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El Comité de Libertad Sindical (en adelante “CLS” o “el Comité”) se creó en 1951, luego de que la Organización Internacional del Trabajo adoptó el Convenio 87 sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación y el Convenio 98 sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva. En esencia, este es un órgano tripartito que emana del Consejo de Administración de la OIT, que se encuentra compuesto por un presidente designado por el Consejo de Administración y por nueve miembros propietarios que representan, en un número equitativo, al sector estatal, empresarial y laboral que provienen del Consejo de Administración de la OIT. Además se nombran igual número de suplentes.

Sus miembros ejercen sus funciones a título personal. Tanto es así, que se excluye del trabajo del Comité a todo “representante o ciudadano de un Estado contra el cual se haya formulado una queja, así como [a toda] persona que ocupe un puesto oficial en la organización nacional de empleadores o de trabajadores autora de la reclamación”91. Asimismo, el Comité sesiona tres veces al año y en cada una de esas sesiones examina, de forma privada, las quejas por violación a la libertad sindical por parte de cualquier Estado Miembro de la OIT y somete sus conclusiones y recomendaciones al Consejo de Administración.

¿Cuál es su competencia?

Después de la adopción de los Convenios 87 y 98, la Organización Internacional del Trabajo advirtió la necesidad de crear un procedimiento especial de protección de la libertad sindical y que,

91. Organización Internacional del Trabajo. (2006). La Libertad Sindical: Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical del Consejo de Administración (5.ª edición, revisada). Ginebra, p. 249.

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a su vez, estableciera las garantías necesarias para el ejercicio del mismo. Es así que el Consejo de Administración decidió –luego de una serie de cambios en las funciones de otros órganos de la OIT– instituir el Comité de Libertad Sindical.

En la actualidad, a este Comité le compete examinar las quejas que hayan sido formuladas contra alguno de los Estados Miembros de la OIT en lo referente a la libertad sindical y negociación colectiva, pues “el mandato del Comité consiste en determinar si una situación concreta desde el punto de vista legislativo o de la práctica se ajusta a los principios de libertad sindical y de negociación colectiva de los convenios sobre estas materias”92. Sin embargo, vale resaltar que esta función no tendrá por resultado una sentencia que condene al Estado denunciado, sino la formulación de una serie de recomendaciones dirigidas a aquel, a efecto de corregir, a la brevedad posible, la situación de vulneración de la libertad sindical planteada en la queja.

A manera de ejemplo, se hace mención de una serie de eventos por los que es posible incoar una queja, aclarando que tal enunciación en ningún momento es taxativa.

Así, entre estas situaciones se encuentran93:

• Ataques a la integridad física de trabajadores, trabajadoras o dirigentes sindicales, tales como arresto, detención, exilio y desapariciones.

• Restricciones a la libertad de opinión y expresión.

• Falta de reconocimiento del derecho a la sindicación, tal como la negativa a otorgar el registro, el desconocimiento de una categoría de trabajadores o trabajadoras, exigencia de autorización previa y/o de un número elevado de miembros para constituir un sindicato, entre otras.

• Injerencias en el funcionamiento de la organización sindical, tales como las prohibiciones de reuniones sindicales, uso de locales sindicales, manifestaciones públicas, entre otras.

• Desconocimiento del derecho de las organizaciones a redactar sus estatutos y a elegir libremente a sus representantes.

• Desconocimiento del derecho a organizar su administración, sus actividades y su programa de acción.

• Restricciones a la libertad de definir la estructura y composición de la organización sindical como, por ejemplo, imponer legalmente el monopolio sindical o impedir que trabajadores y trabajadoras de diferentes categorías constituyan una sola organización.

• Impedimentos al derecho de constituir federaciones, confederaciones y afiliarse internacionalmente.

92. Véase Recopilación 2006, p. 250.93. Véase Manual para la Defensa de la Libertad Sindical de José Marcos-Sánchez Zegarra, disponible en http://www.oit.org.pe/WDMS/bib/publ/libros/manual_defensa_ls%5B3ra%20ed%5D.pdf

Capítulo tres: Sistema Universal de Derechos Humanos

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• Actos de discriminación antisindical y represalias, tales como el desconocimiento del fuero sindical, despidos de dirigentes, entre otros.

• Disolución administrativa o suspensión de sindicatos.

• Prohibición o limitaciones excesivas al ejercicio del derecho de huelga.

