los cuales se consideraban incorporados en la propiedad del suelo. Pero ara elec- ción fue especialmente daiiina, en cuanto que obstaculizó y retrasó entre 15 y 20 años la explotación de un recurso estratégico para la economfa mexi-

Vbnsc l u cr1ric.s dc uno de los mayom expertos mincms mexicanos. en Mf~u, 1885, pp. 9-31.

cana como el carbón, necesario para compensar el dac i t energético y dis- minuir el daiio ecológico ligado a la deforestación: a pesar de la localización de yacimientos abundantes y de existir la disponibilidad de empresas extranjeras a la inversión, el dembo de propiedad incorporado en la supe&- cielo dejó al arbitrio de terratenientes desinteresados en el asunto o deseo- sos de ganancias desmedidas.

Por lo que se refiere a las características de las empresas mineras, allf era más evidente el intento de mediación con la legislación anterior: por un la-

do éstas conservaban la tradicional separación de las normas del derecho comercial, por el otro se intentaba remplazar la antigua medida novohiipa- na de las barras con la división del capital en cuotas accionarías y el derc- cho de cada acción a un voto dentro de h saciedad. Observando el cmi- miento de la producción minera entre 1884 y 1890, así como del número de empresas y capitales invertidos, se puede proponer la hipótesis de que el d i g o de mincrla no tuvo una función adecuada de estfmulo y garantfa hacia los intereses económicos particulares.49 De hecho el gobierno adop- tó en este sentido medidas cormtivas, como las de la Ley de Explotación de 1887, que hcultaba a celebrar contrato de explotación de zonas mineras, que precisaban los derechos de usufructo de las minas y garantizaba el mantenimiento de la wssión a cambio de inversiones de larzo plaz0.5~ " -

En1892 el Congreso promulgó un n w o código minero que se aparta- ba de forma significativa de la pauta colonial, establnimdo criterim de libe- d i ó n y mayor certeza en &gestión de los fondos mineros. Con base en una visi6n ufaca del Código de 1884, d objetivo era dar mayor certeza a la propiedad y mayor libertad de d ó n para explotar las minas. El mecanismo del denuncio, "semillero inagotable de litigiosn tenía que de~a~arecer.5'

Una interpretación basada en el d c t e r "perpetuo e i k v o c a b l ~ que la ley dslaraba atribuir a la propiedad minera, ha difundido la idea de que

49 En d sac& 1884-188511889-1890, en un mntmo d. precios d a . d valor de h pmiuaión dc om y phu awnmtbdlo 16%. Wlcuio b v d o cn Edistic<u minmu 1985. p. 17.

'O a, t. XVIII, pp. 288-290. L ley (m. 10) faduba d gobimno federal pul tck- bni conmrm otosgdo tianqukb apccides y mnmiona unplúS mn cmprriu que aseguraran h inversión mlnima de 200 M)(f psos en cinm ahos. Dumte la vigencia de h ley 6c firmaron 361 mnuam y la invnaión nomid ulsupnd los 50 millona de paos. VE- wa, AVUA nd, 1988, p. 355.

5' biMDiuS 1892, pp. 6-7,lO.

el código minero de 1892 represenró la definitiva incorporación de las minas en el área de la propiedad privada. FJ análisis de la ley permite matizar s r a idea. La "propiedad" minera tenía en realidad características de arren- damiento de largo plazo, porque se fundaba en el pago del impuesto fedc- ral (de 10 pesos por pertenencia), sin d cual el fündo minero se perdia de inmediato y por la vfa administrativa, con reversión al dominio públic0.5~ La mayor precisión en los derechos de propiedad y d crecimiento acelera- do de la producción minera en la última década de siglo xrx han alimenca- do la idea de que la legislación de 1892 haya sido muy liberal y eficiente desde el punto de vista de los resultados, pero socialmente poco beneficio-

