1. Polítiques de desenvolupamentlocal a la província de Barcelona

Néstor Duch BrownIEB, Universitat de Barcelona

1. Introducció

El fenomen de la globalització dels mercats internacionals ha generat un efecte doble iinvers: primer, de concentració de forces productives en determinades zones geogràfiques, i segon,de deslocalització de blocs productius cap a diferents regions del món. La integració econòmica iels acords comercials, com a part de les noves formes de relacions institucionals entre països, hanimpulsat també aquest fenomen.

La integració econòmica promoguda avui amb molt d’èmfasi en tots els continentspressuposa el desenvolupament de blocs econòmics a les regions amb capacitat de generació desinergies productives que puguin aprofitar de manera competitiva un mercat ampliat. La deslocalitzaciócom a efecte de la globalització implica que mercats en els quals es concentren cadenes productivesintegrades verticalment i horitzontalment, ara utilitzen béns i serveis produïts en diferents regionsamb les quals han desenvolupat facilitats comercials.

Com a resposta a aquests dos efectes i a una nova tendència cap a la modernitzacióde l’Estat, molts governs han iniciat processos de descentralització atorgant nous poders icompetències als governs locals i desenvolupant les seves economies des d’un enfocament local.Així mateix, part de la nova teoria del desenvolupament completa la noció del desenvolupamenteconòmic local sota els enfocaments de la microeconomia del desenvolupament i de les cadenesproductives.

Aquests enfocaments sostenen que el desenvolupament requereix un ambientmacroeconòmic estable –inflació i moneda controlada, dèficit fiscal moderat, tipus d’interès pocvolàtil–, però que aquest context no és suficient per assolir el creixement econòmic, sinó quel’economia s’ha de promoure des d’un nivell microeconòmic. Aquest enfocament indica que elveritable motor del desenvolupament econòmic resideix en la capacitat de les empreses i de lesindústries d’un territori per desenvolupar i mantenir activitat econòmica. En la mesura que aquestesempreses funcionen, treballen i competeixen, es generen sinergies econòmiques i es creen cerclesvirtuosos. Més desenvolupament de les cèl·lules empresarials i industrials genera més ocupació,més ingressos i més consum i, en conseqüència, l’enfortiment del teixit productiu. D’altra banda,la idea de creació de cadenes productives es basa en la necessitat de relacionar empreses que sóninterdependents en el seu desenvolupament i que treballant juntes desenvolupen un creixementconjunt.

En aquest treball s’explica la lògica de les polítiques de desenvolupament local en generali la seva aplicació a la província de Barcelona. Per assolir aquest objectiu, a l’apartat següentes descriuen les característiques principals del desenvolupament local i les polítiques utilitzadesper implantar-lo. Així, es detallen les principals diferències conceptuals entre el desenvolupamenteconòmic local i l’enfocament tradicional, a més d’explicar els trets bàsics de la nova teoria deldesenvolupament econòmic i la seva aplicació al territori. El tercer apartat se centra en la políticaeconòmica pel desenvolupament local. L’explicació s’estructura entorn de tres elements bàsics: elsobjectius de les polítiques, els efectes de la competència territorial i la possibilitat de dur a termepolítiques de caràcter supralocal. Finalment, abans de les conclusions, l’últim apartat analitza lespolítiques locals pel desenvolupament econòmic dins la província de Barcelona, recollides en elsanomenats pactes territorials.

189

2. Definició i característiques del desenvolupamenteconòmic local

Per entendre el desenvolupament econòmic local (DEL) cal interrelacionar diversos conceptesque treballen de manera simultània. Aquests conceptes tenen a veure amb el territori o l’àrea geogràficadefinida, amb l’ús de potencialitats, que defineixen la vocació productiva, i amb la concertació,que vol dir diàleg i visió comuna, i impliquen un enfocament interinstitucional i multisectorialde caràcter multidisciplinari, ja que la concertació necessària es dóna entre diferents instàncies delsector públic, el sector productiu i altres representacions de la societat civil. Aquest enfocamentimplica una vertebració d’activitats entre sectors que són interdependents.

Conseqüentment el DEL s’entén avui com el procés de coordinació dels recursos existentsen un territori orientat a crear ocupació, estimular el creixement sostenible d’una economiageogràficament determinada i millorar la qualitat de vida de la seva població (Bingham i Mier,1993). El DEL s’executa de manera concertada entre el govern nacional, els governs subnacionals,organitzacions i ens locals i el sector privat.

Ateses les circumstàncies descrites, neix la pregunta de si els governs municipals o localsestan en condicions de promoure el desenvolupament econòmic local, és a dir, d’actuar com apromotors del complex procés orientat cap a la coordinació i el progrés simultani dels factorsproductius, els serveis de suport i les dinàmiques de mercat, amb l’objectiu d’assolir beneficis econòmicsper als actors locals i millorar la qualitat de vida dels habitants del territori.

En el marc d’aquesta definició, s’emfatitza l’ús de les potencialitats dels recursos humans,institucionals, físics i naturals de cada territori amb la necessitat de mobilitzar actors, organitzacionsi recursos per al desenvolupament. Mitjançant el DEL s’articula el progrés simultani de múltiplesfactors productius, serveis de suport i dinàmiques de mercat, amb l’objectiu d’oferir beneficis econòmicsals actors locals per millorar la seva qualitat de vida. Conseqüentment, el DEL involucra tots elsactors i exigeix esforços multidisciplinaris i interinstitucionals.

En termes de territorialitat és important esmentar que en expressar el terme local es fareferència al territori, un entorn geogràfic no necessàriament definit per límits i fronteres, si béla intervenció pública està circumscrita a les unitats territorials administratives. El DEL promoul’economia en determinats enclavaments geogràfics en els quals hi ha una oferta productiva, unademanda de consum i un ambient en què es desenvolupen les activitats econòmiques. Dintre delconcepte de territori hi ha la noció que les dinàmiques econòmiques no només se circumscriuena una sola localitat sinó que n’abasten més d’una. És més, a mesura que les dinàmiques econòmiquesadquireixen una determinada escala, el desenvolupament econòmic local pot abastar ciutats, regionsi països.

L’enfocament territorial permet d’estudiar el desenvolupament de manera focalitzada,que aprofundeix el coneixement de les potencialitats locals amb el coneixement de les forces queimpulsen el procés esmentat. Aquestes forces interrelacionades tenen a veure amb la qualitat i laquantitat de factors productius (recursos naturals, humans, infraestructura, tecnologia), les empresesi les indústries de suport (serveis bàsics, transport, serveis financers, serveis de comercialització,investigació i desenvolupament entre d’altres), la qualitat i la quantitat de la demanda (exigènciad’estàndards de qualitat, productes innovadors, volums) i l’ambient sota el qual operen les empreses(normes i lleis, nivell de competència, estratègies industrials).

En termes de potencialitat, el DEL es refereix a la necessitat de descobrir o desxifrar elpotencial de desenvolupament existent al territori, que posteriorment conduirà a millorar el benestarde la població en una comunitat. Se sosté que una localitat és capaç de liderar el procés d’augmentarels ingressos de la seva població creant un ambient favorable per desenvolupar inversions públiquesi privades orientades a una inserció competitiva en els mercats.

El DEL requereix concertació, ja que, per definir la potencialitat o la vocació productivai posteriorment desenvolupar-la, necessita mobilitzar els recursos humans, institucionals, físics

190

i naturals de l’àrea; necessita la mobilització d’actors, organitzacions i recursos, i eldesenvolupament d’acords institucionals i xarxes de concertació a través del diàleg i d’accionsmultisectorials. La concertació facilita l’enfocament multisectorial i multidisciplinari, ja que impulsala formalització del diàleg com a instrument de base i facilita l’intercanvi d’informació entre elsactors del sector públic, el sector privat i altres institucions per desenvolupar una agenda comunade treball.

2.1. Diferències entre el DEL i les polítiques tradicionalsde desenvolupament

En la política tradicional de desenvolupament, aquest es gestiona des de l’Administraciócentral amb el nivell governamental com a responsable, per la qual cosa l’enfocament ve donat através d’una relació jeràrquica. En canvi, el DEL té una administració del desenvolupamentdescentralitzada i horitzontal entre els diferents actors públics i privats. De la mateixa manera, enel cas de la política tradicional de desenvolupament, l’enfocament s’emmarca en l’aspecte sectorial,és a dir que es prioritza l’ajuda als sectors que podrien ser importants per engegar els plans, lespolítiques i els programes de desenvolupament nacionals. El DEL, en canvi, enfoca eldesenvolupament a partir de la realitat, les necessitats i les característiques dels territoris (Blakely,1994).

En l’enfocament tradicional, el nivell central promou grans projectes industrialso d’infraestructures, independentment dels territoris en els quals aquests projectes estanemplaçats. Per la seva banda, el DEL promou de manera progressiva la utilització dels potencialseconòmics dels territoris. Finalment, el nivell central gestiona recursos, incentius i subvencionscom a mecanismes de foment de les activitats econòmiques. En canvi, el nivell local genera lescondicions més importants per desenvolupar les activitats econòmiques emplaçades als territoris(Meier, 1995).

