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La cooperación y coordinación entre potencias emergentes: IBSA y BRIC Camila Zoé Frias Este trabajo busca hacer un aporte al entendimiento sobre la relevancia de los foros de dialogo IBSA (India, Brasil y Sudáfrica) y BRIC (Brasil, Rusia, India y China). Los miembros de BRIC e IBSA son potencias emergentes; poseen un rango de recursos de poder combinados con la creencia de que merecen tener mayor influencia en los asuntos internacionales. La potencialidad de que BRIC e IBSA sean mecanismos que permitan a los países emergentes combinar sus atributos individuales es lo que motiva su estudio. La hipótesis que guía este trabajo es que IBSA y BRIC pueden entenderse como parte de las estrategias que los países emergentes utilizan para promover su ascenso en el orden internacional en cuanto han creado espacios para coordinar sus políticas exteriores, y para lanzar iniciativas de cooperación que promueven la interconectividad entre ellos. La decisión de estudiar ambos foros simultáneamente permite establecer puntos de comparación, y hacer un aporte al entendimiento de la relevancia de cada uno revisando su trayectoria y explorando cuáles son las motivaciones particulares de cada Estado para
participar en instancias plurilaterales como IBSA y BRIC.
2010
Jornadas de Relaciones Internacionales “Poderes emergentes: ¿Hacia nuevas formas de
concertación Internacional?”
Área de Relaciones Internacionales – Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales
20 y 21 de septiembre de 2010
La cooperación y coordinación entre potencias emergentes: IBSA y BRIC Camila Zoé Frias
Jornadas de Relaciones Internacionales “Poderes emergentes: ¿Hacia nuevas formas de concertación internacional? Área de Relaciones Internacionales – FLACSO 20 y 21 de septiembre de 2010 Página 2
Camila Frias es Estudiante de Lic.en
Estudios Internacionales (UTDT). Se ha
desempeñado como voluntaria en
organizaciones internacionales no
gubernamentales, y actualmente trabaja
en el ámbito de la consultoría.
La cooperación y coordinación entre potencias emergentes: IBSA y BRIC Camila Zoé Frias
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Introducción
“The new geometries of world power
are described by acronyms like Basic
(Brazil, South Africa, India, China), Bric
(Brazil, South Africa, India, China) and
IBSA (India, Brazil, South Africa). Some
of this is anticipating future
developments that may not happen, but
in the market of geopolitics, as in
financial markets, expectations are also
realities.”
Garton Ash, Timothy.
«Europe is sleepwalking to decline. We
need a Churchill to wake it up.» The
Guardian, 19 de Mayo de 2010.
IBSA (India, Brasil y Sudáfrica) y BRIC
(Brasil, Rusia, India y China) son dos
foros de dialogo entre países
emergentes. La discusión en torno a
sendos grupos contiene algún
escepticismo en cuanto a su capacidad
para generar acciones concretas más
allá de declaraciones de buenas
voluntades, y al mismo tiempo una
búsqueda de indicios de voluntad
coordinada de revisión sistémica.
Los cinco países que conforman IBSA y
BRIC se encuentran en un proceso de
ascenso que se acelero con las
transformaciones en el sistema
internacional del fin de la Guerra Fría;
en particular la expansión y la
configuración de un capitalismo
verdaderamente global (Soares de Lima,
2009). Lo que diferencia a estos países,
y los convierte en nuevo grupo de
jugadores en el escenario internacional,
es que todos parecen poseer un rango de
recursos económicos, militares y
políticos, que combinados con cierto
grado de estabilidad interna y de acción
estatal efectiva, les otorga la capacidad
para contribuir en la producción del
orden internacional, tanto regional
como globalmente; y todos comparten la
creencia de que merecen mayor
influencia en los asuntos internacionales
(Hurrell, 2006, pág. 1)1.
La potencialidad de que India, Brasil,
Sudáfrica, Rusia y China logren combinar
sus atributos individuales y demandar
una cierta revisión del orden establecido
y sus normas dominantes (Hurrell, 2006,
1 El texto de Hurrell hace referencia a Brasil, Rusia, India y China, sin embargo Sudáfrica puede ser incluida en la categoría por dos motivos: primero por su carácter de economía emergente (Cooper, 2007); y segundo porque, al igual que Brasil e India, es al mismo tiempo una potencia media en función de sus atributos de poder y un poder regional dada la influencia preponderante que ejerce sobre su región (Armijo & Burges, 2010). Otros autores mencionan que Sudáfrica integra este grupo porque ha ganado credibilidad como interlocutor frente a los países del G-7 (Taylor, 2001). Por último, Sudáfrica se ve a sí misma como parte del grupo BRIC y desea incorporarse al foro de diálogo: en una gira reciente por China, Rusia e India el presidente Zuma declaró que espera que Sudáfrica se sume al formato BRIC en el futuro cercano (South Africa to accede to BRIC, 2010)
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pág. 2) es lo que transforma IBSA y BRIC
en objetos de estudios relevantes para
entender las nuevas formas de
coordinación entre potencia
emergentes. La decisión de estudiar
ambos grupos simultáneamente permite
establecer puntos de comparación.
Este trabajo busca hacer un aporte al
entendimiento de ambos grupos
revisando su trayectoria, y explorando
cuáles son las motivaciones particulares
de cada Estado para participar en
instancias plurilaterales como IBSA y
BRIC.
La hipótesis de este trabajo es que IBSA
y BRIC pueden entenderse como parte
de las estrategias que los países
emergentes utilizan para promover su
ascenso en el orden internacional en
cuanto han creado espacios para
coordinar sus políticas exteriores, y para
lanzar iniciativas de cooperación
aumentando los vínculos entre ellos.
IBSA: cooperación y desarrollo
La primera mención a la idea de IBSA
como un grupo político entre países de
tres continentes provino del presidente
sudafricano Thabo Mbeki2 en una visita a
2 Thabo Mbeki fue Presidente de Sudáfrica entre 1999-2008, así que no solamente evocó la idea de IBSA sino que fue uno de los principales agentes de su formación y evolución.
la India en 1997, por lo que se lo
considera el “autor intelectual” del foro
de diálogo3. Su idea de formar un “G-8
del sur”4 contenía por un lado una
crítica a la exclusión de los países del
sur de los espacios decisorios de la
gobernanza global, y por el otro hace
referencia a los atributos materiales de
estos tres países (Alden & Vieira, 2007).
El objetivo detrás de la idea de IBSA era
darle un fuerte impulso al
multilateralismo y a la cooperación sur-
sur para asegurar que los países del sur
jugaran un rol más significativo en los
foros internacionales (Beri, 2008). En
enero de 2003, Mbeki viajó a Brasil para
la asunción del Presidente Lula Da Silva,
donde se establecieron los primeros
contactos bilaterales para discutir temas
comunes tanto de política doméstica
como de asuntos internacionales.
La iniciativa de Sudáfrica encuentra su
motivación en la naturaleza de la
política exterior post-aparthaid. Según
Taylor, la política exterior de Sudáfrica
luego de 1994, y en especial la política
exterior de Mbeki, ha adoptado una
posición reformista con respecto al
3 La idea de IBSA, en realidad, es atribuida a Alec Erwin, su Ministro de Comercio e Industria, como una alianza para coordinar posiciones en la OMC (Lechini, 2007). 4 El G-8 es el grupo del G-7 + Rusia que se formalizó como tal en la cumbre de Kannaskis en 2002. Incluye a Estados Unidos, Alemania, Francia, Italia, Canadá, Japón, Reino Unido y Rusia.
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sistema internacional partiendo de la
idea de combatir el “apartheid global”:
la globalización genera divisiones entre
países y hacia adentro de cada estado, y
beneficia a los países desarrollados en
detrimento de los países en desarrollo
(Taylor, 2001). El activismo a través de
los foros multilaterales y la formación
de coaliciones con otros Estados que
comparten las mismas preocupaciones
son vistos por Sudáfrica como maneras
de alterar los resultados negativos de la
globalización (Taylor, 2001). En este
marco de ideas se puede ver la
importancia de una alianza como IBSA
para la política exterior sudafricana.
