PRIMERA PARTE 1.1 ANÁLISIS DE CONTEXTO

Para comprender los procesos agrarios en el país, particularmente el saneamiento y la titulación de tierras en los últimos 10 años, los resultados alcanzados, y proyectar los desafíos que el INRA se propone encarar en el futuro, es necesario comprender, por un lado, el contexto en el que se ha realizado el saneamiento y, por el otro, los escenarios que se configuran en el país, fundamentalmente, en el orden económico, político y social.

La última década, forma parte de un periodo ideológico, político y económico que comienza en 1985, caracterizado de manera general por la aplicación de un conjunto de políticas neoliberales enmarcadas en la vigencia de un orden internacional marcado por la globalización, como algo “inevitable, necesario, y hasta beneficioso para el país”, que hoy en día se encuentra en un proceso creciente de cuestionamiento social especialmente en Latinoamérica.

Este periodo se halla caracterizado por la implementación de políticas económicas que han determinado la vigencia del libre mercado en la economía nacional como asignador de recursos y motor de la economía, limitando al Estado a los roles de regulación y construcción de escenarios jurídico-legales apropiados para este enfoque. Con la vigencia de la nueva política económica determinó la enajenación de todas las empresas del Estado y la propiedad de los recursos naturales a favor de las transnacionales. Se produjo la ruptura del capitalismo de estado que se comenzó a construir desde 1952.

Es a partir de esa concepción que en la década del 90 se establece un conjunto de reformas estatales, de tal manera que establece su propio andamiaje jurídico, legal, político, administrativo e institucional. Se había generado un escenario social y mediático favorable a la implantación a estas reformas, aprovechando la debilidad estructural en la que se encontraba el movimiento obrero y popular. Sin embargo, paralelamente, algunas organizaciones indígenas y campesinas comenzaron a oponer una creciente resistencia a estas medidas junto a reivindicaciones sobre la tierra, el territorio y su identidad cultural.

Parte de este conjunto de reformas neoliberales del Estado y de las respuestas a las demandas de los indígenas y campesinos, fue la aprobación de la Ley de Reforma Agraria en 1996, después de más de 3 años de intervención del Consejo Nacional de Reforma Agraria (CNRA) y el Instituto Nacional de Colonización (INC), pero esa política de Estado, (por los resultados a los que se han llegado) no formaba parte de las prioridades de los distintos gobiernos que administraron el aparato del Estado con características patrimoniales y prebendales.

Aunque la Ley INRA se promulga en el momento cúspide de las políticas neoliberales, la decadencia y crisis de éstas comienza con la guerra del agua el año 2000 y la caída de las primeras víctimas de los conflictos por la tierra en Pananti (Chaco Tarijeño). Estos últimos 5 años, en términos sociales y políticos, fueron altamente conflictivos debido a las luchas del pueblo boliviano contra el libre mercado y la reivindicación de sus derechos por parte de los movimientos sociales en un proceso ininterrumpido y creciente de acumulación de fuerzas, frente a los sectores neoliberales que se esforzaban por mantener sus privilegios que les brindaba el modelo en un proceso creciente de perdida de espacios de poder y descrédito generalizado.

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Este estado de “empate catastrófico” al que se había llegado, fue resuelto en gran medida por las elecciones nacionales anticipadas celebradas en diciembre del año 2005, con el triunfo electoral del Movimiento al Socialismo( MAS) por sobre un casi extinguido sistema político tradicional. De esta manera, se configuro un nuevo mapa de la representación partidaria en el país, con nuevos centros territoriales de influencia política.

Los sectores elitarios y oligárquicos del país que antes de diciembre tenían representados sus intereses en los partidos tradicionales y se hallaban controlando todas las esferas del poder del Estado, en este nuevo mapa político, se atrincheraron en torno a las organizaciones empresariales, cívicas - y con las elecciones de diciembre - en las prefecturas de las tierras bajas y Tarija.

En cambio los pueblos y comunidades indígenas, originarias y campesinos del país, junto a vastos sectores populares de las ciudades ahora son principales actores del escenario político, por su nueva posición en el mapa político. Después de más de 5 siglos de discriminación, explotación y saqueo de sus recursos naturales, se hallan controlando las principales estructuras de poder del Estado y frente a la posibilidad de ser los protagonistas de las transformaciones profundas del Estado boliviano.

En el ámbito económico, los escenarios que tienden a configurarse a nivel nacional son muy optimistas, por las oportunidades internacionales que se presentan para la economía nacional, especialmente. por la expectativa mundial sobre los recursos naturales en recuperación, y por las orientaciones económicas que el gobierno nacional se halla encarando a partir del Plan Nacional de Desarrollo. Estas orientaciones se expresan en la conformación de una nueva matriz productiva cuyos principales ejes son: la nacionalización de los hidrocarburos que contempla la industrialización del gas y su distribución en todo el país, la nacionalización de los recursos mineralógicos que comprende no sólo los yacimientos mineros tradicionales sino los ferrosos del Mutún, y el desarrollo agropecuario basado en la transformación de las estructuras de la tenencia de tierras.

La participación del Estado en los principales emprendimientos de explotación e industrialización de los recursos naturales con el apoyo de las empresas extranjeras como socios estratégicos, forma parte de los principios de soberanía y es una cualidad importante de las políticas económicas. Sin embargo, otros protagonistas importantes de las políticas económicas son los pequeños y microempresarios, tanto del campo como del país.

Aunque actualmente puede constatarse que hay una estabilidad económica importante y un crecimiento que bordea el 4,5 %, y después de varias décadas, el país contará con un superávit en sus cuentas hasta fin de año, se espera un mayor crecimiento de la economía nacional que obviamente tendrá incidencia directa en los ingresos para el Tesoro General de la Nación (TGN), y en su disponibilidad para responder a las grandes necesidades y demandas sociales secularmente postergadas.

En el campo social, aunque las expectativas y los desafíos son enormes respecto del desempleo, este problema, especialmente para los sectores urbanos el gobierno pretende enfrentar a través de las políticas económicas, en cambio para los sectores rurales, particularmente para los pequeños productores, el eje de su política social se estructura en torno a la tierra, y se expresa en la “revolución diversificada e integrada, basada en el trabajo, el conocimiento y el desarrollo agropecuario”, con políticas que

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promuevan la transformación de las estructuras de tierras que privilegian la distribución de tierras a los sectores indígenas, originarios y campesinos que no tienen tierra o la tienen insuficiente. Este es el eje de la política porque constituye el nudo de los principales conflictos sociales del país.

En esta perspectiva, el gobierno nacional (después de 10 años de vigencia de la Ley INRA con resultados frustrantes), ha puesto en marcha las nuevas políticas agrarias establecidas a través de los denominados “siete surcos” (1). Uno de ellos constituye la declaración del saneamiento como emergencia para movilizar los recursos y el gobierno ha planteado la modificación de la norma, para hacer más expedito el saneamiento.

En el ámbito político, los escenarios que se configuran en el país no son los más alentadores. Pese a que los sectores excluidos han logrado el control de las principales estructuras del Estado, los sectores oligárquicos, que antes tenían este control, fruto de las luchas sociales, han sido desplazados del poder; habiendo logrado -sin embargo- el control de las prefecturas (del Oriente y Tarija), y el Senado Nacional, desde donde estructuran sus acciones de resistencia a las políticas de transformación del Estado que impulsa el actual gobierno y las organizaciones sociales, pero por otro lado impulsan acciones orientada a consolidar el control y manejo de los recurso naturales, entre ellos la distribución de tierras en Santa Cruz.

Estas acciones de resistencia, donde los sectores terratenientes son los principales protagonistas, se hallan dirigidas a obstaculizar las profundas transformaciones en la Asamblea Constituyente y a oponerse a los cambios de la Ley INRA, particularmente a aquellos aspectos relacionados con la reversión y expropiación de tierras con el objeto de recuperar tierras fiscales para su distribución, que se constituyen en amenazas importantes que pueden afectar a la implementación del plan de saneamiento,

En este marco y pese a que las organizaciones sociales del campo con el MAS tienen mayoría absoluta en la Asamblea Constituyente, la construcción del nuevo pacto social que permitirá la redacción de la nueva Carta Magna en sus capítulos referentes al Régimen Agrario y Territorial, no será muy fácil.

Tendrá muchos obstáculos, no sólo en la Asamblea Constituyente sino en las ciudades más importantes de las Tierras Bajas, debido a que el núcleo central de las reformas promovidas por las 9 organizaciones indígenas campesinas y originarias se hallan relacionadas con la propiedad de la tierra. Es decir, se tiende ahora a privilegiar la propiedad colectiva sobre la propiedad individual, con mayores y más rigurosas exigencias a esta última.

Por otro lado, independientemente de la factibilidad de las reformas en la Asamblea Constituyente, que bien podrían responder a las expectativas y legitimas aspiraciones de los movimientos sociales (especialmente indígenas, originarios y campesinos), las transformaciones que se produzcan tanto en la dimensión territorial como en el régimen de propiedad así como en el ámbito institucional, demandará de una transformación drástica de las condiciones institucionales y normativas en que se tendrá que ejecutar el presente Plan; sin duda provocarán la necesidad de una readecuación sustancial de todo el marco jurídico-legal que sostiene las acciones del INRA y particularmente al presente Plan de Saneamiento. Esta readecuación sin duda podría retrasar significativamente el proceso de implementación del plan.

1 Los siete surcos son un conjunto de 7 decretos que buscan generar las condiciones para desarrollar sus planes de desarrollo agrario, basados principalmente en políticas de distribución de tierras, mientras se hacen las gestiones para modificar la ley INRA y la asamblea constituyente avanza en sus transformaciones de la CPE.

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1.2 PERFIL DE ALTITUD DEL TERRITORIO NACIONAL Y FORMAS DE PROPIEDAD

Los rasgos fisiográficos del territorio nacional tienen tal grado de diversidad que históricamente se han constituido en factores determinantes para la planificación del desarrollo nacional, el ordenamiento territorial y la legislación en materia agraria, sin que los mismos hayan sido tomadas debidamente en cuenta en las acciones de saneamiento del INRA.

La topografía y las altitudes tienen una notable influencia sobre numerosas variables que intervienen en la dinámica de ejecución de los procesos de saneamiento.

Los mapas topográficos han sido, prácticamente, en exclusiva, hasta los años 70, las herramientas para valorar esta influencia, pero la interpretación y en definitiva la utilidad de estos mapas, muy ágil para la percepción visual de la superficie topográfica, resultaba limitada para realizar análisis cuantitativos y cualitativos.

Los ambientes geográficos determinados mediante la Ley 3464, propiciaron la clasificación y calificación de la propiedad agrícola y ganadera a nivel nacional desde 1953 a la fecha, de acuerdo al cumplimiento del principio: la tierra es de quien la trabaja

Los Andes en Bolivia están compuestos por dos cordilleras: la Cordillera occidental (o volcánica) a lo largo de la frontera Bolivia-Chile, y la Cordillera Oriental, que se extiende entre La Paz y el extremo sur del país (como se aprecia en la figura Nº 1) Entre estas dos cordilleras, se encuentra el Altiplano, una planicie compuesta fundamentalmente por depósitos procedentes de la erosión hídrica y eólica de las montañas circundantes. Al este de la Cordillera Oriental se sitúan los Valles, en que se encuentran las ciudades de Cochabamba, Tarija y Sucre. En la zona norte y este del país se encuentran los Llanos aluviales, y en el sudeste el Chaco boliviano.

Grafico 1. Perfil de Bolivia, con indicación de provincias fisiográficas

(Fuente: PLAMACHBOL – FAO / MDSMA)

La descripción de los espacios geográficos realizada mediante la norma agraria de 1953 a la fecha ha variado, debido a que en la actualidad se cuenta con estudios y trabajos, técnicos científicos de mayor precisión asistido con tecnología moderna, que no se tenía hace unos 50 años, que nos permiten describir de una manera más precisa las realidades, geográficas variadas de la realidad boliviana. El INRA, en función de cumplir la misión, encomendada por ley, ingresó a las zonas de trabajo con un

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conjunto de instrumentos normativos y técnicos homogéneos y uniformes, donde se encontró con peculiaridades de las propiedades rurales, ya que las mismas varían en tamaño, relieve, acceso, características climáticas, biofísicas y socioeconómicas. No se había asumido la diversidad geográfica para el diseño del marco normativo y para los métodos de mensura catastral lo que determinó un manejo poco racional en términos de costo y tiempo.

Actualmente se tiene una información más precisa y completa a nivel nacional y a distintas escalas, respeto de las capacidades de uso mayor del suelo, las características del suelo, la distribución espacial y tipo de cobertura, la distribución territorial de la población y de la tenencia de la tierra, las características de relieve y topografía, la ubicación de las distintas comunidades y pueblos indígenas y originarios.

Pero no ha cambiado únicamente la descripción o representación gráfica de las características fisiográficas del territorio nacional, sino que la ocupación del territorio, en función de sus actividades económicas, sociales o residenciales ha cambiado significativamente. Por ejemplo, la ocupación especialmente de los Llanos en las últimas cinco décadas ha sido intensa, con actividades ganaderas, de cultivos diversos, petroleras, etc. Antes de 1953 el Chapare casi no tenía actividad agrícola organizada, actividad petrolera ni turística, y esta región junto a los Yungas de La Paz, prácticamente no fueron tomados en cuenta en la clasificación de la tierra.

Mapa 1. Alturas a nivel nacional

Fuente: elaboración propia a partir del modelo digital de elevación de la NASA

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Tomando como referencia este aspecto, se puede apreciar mediante la aplicación de un modelo digital del terreno que las propiedades rurales varían en extensión de acuerdo a los parámetros anteriormente citados, por lo que, en el presente plan se pretende utilizar todos los medios señalados para realizar una planificación operativa, adecuada a estas características fisiográficas, especialmente para determinar los métodos más adecuados para la mensura.

Los tipos de propiedad reconocidos por la Ley del Instituto Nacional de Reforma Agraria, en 1996

La Ley Nº 1715 del Instituto Nacional de Reforma Agraria (INRA), reconoce en su Título Tercero, referido a la propiedad agraria y distribución de tierras los siguientes tipos de propiedad agraria en el país: Solar Campesino, Pequeña Propiedad, Mediana Propiedad, Empresa Agropecuaria, Tierras Comunitarias de Origen y Propiedades Comunarias.

No obstante, este régimen agrario que determina los tipos de propiedad sobre la tierra, vigente desde hace más de 50 años en el país, no ha resuelto la enorme desigualdad sobre la tenencia y acceso a la tierra, y pese a que la Ley INRA determina en sus disposiciones transitorias la posibilidad de que el Poder Ejecutivo establezca las características “y si fuere el caso, las extensiones de la propiedad agraria para cada zona”, sigue vigente la clasificación de 1953, sin que ésta se haya modificado en la actualidad.

La experiencia del INRA, y las propias demandas emergentes de las organizaciones indígenas, campesinas y originarias, conducen a la necesidad de que la clasificación se adecue de mejor manera tanto a las características fisiográficas, como culturales. Y esto solo será posible con las transformaciones de la Constitución Política del Estado.

1.3 SITUACIÓN ACTUAL DE SANEAMIENTO POR MODALIDADES

No se puede evaluar la situación del saneamiento y titulación del derecho de propiedad agraria al margen de lo que constituye históricamente el problema de la tierra, especialmente para quienes un día fueron dueños absolutos de la tierra y su territorio, hasta convertirse hoy en día en productores sin tierra o con poca tierra. Tal como se indica en al Plan Nacional e Desarrollo:

Los pueblos originarios tienen una larga historia de inequidad en el acceso a la tierra desde que el coloniaje impuso una ruptura de los patrones de ocupación y control vertical de los pisos ecológicos, de los pueblos indígenas y originarios de tierras altas, donde se inició y consolidó la primera etapa de la colonización. Posteriormente, a fines del siglo XVII, se inicio la ocupación y conquista de las tierras bajas con la activa participación de la iglesia a través de las misiones.

Con el advenimiento de la República, la estructura colonial se mantuvo y hacia mediados del siglo XIX, se exacerbaron los abusos de las castas/oligarcas para desconocer la propiedad de tierras comunales. En occidente se desarrollaron las haciendas sobre la base de la encomienda, en oriente la hacienda surge en medio de las ex misiones y de familias que habían obtenido tierras directamente de la corona. La hacienda reprodujo el régimen de servidumbre y el ordenamiento territorial republicano profundizó los abusos de desvinculación de los originarios de la tierra.

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La Reforma Agraria de 1953, de ser un proceso libertario del «pongueaje» orientado a la «integración del indio a la nación», se transformó en un proceso de concentración de grandes superficies en pocas familias, con la implementación de políticas estatales para el desarrollo agroindustrial en ciertos polos privilegiados en las tierras bajas y, por otro lado, descuidó la implementación de estrategias de desarrollo agrario de base cultural para el minifundio de las tierras altas2

La Reforma Agraria, a lo largo de estos más de 50 años, ha cambiado la estructura agraria (de antes de 1953) basada en la hacienda, la comunidad originaria y muy secundariamente la pequeña producción parcelaria, articulados al capitalismo minero, hacia una estructura donde “la hegemonía la ejerce la empresa agraria, que siendo el 10 % de las unidades agropecuarias monopoliza el 90 % de la tierra, frente a la pequeña producción parcelaria de los campesinos, que representando el 90 % de los productores sólo tienen acceso al 10 % de la tierra. La empresa está dominantemente vinculada al mercado externo y los campesinos al mercado interno”3.

Cuadro 1 Distribución de tierras según presidentes por período de gobierno antes de la intervención

Nombre presidente Periodo Nro titulos Superficie ha PorcentajeVíctor Paz Estenssoro 1952-1956 7,863 98.415 0,2%Hernán Siles Suazo 1956-1960 38,973 825.872 1,9%Víctor Paz Estenssoro 1960-1964 172,096 4.188.865 9,7%René Barrientos 1964-1965 70,538 3.844.144 8,9%Alfre Ovando 1965-1966 12,616 962.002 2,2%Juan José Torres 1970-1971 43,03 1.729.089 4,0%Hugo Bánzer Suárez 1971-1978 225,751 17.947.495 41,7%Juan Pereda Asbún 1978 10,655 609.549 1,4%Alberto Natusch Busch 1979 2,661 732.779 1,7%Luis García Meza 1980-1981 18,043 772.255 1,8%Hernán Siles Suazo 1982-1985 30,958 1.779.943 4,1%Víctor Paz Estenssoro 1985-1989 40,026 2.104.551 4,9%Jaime Paz Zamora 1989-1993 145,905 7.491.695 17,4%TOTAL 819,115 43.086.654 100,0%

Fuente: “Situación y perspectivas del proceso agrario” del Ministerio de Desarrollo Sostenible, año 2002

En el cuadro se puede evidenciar que la mayor cantidad de tierra distribuida (casi un 42 %) fue realizada por la dictadura de Banzer entre 1971 y 1978. La mayor cantidad de esta tierra distribuida se halla ubicada en las tierras bajas, especialmente, en Santa Cruz. El segundo mandatario que más tierra ha distribuido es Jaime Paz Zamora con más del 17 % del total, posteriormente ésta paradójicamente, Víctor Paz Estensoro que solo ha distribuido un 15 % durante sus tres periodos de gobierno que suman 12 años.

De estos datos se puede inferir las razones por las cuales, quienes recibieron la mayor cantidad de tierras, que se hallan ubicadas en las tierras bajas, durante el gobierno de Banzer, se oponen a las políticas del actual gobierno de transformación de las

2 Según el Plan Nacional de Desarrollo, publicado por el ministerio de planificación del Desarrollo en 2006, pag. 128-129. 3 Según Paz Ballivián , en “Diagnostico de la reforma agraria boliviana, 50 años después de la promulgación de la ley”, publicado por el INRA, en 1953,82.

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estructuras de tenencia de tierra, mediante sus propias organizaciones gremiales, cívicas y partidarias.

Según Paz Ballivián, la empresa agropecuaria y forestal es fortalecida por el capitalismo de Estado entre 1952 y 1985, sobre todo en el oriente boliviano, en términos de protección legal, financiera y técnica. “Legalmente, se consolida la mediana y la gran propiedad. Financieramente, se destina el crédito de fomento casi exclusivamente a productos para la agroindustria. La infraestructura, la investigación y la extensión agrícola también privilegiaron el desarrollo de productos que sustituyeran las importaciones alimentarias y que podían luego ser exportados. Los casos paradigmáticos de apoyo estatal son, primero, la caña de azúcar en Santa Cruz y la ganadería bovina en el Beni y, posteriormente las oleaginosas y cereales también en Santa Cruz. Esta política, en general, llego a constituir una fracción de la clase dominante de gran poder que hasta ahora influye en las determinaciones del Estado”. Antes de diciembre desde las estructuras centrales del Estado, ahora desde el Senado Nacional y desde las estructuras de poder regional, expresados en organizaciones empresariales, cívicas y prefecturales.

En cambio, pese a la ausencia de políticas de apoyo estatal a la pequeña producción parcelaria, pese a los bajos precios que le son impuestos a su producción y a la transferencia permanente del plus valor de su producción a las ciudades vía los comerciantes y transportistas, “los campesinos del área tradicional del altiplano y los valles, así como de las zonas de colonización del trópico y subtrópico, cubre(n) la demanda alimentaria nacional en un orden del 70 %”.

No obstante, este sector, en términos demográficos estos 50 años ha, disminuido significativamente por efectos de la migración. Pero este fenómeno “en posprimeros 25 años a partir de 1952, el minifundio es el primer factor de migración del campo a la ciudad y al exterior, sobre todo a la Argentina. En cambio, en el periodo comprendido entre los censos de 1976 a 1992 (16 años), al minifundio se suma el deterioro de la fertilidad del suelo y la erosión como causa de emigración campesina”.

Pese a la intervención del Consejo de reforma agraria en 1992, y a los 10 años de vigencia de la Ley INRA no se pudo avanzar sustancialmente en las respuestas a estas históricas y legitimas demandas de equidad en la distribución de la tierra y seguridad jurídica sobre ella, por parte de las comunidades originarias, indígenas, y campesinas.

A lo largo de las distintas gestiones, y al concluir los 10 años asignados al proceso de saneamiento el 18 de octubre, se puede constatar los magros resultados del proceso de saneamiento y titulación de las tierras agrarias. El Instituto Nacional de Reforma Agraria (INRA), como instrumento de la Ley Nº 1715, prácticamente no cumplió con el mandato legal de saneamiento y titulación establecido por esta Ley.

Aunque ya en el año 2003, el Director del INRA señaló en un informe oficial, que se habían saneado 18.025.529 Has4, los datos actuales no sustentan tal afirmación. El estado actual y real del proceso de saneamiento a partir de la promulgación de la ley, se expresa en que a nivel nacional apenas el 10 % de la superficie que debía titularse, logró ser titulada, y un 11 % estaría a punto de ser titulada, tal como se indica en el cuadro siguiente. No obstante, si esta cifra sumamos lo que se encuentra son resolución finales de saneamiento y tierras fiscales, se habría llegado a sanear más de 30 millones de ha.

4 Según Rene Salomón, en “Diagnóstico de la reforma agraria boliviana, 50 años después de la promulgación de la ley” publicado pro el INRA el 2003, 13. En este informe, también se indica que en la modalidad SAN TCO, se habría saneado 8.545.037 ha, en CAT SAN 1.663.606 ha, y en SAN SIM 8.316.886 ha.

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Cuadro 2 Superficies según estado del proceso de saneamiento (nivel nacional 10-10-06)

CATEGORIAS Superficies en Hectáreas SUPERFICIE TOTAL A 109.858.100,0000 Manchas Urbanas – Capitales B 378.993,5291 Cuerpos de Agua y Salares C 2.727.383,0379 OBJETO DE SANEAMIENTO A-B-C 106.751.723,4330 SUPERFICIE SANEADA D= E+F+L 30.243.867,3244

* Con RFS E 15.310.153,3132 * Tierras Fiscales L 3.548.938,4587 - TF Suseptible para distribución 2.589.819,1735 - TF No Dist.; Con. For., ASL´s, AFRM´s 959.119,2852 * Titulados y/o Certificados SIST F 11.384.775,5525

SUPERFICIE EN PROCESO G=H+I+K 15.915.920,2343 * TCO H 6.854.848,5221 * CAT SAN I 3.445.291,5405 * SAN SIM K 5.615.780,1717

SUPERFICIE SIN SANEAR A-B-C-D-G 60.591.935,8743 * Areas protegidas 13.486.396,0000 * Reservas y C. Forestales 5.581.062,0000

SUPERFICIE MAYORMENTE PREDIAL 41.524.477,8743 Fuente: INRA, INE, COSUDE

Grafico 2. Distribución de superficies

SUPERFICIE SIN SANEAR

57%

SUPERFICIE EN PROCESO

15%

SUPERFICIE SANEADA

28%

Fuente: Estadísticas INRA

Tanto en el cuadro como en el grafico se puede apreciar que aún falta por sanearse más de la mitad de la propiedad agraria del país, es decir el 56,6 % equivalente a 60.591.935 Has, y un 15 % se encuentra aun en pleno proceso de titulación (15.915.920 Has. Se puede apreciar también que un tercio de las tierras por sanear (unos 19 millones) corresponden a las áreas protegidas, reservas y concesiones forestales. El resto (66 %) son superficies mayormente prediales (39 Millones).

Se logró titular según datos del Plan Nacional de Desarrollo, “algo más de cinco millones de hectáreas a favor de pueblos indígenas en las tierras bajas y todavía está en proceso una superficie importante en tierras altas; ha visibilizado a grupos de familias que viven en condiciones deplorables en las barracas castañeras del norte Amazónico

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que hoy tienen reconocimiento de comunidades y están accediendo a 500 hectáreas por familia. Si bien ha reconocido más de 800.000 hectáreas a favor de mujeres con aproximadamente 10.000 títulos rompiendo así la tradición masculina de la tenencia de la tierra.

Mapa 2. Superficies según Modalidades de Saneamiento tituladas y/o certificadas a

nivel nacional

Fuente : Unidad de Geomática INRA

En el mapa que se muestra puede apreciarse la distribución de territorial de las tierras saneadas según las modalidades tituladas o certificadas a nivel nacional.

Según este mapa y el cuadro que se presenta a continuación se puede observar que el departamento en el que se ha logrado avanzar más es el de Santa Cruz, donde se ha logrado más de la tercera parte de las tierras saneadas (37 %). Las tierras bajas, que comprenden a los departamentos de Santa cruz, Beni y Pando, han logrado sanear

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juntos el 72 %. En cambio, los departamentos con menor grado de ejecución del saneamiento son Oruro con el 2 % y Tarija con el 1 % de todo el territorio saneado5.

Grafico 3. Títulos y/o certificados por Departamento

(Fuente: SIST INRA)

TARIJA149517 ha

1%

POTOSI679838 ha

6%

COCHABAMBA563800 ha

5%

CHUQUISACA693304 ha

6%

LA PAZ963616 ha

8%

ORURO177986 ha

2%

BENI2445809 ha

21%SANTA CRUZ4101161 ha

37%

PANDO1609745 ha

14%

Las superficies que se encuentran en proceso, según las distintas modalidades, como se muestra en el siguiente grafico, evidencia que la modalidad CAT SAN es la que menor grado de ejecución tiene, en cambio las SAN TCO y SAN SIM tienen mayor superficie de avance.

SUPERFICIES EN PROCESO

3,4453

5,6158

6,8548

0,0000 1,0000 2,0000 3,0000 4,0000 5,0000 6,0000 7,0000 8,0000

* TCO

* CAT SAN

* SAN SIM

Millones Has.