Per tant, l’enfocament del DEL genera avantatges en relació amb un enfocament tradicionalde desenvolupament:

• Socialment, enforteix la societat a partir de la generació del diàleg social.• Contribueix a la transparència i la responsabilitat de les institucions públiques.• Econòmicament, en fomentar l’activitat econòmica en un territori permet que les

estratègies siguin ajustades i dependents de les característiques de cada espai.• Genera ocupació i en millora la qualitat en involucrar de manera activa les institucions

que conformen el teixit social als territoris.

Així mateix, es poden esmentar alguns desavantatges, com ara:

• L’agenda del DEL, en ser concertada, requereix més temps per formular-se, i per aixòla visió comuna de desenvolupament entre els diferents actors econòmics i socials d’unterritori pot significar un alt cost.

• La canalització de demandes dels diferents actors de vegades resulta molt àrdua i difícilde resumir i concretar.

• En disseminar-se la política econòmica segons les necessitats territorials, hi ha el riscde perdre’n el control a escala nacional.

Aquests punts forts i febles queden reflectits en la taula següent:

191

2.2. El DEL i la nova teoria del desenvolupament econòmic

Si bé és important entendre des de l’àmbit conceptual els requisits i les condicions sotales quals s’ha de promoure el DEL, també és important conèixer-ne la dinàmica, la forma en laqual interactuen les unitats empresarials i quines són les forces que fan que el teixit productiud’una regió sigui més o menys fort i funcional.

La competitivitat d’una economia, des de l’òptica econòmica, depèn en un nivellmicroeconòmic dels resultats econòmics de les seves unitats productives (empreses i indústries).En la mesura que aquestes unitats productives creixen, coexisteixen i treballen juntes, la qualitati el nivell de funcionament del teixit empresarial és millor.

Part de la teoria del desenvolupament econòmic assumeix avui que el bon funcionamentde les variables macroeconòmiques és necessari però no suficient per promoure el desenvolupamenteconòmic d’un país. El veritable motor del desenvolupament resideix en la seva evoluciómicroeconòmica, és a dir, en el rendiment de les seves empreses i indústries. Això no significa queel desenvolupament microeconòmic sigui possible sense el macroeconòmic, ja que en primera instàncial’estabilitat macroeconòmica és necessària, però per si sola no genera desenvolupament econòmic(Cox, 1995).

Ara bé, el desenvolupament microeconòmic es genera en nivells locals perquè les empreseslocalitzades estan precisament en regions o localitats geogràfiques clarament definides. En la mesuraque l’activitat de les unitats econòmiques s’expandeix, ja sigui per la banda de la producció o perla integració de mercats de demanda, la localitat que conté aquestes unitats creix i es genereneconomies entre comunitats (mancomunitats) i d’escala més elevada.

De què depèn que les unitats productives interactuïn i iniciïn un procés virtuós dedesenvolupament? Poden els governs empènyer i promoure el procés de desenvolupament? Tresconceptes permeten de donar una resposta a aquests interrogants. Primer, les característiques quegeneren una dinàmica productiva a l’interior d’una empresa; després, les dinàmiques que permetenque l’actuació entre empreses generi un clima propici per al desenvolupament econòmic i, finalment,les interrelacions entre les empreses que permeten i encoratgen que les unitats productives iniciïnun procés dinàmic que a mesura que es desenvolupa promou un cercle virtuós creixent.

Les unitats productives es desenvolupen en la mesura que aquestes imprimeixen unadinàmica cap a la sofisticació. Aquesta sofisticació depèn de la rapidesa amb la qual el maneiggerencial de la unitat productiva es professionalitza; del grau d’innovació en els processos de produccióa través de l’educació i el coneixement; del grau de desenvolupament dels mercats i de l’orientaciócap al client, i finalment de la inversió en recerca i desenvolupament.

192

Taula 1. Diferències conceptuals entre les polítiques tradicionals i el DEL

Política tradicional de desenvolupament Desenvolupament econòmic local

1. Enfocament de dalt cap a baix en el qual les decisionssobre en quines àrees cal intervenir es prenen des delcentre

2. Gestionades des de l’Administració central

3. Enfocament sectorial per al desenvolupament

4. Desenvolupament de grans projectes industrials quehauran de fomentar altres activitats econòmiques

5. Ajuts financers, incentius i subsidis com a principalselements d’atracció de l’activitat econòmica

Font: Elaboració pròpia

1. Promoció del desenvolupament en tots els territorisamb la iniciativa presa sovint des de baix

2. Descentralitzat, coordinació vertical entre diferentsnivells de govern i coordinació horitzontal entreorganismes públics i privats

3. Enfocament territorial per al desenvolupament

4. Utilització del desenvolupament de cada àrea a fide fomentar l’ajustament progressiu del sistemaeconòmic local als canvis de l’entorn econòmic

5. Provisió de les condicions clau per desenvoluparl’activitat econòmica

Una vegada que les unitats productives estan operant resulta obvi que aquestes interactuenentre si, s’interrelacionen amb els mercats, proveeixen béns i serveis, i operen dintre un conjuntde normes, regles i estratègies. Conseqüentment les forces que dinamitzen el clima competitiu esresumeixen en quatre:

a) La qualitat dels factors de producció (recursos humans, de capital, infraestructura,informació, tecnologia i recursos naturals);

b) les condicions de demanda o dels mercats (les característiques dels demandants localsque afecten un desenvolupament major de la producció local);

c) el context sota el qual les unitats productives competeixen i desenvolupen les sevesestratègies;

d) la disponibilitat d’indústries de suport, com els proveïdors i les indústries interrelacionadesamb la producció.

Com més elevat sigui el grau de desenvolupament d’aquesta quarta àrea (desenvolupamentd’indústries de suport), més elevat serà el grau de desenvolupament del que es denomina cadenaproductiva. S’entén que la producció d’un determinat bé o servei requereix el suport d’una cadenade béns i serveis (transport, màrqueting, logística, entre d’altres) i que, en la mesura que les empresesque brinden aquest suport estiguin desenvolupades, es crearan noves unitats productives i/o lesexistents estaran més enfortides.

La formació de cadenes productives afecta el desenvolupament integral de totes les unitatsproductives en tres aspectes: 1) a través de la generació de sinergies productives, millora la productivitatde la cadena en conjunt; 2) a partir d’un nivell de coordinació, obre l’espai per innovar i, conseqüentment,millorar la productivitat, i 3) a partir de la creació d’estímuls que fomenten la formació de nousagents, els quals posteriorment donaran suport a la mateixa cadena i en seran part.

Ara bé, cal respondre què és el que estimula i fa que els factors de producció i suports’acumulin, treballin junts i generin sinergies productives. Per a això cal recórrer al següent conceptebàsic: els factors de producció s’acumulen i es desenvolupen allà on obtenen més rendibilitat. Aixòvol dir que els factors (mà d’obra, tecnologia, recursos financers i d’altres) estaran disponibles enels mercats on els paguen més.

Resulta que les unitats que són més productives (són capaces de produir més amb menys)i són capaces de cobrar un major preu per la seva producció (per qualitat, disponibilitat, nivelltecnològic, innovació i d’altres) són aptes per generar més ingressos i conseqüentment per pagarun preu més elevat i millorar la rendibilitat d’aquells factors que els van permetre de ser mésproductives. Però com que la productivitat depèn, al seu torn, de la qualitat dels factors de producció,es genera un cercle virtuós, que en termes simples explica que en la mesura que les unitats sónmés productives són capaces d’oferir un preu més elevat als factors productius. Així doncs, aquestsfactors s’acumulen allà on hi ha més rendibilitat i en ajuntar-se ofereixen una productivitat méselevada.

En ajuntar dos factors especialitzats, la seva capacitat productiva no se suma sinó quees multiplica (rendiments creixents); en millorar-se la productivitat es possibilita l’increment de larendibilitat. L’augment del rendiment atrau factors més especialitzats i de manera successiva esgenera una sinergia virtuosa que assoleix que la interacció de les unitats i de les cadenes productivespropiciïn un procés continu i virtuós de desenvolupament econòmic.

Un govern local té la possibilitat d’afectar l’ambient microeconòmic i, per tant, el graude competitivitat de les seves indústries i de la regió. Per exemple, a través de la implantació depolítiques de formació de recursos humans, la dinamització del teixit empresarial i la millora enla disponibilitat de factors tindrien un efecte similar.

No solament és el govern qui pot afectar la competitivitat sinó que la intervenció d’altresinstitucions de caràcter nacional i local poden generar un efecte positiu. Així, universitats, escoles,

193

institucions supralocals o regionals, entre d’altres, afecten el clima competitiu. Per la seva banda,les empreses, a través d’agrupacions i organitzacions, també poden influir en l’ambientmicroeconòmic sempre que tinguin un rol encaminat a millorar la qualitat i la disponibilitat delsfactors.