En realidad existen elementos que sugieren que no propició un uso eficiente de los recursos y f ivordó una subutilización de los mismos. El hedio de que los costos de negociación relativos a la actividad minera ten- dieron a permanecer muy derados nos parece muy significativo en s r e sentido. A ello concurtfan un conjunto de rasgos de la ley minera: sus intrin- secas ambigüedades y contradicciones, evidenciadas por la necesidad de producir una gran cantidad de circulara explicativas y aplicativas; la ausencia de limitaciones territoriaIes en la solicitud de arploración en mnas mineras, que permitfa el acaparamiento de extensiones muy grandes, con d efecto de congelar los recursos del subsuelo en manos de grupos de intcr- mediarios no especializados, y dificultar el acceso a pequefios y medianos propietarios; la laticud muy amplia dada a las atribuciones de los agentes de k Seuetaria de Fomento, que reproducfa la personalización discrecional de los mecanismos de concesión de la "propiedad".Sé Ade&, la ley, que equi- paraba la minera a las otras formas de propiedad, entraba en la jurisdicción dcf C6digo Cid de nda srado y de los tribunala Locales, afectando así el intento de posicionarla en un marco de uniformidad juddica.

'2 Ardculo 29 de L. ky. Fso rcprcscnub.. L. Únia forma de oducidad de &E

dad minen. " Vhse por ejemplo V w c o Anu nd. 1988, pp. 356357. En d i d a d 1. by, y x t brc todo sus qhncntw, causaron la túcm opos¡&n de los mineros, que íbagiban por una n d d n del impwn, por p m d , y per no crt~r o b l i a ahibir laa ddos y documentos. Dkn0 O j L d 17 de dKicmbrc de 1893.

* Han 1900.1. kmaria de Fomento habla expedido 34 circulas apliutivli de la Icy,ju.n mn un nii- no pmiudo de dcuem apliativoo EIMim MoiUn~. 14 de mum dc 1901, p. 129. k m de las Mas de la icy y los incmtivos dados a prinicu inc- ficicntcs y diúpdom, vhse Lomo. 1900, pp. 881-883.

urpdro 7. El debate d r c la mcrti6n minen: mgos del proyecto de Molina (1908) y diferencias con la Ley de 1909

Inri-&mes ioitinijonnlei wmmm e pmyesm y Lcy T- Fcdsdilrri6n Apliucibn Cddigo Civil D.E y competencia de rribundu fedenla

Exploración minen D e q a t& tu disposiciones niacnrcs

Polib minen (Fomento) hsulad dc visicaz c inspc ionu Lu minas, y de susprndcr el rrsbajo

lnaovriooa ioiric&o& modi&dnr

* m Ilr - N ~ ~ rubsuclo -Dominio cmincnrc dc h m i b n -Dominio d i m e de la naU6n

-Origen dc 11 p m p i d -Se adquiere de Ir nación w n SL adquicmde la mi6n mn tl& denuncio rnn h Agencia de +do por d y a u r i w Mine&

PmpKdad de persona No pudcn adquirir en aDdor No pueden adquirir en fija Rrim cxrnnjera fronteriw fmntcdu de 80 lm

rm- i,,ai~<annlc~ .up*

Emp- artmjsns No pucdcn adquirir minv Eliminado y demhos minena

Accidcnrn ksponsabilidad civil dc I l s Eliminado cmp- exieble de oficio

F u m T a r e &la S en a: pmyaro dc Molin? en M 1 de Fomcnto, 1910. pp. 191-205.

A los 15 años de aplicación de la Ley de 1892, la minerfa mexicana pre- sentaba un panorama de fuerte crecimiento de la producción y acentuada modernización tecnológica, ambos impulsados por la creciente inversión de empresas y capides nortea~nericanos.~~ La industrialiiión de la actividad minera, que de los metales preciosos se extendió a los minerales industriales (cobre, plomo, cinc) y que implicaba trabajar siempre en mayor profiindi- dad, requería mayores volúmenes de inversi6n. Especialmente después de la reforma monetaria de 1905, que anc16 el peso mexicano a un valor fijo en om, un flujo muy grande de inversión extranjera plante6 problemas nuevos para las autoridades gubernamentales. Todo ello se condensó en un intento de reforma sustancial del marco le@ en 1908, mediante un proyecto de ley presentado por el secretario de Fomento, O lep io Molina, que originó un intenso debate polltico, en el Congreso y en los circuios miner0s.5~ El mui-

Bmmnu, 1964, pp. 42-77'. % Ibia! pp. 78-83: k r c u r l a de Famenm, l9ü8-1909.

cado de este debate, aunado a la movilización de los intereses mineros, fue la modificación, en algunos puntos cmciales, de la iniciativa de Molina, al transformarse en ley. El cuadro 7 expone las principales diferencias.