Grafico 4. Superficies en proceso

La relación entre beneficiarios y superficies que se muestra en el siguiente cuadro, permite evidenciar que la menor cantidad de beneficiarios (el 23 % que corresponden a la modalidad de SAN SIM y CAT SAN), han saneado la menor cantidad de tierras (el 33 %). En cambio, la modalidad SAN TCO ha logrado titular más de 7 millones de Has (las dos terceras partes de la tierra saneada), para el 77 % de la población beneficiada.

5 Ver mapas sobre estado del saneamiento en Anexo A

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Cuadro 3 Titulación Por Tipo De Tramite Diferenciado Por Modalidad

Modalidad Zona

Nro Certificados

y Títulos Beneficiarios Superficie

SAN-SIM Varias Ubicaciones 27.546 39.607 1.443.512,5185

CAT-SAN Varias Ubicaciones 3.461 11.702 2.271.473,4305

SAN-TCO Varias Ubicaciones 781 170.042 7.205.743,1398

TOTAL GENERAL 31.788 221.351 10.920.729,0888 Fuente : Estadísticas INRA – Del 18/10/1996 al 31/08/2006

En vista de la importancia que se le ha otorgado a las TCO’s, por la superficie saneada (más de 7 millones que constituyen las dos terceras partes de todas las tierras tituladas a la fecha), a continuación se observa su distribución de estas tierras en función de cada departamento y de todo el territorio nacional mediante un mapa.

Cuadro 4 Superficies Tituladas y Certificadas por la Modalidad SAN-TCO

Departamento Títulos y Certif.Población

Beneficiada Beneficiarios Superficies Beni 122 12.876 140 2.170.470,5932Chuquisaca 166 6.643 384 198.901,4902Cochabamba 17 13.805 20 426.662,6486La Paz 73 17.223 86 559.065,1059Oruro 11 4.924 11 144.170,8712Pando 31 51 48 529.754,3787Potosí 50 65.785 78 554.172,5356Santa Cruz 273 65.166 431 2.974.896,1164Tarija 33 3.022 47 111.675,9663TOTALES 776 189.495 1.245 7.669.769,7061

Fuente : Estadísticas INRA – Del 18/10/1996 al 10/10/2006

Tanto el cuadro anterior así como el mapa que se muestra a continuación permiten apreciar cómo se distribuye espacialmente (en cada departamento), las superficies tituladas y certificadas de las Tierras Comunitarias de Origen. Así mismo, también se puede evidenciar que tanto Santa Cruz (el 40 % de la tierra saneada) como el Beni (24 % de la tierra saneada) son los departamentos con mayor superficie de tierras saneadas para las TCO’s, aunque la población beneficiada en Santa Cruz por el saneamiento alcanza al 29 % del total de la población beneficiada y el 12 % en el Beni. Juntos suman el 64 % del total de tierra saneada, habiendo beneficiado a 41 % del total de la población beneficiada con la titulación. En cambio, Potosí es el departamento que mayor cantidad de población beneficiada ha tenido. Es decir con el 38 % de población beneficiada ha logrado titular una superficie equivalente solo al 8 % de la tierra saneada.

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Mapa 3. Mapa de Bolivia por modalidad de Saneamiento a nivel nacional

Fuente: Unidad de Geomática INRA – Del 18/10/1996 al 31/08/2006

Lo saneado hasta ahora, apreciado desde el punto de vista de los títulos, certificados otorgados, difiere en relación a las superficies tituladas. En las dos graficas siguientes, se puede observar de forma comparativa que mientras la cantidad de títulos, entregados es significativamente mayor en el caso de las pequeñas propiedades, pues más del 91 % (29.176) corresponde a esta categoría. Esta cantidad de títulos pertenece a 42.078 pequeños propietarios, que constituyen el 80 % del total de los beneficiados.

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Clasificación de la Propiedad:Cantidad de Titulos y certificados en %

Tierra Comunitaria de Origen

0,35%

Pequeña91,36%

Mediana1,58%

Comunal Forestal0,06%

Comunaria0,04%

Empresa0,95%

Comunidad0,01%

Propiedad Comunaria

3,32%Solar Campesino

2,31%

Comunal Forestal Comunaria Comunidad

Empresa Mediana Pequeña

Propiedad Comunaria Solar Campesino Tierra Comunitaria de Origen

Grafico 5. Clasificación de la propiedad: Cantidad de títulos y certificados en %

Clasificación de la Propiedad: Superficie Titulada y Certificada (ha) en %

Tierra Comunitaria de

Origen61,13% Solar Campesino

0,00%

Pequeña7,55%

Propiedad Comunaria

15,96%

Empresa9,49%

Mediana3,39%

Comunidad0,96%

Comunaria0,01%

Comunal Forestal1,51%

Grafico 6. Clasificación de la propiedad: Sup. titulada y certificada (ha)

En cambio, desde el punto de vista del tamaño de superficie titulada, observaremos que son las TCO’s las que tienen la mayor superficie titulada, con más del 61%. Le siguen las tierras de las empresas (9,49%) y las pequeñas propiedades agrarias, con el 7,55%.

Estas diferencias pueden explicarse por la densidad predial, por el tamaño del predio, y fundamentalmente por el carácter comunitario o individual de la propiedad. Por otro lado, si observamos en el siguiente cuadro los predios titulados desde el punto de vista del tipo de trámite efectuado, en términos legales se habría logrado la dotación de más de 9,7 millones ha, equivalentes al 85% del total titulado.

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Cuadro 5 Propiedades tituladas según tipo de trámite.

Distribución Títulos Certificados Beneficiarios Superficie Adjudicación 28.407 40.645 1.012.069,1167Adjudicación y Consolidación 16 21 349,8876Consolidación 588 7.573 299.903,7027Consolidación y Adjudicación 70 147 19.173,0000Consolidación y Dotación 10 18 3.287,2293Conversión 21 21 96.877,5629Dotación 2.603 3.914 9.736.696,0347Dotación Extraordinaria 1 1 6.220,4356Dotación por Conversión 1 1 4.152,8077Dotación y Adjudicación 217 395 206.020,5112Otros 1 1 25,2641

Total 31.935 52.737 11.384.775,5525

Fuente: Unidad de Informática-estadísticas de la Dirección Nacional del INRA Visto el proceso de saneamiento desde la cantidad de títulos entregados por cada año de gestión del saneamiento constataremos en el siguiente cuadro que hasta el año 2000, sólo se habían emitido 611 títulos. Es decir, en la mitad de los 10 años del mandato legal del saneamiento se había logrado apenas la entrega del 2 % del total emitido hasta el 10 de octubre del 2010. En cambio, los dos últimos años de la segunda mitad de este periodo, se lograron entregar 15.927 títulos equivalentes al 59 % del total entregado.

Cuadro 6 Títulos y Certificados emitidos desde 18 de octubre de 1996 a 10 de octubre 2006

Años Títulos Certificados Títulos y

Certificados 1997 60 60 1998 3 3 1999 66 66 2000 482 86 568 2001 2.920 1.207 4.127 2002 636 150 786 2003 3.888 371 4.259 2004 3.106 1.888 4.994 2005 10.049 765 10.814 2006 5.878 380 6.258 total 27.088 4.847 31.935

Fuente: Unidad de Informática-estadísticas de la Dirección Nacional del INRA Otros datos que nos pueden ayudar a encontrar explicaciones a este rendimiento del INRA en el proceso de saneamiento, se puede encontrar en el siguiente cuadro

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Grafico 7. Títulos y certificados por presidente

60

0

2.021

1.037

2.005

330

1.232

3307.618

2.265

8.762

522

5.390

363

01.0002.0003.0004.0005.0006.0007.0008.0009.000

10.000

GonzaloSánchez de

Lozada (1er P)

Hugo BanzerSuarez

Jorge QuirogaRamirez

GonzaloSánchez de

Lozada (2do P)

Carlos D. MesaGisbert

EduardoRodríguez

Veltzé

Juan EvoMorales Aima

TITULOS Y CERTIFICADOS POR PRESIDENTE

Títulos Certificados

(Fuente: Unidad de Informática- INRA)

La gráfica permite evidenciar que los gobiernos neoliberales tradicionales, conformados principalmente por el MNR, la ADN, y liderizados por Sánchez de Lozada, Hugo Banzer y Jorge Quiroga, no le dieron la importancia que esperaban los distintos sectores especialmente campesinos e indígenas. Durante la gestión de estas autoridades sólo se logro la entrega de 5318 títulos equivalentes al casi el 20% del total emitido. Esta cantidad y proporción de títulos corresponden al 22% de la superficie saneada. En cambio, los sucesivos gobiernos (Mesa, Rodríguez Veltze), que comenzaron a salir paulatinamente del control directo de los partidos tradicionales, sólo en tres años lograron la titulación del 80% de las propiedades agrarias tituladas hasta el 10 de octubre del 2006.

Por otro lado, el proceso de saneamiento, ha logrado también la identificación y recuperación de más de 3,5 millones de hectáreas, de las cuales son aptas para su distribución únicamente 2.589.819 ha. Según el cuadro que se presenta a continuación, el 91% de estas tierras quedan ubicadas en el departamento de Santa Cruz. El 7% corresponden al departamento de La Paz, y el resto (apenas 2%), corresponden a los departamentos de Pando, Beni, Tarija y Potosí.

Hasta la fecha no se habría encontrado aún tierras fiscales en los demás departamentos, aunque las proporciones de manera general quizá no cambien en lo sustancial, entre lo que significan tierras altas y bajas.

Cuadro 7 Estado de Tierras Fiscales por Departamento

DDEEPPAARRTTAAMMEENNTTOO SSUUPPEERRFFIICCIIEE

TTOOTTAALL hhaa.. SSUUPPEERRFFIICCIIEE NNOO

DDIISSTTRRIIBBUUIIBBLLEE hhaa.. SSUUPP.. SSUUSSCCEEPPTTIIBBLLEE

AA DDIISSTTRRIIBBUUCCIIÓÓNN hhaa..

La Paz 252.205,0251 43.721,4041 208.483,6210Santa Cruz 3.237.248,9818 870.417,9108 2.366.831,0710Beni 12.463,7829 0,0000 12.463,7829Tarija 2.040,6986 0,0000 2.040,6986Potosí 797,9158 797,9158 0,0000Pando 44.182,0545 44.182,0545 0,0000TTOOTTAALL GGEENNEERRAALL 33..554488..993388,,44558877 995599..111199,,22885522 22..558899..881199,,11773355 Fuente: Unidad de Informática-estadísticas, Dirección Nacional del INRA, 1996 al 10/10/2006

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Lo más llamativo y muy indignante de este proceso de saneamiento especialmente para los dirigentes indígenas de las distintas organizaciones que conforman el CIDOB, es que según ellos “este proceso de saneamiento ha servido para consolidar propiedades mal habidas y hasta para acaparar muchas tierras no solo fiscales sino de indígenas, por eso no se han encontrado más tierras fiscales”6, porque se habrían montado escenarios ficticios para justificar la Función Económico Social (FES) de las tierras o se han aprovechado de los Planes de Ordenamiento Predial (POP), para justificar la apropiación de tierras fiscales.

Es decir que con tal de demostrar en sitio esta función, los dirigentes afirman que mientras duren las pericias de campo y la verificación de la FES, muchos latifundistas y/o empresarios, optaron por prestarse ganado por unos días, o en otros casos presentaban simplemente los POP para justificar su posesión y obviamente la FES, sobre determinadas tierras conocidas por los indígenas, como fiscales. Es muy conocido especialmente en las tierras bajas la frase “las vacas turistas” para representar figurativamente estas ardides. También han apelado al recurso de chaquear los montes, sin que a continuación se establezcan actividades productivas o alguna inversión fruto de la aplicación de los Planes de Ordenamiento Predial (POP).

Finalmente, otra estrategia empleada en el propósito de quedarse con las tierras que no cumplen con la FES o eran fiscales, era el de instalar redes subterráneas al interior del INRA, mientras unos dirigentes indican que “la corrupción se daba principalmente en las brigadas de campo”, otros indican que “la corrupción comenzaba en el terreno y llegaba hasta la oficina nacional, hasta había protección”7. Inclusive en tierras forestales se habrían forzado tales condiciones como tierras ganaderas para justificar la FES (debido a que según la ley, no esta permitido el reconocimiento como FES el carácter forestal de la tierra. Ésta se halla sometida a otro régimen no agrario sino forestal), y lograr de ese modo la consolidación del derecho propietario cuando solo es posible conceder derechos de uso.

Estos procesos muy poco transparentes, y que son muy conocidos por muchos de los dirigentes como tramites sospechosos o de dudosa legalidad y que han dejado en los indígenas un sentimiento de enorme frustración por los resultados del saneamiento y perdida de credibilidad del INRA, requieren ser sometidos a estudios e investigaciones que permitan verificar de la manera más fehaciente y rigurosa la legalidad de estos procedimientos. Pero además esperan que el INRA establezca sanciones ejemplarizadoras para los funcionarios que se prestaron a actos de corrupción, para enriquecerse ilícitamente, a costa de las tierras fiscales o de los indígenas. Estos estudios podrán con seguridad recuperar más tierras para su reversión, en el Plan de Distribución de tierras.

1.4 LAS ESTRATEGIAS Y PROCEDIMIENTOS DEL SANEAMIENTO

Pese a que el saneamiento de la propiedad agraria “es el corazón del nuevo proceso agrario nacional, pues a través de él se desarrollan todas las actividades que tienen que ver con la titulación y la determinación de la tierra fiscal disponible para poner en

6 Según dirigentes y asesores del CIDOB y de la APG, en reunión sostenida de la CITCO, el 24 de octubre de 2006, en la ciudad de Santa Cruz. 7 Idem

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marcha las políticas nacionales de distribución de tierras”8, el saneamiento no ha ocupado un lugar de importancia en la agenda de los distintos gobiernos que administraron el INRA.

En tanto no hubieron procesos sistemáticos y continuos de planificación estratégica y operativa, que permitan establecer metas de largo y mediano plazo y estrategias priorizadas de implementación del saneamiento, este proceso se organizo en función únicamente de las oportunidades de financiamiento externo o de las presiones sociales, como se afirma en la evaluación del saneamiento desde la Superintendencia Agraria “No ha habido una adecuada priorización del proceso agrarios en la agenda del Gobierno, lo que ha afectado al normal desenvolvimiento del saneamiento, pues al no ser uno de los temas prioritarios no ha tenido la atención y el seguimiento necesarios”9.

La mayor evidencia es que son escasas las experiencias exitosas de saneamiento, como las del Chapare (proyecto BLTP) y Pocona, donde los procesos de saneamiento han tomado no más de 5 ó 6 meses, debido a la aplicación de iniciativas de saneamiento interno, sin más tramite y la aplicación de fotografías aéreas en las mensuras catastrales.

Esta experiencias exitosas, coinciden con un periodo (2004) en el que el INRA comienza a organizar su trabajo de saneamiento a través de proyectos elaborados para intervenir en cada zona o polígono, y se comienza a aplicar un enfoque más organizado y automatizado de la información catastral. En este periodo comienza a darse más importancia al SIST (Sistema de Integrado de Saneamiento y Titulación)10 porque se aplica con más eficiencia, aunque solo en proyectos aislados de Cochabamba y Santa Cruz. Hasta antes del 2004 el manejo de información era manual y caótica, y la ausencia de planificación operativa adecuadamente estructurada era una constante.

La mayor parte de los procesos de saneamiento duran más de 10 meses, y hay no pocos casos cuyo tiempo de duración salen de toda racionalidad. Los casos más “emblemáticos” son los de Coroico, polígono Uno que ha tomado 2 años, ha sido ejecutado por la empresa Kansas y ha costado un millón $US, el polígono de Jesús de Machaca en La Paz, financiado por el Banco Mundial, que se inicio el año 2001 y se concluyo el 2005, o TCO’s como la de los Wehenayek en Tarija o Monteverde en Santa Cruz, cuyo proceso de saneamiento se comenzó hace 10 años sin que hasta la fecha se haya concluido.

Ciertamente, influyen la complejidad de procedimientos engorrosos, algunos vacíos legales, pero fundamentalmente conflictos de intereses, especialmente entre los indígenas y los terceros que ocupan estos territorios, frente a actitudes contemplativas de las distintas autoridades del INRA y su entorno político institucional de turno, que no muestran ningún interés de resolver los problemas que provocan la lentitud de los procesos o en su caso el estancamiento de éstos.

Las estrategias generales para implementar el saneamiento se estructuraron a partir de la identificación de 3 modalidades: SAN TCO, CAT SAN y SAN SIM. La primera se justifica porque se deriva de antecedentes de demandas numerosas anteriores a la ley INRA y luego de la marcha de los indígenas de las tierras bajas por tierra y territorio de

8 Según la Superintendencia Agraria, en “Evaluación de cinco años de aplicación del nuevo proceso agrario nacional” 2001, 106. 9 Idem 107. 10 El SIST sin duda según los técnicos y jurídicos que manejaron es un sistema que ayuda ostensiblemente a ahorrar tiempo y minimizar errores por su carácter automatizado de llenado de datos alfanuméricos. Sin embargo hace falta articular con los sistemas de información geográfica y su generalización en su manejo a nivel nacional.

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1990. En cambio las otras dos modalidades no tienen una clara y suficiente diferenciación que justifique un tratamiento distinto.

La modalidad de CAT SAN se refiere a aquellos procesos de saneamiento masivo y de oficio, en áreas catastrales, insinuando que existen áreas catastrales y no catastrales, lo que no está establecido o definido por ninguna norma expresa. La modalidad de SAN SIM, es un procedimiento que tiene dos variantes: cuando es de oficio (financiado por el estado) o cuando es a pedido de parte (financiado por la parte interesada). Sin embargo, el procedimiento de saneamiento es común en ambos casos. Esta última modalidad es la que menos avances tuvo por las dificultades encontradas en todo el proceso. En tanto, las anteriores se hallaban de algún modo financiadas por la cooperación externa o por el Estado; las de SAN SIM a pedido de parte, eran procesos cubiertos por sus propietarios y delegados sólo en la etapa de la encuesta y mensura catastral a empresas privadas. El resto del procedimiento nunca fue priorizado por el INRA por falta de financiamiento, por lo que muchos trámites se quedaron simplemente estancados.

Dichas evidencias nos permiten constatar la innecesaria vigencia de estas dos últimas modalidades como procesos diferentes, y la inviabilidad del saneamiento a pedido de parte, no sólo por ausencia de financiamiento estatal sino porque esta modalidad, pese al menor avance, es la que más sospechas despierta en los distintos sectores sociales por la presunta manipulación o distorsión en el manejo de la información de campo, que es donde el INRA no ha destacado mecanismos o recursos humanos suficientes para el control de estos procesos de saneamiento.

Tanto las modalidades de saneamiento así como las regiones elegidas para el saneamiento no surgieron precisamente de estudios o análisis que justifiquen la intervención del INRA. En estas decisiones influyeron, sin duda, las agencias de cooperación externa y la disponibilidad de financiamiento exterior. Pero también influyeron las presiones de ciertos sectores sociales, por un lado, y, por otro, el poco involucramiento de otros sectores, que se tradujeron en una falta de legitimidad del proceso. “No se ha logrado involucrar efectivamente a las organizaciones de los actores sociales del proceso, salvo la de los indígenas, para que participen activamente de los órganos instituidos, Comisión Agraria Nacional (CAN) y comisiones agrarias departamentales (CAD) lo que no le ha dado al proceso toda la legitimidad social que necesita”11.

La falta de voluntad política de los sucesivos gobiernos pero también de credibilidad y confianza por parte de la población, se tradujo por un lado en un conjunto de factores internos que envolvieron al INRA en un proceso extremadamente lento de cumplimiento de su mandato, y, por otro, en un rechazo y resistencia social al proceso. Estos factores internos se expresan en una reglamentación tardía, incompleta sesgada, o en constante cambio de normas que han interferido, atrasado los procedimientos, en una estrategia de comunicación poco adecuada a los contextos del saneamiento, en una coordinación muy poco efectiva vinculada a un funcionamiento extremadamente irregular de las instancias de coordinación y supervisión del INRA (CAN y CADes), y en una debilidad institucional, atravesada por intereses político partidarios y/o de grupos de poder económico, vinculados con la posesión de tierras. A continuación se desarrollará cada uno de estos puntos, comenzando por el aspecto procedimental y normativo.

11 Idem 108.

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1.4.1 Análisis de los procedimientos según etapas y modalidades

Aunque a simple vista, las etapas no tienen mayor relevancia en la normativa sobre el saneamiento, en los hechos, los procedimientos contienen una gran cantidad de actividades (cerca de 80 ) que se diferencian por cada modalidad de saneamiento en particular en el inicio del procedimiento (determinación de área de saneamiento) y en los efectos que produce a la conclusión del mismo. A continuación se podrá evidenciar dónde se producen los principales obstáculos de los procedimientos, a partir de un análisis comparativo de éstos según cada una de las etapas establecidas por la norma.

Existe una actividad previa antes de empezar la aplicación de los procedimientos, que corresponde a la determinación de áreas de saneamiento, que difieren de acuerdo a cada modalidad de saneamiento como se observa en el siguiente cuadro descriptivo.

Cuadro 8 Cuadro comparativo de Determinación de área por modalidad

CAT- SAN SAN-SIM de oficio SAN- SIM a

pedido de parte SAN- TCO

RE

QU

ISIT

OS

1. Irregularidades Técnicas y/o Jurídicas en trámites agrarios.

2. Conflictos de derechos en propiedades agrarias.

3. Indicios de incumplimiento de la función económico social de la tierra.

4. Posesiones de tierras sin título.

5. Ejecución de proyectos de interés público

1. Conflicto de derechos en propiedades agrarias, áreas protegidas, reservas fiscales y otras áreas determinadas por norma expresa.

2. Existencias de procesos agrarios en trámite de la categoría señalada en los parágrafos I y II del art. 75 de la ley Nº 1715.

3. Ejecución de proyectos de interés público

1. Acreditación del derecho de propiedad.

2. Proceso agrario en trámite.

3. Posesión legal anterior a la vigencia de la Ley Nº 1715

1. Solicitud de dotación.

2. Informe Técnico y legal.

3. Certificado de identidad étnica.

4. Georeferenciación

5. Resolución determinativa

AC

TO

RE

S

1. Dirección Departamental (Proyecto de Resolución) .

2. Comisión Agraria Departamental (Dictamen CAD).

3. Director Departamental (Dicta la Resolución)

4. Dirección Nacional del INRA (Aprueba)

1. Dirección Departamental del INRA.(Dicta la Resolución)

2. Dirección Nacional del INRA. (Aprueba)

1. Director Departamental.(Dicta Resolución).

1. Director Nacional del INRA ( Dicta Resolución)

Por su propia naturaleza, el determinar áreas ha significado de acuerdo a cada modalidad un propio procedimiento que implica tiempos y costo previo al inicio del proceso, por ejemplo en el CAT SAN, el dictamen de la CAD implica la predisposición de que ésta se pueda reunir y por la experiencia de estos 10 años, muchos departamentos no logran reunirse más que 2 veces al año.

Los criterios para la determinación de las áreas varían sustancialmente en la modalidad de las TCO’s, sin que se justifique tener 4 procesos distintos en esta etapa previa. En las TCO’s se tiene la certificación de identidad étnica, actividad desarrollada por el Ex MAIPO, actual Dirección General de TCO’s dependiente del Viceministerio de Tierras

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teniendo que realizar posteriormente el estudio de necesidades espaciales que implica tiempos y costos adicionales innecesarios que nos lleva a la necesidad de unificarse en un solo paso, para evitar mayores perdidas de tiempos y recursos.

PRIMERA ETAPA: Relevamiento de información en gabinete y campo

A continuación presentamos los 36 pasos que según el marco legal, contiene la primera etapa, que es común en casi todas las modalidades:

Admisión de demanda Solo en TCO’s

1. Recepción de la solicitud 2. Informe técnico (ubicación) 3. Informe jurídico (legitimación) 4. Auto de admisión 5. Solicitud de certificado de identidad étnica para TCO’s 6. Se otorga plazo de 30 días para completar la documentación (si corresponde) 7. Fase previa y/o georeferenciación 8. Coordinación de la fase previa 9. Actividades de identificación en campo 10. Talleres Informativos 11. Identificación de conflictos 12. Informe de fase previa 13. Emisión de la Resolución Determinativa 14. Remisión de la RD a la departamental para el saneamiento 15. Elaboración de notas a la SIA – MDRAMA - CAD - SIRENARE

Relevamiento de Información en Gabinete 1. Presentación de solicitud (SAN-SIM a pedido de parte) 2. Informe Técnico Jurídico (SAN-SIM a pedido de parte) 3. Auto Aprobatorio (SAN-SIM a pedido de parte) 4. Identificación en gabinete (Mosaico) 5. Informe de identificación 6. Emisión de la Resolución Instructoria 7. Publicación de edictos y avisos públicos

Relevamiento de Información en Campo 1. Ejecución de Campaña Pública 2. Informe de Campaña Pública 3. Reunión de planificación de las pericias de campo 4. Seguimiento y control de calidad a identificación en gabinete 5. Reunión de inicio de pericias de campo 6. Identificación de datos por predio 7. Identificación de datos por polígono 8. Control de calidad a Mapa Base - Red Geodésica 9. Reunión de cierre de pericias de campo 10. Armado, foleado y costurado de carpetas 11. Complementación de datos – SIST 12. Informe final de pericias de campo por predio y por polígono 13. Seguimiento y control de calidad a pericias de campo 14. Auto de inicio de ETJ

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Esta etapa es la más amplia en el procedimiento que prácticamente determina actividades de preparatorias y actividades propiamente de CAMPO, que en el procedimiento significa hasta hoy excesivo uso de tiempo y costo.

Sólo en la modalidad de TCO’s se puede observar una fase previa de admisión de demanda que de alguna manera se justifica, por su propia naturaleza; en estos casos lo que hasta hoy perjudicó fue los tiempos asignados para las distintas actividades procedimentales que en muchos casos no se encuentran al interior del INRA.

En el SAN SIM a pedido de parte también se tiene una fase que tiene que ver con la presentación de solicitud que de alguna manera tiene dificultades ya que en este procedimiento generalmente intervienen Empresas Privadas, que desde la solicitud de demanda intervienen con intereses creados, de esa manera es que no se puede identificar con claridad, posibles conflictos.

La no existencia o escasez de recursos económicos en el INRA hace que en muchos casos se incumpla con los plazos para emitir informes técnico jurídicos, ni hablar de realizar inspección de control de calidad en el terreno, otro dato importante a tomar en cuenta en esta modalidad es que las planificaciones propuestas por las empresas nunca se cumple y en todos los casos existe prorroga a sus mismas propuestas. Las tres modalidades hasta la emisión de la Resolución Instructoria no tienen mayor dificultad en el procedimiento salvo por restricciones en personal.

La campaña pública, de acuerdo al reglamento de la Ley Nº 1715, tiene tiempos establecidos; se efectúa en centros poblados con mayor concentración de población y es de vital importancia porque busca el consenso, apoyo y participación de los interesados/as y agentes sociales, en la ejecución del saneamiento, destacando los objetivos, plazos, ventajas, beneficios y obligaciones que tendrán los sujetos del saneamiento de un área predeterminada de saneamiento. El manejo de esta actividad no fue llevada con la importancia para la que fue creada y sólo se trató de cumplir con un requisito formal exigido, adjuntando simplemente avisos radiales y acompañando algún material como cartillas trípticos y otros en los informes, no siempre adecuados a la realidad cultural de la zona. Las deficiencias comunicacionales fueron muy evidentes, y más todavía porque muchas campañas se realizaron con más fuerza en las ciudades que en el campo.