La elección de India y Brasil puede
entenderse considerando dos
percepciones que están presentes en la
política exterior sudafricana: primero si
bien la política exterior post-apartheid
ha estado caracterizada por un
compromiso hacia el sur se reconoce que
las iniciativas sur-sur del pasado han
alcanzado pocos logros5 y que por ende
es necesario pensar en nuevas
modalidades de cooperación y
coordinación, por ejemplo coaliciones
de pocos países pero que tengan cierta
5 Como por ejemplo el Movimientos de No Alineados (NAM) o el G-77. Existe cierto consenso sobre los factores que hicieron poco efectivos estos intentos de coaliciones del sur: el gran número de miembros combinado con una agenda demasiado amplia y sin un mandato preciso. (Blindheimsvik, 2009)
representatividad regional como es el
caso de IBSA; y segundo que Sudáfrica,
por su posición geográfica, puede
funcionar como un puente entre India y
América Latina (Beri, 2008).
El primer contacto trilateral con la idea
de formar un foro de diálogo ocurrió al
margen de una reunión de Jefes de
Estado del G-8 a la cual habían sido
invitados a participar Brasil, India,
Sudáfrica, China y México, en Evian el 2
y 3 de Junio de 20036. Unos días más
tarde, el 6 de Junio, los ministros de
Relaciones Exteriores se reunieron en
Brasilia para formar oficialmente el
mecanismo IBSA. En septiembre del
mismo año los tres presidentes
presentaron a IBSA oficialmente ante la
comunidad internacional en la Asamblea
General de las Naciones Unidas.
En la Declaración de Brasilia, el
comunicado que emergió de la primera
reunión ministerial, los tres países se
comprometen a mantener contactos
regulares para discutir temas de la
agenda internacional y compartir
información para lograr coordinar
6 La participación de estos cinco países de las cumbres del G-8 se formalizó cuatro años más tarde, en 2007, en lo que ha sido llamado el proceso de Heligendamm que dio origen al G-8+5. El G-5 ha buscado consolidarse como un grupo autónomo, y se reúnen previamente a las cumbres del G-8 para presentar posiciones comunes, como sucedió en 2008 en la cumbre de Hokkaido y en L’Aquila en 2009. También se han reunido al margen de la Asamblea General de las Naciones Unidas.
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posiciones en temas de común interés.
En este documento inicial el foco esta
puesto en la coordinación de posiciones
en foros multilaterales, especialmente
en las negociaciones comerciales y en
las Naciones Unidas donde el objetivo
primordial es lograr la reforma del
Consejo de Seguridad. El ámbito de las
Naciones Unidas ha sido central en el
desarrollo de IBSA. Primero, la
aspiración de pertenecer al UNSC
funcionó como un punto focal común
para la puesta en marcha del grupo.
Segundo, los tres países establecieron
que el compromiso con el
multilateralismo y el rol primordial de la
ONU son principios básicos de su
accionar en el plano internacional
(Brasilia Declaration , 2003).
El deseo de ser miembros del UNSC
ocupa un lugar central en la política
exterior de Brasil e India, que desde
hace tiempo han conformado con
Alemania y Japón el G-4, como el grupo
de candidatos permanentes en caso de
expandirse la membrecía de dicho
órgano. Si bien Sudáfrica no puede
aspirar a ser candidato, dada la
normativa de la Unión Africana (UA) al
respecto, también ha expresado su
voluntad de que el Consejo sea
reformado. Aunque IBSA no ha logrado
mayores avances en este sentido, sus
miembros se hay apoyado mutuamente
en sus candidaturas a miembros no
permanente del Consejo, lo que le
permitió a Sudáfrica acceder por
primera vez en 2007. Como argumenta
Blindheimsvik, reformar las estructuras
globales puede tomar algún tiempo, y
Brasil, India y Sudáfrica parecen trabajar
con paciencia (Blindheimsvik, 2009).
Los miembros de IBSA también han
ejercitado su capacidad de coordinación
en la Asamblea General. Algunos autores
consideran que la votación conjunta en
la Asamblea General es el mayor logro
de coordinación del grupo, con hasta un
90% de convergencia (White, 2007).
Esta actuación concertada fue
especialmente importante para
contribuir en la creación del Consejo de
Derechos Humanos (2006)7. Los países de
IBSA establecieron una agenda común
basada en los principios de
universalismo, indivisibilidad,
interdependencia e interrelación entre
derechos y libertad, y demostraron su
voluntad de promover una reforma de la
ONU (Flemes, 2007).
La fuerza política de la nueva alianza se
puso en juego en la reunión ministerial
en Cancún en las negociaciones de la
7 El Consejo de Derechos Humanos fue creado por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 15 de marzo de 2006, con el objetivo principal de considerar las situaciones de violaciones de los derechos humanos y hacer recomendaciones al respecto. El Consejos vino a remplazar a la desacreditada Comisión de Derechos Humanos.
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Ronda Doha8 en Septiembre de 2003. En
la Declaración de Brasilia se establecía
que: “Los Ministros lamentan que sus
principales socios comerciales todavía
están motivos por reclamos
proteccionistas de los sectores menos
competitivos de sus países. (…) Reiteran
sus expectativas de que las
negociaciones van a ganar un nuevo
ímpetu político y que será posible
superar el estancamiento en puntos
fundamentales de interés para los
países en desarrollo. (…) Además Brasil,
India y Sudáfrica ha decidido articular
sus iniciativas en la liberalización del
comercio” (Brasilia Declaration, 2003).
La coordinación de los países de IBSA
sirvió como base para la conformación
de la coalición del G-20+9 de los países
8 La Ronda Doha es una nueva tanda de negociaciones comerciales en el marco de la OMC. Fue lanzada en Noviembre de 2001 con la Declaración de Doha que contenía el mandato de los temas a tratar, entre ellos: liberalización en agricultura y servicios, derechos de propiedad, y temas de implementación de lo acordado en la Ronda Uruguay (1986-1994). La Ronda Doha, a la fecha de hoy, no ha concluido. 9 El G-20+ de los países en desarrollo está conformado por 23 Estados: Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, China, Cuba, Ecuador, Egipto, Guatemala, India, Indonesia, México, Nigeria, Pakistán, Paraguay, Perú, Filipinas, Sudáfrica, Tanzania, Tailandia, Uruguay, Venezuela y Zimbawe. Debe su nombre a su conformación inicial en la que participaron 20 Estados. A veces es referido como G-20, o G-21 debido a su número cambiante de miembros; pero no debe confundirse con el G-20 de Ministros de Finanzas y Presidentes de Banco Central. Para diferenciarlos utilizaremos G-20+ para la coalición de países en desarrollo en la Ronda Doha, y G-20 para el grupo de Ministros de Finanza y Presidentes de Banco Central.
en desarrollo10. La alianza entre estos
países tenía como fin evitar que sus
demandas fueran excluidas de las
negociaciones, y que Estados Unido y la
Unión Europea consolidaran su posición
respecto a las políticas de subsidios
agrícolas (Narlikar & Tussie, 2004). El
liderazgo de Brasil, India y Sudáfrica, y
también de China, permitió que la
coalición resistiera las presiones de
Estados Unidos y la Unión Europea
ejercían sobre los miembros más
débiles, como había sucedido mucha
veces en el pasado con las alianzas entre
países en desarrollo (Narlikar & Tussie,
2004). Finalmente los miembros del G-
20+ prefirieron dejar que las
negociaciones se frustraran antes que
aceptar un acuerdo contrario a su
intereses (Lechini, 2007). Hurrell &
Narlikar afirman que la resistencia de los
países en desarrollo en Cancún es parte
de un movimiento mayor de búsqueda
de aliados e intentos de formar
coaliciones para negociar las reglas a
través de las cuales la globalización es
manejada, y así responder a los desafíos
10 También es necesario mencionar dos reuniones que contribuyeron a la formación del G-20+: en Marzo del 2000, Sudáfrica, Brasil, India, Nigeria y Egipto se encontraron en el Cairo para discutir la posición que los países en desarrollo debían tomar después de la ruptura de las negociaciones de la OMC en Seattle (1999), y luego en Abril del mismo año, en la reunión del G-77 en la Habana, se adoptó una resolución que declaraba la voluntad de los países miembros de defender una posición común en las negociaciones comerciales. (Blindheimsvik, 2009)
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de la hegemonía de Estados Unidos y de
la globalización liberal (Hurrell &
Narlikar, 2006, pág. 417).
La coherencia que mostró el G-20+ en
Cancún es sorprendente si se la coloca
en perspectiva histórica. En las
negociaciones de la OMC las coaliciones
de países en desarrollo fallaban por la
dificultad de sus miembros de alinear
sus intereses, por ejemplo entre agro-
exportadores e importadores netos de
alimentos (Blindheimsvik, 2009). Esto
era aprovechado por los países
desarrollados para presionar y ofrecer
concesiones parciales que rompieran la
coalición. De acuerdo con Blindheimsvik,
IBSA es la primera coalición que ha
logrado alinear sus intereses de manera
de hacer perdurar su concentración en
las negociaciones comerciales
(Blindheimsvik, 2009).