• Restricciones al ejercicio del derecho de negociación colectiva.

• Restricciones al contenido de la negociación colectiva.

• Inexistencia del diálogo y de la consulta regular a las organizaciones de trabajadores y empleadores en cuestiones de interés común.

Al respecto, también vale aclarar que el Comité de Libertad Sindical no es competente para examinar otros asuntos de interés para los sindicatos, tales como aquellos vinculados a las condiciones generales de trabajo, a la igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres, a la seguridad social, a los despidos de trabajadores en general, entre otros, por no relacionarse directamente al derecho a la libertad sindical94. Estos derechos laborales recogidos en los convenios internacionales del trabajo son protegidos en los procedimientos de control general o regular que se han mencionado en párrafos anteriores.

Es importante recalcar que este procedimiento está en vigor para todos los Estados Miembros de la OIT, hayan o no ratificado los convenios relativos a la libertad sindical o la negociación colectiva.

94. Cfr. Marcos-Sánchez Zegarra. Op. cit., p. 68.

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¿Cuáles son los requisitos para lapresentación de una queja?

Se ha mencionado con anterioridad que es imprescindible cumplir con una serie de requisitos, a efecto de que una denuncia sea admitida ante otras entidades. Estos requisitos permiten determinar la competencia –en razón de la persona, del territorio, del tiempo y de la materia– del órgano u organismo que debe examinar y tramitar la queja. En este sentido, la presentación de una queja por violación a la libertad sindical también habrá de reunir ciertos requisitos de admisibilidad.

La OIT sugiere una estructura sencilla para elaborar una queja, que se divide en cinco secciones principales. En primer lugar, se identifica la organización de trabajadores que presenta la denuncia y es allí en donde se coloca el nombre de la persona a quien va dirigida la queja. En segundo lugar, se realiza el relato de los hechos en los que se funda la presunta violación de alguno de los derechos o libertades vinculados al ejercicio de la libertad sindical. En tercer lugar, se plasma el razonamiento jurídico de cómo el Estado está incumpliendo con las obligaciones que se desprenden de la libertad sindical. En cuarto lugar se consignan las pruebas documentales que comprueban las violaciones alegadas. Finalmente, en quinto lugar, se elabora el petitorio y la firma de la queja.

A continuación se analizan cada uno de los requisitos que debe reunir una queja, a saber95:

1. A quién se dirige: La queja debe estar dirigida al Comité de Libertad Sindical de la OIT. La dirección debe ser la siguiente: Oficina Internacional del Trabajo, Route Desmorillons 4, Ch-1211, Ginebra, Suiza.

2. Datos del autor de la queja: Habrá que identificar plenamente a la organización de trabajadores, es decir, el nombre del sindicato con sus siglas, la nacionalidad del mismo y quién lo representa –nombre del Secretario General–. En caso de que no se haya reconocido aún la existencia jurídica de la organización sindical por las autoridades del Estado denunciado, habrá que plantear en la queja la existencia de hecho, pues será el Comité el que decida si puede recibir esa queja. Y es que el Comité puede recibir, incluso, quejas de organizaciones disueltas, clandestinas o en el exilio.

3. Información de contacto: Es necesario señalar el domicilio en el que se recibirán las comunicaciones que dirija el Comité a la organización de trabajadores. También puede detallarse una dirección electrónica o un número de fax con el mismo propósito.

95. Véase: Procedimiento de queja por violaciones a la Libertad Sindical, disponible en http://white.oit.org.pe/spanish/260ameri/oitreg/activid/proyectos/actrav/sindi/fusion_ls/spanish/ctrn_qpviolacion.html

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4. Descripción de los hechos: Se debe relatar con precisión los hechos que dan lugar a la queja. Para ello, habrá que hacer un recuento cronológico detallado, a fin de procurar una claridad en la exposición. Se sugiere responder a preguntas básicas, tales como cuándo, dónde, quién, cómo, por qué, para qué, entre otras. Es importante además que en el relato de los hechos quede evidenciada la violación a alguno de los derechos o libertades que se vinculan al ejercicio de la libertad sindical, ya que, de esta forma, será mucho más fácil vincularlos al incumplimiento de una norma internacional del trabajo emanada de la OIT relativa a esas materias. Hay que tener presente que no se exige que el Estado violador de la libertad sindical haya ratificado algunos de los convenios sobre la materia para admitir la queja.