En tal sentit, queda clar que el desenvolupament econòmic local requereix el suportinstitucional i que la forma de suport ha de ser descoberta i aplicada segons les característiquespròpies de cada realitat, costums i normes, i que el diàleg i la concertació són els instruments perarribar a definir les formes institucionals pròpies de cada lloc.

3. La política econòmica pel desenvolupament local

La intervenció pública a escala de l’Administració local pren un impuls especial, engairebé tota l’OCDE, a partir del moment en què es manifesta el declivi industrial al món occidental.L’expansió de la indústria ha estat la base del procés de desenvolupament i també d’urbanització,i, amb el procés de desindustrialització que es comença a notar des dels anys setanta, moltes regionsi/o ciutats entren en una fase de dificultats i deteriorament. Es tracta d’un declivi que reflecteixforces econòmiques que es troben fora del control de les administracions públiques tradicionals,com l’avanç tecnològic, que augmenta la productivitat i redueix l’ocupació en la indústria i comportael trasllat de les empreses manufactureres fora dels nuclis urbans o de les regions industrials tradicionals.L’augment de l’ocupació als serveis neutralitza parcialment els canvis en la indústria, però no haestat suficient per evitar el deteriorament de la situació econòmica d’alguns territoris, d’algunsbarris de ciutats o fins i tot de ciutats senceres. La falta de tradició de l’Administració central oregional per abordar les noves circumstàncies ha impulsat la intervenció dels governs locals. D’acordamb l’experiència observada, es poden identificar tres enfocaments bàsics en les polítiques orientadesa millorar les condicions econòmiques locals, amb independència del nivell governamental que lesproposi (Vázquez Barquero, 1993).

En primer lloc, una estratègia de desenvolupament econòmic orientada cap a les personesintenta ajudar la gent amb problemes d’integració social i econòmica, independentment del seulloc de residència. El nivell més adequat per dissenyar i implantar aquestes polítiques és supralocalo supramunicipal, fins i tot regional o nacional. Les mesures típiques demanen proporcionar educacióa nens i adults, formació professional i també fomentar la mobilitat geogràfica dels individus a fid’apropar-los allà on tinguin millors oportunitats d’ocupació. Els programes de mobilitat exigeixen,per ser més eficients, una coordinació supralocal. Estimular la mobilitat de les persones té sentitperquè la discriminació produeix un desajustament (mismatch) espacial entre aturats i oferta d’ocupacióque, ateses les asimetries d’informació que afecten els col·lectius menys formats, aconsellen la intervenciópública.

En segon lloc, les estratègies mixtes dirigides a persones que habiten en determinadesàrees busquen revitalitzar les comunitats existents, amb la idea que resulta difícil i poc eficaç separarels individus dels ambients que coneixen. Es tracta bàsicament de reforçar les institucions comunitàries.Cal trencar l’aïllament informatiu que sol caracteritzar els barris o territoris deprimits, mentres’estableix una estratègia específica que contingui mesures orientades a diversificar l’ús del sòl, ambprojectes d’habitatges, industrials i comercials i també d’atracció d’activitat. L’estratègia orientadaa persones-llocs troba un dels seus exemples més clars en l’establiment de les zones d’apoderament(empowerment zones). L’objectiu d’aquest programa és enfortir les institucions comunitàries i donarcapacitat als habitants d’àrees deprimides perquè puguin prosperar. S’estableixen incentius fiscalsper a les empreses que inclouen subvencions salarials i provisió de formació professional específicaper als empleats residents dintre de la zona, així com altres incentius fiscals i crediticis per estimularla inversió. Encara que el programa anterior sorgeix de la iniciativa del govern federal, els governsestatals també disposen de programes semblants. No és fàcil que els governs locals puguin oferir

194

els incentius, però sí que poden col·laborar en la gestió i el control d’aquest tipus de programes,i contribuir a millorar els resultats amb el seu millor coneixement de cada context espacial concret.

Finalment, la racionalitat de les intervencions governamentals circumscrites geogràficamentes vincula al concepte d’externalitat. En llocs on cap empresa tindria incentius per localitzar-se sipren la seva decisió aïlladament, una acció pública que coordini l’establiment simultani d’un grupd’empreses i garanteixi la provisió dels serveis necessaris, pot assolir l’objectiu d’engegar de noul’activitat i les ocupacions de la zona abans deprimida. L’enfocament de la zona d’empresa (enterprisezone), se centra en àrees urbanes concretes particularment deteriorades després de la desaparicióde les indústries localitzades en aquestes àrees. Aquests programes també se sustenten en l’ofertad’incentius fiscals i crediticis a les empreses que optin per instal·lar-se a la zona designada, però laseva finalitat és generar ocupació i activitat que repercuteixi en una àrea geogràfica més gran quela declarada com a zona protegida.

3.1. Objectius de les polítiques de desenvolupament econòmic local

En les condicions actuals, l’eficiència de les polítiques de desenvolupament econòmiclocal depèn en bona part del seu disseny integral i de la seva perspectiva a llarg termini. En aquestasecció es presenten les línies d’actuació que hauria de preveure una estratègia de desenvolupamenteconòmic local, tal com exposa la bibliografia especialitzada en el tema.

Iniciativa empresarial

Les estratègies de desenvolupament econòmic local poden seguir diferents esquemes peròno n’hi ha cap que no es plantegi com dinamitzar el teixit empresarial. La prosperitat d’un territories pot basar en unes activitats o en d’altres, però sempre depèn que hi hagi iniciativa empresariali que les empreses estiguin ben gestionades i disposin de l’entorn que facilita la bona gestió i lainiciativa (Fox i Murray, 1990).

La necessitat de retallar despeses i dèficit pressupostaris, unida a les filosofies liberals,ha dut a buscar solucions que no impliquin la utilització de recursos públics massius. I això ésparticularment cert en el cas dels governs locals, les finances dels quals solen moure’s dintre demarges estrets. Des que va començar la preocupació pel desenvolupament local, els governs hantractat de corregir els fracassos de mercat percebuts com més importants. En aquest sentit és possibledistingir tres etapes o fases en els enfocaments adoptats pels governs:

• Els programes basats en l’atracció d’inversions externes al territori procedents de gransempreses.

• Els programes que busquen reforçar el desenvolupament endogen per mitjà de la provisióde serveis, gratuïts o molt subvencionats, a les noves i petites empreses.

• Finalment, es posa l’èmfasi en el desenvolupament endogen gràcies a la provisió deserveis a les empreses noves, petites i mitjanes, però per mitjà d’organitzacions privadeso quasiprivades que desenvolupin la seva activitat en un context de competència demercat.

El principal problema dels programes d’atracció de filials de multinacionals o altres empresesgrans és que genera una espiral competitiva entre localitats per atreure unes inversions, la quantiai la naturalesa de les quals és determinada exteriorment. El que guanyen uns territoris ho perdend’altres. Es tracta d’un joc suma zero en el qual qui més es beneficia acaben sent les mateixesmultinacionals, atès que la competència entre localitats les impulsa a millorar les seves ofertes ales empreses candidates fins al punt que els costos incorreguts gairebé igualen els beneficis esperats.

195

Per la seva banda, els programes d’ajuda gratuïta a les empreses resulten costosos i nos’ha provat que els beneficis socials superin els costos socials. Actualment es manifesten tres tendènciesen les polítiques de desenvolupament local: 1) retallades o congelació de pressupostos; 2) programesd’atracció d’inversions renovats i més potents, i 3) reformes en els programes de tipus endogen.L’experiència actual indica que serà difícil que s’expandeixin els pressupostos públics en un futurpròxim. La tendència és a reduir les càrregues fiscals. Per tant, l’única manera que els governs localspuguin augmentar la seva capacitat de despesa és augmentant el pes de les administracions localsen el pressupost públic agregat. A Espanya els governs locals disposen de menys participació en ladespesa pública total que en altres països europeus, per la qual cosa cabria esperar un augment dela seva participació en el futur.

Quant a la segona tendència, s’observa una escassa predisposició dels governs locals iregionals a romandre indiferents quan una empresa multinacional es planteja la ubicació d’unanova planta o l’ampliació d’alguna de les que disposa. Les filials de multinacionals són empresesamb capacitats específiques interessants –d’exportació, d’innovació, de demanda de serveis sofisticats,de generar ocupació qualificada, de formació de personal– que seria insensat ignorar.

Malgrat el risc abans esmentat de generar conflictes d’interessos entre localitats, les mesuresorientades a atreure inversió exterior segueixen vigents. Algunes vegades les ajudes són per reteniruna filial que podria ser tancada o traslladada. En qualsevol cas, l’actuació d’una administraciócoordinadora supralocal podria millorar el resultat agregat net del conjunt de localitats.

El concepte de política de desenvolupament local de la tercera fase es concreta en bonapart a atorgar subsidis de volum modest als proveïdors quasiprivats de serveis a les empreses. Ambaixò no es tracta únicament d’adaptar-se a les limitacions pressupostàries, sinó que s’aprecien certsavantatges en un sistema on les empreses han de pagar pels serveis que reben. Un dels avantatgesprincipals és que els proveïdors de serveis han de ser més eficients i adaptar-se millor a les necessitatsreals de les empreses quan aquestes paguen una part important del cost real dels serveis i a canvipoden exigir qualitat.