Es importante que esta actividad no sea aislada de las pericias de campo y se convierta en un permanente acompañamiento del proceso conforme la planificación de la mensura y encuesta catastral.

Las pericias de campo, una vez concluida la Campaña Pública de acuerdo a procedimientos (que habitualmente dura de 10 a 30 días calendario), se inicia la etapa de Pericias de Campo, realizando las siguientes actividades: se amojona en los vértices de las propiedades, se determina la ubicación geográfica de los predios, su superficie, se verifica el cumplimiento de la FS (Función Social) y/o FES (Función Económico Social) y se identifica tierras fiscales.

En el trabajo de Campo es donde se detecta demasiadas exigencias para el levantamiento de datos técnicos y jurídicos. En un principio se tenía que armar carpetas individuales por predio, sin un enfoque de procesos masivos, tampoco se diferenciaba el tratamiento de pequeñas propiedades de las medianas y empresas, como tampoco de las áreas de comunidades, que es necesario discriminar para no provocar los retrasos inminentes detectados hasta hoy. Se tiene que rescatar las experiencias positivas de saneamientos en los que se implementó el levantamiento de información por

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comunidades en una sola carpeta, reduciendo el tema de citación y notificación, llenado de ficha Catastral, actas de conformidad por lindero, etc.

Obviamente, en algunas zonas del país quizás no se tenga mayores alternativas de simplificación por los conflictos existentes y la complejidad de los casos, en los que se tendrá que seguir manejando información individual.

En actividades de verificación de la FES, en el levantamiento de datos de campo, que hasta hoy tuvo mucha distorsión en la interpretación y discusión de su aplicación, a la fecha no se ven resultados contundentes. En casos de recortes significativos por cumplimiento parcial de la FES o desalojos en casos de incumplimiento total o abandono de la tierra, se recurrió a la tecnología satelital, con imágenes multitemporales, que ayudan a demostrar los usos de la tierra.

En la perspectiva de este Plan Nacional de Saneamiento que tiene como premisa el acortar tiempos y recursos, además de garantizar total transparencia en la ejecución del mismo, no se puede caer en los errores del pasado. Es necesario considerar en la modificación de la normativa en actual vigencia, la superación del concepto: “lo que se ve se anota”, basados en actos ficticios montados únicamente en el momento de la verificación de la FES in situ, para ocultar los años de incumplimiento de FES, transcurridos desde la obtención de los derechos de propiedad, y el abandono de la tierra. Sólo se usó ésta, en muchos casos, con fines especulativos (para obtener créditos, para el engorde, o para la especulación).

La participación activa de los actores sociales, es una experiencia que sólo se observa en la modalidad de TCO’s y no así en las otras modalidades, lo que ocasionó un incremento de la desconfianza por la poca transparencia con la que actuaban las brigadas de campo. Existieron muchos reclamos por parte de las organizaciones indígenas y campesinas especialmente en las Tierras Bajas, respecto de técnicos que manipularon y distorsionaron la información sobre la FES. Inclusive se conoce casos en que muchos reclamos llegaron a conocimiento de las Direcciones Departamentales y Nacional, que siempre fueron minimizados. La influencia de quienes resultaban privilegiados o beneficiados con estos actos siempre era mayor que el de los indígenas.

Los excesivos controles de calidad implantados en los procedimientos, implicaron sin duda un retraso debido a la falta de personal en el INRA para esta tarea, y por la diversidad de criterios aplicados a la ejecución del procedimiento, especialmente, por parte de las empresas privadas, aunque también hasta en la ejecución directa se continua implementando esta actividad, con el consiguiente aumento de la burocracia y los costos.

Pese a tener implantado el SIST (Sistema Integrado de Saneamiento y Titulación) a nivel Nacional, para las tres modalidades de saneamiento, sólo en algunos departamentos se logró implementarlo, generando información más confiable y creando una base de datos alfa numérica y gráfica mejor estructurada, siendo una herramienta que facilitó el manejo de la información y la elaboración de planos de forma automática, muy útil para procesos masivos de saneamiento y titulación.

Las Normas Técnicas Catastrales y Precisiones en el levantamiento catastral.

En los 10 años de ejecución del saneamiento, el INRA ha elaborado dos Normas Técnicas Catastrales sin un marco conceptual definido sobre las características del proceso técnico complementario de la Ley Nº 1715 y su reglamentación. Lo que

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correspondía era normar el procedimiento técnico, en ambos casos se confundió con el diseño de una guía metodológica para el proceso de saneamiento, incluyendo también partes de manuales de procedimientos técnicos, que llevo a la mezcla de los instrumentos técnicos, sirviendo en muchos casos mejor como guía procedimental que como norma técnica.

La elevada precisión exigida en algunos procesos técnicos y productos finales consiguientemente (en las mensuras de los predios, sus perímetros y su superficies), ocasionó un elevado costo del saneamiento, no se considero que las normas técnicas para los levantamientos catastrales del predio rural, se traducen prácticamente en diseñar especificaciones técnicas que se deben cumplir tanto en los procedimientos técnicos, como en los productos finales. “Se ha evidenciado una gran exigencia técnica en las Normas vigentes en el Instituto Nacional de Reforma Agraria (INRA) para el desarrollo de las actividades de saneamiento, lo que dificulta y encarece la ejecución del proceso de una manera importante, que habría que revisar hasta que punto de precisión son necesarias”12.

Se implementaron precisiones submétricas a las diversas zonas geográficas para los vértices prediales empleando receptores GPS (L1 y L2), cuyos costos superaban en algunos casos los U$. 20.000 dólares americanos, estas exigencias técnicas no fueron sometidas a un análisis de otras alternativas de mensura que signifiquen menores costos pretendiéndose precisiones que ni aún países altamente desarrollados emplean. Todo este conjunto de acciones contribuyó a la lentitud del proceso de saneamiento encareciendo el mismo hasta situaciones de irracionalidad en los costos por hectárea o predio mensurado.

La administración desordenada de la información

Pese a que existieron los recursos financieros, con financiadores como Holanda, Kadaster, Banco Mundial e INYPSA no se logró casi nada en cuanto a la implementación de un sistema de administración de la información sobre la propiedad agraria. Una de las mayores debilidades del INRA en las pasadas gestiones fue la ausencia de un manejo catastral de la información en el proceso de saneamiento, debido a la carencia de un enfoque catastral en la organización de esta actividad, lo que determinó la perdida del valor de la información pues a la fecha, por el paso del tiempo, es necesario una actualización y consolidación de la información catastral generada por el proceso de saneamiento, esta situación es más caótica porque a la fecha el INRA, a pesar del paso de 10 años de gestión, no cuenta con un Sistema Informático de Catastro Rural para la administración de la información.

No se organizaron ni planificaron las tareas que forman parte de un adecuado manejo de la información, debido a la alta interdependencia que existe entre los componentes y actividades de una eficiente administración de información catastral, esto ocasionó que el pretender la generación y administración de la información al mismo tiempo se convierta en una tarea altamente compleja y provoque un verdadero desorden que impidió un mayor avance en el cumplimento de los objetivos planteados en la Ley Nº 1715, como la transferencia de la información catastral a los municipios y el seguimiento y monitoreo a las áreas fiscales, para su inmediata distribución.

12 Según la Superintendencia Agraria, en “Evaluación de cinco años de aplicación del nuevo proceso agrario nacional” 2001, 107.

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Tampoco se mantuvo una estrecha relación y coordinación entre el conocimiento tecnológico y las metodologías aplicadas, el personal profesional encargado de la elaboración del mismo, no tuvo una idea clara de la realidad institucional, capacidad tecnológica, tiempo y recursos, para la implementación de un Sistema de Catastro, recién en el segundo semestre del 2004 se crea la Dirección de Catastro del INRA, con la finalidad de organizar y transferir la información catastral a los municipios y prestar servicios técnicos al INRA en su conjunto, sin embargo pese a los esfuerzos realizados a la fecha no se ha logrado este objetivo, además que son muy pocos los municipios donde se ha conseguido concluir el proceso de saneamiento en su área jurisdiccional, y no se cuenta con una estrategia diseñada para dicha transferencia.

SEGUNDA ETAPA: Evaluación Técnico – Jurídica

A continuación se presenta los 9 pasos que incluye el desarrollo de la segunda etapa según la norma:

1. Solicitud de certificación 2. Certificación de trámites y títulos 3. Revisión, certificación y remisión a la departamental 4. Solicitud de reposición de expedientes si corresponde 5. Reposición con Resolución Administrativa si corresponde 6. Cálculo de la FES – SIST si corresponde 7. Informe y planos de ETJ 8. Control de calidad a ETJ – INRA Nal. 9. Elaboración de Auto de conclusión de ETJ

Esta actividad actualmente se efectúa en las oficinas de las Direcciones Departamentales, verificando inicialmente la existencia de todos los formularios de campo, se efectúa para todos los predios ya sean poseedores legales o ilegales con trámite agrario inconcluso o con titulación.

Básicamente consiste en la confrontación de información de gabinete con información de campo, se verifica la legalidad de los títulos ejecutoriales, el cumplimiento de las formalidades en el proceso agrario en trámite y se determina la legalidad de poseedores identificados en campo. Este resultado sugiere el tipo de Resolución a dictarse por cada predio identificado en campo y el curso de acción a seguir.

Una vez detectado algún formulario incompleto se debe enviar, nuevamente, al personal al predio para completar la información, generando gastos adicionales al proyecto y por ende retrasando el resultado.

En esta etapa, en las tres modalidades, implica el momento decisorio, donde se tiene un gran retraso en procesos masivos, por falta de decisión institucional para utilizar el SIST. Otro aspecto importante es que no se tiene, en el procedimiento, candados de seguridad para garantizar que las decisiones adoptadas no cambien y concluya como etapa, aplicando la preclusión de etapas de saneamiento, que no se tiene actualmente en el procedimiento.

En este momento se procede a realizar la valoración de la FES y su cálculo, tomando una visión integral de la totalidad del predio de acuerdo a su actividad, aplicando de acuerdo a procedimiento las proyecciones de crecimiento, 50% para propiedades clasificadas como medianas y 30% para propiedades clasificadas como empresas.

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Es importante que esta actividad pueda realizarse en el campo ya que de alguna manera es donde se detecta las falencias del levantamiento de datos, siendo un filtro de control y es mejor que se encuentre lo más cerca posible al polígono de trabajo donde se cuente con condiciones mínimas en sistemas de comunicación (trabajo en línea) permitiendo acortar tiempos y costos.

TERCERA ETAPA: Exposición Pública de Resultados

A continuación, se presentan los 10 pasos que deben darse para cumplir son la tercera etapa según las disposiciones normativas:

1. Solicitud de precios a la SIA (Si corresponde) 2. La SIA remite resoluciones de precios de adjudicación (Act. Previa) 3. Seguimiento a la solicitud de precios (Act. Previa) 4. Cálculo de tasa de saneamiento - SIST (Act. Previa) 5. Emisión de auto de inicio de exposición pública 6. Publicación de edictos y avisos 7. Exposición Pública de Resultados 8. Informe en conclusiones 9. Control de calidad a Exposición Pública de Resultados 10. Subsanación de errores (si corresponde)

En esta fase, se procede a notificar con los resultados preliminares obtenidos, y con el precio de adjudicación en los casos de poseedores legales haciendo conocer al que corresponda el monto por concepto de tasas de saneamiento, que debe ser cancelado; la subsanación ante la falta de elementos técnicos para una actualización cartográfica del área de trabajo de campo, falta de documentos de identidad de los beneficiarios entre otro. Una vez completada la información del total del polígono se ingresa a la comunidad y se expone los resultados del trabajo de campo.

Una vez notificado con el precio de Adjudicación, tiene un plazo de 10 días para manifestar su aceptación o rechazo y/o en su caso interponer el recurso ante la Superintendencia Agraria.

En relación a los tiempos, no es necesario seguir los establecidos en el procedimiento; se identifican tiempos perdidos, cuando no se tiene preparado precios de adjudicación para su notificación.

Esta etapa, en muchos casos no cumplió con los objetivos para los que fue creada, que tenía por fin identificar por parte de los interesados los errores y omisiones existentes hasta ese momento del procedimiento, pero se quiso utilizar esta instancia para modificar aspectos de fondo como peticiones de verificación de FES o acreditar derechos propietarios de fraccionamiento de la propiedad, que prácticamente sirvieron para distorsionar el proceso de saneamiento; en esta etapa no se busca la validación de los resultados por parte de los interesados y tampoco hay una instancia de control social que permita trasparentar el proceso.

Por otro lado, la excesiva burocracia que implica la fijación de precios concesional y de mercado para los poseedores legales identificados en campo por parte de la Superintendencia Agraria tienen una significativa repercusión en cuestión de tiempos y recursos y con ello una prolongación innecesaria de los procesos.

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CUARTA ETAPA: Resoluciones Finales de Saneamiento

Esta etapa cuenta con 13 actividades, cuyo principal objetivo es la redacción de la resolución final de saneamiento.

1. Elaboración de Proyectos de Resolución Administrativa - Suprema 2. Monitoreo y control de calidad de Resoluciones 3. Elaboración de planos e informes para Resoluciones 4. Aprobación de Resolución 5. Firma de Resolución Administrativa 6. Remisión de Resolución Suprema a Presidencia 7. Firma de Resolución Suprema 8. Notificación de Resoluciones 9. Plazo legal para impugnación 10. Replanteo 11. Seguimiento al replanteo 12. Informe final de replanteo 13. Ejecución de Desalojos

En mérito a los resultados de la Evaluación Técnico Jurídica, en aplicación de los Arts. 218 y 224 del Reglamento de la Ley Nº 1715 se emiten Resoluciones Supremas o Administrativas dependiendo el caso.

En relación al tiempo, influye la elaboración de Resoluciones por separado para cada caso, lo que determina la prolongación de un mayor tiempo para esta tarea si es que no se cuenta con mayor cantidad de personal, o si es que no se implementan formatos adecuados a procesos masivos que permitan la elaboración de Resoluciones conjuntas para una diversidad de predios (comunidades o colonias, en una sola Resolución).

También se tienen experiencias en las que se pudo implementar las renuncias al plazo de impugnación y la habilitación del domicilio común fijado con anterioridad, es menester pensar en publicaciones a nivel Nacional para evitar posibles impugnaciones por falta de conocimiento de los resultados o estados de indefensión.

El replanteo es una actividad que no cuenta hasta hoy con asignación de recursos, salvo en el proyecto financiado por Dinamarca, y estrategias para su ejecución ya que en los pocos intentos existe negativas experiencias por el natural rechazo de los propietarios afectados.

En todas las etapas se tiene un excesivo control de calidad por parte de la Dirección Nacional del INRA, que a esta alturas ya no tiene mucho sentido ya que cualquier corrección implicaría otra inversión de tiempo y costos adicionales, porque supondría volver al campo a completar datos, donde los actores no siempre se encuentran a disposición de los funcionarios.

QUINTA ETAPA: Titulación y Declaratoria de Área Saneada

Esta ultima etapa, cuenta con 10 actividades hasta la conclusión de todo el proceso de titulación.

1. Verificación y almacenamiento de la información gráfica 2. Elaboración de Resoluciones de Dotación y titulación 3. Proceso de dotación de las superficies recortadas a TCO’s

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4. Remisión a Titulación de los antecedentes 5. Elaboración del título 6. Envío del título para la firma a la Presidencia de la República 7. Remisión a DD.RR. 8. Registro en Derechos Reales 9. Resolución de Declaración de Área Saneada 10. Notificación de la Resolución DAS

La Titulación es una actividad con el siguiente procedimiento: primero la recepción de carpetas remitidas por la Unidad de Catastro y Saneamiento, verificando la existencia de carátula, sello de la Unidad de Geomática y los planos correspondientes.

A continuación se procede a la asignación de carpetas a los depuradores de la Unidad y su correspondiente depuración Física (Revisión de Resolución de Saneamiento, Diligencia de notificación realizada al interesado, Verificación de Ejecutoria de la Resolución Final de Saneamiento y Verificación de Certificación del Tribunal Agrario Nacional) y Digital (Proyectos de Saneamiento deben velar que los datos se encuentren ingresados, tomando en cuenta las siguientes sugerencias: Título: Modalidad de Saneamiento, Pericias Campo, parcelas y beneficiarios y para Certificados: Modulo Actualización de Expedientes (Parcelas Iniciales y Beneficiarios Iniciales).

El Registro en Derechos Reales y entrega a Municipios de información catastral, es una actividad que permite constatar que a la fecha este registro, no cuenta con la capacidad de recepcionar una cantidad masiva de información para su inscripción, lo que ocasiona un retraso al trabajo en conjunto. La entrega a los municipios de la información catastral, a la fecha no se ha efectuado, el mismo que con el transcurso del tiempo se desactualiza..

Esta etapa se ejecuta en su integridad en la Dirección Nacional, teniendo dificultades en relación a la firma de Títulos por parte del Presidente de la Republica y el Director Nacional del INRA, que en los casos de titulación Masiva no se tiene previsto aun sistema con la tecnología adecuada, que ayude a reducir los tiempos considerando que se requieren dos firmas por cada título.

El Despacho de Resoluciones de acuerdo a ultimas instrucciones emitidas por la dirección Nacional del INRA, sufren ciertas demoras, porque las Resoluciones emergentes del saneamiento son de conocimiento de varias instancias creadas últimamente, mismas que se pasa a detallar: Responsable del Proyecto, Jefe de Seguimiento y Control de Calidad, Jefe de Catastro y Saneamiento, Jefe de la Unidad de Geomática, Director General de Información Geográfica y por ultimo el Director Nacional del INRA, quienes hacen una revisión y control de calidad de las Resoluciones emergentes, este flujo ocasiona retrasos por un tiempo aproximado de 40 días o más si se pierde la información en el trayecto.

El flujo de Resoluciones emergentes del saneamiento de acuerdo a la experiencia debe ser de conocimiento únicamente de una instancia a ser ejecutada en campo para la elaboración de Proyectos de Resoluciones Finales de Saneamiento a cargo de la Dirección Nacional.

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1.4.2 Análisis de las nuevas alternativas de simplificación del saneamiento

El Saneamiento Interno

El Decreto Supremo 26559 de 26 de marzo de 2002, aprueba el Saneamiento Interno, como un instrumento de conciliación y resolución de conflictos aplicable al interior de colonias y comunidades campesinas, indígenas y originarias, a fin de reconocer los acuerdos internos a los que arriben sus miembros, con la participación de sus autoridades naturales y originarias, aplicando normas propias, usos y costumbres, siempre que no vulneren la normativa vigente, no afecten derechos legítimos de terceros, y se reconozcan sus diferentes situaciones jurídicas: titulados, en trámite y poseedores; cuyos miembros mantengan formas tradicionales de administración de la tierra, excluyendo a las Tierras Comunitarias de Origen cuyo derecho propietario es colectivo.

De acuerdo con éste ámbito de aplicación, el saneamiento interno está dirigido al reconocimiento de usos y costumbres en el régimen de tenencia de tierras de tipo individual, copropiedad y mixto (incluyendo en éste último el colectivo o comunitario).

Con la aplicación de esta alternativa se ha tenido experiencias positivas como en el proyecto piloto del Municipio de Pocona en la Modalidad de CAT-SAN, que acorto el tiempo y bajo el costo, por distintas razones, como el hecho de utilizar para la mensura de los predios, métodos indirectos mediante el uso de fotografías aéreas (ortofotomapas) dentro el saneamiento interno, en una superficie de 86 mil has., con unas 18 mil parcelas. Además se manejo componentes de implementación del SIST, identificación de sitios arqueológicos, ductos, género, etc.

Otras experiencias de este tipo, son el caso de Tiwanaku o el proyecto BLTP en el Trópico de Cochabamba, en actual ejecución, que nos demuestran su efectividad y buenos resultados en distintas realidades agroecológicas y socioculturales. Sin embargo, en la normativa en actual vigencia se tiene algún vacío en el sentido de que existirían posibilidades de que las comunidades puedan ejecutar su saneamiento sin conocimiento del INRA.

En los Departamentos de Chuquisaca y Cochabamba, actualmente se están experimentando situaciones especiales, propiciadas por algunas ONG’s y Empresas privadas de saneamiento en las que se estaría ocasionando una distorsión en el procedimiento de saneamiento interno, que exigiría al INRA una mayor capacidad para el control de calidad que le permita validar este procedimiento, se tiene que tomar en cuenta la calidad de datos que se puedan introducir al SIST, y realizar el seguimiento para evitar que se deje en indefensión a algunas personas que no son parte de la comunidad (terceros) garantizando los derechos legalmente establecidos. Se tienen dos alternativas par ejecutar el saneamiento interno:

a) El Saneamiento Interno lo ejecuta la comunidad de acuerdo a sus usos y costumbres, con conocimiento y apoyo del INRA (Resoluciones habilitando polígono de trabajo, SIST, Fotografías aéreas, imágenes satelitales y otros) para sacar directamente resultados de encuesta y mensura, generando en campo el Informe Técnico Jurídico y exponiendo resultados que pueden ser validaos por los mismos usuarios y comité de saneamiento.

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b) La Comunidad la ejecutará de forma independiente y el INRA no tendrá conocimiento sino hasta su conclusión, es decir, que por su cuenta elaboren la información Jurídica y Técnica y lo presenten al INRA para su validación y titulación. Esta opción exigiría un doble esfuerzo, por un lado, primero, por parte de la comunidad y, segundo, por parte del INRA.

Procedimiento Especial para Titulación y Certificación Sin Más Trámite

Es otra alternativa de saneamiento que se ha experimentado con resultados rápidos y a bajo costo, respaldado en el art. 75 parágrafo I y II de la Ley Nº 1715; D.S 25763; DS 25848; art. 6 del DS 28148 de fecha 16 de mayo de 2005. Esta experiencia positiva es pertinente rescatarla para mejorar los procesos de saneamiento.

En el reglamento estaba previsto el procedimiento especial de saneamiento denominado “Titulación sin más Trámite”, aplicable a pequeñas propiedades (colonizadores) que cuenten con minuta protocolizada y comunidades indígenas y campesinas que con sentencia ejecutoriada al 24 de noviembre de 1992.

Tomando esta consideración es que se redujo su aplicación a Pequeñas propiedades Agrícolas, propiedades de comunidades indígenas y campesinas, siendo aplicable a procesos en trámite, Titulados y en Posesión. Por los riesgos que implicaba tener procesos de impugnación en esta modalidad es que se restringía también la ejecución de los predios que tenían conflictos.

Al permitir una combinación con el saneamiento interno es que esta alternativa empieza a cobrar una dinámica considerable ya que los conflictos se resuelven bajo esta vía, logrando titular en algunos casos hasta en 4 meses (es el caso de Colonia Los Bravos, Proyecto BLTP Trópico de Cochabamba).

Estos dos mecanismos se complementan para generar una titulación masiva, por lo que se convierten en importantes herramientas de agilización del proceso de saneamiento en áreas de colonización y de valles, donde existe mayor cantidad de pequeñas propiedades agrícolas, y también en la región altiplánica (en comunidades campesinas) piden la titulación individual y colectiva a favor de sus comunarios.

La experiencia del INRA demuestra que estos procedimientos fueron aplicados de manera aislada en pocas áreas sujetas a saneamiento, evidenciándose la necesidad de que el nuevo procedimiento incorpore de forma efectiva y masiva ambos procedimientos, de manera que generen productos a corto plazo.

1.4.3 Proceso de Saneamiento en Áreas Forestales.-

En tierras bajas por efecto del proceso de saneamiento se han emitido varios títulos ejecutoriales basados en una concepción de análisis de la Función Económica Social no apropiado, clasificando de manera forzada la actividad forestal como ganadera, aduciendo vacíos legales en el marco legal. Por las características de esta zona se ha tenido presión de los actores dedicados a la actividad forestal, para forzar valores que justifiquen el cumplimiento de FES más aun en casos de poseedores, se ha falseado la solicitud de precio a la Superintendencia Agraria quienes fijan precios de adjudicación, contradiciendo desde todo punto de vista lo establecido en el art. 41 de la Ley Nº 1715, art. 3, 12 y 28 de la Ley 1700 y la ultima disposición contenida en el D.S. 28732.

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Pero no se trata de vacíos legales, relacionados con la clasificación de la propiedad forestal, sino se trata de una distorsión en la aplicación de criterios agrarios, confundiendo el Uso de la Tierra con el Derecho Propietario de la tierra. El primero está regulado por el régimen forestal (Superintendencia Forestal) y el segundo por la ley INRA. Se confundió el sentido del saneamiento de tierras, que de conformidad al art. 143, inciso II del Reglamento de la Ley Nº 1715, expresamente dispone el ámbito de aplicación en el proceso de saneamiento, cuyo fin es la regularización y perfeccionamiento del derecho de la propiedad agraria, por lo que las concesiones forestales o de otros recursos, otorgadas por el Estado, por si mismas no pueden ser objeto de saneamiento, bajo sanción de nulidad y responsabilidad de las autoridades agrarias, encargadas de su ejecución. Las concesiones cualquiera fuera su naturaleza no generan derecho de propiedad agraria.

Claramente se evidencia la existencia de una aplicación incorrecta de la normativa agraria, por lo que esas tierras que no justificaron en apego estricto al marco legal pertinente su derecho propietario y la FES al interior, deben ser asumidas como áreas fiscales.

1.4.4 Control y seguimiento al proceso de saneamiento

De acuerdo a los flujos establecidos en los procesos de control institucional tanto a nivel departamental como nacional, concluido el proceso de Pericias de Campo se remite antecedentes a la instancia denominada equipo de Post Campo, quienes realizan el control de calidad al trabajo realizado en etapas anteriores y elaboran el informe, que en muchos casos supone subsanar observaciones; una vez subsanada la observación en campo, realizan la ETJ y proyectos de Resoluciones, y finalmente remiten antecedentes a la Dirección Nacional.

Posteriormente, una vez ingresado por ventanilla única se trasfiere la nota correspondiente ante el Director Nacional, este deriva a la Dirección de Información Geográfica, luego a la Unidad de Catastro y Saneamiento, este ultimo remite al responsable del proyecto quien con el personal de apoyo realiza revisión al proceso y elabora el informe correspondiente, este informe puede aun sugerir subsanar observaciones o inmediatamente revisar el proyecto de Resolución. En el caso de que se sugiera subsanar observaciones, se devuelven antecedentes a la Dirección Departamental para que cumplan con lo observado.

Este proceso de control y seguimiento que en muchos casos dura aproximadamente 60 días hasta su retorno a la Dirección Nacional, sin duda, retrasa enormemente el proceso innecesariamente, por lo que, se hace necesario racionalizar y disminuir drásticamente los sistemas de control y seguimiento a una sola instancia, a nivel de campo, que evite las idas y vueltas entre la oficina nacional y la departamental, y donde la responsabilidad debe ser compartida entre la Dirección Nacional y Departamental, posibilitando operativizar subsanaciones inmediatas en campo, y con ello acortando significativamente los tiempos y recursos.