La coordinación entre los tres países del
IBSA fue fundamental para lograr un
éxito de los países del sur en las
negociaciones comerciales (Narlikar &
Tussie, 2004). India, Brasil, Sudáfrica y
China se irguieron como los líderes del
grupo, y mantuvieron la cohesión
interna. Esto fue posible por que
llegaron a una fórmula común más allá
de sus diferencias de intereses, y se
aseguraron de no mostrar divisiones
entre ellos para evitar que los países
más débiles defeccionarán de la
coalición (Narlikar & Tussie, 2004, pág.
961). Además fueron proveedores de
información y datos lo que permitió
elaborar una contrapuesta a la
presentada por Estados Unidos y la
Unión Europea (Narlikar & Tussie, 2004,
pág. 953), así como también cargaron
con los costos de organizar los esfuerzos
diplomáticos.
El G-20+ demostró que los países en
desarrollo podían adaptarse y aprender
a negociar para promover sus intereses
en los organismos internacionales
(Hurrell & Narlikar, 2006), dejando ver
los beneficios del activismo adentro los
foros multilaterales. Esto inspiró a India,
Brasil y Sudáfrica a continuar y
profundizar la coordinación, de manera
Cancún parece haber tenido tuvo un
efecto directo en la consolidación del
foro de diálogo ya que puso en evidencia
que la coordinación podía aumentar su
influencia en el curso de las
negociaciones (Blindheimsvik, 2009).
En la Declaración de Brasilia también se
delinearon otros elementos que son
esenciales a IBSA. En primer lugar se
menciona la posibilidad de impulsar
proyectos de cooperación en las áreas
de ciencia, tecnología, defensa, entre
otras; así como también se establece
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como prioridad compartir las buenas
experiencias de cada país en el combate
de la pobreza y el hambre, y en la
promoción del desarrollo económico. El
interés en la cooperación se deriva de la
necesidad común de buscar soluciones a
la desigualdad económica y social
(Blindheimsvik, 2009)
Segundo se afirma que IBSA es una
alianza basada en valores compartidos:
son tres países emergentes del sur
comprometidos con el multilateralismo y
el derecho internacional para llevar
adelante una visión global y aspiraciones
comunes. Según White, el basamento de
valores comunes le otorga un simbolismo
político al grupo (White, 2007, pág.
127), que hace a IBSA trascender una
categoría geográfica o intereses
circunstanciales; y al mismo tiempo es
una fuente de coherencia y fortaleza
(White, 2007, pág. 129) necesaria si se
considera que estos países provienen de
tres continentes distintos y están
separados por enormes distancias.
La identidad política común es resultado
de recorridos históricos similares, que
comenzaron con las experiencias del
colonialismo y las desigualdades que
generaron que tendieron a acentuarse
con el tiempo (Alden & Vieira, 2005,
pág. 4). Después de atravesar períodos
de ajustes estructurales y cambio social
en los ´90, Brasil, India y Sudáfrica se
han orientado al mercado global y al
multilateralismo. Como una
consecuencia económica de esta
elección, los tres países están mostrando
altas tasas de crecimiento, pero
continúan sin resolver grandes deudas
sociales (Fontaine, 2006). Los tres
países han pertenecido al mundo en
desarrollo pero ahora se caracterizan
por combinar sectores industriales
avanzados con indigencia, y desigualdad
(Squeira, 2008). Esto los posiciona de
manera similar en el sistema
internacional: como economías
emergentes que todavía tienen que
solucionar numerosos desafíos del
desarrollo a nivel doméstico. Pero
además de ser países en desarrollo con
economías en crecimiento, un elemento
central de la identidad común, es su
condición de “democracias vibrantes”.
IBSA ha sido definido como una “alianza
entre las grandes democracias del sur”,
y el carácter democrático de sus
miembros es constantemente reafirmado
como un distintivo del grupo.
La identidad política común de Brasil,
India y Sudáfrica es resultado de estas
similitudes estructurales (países
democráticos del mundo en desarrollo
pero con economías industrializadas y en
crecimiento) pero también de una
elección consiente de los tres países de
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transformarlas en puntos focales en el
diseño de sus políticas exteriores dando
lugar a una afinidad de pensamiento
sobre el orden internacional que
constituye la base para la cooperación y
la coordinación en el marco de IBSA.
Por último, en la Declaración de Brasilia
se expresa que IBSA no sólo representa
a los intereses de sus miembros sino que
además refleja las aspiraciones de los
países del sur. En las palabras del
Ministro de Relaciones Exteriores de
Brasil, Celso Amorim, “El
fortalecimiento de IBSA va a contribuir
a hacer el proceso decisorio
internacional más democrático y más
representativo de la mayor parte del
mundo”11. El sur funciona como un
simbolismo ideológico de una serie de
desafíos del desarrollo comunes a los
tres gobiernos (Alden & Vieira, 2005,
pág. 4), y que a su vez los conecta con
otros países en desarrollo. Este
compromiso hacia al sur debe
entenderse en el marco de una elección
de política exterior por parte de los tres
miembros del foro de mirar el orden
11 También “IBSA está construyendo los cimientos de un sistema internacional en el cual las aspiraciones y la visión de los países en desarrollo no sean tratadas como una ocurrencia tardía” «Foreing Minister Celso Amorim - Ministerial Commision of the IBSA Forum.» 17 de Julio de 2007. http//www.brazil.org.uk/press/speeches_files/20070717 (último acceso: 20 de Febrero de 2010).
internacional a través del prisma de las
relaciones norte-sur (Hurrell, 2006).
Otro elemento importante de la
identidad política común de India, Brasil
y Sudáfrica en el escenario internacional
es su persistencia en criticar el orden
global (Alden & Vieira, 2005, pág. 4).
Los países del IBSA se adjudican el rol de
reintroducir en los foros internacionales
debates con respecto al desarrollo
económico y la equidad que habían sido
dejados de lado durante la década de
los ’90, dominada por el Consenso de
Washington, con el objetivo de
transformar la globalización en un en
una fuerza inclusiva, integradora e
igualitaria (Alden & Vieira, 2005, pág.
4).
La Declaración de Brasilia creó la
Comisión Trilateral compuesta por los
ministros de relaciones exteriores para
que se encargue de dinamizar el proceso
de construcción del mecanismo. La
formación de la comisión fue clave para
la consolidación del grupo, ya que en la
Declaración de Brasilia sólo se
establecen metas muy generales y no se
aclaraba de qué manera se alcanzarían.
Según Blindheimsvik, la indefinición de
metas y la falta de estrategias es
entendible dado que era la primera
reunión del grupo, y que el objetivo
primordial era formar una coalición a
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corto plazo, y dejar abiertas las
posibilidades para el futuro
(Blindheimsvik, 2009).
La Comisión Trilateral se reunió al año
siguiente en Nueva Delhi para crear un
Plan de Acción que transformara la
visión común en una agenda basada en
acciones que se enfocan en áreas de
cooperación y coordinación concretas y
factibles (White, 2007, pág. 130). Sin
embargo la agenda de IBSA sigue siendo
extremadamente amplia, incluyendo
temas de desarrollo, multilateralismo y
seguridad. Esta falta de un dirección
estratégica es mencionada por algunos
autores como un potencial problema en
cuanto despierta dudas sobre la
capacidad del grupo para consolidarse y
tornarse más efectivo en las acciones
que emprende (Alden & Vieira, 2005).
En la reunión de Nueva Delhi (2004) se
diseño la modalidad de trabajo del
mecanismo diplomático. La cooperación
transgubernamental avanzaría a través
de grupos trilaterales sectoriales que
emitirían Memorándums de
Entendimiento (MOU, por sus siglas en
inglés). Cada grupo está compuesto de
tres puntos nodales, que son las
personas u organismos que representan
a cada Estado, y los MOU expresan las
acciones de cooperación que se
acuerdan. Actualmente existen 16
grupos de trabajo12:
Agricultura
Cultura
Defensa
Educación
Energía
Medio ambiente y cambio
climático
Salud
Asentamientos humanos
Sociedad de la información
Administración pública
Administración de impuestos
Ciencia y Tecnología
Desarrollo Social
Comercio e Inversión
Transporte
La reunión de Nueva Delhi (2004) y la de
Ciudad del Cabo (2005) terminaron de
darle forma al carácter dual de IBSA: un
foro que sirve tanto como mecanismo de
coordinación política y como espacio
para fortalecer la cooperación sectorial.