Hi ha nombrosos exemples a Europa, incloent-hi Espanya, de polítiques locals d’aquesttipus. El cas dels instituts tecnològics establerts a la Comunitat Valenciana sol ser citat com aexemple d’institució capaç de generar un clima de confiança i cooperació entre les empreses delssectors respectius, que estan disposades a contribuir al finançament dels instituts i a implicar-seen la gestió. Un altre exemple d’estratègia d’aquest tipus és la promoció de les xarxes locals d’empresesamb la finalitat de compartir informació, cooperar en R+D, en màrqueting, presentar-se unides ales ofertes públiques de grans contractes o cooperar en el disseny dels programes de formacióimpartits pels centres locals (Rondinelli et al., 1998).

L’experiència acumulada de diversos països indica que és molt important desenvoluparuna cultura que promogui la innovació, la creativitat, la flexibilitat i l’adaptabilitat de les empreses.Diversos estudis semblen coincidir que les funcions empresarials es troben entre els factors méscrítics que afecten el desenvolupament econòmic local. Els empresaris fan noves inversions, enllacen

196

Taula 2. Estructura de la despesa pública per nivells de governa Espanya

1980 2001

Govern central 89,5 60,5

Governs autonòmics – 26,4

Governs locals 10,5 13,1

Total 100,0 100,0

Font: Ministeri d’Administracions Públiques (2002)

mercats domèstics i internacionals, coordinen la producció, planegen estratègicament, i desenvolupenels invents, totes funcions crítiques per a l’economia d’un territori o d’una ciutat.

En aquest sentit, els governs dels països més desenvolupats experimenten des de fa bastantsanys amb programes d’oferta de serveis a les empreses. El problema principal que solen presentaraquests programes és la feble capacitat d’incorporació en els sistemes d’adquisició i transmissiód’informació emprats per les empreses i, per tant, l’adequació insuficient a les necessitats específiquesde les empreses.

Per superar aquesta passivitat inherent a les estratègies d’oferta de serveis, les polítiquesde tercera generació segueixen posant l’èmfasi en l’estímul del desenvolupament endogen local permitjà de la provisió de serveis a les empreses noves, petites i mitjanes, però canviant el mecanismede provisió. Es tracta ara d’involucrar en l’oferta de serveis a les empreses organitzacions privadeso quasiprivades que desenvolupin la seva activitat en un context de competència de mercat. Estracta de recórrer a les anomenades societats de cooperació (partnerships) i a les xarxes d’empreses(networks). L’engegada d’una xarxa requereix la participació pública i privada, però les sevescaracterístiques depenen estretament de les condicions específiques del mitjà o entorn on apareix;bàsicament del grau d’interdependència i del grau de confiança existent entre les empreses. Espodrien distingir tres tipus bàsics de xarxes d’empreses:

• Xarxes per a la utilització conjunta de serveis• Xarxes d’informació i estructuració, especialment per saber a qui contactar per problemes

concrets• Xarxes per generar projectes empresarials i per desenvolupar innovacions.

Educació i formació professional

Les característiques de la força de treball de les economies locals afecten de maneraintensa la capacitat de les empreses locals de produir béns i serveis per a l’exportació, i de participaren altres activitats internacionals. Les empreses que produeixen per a mercats globals no solaments’interessen pel cost de l’ocupació sinó per la seva qualitat.

Els territoris o les ciutats que disposin de centres d’investigació i d’ensenyament deprimera categoria presenten avantatges respecte als altres. La millora de l’ensenyament professionalespecífic constitueix el tema prioritari i que requereix més coordinació i concentració d’esforços.L’experiència en molts països indica que es pot millorar la qualificació i la productivitat dels treballadors,incorporant els ocupadors en els programes educatius que preparen els joves per ocupar llocs d’altaqualificació i alts salaris. És fonamental disposar d’acords formats per empresaris i escoles performar els joves que acaben la secundària, i per integrar experiències pràctiques de treball en elsprogrames d’estudi. Tanmateix, molts programes de formació professional, fins i tot els més ambiciososi curosament planejats, han donat resultats decebedors. El que queda clar és que consumeix tempsarribar a assolir una cultura social local que valora i prioritza la formació sistemàtica de la poblaciólaboral.

Desenvolupament sostenible i qualitat de vida

La necessitat d’adoptar polítiques de desenvolupament sostenible no sorgeix únicamentper combatre la degradació mediambiental sinó que presenta dimensions econòmiques, socials iculturals. Tota política de desenvolupament local s’hauria d’inserir en una planificació més globalque atengui a: 1) la gestió de recursos naturals, 2) els afers socials, 3) la mobilitat i l’accessibilitat, 4) la planificació i ús del sòl, 5) la regeneració urbana i 6) l’herència cultural i el turisme.

En les preferències de localització de les empreses més avançades compten cada vegadamés les condicions de vida en un territori. Entre els elements que determinen la qualitat de vida

197

hi ha: la qualitat de l’educació a diversos nivells; la qualitat i la diversitat dels recursos culturals,artístics i d’oci; la qualitat mediambiental i la seguretat ciutadana.

La millora de la qualitat de vida requereix la formació de relacions de cooperació entreels residents, el desenvolupament de la consciència de ciutadania i dels interessos mutus. Totes lesmesures que reforcin la disposició a assumir responsabilitats per part dels residents d’una ciutat,milloren el benestar.

Creació de noves formes de cooperació metropolitana

És una opinió generalitzada entre experts que el desenvolupament econòmic dels territoris(i per extensió de les ciutats i els seus sistemes) necessita la cooperació entre empreses, govern iinstitucions bàsiques. És imprescindible configurar noves formes de govern i de gestió que comprenguintotes les localitats interdependents a fi de reduir la segmentació i la competència entre si. Entreles opcions que cal tenir en compte cal assenyalar:

• Provisió de serveis publicoprivada. La quantitat, la varietat, la sofisticació i la innovaciópermanent en la prestació de serveis públics que exigeixen les societats avançades,requereix la participació del sector privat. La capacitat de les agències públiques deproveir aigua, clavegueram, tractament de residus, carreteres i autopistes, transportper terra, aire i aigua, sistemes de telecomunicacions, escoles, hospitals i altres serveispúblics, es va fent cada vegada més limitada a mesura que creix el consum i la sevaproducció es fa més complexa. Enfront d’aquesta realitat la solució és constituir noustipus d’associacions publicoprivades per gestionar serveis (Harrison et al., 1996).

• Compartir impostos i despeses. En algunes àrees metropolitanes dels Estats Units s’hanproduït acords entre ajuntaments d’àrees metropolitanes per unificar i compartir larecaptació d’impostos i per establir objectius comuns de despesa. Amb aquests acordses vincula la vitalitat futura dels territoris, i es redueix la competència entre localitatsa través dels impostos. A partir d’aquesta base es pot arribar a acords de cooperacióentre governs locals per planificar serveis i instal·lacions que contribueixin a millorarla competitivitat internacional i la capacitat d’atracció dels territoris (Bartik, 1994).

3.2. Competència entre territoris i polititzacióde les polítiques locals

Des del moment que els territoris decideixen portar a terme programes dedesenvolupament local, comença la competència territorial o interurbana. Les regions competeixenper l’atracció d’activitat econòmica i, associat a això, apareix la qüestió de com es financen elsplans de desenvolupament local i com es distribueixen i sobre qui recauen els costos. Sovint elproblema és visualitzat com la pugna entre ciutats immòbils per l’atracció de capitals mòbils. Sotaaquesta premissa és clar que el resultat de la competència serà que els beneficis es traslladaran deles ciutats a les empreses, a les quals s’ofereix tot tipus d’avantatges (fiscals, sòl, infraestructures,etc.) per atreure-les. Però aquesta és una visió potser massa simplista. Les localitats es componende grups d’interès (propietaris immobiliaris, empresaris, treballadors, govern local) que formaranpart d’una coalició interessada en el desenvolupament local, però que no participen en el mateixgrau ni dels beneficis ni dels costos dels programes de desenvolupament local, de manera que elsseus interessos no sempre són coincidents a curt termini. D’altra banda el capital no sempre éstotalment mòbil i no està sempre disposat a respondre immediatament a les ofertes. En realitat,el comportament de les empreses depèn del tipus de competència que afronten (Blair i Kumar,1997).

198

Quan la competència es basa en els costos (competència feble), les empreses prioritzen lalocalització on aquests es minimitzen. Aquest fet permet efectivament als territoris de competir entresi, i engeguen programes de desenvolupament que ofereixen avantatges per atreure aquest tipus d’empreses.Cadascun dels grups d’interès dintre de la ciutat intentarà carregar amb la menor part possible delcost del programa de desenvolupament, i els agents locals en conjunt intentaran repercutir fora dela ciutat els costos, sol·licitant ajuts dels organismes governamentals de nivell superior.