Un factor clave del seguimiento en términos orgánicos constituye las Comisiones Agrarias, Nacional y Departamentales cuya principal función se hallan relacionadas con la aprobación de los planes las políticas, estrategias, la coordinación de asuntos estratégicos, la supervisión y el seguimiento al INRA, “nunca funcionaron de manera estable, al no tener presencia regular y continua, no permitieron que diferentes actores sociales, puedan participar, establecer consensos y concertaciones tan necesarias en la

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problemática agraria. Así se han constituido en instancias poco reconocidas por los actores sociales para el legítimo espacio de debate, de dilucidación de diferentes intereses…(el ejecutivo) muy pocas veces ha presidido la Comisión Agraria Nacional (CAN), la Ley establece por lo menos 6 reuniones anuales, hace 2 años que no se convoca a los representantes, las Comisiones Agrarias Departamentales (CAD’s) sólo se reunieron 4 veces en Santa Cruz y circunstancialmente en Chuquisaca y los demás departamentos del país y esa labor fundamental ha sido delegada a Viceministros o Directores”13.

1.4.5 Marco normativo par la aplicación de los procedimientos

Durante la vigencia de la Ley Nº 1715 la Dirección Nacional en cumplimiento del art. 29 inc. b.2 de su Reglamento emitió gran cantidad de Resoluciones Administrativas Guías, Manuales, Instructivos, Comunicaciones Internas, y otros para establecer criterios de aplicación de la Normativa Agraria, a esto se suma los fallos del Tribunal Agrario Nacional, Tribunal Constitucional que crean jurisprudencia en la aplicación de los procedimientos, este cúmulo de normas han distorsionado, confundido y permitido una diversidad de interpretaciones en el personal habilitado, generando dispersión en unos casos pero en otros diferencias y hasta contradicciones que son interpretados por los protagonistas del saneamiento como “oscuridad en la aplicación del procedimiento.” Un repaso a las normas reglamentarias a la Ley Nº 1715, permite evidenciar este panorama jurídico legal:

D.S. 24784, de 31 de julio de 1997 (abrogado)

D.S. 25323, de 8 de marzo de 1999 que modificó en un 50%, los plazos administrativos del proceso de saneamiento (abrogado)

D.S. 25532, de 6 de octubre de 1999 referido a las barracas no maderables (Abrogado)

D.S. 25763, de 5 de mayo de 2000, segundo reglamento de la Ley que modifica el concepto de uso mayor de la tierra y lo sustituye por la FES (Norma Vigente).

D.S. 25848, de 18 de julio de 2000, aprobado por acuerdo después de marcha de Montero, se establece el valor concesional, elimina la exposición pública de resultados, certificación de tierras fiscales para asentamientos humanos y otras, (Norma Vigente).

D.S. 25920 de 6 de octubre de 2000, aprobado por efecto de las negociaciones en Caritas, se determina que 3´800.000 has. De tierra fiscal serán destinadas a dotación a favor de campesinos, colonizadores e indígenas sin tomar en cuenta que se trata de áreas protegidas, parques, reservas, tierras de uso forestal (Norma Vigente)

D.S. 25921, de 6 de octubre de 2000, creación de una comisión interinstitucional, para revisar y formular un anteproyecto de Ley para modificar la Ley Nº 1715 (Norma Vigente)

D.S. 26559, de 26 de marzo de 2002, reconoce el “Saneamiento Interno”

13 Según Estudio de Evaluación de Impacto del proceso de saneamiento, Informe final de 2005, 8

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R.M. 063/200, Ministerio de la Presidencia, instruye a los prefectos de la Paz y Tarija la suspensión de toda acción de desalojo de campesinos sin tierra (Disposición vigente)

D.S. 28140 de 17 de mayo de 2005, Calidad de propiedad Forestal.

D.S. 28160 de 17 de mayo de 2005, políticas de acceso a la tierra y desarrollo productivo.

D.S. 28732, 33, 34, 35, 36, 37 y 38, de 2 de Junio de 2006, para la nueva reforma agraria.

Clasificación y Calificación de la Propiedad.-

La Ley Nº 1715 en su artículo 41 parágrafo II establece que “Las características y, si fuere el caso, las extensiones de la propiedad agraria, serán objeto de reglamentación especial considerando las zonas agroecológicas, la capacidad de uso mayor de la tierra y su productividad, en armonía con los planes y estrategias de conservación y protección de la biodiversidad, manejo de cuencas, ordenamiento territorial y desarrollo económico”, la Disposición Transitoria Décima señala “Mientras el Poder Ejecutivo establezca las características y si fuere el caso, las extensiones de la propiedad agraria para cada zona, con arreglo a lo dispuesto en el parágrafo II del artículo 41º de esta ley, a los efectos legales correspondientes, se tomarán en cuenta las disposiciones contenidas en los artículos 13º, 14º, 15º, 16º, 17º y 21º del Capítulo III del Título I de la Ley de 29 de octubre de 1956”.

Si bien la Ley Nº 1715 establecía que el Poder Ejecutivo debía emitir una Reglamentación Especial, sobre la clasificación de tierras, a la fecha no se tienen estos instrumentos, ocasionando en muchos casos vacíos legales, ya que la legislación agraria de 1956 no responde a la actual realidad del País.

Tomando en cuenta el avance tecnológico, científico del manejo agropecuario que se tienen en la actualidad se hace necesario su tratamiento inmediato y urgente, más aun por el reclamo de la población en sentido de que, no es posible que se otorgue 5 has. a una cabeza de ganado y que no exista tierra para sus habitantes que a la fecha se ha incrementado. En cambio las organizaciones de productores ganaderos reclaman incrementar esta proyección a cifras irracionales que buscan solo justificar incumplimientos históricos de FES.

A lo largo del tiempo de ejecución del proceso de saneamiento, se ha podido evidenciar la aplicación discrecional de criterios e interpretaciones de la norma vigente, situación que ha derivado en una serie de factores que imposibilitaron la ágil ejecución del procedimiento, estableciéndose al efecto una serie de documentos (guías, manuales, actas de acuerdo y otros) que solamente entramparon la ejecución del procedimiento y aumentaron el numero de actividades a ser realizadas, se tienen experiencias que en los controles de calidad aplicados por parte de la Dirección Nacional, es donde se expresa una diversidad de criterios al interior de cada modalidad de saneamiento, el otro problema fue la generación de acuerdos que en su mayoría fueron suscritos bajo presión, lo que distorsionó la aplicación de la Ley Nº 1715, (Renuncias a derechos, acuerdos sobre recortes y otros.)

La cantidad y complejidad de instrumentos normativos, los vacíos legales y las interpretaciones diferenciadas y hasta contradictorias de l marco normativo, conducen

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a la necesidad de la conformación de una comisión interinstitucional que analice la validez, pertinencia y coherencia de estas herramientas legales en función de la agilización, transparencia y seguridad jurídica de los procedimientos, dejando sin efecto todo aquello que no aporte a una gestión eficiente del saneamiento.

1.5 PRINCIPALES ACTORES DEL SANEAMIENTO

Desde el punto de vista de los conceptos de la planificación estratégica, que exige efectuar un análisis de clientes14, a continuación se efectúa un análisis de los mismos que para el INRA constituyen los actores del proceso de saneamiento, identificándolos, caracterizándolos y valorando sus percepciones y expectativas respecto del INRA. Este análisis permite distinguir tres tipos de actores: Los actores directos que constituyen los sujetos del saneamiento, los actores indirectos que son las instituciones aliadas, y el actor interno que constituye el personal de la institución.

1.5.1 Los Sujetos del Saneamiento

Los sujetos del saneamiento son todos aquellos ciudadanos del país con propiedades agrarias o en busca de tierras para poder subsistir, que reciben los servicios de saneamiento y distribución de tierras del INRA, y quienes reciben o recibirán información sobre la propiedad agraria del país. De manera general se pueden clasificar en 5 grandes grupos15:

a) Los pequeños productores de comunidades y pueblos indígenas originarios y campesinos del país

b) Los grandes y medianos productores agrarios

c) Los propietarios de tierras en el área rural con actividades no productivas,

d) Las instituciones publicas del Estado Central.

e) Los municipios.

a) Los pequeños productores de comunidades y pueblos indígenas originarios y campesinos del país.

Este sector social es el más numeroso del país particularmente del área rural, porque constituyen las dos terceras partes de las unidades productivas del país. Es decir 400.000 de las 600.000 que estima el Plan Nacional de Desarrollo, corresponden a esta

14 El concepto de “beneficiario”, supone al sujeto como un ser pasivo, dependiente y sin derecho a exigir calidad en los servicios que una institución brinda y condenado a reproducirse en las mismas condiciones, por esa razón, el INRA no lo usa más. En cambio, los clientes, más allá de sus connotaciones económicas, comerciales y hasta políticas, de una manera genérica son personas que reciben determinados servicios o productos de una organización con determinada frecuencia y de forma directa, y tienen derecho de exigir calidad en los mismos y la libertad de elegir. Los clientes, son los sujetos que determinan la razón de existir de una organización, inclusive desde el punto de vista de los conceptos de gestión de calidad, constituyen el centro del proceso de producción, por lo que su opinión tienen un valor imprescindible para cualquier proceso de gestión estratégica 15 Aunque los sectores sociales agrarios sin tierra o con poca tierra del país son sujetos también importantes con quienes el INRA tiene una relación de servicios, con ellos se relaciona a través de sus planes y programas de distribución de tierras pero no así mediante las acciones de saneamiento.

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categoría. No obstante, hay otros estudios, promovidos por el mismo INRA que afirman que este sector, es numéricamente predominante pero subordinado al mercado capitalista, conformado “por 550.000 unidades agropecuarias, entre las que se pueden distinguir 450.000 pertenecientes al altiplano y valles y 100.000 pequeños agricultores del trópico y subtrópico boliviano. En este grupo también entran las aproximadamente 45.000 familias de los pueblos indígenas de las tierras bajas del oriente, ya que su principal ocupación es la agropecuaria”16, cuyo mayor problema continua siendo “su posición subalterna ante grupos de madereros, ganaderos y comerciantes”.

Son unidades productivas de distinta tipología, pero lo común es que son pequeños productores, desde recolectores y cazadores hasta segmentos especializados en algunos rubros de producción agropecuaria, e involucrados en actividades inclusive de exportación. Este sector corresponde al “80 por ciento de las unidades agropecuarias (que) utilizan el 3 % de la superficie de tierras cultivadas”17.

En general este sector se halla organizado en comunidades, que forman parte de los 36 pueblos indígenas y originarios que representan a la diversidad cultural del país. Cada región cuenta con sus propias estructuras organizativas a nivel local regional y nacional, a través de las cuales participa en los distintos espacios del proceso de saneamiento.

En áreas demandadas como TCO’s, la participación de los actores sociales se ha desarrollado en dos niveles: a) a través de sus autoridades originarias y comunarios de base (hombres y mujeres), de los ayllus y markas demandantes y b) mediante sus organizaciones regionales y nacionales. En tierras altas CONAMAQ, CAOP, CHARCA QHARA QHARA (ex FAOI-NP, JAQUISA, CARANGAS), en tierras bajas: CIDOB, CEPIB, CEPILAP, APG, CIRABO, OPIM entre otros. Si bien las TCO’s fueron demandadas esencialmente por los ayllus y sus estructuras mayores, hubo también demandas de comunidades campesinas originarias como Raqaypampa, Ayopaya y Lípez, en las cuales, la participación de sus actores se produjo en esos dos niveles antes mencionados. La participación de las mujeres (especialmente en SAN TCO), ha sido relevante en varias etapas como las pericias de campo.

Estos sectores sociales tenían como instancia de coordinación y evaluación instituida la Coordinación Interinstitucional de Tierras Comunitarias de origen (CITCO) en 1996, habiendo a la fecha quedado su estructura descontextualizada. Esta instancia en la actualidad se encuentra conformada por el MDRAyMA (antes por el MAIPO), y el INRA, por parte del Poder Ejecutivo y por las organizaciones de los pueblos indígenas originarios demandantes: CONAMAQ y CIDOB acompañados de sus instituciones de apoyo técnico jurídico. Como resultado de las experiencias recogidas en las CITCOS, se concluye que existe la necesidad de una reestructuración de acuerdo a la estructura vigente del Poder Ejecutivo y una reglamentación para su funcionamiento. Sus funciones esencialmente son las de coordinación y evaluación del proceso de SAN TCO, que no siempre fueron debidamente cumplidos.

En áreas sujetas a CAT SAN, se evidencia la participación efectiva de la Confederación Sindical de Colonizadores de Bolivia CSCB, y sus Federaciones Departamentales de La Paz, Santa Cruz, y Cochabamba. Estas organizaciones a través de sus representantes contribuyeron a la ejecución de esta modalidad de saneamiento, participando activamente en la resolución de varios conflictos internos que se presentaron. Para

16 Según Paz Ballivián, en “Diagnostico de la Reforma Agraria Boliviana, 50 años después de la promulgación de la ley”, publicado por el INRA en 2003,86.

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fortalecer esta participación, debiera instituirse un Comité Interinstitucional Nacional de Coordinación, similar a la CITCO, como espacio de dialogo, concertación y evaluación del Saneamiento (CAT SAN).

Las percepciones de estos sectores sociales (cualquiera sea la modalidad), respecto del INRA y del proceso de saneamiento en el nuevo contexto que se caracteriza por su presencia orgánica en las estructuras del poder ejecutivo, se traducen en una lectura de este proceso como la oportunidad legal para resolver sus conflictos y problemas sobre la propiedad agraria, habiéndose creado bastante expectativa especialmente en el saneamiento de TCO’s, por las implicaciones políticas que advirtieron los demandantes en esta modalidad, a partir del concepto que la propia ley hizo sobre las TCO’s (concepto que trasciende al de tierra y se asemeja al de territorio).

Pero si bien reconocen la gran importancia y roles del INRA Nacional y sus Departamentales, cuestionan los resultados del saneamiento con críticas justas, por que observaron en el proceso, las debilidades y limitaciones de esta institución que tienen origen diverso, desde la utilización política partidaria que se hizo del INRA, las diferentes visiones y modificaciones organizativas en cada cambio de gobierno o de Director Nacional, hasta su capacidad económica siempre insuficiente (para nombrar sólo algunas). Pero también lanzan acusaciones injustas porque un buen porcentaje de demandas de TCO’s paralizadas se deben a la falta de solución de conflictos internos que se presentan, sobre los cuales, los actores sociales también tienen gran parte de responsabilidad.

La Confederación de Pueblos Indígenas de Bolivia, luego de un balance a casi 10 años de puesta en vigencia la Ley Nº 1715, ve con preocupación que el proceso de saneamiento, no ha avanzado sustancialmente y ha tenido costos elevados que no justifican tal inversión.

Por su parte las organizaciones de campesinos, indígenas y pueblos originarios, como la Confederación Sindical Única de Trabajadores Campesinos de Bolivia (CSUTCB), el Movimiento Sin Tierra y el CONAMAQ, coinciden también en que el proceso de saneamiento actual es largo y con resultados lentos, el INRA no avanzó casi nada en el saneamiento de tierras en todo el territorio boliviano.

Asimismo, la Confederación Sindical de Colonizadores de Bolivia (CSCB) al referirse a la aplicación de la Ley Nº 1715 en áreas de colonización, señala que se ha creado mucha expectativa, sin embargo, el avance no ha sido muy contundente. El saneamiento en zonas puntuales a través de la modalidad de CAT SAN, ha sido una intervención del estado a través de empresas, que si bien tienen experiencia, por las características propias de las regiones de intervención no dieron resultados que satisfagan a los beneficiarios.

Las expectativas en cambio que tiene este importante sector social del INRA y el proceso de saneamiento se expresan en:

La necesidad de modificación de la Ley Nº 1715 y su reglamento cambiando las causales de reversión de la tierra, aplicándose como causal de reversión el incumplimiento de la FUNCION ECONOMICA Y SOCIAL, aplicada, antes, durante y después del Saneamiento, con la finalidad de recuperar las tierras ociosas para distribuirlas.

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El acortamiento de los plazos y etapas del saneamiento, permitiendo un proceso de saneamiento expedito, sin trabas burocráticas y con costos reales.

La garantía de aplicación del CONTRO SOCIAL al proceso de saneamiento por parte de los pueblos indígenas, originarios y campesinos, para que éste sea llevado de forma legal y regular, de modo tal que este proceso no pueda ser impugnado en el TRIBUNAL AGRARIO NACIONAL, debiendo también normarse las atribuciones de este tribunal de tal forma que no se admitan recursos infundados que retracen el saneamiento.

La definición de mecanismos claros para identificar las poblaciones que se beneficiarán con la distribución de tierras, de tal forma que se eviten disputas y conflictos por la dotación de tierras, debido a que movimientos sociales ya indicaron la posibilidad de promover tomas de tierras.

La búsqueda de consensos sobre el proceso de saneamiento a ejecutar en el futuro, la promoción de seguridad jurídica y respeto a los derechos de quienes utilizan la tierra en forma productiva y sustentable, el acceso equitativo a la tierra, fortaleciendo los programas de dotación y titulación y la resolución pacifica de los conflictos sociales entorno a la tierra.

Una reestructuración y fortalecimiento del INRA, que le permita garantizar proceso transparentes y ágiles de saneamiento, pero además que demuestre que la corrupción es castigada de forma radical y rigurosa. Como no hay sanciones, en el INRA entonces se tolera la corrupción, inclusive desde el viceministerio debería tener sistemas de supervisión al trabajo del INRA, ya sea directamente o a través de un fiscal especialmente al trabajo de campo, más el control social de la organización indígena

b) Los grandes y medianos productores agrarios

Los grandes y medianos productores agrarios del país, se hallan organizados en al CONFEAGRO, pero también cada sector y cara región tienen su propia organización, entre ellos las cámaras agropecuarias de cada departamento como la CAO, la ANAPO, las organizaciones de ganaderos como FEGASACRUZ, FEGASABENI, etc. Este sector según el Plan Nacional de Desarrollo, corresponde al “20 por ciento de unidades productivas (que) usufructúa el 97 % de la tierra”.

Este grupo en la actual estructura agraria representa al sector hegemónico, “formada por aproximadamente 50.000 unidades productivas, capitalistas, medianas y grandes, sin embargo, solo una minoría de ellas (las especializadas en productos destinados a la industria y la exportación, principalmente soya) tiene una alta composición orgánica del capital. La mayoría practica un uso extensivo de la tierra, con baja inversión de capital (sobre todo las haciendas ganaderas de las pampas de Moxos, Llanos de Santa Cruz y el Chaco boliviano). Empresas agrarias también existen en el altiplano y valles, pero comparativamente son aun más minoritarias y dedicadas a la producción de leche y rubros tradicionales. Finalmente, en este grupo figuran las empresas de explotación de madera, que ahora se ubican sobre todo en el bosque beniano, Pando, el norte de La Paz y el Chapare cochabambino”18.

18 Según Paz Ballivián, en “Diagnostico de la Reforma Agraria Boliviana, 50 años después de la promulgación de la ley”, publicado por el INRA en 2003,84.

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Cuadro 9 Predios con grandes extensiones de terreno en tierras bajas

Propiedad Propietario Dotaciones Hectáreas Provincia/departamentoFamilia Antelo 12 116647 Nuflo Chávez/Santa Cruz Jaime Villarroel 6 19490 Cordillera/Santa CruzFamilia Gutiérrez 5 96874 Cordillera/Santa CruzFamilia Paz Hurtado 5 76000 Obispo Santistevan/Santa CruFamilia Saavedra Bruno 9 31309 Germán Busch/Santa CruzNelly Paz de Barbery 3 20877 Obispo Santistevan/Santa CruFamilia Gasser Bowles 7 72407 Santa Cruz/BeniFamilia Elsner 7 115646 Santa Cruz/BeniFamilia Hecker 14 92289 Pando Beni

Santa María Humberto Delgado 20000 BeniEl Palmar José Carruty Navarro 20260 BeniElsner Hermanos Guillermo Bauer Elsner 73690 Beni

José Morales Sivant 4 101598 BeniRapulo Ltda. Fernando Muñoz Vargas 42542 BeniConcepción Ismael Gamarra 17872 PandoLa Castañita Máximo Gamarra 19566 PandoSan Pedro y Contravari Carlos Sonnesnschein 21773 Pando

Familia Peñaranda 4 11812 PandoEl Chive Hugo Pardo Rojas 39812 PandoCampo Esperanza Sinforoso Leigue 22500 Pando

Fuente: Carlos Romer Bonifaz, ex director del Cejis Santa Cruz (Revista Barataria Agosto-Octubre 2005) El cuadro, permite apreciar las enormes extensiones de tierra que tienen muchas familias que forman parte de este grupo de grandes y medianos agrarios, y que ciertamente indigna a los sectores indígenas originarios y campesinos. Es muy llamativo que tres familias como la familia Antelo, Elsner y Morales, tienen más de 100.000 Has. Mientras miles de personas tanto de tierras bajas como altas, no tienen un solo milímetro o tiene tan poco que se ven obligados a migrar a otras ciudades o países. Es decir, cada una de estas familias por ejemplo tendría una extensión de propiedad equivalente a más de tres veces el municipio de Cochabamba, o equivalente a todo el municipio de Camiri, Portachuelo en Santa Cruz o Achacachi en La Paz.

Un segmento de este grupo de grandes y medianos propietarios, corresponde a una categoría especial de propietarios con tierras al interior de las Tierras Comunitarias de Origen (en mayor proporción en tierras bajas), que obviamente nunca estuvieron interesados en las TCO’s, que oponiéndose a esta modalidad de saneamiento, lograron el ejercicio de sus derechos, con sus propiedades individuales dentro de las TCO’s. Muchos de estos sectores tuvieron una influencia importante en las estructuras de poder del Estado los pasados 20 años y particularmente en el INRA, al grado de lograr que el proceso de saneamiento sea frenado por los consecutivos gobiernos de turno con la intención de favorecer a los sectores o grupos de poder que acapararon la tierra.

Estas influencias han permitido consolidar muchos latifundios improductivos incluso dentro de los territorios indígenas en desmedro de sus propios intereses. Una de las estrategias comunes que varios propietarios de tierras emplearon en coordinación con funcionarios del INRA fue el cumplimiento de la FES, que ha intentado ser sustituido con el sólo hecho del pago de impuestos y luego con el PLAN DE ORDENAMIENTO PREDIAL (POP) e incluso con un simple certificado de vacunas, eludiendo de esta forma el cumplimiento de la Ley Nº 1715.

Las percepciones que tienen este sector sobre el INRA y el proceso de saneamiento de tierras, en el nuevo contexto han cambiado radicalmente. Debido a que fueron desplazados de las principales estructuras de poder central del Estado, ya no tienen la

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misma confianza en el INRA y en el proceso de regularización del derecho propietario, y obviamente se oponen a las transformaciones agrarias que el actual gobierno se ha propuesto a través del Plan Nacional de Desarrollo. Sin embargo aun cuentan con una importante influencia en las estructuras de poder política y social en las tierras bajas, pero también en la cámara de senadores que les permite aun obstaculizar cualquier intento de cambio en el marco legal agrario.

Las expectativas de este sector, especialmente de la Confederación de Empresarios del Agro (Confeagro), la Cámara de Industria y Comercio (CAINCO), Cámara Agropecuaria del Oriente (CAO) y Asociación Nacional de Productores de Oleaginosas (ANAPO) es fundamentalmente seguridad jurídica para las inversiones realizadas, indican que se está creando incertidumbre en los sectores económicos, productivos y sociales, esto puede afectar, la canalización del crédito proporcionado por el sistema financiero para la cosecha de invierno y nuevas inversiones productivas para el desarrollo agropecuario y forestal.

c) Los propietarios de tierras en el área rural con actividades no productivas.

Este grupo de actores corresponde a aquellos propietarios que tienen distinto tipo de actividad en relación a la producción agropecuaria, y que se halla asentada en el área rural. Se trata de propietarios de tierras cuyo saneamiento se halla respaldado en la ley INRA mediante el artículo 2 inciso 2. Su actividad económica, generalmente se halla enmarcada en la producción petrolera, industrial, o maderera o ecoturística, protección de la biodiversidad o de investigación. Cada sector se halla organizado en sus respectivos gremios empresariales, y utilizan estas plataformas para defender sus intereses. Este sector aunque cuantitativamente no es relevante, también recibe el servicio del INRA para el perfeccionamiento de su derecho propietario. Es un actor aliado de los grandes y medianos productores agrarios, con cuyos intereses comulgan.

Ellos percibían al INRA como uno de sus aliados, porque les permitía consolidar sus derechos propietarios sin ninguna dificultad era considerado en la práctica como su instrumento para acceder a tierra saneada. Sin embargo, ahora en el nuevo contexto no tienen la misma confianza, y hasta sienten ciertos temores por lo que pueda pasar con sus intereses. Algunos inclusive se hallan en abierta resistencia utilizando los espacios cívicos y/o de algunas prefecturas. Entidad ineficiente

Lo que esperan del INRA por tanto es que sus intereses se mantengan intactos y fundamentalmente que sus derechos propietarios sobre sus tierras sean respetados y consolidados. En la práctica ahora no tienen buenas expectativas sobre el saneamiento, y hasta mejor sino se prolongara los plazos del saneamiento.

d) Las instituciones publicas del Estado central.

Las instituciones públicas del Estado central que reciben los servicios del INRA, son aquellas que tienen jurisdicción sobre determinadas tierras agrarias cuyo uso no siempre se hallan relacionadas con la producción agropecuaria. Se trata de las Fuerzas Armadas, instituciones educativas y académicas (entre ellas las universidades), el Servicio Nacional de Caminos, el Servicio Nacional de Áreas Protegidas (SERNAP), la Superintendencia Forestal, etc. Estas dos ultimas tienen bajo su jurisdicción la administración de grandes áreas territoriales, que llegan a más de 28 millones de Has. equivalentes a más de la cuarta parte del territorio nacional.

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e) Los municipios.

Los municipios del país, particularmente los gobiernos municipales, tendrán una relación muy directa con el INRA a partir del presente plan. Esta relación estará marcada por la transferencia de información catastral y la capacitación técnica que el INRA implementara para ellos en el manejo de los sistemas de información catastral. Ellos serán actores de importancia también en propio proceso de saneamiento, en la medida en que tendrán una participación más activa en el proceso, debido a que la mayor parte de los procedimientos tendrán un mayor énfasis en el campo.

Aunque con la ley de participación popular eran 310 municipios, la dinámica social y política generada en estos años ha llevado al surgimiento de otros nuevos municipios, con los que ahora se llega a 327. Con seguridad, no todos tienen las suficientes capacidades como para asumir responsabilidades de administración de la información catastral. Se pueden identificar cuatro grupos de municipios desde el punto de vista del tamaño de población, sus recursos disponibles, su población “urbana” y su ubicación en relación a las principales ciudades capital.

Un primer grupo lo constituyen los municipios de las ciudades capital que tienen una población predominantemente urbana; un segundo grupo es aquel que se halla conformado por aquellos municipios estructurados en torno a ciudades intermedias; un tercer grupo es aquel conformado por municipios predominantemente rurales y un cuarto conformado por municipios denominados como “inviables” por su tamaño de población y la cantidad de recursos disponibles. La mayor parte de los municipios se hallan vinculados a mancomunidades municipales que les permite enfrentar desafíos de programas y proyectos supramunicipales.