La nueva relevancia que adquirió la
cooperación estuvo acompañada por un
proceso de discusión acerca de los
objetivos de la cooperación
transgubernamental. En una conferencia
12 DIB - Divisão de IBAS e BRIC. http://www.mre.gov.br/index.php?option=com_contenten &task=view&id=1938&Itemid=351 (último acceso: 5 de Mayo de 2010).
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no oficial en Río de Janeiro en 2005 bajo
la consigna “Crecimiento económico y
equidad social” se definió priorizar
aquellas iniciativas que se relacionaran
con dar ímpetu a novedosas alternativas
de desarrollo y con reformas económicas
(White, 2007, pág. 127).
El establecimiento de la cooperación
sectorial a través de los grupos de
trabajo mostró un vuelco hacia la
cooperación técnica complementando la
coordinación diplomática ya que cada
país puede presentar a sus “expertos”
para ver que experiencias pueden ser
valiosas para los otros miembros
(Blindheimsvik, 2009).
Un ejemplo reciente de cooperación
intersectorial es el acuerdo trilateral
para desarrollar y lanzar dos satélites.
Estos satélites comunes tienen como fin
apoyar áreas como agricultura,
educación, energía, salud, información,
comunicación, comercio y transporte,
permitiendo que los tres países reduzcan
su dependencia de datos de satélites
ajenos. Con dos satélites, uno que será
lanzado en 2012 para observación del
clima y otro para observación de la
tierra en 2014, IBSA desarrollará un
programa de cooperación en tecnología
avanzada compartiendo la expertise de
cada país (SA, Brazil and India agree to
joint satellite programme at trilateral
summit , 2010). Otra iniciativa
importante de cooperación en el marco
de IBSA, es el Fondo de Desarrollo13 que
está destinado apoyar pequeños
proyectos locales en los países menos
desarrollados del mundo14.Este tipo de
acuerdos es lo que ha llevado a algunos
autores a afirmar que IBSA es el
“campeón de la cooperación sur-sur”
(Zhou, 2010).
Las cumbres de Rio (2006), Tshwane
(2007) y Nueva Dehli (2007) mostraron la
expansión de la agenda de IBSA
(Blindheimsvik, 2009) incluyendo en la
discusión de temas como la gobernanza
global, las Metas de Desarrollo del
Milenio, la cooperación Sur-Sur, el
desarrollo sustentable, derechos
humanos, propiedad intelectual,
terrorismo, energía, etc. La lectura de
los comunicados muestra la inclusión de
nuevos temas, pero también se puede
observar la profundización de la
discusión en torno a los mismos, por
ejemplo en lo que respecta a la posición
común en los debates sobre el cambio
climático. Mientras que la Declaración
de Brasilia era un documento breve y
que presentaba declaraciones vagas, los
comunicados de las cumbres más
13 El Fondo se conforma con aportes iguales de los tres miembros, y es administrado por el Programa de Desarrollo de las Naciones Unidas (PNUD). 14 Por ejemplo, un proyecto de manejo de desechos en Haití y un centro deportivo en Palestina.
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recientes son más extensos mostrando
mayor definición y claridad en cada área
temática.
La evolución de IBSA, dado su carácter
de mecanismo informal, parece
depender de la definición de áreas
interés común cada vez más específicas
y no del establecimiento de
procedimientos ni de instituciones
formales, ya que metas más limitadas
facilitan la creación y la puesta en
marcha de estrategias (Blindheimsvik,
2009, pág. 86).
Por ejemplo una estrategia para
dinamizar la cooperación ha sido la
inclusión de nuevos actores a las
actividades de IBSA. En 2005 se lanzó el
Foro Empresarial con el fin de que las
corporaciones de los tres países
trabajaran en conjunto para generar
oportunidades de negocios. En el
comunicado de Tshwane (2007) se
explicitó el rol que el foro empresarial
debía tener en el marco de IBSA: “Los
líderes expresaron la importancia de
sostener interacciones regulares entre
los hombres de negocios de los tres
países con las autoridades de gobierno
jugando un rol de facilitadores del
proceso, para fortalecer el impulso al
comercio e inversión con la vista puesta
en aprovechar las crecientes
oportunidades en sus mercados. Para
una expansión continua del comercio, la
inversión y los lazos económicos, los
líderes alientan la implementación de
iniciativas entre los países de IBSA sobre
estándares comerciales, procedimientos
de aduana, derechos de propiedad
intelectual, pequeñas y medianas
empresas, vínculos entre empresas y
participación en exposiciones de
comercio” (Tshwane IBSA Summit
Declaration, 2007). De esta manera se
buscaba involucrar a las comunidades
empresariales en el proceso de
aumentar el comercio trilateral y los
vínculos económicos.
En la Declaración de Brasilia (2003) se
estableció que el comercio era una de
las áreas centrales de cooperación entre
los tres países. El aumento de los
intercambios comerciales, que en el
período 2003-2008 aumentaron un 150%
(White, 2009), ha emergido como uno de
los objetivos de IBSA por lo que se han
pautado metas en volumen de comercio
para los próximos años, se planifico que
el comercio ascienda a $25 mil millones
de dólares para 2015, y se creó un
Mecanismo de Monitoreo para darles
seguimiento.
La incorporación de nuevos
interlocutores al foro de diálogo
también se puede ver en la inclusión de
actores de la sociedad civil a través del
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Foro Académico, el Foro de Mujeres, y el
Foro de Editores. Otros espacios de
dialogo han estado dedicados a
involucrar a actores gubernamentales
como los gobiernos locales, los
parlamentarios y a las cortes supremas.
La última cumbre de IBSA se realizó en
Abril de este año en Brasilia en paralelo
con la cumbre del grupo BRIC. El
comunicado final de la cumbre refleja
la madurez del grupo de diálogo en
cuanto a la variedad de temas que se
discutieron, mayor profundidad, el
número de actores involucrados en la
cumbre y los avances en la cooperación
sectorial que se anunciaron.
El avance del grupo puede llevar a
pensar en IBSA se está transformando en
un mecanismos de soft balancing15 que
permite a India, Brasil y Sudáfrica
utilizar las instituciones y organismos
internacionales para promover su
emergencia, a través de la diplomacia
de enredo (o entangling diplomacy)
(Flemes, 2007).
15 Balance blando o soft-balancing puede definirse como un conjunto de acciones tácitas e indirectas que no desafían la supremacía militar de Estados Unidos, pero que tienen la intención de limitar y contener el poder de Estados Unidos. (Paul, 2005). De acuerdo con Pape, una estrategia de soft-balancing tiene tres elementos : 1) negación territorial, 2) mostrar señales de querer pertenecer a una coalición de soft-balancing, 3) diplomacia de enredo (entangling diplomacy) (Pape, 2005, pág. 36)
La idea de diplomacia de enredo
describe una dinámica en la cual las
potencias emergentes pueden utilizar las
reglas y procedimientos de la
gobernanza global para limitar el poder
de Estados Unidos, y al mismo tiempo
promover sus intereses (Flemes, 2007,
pág. 16). Pero para hacerlo deben
fortalecer su posición en los foros
multilaterales, entonces ahí entra a ser
importante la formación de coaliciones
que den mayor peso a sus preferencias.
Según el autor que desarrollo la idea de
la entangling diplomacy, las coaliciones
en los foros multilaterales permiten: 1)
incorporar nuevos valores, 2) resistir la
emergencia de normas contrarias a sus
intereses, y 3) contrabalancear las
acciones de las potencias predominantes
(Pape, 2005, pág. 36) .
La diplomacia de enredo sirve para
promover intereses sin transformar las
instituciones, sino trabajando desde
adentro, como hizo el G-20+ en Cancún.
Según Flemes, los líderes de IBSA usan
las organizaciones internacionales para
desafiar la legitimidad del orden
internacional y así cambiar las normas y
reglas dominantes en su favor (Flemes,
2007).
La actuación reciente de IBSA, junto con
China, en las discusiones en torno al
cambio climático en Copenhague ilustra
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la idea de diplomacia de enredo de
Flemes en cuanto IBSA resistió la
emergencia de nuevas normas y
contrabalanceó las acciones de las
potencias predominantes al actuar
conjuntamente.