5. Fundamento de derecho: Como se mencionó con anterioridad, dentro de la queja se debe alegar una violación a los derechos o libertades reconocidos en los convenios relativos a la libertad sindical, con especial énfasis en los Convenios 87 y 98, que además pueden relacionarse con las disposiciones establecidas en la Constitución de la OIT. Se sugiere asimismo, que se revisen las observaciones y recomendaciones emitidas por el Comité, pues es mediante ellas que se les da contenido a esos derechos o libertades. Así, por ejemplo, el CLS ha definido que la discriminación antisindical “representa una de las más graves violaciones de la libertad sindical, ya que puede poner en peligro la propia existencia de los sindicatos”96. De igual manera, ha señalado “que nadie debe ser despedido u objeto de medidas perjudiciales en el empleo a causa de su afiliación sindical o de la realización de actividades sindicales legítimas, y es importante que en la práctica se prohíban y sancionen todos los actos de discriminación en relación al empleo”97. La recopilación de esas decisiones puede ser consultada en la siguiente página electrónica:

http://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---ed_norm/---normes/documents/publication/ wcms_090634.pdf

6. Pruebas: Se debe acompañar la queja con toda la evidencia documental que justifique los hechos que se alegan como atentatorios a la libertad sindical o a la negociación colectiva y que, además, apoye la argumentación jurídica que se ha planteado en las dos secciones anteriores de la queja. Por cuestiones de forma, se requiere que cada uno de los documentos que acompañan a la queja sea numerado y se detalle la prueba que se presenta, así como su objetivo.

7. Petitorio. Es necesario establecer, de forma breve y clara, la petición de restablecimiento del pleno ejercicio de la libertad sindical y la reparación de los daños ocasionados.

8. Fecha y lugar: No hay un plazo de prescripción para presentar una queja, a diferencia del Sistema Interamericano de Protección de Derechos Humanos, por lo que en cualquier momento podrá plantearse una queja ante el Comité. Sin embargo, es muy difícil que un Estado responda detalladamente a acontecimientos remotos, por lo que la queja debe formularse a la mayor brevedad posible.

9. Nombre y firma: No se admiten las quejas anónimas, por lo que éstas deben ir firmadas por el representante de la organización de trabajadores o empleadores que acciona este mecanismo.

96. Véase Recopilación 2006, p. 165.97. Ídem, p. 165.

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Manual básico de Litigio Internacional para la protección de los derechos laborales 114

98. Elaborada con base en el modelo disponible en: http://www.ilo.org/public/spanish/region/ampro/cinterfor/emas/worker/doc/otros/xviii/cua/13.htm

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Los pasos de los que consta el procedimiento de examen y trámite de una queja son los siguientes, a saber99:

1. Inicialmente, el Director General de la Oficina Internacional de OIT (en adelante, “el Director General”) somete al Comité las quejas presentadas que se refieran a un caso concreto de violaciones a la libertad sindical. Si, por el contrario, no se plantea en la queja una violación específica a la libertad sindical, el Director informa a la organización que el procedimiento del CLS sólo se habilita para examinar cuestiones de libertad sindical, por lo que se les invita a formular una nueva queja o a especificar los puntos precisos que se relacionan a esa materia y que desean que sean examinandos. Una vez que la queja ha sido remitida al CLS, éste hace saber a las organizaciones sindicales que tienen un mes para enviar toda información complementaria de apoyo a la queja.

2. Posterior a la remisión de la queja y recibida la información complementaria, el Comité verifica que la denuncia esté suficientemente fundada, es decir, que la misma cumple con los requisitos esenciales de admisibilidad. Luego, el CLS transmite la queja al Gobierno denunciado para que éste, en un periodo determinado, remita al Director General las observaciones y comentarios que consideren oportunos lo antes posible. Asimismo, el Comité puede encargarle al Director General que obtenga del Estado denunciado la información complementaria que considere oportuna, tantas veces como el CLS lo considere conveniente a lo largo del proceso.

En esta etapa pueden presentarse varias situaciones, a saber:

• El Comité advierte que las observaciones y comentarios del Estado denunciado no responden a las cuestiones planteadas en la queja, lo cual le impide formarse una opinión completa sobre la causa, por lo que éste puede solicitar a la organización que aporte más detalles de forma escrita sobre los términos de la queja. Esta posibilidad de consultar nuevamente a los peticionarios se aplicará en aquellos casos donde los aportes sean de utilidad para aclarar los hechos.