1.5.2 Los actores indirectos o instituciones aliadas

Las instituciones aliadas o también consideradas también como los actores indirectos en el proceso de saneamiento, son aquellas junto a las cuales el INRA desarrolla un conjunto de actividades dirigidas a la regularización del derecho propietario, porque de alguna manera comparte objetivos o actividades o metas especificas o se complementa con ellas. Estas se pueden clasificar en tres grupos: a) las instituciones publicas, b) las empresas privadas (de lucro y no lucrativas) y c) las entidades de cooperación. A continuación se presenta una relación de cada grupo, sus características más relevantes, sus percepciones y expectativas que tienen del INRA.

a) Las Instituciones públicas

Entre las instituciones públicas que participan en el proceso de saneamiento se hallan: las que forman parte del poder ejecutivo, y las del poder judicial. Las instituciones del poder ejecutivo son la Presidencia, Viceministerio de Tierras, el Instituto Geográfico Militar (IGM), y la Superintendencia Agraria19. Las del Poder Judicial son el Registro de Derechos Reales (DDRR) y el Tribunal Agrario.

19 Esta es una institución descentralizada pero según la nueva Ley de Organización del Poder ejecutivo (LOPE), se encuentra bajo la jurisdicción del Ministerio de Desarrollo Rural y Medioambiente.

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La Presidencia de la República es la última instancia del proceso de saneamiento. Es en ésta que se firma y entrega los títulos de las tierras agrarias. Hasta la presente gestión, ninguno de los anteriores Jefes de Estado, como máximas autoridades del INRA, declararon como prioridad nacional el proceso de saneamiento. Por ello, “la firma y entrega de títulos no tuvo mayor celeridad, (Gonzalo Sánchez de Lozada 1%, Hugo Banzer 18%, Jorge Quiroga 13%, Gonzalo Sánchez de Lozada segundo periodo 9%, Carlos Meza 60%)20 máxime si la Sentencia Constitucional 13/2003 deja sin efecto la delegación de Resoluciones fínales de saneamiento de los procesos agrarios, estas de todas maneras deben remitirse al Presidente de la República. Por otro lado, son sintomáticos los escasos recursos asignados por TGN para la consecución de metas de saneamiento hasta el año 2006, nunca pasaron del 17% del presupuesto general del INRA”21.

Hasta hoy la presidencia ha venido emitiendo un promedio de 225 títulos por mes en estos diez años. Para un proceso masivo de saneamiento este rendimiento tendrá que multiplicarse por lo menos por diez, por la probabilidad de una producción de 2000 títulos por mes, por lo que exigirá cambios organizativos y tecnológicos importantes.

El Viceministerio de Tierras22, en el actual gobierno, tiene la responsabilidad de participar en el proceso de saneamiento a través de la certificación de la identidad étnica y los estudios para la determinación de las necesidades espaciales para las Tierras Comunitarias de Origen. La primera tarea normalmente toma unas dos semanas y la segunda un mes, cuando existen recurso financieros programados en los planes operativos anuales. Pero cuando no se cuentan con recursos, los procesos de saneamiento que requieren de estos servicios se quedan simplemente estancados hasta que se prioricen y programen recursos en el Viceministerio para responder a estas demandas. Por tanto, esperan que los proyectos del INRA tomen en cuenta en su presupuesto un componente que asegure que el proceso no se detenga debido a la falta de recursos financieros.

El Instituto Geográfico Militar (IGM), es una institución pública descentralizada que ha operado especialmente en las tareas de mensura catastral, en calidad de “empresa habilitada por el INRA”. Formaba parte de los procesos de terciarización de los servicios de saneamiento. Ha trabajado especialmente en el Beni como en Santa Cruz. No hay muy buenas referencias de un trabajo eficiente que esta institución haya realizado, especialmente en las tierras bajas donde se tiene una impresión negativa, según dirigentes y asesores de la CIDOB y la APG debido a que “sus trabajos tuvieron costos muy elevados, en algunos casos inconclusos y sin la suficiente calidad profesional”23

20 Ventana ciudadana; Periódico “La Razón”. 26 de julio de 2005, página 5C. 21 Según el “estudio evaluación de impacto del proceso de saneamiento, Informe final, septiembre de 2005. 22 Este viceministerio era antes de la actual estructura de Poder Ejecutivo el Viceministerio de Asuntos Indígenas y Pueblo Originarios (VAIPO), y posteriormente Ministerio de Asuntos Indígenas y Pueblos Originarios (MAIPO). 23 Según comentarios hechos en la presentación de una versión muy preliminar del plan en la CITCO de 23 y 24 de octubre del presente año.

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La Superintendencia Agraria en el proceso de saneamiento, tiene que ver con la determinación del valor concesional y valor de mercado de la tierra, para las pequeñas propiedades, medianas propiedades o empresas agropecuarias24. Esta entidad según el estudio de evaluación de impacto del proceso de saneamiento “asigna un valor concesional a las pequeñas propiedades, mientras que las medianas propiedades o empresas tienen un valor de mercado25. …En un inicio… los mecanismos para fijación del valor concesional y para recalculo de demasías o ajustes de tierra ocasionaron cuellos de botella y atrasos en el proceso de saneamiento, existía un número importante de títulos y certificados pendientes de emisión relacionada con el valor de la tierra”.

De acuerdo al procedimiento vigente, todas las propiedades incluyendo a las pequeñas propiedades agrícolas y ganaderas solicitan el precio de adjudicación a la Superintendencia Agraria, institución que requiere aproximadamente 20 días para su elaboración, tratándose de una cantidad masiva de solicitudes este tiempo se duplica, retrasando enormemente la conclusión y titulación de la propiedad Agraria. No obstante, solo al interior del INRA debe circular por 7 instancias desde las oficinas departamentales a la nacional, antes de la salida de la solicitud de precios a la SIA.

Según este mismo estudio, los últimos acuerdos establecidos entre la Superintendencia Agraria y el INRA “han determinado mecanismos más expeditos para la agilización de estos procesos, por ejemplo se ha delegado a los Intendentes Regionales la comunicación de precios establecidos en tabla de valores, precios base por zona o Catastro, estandarizándose precios para áreas similares, decisiones que reducen el tiempo, desburocratizan los tramites”, pese a que esta institución no tiene presencia nacional (sólo esta presente en cinco departamentos).

El Tribunal Agrario es otra entidad directamente relacionada con el proceso de saneamiento del INRA, que atiende los recursos contenciosos administrativos que vayan en contra de las resoluciones finales de saneamiento. Sus decisiones son importantes y determinantes en el avance del proceso, al extremo de conducir al retroceso a una etapa anterior del proceso de saneamiento o de modificar las resoluciones finales. En su momento, hubieron problemas muy complejos de competencias entre los jueces agrarios y el INRA, especialmente en los casos de verificación de la FES, que ocasionó confrontación entre ambos, ocasionando serios retrasos en el proceso de saneamiento, que a la fecha ya fueron resueltos.

Sin embargo, según percepciones de los sujetos centrales del saneamiento, tanto el Tribunal Agrario Nacional como la Superintendencia Agraria se han convertido en una traba para la continuidad y agilidad del proceso de saneamiento, puesto que el Tribunal Agrario Nacional, admite y resuelve una y otra vez en la vía de impugnación las causas demandadas por los terceros ilegales, retrocediendo el trámite de saneamiento, abriendo nuevamente etapas del saneamiento ya concluidas lo que ocasiona que el saneamiento no avance, consolidando de esta forma supuestos derechos ilegales de terceros y por su parte la Superintendencia Agraria también se ha convertido en una instancia que frena el saneamiento al dilatar sus resoluciones sobre la fijación del precio de la tierra y otros hechos que les competen.

24 El articulo 74 parágrafo I de la Ley Nº 1715 concordante con el art. 203 de su reglamento modificado por el D.S. 25848 establece y fija el valor concesional de la tierra a favor de colonizadores individuales en la suma de Bs. 0,10 por hectárea, 25 Artículo 26, (atribuciones), Capítulo II de la Superintendencia Agraria - Ley Nº 1715.

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El registro de Derechos Reales (DDRR), es una institución pública encargada de registrar todos los derechos de propiedad de tierra tanto agrario como urbano. Depende de la Judicatura Agraria con sede en Sucre, y tienen presencia a nivel departamental y regional. Sus procesos de registro son aun de carácter manual en las regiones especialmente rurales (solo en las ciudades capital han logrado automatizar el registro). El Sistema informático de registro de Derechos Reales (TEMIS) difiere del sistema que emplea el INRA (SIST). La incompatibilidad en el manejo de estos sistemas ocasiona retrasos importantes en el proceso de saneamiento, especialmente cuando los trámites ya han llegado casi al final del saneamiento y se queda estancado en esta oficina de Derechos Reales.

En la actualidad la información alfanumérica de los predios titulados generada por el INRA no es migrada de forma automática y masiva al sistema manejado por el Registro de Derechos Reales, aspecto que dificulta la inscripción de los títulos ejecutoriales emitidos, así como su pronta entrega.

Otro aspecto que causa mucho retrazo es el tratamiento de división de la propiedad, el porcentaje de derechos en la copropiedad, cancelación de partidas de propiedad, etc. que están enraizadas en una concepción civilista del registro de la propiedad, dejando un vacío en el tratamiento del registro de la propiedad agraria que tienen su propia naturaleza en una ley especial, que se debe tratar de forma urgente.

Por otro lado, al interior de DDRR, no hay un tratamiento diferenciado de las propiedades agrarias y de las urbanas. Esto ocasiona que se apliquen las mismas exigencias para el registro de los títulos de propiedad tanto del área rural como del área urbana, siendo que las realidades son abismalmente diferentes. Se espera importantes cambios en esta institución para contribuir a un proceso más ágil de saneamiento.

b) Las Empresas privadas y ONG´s

Este grupo de actores indirectos, está conformado por las empresas privadas que tienen objetivos lucrativos y las Organizaciones No Gubernamentales, que son instituciones de servicio sin fines de lucro.

Las empresas privadas, han intervenido en el proceso de saneamiento de acuerdo a lo establecido en el artículo 382 del Reglamento de la Ley Nº 1715, que faculta la delegación parcial del proceso de saneamiento, “previo proceso de Calificación, podrá habilitar o autorizar a empresas privadas, en todo el territorio de la República, para que las mismas puedan ejecutar las pericias de campo dentro del proceso de saneamiento”.

La facultad otorgada al INRA, origina que luego de un proceso de calificación respectivo mediante un Manual de Habilitación de Empresas, el INRA establezca una base de datos con empresas habilitadas a ejecutar pericias de campo. Las mismas que se diferencian en nacionales e internacionales. Por un lado las empresas nacionales ejecutan pericias de campo en la modalidad de Saneamiento Simple a Pedido de Parte, constituyéndose esta modalidad en un contrato civil entre partes, en la cual el INRA, recibe la información obtenida, producto de las pericias de campo y la somete a un control de calidad. Existen casos de empresas nacionales que en merito a un contrato de servicios han desarrollado trabajos en otras modalidades de saneamiento. Por otro

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lado las empresas internacionales se han adjudicado los servicios de saneamiento de oficio respaldados por contratos con el INRA, sin duda alguna este tipo de tercerización es el que más esfuerzos financieros ha significado para la institución.

El mecanismo establecido en el reglamento de la Ley (Art.383) para la ejecución del control de calidad establece que: “A efectos de ejercitar control de calidad, sobre el trabajo cumplido por las empresas habilitadas, dentro del proceso de saneamiento, el Director Nacional del Instituto Nacional de Reforma Agraria, podrá suscribir convenios o contratos con empresas públicas y privadas, para que realicen dicha labor”. Este aspecto sin duda representa un talón de Aquiles, puesto que para el caso particular de los saneamientos a pedido de parte donde el interesado contrata los servicios de una empresa exclusivamente para pericias de campo, y posteriormente los resultados de esta se remiten al INRA para su control de calidad en gabinete, ya que debido a dificultades presupuestarias el INRA se ha visto impedido de efectuar un correcto seguimiento a los mencionados procesos, fundamentalmente en casos de inspecciones in situ, actividad que demandaba un soporte económico importante y que lamentablemente no siempre se disponía porque no se había programado.

Respecto a estos procesos delegados a empresas internacionales, estos se han caracterizado por ampliar la cobertura de servicios, más allá de las pericias de campo, llegando incluso a la responsabilidad de proyectos de resoluciones finales de saneamiento.

La permanente rotación de personal al interior del INRA también tuvo un efecto nocivo en el control de las empresas, porque involucraba cambios de criterios respecto al control de calidad y consecuentemente retrasos en la aceptación de los servicios.

Tales aspectos han incidido negativamente en el cumplimiento de objetivos, y es por eso que las empresas ejecutoras, nunca pudieron entregar los servicios contratados en el tiempo establecido contractualmente, por lo que tuvo que recurrirse a reiteradas enmiendas de ampliación de los plazos establecidos en los servicios y a consecuencia de ello el agotamiento de los recursos captados ya sean estos de donación como de convenios de créditos, dejando, lamentablemente procesos inconclusos que con la dinámica permanente del mercado de tierras, provocan la desactualización de los datos obtenidos años atrás. Situación que el INRA debe afrontar asumiendo las dificultades y costos que ello implica hasta la titulación de los mismos.

Estos procesos de delegación de partes del proceso de saneamiento, traen como consecuencia erogaciones financieras bastante elevadas en contraposición a la superficie titulada de las zonas de servicio definidas contractualmente. Si bien es cierto que la titulación de predios corresponde exclusivamente al INRA, en algunos casos particulares trabajos ejecutados por las empresas que en su fase correspondiente fueron aprobados por el INRA, han sido objeto de impugnaciones de los beneficiarios, que fueron probadas por el Tribunal Agrario Nacional, determinándose en casos aislados la ejecución de obrados desde cero.

Sin embargo lo más relevante de la terciarización de las atribuciones y funciones del INRA expresado en la contratación de empresas privadas para realizar el proceso de saneamiento según dirigentes de las organizaciones involucradas en el saneamiento con intervención de empresas privadas, es que ha sido negativo por que las pericias de campo al ser pagadas por particulares han estado recibiendo las “ordenes e instrucciones” de los que les pagan y no de las autoridades que tienen que llevar

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adelante el proceso de saneamiento, y menos cuidando que los procedimientos se halle encuadrados al marco legal y ético.

Las Organizaciones No Gubernamentales (ONG’s), son instituciones Privadas de Desarrollo Social, que trabajan con recursos de la cooperación externa, les caracteriza sus fines no lucrativos y su perfil esencialmente educativo y de asesoramiento a las organizaciones sociales. No son muchas las que se han interesado en participar activamente del proceso de saneamiento con el ánimo de contribuir a resolver los grandes problemas de acceso a la tierra. Este interés fue dirigido de manera especial al saneamiento de TCO’s. Estos actores sociales tuvieron dentro del proceso un rol de apoyo y acompañamiento técnico jurídico. Las principales que pueden mencionarse son ISALP de Potosí, CENDA de Cochabamba, ambas con trabajo en tierras altas y CEJIS y CPTI (este último equipo técnico del CIDOB) con sede en Santa Cruz y el Beni y Chuquisaca, que contribuyeron a la ejecución del saneamiento a momentos de manera crítica controversial con los INRAs departamentales y a momentos muy bien coordinada. Otras instituciones de importancia que han participado activamente en el proceso de saneamiento asesorando a las organizaciones sociales son la Fundación Tierra (con oficinas en La Paz, Sucre y Tarija) y CIPCA (esta última con presencia nacional).

c) Las Entidades de financiamiento26

Las entidades que han financiado las tareas de saneamiento son de naturaleza diferente. Se pueden agrupar en organismos internacionales, empresas privadas, entidades públicas (del gobierno central y de las prefecturas). A continuación se realizará una descripción y un análisis del papel que jugaron estas entidades en el proceso de saneamiento, sus percepciones y expectativas que tiene respecto del INRA y el proceso de saneamiento. Los organismos que intervinieron y aun lo hacen son por un lado los organismos multilaterales y por otro los organismos de cooperación bilateral.

Los organismos multilaterales son el Banco Mundial, el Fondo Nórdico para el Desarrollo (Nordic Development Found) y el Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola, el Banco Interamericano de Desarrollo – Fondo Nórdico de Desarrollo

Banco Mundial

En 1995 se firma el contrato de crédito AIF 2742-BO con la Asociación Internacional de Fomento (AIF) del Banco Mundial, para financiar el Programa Nacional de Administración de Tierras, durante la gestión 2001 se firma el crédito suplementario para ampliar el financiamiento y zonas de saneamiento por un valor de alrededor de 31 millones de dólares que incluye el aporte local del TGN y recursos propios. El objeto es por un lado el saneamiento de la propiedad agraria sobre aproximadamente 2.9 millones de hectáreas en zonas de La Paz y Santa Cruz (Ichilo), Pocona en Cochabamba, y por otro lado el fortalecimiento institucional del INRA, mediante la Automatización de Datos SIST, Asentamientos Humanos Piloto y modernización de las oficinas de Derechos Reales. El convenio de crédito concluyó el mes de junio de

26 En anexo C se presenta un cuadro resumen de entidades financieras según proyectos, montos y regiones financiadas

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2005, pero no se alcanzaron los resultados finales. Actualmente, el INRA continúa ejecutando operaciones con recursos propios y de TGN. Tiene previsto finalizar todos los trabajos pendientes hasta la gestión 2007.

La modalidad de ejecución fue a través de terciarización de servicios, especialmente de pericias de campo. La primera empresa contratada es INYPSA, para efectuar el saneamiento en las zonas de San Julián, San Pedro y Pailón Polígono 1 en Santa Cruz y en La Paz las zonas de Caranavi, Palos Blancos, Ixiamas y San Buena Ventura. Existieron deficiencias en los productos entregados por la empresa y también en el control de calidad realizado por el INRA, por esta razón los resultados del convenio fueron parcialmente alcanzados. En la zona de Pocona de Cochabamba se introdujo una nueva tecnología de medición a través de ortofotomapas, cuyo resultado ha sido la emisión masiva de títulos.

Por otro lado, se suscribió un convenio en 2002 a diciembre de 2006, para el financiamiento del Subprograma de Saneamiento y Titilación de Tierras Rurales, como contraparte a la ejecución de 7 proyectos de saneamiento. Los recursos del PSAC (Programa de Ajuste Estructural a La Descentralización) provienen del IDA del grupo del Banco Mundial. La relación con el organismo financiador no ha sido directa, sino a través del Ministerio de Hacienda.

Fondo Nórdico para el Desarrollo (Nordic Development Found)

En diciembre de 1996 se firma el contrato de préstamo para financiar el Proyecto Nacional de Administración de Tierras Áreas Contiguas que tuvo el objeto ejecutar el saneamiento integrado al catastro legal en aproximadamente 2,3 millones de hectáreas por un monto total de aproximadamente 10 millones de dólares, destinados a cubrir los gastos de ejecución de todas las etapas del proceso. El proyecto cierra en octubre de 2005, y los recursos externos han sido agotados, actualmente el INRA esta finalizando actividades con recursos propios que constituyen el aporte local comprometido por el Estado boliviano.

Se contrató a empresas privadas para la elaboración del mapa base, campaña publica, pericias de campo, evaluación técnico jurídica, exposición pública de resultados y el tratamiento del SIG, entre ellas empresas que provengan únicamente de países nórdicos, en este sentido se contrata a la empresa danesa Kampsax cuyos productos comprometidos no se ajustaban totalmente a los requerimientos de calidad y tiempo.

La relación entre el organismo financiador y el INRA fue directa y sin dificultades, pese a que esta institución no tiene sede en Bolivia. El seguimiento al proyecto por parte del NDF se realizo a través de informes de avance y de misiones periódicas de revisión.

Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola

El INRA suscribió un convenio para financiar SAN TCO con el FIDA como parte del PRODESIB; para financiar la demarcación de tierras comunitarias de origen en el Territorio Indígena del Parque Nacional Isiboro Secure, en el Territorio Indígena Chiman y en el Multiétnico II. A la fecha, el PRODESIB ha finalizado, pero no se ha logrado alcanzar el 100% de los resultados. La experiencia de trabajo con el FIDA ha sido peculiar, pues ha realizado una administración conjunta con la CAF. La modalidad de ejecución fue directa.

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Banco Interamericano de Desarrollo – Fondo Nórdico de Desarrollo

El BID ha iniciado su apoyo al saneamiento durante la gestión 2000 a través del proyecto BID 929, para ejecutar el saneamiento en propiedades afectadas por el camino carretero Santa Cruz – Puerto Suárez, cubriendo la etapa de pericias de campo, sin haber logrado la finalización de los plazos. A la fecha, la Unión Europea esta financiando la conclusión de dichos procesos. El organismo ejecutor fue el Ministerio de Desarrollo Sostenible a través de una unidad ejecutora.

El 2002 se suscribe un nuevo convenio BID 1099/SF-BO y NDF 367-BO, para financiar el Proyecto de Protección Ambiental y Social en el Corredor Santa Cruz – Puerto Suárez, por un monto de 5.100.000.- dólares americanos, para el saneamiento de aproximadamente 7.2 millones de Ha. en las provincias Chiquitos, Ángel Sandoval y Germán Bush. El convenio establece como fecha de finalización el 31 de diciembre de 2006, pero a la fecha no se han iniciado operaciones, en consecuencia la tarea inmediata es gestionar la ampliación de plazo de vigencia.

En diciembre de 2003 se firmo el convenio para financiar el Programa de Saneamiento de Tierras y Catastro Legal (BID 1512) que tiene por objeto concluir el proceso de saneamiento en Santa Cruz y Pando. Actualmente el programa no ha sido iniciado, en virtud a que es necesario modificar la documentación y lograr la aprobación bajo la nueva modalidad directa de ejecución.

Comunidad Europea

En 1999 se firma el convenio con la Unión Europea para financiar el Programa de Apoyo a la Estrategia del Desarrollo Alternativo en el Chapare (PRAEDAC), cuyo componente de saneamiento tiene por objeto ejecutar el saneamiento en 540.000 Ha en el trópico de Cochabamba, por un valor de 6.095.639 $US que incluye un aporte de contraparte de 31% y el resto en calidad de donación.

El INRA, únicamente, manejó los fondos de contraparte local y los de la UE fueron administrados totalmente por el PRAEDAC, y ejecutado por el consorcio BKP (Bloinfo, Kadaster y Proin).

Entre los organismos de cooperación bilateral que financiaron el saneamiento se hallan distintos estados como Dinamarca, el Reino de los Países Bajos, los Estados Unidos

Gobierno de Dinamarca

Paralelamente, al PRODESIB se ha iniciado el apoyo del gobierno de Dinamarca para financiar el Saneamiento de TCO’s, inicialmente con un proyecto piloto y posteriormente, a través del Programa Sectorial de Apoyo a Pueblos Indígenas, Participación Popular y Descentralización que entre otros componentes tuvo el de saneamiento de tierras. Durante la gestión 2001, el financiamiento fue ampliado para abarcar más áreas en tierras bajas e iniciar el saneamiento en tierras altas. El programa finalizo el 2004 y a partir de la gestión 2005 se inició la fase II cuya duración es de 5 años, que cubre las áreas no finalizadas en la primera fase y financia nuevas áreas, adicionalmente se incluye recursos para SAN SIM en áreas de influencia de TCO s, se

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formalizan recursos para manejo de conflictos, coordinación, genero y el financiamiento asegura el saneamiento de comienzo hasta el final.

En la primera fase existían dos intermediarios, uno por parte del Ministerio de Desarrollo Sostenible de Bolivia y otro por parte de la Embajada de Dinamarca, esto ha ocasionado que la interrelación con el organismo financiador sea lenta. En la segunda fase se han eliminado ambas instancias y la coordinación del Programa se hace a través de una unidad de coordinación en la misma Embajada. Para la revisión de descargos se ha establecido una empresa contable. El esquema vigente ha mejorado notablemente la ínter actuación entre INRA y el organismo financiador y ha agilizado todos los flujos información, documentación y financieros.

La modalidad de ejecución del saneamiento es directa, es decir no incluye terciarización y contiene mecanismos que garantizan el control social del proceso. Respecto al rol del organismo financiador, se debe indicar que es de apoyo a la ejecución, pues el 100% de los fondos son manejados por el INRA, en el marco de los convenios suscritos y los planes de trabajo.

Reino de los Países Bajos

El Reino de los Países Bajos inicia su apoyo al catastro durante la gestión 1997, la modalidad de ejecución fue a través de terciarización de servicios, los que no fueron licitados, sino que el organismo financiador ha propiciado la participación de Kadaster27 en el proceso de saneamiento en Bolivia desde 1997 a 2003. Todos los pagos han sido directos del organismo financiador a la empresa. El rol del INRA se ha limitado a la supervisión, por consiguiente su acción fue marginal y no determinante.

Durante la gestión 2003 se suscribe el acuerdo marco entre el gobierno de Bolivia representado por el Ministerio de Hacienda, el Ministerio de Desarrollo Sostenible y la ERPB28 que aprueba el proyecto, estableciendo la participación de Kadaster para ejecutar algunas etapas del proceso de saneamiento. En esa misma fecha, el INRA suscribe con Kadaster el convenio para la ejecución del denominado Plan de Apoyo al Sistema de Administración de la Propiedad. El organismo ejecutor es el INRA que contrata a Kadaster para la ejecución del proyecto. Los resultados previstos al cierre de la primera fase no fueron alcanzados.

Durante la gestión 2004 se inicia la ejecución de la segunda fase del PASAP que compromete 7 millones de dólares, también con la participación de Kadaster como ejecutor de algunas etapas del proceso de saneamiento. El proyecto tiene vigencia hasta el 31 de diciembre de 2006, pero a la fecha está paralizado, a causa de falta de resultados el Estado boliviano a través del INRA ha determinado la ejecución directa eliminando la terciarización. Para el efecto, se está realizando un proceso de conciliación con la empresa Kadaster. Asimismo, el INRA ha presentado a la ERPB su propuesta de ejecución directa, dicho documento está en proceso de evaluación.

Proyecto BOLFOR - USAID

El INRA ha firmado el convenio con el proyecto BOLFOR para financiar el saneamiento simple de oficio de tierras de producción forestal permanente. En este

27 Es una entidad del estado del Reino de Países Bajos 28 Embajada Real de los Países Bajos

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proyecto, los recursos son administrados en un 100% por The Nature Conservancy (TNC), quien paga personal y gastos operativos directamente. El INRA no tiene conocimiento de la ejecución financiera.

En 2004 se firma un convenio con USAID para financiar el Proyecto de Titulación de Tierras en Bolivia (BLTP), comprometiendo un monto en calidad de donación de $us. 2.841.868.-, cuyo objetivo es sentar las bases técnicas, operativas y logísticas sólidas para que el INRA efectúe el saneamiento y titulación rápida y masiva de tierras en el trópico de Cochabamba.

La modalidad de ejecución es directa y se rige con la suscripción de Acuerdos de Reembolso de Monto Fijo (FARA) entre el INRA y el BLTP. El relacionamiento con el organismo financiador se realiza a través del BLTP con sede en Cochabamba que hace de Unidad Ejecutora del Proyecto.

Convenios con YPFB y otras Empresas Petroleras

El INRA ha suscrito convenios con YPFB y con empresas petroleras privadas, para ejecutar el proceso de saneamiento de manera especifica en propiedades afectadas por servidumbres de ductos, por derechos de vía, o donde se realicen actividades de exploración, explotación y comercialización de hidrocarburos, con el objeto de regularizar las servidumbres ya constituidas o por constituir.

El proyecto con mayor cantidad de recursos invertidos es el financiado por YPFB y Transredes SA., pues tiene por objeto sanear la propiedad agraria afectadas por servidumbres de ductos que fueron objeto del proceso de capitalización y pasaron a ser administradas por la empresa Transredes. Actualmente el proyecto esta paralizado porque ya se ha cumplido el plazo de ejecución y porque no existen acuerdos respecto a los productos que debe entregar el INRA.