En Copenhague (Diciembre 2009) se
llevo a cabo la 15º Conferencia de las
Partes de la Convención sobre el Cambio
Climático16 (UNFCCC por sus siglas en
inglés). La UNFCC obliga a todos los
países signatarios a implementar
medidas para evitar los riegos del
cambio climático; la Conferencia de las
Partes (CP) es el órgano supremo de la
Convención y la encargada de revisar los
compromisos hechos por los países
signatarios. Si bien todo los Estados
miembros de la UNFCC deben tomar
acciones incrementales para combatir el
cambio climático, la Convención
establece una diferencia entre países en
desarrollo y países desarrollados. Los
países desarrollados (listados en el
anexo I de la Convención), dada su
responsabilidad histórica en la emisión
de gases del efecto invernadero, son
responsables de que los países en
16 La Convención Marco sobre el Cambio Climático establece una estructura general para los esfuerzos intergubernamentales encaminados a resolver el desafío del cambio climático. Reconoce que el sistema climático es un recurso compartido cuya estabilidad puede verse afectada por actividades industriales y de otro tipo que emiten dióxido de carbono y otros gases que retienen el calor.
desarrollo accedan a tecnologías
amigables con el ambiente. De esta
manera las acciones de los países en
desarrollo son obligatorias solamente
cuando son financiadas o apoyadas con
tecnología por parte de los países
industrializados. Además muchos de los
países desarrollados tienen compromisos
legalmente vinculantes de reducir la
emisión de gases del efecto invernadero
dado que son signatarios del Protocolo
de Kyoto17.
La reunión en Copenhague convocó a
más de 100 líderes con el fin de discutir
el futuro de la Convención18, pero
concluyó como un fracaso ya que no se
lograron acuerdos ni avances
significativos (Pendleton, 2010). Una de
las principales causas del resultado final
de Copenhague fue la actuación
17 El Protocolo de Kyoto de 1997 tiene los mismos objetivos, principios e instituciones de la Convención, pero refuerza ésta de manera significativa ya que a través de él las Partes incluidas en el anexo I se comprometen a lograr objetivos individuales y jurídicamente vinculantes para limitar o reducir sus emisiones de gases de efecto invernadero. Sólo las Partes a la Convención que sean también Partes al Protocolo (es decir, que lo ratifiquen, acepten, aprueben o adhieran a él) se ven obligadas por los compromisos del Protocolo. Los objetivos individuales para las Partes incluidas en el anexo I se enumeran en el anexo B del Protocolo de Kyoto. Entre todos suman un total de recorte de las emisiones de gases de efecto invernadero de al menos el 5% con respecto a los niveles de 1990 en el periodo de compromiso de 2008-2012. 18Las expectativas sobre esta reunión eran altas: meses antes a Copenhague se esperaba que surgiera un acuerdo ambicioso, justo y legalmente obligatorio (FAB agreement: fair, ambitious and binding) (Pendleton, 2010)
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conjunta de los países de IBSA y China,
el BASIC (Brasil, Sudáfrica, India y
China)19, que presentaron una posición
común que resultaba irreconciliable con
la posición de los países desarrollados,
en particular con la posición de Estados
Unidos20. La diferencia fundamental
entre ambos grupos es la siguiente: los
países desarrollados se niegan a pactar
nuevos objetivos legalmente obligatorios
(una segunda ronda del Protocolo de
Kyoto luego del 2012) sin que las
economías recientemente
industrializadas también asuman
compromisos que reflejen su
contribución al cambio climático,
mientras que los países emergentes se
rehúsan a hacerlo hasta que los países
industrializados no renueven sus
compromisos luego de 2012.
Aunque el formato BASIC se conformó
recién en la reunión preparatoria de
Copenhague (Bonn, Agosto 2009), la
posición común que adoptó el grupo en
las negociaciones fue evolucionando en
19 La exclusión de Rusia de este grupo se explica porque Rusia, a diferencia de los otros cuatro, es un país categorizado como industrializado bajo el Anexo I de la UNFCCC, y por ende tiene diferentes intereses. Rusia ratificó el Protocolo de Kyoto en 2004, lo que permitió su entrada en vigor en Febrero de 2005. 20 Estados Unidos a pesar de ser un país industrializado bajo el Anexo I y uno de los mayores emisores de gases del efecto invernadero no ha ratificado el Protocolo de Kyoto, su negativa a hacerlo complica aún más las negociaciones y debilita las posibilidades de alcanzar acuerdos más sustanciales (Pendleton, 2010).
el marco del IBSA desde la creación del
foro de diálogo en 2003.
IBSA había ido clarificando y elaborando
su posición frente a las discusiones sobre
el cambio climático. En la Declaración
de Brasilia se expresa una preocupación
común frente al calentamiento global, y
en las subsiguientes reuniones esta
declaración vaga se fue desarrollando en
una posición más desarrollada que está
delineada en el comunicado de la
cumbre de Nueva Delhi (2009). Allí se
establece que India, Brasil y Sudáfrica
tienen intereses similares y que van a
coordinar sus posiciones en torno a los
siguientes principios: responsabilidad
común pero diferenciada en relación con
la responsabilidad histórica de los países
industrializados; principio de carga
equitativa que se traduce en que los
países desarrollados deben
comprometerse a una reducción
ambiciosa gases del efecto invernadero y
a su vez proveer tecnología y
financiamiento a los países en
desarrollo; y por último rechazo a las
medidas comerciales como medio para
resolver los problemas del cambio
climático.
También, IBSA fue clave para permitir la
formación de la alianza BASIC, ya que
frente a un primer contacto entre China
e India sobre la posibilidad de actuar
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conjuntamente en la convención, India
extendió la invitación a Brasil y a
Sudáfrica (Steven, 2010). También se
invitó a participar a un representante
del G-77, demostrando nuevamente la
voluntad de los países de IBSA de
representar no sólo sus intereses sino
también los intereses del mundo en
desarrollo en conjunto.
Las discusiones en torno al cambio
climático están cargadas de fuertes
conflictos de intereses, ya que las
decisiones y normas que emergen de
ellas tienen un impacto directo en el
desarrollo económico de los Estados.
Esto es especialmente cierto para
economías emergentes como Brasil,
Sudáfrica, India y China que no quieren
ver su crecimiento económico
obstaculizado por compromisos de
reducción de emisión de gases del
efecto invernadero o por medidas
comerciales punitivas. Para los países
del BASIC, que aunque tienen una
economía dinámica y en crecimiento
pero todavía son países con grandes
problemas de pobreza y desarrollo,
aceptar compromisos legalmente
obligatorios, similares a los de Kyoto,
significaría actuar motivados por la
responsabilidad global pero resignando
su beneficio propio.
El BASIC se reunió antes de Copenhague
para prepararse para las negociaciones
en base a la posición común que se
había desarrollado en el marco de IBSA.
Allí acordaron cuales serían las líneas
rojas (o puntos no negociables), y
también se decidió retirarse en
conjunto de las negociaciones si los
países desarrollaron intentaban imponer
sus condiciones (Dasgupta, 2009). El
Ministro de Medioambiente indo, Jairam
Ramesh, declaró: “No nos iremos en
soledad. Vamos a coordinar nuestra
salida si nuestros términos no
negociables son violados. Nuestra
entrada y salida será colectiva” (Steven,
2010).
La actitud de entrada y salida colectiva
sirvió para fortalecer la posición del
BASIC. El grupo también busco
influenciar el curso de las negociaciones
presentando su versión propia del texto
final, que fue presentado por China.
Esta versión presentaba una idea que
luego se vio reflejada en el texto final:
mientras los países industrializados
deben comprometerse a metas
legalmente obligatorios, como las del
Protocolo de Kyoto, los países en
desarrollo deben realizar reducciones
voluntarias21 (Copenhagen Accord ,
21 Todos los países del BASIC presentaron ante la Convención sus compromisos voluntarios antes de la fecha límite del 31 de Enero de 2010. Para los
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2009). La elaboración del texto final del
acuerdo de Copenhague ilustra el rol
que jugaron los países del BASIC: frente
a una semana de negociaciones poco
fructíferas, los líderes del BASIC y el
Presidente Obama22 armaron una versión
que reflejaba en gran medida la posición
del BASIC que fue aprobada a último
momento por la CP.