Però si la competència té lloc per mitjà de la innovació (competència forta), les empresesprioritzaran abans de res mantenir la seva xarxa de vinculacions amb proveïdors d’entrades i serveisi el seu entorn innovador, que es tradueix en una menor disponibilitat per relocalitzar espacialmentles seves activitats. En aquestes circumstàncies el flux distributiu anirà de les empreses a la ciutat.Es traduirà en augment dels preus del sòl i guanys per als propietaris locals. El govern local tambépodrà fixar impostos elevats. Els treballadors seran els menys beneficiats per la situació. En qualsevolcas, la distribució dels costos i beneficis dels programes de desenvolupament local entre els membresde la coalició local és un tema intensament polític. I això és el que fa que les polítiques dedesenvolupament local es trobin tan fortament polititzades (Cheshire i Gordon, 1998).

3.3. Polítiques supralocals: xarxes de municipis i ciutats

No solament hi ha efectes externs entre empreses, també n’hi ha entre territoris i ciutats.Com a resultat, sorgeixen les xarxes. Les xarxes de municipis o ciutats es defineixen com sistemesde relacions horitzontals, no jeràrquiques, entre localitats o centres urbans especialitzats, que produeixenexternalitats derivades de la integració complementària/vertical, o bé de les sinergies i la cooperació.El creixement de la interdependència entre localitats revela que, amb els avanços en les tecnologiesde la informació, les economies d’aglomeració ja no són un atribut de l’espai continu, sinó de lesxarxes que connecten llocs geogràfics entre si.

El concepte de xarxes es pot visualitzar des d’una doble vessant, com una realitat observablei com una forma de política econòmica de desenvolupament local. En qualsevol cas, la racionalitatde la política és determinada per l’existència de tendències espontànies, que convé estimular icanalitzar on ja estan implantades, o intentar generar quan no neixen per si mateixes. El conceptede xarxa –segons la definició anterior– es fonamenta en la lògica del comportament espacial deles empreses. Aquest comportament pot obeir a tres lògiques diferents: la lògica territorial, la lògicade la competitivitat i la lògica de la xarxa d’empreses.

Les empreses es poden vincular a un territori mitjançant el mercat, perquè hi radica laseva demanda. Quan la seva funció fonamental és la producció, el seu comportament obeirà a leseconomies d’escala en la producció i a les economies genèriques d’aglomeració. En canvi, quan lafunció crucial de les empreses és la competitivitat en mercats oberts, quan el seu comportamentés dominat per la lògica de la competitivitat, les empreses s’esforcen a reduir costos i a millorarl’eficiència per mitjà de la localització en entorns adequats, rics en externalitats i amb estratègiesd’integració vertical i horitzontal. Finalment, quan la innovació és la funció crucial de l’empresa,tractarà de millorar l’eficiència innovadora per mitjà de l’aprofitament d’un medi (milieu) o entorninnovador, o bé establint acords de cooperació amb empreses innovadores allunyades. Aquesta ésla lògica de la xarxa d’empreses, l’objectiu de les quals és formar un club que produeix un bécol·lectiu constituït per externalitats interempresarials entre els socis (Bradbury et al., 1997).

Doncs bé, si es traslladen les tres lògiques anteriors des de les empreses als territoris oa les ciutats, obtenim tres tipus de xarxes: xarxes jeràrquiques, xarxes complementàries i xarxessinèrgiques.

• En les xarxes jeràrquiques la posició de cadascun dels nodes coincideix amb la importànciadel mercat al qual proveeix, tal com s’estableix en la teoria urbana clàssica.

199

• En canvi, les xarxes complementàries es componen de centres especialitzats icomplementaris en la producció, que es relacionen per vincles comercials de caràcterhoritzontal.

• Finalment, les xarxes sinèrgiques aprofiten externalitats generades entre localitats ambbases econòmiques similars que mantenen relacions de cooperació. No intervé laproximitat espacial sinó altres tipus de sinergies. Per exemple, hi ha xarxes de centresfinancers o de ciutats que componen un circuit turístic.

Les xarxes sinèrgiques poden correspondre a diferents categories de territoris. Per exemple,localitats d’alt nivell que constitueixen nodes d’informació a escala internacional i alberguen centresde decisió amb funcions complexes (per exemple, les de la xarxa Eurocities). També es podenformar xarxes de ciutats de nivell menor, l’interès comú de les quals és una especialització similar,i que aconsegueixen aprofitar economies d’escala en l’àmbit de la xarxa d’empreses. El seu objectiués desenvolupar programes comuns d’infraestructures en els camps econòmic, industrial i tecnològic.

Tant la Unió Europea, per mitjà de diverses iniciatives comunitàries i programes, comels governs regionals o nacionals d’alguns països europeus, s’han plantejat ja l’estímul de les relacionsde cooperació entre ciutats a partir dels interessos comuns que es puguin identificar. En qualsevolcas, en aquests esquemes la cooperació coexisteix amb la competència.

4. Les polítiques locals: el cas de la província de Barcelona

Fins fa poc, el desenvolupament econòmic local ha estat una activitat reservada a lesinstitucions d’àmbit nacional o estatal. Aquestes eren les responsables de la implantació d’uns modelsexògens de desenvolupament, i basaven les seves actuacions en la utilització de dos instrumentsprincipals:

• el control de les variables macroeconòmiques (inflació, tipus d’interès, etc.)• les grans inversions en infraestructura per propiciar els coneguts pols de desenvolupament.

Ambdós instruments comparteixen la vocació de dissenyar un escenari per aldesenvolupament econòmic més que no pas unes intervencions directes sobre aquest. Des d’aquestpunt de vista, no és estrany que la seva responsabilitat se situï en els nivells governamentals derang superior.

A partir de la dècada dels vuitanta, però, la capacitat dels governs nacionals o estatalsper protagonitzar en exclusiva les polítiques de desenvolupament econòmic s’ha anat debilitant.Les raons són múltiples i complexes, però cal destacar dos factors que, tot i ser aparentmentcontradictoris, presenten fortes vinculacions (Brugué i Gomà, 1998).

En primer lloc, la internacionalització de l’economia ha reduït de forma molt notablela capacitat dels estats de desenvolupar polítiques econòmiques autònomes. D’aquesta manera, laprimera de les estratègies d’intervenció –el control sobre les variables macroeconòmiques– tendeixa diluir-se. La inflació, els tipus d’interès o el dèficit públic són cada cop menys controlables i,així, les autoritats econòmiques centrals perden progressivament la competència sobre la seva principaleina d’intervenció.

Les autoritats centrals també veuen com es redueix l’efectivitat de les seves intervencionsorientades a promoure pols de desenvolupament. D’una banda, el desenvolupament basat en polsprodueix, òbviament, models desiguals de desenvolupament, en els quals hi ha territoris que engaudeixen i d’altres que no. Durant els anys vuitanta, aquesta desigualtat va topar amb situacionslocals de greu crisi econòmica, les quals reclamen la necessitat de fer alguna cosa i, per tant, noaccepten esperar pacientment a formar part d’algun gran projecte que eventualment els converteixi

200

en pol de desenvolupament. D’altra banda, fins i tot quan un territori obté el privilegi de lesactuacions exògenes, aquestes es caracteritzen per la distància entre l’àmbit de decisió i l’espaid’intervenció. Els dissenyadors de polítiques econòmiques exògenes desconeixen les especificitatslocals, no entenen les peculiaritats de les xarxes econòmiques de cada territori, ignoren els recursoshumans disponibles i passen per alt les cultures i les tradicions municipals.

Històricament, els ajuntaments no han estat dotats de capacitat per incidir en el contingutde les polítiques (tradició francesa) o es consideren simplement com a ens prestadors de serveis ales ordres de nivells supralocals (tradició britànica). A partir d’aquestes dues tradicions, és possiblecaracteritzar els ajuntaments espanyols i catalans durant la major part dels anys vuitanta.

Des de la perspectiva de les polítiques locals, tradicionalment centrades en grans projectesd’inversió i a promocionar pols de desenvolupament, ambdós postulats són importants. El primerperquè pot ajudar a explicar les diferents línies d’actuació i com aquestes tendeixen a independitzar-se de les demandes o voluntats municipals, ja sigui per la necessitat de cobrir dèficits històricsdistribuïts més o menys homogèniament sobre el territori, ja sigui per la necessitat d’actuar a partirde programes de finançament controlats des d’instàncies supralocals. El segon perquè permet devalorar unes actuacions que han estat definides i justificades –almenys aparentment– des de paràmetreseminentment tecnocràtics. S’ha tendit a considerar la inversió estructural com una tasca eminentmenttècnica i a oblidar la dimensió política de les intervencions a escala local.

Aquests factors permeten d’interpretar la dinàmica dominant durant la primera dècadad’ajuntaments democràtics però no recullen la complexitat de la situació que des del final delsvuitanta està transformant el panorama del món local a Catalunya. La situació actual és definidaper la superació de les característiques esmentades abans.