Otros proyectos semejantes con montos menores son los financiados por Transierra S.A., Petrobrás Bolivia S.A., Total Exploration Production Bolivia y BG Bolivia. En función a la experiencia del INRA, es importante indicar que las empresas petroleras no son organismos financiadores propiamente dichos, sino que el tipo de convenio se asemeja más a un contrato de servicios, donde el INRA debe ejecutar el saneamiento en áreas donde las empresas realizan sus operaciones. En este sentido, se debe analizar la conveniencia de continuar manejando estos proyectos como inversión publica.

Prefectura del Departamento de Tarija

El mes de septiembre de 2005, el INRA ha firmado el convenio con la prefectura de Tarija, para la ejecución del saneamiento de 315,822 Ha en las provincias Cercado, Méndez, Arce y Gran Chaco. El monto comprometido es $us. 556,725.- La modalidad de ejecución es por administración directa. El presupuesto del convenio cubre las fases ejecutadas por la departamental del INRA en Tarija y no las actividades ejecutadas por la oficina nacional. El mes de septiembre de 2006 se ha iniciado el proceso.

Prefectura del Departamento de Chuquisaca

El mes de agosto de 2005, el INRA ha firmado con la prefectura de Chuquisaca, el convenio para ejecutar el saneamiento de la propiedad agraria en las comunidades para

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regularizar el derecho propietario y saneamiento correspondiente de los titulares para el sector del futuro aeropuerto internacional de Yamparaez. El tipo de ejecución es directa y no se ha previsto recursos para trabajos que debe ejecutar la nacional.

Otros Organismos Financiadores

El INRA ejecuta proyectos con montos menores para financiar el saneamiento en áreas especificas, entre los cuales, se puede citar los siguientes: Saneamiento simple de oficio en Santa Rosa de Avichaya en Oruro financiado con recursos de Contravalor del TGN, Saneamiento Kollasuyo de Broncini - Provincia Caranavi financiado por Caritas y los mismos beneficiarios, Saneamiento Simple de Oficio en la Reserva Nacional de flora y fauna Tariquía en Tarija financiado por SERNAP, Saneamiento en el municipio del Villar en Chuquisaca financiado por el mismo municipio y por Fundación Tierra y Proyecto Saneamiento en el Parque Nacional Territorio Indígena Isiboro Secure (TIPNIS - Línea Roja) financiado por el SERNAP a través del FUNDESNAP. Este tipo de proyectos generalmente son de corta duración y con áreas de intervención muy puntuales. La experiencia ha demostrado que la carga administrativa que genera un proyecto pequeño es la misma que la de uno grande, esto se refiere a inscripción de presupuesto, elaboración de SGPs, SISIN, etc., con frecuencia estos aspectos y fundamentalmente restricciones normativas dispuestas para la inscripción presupuestaria, hacen que los recursos desembolsados no puedan ser ejecutados con agilidad, ocasionando perjuicio en las actividades de saneamiento. En este sentido, es importante que el INRA en coordinación con las entidades del Estado correspondientes asuma una estrategia que facilite la ejecución de este tipo de proyectos, por ejemplo la inscripción de un presupuesto general para proyectos menores que tenga flexibilidad de incorporar cualquier tipo de proyecto a lo largo del año.

1.5.3 El INRA, su estructura, sus recursos humanos y sus sistemas de gestión

El INRA en la nueva estructura de gobierno y a partir de la Ley de Organización del Poder Ejecutivo es una entidad pública descentralizada del Ministerio de Desarrollo Rural Agropecuario y Medio Ambiente, y como antes, tiene jurisdicción nacional a través de 9 oficinas departamentales y además regionales, con personalidad jurídica y patrimonio propio. Particularmente es el Viceministerio de Tierras la instancia establecida en cuya jurisdicción opera el INRA.

El INRA para cumplir su misión de saneamiento, distribución de tierras y promoción de asentamientos humanos, a lo largo de sus 10 años de existencia ha tenido estructuras diferentes, sin que estas hayan logrado responder adecuadamente a su mandato. Es decir, la estructura organizacional no reflejaba el contenido central de su misión. La mayor parte de las estructuras con las que el INRA ha funcionado han priorizado el saneamiento y la dimensión técnica de su trabajo, no así la dimensión social y específicamente la distribución de tierras y los asentamientos humanos.

La estructura organizativa vigente hasta la anterior dirección nacional del INRA, tenia tres grandes áreas: un área administrativa y financiera a cargo de la Dirección General de Administración y Finanzas con 4 jefaturas, un áreas técnica a cargo de la Dirección General de Información Geográfica con 4 jefaturas y su staff donde se concentraba el mayor volumen de trabajo, y un área jurídica a cargo de una Dirección General de Asuntos Jurídicos con dos jefaturas.

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Según la evaluación de Impacto del proceso de saneamiento 2005, “las gestiones pasadas desarrollaron una centralización y concentración de actividades innecesarias en la Dirección Nacional recargando y volviendo ineficiente la gestión del INRA, como consecuencia se desarrolló un aparato burocrático pesado e ineficiente, en el cual pervivían 15 unidades dependientes de la Dirección Nacional, dando paso a una falta de comunicación vertical y horizontal, falta de coordinación entre diferentes unidades y fundamentalmente entre las tres áreas de saneamiento, creando compartimientos estanco, parcelas desarticuladas dentro de la entidad. Por su puesto se dio una inadecuada distribución de recursos humanos, físicos y financieros, se multiplicaron los trámites administrativos engorrosos, lo que generó una burocracia que la prensa refleja muy bien”.

Según una lectura de las distintas administraciones y visiones institucionales que influyeron en el tratamiento de los procedimientos, se empezó con un criterio de organización por modalidades de saneamiento, creándose tres direcciones, que dependían directamente del Director Nacional; esta experiencia gerencial ocasiono una dispersión de criterios de aplicación de la normativa agraria.

Posteriormente se plantea un manejo gerencial centralizado, creando la dirección de saneamiento que opto por delegar responsabilidades Técnicas y Jurídicas por cada departamento, en esta propuesta gerencial se puede rescatar que existió un mejor manejo de la información, pero lo negativo fue la demasiada concentración de decisiones gerenciales en una sola persona.

Posteriormente se cambia la estructura para manejar el saneamiento desde una Dirección Técnica de operaciones de saneamiento, que pasa a un manejo por proyectos, quedando desamparadas algunas modalidades que no contaban con presupuesto o financiamiento cambiando luego radicalmente la posición del INRA respecto al Saneamiento otorgándole recién un enfoque técnico catastral (el 2004).

La última administración gerencial que estructura el manejo del procedimiento y saneamiento enmarca toda la responsabilidad dentro la Dirección de Información Geográfica, estructurando la gestión del saneamiento por proyectos con una visión técnica y de manejo de información mediante las unidades de Catastro y Geomatica.

En vista de no haberse encontrado en estos 10 años de gestión del INRA un nivel óptimo en el manejo gerencial, se puede concluir en la necesidad de respaldar la reformulación de la estructura del INRA que se encuentra en curso.

La actual estructura en proceso de implementación, debe responder de una manera más adecuada a la misión del INRA y por tanto con un mayor equilibrio de lo social y lo técnico, se debe proceder a estructurar la nueva gestión en torno a los dos componentes centrales del mandato institucional: el saneamiento por un lado y por otro la distribución de tierras y asentamientos humanos. Es decir ahora se cuenta con 4 direcciones: las centrales son la Dirección Nacional de Saneamiento y la Dirección Nacional de Distribución de Tierras y Asentamientos humanos, y en torno a estas dos nuevas direcciones se halla estructuradas las jefaturas. Adicionalmente se encuentran la Dirección Nacional de Administración y Finanzas y la Dirección Nacional de Asuntos Jurídicos.

La estructura organizativa a nivel de las oficinas departamentales, tenían una derivación directa de la estructura nacional. Sin embargo la actual estructura organizativa a este

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nivel, no será una replica mecánica del nivel nacional. Por ejemplo no siempre habrá un área de distribución de tierras en aquellos departamentos donde no corresponde.

El manejo de los recursos humanos, no es el área donde mayor merito haya tenido el INRA, es más, constituye históricamente la principal debilidad de la gestión institucional, debido a la excesiva rotación e inestabilidad provocada a su vez por los cambios permanentes de directores y la ingerencia político partidaria y de intereses económicos.

El INRA inició su trabajo con 100 funcionarios aproximadamente, que se fue incrementando paulatinamente hasta legar en su momento de mayor crecimiento a 800

(80% abogados o técnicos, ingenieros, topógrafos, geodestas, 15% administrativos, economistas, auditores, administradores. 5% personal de apoyo). Según la evaluación de Impacto del proceso de saneamiento, “Estos funcionarios nunca pudieron compartir una cultura organizacional, una visión común del INRA, la misión, objetivos, estrategias y metas no fueron compartidas por todos los miembros, por años se han mantenido los compartimientos estanco, donde cada unidad sigue su propia lógica”.

Actualmente la composición del personal en función de sus relaciones contractuales indica que sólo el 18, 8 % del personal tiene carácter de permanente, estando el resto bajo una figura de eventual o de consultoría, no siempre representa estabilidad y seguridad (ver en el siguiente cuadro). Respecto a la formación del personal, el 56% tiene grado académico mínimo de licenciatura, 22% tiene un grado mínimo de egresados universitarios y/o técnico superior y 22% tienen un grado mínimo de bachiller.

Cuadro 10 Composición del personal según tipo de contrato

CONCEPTO CANTIDAD PORCENTAJE

Personal permanente 93 18.83 Eventual recursos propios 63 12.75 Consultores 338 68.42

TOTAL 494 100.00

Fuente: Unidad de personal - INRA

La cuarta parte del personal del INRA (28 %) se encuentra en la oficina nacional, y el resto se halla distribuido en las oficinas departamentales. A su vez el número de funcionarios de cada oficina departamental depende de la cantidad de proyectos financiados que tienen para su territorio.

El grado de inestabilidad y rotación de personal es explicable por el tipo de política de recursos humanos, el propio contexto nacional vigente en términos del marco legal laboral y la diversidad de fuentes de financiamiento, en el que las consultorías cobran un protagonismo como en todo el aparato estatal. Las evidencias según el mismo estudio se expresan en:

Solo el 13 % (101 personas) del total de funcionarios son consideradas personal de planta, financiado por TGN.

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El resto tiene rango de consultor o eventual con contratos de 3 a 5 meses alargándose en algunas oportunidades de 1 o 2 años dependiendo de la duración del Proyecto.

El Banco Mundial financia a 101 funcionarios, DANIDA a 300 personas.

La lógica de los proyectos con financiamiento externo conduce a la formación de planteles de personal que crecen y disminuyen periódicamente, “no existiendo un solo mes donde el número de personal del INRA sea el mismo”.

Esta misma lógica, determina diferenciaciones significativas en el régimen salarial, sobre todo expresadas en retrasos en el pago de salarios debido a la rigidez de procedimientos de TGN y cooperación internacional. En el pasado ha sido muy difícil la convivencia entre personal pagado por organismos de cooperación externa y personal pagado por el TGN, según el estudio “al mismo perfil, la misma responsabilidad y carga de trabajo correspondía diferente salario, pudiéndose duplicar en algunos casos. Este aspecto ha sido pernicioso en el fortalecimiento de una cultura organizacional que debiera incentivar la idoneidad y equidad”

La contratación de personal, algunas veces impuesto por los financiadores, toda vez que se procede a la suscripción de contratos trimestrales con la mayoría de los funcionarios de la institución, crea un vacío en la continuidad de los procesos, y por tanto un ambiente de malestar que repercute en el desempeño laboral, porque genera incertidumbre e inseguridad laboral como una constante.

La gestión del INRA, no se ha orientado por una planificación estratégica y operativa capaces de articular objetivos de largo plazo establecidas por las políticas nacionales de tierras, las acciones inmediatas de saneamiento y los recursos financieros, como se afirma en la evaluación de impacto del saneamiento: “Una de las mayores flaquezas del INRA ha sido operar el saneamiento sin una planificación estratégica a mediano y largo plazo, este elemento esencial para contar con una visión integral de las labores de saneamiento, esa falta de norte claro que no pudo priorizar las áreas a sanear, no estableció con claridad los recursos humanos, físicos y financieros necesarios para afrontar el gran desafío de sanear todo el territorio boliviano, ha incidido en la identificación de las metas del saneamiento”. No obstante el año 2005 se estructuró un plan estratégico institucional (PEI), que no se ha implementado hasta ahora.

Esta ausencia de este instrumento de planificación, imprescindible para la gestión de cualquier organización, ha impedido precisamente la construcción de una cultura organizacional, que permita al personal compartir la misión de la institución, la visión, los objetivos y las metas, que no siempre fueron formulados de forma sistemática y oportuna y con los indicadores pertinentes. Esta carencia también impidió, efectuar un seguimiento, un control y evaluación de la eficacia, eficiencia y los costos de sus operaciones y el grado de satisfacción de los grupos sociales involucrados, de tal forma que no se pudo encarar los ajustes a tiempo del proceso de saneamiento. La planificación ha estado contaminada e influenciada fundamentalmente por intereses de grupos de poder económico, por presiones de tipo político o social y restringida por las limitaciones económicas y financieras.

El INRA, cuenta con un reglamento específico para administración de personal y con mecanismos de reclutamiento y selección de personal, que sin embargo requieren de actualizar a las nuevas disposiciones emanadas en el conjunto de decretos denominados los 7 surcos para la nueva reforma agraria.

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Por otro lado, aunque el INRA se halla manejando sistemas como el SIGMA y el sistema integrado de contabilidad PAMOKE, requieren su adecuación a los cambios procedimentales de la nueva propuesta institucional, y un radical mejoramiento, basándose en principios de celeridad, transparencia y bajo costo.

Si bien en un principio el INRA junto a la empresa INYPSA capacitó técnicamente a su personal, esta capacitación no ha sido permanente, no se han destinado fondos para ello lo que impidió la generación de espacios de discusión debate y unificación de criterios jurídicos, técnicos y políticos. Los propios abogados no tienen necesariamente una interpretación única de la ley y los reglamentos, las distintas percepciones de la realidad, o la rigidez con las que se realizan las interpretaciones muestran la necesidad de espacios internos regulares de discusión, debate y construcción de un solo discurso institucional.

Otra limitación relevante que influye en los procesos de saneamiento es la falta de una infraestructura y recursos físicos necesarios para el cumplimiento eficiente de labores, “el hacinamiento de personal, la concentración de estantería y de papelería, no se ha tomando en cuenta la importancia de la ergonomía, que aconseja un análisis de espacios de trabajo en oficina, analiza el entorno ambiental, evalúa condiciones de trabajo, mobiliario y equipo necesario con los que cada recurso humano debe contar para el buen cumplimiento de sus labores”.

Un factor importante para una gestión eficiente del saneamiento es la disponibilidad de equipamiento e infraestructura suficiente y adecuada, condiciones necesarias que pueden determinar óptimos rendimientos en el personal, máxime si las acciones de saneamiento a partir del presente plan serán de carácter masivo

1.6 LA GESTION ECONOMICA Y FINANCIERA DEL SANEAMIENTO29

En este punto se puede apreciar la composición del presupuesto y la capacidad de ejecución, las fuentes de financiamiento, y los costos del saneamiento.

Cuadro 11 Ejecución financiera entre el 96 y 2006 (en dólares)

Fuente: Dirección general de administración y finanzas del INRA

La composición de los recursos financieros globales del INRA por lo general proviene de tres fuentes: “la financiamiento extranjero con un 74 %, el TGN con un aporte de un 8 %, más otros 14 % (como aporte local), y los recursos propios, asciende al 3 %.

El financiamiento externo ha constituido una base financiera importante para encarar el proceso de saneamiento, por los volúmenes aportados. Sin embargo hay que destacar que el 62,55 % del financiamiento externo, casi las dos terceras partes de estos recursos provienen de créditos contraídos por los diferentes gobiernos, lo que quiere decir que sólo un poco más de la tercera parte forma parte de los recursos de donación.

29 Ver en Anexo B Mapas de los departamentos según estado de financiamiento del saneamiento

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Los recursos de crédito como se puede observar en el Cuadro 12 (Filas de color amarillo), provienen de organismos internacionales como el BID, el Banco mundial, el Fondo Nórdico. En cambio la cooperación en condiciones de donación más relevante es la proveniente de Dinamarca, que equivale a la mitad de los recursos de donación (17, 48 %).

Cuadro 12 Aportes financieros externos para el saneamiento según fuente

Fuente de financiamiento monto aportado por las

entidades finencieras*Porcentaje de aporte por organismo financiador

Fondo Nórdico de Desarrollo 10.000.000,00 8,43%

BLTP - USAID 2.841.868,00 2,40%

Asociación Internacional de Fomento - Banco Mundial 31.222.282,00 26,32%

Banco Interamericano de Desarrollo Fondo Nórdico de Desarrollo 5.100.000,00 4,30%

Banco Interamericano de Desarrollo 20.800.000,00 17,53%

Gobierno de Dinamarca (fase I y fase II) 20.736.161,38 17,48%

Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola (FIDA) 6.580.185,00 5,55%

Gobierno de Canadá 290.555,00 0,24%

Embajada del Reino de los Países Bajos 7.000.000,00 5,90%

Agencia Suiza para el Desarrollo y Cooperación (COSUDE) 135.000,00 0,11%

Comunidad Europea y Contraparte Local 6.095.639,00 5,14%

Ministerio de Hacienda - Instituto Nacional de Reforma Agraria 2.200.000,00 1,85%

Ministerio de Desarrollo Sostenible - Instituto Nacional de Reforma Agraria 298.614,00 0,25%

INRA - Viceministerio de Inversión Pública y Financiamiento Externo "VIPFE" 9.953,00 0,01%

Instituto Nacional de Reforma Agraria - YPFB - Transredes SA. 2.751.983,00 2,32%

Instituto Nacional de Reforma Agraria - Capitania del Alto y Bajo Isoso (CABI) 839.625,00 0,71%

Servicio Nacional de ÁreasProtegidas (SERNAP) 114.121,00 0,10%

Servicio Nacional de ÁreasProtegidas (SERNAP) 19.990,00 0,02%

Instituto Nacional de Reforma Agraria - Servicio Nacional de Areas Protegidas (SERNAP) 7.742,00 0,01%

Instituto Nacional de Reforma Agraria - Petrobras Bolivia S.A. 117.796,00 0,10%

Instituto Nacional de Reforma Agraria / Total Exploration Production Bolivie 19.710,00 0,02%

Instituto Nacional de Reforma Agraria / TRANSIERRA S.A 167.823,00 0,14%

Instituto Nacional de Reforma Agraria/ Dir. Deptal Tarija INRA / Empresa BG Bolivia 164.988,37 0,14%

Instituto Nacional de Reforma Agraria y Prefectura del Departamento de Tarija 556.725,00 0,47%

Instituto Nacional de Reforma Agraria y Prefectura del Departamento de Chuquisaca 65.415,00 0,06%

Viceministerio de la Mujer e Instituto Nacional de Reforma Agraria 30.000,00 0,03%

BOLFOR II 473.173,00 0,40%

118.639.348,75 100,00%* estos datos incluyen lso aportes de contrapartida del TGN y propios.

Fuente: Unidad de Planificacion, seguimeinto y evaluacion de proyectos del INRA

La excesiva dependencia de organismos financiadores y la falta de políticas institucionales sólidas y de largo plazo han ocasionado un marcado debilitamiento de la institución y un manejo aislado de proyectos.

Sobre la base de la experiencia, es importante indicar que los proyectos financiados por organismos de cooperación que han otorgado créditos, como el Banco Mundial, el Fondo Nórdico para el Desarrollo, el BID y algunas donaciones como el Reino de los Países Bajos y Comunidad Europea han sido ejecutados bajo la modalidad de terciarización de una parte del proceso de saneamiento. Los resultados son desalentadores ya que no se han alcanzado las metas y los costos han sido elevados. Los proyectos financiados por Dinamarca, FIDA cuya característica de ejecución es directa, han permitido al INRA tener mayor control del proceso y lograr mayores niveles de avance en el saneamiento y a menor costo

La cantidad de recursos indicada en el cuadro, asciende a más de 118 millones de dólares, pero contiene inclusive aquellos comprometidos de más de 20 millones de dólares por el BID y otros adicionales para incluir en la implementación del presente Plan. Hasta la fecha, se han ejecutado un poco más de 88 millones de dólares

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La gestión financiera ha estado a cargo de la Dirección Administrativa y Financiera (DAF) que administra recursos de TGN, siempre escasos y tardíos. Pero además, la posibilidad de la administración de otros recursos provenientes de otras instituciones públicas que difícilmente se consiguen, toman tiempos muy largos e innecesarios en su inscripción y desembolsos que también retrasan los procesos de saneamiento.

Aunque en estos diez años se han ejecutado según el Cuadro 13 más de tres millones de dólares provenientes de los recurso propios generados por concepto de tasas de saneamiento, adjudicación y venta de bienes y servicios (que ascienden solo al 3 % del total ejecutado en el período), lo que efectivamente se ha recaudado por estos conceptos llegan a 4.275.281,97 $US. Estos ingresos, se hallan estructurados de la siguiente manera:

Cuadro 13 Composición de los ingresos propios del inra Tipos de ingresos Montos en $US PorcentajeIngresos por tasas de saneamiento 1.357.270,9 32 %Ingresos por adjudicación 2.484.443,99 58 %Ingresos por venta de bienes y servicios 433.567,12 10 %Total 4.275.281,97 100 %

Fuente : Elaboración propia en base a datos de la Dirección de administración y finanzas

El cuadro muestra que la mayor parte de los ingresos propios provienen de la adjudicación de tierras producto del proceso de saneamiento (el 58 %). Estos ingresos se han incrementado significativamente a medida en que el proceso de saneamiento ha ido elevando su ritmo de productividad, especialmente en las tierras bajas de (Santa Cruz). El 80 % de los recursos se han recaudado durante los últimos 3 años, como se aprecia en el siguiente cuadro:

Cuadro 14 Precios de adjudicación (Bs. y $us.) GESTION NACIONAL LA PAZ TARIJA SUCRE SANTA CRUZ BENI CBBA PANDO ORURO POTOSI TOTAL Bs. TOTAL $us.

1999 29.719,76 29.719,76 3.691,92000 107.990,20 51.512,38 224.941,15 42.719,25 14.303,28 441.466,26 54.840,52001 7.723,78 1.352,84 11.378,39 108.945,12 15.540,65 144.940,78 18.005,12002 12.364,80 62,90 8.080,50 970,90 382.577,54 75.632,14 479.688,78 59.588,72003 300.059,95 31.047,61 23.880,79 761.539,54 348.980,72 18.401,53 18.853,16 1.502.763,30 186.678,72004 4.800,00 82.533,02 3.317.997,76 573.258,08 6.450,76 3.985.039,62 495.036,02005 236.349,57 6.454.857,92 144.414,72 229.422,34 1.651,23 7.066.695,78 877.850,4

AL 31/10/06 77.019,65 882,59 14.119,70 6.137.212,54 120.221,35 4,03 6.349.459,86 788.752,8TOTAL 157.798,54 671.157,29 51.389,09 121.504,41 17.388.071,57 1.200.545,56 32.704,81 374.947,61 0,00 1.651,23 19.999.774,14 2.484.443,99

Fuente: Dirección general de administración y finanzas del INRA

Pero estos recursos por este concepto de adjudicación, son extremadamente mínimos si se consideran lo que según fuentes de la Superintendencia Agraria que figuran en el Cuadro 14 debieran ingresar al INRA. En el cuadro siguiente podrá evidenciarse lo que el Estado Nacional, mediante el INRA, está perdiendo por no cobrar los montos que debieran pagarse por adjudicación de las tierras que fueron saneadas.

Cuadro 15 Valuaciones para fines de adjudicación simple

TOTAL VALUACIONES PARA FINES DE ADJUDICACION SIMPLEENTRE MAYO DE 1999 A SEPTIEMBRE DE 2006 POR DEPARTAMENTOTipo de valuación departamento Número de predios Total hectáreas Monto total de valuación

Dólares BolivianosSanta Cruz 15067 2,417,606 27745748,91 205196377,50La Paz 4574 184,323 932446,33 6334088,89Chuquisaca 11486 619,059 1875862,18 13840600,29Chochabamba 27030 191,586 508488,55 3988247,09Tarija 1138 212,694 746807,85 5684414,11Beni 1509 1,303,540 5915789,48 45429056,73Pando 546 195,787 101322,90 796442,31Oruro 110 2,228 2962,92 22497,76Potosí 16 256 184,15 1485,67TOTALES 61476 5,127,080 37,829,613.26 281,293,210.35

Fuente: Superintendencia Agraria: Resumen de los sistemas operativos (periodo 1997- 2006)

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Como se aprecia en el cuadro, el INRA a la fecha debiera haber cobrado a los propietarios de los predios agrarios que hicieron el saneamiento de sus predios la suma de 37.829.613,28 $US, pero apenas se ha logrado cobrar 2.484.443,99 $US, equivalente al 6,5 % del total. EL 94 % de este monto corresponde únicamente a los departamentos de Santa Cruz y Beni, que es donde más adjudicaciones de tierras se ha producido. Esta cantidad de recursos corresponden a una superficie de 51.270.801.648 Has30.

Este dato, altamente revelador, pone en evidencia dos grandes oportunidades, pero a la vez dos grandes desafíos: Disponer de más de 35 millones de dólares para ejecutar el propio plan o recuperar los predios que se adjudicaron, como establece el Reglamento de la Ley Nº 1715 en su articulo 234: “la falta de pago del precio de adjudicación, en las condiciones señaladas, dejara sin efecto la adjudicación y habilitara a las direcciones departamentales del Instituto de Nacional de Reforma agraria a distribuir la tierra bajo la modalidad que se determine”.

Este desafío, plantea al INRA la necesidad de estructurar líneas estratégicas que desarrollen acciones sistemáticamente estructuradas, dirigidas a la recuperación de estos recursos económicos o que promuevan la recuperación de las tierras para su posterior distribución.

La ejecución presupuestaria en general, se ha alcanzado en un rango que fluctúa entre el 55 y el 62 %, lo que muestra la necesidad de simplificar trámites en los procesos administrativos y financieros, es importante la implementación de control normativo en el manejo de recursos financieros y el establecimiento de indicadores cualitativos y cuantitativos.

Cuadro 16 Ejecución presupuestaria por año

AÑO PRESUPUESTO EJECUCION PORCENTAJE2002 104,874,679.00 57,841,280.37 55% 2003 111,723,586.00 64,011,511.14 57% 2004 133,895,585.00 74,539,148.16 56% 2005 154,965,514.68 95,979,729.57 62% 2006* 104,702,093.33 27,997,220.65 27%

Fuente: Reportes del SIGMA * dato solo hasta el mes de julio

Si bien los responsables de proyecto de acuerdo a cronograma de actividades tienen que realizar control de calidad a los procesos encomendados, la autorización y desembolso de recursos no ha sido prioridad para la Dirección Nacional, al contrario la línea de trabajo estaba orientada en determinados periodos a la no realización de viajes de control de calidad y si en algún caso se autorizaba, el desembolso económico se realizaba posterior a la actividad cumplida. Sin embargo en otros periodos, cuando los viáticos eran muy interesantes, según los dirigentes de las tierras bajas, los viajes desde La Paz con la excusa del control eran muy frecuentes y de muy larga duración. Esto conduce a mejorar los sistemas de administración de recursos en función de los planes operativos aprobados y de las prioridades del plan.