El BASIC resistió que en Copenhague se
consolidará la idea de usar el cambio
climático para introducir barreras
comerciales para los bienes y servicios
de los países en desarrollo (India, G77
Propose Text Against Trade Protection in
Copenhagen Draft, 2009). El hecho de
estos países decidieran no permitir que
los países desarrollados hicieran del
cambio climático una excusa para el
proteccionismo comercial ilustra como
la coordinación entre potencias
emergentes puede evitar que emerjan
normas contrarias a sus intereses.
Como sostiene Pendleton, si las
negociaciones en torno al cambio
climático no fueran un asunto lo
bastante complicado ya, Copenhague
fue utilizado como un escenario para
detalles de los compromisos de cada país ver: Steven, D. (Febrero de 2010). A Guide to the BASIC Coalition – climate after Copenhagen. Global Dashboard . 22 Significativamente ninguno de los países europeos, ni siquiera Dinamarca que era la anfitriona del encuentro, estuvieron presentes en esta reunión final (Pendleton, 2010).
jugar el juego del reordenamiento del
poder global (Pendleton, 2010).
Copenhague puede ser una muestra de
lo que será el futuro de una diplomacia
internacional, cada vez más
determinada por las potencias
emergentes (Pendleton, 2010).
La actuación de IBSA en Cancún y en
Copenhague demuestra el potencial del
grupo de contrarrestar el accionar de las
potencias dominantes, impedir la
emergencia de normas que obstaculicen
su desarrollo económico y promover
reformas que hagan el sistema
internacional más favorable a sus
intereses. Esta coordinación se ha
complementado con el gran número de
iniciativas de cooperación
intergubernamental fortaleciendo los
vínculos entre los países miembros.
Si esta coordinación y cooperación entre
los países de IBSA, representa cambios
mayores en el balance de poder
internacional o al menos es la intención
de estos Estados de provocarlos, es una
pregunta que deberá ser discutida con
mayor profundidad que lo que esté
trabajo puede abarcar.
BRIC: el club del billón de
dólares
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Por el tamaño de sus economías, el BRIC
ha sido apodado “el club del billón de
dólares” por ser los únicos países fuera
de la OCDE23 con un PBI por arriba de
ese valor24.
El foro de diálogo BRIC comenzó a tomar
forma en 2006 en una reunión de
Ministros de Relaciones Exteriores en el
marco de la 61º Asamblea de la Naciones
Unidas. Los Ministros volvieron a
reunirse al año siguiente, y allí lanzaron
un proceso consultivo a nivel de Vice-
Ministros de Relaciones Exteriores con el
objetivo de establecer un mecanismo de
contacto frecuente (Roberts C. , 2010,
pág. 2).
En 2008 se llevaron a cabo dos
encuentros a nivel ministerial: una de
Ministros de Relaciones Exteriores, y una
de Ministros de Finanzas y Presidentes
del Banco Central al margen de la
reunión ministerial del G-20 en San
Pablo a principios de Noviembre previa a
la cumbre de Washington25. En el
23 La Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico. 24 Este es el título de un informe especial sobre los países del BRIC publicado en The Economist : "The trillon-dolar club." Abril 15, 2010. (La palabra en inglés trillon corresponde a billón en español). 25 El G-20 es el grupo de Ministros de Finanzas y Presidentes del Banco Central formado en 1999 en el contexto de la crisis financiera asiática con el objetivo de coordinar políticas que contribuyeran a estabilizar el mercado financiero global. El G-20 Nuclea al G-7+1 (Estados Unidos, Canadá, Alemania, Francia, Japón, el Reino Unido, Italia y Rusia), 11 países recientemente industrializados (Arabia Saudita, Argentina,
comunicado final se remarcó la
necesidad de reformar las instituciones
financieras internacionales (IFIs) para
que reflejen los cambios estructurales
de la economía global, y de tomar las
medidas necesarias para evitar el
impacto de la crisis en los países con
menores ingresos (Brazil, Russia, India
and China: First Meeting of the BRIC
Finance Ministers, 2008). En la reunión
se acordó que se llevarían adelante
reuniones periódicas entre los ministros
con el objetivo de compartir y discutir
enfoques a problemas internacionales
(Roberts C. , 2010, pág. 2).
La reunión de Ministros de Finanzas del
BRIC dio lugar a un primer ejercicio de
coordinación entre los cuatro países en
torno a la demanda común de ampliar el
Foro de Estabilidad Financiera26 para
Australia, Brasil, China, India, Indonesia, México, República de Corea, Sudáfrica y Turquía) y a la Unión Europea como bloque. En el contexto de la última crisis financiera internacional se organizó la primera cumbre del grupo que reunió a los Jefes de Estado en Washington (15 de Noviembre 2009). Nuevamente cabe aclarar que el G-20, grupo que reúne a Ministros de Finanzas y Presidentes del Banco Central, no debe confundirse con lo que en este trabajo es denominado G-20+, coalición de países en desarrollo en la Ronda Doha de la OMC. 26 Establecido en 1999 por los Ministros de Finanzas y Presidentes del Banco Central del G-7 con el mandato de desarrollar e implementar mediadas regulatorias en el interés de la estabilidad financiera. El organismos está conformado por autoridades de los bancos centrales, ministros de finanzas, representantes del Banco Mundial y del FMI así como también de otros organismos privados de regulación. Financial Stability Board.
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que estuvieran representadas las
economías emergentes. La presión
colectiva para generar este cambio fue
uno de los factores que impulsaron la
decisión del G-20 de incluir a Brasil,
China, India, Argentina, México, Rusia,
Sudáfrica, Turquía y Corea del Sur en el
organismo que se transformó, en su
versión ampliada, en la Junta de
Estabilidad Financiera (Roberts C. ,
2010).
La actuación del BRIC como un quasi
bloque permitió obtener mayor
representación en un organismo que
tiene el mandato de desarrollar e
implementar medidas que contribuyan a
la estabilidad financiera; y además, el
G-20 al tomar esta resolución, a
instancia de los países del BRIC, estaba
remplazado al G-727 como el principal
foro de discusión sobre las instituciones
económicas y financieras
internacionales.
La nueva centralidad del G-20 fue
formalizado al año siguiente en la
cumbre de Pittsburgh, y fue celebrado
por los países del BRIC como un logro
que materializaba sus aspiraciones de
tener mayor injerencia en la gobernanza
http://www.financialstabilityboard.org/ (último acceso: 5 de Abril de 2010). 27 Rusia es un miembro del G-8 pero no del G-7 porque los Ministros de Finanzas y Presidentes del Banco que lo conforman han sido renuentes a que Moscú participará en las discusiones económicas centrales (Roberts C. , 2010).
financiera global: “Celebramos que el G-
20 haya sido confirmado como el foro
predilecto para la coordinación
económica internacional y la
cooperación de todos sus estados
miembros. Comparado con arreglos
previos, el G-20 es más amplio, más
inclusive, diverso, representativo y
efectivo” (II BRIC Summit - Joint
Statement. Abril 2010).
El próximo paso en la conformación del
BRIC estuvo marcado por el pasaje de la
diplomacia ministerial a la diplomacia a
nivel de Jefes de Estado o de Gobierno.
El primer encuentro a este nivel se
organizó al margen de la reunión del G-
8+5 en Japón (Julio 2008), donde se
acordó organizar la primera cumbre del
grupo que tuvo lugar en Junio de 2009
en Ekaterimburgo, Rusia. La segunda
cumbre se realizó en Brasilia en Abril de
este año, y la tercera será organizada
en China en 2011.
La primera cumbre del BRIC estuvo
dominada por el contexto de la crisis
financiera que en cierta medida puso en
cuestión las modalidades vigentes de
gobernanza económica y financiera,
abriendo espacios para la participación
para los países emergentes (Roberts C. ,
2010). Frente a esta ventana de
oportunidad, Brasil, Rusia, India y China
utilizaron el foro de dialogó
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recientemente creado para intercambiar
ideas y presentarse con demandas
comunes respecto a la reforma de las
IFIs.
Aunque el BRIC como mecanismo formal
de consulta había empezado a gestarse
antes del estallido de la crisis financiera
internacional, según Roberts esta
funcionó como catalizador de la cumbre
en Ekaterimburgo, y dotó al grupo de
objetivos inmediatos (Roberts C. ,
2010).
La puesta en marcha del BRIC parece
haber estado facilitada por el hecho de
que sus miembros tienen experiencia
reciente en la conformación de grupos
de dialogo similares, y contactos entre sí
en dichos grupos: India y Brasil en IBSA,
China y Rusia en la Organización de
Cooperación de Shanghái (SCO)28, y en
los diálogos trilaterales del RIC (Rusia,
India y China) o Troika29.