El fenomen de la centralització de la promoció del desenvolupament s’ha vist superatdurant la dècada dels noranta per un procés que la bibliografia especialitzada identifica amb eltítol de nou localisme (Clarke, 1995). Aquesta aproximació afirma que, en un entorn cada copmés divers i globalitzat, el rol dels governs locals no només no es veu debilitat sinó que experimentaun fort impuls. D’una banda, perquè és l’àmbit més proper per identificar i satisfer les demandesque requereixen una atenció personalitzada. De l’altra, perquè en un context de globalitzaciócreixent la capacitat de situar-se localment condiciona les possibilitats de desenvolupament decada territori.

En contraposició al procés de gerencialització dels governs locals dels anys vuitanta, avuité lloc un procés definit per la politització de l’àmbit local. La superació dels dèficits heretats del’època autàrquica, la consolidació d’unes estructures de gestió relativament estables, l’escassa capacitatpressupostària dels municipis i la mateixa transformació de les demandes ciutadanes, explicarienaquest fenomen. La proliferació recent de plans estratègics i de mecanismes de concertació, comes veurà més endavant, són, independentment de l’èxit de la seva implantació, la manifestació dedues activitats eminentment polítiques: disposar d’un projecte a mitjà-llarg termini i vehicular tantel diàleg amb la comunitat com la capacitat per escoltar (Brugué i Gomà, 1998).

Durant els anys vuitanta, les infraestructures es podien entendre com una finalitat ensi mateixes: es tractava d’omplir tots els buits heretats dels períodes anteriors i, per tant, cada novaobra representava la satisfacció d’un dèficit o d’un servei. Actualment, en canvi, les infraestructuresja no es poden considerar una finalitat en si mateixes. Un cop s’han superat els dèficits més evidents,aquestes s’han d’entendre com un instrument per fomentar el benestar dels ciutadans, el creixementeconòmic de la comunitat o l’atractiu mediambiental del territori. Per aquesta raó les polítiqueslocals d’inversió s’han d’emmarcar en la seva interrelació amb d’altres polítiques com les de benestarsocial, desenvolupament econòmic o territorial. Des d’aquesta nova òptica, es van redefinir tantel disseny com el contingut de les polítiques d’inversió local.

La constatació d’aquesta nova realitat no només reforça el paper dels governs locals enel desenvolupament econòmic, sinó que situa les intervencions municipals en sintonia amb lestesis que ja es van exposar abans. Resumint:

201

• L’espai adequat per dissenyar les polítiques de desenvolupament econòmic es traslladade l’àmbit central al local. La proximitat és un factor clau per a l’èxit de les polítiqueslocals, alhora que aquestes han de respondre a les diferències i les especificitats locals,i refusar qualsevol intent de generalització o uniformització.

• Des d’un punt de vista polític i de l’àmbit local, per tant, no té sentit aplicar receptesuniversals, sinó que cal dissenyar iniciatives que combinin el coneixement del territori,el compromís dels actors econòmics municipals i l’aposta per determinats escenarisde futur. El coneixement de la realitat, el diàleg amb els actors i les apostes de futurconformen l’ideari de qualsevol actuació política.

Així doncs, a partir dels comentaris anteriors, és possible assenyalar alguna definició quesintetitzi el que s’ha d’entendre per polítiques de desenvolupament econòmic local. Són les actuacionsque tenen com a objectiu (Brugué i Gomà, 1998):

• potenciar els avantatges competitius dels municipis, facilitant la instal·lació de novesempreses, mantenint les existents i fomentant l’ocupació

• utilitzar els recursos socials, humans, institucionals i territorials locals per generar unmodel de desenvolupament autònom.

I que, per satisfer aquests objectius, reconeixen:

• els límits dels models exògens de desenvolupament• la impossibilitat d’actuacions en solitari (cal comptar amb el compromís d’un elevat

nombre d’actors institucionals i no institucionals)• la centralitat del rol de les autoritats locals en tant que responsables de la competitivitat

(estimular el creixement), el lideratge (generar orientació) i la previsió estratègica(minimitzar la vulnerabilitat local).

Aquesta definició és coherent amb un model de desenvolupament endogen que, en elcas de l’experiència catalana, s’ha anat introduint a través de tres fases, que no han estat excloentssinó que s’han anat acumulant i han generat models d’intervenció cada cop més complexos, comes mostra a la taula 3.

Als municipis de la província de Barcelona s’han iniciat efectivament projectes dedesenvolupament endogen? Responen aquests projectes a les característiques del nou plantejamentde les polítiques de desenvolupament local? Sense disposar de dades sistemàtiques, es pot constatarque els darrers anys no només han proliferat els àmbits municipals dedicats al desenvolupamenteconòmic local, sinó també que les seves intervencions s’han anat desenvolupant seguint la cronologiaja exposada. Aquesta evolució no només reforça l’afirmació respecte de la importància creixent dela promoció econòmica local, sinó que demostra la seva evolució des de les òptiques més generalistesa les posicions més localistes.

202

Taula 3. Fases de la incorporació del model de desenvolupament endogen local

Iniciatives locals Iniciatives de promoció Iniciatives de desenvolupament d’ocupació empresarial econòmic

Caràcter reactiu: lluitar contral’atur i les seves conseqüències

Activitat estrictament pública

– Vivers d’empreses– Formació laboral– Xarxes d’ajut

Font: Brugué i Gomà, 1998

Caràcter promocional: avançar lasolució dels problemes generantcreixement

Activitat relacional publicoprivada

– Suport a emprenedors– Parcs industrials

Caràcter estratègic: importància dels actors i de l’entornsocioeconòmic

Activitat relacional més lideratge local

– Recursos humans– Màrqueting local

En definitiva, no sembla gaire arriscat afirmar que les iniciatives de desenvolupamenteconòmic local a la província de Barcelona mostren una sintonia amb les hipòtesis plantejades.Les tendències detectades a partir d’estudis de casos es resumeixen mitjançant els factors següents:

• En primer lloc, sembla que la tesi del localisme és la que es detecta amb més claredat.Els ajuntaments cada cop més tendeixen a percebre i a utilitzar el seu territori comun producte a millorar, promocionar i vendre (màrqueting municipal).

• En segon lloc, durant els anys vuitanta i bona part dels noranta l’opció política dominantsembla haver respost a l’interrogant sobre què fer amb el territori des de la lògica delmercat. Aquest fet ha comportat l’augment de les tensions i les contradiccionssocioeconòmiques.

• Les polítiques territorials presenten una dimensió local, però aquesta no es corresponamb les fronteres institucionals i, en conseqüència, requereix acords i col·laboracionsmolt difícils d’assolir. En altres paraules, el territori és crucial, però els ajuntamentsno el poden gestionar en solitari; necessiten fer-ho a través d’instàncies que responguina la coherència del territori i no a les delimitacions institucionals. La gestió de la xarxai de les relacions intergovernamentals, en definitiva, esdevé la dificultat i el repte principalsde les polítiques sobre el territori.

El desenvolupament econòmic local a la província de Barcelona:evolució i perspectives

Al final dels anys vuitanta, a Barcelona van començar els esforços per posar en marxael Pla Estratègic de la ciutat, seguint les influències de les experiències de diverses ciutats nord-americanes, que havien iniciat l’aplicació del procés de planificació estratègica, de caire eminentmentempresarial, en l’àmbit urbà o territorial (Forn i Segura, 2003). Avui, la planificació estratègica dela ciutat té una tradició important i es pot afirmar que ha aconseguit uns resultats destacables. Lanova realitat, econòmica i territorial, ha comportat recentment una redefinició de la unitat espaciald’anàlisi, deixant de banda la ciutat per parlar, analitzar i planificar estratègicament la metròpolisde Barcelona (Ruiz i Mestres, 2004).

La repercussió d’aquest primer Pla ha estat notable i molt significativa, ja que va engegartot un procés de construcció d’experiències de desenvolupament local no tan sols a la província deBarcelona, sinó també a la resta de Catalunya i a l’Estat espanyol. L’impacte d’aquest Pla sobre lesciutats i territoris, especialment sobre el pensament estratègic de l’Estat, és i ha estat molt significatiu.

En primer lloc, un gran nombre de ciutats que van seguir la proposta de l’elaboraciód’un pla estratègic van seguir també la metodologia proposada pel Pla de Barcelona. A més, elpensament estratègic i la seva manifestació en plans de ciutats i territoris es va convertir en elparadigma, encara vigent en les manifestacions de la promoció econòmica moderna, dels esforçosdel desenvolupament local. Segons dades de la Diputació de Barcelona,1 hi ha 48 experiències deplans estratègics a la província de Barcelona.

Després de gairebé 20 anys de processos de planificació estratègica territorial, a la provínciade Barcelona s’estan desenvolupant nous processos de disseny d’estratègies territorials i locals basadesen metodologies de concertació i participació en una doble vessant. En primer lloc, es tracta d’introduiren els plans els mecanismes que faciliten la incorporació dels territoris a la societat de la informaciósense oblidar-se de les estratègies de sostenibilitat. Aquests són els anomenats plans directors municipalsi/o les agendes 21. En segon lloc, un desenvolupament tradicional dels processos estratègics són elsacords supramunicipals per a la promoció econòmica i l’ocupació; són els anomenats pactes territorials.