Los costos unitarios históricos manejados por el INRA, no fue muy fácil de establecer debido probablemente al poco interés de elaborar una base coherente y muy

30 Este dato probablemente tiene errores porque hasta ahora el INRA no ha logrado comprometer más de 46 millones de Has en sus distintas etapas.

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ajustada a las realidad y a la racionalidad. No es posible dudar de la capacidad profesional de la gente que ha tenido la responsabilidad de administrar las finanzas institucionales. Estas condiciones obviamente se prestaban fácilmente para lograr niveles muy discrecionales en la administración y hasta de aprovechamiento ilícito.

De hecho, no todos los proyectos establecían un análisis suficientemente estructurado de los costos del saneamiento. Es más muchos proyectos no cuentan con un análisis de costos unitarios que sustente su presupuesto. De los 28 proyectos que se tuvo la oportunidad de revisar, sólo 14 permiten establecer costos unitarios y muchos menos tienen un análisis coherente de costos.

Del análisis del cuadro 17, se puede desprender que hay una notable diferencia en los costos unitarios de saneamiento, cuyo rango varia desde los 0,68 $US por hectárea ejecutados por el proyecto BOLFOR en tierras bajas de producción forestal permanente, en los departamentos de Santa Cruz, Pando y La Paz, hasta costos de 11,24 por Ha. Ejecutados por el banco mundial en las regiones de San Julián - San Pedro, Pailón e Ichilo en SCZ; Ixiamas - San Buenaventura, Caranavi - Palos Blancos y TCO Tacana en LPZ y Pocona en Cochabamba. No obstante se puede establecer un costo promedio de 3,58 $US la hectárea.

Se ha considerado como parámetro de análisis los costos directos ejecutados bajo las formas de servicios terciarizados y ejecución directa. En este sentido, se ha determinado el promedio de costos del proyecto financiado por Dinamarca Saneamiento de tierras comunitarias de origen, que arroja como resultado un costo en tierras bajas de 0.54 $us por hectárea y en tierras altas de 1.96 $us por hectárea, la diferencia se debe al nivel de parcelamiento y a las economías de escala, pues en tierras bajas se sanean grandes superficies lo que hace que el costo unitario baje. Esto no sucede en tierras altas, donde el tamaño de las demandas es significativamente inferior.

Con relación a los proyectos terciarizados, el promedio de costos directos está por encima de 5 $us por hectárea, bajo la modalidad CAT SAN. Es importante aclarar que las zonas donde se ha aplicado el CAT SAN tienen un alto grado de parcelamiento, lo que eleva el costo. Sin embargo, no se puede atribuir los altos costos exclusivamente a este motivo, sino también a que las empresas contratadas tienen un margen de utilidad, lo que encarece el saneamiento.

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Cuadro 17 Costos unitarios según proyecto, fuente de financiamiento, región y tipo de administración

Proyecto Fuente de financiamientoCosto unitario

etapa financiada

Región Modalidad directa o terciarizada

Proyecto Nacional de Administracion de Tierras Areas Contiguas Fondo Nórdico de Desarrollo 4,35 2,3 millones de hectareas (San Javier - El Puente en SCZ y

Prov. Ballivián en el Beni) Terciarizada

Proyecto de Titulacion de Tierras en Bolivia (BLTP) BLTP - USAID 3,55 Trópico de Cochabamba Directa

Proyecto Nacional de Administración de Tierras "PNAT"

Asociación Internacional de Fomento - Banco Mundial 11,24

2'000,000 has en zonas de servicios establecidas en San Julián - San Pedro y Pailón Pol. 1 en SCZ; Ixiamas - San Buenaventura, Caranavi - Palos Blancos y TCO Tacana en LPZ, Asentamientos Humanos Piloto (PNAT inicial), además de 86,673 has Pocona - CBB; 545,000 has Ichilo - SCZ; 145,723 has - TCO´s en LPZ, Fortalecimiento Institucional INRA, Automatización de Datos - SIST y Modernización de Derechos Reales (PNAT Suplementario).

Terciarizada

Proyecto de Protección Ambiental y Social en el Corredor Santa Cruz - Puerto Suarez

Banco Interamericano de DesarrolloFondo Nórdico de Desarrollo 1,65

Provincia Chiquitos, Municipios de Pailón, San José de Chiquitos y Roboré (Pol. 1) y aprox. 4,150,000 has en la Provincia Ángel Sandoval, Municipio de San Matías y Provincia Germán Busch, Municipios de Puerto Quijarro, Puerto Suárez y El Carmen Rivero Tórrez, incluido el área protegida San Matías y Otuquis (Pol 2)

Terciarizada

Programa de Saneamiento de Tierras y Catastro Legal Banco Interamericano de Desarrollo 1,01

Santa Cruz (14.9 millones de has): Provincias Cordillera, Vallegrande, Chiquitos, Florida, Manuel Caballero, Vallegrande, Ichilo, Guarayos, Ignacio Warnes, Ñuflo de Chavez, O.Santisteban, Sara, Velasco, Angel Sandoval, Andrés Ibañez; y Pando (5.6 millones de has): Provincias Abuna, Madre de Dios, Manuripi, Nicolás Suárez, Federico Román.

En el diseno la modalidad fue de terciarizacion, pero se esta modificando a modalidad de ejecucion directa

Convenio Gubernamental para el Programa de Apoyo a los Derechos de los Pueblos IndígenasSaneamiento de TCO

Gobierno de Dinamarca 0,78

19 demandas de TCO´s en Tierras Bajas que fueron iniciadas en la primera fase del programa. A 42 demandas en Tierras Altas iniciadas en la primera fase. Por lo menos 37 demandas en Tierras Altas iniciadas en la segunda fase del programa.

Directa

ACUERDO "Plan de Apoyo al Sistema de Administración de la Propiedad" (PASAP)

Embajada del Reino de los Países Bajos 2,02 Chuquisaca y una pequena superficie de Tarija Terciarizada

CONVENIO DE FINANCIACIÓN "Programa de Apoyo a la Estrategia del Desarrollo Alternativo en el Chapare"

(PRAEDAC)

Comunidad Europea y Contraparte Local 10,51 Trópico de Cochabamba Terciarizada

Saneamiento del conton AvicayaINRA - Viceministerio de Inversión Pública y Financiamiento Externo "VIPFE"

4,98 Provincia Poopó, Cantón de Avicaya - Departamento deOruro Directa

Conclusión del proceso de Saneamiento de lademanda de dotación y Titulación de TierrasComunitarias de Origen del Pueblo Guaraní del Isoso;en Santa Cruz.

Instituto Nacional de Reforma Agraria -Capitania del Alto y Bajo Isoso (CABI) 0,43 Pueblo Guaraní del Isoso; en Santa Cruz. Directa y terciarizada

Ejecución del proceso de saneamiento simple en Tarija Instituto Nacional de Reforma Agraria -Petrobras Bolivia S.A. 3,22 Depto. de Tarija Directa

Saneamiento Simple de Oficio en un área mínima de5000 Has., en el departamento de Tarija.

Instituto Nacional de Reforma Agraria / Total Exploration Production Bolivie 3,94 Departamento de Tarija. Directa

"Saneamiento de Áreas Priorizadas del Departamentode Tarija y Equipamiento del INRA"

Instituto Nacional de Reforma Agraria y Prefectura del Departamento de Tarija

1,76 Provincias Cercado, Méndez, Arce y Gran Chaco en Tarija Directa

Saneamiento simple de oficio de tierras de producciónforestal permanente BOLFOR II 0,68 Departamentos de La Paz, Pando y Santa Cruz. Directa

PROMEDIO 3,58 Fuente: Dirección de Administración y Finanzas - INRA

Lo más notable de los datos de este cuadro es que en la zona del trópico cochabambino, un mismo territorio, con las mismas características agro ecológicas, de densidad predial, de relieve y de valor del suelo, se pueden evidenciar diferencias aparentemente poco explicables o mejor poco justificables en los costos unitarios. Por un lado, PRAEDAC (comunidad europea) a través de empresas privadas ha realizado el saneamiento con costos de 10,51 $US la Ha. En cambio el INRA (con recursos de USAID), mediante administración directa, ha ejecutado el saneamiento con costos de 3,55 $US la Ha. Lo que queda muy evidente es que la modalidad de ejecución mediante empresas privadas resulta altamente costosa, sin que esta sea de mayor calidad o por lo menos en tiempos más cortos.

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Una causa de esta distorsión en los costos se atribuye a la falta de un análisis exhaustivo de costos de saneamiento en sus tres modalidades y en función de las características geográficas y regionales, esto ha ocasionado que no existan parámetros de comparación y que cada proyecto estime su costo de manera independiente. Por otro lado, exceptuando el proyecto financiado por Dinamarca, no se realizó un control de costos unitarios en la ejecución de los otros proyectos de saneamiento.

1.7 LOS IMPACTOS DEL SANEAMIENTO

Pese a los magros resultados del proceso de saneamiento en estos 10 años, en cuanto a la cantidad de hectáreas tituladas, tanto el hecho de la titulación como el proceso mismo a producido y desencadenado un conjunto de diversos efectos e impactos deseados y no esperados, que forman parte de otros procesos, que conviene tomar en cuenta en el redireccionamiento del proceso del saneamiento en el país. Se aprovecha en esta perspectiva los aspectos más relevantes y sustanciosos del “Estudio de Evaluación de Impacto del Proceso de Saneamiento” realizado y entregado en septiembre de 2005 por la empresa Reingeniería Total SRL, por encargo del INRA. Este estudio comprende una evaluación de impacto en el ámbito económico, social, ambiental y legal, con un enfoque destinado a favorecer las políticas del libre mercado de tierras en consonancia con el modelo neoliberal instaurado en el país desde 1985 y consolidado por el proceso de capitalización. No obstante, nos dan ciertas pautas a considerar en la estructuración de las estrategias del presente plan.

El proceso de saneamiento constituye una oportunidad inmejorable para “fortalecer la presencia y el papel del Estado en el cumplimiento de su misión de proteger y regular los intereses privados, colectivos y públicos sobre la tierra”, para cuyo propósito, “requiere mejorar su capacidad de generar y aplicar procesos legales equitativos, transparentes y participativos en la tarea de regularizar los derechos agrarios; de garantizar el funcionamiento de un sistema de catastro y registro de derechos agrarios accesible y eficaz; de asegurar mecanismos institucionales idóneos para la conciliación de conflictos agrarios y otros que permitan vigilar el cumplimiento de la función económica-social”

En el ámbito económico, el saneamiento de la propiedad agraria, ha generado una mayor valoración de las tierras, aunque no pudo articularse a otros procesos económicos. Es decir, “tuvo un impacto positivo en la valoración de las pequeñas propiedades”, aunque no se evidenció un impacto directo en el desarrollo del mercado de tierras, más allá de “un mayor nivel de transacciones luego de ese proceso” en la mediana propiedad.

Para los pequeños productores, no hubieron efectos inmediatos en su economía, “pero sus expectativas de beneficios futuros son importantes, especialmente en lo que se refiere a permitirles mayor trabajo, inversión de tiempo y por tanto mejores ingresos”. En cambio tanto en las TCO’s como en las propiedades comunitarias, “existe una valoración positiva del saneamiento, referida sobre todo a la posibilidad de trabajo, producción e ingresos. Sin embargo, parecen ser sobre todo expectativas a futuro, pues no se han detectado nuevas inversiones importantes familiares ni comunales y menos municipales a parte de las recurrentes”. Por lo que se evidencia, “el saneamiento impacta más favorablemente en las decisiones de inversión de los actores de mayor tamaño y mayor presencia en el mercado”.

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Por otro lado, con algunas excepciones, los proyectos de saneamiento no estuvieron articulados a planes o proyectos de desarrollo socioeconómico, o productivo tanto a nivel local, regional, como nacional. Esto sin duda ha limitado enormemente o ha desincentivado las posibilidades de incorporación masiva de los productores al proceso de saneamiento, pero también podría desencadenar procesos de desarrollo productivo más intensos. Sin embargo para este propósito también se requiere a nivel nacional una información más detallada y confiable sobre las características, limitaciones y potencialidades productivas, a partir de un Censo Agropecuario, pues desde 1987, que no se dispone de información fresca sobre estos temas.

En el ámbito social, los impactos se hallan relacionados con un mayor acceso a la tierra de parte de los indígenas y de las mujeres, pero también a la solución y al surgimiento de conflictos en torno a la tierra. “En el caso del acceso a la propiedad agraria, el hecho más significativo se ha registrado en las áreas amazónicas donde el saneamiento ha implicado al mismo tiempo la dotación de tierras, favoreciendo a indígenas originarios, en el caso de la TCO Tacana; a antiguos siringueros, cosechadores de castaña, trabajadores de las empresas madereras y población campesina recientemente asentada en la región, como en el caso de Bolpebra”

Aunque no es mucho lo logrado en relación a las mujeres, históricamente por primera vez las mujeres tienen acceso legalmente a la propiedad de la tierra, ya que “el 16 por ciento corresponde a dueñas o copropietarias de los predios saneados”. Sin embargo, esta proporción podría subir aun más si es que los procedimientos y las estrategias educativas y comunicacionales acompañan el proceso incentivando una mayor participación de las mujeres.

En cuanto a los conflictos en torno a la tierra, el estudio logro evidenciar una tendencia a la reducción de los mismos en las áreas saneadas que “ha contribuido a generar un clima de mayor armonía social en varias zonas”. Pero al mismo tiempo, el proceso de saneamiento se torna conflictivo por la creciente desconfianza en el saneamiento y en el propio INRA, por que “la percepción de la ciudadanía sobre el proceso de saneamiento es extremamente complejo, engorroso y lento, lo cual es un factor que repercute mucho más negativamente en las opiniones de sus beneficiarios y, obviamente, en el nivel de satisfacción que éstos están dispuestos a reconocer...Los efectos se ahondan en la medida en que menos involucrados se hallan con las acciones concretas del proceso. Tal vez no siempre ha habido de parte de las empresas ejecutoras ni del INRA el esfuerzo necesario para incentivar la participación de los interesados”.

Desde la dimensión medioambiental, los impactos generados por el saneamiento, se expresan en un mayor proceso de deforestación, una constatación de las debilidades institucionales relacionadas con el medio ambiente y una perdida de oportunidad para aprovechar el saneamiento también con fines educativos.

“El estudio ha puesto de manifiesto las dificultades en que se encuentran los empresarios agropecuarios para demostrar el cumplimiento de la FES y, en consecuencia, lo extendidas que están las prácticas del desmonte para esa finalidad. Bajo la presión del saneamiento y a falta de otros medios disponibles, el expediente más fácil es intervenir el bosque y forzar su conversión hacia la agricultura, para así demostrar que se cumple con la FES y evitar los recortes de las superficies de las propiedades”.

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Se ha podido constatar también que “la capacidad de las superintendencias Forestal y Agraria fue ampliamente rebasada en la defensa del medio ambiente y hasta ahora los gobiernos municipales, con atribuciones específicas y presencia en las subregiones, no cumplen con su función de velar por la protección de los recursos naturales y el cuidado de la tierra”.

Por otro lado, no se ha aprovechado el proceso de saneamiento para sensibilizar a los productores en la necesidad de construir habilidades y actitudes de protección de la capacidad de uso de la tierra o capacitarlos en la comprensión y manejo de instrumentos como el POP, el plan de manejo forestal y otros. El POP es un instrumento muy útil para planificar adecuadamente el uso de la tierra en función de su vocación o de su capacidad, y para evaluar su sostenibilidad, para todas las categorías de propietarios, cuya generalización aportaría a un manejo más racional y sostenible de este escaso recurso, procurando las capacidades y facilidades necesarias para su elaboración.

En el ámbito legal, el saneamiento ha generado impactos positivos en todos los sectores que se beneficiaron con la titulación de sus tierras, porque sin duda ha logrado generar una mayor seguridad jurídica sobre sus propiedades agrarias, lo que les permite encarar proyectos económicos o productivos de toda índole, permite que “el beneficiario de un título ejecutorial tenga un mayor reconocimiento social, un mayor valor de su predio, un conflicto solucionado y finalmente un instrumento que le permite protegerse legalmente de probables ingresos ilegales a su terreno”.

Finalmente, conviene anotar que el ritmo lento y poco transparente del proceso de saneamiento tiene su propio impacto negativo, que le quita perspectivas de futuro y credibilidad, no sólo al saneamiento sino a la política de transformación de las estructuras sobre la tenencia de tierra, y con ello la posibilidad latente de los conflictos sociales, “es necesario advertir que predios con un proceso de saneamiento sin conclusión definida en el tiempo son un potencial foco de conflictos. Mientras más tarde el título en llegar al beneficiario, luego de efectuada la pericia de campo, más posibilidades de conflicto, descontento social y por supuesto falta de credibilidad en la institución”. Esto conduce a la necesidad de una simplificación drástica de los procedimientos en la Ley Nº 1715 y su reglamento, más aun si se aplica el saneamiento interno y la titulación sin más trámite.

1.8 LOS CONFLICTOS AGRARIOS EMERGENTES DEL PROCESO DE SANEAMIENTO31

El origen de los conflictos de tierra -protagonizados por campesinos, indígenas, colonizadores movimiento sin tierra, TCO’s, sindicatos agrarios, empresarios agrícolas, barraqueros, concesiones forestales, concesiones mineras y empresas petroleras- está constituido por diversos factores tanto de orden coyuntural como de orden estructural, que se ven reflejados por la desigual distribución de la tenencia de la tierra, deficiencias en la definición de límites territoriales, falta de un registro catastral actualizado y la lucha por los recursos naturales que han acentuado la diferenciación social entre pobres y ricos, entre indígenas y campesinos, entre lo originario tradicional y lo tecnológico moderno.

Una gran cantidad de problemas en estas áreas han originado la existencia de “pliegos petitorios” no atendidos, demandas no satisfechas que en gran medida obedecieron a la

31 Ver en Anexo D, mapa de conflictos

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incapacidad gubernamental por avanzar en un proceso de Saneamiento de Tierras que solucionaría en gran medida la raíz de estos problemas.

Las instituciones responsables de atender las demandas durante los últimos años han sido deficientes por la falta de capacidad de gestión, credibilidad y visión estratégica para coordinar, dirigir el proceso a nivel nacional o porque determinados intereses se hallaban muy protegidos o beneficiados. Además la ausencia de iniciativas para fiscalizar y controlar las actividades entre las instituciones; la ejecución de proyectos aislados, la falta de normas y reglas sobre procedimientos y establecimiento de metodologías que respondan las demandas sociales. Esto también ha debilitado la institucionalidad agraria del aparato estatal y ha generado desconfianza.

El INRA ha identificado que el costo económico y social de no atender de manera oportuna los conflictos por la tierra, límites y los recursos naturales será mucho mayor en la medida que se pone en riesgo la institucionalidad democrática del país. Por ello las líneas de acción que deberá desarrollar la institución se basan principalmente en la promoción de métodos y mecanismos alternativos para la resolución de conflictos tales como la negociación, conciliación, mediación, deliberación y diálogo, el aumento de sus capacidades institucionales de respuesta ordenada e integral a las demandas y el fortalecimiento de las instancias especializadas en el análisis, prevención y resolución de Conflictos.

Conceptualmente si bien la palabra conflicto es utilizada generalmente para representar diferencias, fricciones, posiciones antagónicas y hasta violentas entre dos o más partes, también es necesario mostrar su dimensión constructiva al enfocarlos como un motor de cambio social, como la oportunidad para resolver un problema.

En general se puede decir que “el conflicto se define como una lucha expresada entre, por lo menos, dos partes interdependientes que perciben metas incompatibles, por escasez de recursos e interferencia entre si, para la consecución de sus metas u objetivos”32

Para efectos de este plan el enfoque es fundamentalmente preventivo, que se refiere a toda política, procedimiento, o acción institucional emprendida para evitar la irrupción, escalada o agudización violenta de un problema ligado a la tierra.

El enfoque de prevención está relacionado a prevenir crisis, con costos de vidas humanas, de recursos económicos y altos costos de gobernabilidad. Partiendo del reconocimiento que no es posible pensar en la desaparición del conflicto, ya que es parte de la construcción de procesos sociales que canalizan reivindicaciones para diferentes sectores.

En la temática tierra se ha demostrado que un conflicto en general pasa por las fases de latencia, confrontación, Crisis, y Posconflicto.

Sin embargo, en Bolivia no necesariamente estas fases se presentan en forma lineal y/o secuencial, en ocasiones van acompañadas de una serie de acciones típicas de donde hay múltiples ejemplos que van desde:

1. La inacción

2. Acción no violenta

3. Persuasión verbal simple y comportamiento relacionado

32 OEA-PSPRC, JP Lederach.

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4. Medidas de hecho institucionales respaldados por amenazas de sanciones violentas y no violentas

5. Violencia física en contra de personas.

6. Violencia física en contra de personas y destrucción material de bienes e inmuebles.

7. Destrucción material y pérdida de vidas humanas.

En el proceso de un conflicto, intervienen un conjunto de actores sobre todo de tipo político (entidades partidarias y autoridades publicas) y de carácter social (Organizaciones sociales de índole territorial o funcional generalmente rural con identidad propia y reivindicaciones estructuradas), en torno a demandas concretas que constituyen el origen del conflicto, frente a los cuales se destacan mecanismos de atención de los conflictos de tierra.

Mecanismos y Estrategias para la atención de conflictos de tierra

Los conflictos de tierra fundamentalmente han sido atendidos mediante los siguientes mecanismos:

De oficio por parte del INRA como parte del proceso de saneamiento.

Por involucramiento de otros Ministerios, Viceministerios, Prefecturas e instancias Estatales.

Por medio de instancias de mediación, de encuentro y de búsqueda de mejoramiento de la relación entre actores sociales, establecidas y reconocidas con el fin de permitir la resolución de los conflictos.

Otros espacios institucionales o comunitarios, formales o informales, públicos o privados, locales o nacionales, etc.

La variedad y diversidad de conflictos de tierra ha generado también una diversidad de estrategias para tratarlos y la elección de la más adecuada permite —o no— la transformación de los actores sociales y de la gestión pública. Estas estrategias son: La Resolución de conflictos, la Gestión de conflictos y la transformación del conflicto.

Se considera que este último enfoque implica la esencia del abordaje de los conflictos en una gestión pública descentralizada del INRA, en la que los actores del conflicto, su relación y sus productos se transforman estructuralmente hacia un estado constructivo. Los actores se apropian y construyen nuevas formas de encara los conflictos y nuevas maneras de relacionarse para generar, posiblemente, un POA concertado en el que incorporen efectivamente la atención a su demanda en el ciclo de la gestión pública.

De la misma manera que se caracteriza el conflicto y su estrategia también se utilizan una diversidad de métodos para su intervención, como la Negociación, Conciliación, Arbitraje, y Mediación, que el INRA los emplea en función de la naturaleza y característica del conflicto.

Los Principales Conflictos de Tierra que caracterizaron el saneamiento

El desarrollo del proceso y la experiencia adquirida en estos últimos años de ejecución del proceso de saneamiento, hace ver los siguientes tipos de conflictos agrarios:

• Conflictos por Limites Político Administrativos

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• Conflictos de acceso a La Tierra

• Conflictos en las demandas de Dotación Tierras Comunitarias De Origen y Otros Actores

• Conflictos entre TCO’s y Sindicatos Agrarios.

• Conflictos entre TCO’s y terceros (propietarios y poseedores)

• Conflictos entre TCO’s y Comunidades Campesinas.

• Conflictos entre TCO’s y barraqueros y concesiones forestales.

• Conflictos entre TCO’s y concesiones mineras y empresas petroleras.

Los conflictos de límites Político Administrativos: Aquí se identifican o tipifican los conflictos generados por la indefinición de limites jurisdiccionales ya sean estos departamentales, provinciales, seccionales y cantonales, que en su caso saltan como óbices en el proceso y obran retraso, paralización y dilación en áreas de saneamiento.

Este ejemplo plasma las realidades sociales entre otras del conflicto limítrofe entre el Beni – Cochabamba, la franja limítrofe Oruro - Potosí que llevan a más de un año de paralización de procesos en las áreas de Chullpa, Killacas de Urmiri, Pampa Aullagas, Salinas de Garci Mendoza entre otras, generando en el INRA incumplimiento con los planes operativos, reavivamiento de conflictos ancestrales, y por ende falta de resultados.

De manera general se extrae que la falta de atención a lo que representa el concepto limítrofe en el país resalta potenciales áreas en conflicto en determinadas áreas de saneamiento que involucra límites departamentales, provinciales, seccionales cantónales y otras, las departamentales más susceptibles de entrever este tipo de conflictos son: Cochabamba, Oruro, Potosí, La Paz, Santa Cruz y el Beni.

Los conflictos de acceso a la Tierra: En Noviembre del año 2000 nace extraoficialmente el Movimiento de Trabajadores Campesinos Sin Tierra (MST), después de una reunión de reflexión de varios campesinos de la Provincia del Gran Chaco de Tarija. El objetivo general que se trazaron fue: lograr una justa distribución de la tierra y el desarrollo rural integral. Durante la gestión 2000, hubo un crecimiento de los miembros del MST en la Provincia Gran Chaco de Tarija. Se pasa del núcleo inicial de Pananti, a 8 núcleos y luego a 18 núcleos que están asentados y afectan 14 propiedades que no cumplían la FES.

Partiendo del concepto de ocupación de hecho, se extrae que Bolivia en los últimos años ha ido viviendo situaciones referidas a avasallamientos por el MST que surge de una realidad injusta que no puede ser desatendida, ante la creciente demanda de espacios que vayan a cubrir las necesidades de subsistencia de la actividad estrictamente agraria. La realidad actual resalta la práctica cotidiana de toma de tierras por parte de estos movimientos que aunque legítimos en sus peticiones de tierras, son acciones ilegales y contrarias a la legislación vigente que atiende la demandas de tierras a través de los procesos de dotación en áreas declaradas fiscales, en consecuencia como efecto del proceso de saneamiento se convierten en potenciales conflictos.

Los conflictos por demandas de Dotación de Tierras Comunitarias de Origen. (TCO’s): En Bolivia, la temática indígena a adquirido gran relevancia a partir de la

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ultima década apoyado por el COVENIO 169 ratificado por Bolivia mediante Ley 1257 de fecha 11 de julio de 1991, los Arts. 1 y 171 de la CPE. y otras normas legales que protegen los derechos de los indígenas y/o originarios.

A partir de 1990 se establecieron varios territorios indígenas como resultado de reclamos sobre el derecho de la tierra. Ya en 1996 se promulgó la Ley INRA que ordenó la regularización de la tenencia de tierras y favoreció a los territorios indígenas y originarios, tomando en cuenta sus implicaciones económicas, sociales y culturales y la utilización y aprovechamiento sostenible de sus recursos naturales. En la actualidad las áreas demandadas por las organizaciones indígenas originarias para su titulación han merecido por parte del INRA una atención prioritaria, que explica el alto porcentaje de los trabajos que se ejecuta en esta modalidad en todo el País.