28 La Organización de Cooperación de Shanghái (SCO por sus siglas en inglés) fundada en Junio de 2001 está conformada por Kazajistán, China, Rusia, Tayikistán, Uzbekistán y Rusia que tienen el status de miembros, mientras que India, Irán, Mongolia y Pakistán son Estados observantes. Es un mecanismo de discusión similar a IBSA y BRIC en cuanto busca catalizar la cooperación entre sus miembros, pero a diferencia de ellos cuenta con un secretariado que tiene sede en Beijing. 29 Las discusiones el formato del RIC habían sido lanzadas en 2002 con una primera reunión de Ministros de Relaciones Exteriores al margen de la Asamblea de las Naciones Unidas, donde han continuado reuniéndose. Además se han organizado otras reuniones ministeriales en 2005 (Vladivostok), 2007 (Nueva Dehli) y 2008 (Ekaterinmburgo); y una cumbre presidencial en 2006 al margen de la cumbre del G-8 en San
IBSA, SCO y el RIC pueden pensarse
como antecedentes del BRIC que han
contribuido a su formación. Por ejemplo
puede observarse que los primeros
encuentros en el formato BRIC se han
organizado en paralelo con reuniones de
estos grupos, aprovechando la
superposición de la membrecía; por
ejemplo la primera reunión en la
Asamblea de Naciones Unidas en 2006 se
extendió la invitación a Brasil para que
participará de la reunión del RIC, o las
dos cumbres del grupo en 2009 y 2010
que se realizaron al mismo tiempo que
las cumbres de SCO e IBSA
respectivamente. La influencia que IBSA
ha tenido sobre la evolución reciente de
BRIC será discutida más adelante.
El impulso político originario para la
conformación del BRIC provino de Rusia,
en particular del presidente ruso
Vladimir Putin quien sugirió organizar la
primera reunión de ministerial, y
también promovió la organización de la
primera cumbre (Roberts C. , 2010, pág.
1). Este entusiasmo por promover el
formato BRIC puede entenderse en el
marco de un relanzamiento de la
política exterior rusa, que tiene el
objetivo primordial de posicionarse en
diferentes ámbitos internacionales como
Petersburgo. El dialogo ha estado enfocado a cuestiones regionales, pero no ha alcanzado demasiados avances (Beri, 2008, pág. 818).
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uno de los principales jugadores de un
mundo tendiente a la volverse más
multipolar, y así frenar el proceso de
declinación que Rusia ha sufrido en los
últimos 20 años (Wheeler, 2009).
Sin embargo el sucesor de Putin, Dmitry
Medvedev, reconoció recientemente que
Brasil ha sido la fuerza motora detrás de
la consolidación del BRIC como foro de
diálogo (Medvedev, 2010). Brasil tomó
el rol de chair luego de la cumbre de
2009 dándole un nuevo impulso a través
de la organización de una serie de
reuniones intergubernamentales
sectoriales y de instancias de
involucramiento de la sociedad civil30,
como por ejemplo: la reunión de
Ministros de Agricultura (26 de Marzo,
Moscú)31, la reunión de Presidentes de
Bancos de Desarrollo (13 de Abril, Río de
Janeiro), un Seminario de Think Tanks
30 Para un detalle de las actividades se puede consultar el sitio del Ministerio de Relaciones Exteriores de Brasil: Eventos no âmbito do BRIC. http://www.mre.gov.br/index.php?option=com_content&task=view&id=2224&Itemid=1564 (último acceso: Mayo de 5 de 2010). El sitio fue actualizado dos semanas despues de la cumbre de Brasilia para incluir información más detallada sobre las actividades del BRIC. 31 Como ejemplo del tipo de iniciativas que se discuten en las reuniones sectoriales, al finalizar la Reunión de Ministros de Agricultura y Desarrollo Agrario se publicó un comunicado haciendo hincapié en cuatro puntos: 1) la creación en conjunto de una base de datos de información sobre agricultura, 2) la colaboración para desarrollar estrategias que aseguren el acceso de alimentos a la población vulnerable, 3) reducir el impacto negativo del cambio climático en la seguridad alimentaria, 4) Aumentar la cooperación tecnológica y en innovación entre los países miembros.
(14 y 15 de Abril, Brasilia), una
publicación conjunta de las Autoridades
Nacionales de Estadísticas (15 de Abril,
Brasilia), o el Foro Empresarial (14 y 15
de Abril, Brasilia).32 Al igual que IBSA, en
las primeras instancias el énfasis estuvo
puesto en la coordinación para
maximizar su poder de negociación en
los foros multilaterales, y en un segundo
momento se incorporaron las actividades
de cooperación intergubernamental
enfocadas a compartir buenas prácticas
y realizar proyectos en conjunto, sobre
todo en los ámbitos de administración
estatal y el desarrollo económico y
social.
La agenda de actividades tiene cierta
inspiración en IBSA, lo cual no es
sorprendente si se considera que la
división de IBSA en Itamaraty33 es la que
ha tomado la responsabilidad de
manejar el proceso de construcción del
BRIC. Este punto, además de darnos
alguna pista sobre el rol que ambos
grupos ocupan en la política exterior
brasilera, nos señala la injerencia que
32 Al Foro Empresarial, que se hizo en conjunto con el foro de IBSA, asistieron 200 empresarios brasileños, 70 chinos, 35 indios, 35 sudafricanos y 30 rusos. 33 Al igual que la información del sitio web, dos semanas después de la cumbre de Brasilia la división que solía llamarse División IBSA fue renombrada para llamarse División IBSA y BRIC (DIB): DIB - Divisão de IBAS e BRIC. http://www.mre.gov.br/index.php?option=com_contenten &task=view&id=1938&Itemid=351 (último acceso: 5 de Mayo de 2010).
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tienen los ministerios de relaciones
exteriores en instigar y dar forma a los
mecanismos informales como IBSA y BRIC
que no tienen una burocracia propia ni
un secretariado que impulse el
dinamismo del grupo (Sotero, 2009).
El activismo de Brasil para consolidar los
dos grupos puede entenderse como
parte de su estrategia de desarrollar
vínculos y fomentar la cooperación entre
el sur global que está se manifiesta a
través de todos los actores que
participan en la formulación y la
implementación de su política exterior
(White, 2009).
El impulso de Rusia y Brasil permitió
transformar una categoría analítica en
un grupo político-diplomático. El BRIC
como categoría surgió de un informe del
banco de inversiones Goldman Sachs en
200334. Este origen de la idea del BRIC es
34 La primera referencia al BRIC como categoría se le atribuye a Jim O’Neill, jefe de investigación económica de Goldman Sachs, en el trabajo: Building Better Economic BRICs. 30 de Noviembre de 2001. http://www2.goldmansachs.com/ideas/brics/building-better-doc.pdf (último acceso: 4 de Mayo de 2010). El acrónimo funciona como un juego de palabras para hacer referencia a los nuevos ladrillo (en inglés brick) de la economía mundial; en una entrevista reciente le preguntaron a O’Neill porque no había utilizado CRIB (cuna en inglés), y contestó que no lo considero porque implicaba que estos países eran bebés y no los motores del crecimiento global (Kowitt, Beth. "For Mr. BRIC, nations meeting a milestone." CNNmoney , Junio 17, 2009). En 2003 dos economistas de Goldman Sachs publicaron el estudio: Wilson, Dominic, and Roopa Purushothaman. "Dreaming with the BRICs: the path to 2050." Global Economic Paper, no. 99
reconocida por los mismos miembros del
grupo: en la última cumbre en Brasilia,
el Primer Ministro indio, Mammohan
Singh, declaró en una conferencia de
prensa frente a una pregunta sobre la
posibilidad de incluir nuevos miembros:
“El BRIC fue una idea de Goldman Sachs,
ahora estamos intentando darle forma y
sustento, déjennos ver” (Vararajan,
2010). De acuerdo con de Almeida, el
BRIC es el primer grupo político que
surge a partir de una sugerencia teórica
que es materializada gracias a la
voluntad de los Estados (de Almeida,
2010, pág. 131)35.