En lo que el Congreso aprobó en 1909 como la Ley Minera se hablan eliminado las restricciones relativas a compañías y sujetos extranjeros y a la responsabilidad civil de las empresas en caso de accidentes. Al mismo tiempo se hablan mantenido varias caracterlsti-is novedosas y adelantadas en cuanto a legislación, como en el caso de la creación de la función de policla minera, atribuida a la Secretaria de Fomento, la desaparición de los contra- tos de exploración o la deftnición del dominio directo de la nación sobre d subsuelo. Es de notar que la ley, aunque no NVO ocasión de consolidar un nuevo marco regulatorio, debido a la dismpción durante los años del wn- flicto armado, permaneció en vigor hasta su remplazo con la de 1926.

La producción legislativa relauva a la organización de la economia mexicana NVO un desarrollo significativo a partir de los años 1880, y conllevó un proceso intenso de cambio instimcional. En términos de inspiración ideal, los objetivos primarios se fincaban en el intento de estructurar un espacio económico y jurídico nacional, con reglas uniformes no vejatorias y arbitra- rias y mecanismos de garantía: todos elementos indispensables para la am- pliación de la d a y el volumen de los intercambios, constmcción de un mercado nacional, la apertura de opommidades al crecimiento económiw y S O C ~ . Este proceso no representó sólo una desregulación que retrae la presencia del Estado y del poder públiw en hinción de dejar paso a la ex- pansión de la iniciativa privada. No se trataba de laulcefiinsino de impulsar a hacer; la liberalización comercial era paralela al mejoramiento de la iniciativa pública. En esta visión, constmcción del Estado nacional y d a - rrollo económico podían as1 coincidir.

La introduccidn de mayores garantías y espacios pan los particulares, no significó la renuncia definitiva a la potestad patrimonial del Estado SO-

bre los recursos nacionales. Ese dimensión, potencialmente modcrnizado- ra y transformadora fue integda por el poder público wn la dimensión de la conunuidad con las formas coloniales (como en el caso de la minerla bao

ta 1892), las prácticas económicas tradicionales (en cuanto a las sanciones en el derecho societuio), las grandes imperfecciones en los derechos de propiedad de la tierra (por lo que wncierne a la política de baldíos) y con la fuera de los grupos de interés capaces de imponer barreras de entrada (en d aso de la banca). La introducción de elementos de liberalismo económi- co y su adaptación fue pragmática, lenta y basada en arreglos de compro- miso. además de estar frenada por los elevados wstos de transacción exis- tentes en la economía mexicana. Los derechos de propiedad individuales quedaron subordinados a esta dinámica y en parte ambiguamente defini- dos. Hay que subrayar, además, que dentro del wmpromiso entre formas viejas y nuevas en las prácticas institucionales y legislativas, apareció, aunque de forma tardía, un intento por afianzar formas de wntrol "moderno" d d poder públiw sobre la sociedad y los intereses pamicdares, wmo en el aso de la minería y de h banca.

L? liberación de energías económicas y la provisión de un escenario de certeza jurídica, objetivo del cambio institucional, no alcan26 para producir una transformación duradera de la economía mexicana, ni un crecimiento sostenido. EIlo favoreció la posibilidad de que los beneficios de la regulación institucional fuesen de alguna manera concentrados por grupos restringidos de agentes económiws, en virtud de que la existencia de wstos de transac- ción aun muy elevados en la economía mexicana premiaban la cercanía w n ambientes políticos, necesaria para la obtención de información privilegiada, wncsiones, licencias. De esta manera, d cambio institucional del por- Ciato hic de tipo tmnsiuonai, y sus aportaciones tündamendes fueron fi- nalmente demudas por la disrupción del mano legal a partir de 1913, sin que mirrgiera, por dos dCcadas un marw alternativo capaz de remplazado.

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