• En algunos casos, el Comité puede informar a la organización las observaciones y comentarios que haya formulado el Estado denunciado, con el propósito de que éstos planteen sus propias observaciones y comentarios sobre las cuestiones planteadas por los Estados.

• Cuando el Gobierno se demore en enviar las observaciones sobre las quejas que les fueron presentadas en su contra, o en remitir la información adicional que le fue solicitada, el Comité mencionará a tales gobiernos en un párrafo especial de la introducción de sus informes después de transcurrido un período razonable. Este párrafo contiene un “llamamiento especial” a los gobiernos interesados, y seguidamente se les envían comunicaciones urgentes del Director General en nombre del Comité.

Procedimiento para el examen de una queja ante el Comité de Libertad Sindical

99. Véase: Procedimiento de queja por violaciones a la Libertad Sindical, disponible en http://white.oit.org.pe/spanish/260ameri/oitreg/activid/proyectos/actrav/sindi/fusion_ls/spanish/ctrn_qpviolacion.html

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• Si aun así los Estados no envían sus observaciones, el Comité utiliza otros mecanismos políticos para obligar a los gobiernos, como el apercibimieto100, la exhortación directa101, o bien elaborar un informe de la situación ante el Consejo de Administración para que se dé una mayor publicidad a la queja.

• En casos particularmente urgentes o graves, el Director General, con la aprobación del Presidente del Comité, puede enviar a un representante del Director General de la OIT para examinar in situ los hechos o circunstancias sobre los que versa la queja, con el propósito de presentar datos objetivos al Comité. Este procedimiento se denomina “contactos preliminares”. Sin embargo, habrá que hacer la salvedad de que estos contactos sólo podrán establecerse por la invitación del gobierno interesado o, por lo menos, con su consentimiento. El informe del representante del Director General se someterá al Comité en su siguiente reunión para que lo considere junto con la demás información disponible.

3. El Comité puede decidir, en determinados casos, dar audiencia a ambas partes o sólo a una de ellas durante sus reuniones, a fin de reunir información más completa sobre los asuntos sometidos a su examen. Esta situación sólo puede darse en casos excepcionales, tal como cuando haya contradicción sobre el fondo del asunto en las declaraciones de los peticionarios y del gobierno.

4. Una vez agotados todos los procedimientos anteriores, el Comité realizará un examen previo para hacer saber al Consejo de Administración si se requiere o no un examen más detenido del asunto. En esta etapa pueden ocurrir dos situaciones, a saber:

• El Comité informa al Consejo de Administración que no se requiere de un examen detenido porque los hechos alegados no constituyen una violación al ejercicio de la libertad sindical o, por otro lado, que los argumentos de hecho o de derecho son vagos, por lo que no permite examinar el fondo del problema cuando no se han presentado las pruebas suficientes para justificar el asunto.

• El Comité decide finalizar el procedimiento con la formulación de conclusiones bajo la forma de “recomendaciones” al Consejo de Administración. En estos casos, el Consejo de Administración informa al Estado las recomendaciones del Comité, le llama la atención sobre las anomalías comprobadas y los invita a adoptar las medidas necesarias para corregirlas. Todas las recomendaciones emitidas por el Comité y aprobadas por el Consejo de Administración son publicadas en el Boletín Oficial de la OIT.

5. Finalmente, se inicia una fase de seguimiento. Todos los países de Centroamérica y República Dominicana han ratificado los convenios 87 y 98, por lo que será la Comisión de Expertos en la Aplicación de Convenios y Recomendaciones, a solicitud del Consejo de Administración, la que dará seguimiento a las recomendaciones emanadas del Comité de Libertad Sindical.

100 En este caso, a los Estados que continúan sin enviar una respuesta se les previene en un párrafo especial de la introduc-ción de los informes del Comité –y por medio de una comunicación expresa del Director General–que el Comité podrá presentar en su reunión siguiente un informe sobre el fondo del asunto, aun en el caso de que no se hubieran recibido en esa fecha las informaciones solicitadas de los gobiernos.101 En los casos apropiados, cuando no haya habido respuesta, las oficinas regionales o del área pueden intervenirante los gobiernos interesados, a fin de obtener las informaciones solicitadas a estos últimos, ya sea en el cursodel examen del caso o a las recomendaciones del Comité aprobadas por el Consejo de Administración.

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