203

1 Es pot consultar la Fundació CIREM (1996) per a una anàlisi en profunditat de diverses experiències de desenvolupamentlocal a la província de Barcelona.

Els pactes territorials, que sorgeixen de les iniciatives comunitàries de suport a l’ocupació,com a eines de concertació i cooperació permeten d’incorporar les experiències prèvies materialitzadesen forma de plans estratègics i impulsar-les més enllà amb l’objectiu d’afavorir el desenvolupamenteconòmic local mitjançant la implantació de polítiques actives d’ocupació. Aquesta intervenció esplanteja de manera coordinada amb les diverses realitats dels municipis i amb els objectius concertatsentre els mateixos municipis i també amb la societat civil (Ramos, 2004).

A la taula 4, així com al mapa 1, es presenten els pactes territorials de la província deBarcelona amb el nombre de municipis adscrits a cadascun. Com es pot veure, els pactes tenendimensions molt variades, ja que incorporen un nombre molt heterogeni de municipis. No obstantaixò, dels 25 pactes que es trobaven operatius l’any 2000 –i que incorporaven 277 municipis, querepresentaven el 89 % del territori i el 99 % de la població de la província–, l’any 2004 nomésn’hi ha 20, però que aglutinen 298 municipis, és a dir, el 95,8 % dels municipis i gairebé la totalitatde la població de la província.

Si es pot afirmar que el concepte de planificació estratègica s’ha incorporat definitivamentcom a eina de treball en la gestió pública local, també és cert que en el cas dels municipis de laprovíncia de Barcelona l’enfocament ha estat més de caràcter específic que no pas perseguint unavisió integral del desenvolupament local.

En aquestes condicions, pel que es refereix a la planificació estratègica, és importantgarantir l’anàlisi de les dinàmiques, és a dir, estudiar com varien les coses i com es relacionenaquests canvis amb altres de l’entorn. No es tracta de saber que es té avui una població més omenys envellida o una estructura productiva poc especialitzada sinó de veure què passarà en elfutur i com serà la situació del territori en comparació amb les regions amb les quals es pot comparar.

Aquest tipus de concepció de la planificació (no precisament fàcil perquè exigeix pera cada procés el coneixement intern dels seus mecanismes i no només la descripció externa),comporta la necessitat de fixar estàndards comparatius entre els diferents territoris. No obstantaixò, fa evident la importància que, des de la perspectiva del desenvolupament econòmic local,

204

Taula 4. Pactes territorials i municipis adscrits

Pacte territorial Municipis

Anoia 27Bages 29Baix Llobregat 30Barcelona 1Barcelonès Nord 3Berguedà 29Garraf 6Hospitalet de Llobregat 1Lluçanès 13Maresme 29Mataró 1Moianès 10Osona 18Osona Sud – Alt Congost 11Sabadell 1Terrassa 1Vall de Ges, Orís i Bisaura 8Vallès Occidental 21Vallès Oriental 37Vilafranca 22Municipis no adscrits 13

Total municipis 311

Font: Diputació de Barcelona

té la diagnosi estratègica per determinar les línies d’actuació que permetran en el futur d’arribarals objectius plantejats.

El contingut concret de la diagnosi estratègica depèn de les orientacions derivades dela sistematització de la informació i del conjunt de temes clau que acompanyen l’inici del procési que formen part de les preocupacions dels que hi participen. La diagnosi estratègica és inductiva ino deductiva. Els eixos estratègics s’han d’intuir i del que es tracta és de comprovar si les intuïcionstenen base i estan corroborades. La diagnosi estratègica es basa en dinàmiques amb impactemicroterritorial. Veure la lògica de les dinàmiques no és un tema fàcil i representa el paradigmaque marca la qualitat real del disseny estratègic. La diagnosi estratègica es basa en dades queexpliquen els factors de canvi clau en un territori. Finalment, la diagnosi estratègica territorialitzaal màxim la informació perquè per a molts temes d’estratègia territorial la visió microterritorialés fonamental.

Per superar aquestes mancances, la Diputació de Barcelona posa a disposició dels municipisi dels pactes territorials vigents una nova eina de suport adreçada principalment a les tasques dediagnosi i planificació dels diferents territoris de la província. Aquest suport es concreta en laidentificació de les principals debilitats, amenaces, fortaleses i oportunitats de cada territori quepermeten de consensuar els eixos estratègics i les línies d’actuació prioritària per al desenvolupamenteconòmic local. Aquesta eina, coneguda com la diagnosi estratègica territorial (DET), persegueixels objectius següents (Diputació de Barcelona):

• Donar suport i cohesió a la planificació dels pactes territorials• Promoure el debat en el territori• Afavorir la concertació de les polítiques territorials locals• Promoure la reflexió estratègica• Elaborar unes bases metodològiques comunes per a la diagnosi territorial.

205

Anoia (27)Bages (29)Baix Llobregat (30)Barcelona (1)Barcelonès Nord (3)Berguedà (29)Garraf (6)Hospitalet de Llobregat (1)Lluçanès (13)Maresme (29)Mataró (1)Moianès (10)No Adscrits (13)Osona (18)Osona Sud-Alt Congost (11)Sabadell (1)Terrassa (1)Vall del Ges, Orís i Bisaura (8)Vallès Occidental (21)Vallès Oriental (37)Vilafranca (22)

PACTES TERRITORIALS 2004(Nombre de municipis per pacte)

Mapa 1. Distribució espacial dels pactes a la província de Barcelona

La utilització d’una metodologia comuna i l’elaboració d’unes diagnosis estratègiquescomportarà un seguit de beneficis, entre els quals cal destacar la formulació d’unes bases comunesde planificació territorial a mitjà i llarg termini i el reforçament del pacte com a xarxa participativaamb la dinàmica pròpia. A més, aquest procés de reflexió també contribuirà a prendre decisionsper concretar accions i programes amb l’objectiu de desenvolupar el territori i permetrà de disposard’una visió integral dels pactes en conjunt. Tot això incidirà positivament en el desenvolupamenteconòmic local dels municipis de la província de Barcelona.

Amb l’impuls i el suport de la Diputació de Barcelona, l’any 2004 es van portar a termeles DET corresponents a la totalitat dels pactes territorials d’acord amb la metodologia proposadaperò amb les adaptacions que requereix la realitat de cada territori. A més, un cop finalitzats aquestsesforços de reflexió estratègica sobre la base del pacte, es va aprofitar la inèrcia per agrupar elselements comuns respecte al conjunt del territori de la província de Barcelona per disposar d’instrumentsde treball a l’hora de definir eixos estratègics per a tot el territori.

5. Conclusions

Per entendre el desenvolupament econòmic local cal interrelacionar diversos conceptesque treballen de manera simultània. A partir d’aquests, neix la pregunta de si els governs municipalso locals estan en condicions de promoure el desenvolupament econòmic local, és a dir, d’actuarcom a promotors del complex procés orientat cap a la coordinació i el progrés simultani dels factorsproductius, els serveis de suport i les dinàmiques de mercat, amb l’objectiu d’assolir beneficis econòmicsper als actors locals i millorar la qualitat de vida dels habitants del territori.

El desenvolupament econòmic local emfatitza l’ús de les potencialitats dels recursos humans,institucionals, físics i naturals de cada territori amb la necessitat de mobilitzar actors, organitzacionsi recursos per al desenvolupament. És més, a mesura que les dinàmiques econòmiques adquireixenuna determinada escala, el desenvolupament econòmic local pot abastar ciutats, regions i països.En aquests processos, la concertació facilita l’enfocament multisectorial i multidisciplinari ja queimpulsa la formalització del diàleg com a instrument de base i facilita l’intercanvi d’informacióentre els actors del sector públic, el sector privat i altres institucions per desenvolupar una agendacomuna de treball.

La intervenció pública a escala de l’Administració local cobra un impuls especial, engairebé tots els països industrialitzats, a partir del procés de declivi industrial que es comença anotar des dels anys setanta i que provoca que moltes regions i/o ciutats entrin en una fase dedificultats i deterioració econòmica i social. Es tracta d’un nou escenari que reflecteix forces econòmiquesque es troben fora del control de les administracions públiques tradicionals, com l’avanç tecnològic,que augmenta la productivitat, redueix l’ocupació en la indústria i comporta el trasllat de les empresesmanufactureres fora dels nuclis urbans o de les regions industrials tradicionals. La falta de tradicióde l’Administració central o regional per abordar les noves circumstàncies ha impulsat la intervenciódels governs locals.

En les condicions actuals, l’eficiència de les polítiques de desenvolupament econòmiclocal depèn en bona part del seu disseny integral i de la seva perspectiva a llarg termini. Lesestratègies de desenvolupament econòmic local poden seguir diferents esquemes però no n’hiha cap que no es plantegi com dinamitzar el teixit empresarial. La prosperitat d’un territori espot basar en unes activitats o en d’altres, però sempre depèn que hi hagi iniciativa empresarial ique les empreses es trobin ben gestionades i disposin de l’entorn que facilita la bona gestió i lainiciativa. La necessitat de retallar despeses i dèficit pressupostaris, unida a les filosofies liberals,ha dut a buscar solucions que no impliquin la utilització de recursos públics massius. I això ésparticularment cert en el cas dels governs locals, les finances dels quals se solen moure dintre demarges estrets.