El desarrollo del proceso de saneamiento en su modalidad de SAN TCO arroja como parte de su ejecución muchos casos que llevan a generar demora y paralización en el proceso de perfeccionamiento del derecho propietario. Estas acciones se desarrollan por oposiciones especificas gestadas por los otros actores identificando entre estos a los terceros (predios individuales, comunidades campesinas, colonizadores) concesiones (forestales, mineras, hidrocarburíferas)

Conflictos entre TCO’s y terceros (propietarios y poseedores)

Predios Individuales: Son propiedades individuales de empresarios, ganaderos, forestales, mineros, etc. que ocupan superficies sobrepuestas a las demandas de TCO’s, sean estos con antecedentes de trámites agrarios, cuenten con títulos ejecutoriales, o sean poseedores. Estos propietarios individuales que no son indígenas y originarios se tornan en posibles focos de conflicto ante la resistencia en la aplicación del proceso de saneamiento y básicamente a la resistencia de la verificación in situ de la FES.

Colonizadores: Son propietarios individuales, que como efecto de la aplicación del proceso de colonización, ya sea éste dirigido o espontáneo, tienen derechos individuales sobre un predio agrario sobrepuesto a un área de Tierra Comunitaria de Origen. En su generalidad, son migrantes aymaras, quechuas y urus de tierras altas, que como consecuencia del proceso de reforma agraria y la escasez de tierras (minifundio y surcufundio) generado en el área andina, se ven obligados a migrar a tierras bajas en busca de mejores condiciones de vida. Son considerados terceros dentro las demandas de TCO’s en tierras bajas. Al ser considerados terceros, pueden ser factor de conflicto para el proceso de saneamiento de las TCO’s., debido a la presión que estos ejercen para acceder a mayor volumen de tierras para la expansión de sus actividades agrícolas o la creación de nuevos asentamientos o el desentendimiento del proceso de saneamiento en si.

Campesinos: Es aquel trabajador que vive en el campo y vive de los frutos de la tierra. El término “campesino”, oficialmente fue adoptado en el país a partir de la revolución de 1952, con el propósito de homogenizar y desconocer las identidades culturales.

El sindicato campesino es una organización de lucha reivindicatoria al que pertenecen únicamente los que trabajan la tierra. El sindicalismo campesino es ante todo una organización de clase. Es decir una organización que sólo tiene en cuenta, para agrupar a sus miembros, su condición de social en que vive

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La organización matriz de los trabajadores del agro, es la Confederación Sindical Única de Trabajadores Campesinos de Bolivia (CSUTCB), hoy dividida en dos sectores: de Isaac Ávalos y de Rufo Calle.

En los últimos años han surgido conflictos de tipo organizacional, entre TCO’s de Pueblos Indígenas y Originarios (tierras bajas y tierras altas) y las organizaciones sindicales de los campesinos que no aceptan el Saneamiento de TCO’s. Estos conflictos han paralizado el proceso de saneamiento de TCO’s, tanto en tierras altas como en tierras bajas (caso Poroma en Chuquisaca, Ayopaya en Cochabamba, Lecos de Apolo y Larecaja en las Provincias Franz Tamayo y Larecaja del Departamento de La Paz, y, Tacana II en Provincia Abel Iturralde del Norte de La Paz).

Conflictos entre TCOs y concesiones.

Conflictos con concesiones Forestales: El régimen forestal establece que el aprovechamiento de los recursos forestales se realiza a través de una concesión que se constituye sobre tierra fiscal libre de derechos, mediante licitación. Sin embargo, dado que existían derechos forestales otorgados por el Estado con anterioridad a la Ley Forestal, bajo la forma de Contratos de Aprovechamiento a Largo Plazo, se establece un régimen jurídico de excepción de conversión voluntaria, de tal manera que el aprovechamiento se adecue a las nuevas regulaciones, estableciendo un plazo hasta el 31 de diciembre de 1996. Asimismo, la ley dispone que cada municipio, en su jurisdicción, puede destinar hasta un 20% de las tierras forestales fiscales libres de derechos, como área forestal de reserva municipal, destinada a otorgar concesiones sin licitación a las agrupaciones sociales del lugar, como instrumento de incorporación formal y de desarrollo social y económico de los usuarios tradicionales del bosque.

La identificación de conflictos nace de la sobrepocisión de estos derechos concesionales con Tierras Comunitarias de Origen deviniendo esta de la aplicación de los regímenes agrario y forestal, dos leyes del mismo rango que reglan derechos igualmente valederos, desde el punto de vista constitucional y, por lo cual, el Estado está en la obligación de proteger y garantizar la seguridad jurídica que en estos casos se ve confrontada.

La concesión forestal establecida a partir de la Ley 1700, constituye un derecho de acceso al aprovechamiento integral y sostenible de los recursos forestales y está sometida a un régimen que establece las condiciones para su constitución, conservación, así como, las causales33 para su extinción o caducidad.

La Tierra Comunitaria de Origen establecida a partir de la Ley Nº 1715, constituye un derecho de propiedad en favor de un pueblo indígena, en concordancia con el artículo 171 parágrafo I de la Constitución Política del Estado y está sometida a un régimen que establece las condiciones para su reconocimiento.

Es esta ambivalencia jurídica la que genera un conflicto real que repercute en los resultados del proceso de saneamiento en la modalidad de Tierras Comunitarias de Origen.

Conflictos con concesiones mineras: La actividad minera en nuestro país se encuentra regulada por el Código de Minería, donde el derecho de otorgamiento de concesiones mineras le corresponde al Estado boliviano. El INRA no tiene

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competencia para realizar el saneamiento de concesiones mineras, por encontrarse sometido a otro tipo de normativas.

Las concesiones mineras regularmente generan problemas por el uso del agua, cuando este líquido elemento escasea para el riego de los cultivos, y se agudizan las fricciones por la disponibilidad de este recurso.

En las tierras altas (Potosí, Oruro y La Paz), las demandas de TCO’s son de conversión de comunidades campesinas a Tierras Comunitarias de Origen.

La TCO’s tienen un discurso cada vez más armónico de demandas de “tierra y territorio”, lo que puede generar a mediano y corto plazo, dificultades de otorgamiento de concesiones mineras en la zona donde existen demandas de TCO’s.

Conflictos con concesiones hidrocarburíferas: La existencia de grandes reservorios de gas en el país hace que a raíz de los procedimientos de explotación y transporte a través de instalación de campamentos y tendido de ductos en zonas rurales se genere gran expectativa en cuanto a intereses de compensación por servidumbres o áreas afectadas por campamentos.

Estos actos han tenido más repercusión y generación de expectativa en áreas de Tierras Comunitarias de Origen y áreas que por su calidad de interés nacional se declaran como zonas de SAN SIM de oficio. También la calidad que adquieren las superficies de servidumbres que por su carácter de fiscal genera gran atención por parte de las petroleras que en algunas circunstancias rompen estructuras por demás arraigadas ocasionando fracturas en la estructura de tenencia de la tierra ya se esta individual o colectiva y la exigencia de sus detentadores sean compensados.

Conflictos con Barraqueros: Otro conflicto se originó por la declaratoria de las barracas como concesiones forestales de recursos no maderables (Decreto No. 25532, octubre de 1999), disponiendo su incorporación voluntaria al régimen forestal hasta abril del 2000, sin proceso de licitación y mediante acto administrativo, excepto aquellas áreas parciales o totales de las barracas que estuvieran superpuestas con otro tipo de derechos propietarios. Dicha disposición fue revocada por presión de una marcha indígena y campesina, resultado de la cual se emitió el DS. No. 25838 que abroga el DS. 25532 referente a la conversión de barracas a concesiones forestales no maderables. De acuerdo al mencionado decreto no se reconocen áreas forestales no maderables, como son los establecimientos gomeros y castañeros denominados .barracas, mientras no concluya el proceso de saneamiento y titulación de las Tierras Comunitarias de Origen (TCO’s) y tierras campesinas.

El proceso de Saneamiento en lo que es el Norte Amazónico tiene un avance de un 50%, existiendo áreas en las cuales no se ha iniciado el proceso; se han identificado tierras fiscales con incumplimiento de FS o FES y áreas sin demanda, mientras no concluya el proceso de saneamiento y se declare la calidad fiscal de estas tierras; no podemos hablar de tierras disponibles para concesiones forestales no maderables. Además la preferencia a estas tierras fiscales (según el Proy. de DS) por parte de las comunidades que cuentan con tierra insuficiente y el reconocimiento de casi toda la superficie demandada por parte de estas, disminuye de forma considerable las superficies que detentan los Barraqueros a un derecho expectaticio.

Otro aspecto sobre los “Barraqueros” es su presentación al proceso de saneamiento, de forma individual, demandando las superficies donde realiza una actividad forestal no maderable (recolección de castaña), que en algunos casos se encuentran superpuestas

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con comunidades campesinas; en la valoración FES ya que estos no presentaron la autorización pertinente para esa actividad se reconoció superficies de pequeñas propiedades entre 500 ha y 50 ha de acuerdo a la actividad verificada sea ganadera o agrícola; generado malestar en los barraqueros ya que manifestaron no necesitar estas pequeñas superficies para la actividad que desarrollan; las superficies sin FES en algunos casos adquirirá la calidad de tierra fiscal, en otras será tierra comunal por las superposiciones señaladas, sujetas a impugnación ante el TAN.

Sin embargo, los otros actores importantes de los conflictos fueron aquellos sectores que buscaban en el proceso de saneamiento la oportunidad para legitimar sus posesiones ilegales, valiéndose de su influencia en el INRA. Los comportamientos clientelares hacia sectores resistentes a la efectiva aplicación de la Ley en ocasiones representados por expresiones político-partidarias, se convirtió en la estructura refinada para la obstaculización del desarrollo del proceso, que sistemáticamente ha rehuido aplicar su autoridad para resolver los conflictos de propiedad agraria, abandonando a las partes a que lo resuelvan mediante la conciliación, en muchos casos imposibles de conciliar, en otros se ha resuelto por cansancio y en otros a través de dádivas recibidas por representantes de sectores indígenas y campesinos

Finalmente, aunque se debe establecer mecanismos para prevenir y atender oportunamente los conflictos, es conveniente preparar al personal para ayudar a prevenir los conflictos, especializar a los responsables en este tema y de asignar recursos financieros para atender contingencias emergentes de los mismos.

1.9 CONCLUSIONES

El análisis efectuado del contexto en el que se ejecutó el saneamiento, su proceso de implementación y titulación de tierras; sus resultados que muestra la situación en la que se encuentra el estado del saneamiento, los procedimientos empleados, el análisis del comportamiento de los actores involucrados y la responsabilidad del INRA en todo el proceso de saneamiento, nos conducen a las siguientes conclusiones:

Por un lado podemos afirmar que pese a las enormes dificultades por las que atravesó el INRA, lo poco avanzado en el proceso de saneamiento, ha permitido lograr que el 85 % de la superficie titulada, se haya dotado a TCO’s, comunidades campesinas y pequeños productores. Además que del total titulado el 16 % corresponde a títulos otorgados a mujeres.

En los últimos años se ha logrado, producto del desarrollo de la experiencia institucional la construcción de alternativas metodológicas altamente efectivas por la reducción significativa de los tiempos y los costos de los procedimientos y la aplicación de mensuras más apropiadas a las condiciones geográficas, una mayor participación de los sujetos del saneamiento, y con ello mayor transparencia, expresadas en el saneamiento interno y la titulación sin más tramite, aunque varias de estas iniciativas emergieron en el seno de las comunidades campesinas y de colonizadores, ante la dilación de los proceso de saneamiento.

Los diez años de trabajo de saneamiento, le ha permitido acumular una importante y valiosa experiencia institucional en el tema agrario y una abundante cantidad de

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información sobre la problemática agraria, que constituyen una fortaleza que el INRA aprovechará inteligente y creativamente para mejorar significativamente el proceso de saneamiento y cumplir a cabalidad su misión mediante el presente plan. Varios profesionales, han logrado desarrollar una importante capacidad técnica y profesional, especialmente para manejar medios de tecnología moderna relacionados especialmente con el manejo de Sistemas de Información Geográfica (SIG), muy útiles para mejorar la gestión del saneamiento.

Por otro lado, conviene identificar con la suficiente claridad, los problemas y dificultades que nos arroja la evaluación de estos 10 años, los efectos y los factores fundamentales que impidieron un mayor avance en el proceso de saneamiento, y que son susceptibles de ser superados a través de estrategias adecuadamente estructuradas que se presentan en el presente plan nacional de saneamiento.

El problema central del saneamiento de tierras, es que este proceso ha sido lento, engorroso, poco transparente y costoso. Esta percepción no solo es del propio gobierno sino de los actores vinculados al proceso. Según la evaluación de impacto del saneamiento efectuado en 200534, la mayor parte de la población que se ha beneficiado con el saneamiento de tierras, considera que el proceso es muy lento. Un 79 % de los pequeños productores de La Paz, un 82 % de Santa Cruz, un 68 % de los comunarios de La Paz, 100 % de los comunarios de Santa Cruz, 55 % de Pando , un 72 % de comunarios de las TCO’s, y un 65 % de los de la mediana empresa consideran que el proceso ha sido demasiado lento35.

Los efectos de este proceso, son a la vez la evidencia de estas características del proceso de saneamiento. Es decir, a 10 años del mandato legal del INRA, de lograr el saneamiento de toda la propiedad agraria del país y la distribución de la tierra, apenas logro la titulación de un 10 %, estando por titularse un 11 % y en proceso un 24 %.

Pero lo más llamativo es que no se ha logrado la distribución de tierras que se esperaba porque apenas se logro la recuperación de 3.548.938 Has. de tierras fiscales para su posterior distribución por el Estado (y solo son distribuibles 2.500.000 Has), por tanto, no se ha logrado resolver aun la desigual distribución de y/o tenencia de la tierra y la inseguridad técnica y jurídica sobre la tenencia de la tierra se mantiene aun en buen grado. Hasta podría concluirse que el INRA ha actuado sistemática y deliberadamente con actitudes de desprotección estatal de las Tierras Fiscales y ha tenido cierta complicidad en la desaparición de las mismas a favor de gente inescrupulosa, complementada por una cortina informativa sesgada y encubierta, con fines obvios de favorecer determinados intereses de grupos de terratenientes36, consolidando de esa manera la estructura de tenencia de tierras.

Con ello, tampoco se superaron la fuente de los principales conflictos por el acceso a la tierra, que se han venido produciendo la última década, y que ahora constituye el eje central de la política agropecuaria y desarrollo rural del Gobierno, inscrita en el Plan Nacional de Desarrollo. Esta situación conduce a la necesidad de implementar acciones

34 Más datos ver en Estudio de Evaluación de Impacto del proceso de saneamiento, Informe final, INRA , La Paz, Septiembre 2005 35 Idem. 36 A este fenómeno de “sanear tierras” recurriendo a una serie de artificios que permitan la manipulación de información para justificar y consolidar la apropiación o acaparamiento “legal” de tierras del estado, o sin cumplimiento de FES, se ha denominado como blanqueo de tierras.

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dirigidas a la investigación minuciosa de estos procesos para la recuperación de la mayor cantidad posible de tierras fiscales para su distribución.

Adicionalmente, estos fracasos muy evidentes, han puesto en duda la capacidad y la imagen del INRA para encarar el desafío encomendado, para cumplir su misión, restándole credibilidad y confianza y cuya recuperación en lo inmediato, también constituye un reto.

Las causas fundamentales que determinaron el proceso lento, engorroso y costoso de saneamiento, se hallan relacionados con a) los procedimientos con demasiados e innecesarios pasos establecidos en la norma, b) la débil institucionalidad y excesiva centralización de decisiones administrativas y operativas, c) la ausencia de un enfoque catastral del saneamiento, d) la excesiva dependencia de la cooperación internacional y el poco control en los procesos terciarizados, e) los conflictos del saneamiento, f) la poca voluntad política de las instituciones publicas involucradas en el proceso de saneamiento, y g) la difusión poco adecuada de la ley y su reglamento.

a) Los excesivos e innecesarios pasos establecidos en la norma

El análisis efectuado, permite llegar a la conclusión de que una de las principales causas de los retrasos en la ejecución del saneamiento esta relacionado con la cantidad y complejidad engorrosa de los pasos en los procedimientos establecidos. Según el mismo documento citado: “para contar con un titulo saneado de una propiedad agraria, en Bolivia es necesario cumplir al menos 200 pasos, y entre 1 año y más de espera para lograr la resolución que garantizara seguridad jurídica sobre la tierra”. Demás esta decir que la burocracia exacerbo los conflictos y presión concentrada en las oficinas centrales”. Obviamente en la práctica, de manera general como se ha mostrado en los análisis, estos no pasan de 80, pero no quita lo extremadamente engorroso. Esto es explicable por las siguientes razones:

La aplicación de excesivas normas reglamentarias que burocratizaron el proceso de saneamiento, pero además lo encarecieron. Muchas de ellas se crearon para resolver casos particulares, pero se generalizaron sin un previo estudio sobre su pertinencia, ocasionando otro tipo de obstáculos.

El empleo de normas reglamentarias con un excesivo detalle y muy complejas, que regularon actividades dentro de etapas del proceso de saneamiento, lo cual implico duplicar esfuerzos, pero también los constantes contradicciones y poco equilibrio entre el enfoque técnico y jurídico.

Un flujo complejo y con un sin número de etapas, producto de normas reglamentarias que suponía inclusive múltiples ideas y vueltas entre la Dirección Nacional y las Direcciones Departamentales, que involucra desplazamiento de expedientes, correo y llamadas telefónicas, entre otros.

El desconocimiento pronunciado de las características de las áreas por trabajar que exigía un tiempo para que el personal se ubique en la realidad, o cometa errores.

El empleo del procedimiento regular de saneamiento y de un tipo de mensura uniforme para cualquier tipo de propiedad, independientemente de sus características particulares y de los escenarios geográficos tan diversos.

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La ausencia de un adecuado involucramiento de los actores sociales, en especial en las modalidades de SAN SIM y CAT SAN.

Lo que es peor, el INRA nunca promovió soluciones de fondo para resolver los “cuellos de botella” del proceso de saneamiento entre ellos los “interminables controles de calidad”, la proliferación de recursos administrativos, la burocrática tramitación de los precios de adjudicación, la discrecional notificación de éstos precios, etc.

Todos estos problemas que conducen a complejizar y burocratizar los procedimientos del saneamiento deben ser superados con determinación, con la simplificación de los pasos, un equilibrio de lo técnico y jurídico, y con un manejo mas apropiado de la tecnología de mensura en función de la diversidad geográfica del país.

b) La débil institucionalidad y excesiva centralización operativa y administrativa

Otra de las causas fundamentales que ocasiono el enorme retraso e incumplimiento del mandato del saneamiento por parte del INRA, es la pronunciada debilidad institucional, que se explica por:

Un manejo discrecional y poco profesional de personal que ha conducido a una inestabilidad laboral sumada a una pronunciada falta de competitividad profesional expresado en accionares mecánicos poco críticos y la evidente falta de sensibilidad social, definitivamente han conspirado contra un mejor rendimiento en los procesos de saneamiento.

La inexistencia de estudios de recursos, costos e infraestructura requerida (estimándolos para cada caso en función de la experiencia).

La carencia de una planificación estratégica e integral para toda Bolivia, por inexistencia de herramientas para dicho fin que ha impedido una planificación por zona de trabajo. Las más de las veces, la planificación se hallaba orientada según la fuente de financiamiento o influida por presiones sociales. El INRA nunca priorizó áreas para someterlas a procesos de saneamiento basado en las demandas, la solución de conflictos por la tierra, la identificación y el registro de tierras fiscales, constantemente ha rehuido las áreas en conflicto y se ha avocado a avanzar las otras zonas, nunca estudió previamente el área de intervención lo que dio lugar al origen y crecimiento de conflictos ni menos preparó brigadas que previamente tengan conocimiento fisiográfico y sociocultural del área de trabajo.

Las Normas reglamentarias estaban dirigidas a concentrar muchas funciones y actividades a nivel de la Dirección Nacional.

La Dirección Nacional actuó ejecutando procesos sin que sea su rol establecida por ley.

Se han tenido muchos cambios en la estructura organizativa, pero en ningún caso la misma fue derivada de la misión de la institución por lo que este hecho ha determinado que dimensiones centrales del mandato del INRA como la distribución de tierras se hayan descuidado significativamente.

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La lógica patrimonialista y prebendal con la que actuaron los partidos que controlaron el INRA, detrás de los cuales se hallaban interés poderosos de grandes propietarios de tierras, sumados a conductas poco transparentes y muy toleradas de funcionarios por las estructuras institucionales (no se sabe de sanciones de importancia a funcionarios comprometidos con actos de corrupción), impidieron un saneamiento más eficiente y transparente.

Pero fundamentalmente la flagrante falta de voluntad política para encarar el saneamiento de tierras demostrada por los gobiernos de turno especialmente hasta octubre de 2003, e inclusive la deliberada actitud de renunciar a las tierras fiscales en favor de interés privados elitarios, es otra de las causas que explican la perdida de autoridad y credibilidad del INRA.

Estas debilidades institucionales que han repercutido fuertemente en el retraso de los proceso de saneamientos, requieren ser estructuralmente enfrentadas con acciones que busquen la reestructuración organizativa, el desarrollo de sus recursos humaños, tanto en el ámbito de las capacidades como de las actitudes, construyendo una nueva mística y ética, junto al mejoramiento de sus sistemas de gestión y de sus condiciones de trabajo material y de esa manera se recupere la autoridad del estado en la administración del proceso agrario y la credibilidad del INRA.

c) La ausencia de un enfoque catastral e información confiable y oportuna

El manejo de información, por cierto abundante y altamente valiosa para la formación de un sistema de catastro, fue muy disperso, hasta podría indicarse que no se aplicaron criterios racionales y profesionales que permitan un manejo de forma sistemática la información catastral. Mucha información quedo inclusive desactualizada y a la fecha sin el valor que tenia si se hubiera cargado en un sistema catastral de manejo de la información. Recién desde el 2004, se comenzó a manejar de una manera más organizada la información, sin que se haya logrado los niveles adecuados.

Las debilidades en el manejo de la información han dado lugar inclusive a que se produzca una manipulación de la misma con fines ilícitos, que no puede continuar. El actual trabajo de diagnostico que ha requerido para los análisis ha permitido constatar esta gran debilidad.

Se hace necesario estructurar un manejo profesional y confiable de la información sobre la propiedad agraria, con mecanismos que impidan su manejo discrecional, pero a la vez permitan un acceso publico para soportar mejor los procesos de desarrollo desde el nivel local al nacional.

d) La excesiva dependencia del financiamiento externo y la falta de control en los procesos terciarizados

El financiamiento externo ha constituido la base para el saneamiento. Sin embargo, casi las dos terceras partes de estos recursos fueron provenientes de entidades multilaterales de crédito y el resto de donación. La ausencia de una planificación sistemática y a largo plazo que determine estrategias claras de avance, ha puesto a la institución en una posición de dependencia del financiamiento externo en la selección de lugares y

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modalidades para el saneamiento. Se ha priorizado el saneamiento en función de la disponibilidad de financiamiento.

Por otro lado en general los costos eran muy elevados y los resultados no siempre seguros producto de la terciarización. Los procesos agrarios ejecutados por empresas habilitadas a un costo económico muy alto y sin resultados satisfactorios. Se gastaron casi 90 millones de dólares para sanear casi 30 millones de Has., a un promedio de 3 dólares la hectárea. Inclusive, muchas de estas empresas que intervienen en el proceso causaron retrasos importantes en la ejecución. Muy pocas instituciones lograron experiencias que dieron buenos resultados.

Por su parte las empresas nacionales, en su gran mayoría sin la suficiente capacidad y solvencia técnica y jurídica, reproducieron los vicios anotados, dejando como resultado innumerables procesos inconclusos a pedido de parte, o a través de la figura de la priorización de polígonos.

Por estas razones, el gobierno considera como inaceptable la generación de ganancias a expensas de un procedimiento de características eminentemente sociales mediante la tercerización de fases del mismo, donde grandes recursos especialmente de la cooperación internacional han ido a parar a maños de empresas transnacionales, con el agravante de un desconocimiento de la realidad nacional por parte de las empresas extranjeras, sin un control efectivo del Estado sobre este procedimiento.

Adicionalmente se ha podido evidenciar una falta de voluntad política para la recuperación de recursos financieros importantes por concepto de la adjudicación de tierras ya saneadas, lo que demandará en el nuevo Plan acciones estratégicas efectivas, que conduzcan a una investigación profunda que ayude a identificar a los deudores y que ayuden al cobro de esos recursos.

e) Los conflictos del saneamiento

Los conflictos del saneamiento, se han constituido en un factor de importancia en el retraso del proceso que ha provocado inclusive el estancamiento de muchos casos. De manera general el centro del conflicto era el acceso a la tierra por parte de los distintos sectores agrarios.

Por un lado la inescrupulosa y sistemática resistencia de sectores detentadores de grandes extensiones de tierras sin producirlas, a la fiel y efectiva a aplicación de la ley, que imprimieron una sistemática presión para eludir la efectiva verificación del cumplimiento de la Función Económico Social y la definición de derechos de propiedad a favor de indígenas campesinos o del propio Estado. El Instituto Nacional de Reforma Agrario, bajo el clientelismo hacia sectores resistentes a la efectiva aplicación de la Ley, en ocasiones representados por expresiones político-partidarias, se convirtió en la estructura refinada para la obstaculización del desarrollo del proceso, que sistemáticamente ha rehuido aplicar su autoridad para resolver los conflictos de propiedad agraria, abandonando a las partes que lo resuelvan mediante la conciliación, en muchos casos imposibles de conciliar, en otros se ha resuelto por cansancio y en otros a través de dádivas recibidas por representantes de sectores indígenas y campesinos.

Sin embargo, también se han producido conflictos de importancia entre las TCOs y los distintos sectores agrarios, que sin embargo en buen grado se han logrado resolver y hasta fueron la fuente de inspiración de algunas estrategias de solución de conflictos.

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Por la repercusión que los conflictos tienen en el saneamiento, requieren no solo de unidades especializadas de solución de conflictos sino que todo el personal tenga ciertas bases para contribuir no solo a la solución sino a la prevención y atención oportuna de los mismos, pero también de mecanismos interinstitucionales a todo nivel con estos fines con un liderazgo altamente proactivo del INRA.

f) La falta de voluntad política de algunos actores del saneamiento

En tanto en el proceso de saneamiento, en distintos momentos participan varias instituciones públicas, el proceso final y el tiempo de saneamiento y titulación se encuentra en dependencia del grado de eficiencia con que cada una de estas instituciones responde.

El análisis efectuado nos lleva a la conclusión que las instituciones como el Viceministerio de Tierras (exMAIPO), la Superintendencia Agraria, el Tribunal Agrario, la presidencia de la republica, etc. no han priorizado (con ciertas excepciones) en su agenda el saneamiento, de tal forma que ajusten sus sistemas de trabajo y sus procedimientos internos a una contribución proactiva al proceso de saneamiento. Pero esto es también explicable por la línea de gestión pública marcada por los intereses económicos y políticos de los distintos gobiernos en relación a la problemática agraria. Con todos estos actores hay la necesidad de coordinar su participación de una forma efectiva a partir de la consigna de encarar una gestión eficiente del saneamiento.

g) La falta de una adecuada difusión de la ley y su reglamento.

Aunque se ha hecho una difusión de la ley así como muchas otras que formaron parte de las reformas neoliberales del estado, la misma no estuvo estructurada en función de las realidad culturales, y regionales. En general se priorizo el ámbito de las ciudades para esta difusión cuando ese es justamente un espacio donde no se encuentran los interesados del saneamiento. Por otro lado los contenidos manejados fueron muy generales. No se han tomado en cuenta, por tanto no se articularon los distintos esfuerzos que se invirtieron para promocionar la ley y sus reglamentes en campañas educativas y de sensibilización.

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