206

L’experiència acumulada de diversos països indica que és molt important desenvoluparuna cultura que promogui la innovació, la creativitat, la flexibilitat i l’adaptabilitat de les empreses.Diversos estudis semblen coincidir que les funcions empresarials es troben entre els factors méscrítics que afecten el desenvolupament econòmic local. Els empresaris fan noves inversions, enllacenmercats domèstics i internacionals, coordinen la producció, planegen estratègicament, i desenvolupenels invents; totes funcions crítiques per a l’economia d’un territori o d’una ciutat. En aquest sentit,els governs dels països més desenvolupats experimenten des de fa bastants anys amb programesd’oferta de serveis a les empreses. El problema principal que solen presentar aquests programes ésla seva feble capacitat d’incorporació als sistemes d’adquisició i transmissió d’informació empratsper les empreses i, per tant, l’adequació insuficient a les necessitats específiques de les empreses.Per superar aquesta passivitat, cal recórrer a les anomenades societats de cooperació i a les xarxesd’empreses. L’engegada d’una xarxa requereix la participació pública i privada, però les sevescaracterístiques depenen estretament de les condicions específiques del mitjà o entorn on apareix.

Els territoris o les ciutats que disposin de centres d’investigació i d’ensenyament de primeracategoria presenten avantatges respecte als altres. La millora de l’ensenyament professional específicconstitueix el tema prioritari i que requereix més coordinació i concentració d’esforços. L’experiènciaen molts països indica que es pot millorar la qualificació i la productivitat dels treballadors, incorporantels ocupadors als programes educatius que preparen els joves per ocupar llocs d’alta qualificació ialts salaris.

La necessitat d’adoptar polítiques de desenvolupament sostenible no sorgeix únicamentper combatre la degradació mediambiental sinó que presenta dimensions econòmiques, socials iculturals. Tota política de desenvolupament local s’hauria d’inserir en una planificació més globalque atengui a: 1) la gestió de recursos naturals, 2) els afers socials, 3) la mobilitat i l’accessibilitat,4) la planificació i l’ús del sòl, 5) la regeneració urbana i 6) l’herència cultural i el turisme. En lespreferències de localització de les empreses més avançades compten cada vegada més les condicionsde vida en un territori. Entre els elements que determinen la qualitat de vida hi ha: la qualitat del’educació a diversos nivells; la qualitat i la diversitat dels recursos culturals, artístics i d’oci; laqualitat mediambiental i la seguretat ciutadana.

Des del moment que els territoris decideixen portar a terme programes de desenvolupamentlocal, comença la competència territorial o interurbana. Les regions competeixen per l’atracciód’activitat econòmica i, associat a això, apareix la qüestió de com es financen els plans dedesenvolupament local i com es distribueixen i sobre qui recauen els costos. Sovint el problema ésvisualitzat com la pugna entre ciutats immòbils per atreure capitals mòbils. Sota aquesta premissaés clar que el resultat de la competència serà que els beneficis es traslladaran de les ciutats a lesempreses, a les quals s’ofereix tot tipus d’avantatges (fiscals, sòl, infraestructures, etc.) per atreure-les. Quan la competència es basa en els costos (competència feble), les empreses prioritzen la localitzacióon aquests es minimitzen, que permet efectivament als territoris de competir entre si, engegantprogrames de desenvolupament que ofereixen avantatges per atreure aquest tipus d’empreses. Peròsi la competència té lloc per mitjà de la innovació (competència forta), les empreses prioritzaranmantenir la seva xarxa de vinculacions amb proveïdors d’entrades i serveis i el seu entorn innovador,fet que es tradueix en menys disponibilitat per relocalitzar espacialment les seves activitats.

No solament hi ha efectes externs entre empreses, també n’hi ha entre territoris i ciutats.Com a resultat d’això sorgeixen les xarxes. Les xarxes de municipis o ciutats es defineixen comsistemes de relacions horitzontals, no jeràrquiques, entre localitats o centres urbans especialitzats,que produeixen externalitats derivades de la integració complementària/vertical, o bé de les sinergiesi la cooperació. El creixement de la interdependència entre localitats revela que, amb els avançosen les tecnologies de la informació, les economies d’aglomeració ja no són un atribut de l’espaicontinu, sinó de les xarxes que connecten llocs geogràfics entre si.

La millora de la qualitat de vida ha esdevingut un dels principals objectius de les ciutatsi dels territoris europeus. La qualitat de vida és un aspecte multidimensional que implica aspectes

207

com la qualitat de l’entorn urbà, els serveis, la convivència, i també molt especialment més ocupació,de més qualitat, amb menys riscos i adaptada als paràmetres de la societat del coneixement.

L’economia de la ciutat de Barcelona, però també la de la província, està en el trànsitde la societat industrial a la societat de la informació, fet que implica canvis en els sectors econòmicsi en els perfils professionals, nous reptes i noves oportunitats. El territori s’ha implicat en un ampliprocés de transformació urbana i territorial per acompanyar aquest trànsit en les millors condicions.Així s’ha d’avançar en matèria de desenvolupament econòmic local mitjançant el reforçament delpensament estratègic.

Bibliografia

BARTIK, T. J. (1994). «What should the federal government be doing about urban economicdevelopment?». Cityscape 1 (1), pàg. 267-291.

BINGHAM, R. D.; MIER, R. (ed.) (1993). Theories of Local Economic Development. Perspectives FromAcross the Disciplines, Londres: Sage Publications.

BLAIR, J. P.; KUMAR, R. (1997). « Is Local Economic Development a Zero-Sum Game?». A: Bingham,R. D.; Mier, R. (ed.). Dilemmas of Urban Economic Development. Issues in Theory andPractice, pàg. 1-20. Londres: Sage Publications.

BLAKELY, E. (1994). Planning Local Economic Development. Londres: Sage.

BRADBURY, K. L.; KODRZYCKI, Y. L.; TANNENWALD, R. (1997). «The Effects of State and LocalPublic Policies on Economic Development: An Overview». New England Economic Review7/3-4, pàg. 1-12.

BRUGUÉ, Q.; GOMÀ, R. (ed.) (1998). Gobiernos locales y políticas públicas. Bienestar social, promocióneconómica y territorio. Barcelona: Ariel.

CHESHIRE, P.; GORDON, I. (1998). «Territorial Competition: some Lessons for Policy», Annals ofRegional Science, 32, pàg. 321-346.

CLARKE, S. (ed.) (1995). The New Localism. Londres: Sage.

COX, K. (1995). «Globalisation, Competition and the Politics of Local Economic Development».Urban Studies, 32 (2), pàg. 213-224.

Diputació de Barcelona: www.diba.es.

FORN, M. DE; SEGURA, A. (2003). «La planificació estratègica territorial a Catalunya». A: Informeterritorial de la província de Barcelona 2001. Avanç 2002. Cambra de Comerç de Barcelonai Diputació de Barcelona.

FOX, W. F.; MURRAY, M. N. (1990). «Local Public Policies and Interregional BusinessDevelopment». Southern Economic Journal 57/2, pàg. 413-427.

FUJITA, M. (1987). Urban Economic Theory. Land Use and City Size. Cambridge: Cambridge UniversityPress.

FUNDACIÓ CIREM (1996). Catàleg de projectes de desenvolupament local a la província de Barcelona.Barcelona: CIREM.

HARRISON, B.; KELLEY, M. R.; GANT, J. (1996). «Specialization Versus Diversity in Local Economies:The implications for Innovative Private-Sector Behaviour». Cityscape, 2 (2), pàg. 61-93.

208

MEIER, G. M. (1995). Leading Issues in Economic Development, Oxford: Oxford University Press.

MINISTERI D’ADMINISTRACIONS PÚBLIQUES (2002). Informe Económico-Financiero de lasAdministraciones Territoriales. Madrid.

RAMOS, F. (2004). «Pactes Territorials». A: Informe territorial de la provincia de Barcelona 2004.Cambra de Comerç de Barcelona i Diputació de Barcelona.

RONDINELLI, D. A.; JOHNSON, J. H.; KASARDA, J. D. (1998). «The Changing Forces of UrbanEconomic Development: Globalization and City Competitiveness in the 21st Century».Cityscape, 3 (3), pàg. 71-105.

RUIZ I MESTRES, R. (2004). «Els grans projectes de l’àrea metropolitana de Barcelona. De la ciutat,a la regió. Del pensament estratègic a l’acció». A: Informe territorial de la provincia deBarcelona 2004. Cambra de Comerç i Diputació de Barcelona.

TRULLÉN, J. (1998). «Factors territorials de competitivitat a la província de Barcelona». RevistaEconòmica de Catalunya, 34, pàg. 34-50.

VÁZQUEZ BARQUERO, A. (1993). Política Económica Local. Madrid: Pirámide.

209