Como categoría para guiar a los
inversionistas hacia buenos negocios,
BRIC hace referencia a excelentes
oportunidades en mercados fuera de la
OCDE. Esta afirmación se basa
principalmente en una consideración
prospectiva: Brasil, Rusia, India y China
serán los motores del crecimiento
económico mundial36 gracias a la
(Octubre 2003) sobre la proyección del crecimiento económico de los cuatros países. 35 Sin embargo este también es el pecado original del BRIC: un grupo creado por una sugerencia y no por un esfuerzo deliberado de sus miembros de identificar intereses comunes (de Almeida, 2010). 36 La idea estos países como motores del crecimiento mundial también ha sido tomada como centro de un proyecto de investigación de la Universidad de las Naciones Unidas que se llama “Southern Engines of Global Growth”. En este proyecto Rusia es remplazado por Sudáfrica para formar la categoría CIBS. Southern Engines of Global Growth. http://www.wider.unu.edu/research/projects-
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explosión de su demanda doméstica a
medida que aumente el nivel ingreso de
sus consumidores (Wilson &
Purushothaman, 2003). A su vez que su
calidad de Estados ballena reduce los
riesgos de hacer negocios, ya que el
tamaño masivos de sus economías los
hace menos sensibles a shock externos
en comparación con mercados más
pequeños (Wilson & Purushothaman,
2003).
Entre 2000-2008 los países del BRIC
fueron responsables por el 30% del
crecimiento mundial, que comparado
con el 16 % en décadas anteriores ilustra
la afirmación de Goldman Sachs; y la
tendencia parece acentuarse ya que
desde 2007 han contribuido con el 45%
del crecimiento económico global (O'Neil
& Stupnytska, 2009)37. En este
argumento, la singularidad de los países
del BRIC en comparación con otras
economía emergentes no se relaciona
solamente con el ritmo del crecimiento
de sus economías sino con en el
potencial que les otorga el tamaño de
sus mercados y el crecimiento de la
demanda interna (Armijo L. E., 2007).
by-theme/globalization/en_GB/southern-engines-of-global-growth/ (último acceso: 5 de Mayo de 2010). 37 Los países del G –7 pasaron de representar el 70% del crecimiento mundial en la década de los ’90 al 40% en el período 2000-2008.
El tamaño parece ser la esencia del BRIC
como categoría, son estados ballenas:
representan el 40% de la población
mundial, el 26 % del territorio global que
contiene el 32 % de las tierras
cultivables, el 13 % del comercio
internacional38, y el casi el 15% del PBI
mundial (The Little Data Book , 2008).
Pero lo que realmente le dió resonancia
al término fueron las proyecciones de
Goldman Sachs que predecían que el
peso económico combinado de los
cuatros países iba superar al de los
países del G-639 para el año 2039 (Wilson
& Purushothaman, 2003). En una
versión revisada en Noviembre de 2009,
luego de la crisis financiera
internacional, se afirma que el punto de
inflexión se adelanto al año 203140
debido a que China, India y Brasil41
tuvieron tasas de crecimiento mayores a
las esperadas (O'Neil & Stupnytska,
2009). De acuerdo a estas mismas
proyecciones, China se transformará en
38 Aunque debe aclararse que China por si sola representa casi el 8 % del comercio mundial. 39 Estados Unidos, Japón, Italia, Francia, Reino Unido y Alemania 40 Existen predicciones aún más optimistas que esperan que en esto suceda en el año 2021 (Roberts C. , 2010, pág. 2). 41 China, India y Brasil demostraron ser considerablemente resilientes a la crisis financiera global, explicado por la demanda doméstica y las exportaciones. Rusia fue el único BRIC que creció menos de lo estimado debido al impacto que generó en su economía la crisis. Sin embargo en el informe se aclara que igual se espera que crezca al promedio proyectado en 2003, y por eso merece seguir en la categoría (O'Neil & Stupnytska, 2009).
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la economía más grande del mundo
superando a Estados Unidos en sólo 17
años (2027)42.
En el plano político de las relaciones
internacionales, la pregunta que
inmediatamente surge frente a los
cálculos de crecimiento económico es si
este puede trasladarse al ámbito de
político: ¿pueden los países del BRIC
remplazar al G-7 como núcleo decisivo
de la gobernanza global como si lo harán
en términos de poder económico? Un
potencial cambio en el balance de poder
global a favor de estas potencias
emergentes podría ser más pronunciado
si estos Estados deciden actuar
colectivamente para transformar las
instituciones globales (Cooper, 2007), lo
que deja en evidencia porque iniciativas
como el BRIC deben ser estudiadas con
atención.
Más allá de conformar al acrónimo de
Goldman Sachs, Brasil, Rusia, India y
China no parecen ser una categoría
obvia en el plano de las relaciones
internacionales: Rusia y China
pertenecen al Consejo de Seguridad de
las ONU, India y Brasil no; Rusia no
forma parte de la OMC y a diferencia de
los otros tres es un país industrializado
bajo el anexo I del Protocolo de Kyoto;
42 En las estimaciones originales China iba a superar a Estados Unidos en 2041 (Wilson & Purushothaman, 2003).
Rusia, India y China son potencias
nucleares, y Brasil no; tienen sistemas
políticos diferentes43 y modelos de
inserción económica internacional
diferentes (Armijo L. E., 2007)44; ni
siquiera tomando parámetros
estrictamente de tamaño económico
parecen pertenecer al mismo grupo:
China es la segunda economía mundial,
India no están en el top diez (The Little
Data Book , 2008); tienen rivalidades
estratégicas entre ellos, en especial
India y China, y compiten por espacios
de poder y mercados, más
evidentemente en África (Games, 2010).
Incluso China parecería pertenecer a
otra categoría distinta debido a que
posee recursos de poder superiores al
resto, combinadnos con un proyecto de
largo plazo de qué es lo que quiere ser y
dónde quiere posicionarse en el sistema
internacional 45 (Hurrell, 2006).
Estas diferencias pueden pensarse como
limitaciones a la capacidad de
43 Este punto es importante si se quiere analizar la conducta de estos Estados en el plano internacional desde una perspectiva liberal institucionalista (Armijo L. E., 2007). 44 Hay dos grandes productores de productos primarios, pero bastantes diferentes entre sí, como Brasil y Rusia, uno de commodities agrícolas y otro energéticas respectivamente) y dos países volcados hacia la tecnología pero con diferentes capacitaciones, China como fabricante e India como proveedor de servicios (de Almeida, 2010, pág. 139) 45 China ha sido apodada “el panda de 800 kilos en el cuarto” con respecto a su presencia en el BRIC, y su status diferenciado con respecto a los otros tres se evidencia en las reuniones del G-2 con Estados Unidos (Beattie, 2010).
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coordinación entre estos países en el
marco del foro de diálogo, por ejemplo
en lo que respecta a las discusiones
sobre el cambio climático Rusia no
participa con los otros tres, y si lo hace
Sudáfrica. Sin embargo lo que es
necesario analizar para entender la
relevancia del BRIC como mecanismo de
entendimiento entre potencias
emergentes son los elementos que
tienen en común, sobre todos aquellos
los posicionan de manera similar frente
al orden internacional.
En primer lugar, se parecen en cuanto a
la influencia que pueden ejercer sobre
el sistema económico y financiero
internacional (Armijo L. E., 2007): todos
son países con sectores industriales y
demandas domésticas en crecimiento
que se beneficiaron de la configuración
de una economía verdaderamente
global, y que aumentaron
significativamente sus conexiones con
ella (Soares de Lima, 2009). Su
influencia emana de su crecimiento
económico en la última década, pero
también en su acumulación de reservas
en moneda extranjera y su nuevo status
como exportadores de capital (Cooper,
2007); y en cierta medida de las
proyecciones de crecimiento futuro.
En segundo lugar, todos comparten la
convicción de que deberían tener un
grado de injerencia en la gobernanza
global que refleje su poder económico, y
por ello demandan una revisión de las
instituciones internacionales para que se
ajusten a sus intereses. Esto es
importante en cuanto el poder en las
relaciones internacionales es la
combinación de un objetivo, un
proyecto, con recursos de poder
(Hurrell, 2006). Brasil, Rusia, India y
China, y también Sudáfrica, buscan
influir en la generación del orden
mundial para que este refleje su poder
económico y a su vez para que sea
favorable a su ascenso. Esto es
evidente, por ejemplo, en las
discusiones en torno al cambio
climático.
En tercer lugar, estos países deben
adaptar sus opciones de política exterior
a los cambios de sistema internacional:
el crecimiento exponencial de las
instituciones y los organismos
internacionales; y el creciente
pluralismo de la gobernanza global a
través de inclusión de actores no
estatales, redes transgubernamentales y
nuevas modalidades de regulación. Por
ello debe buscar formas innovadoras y
flexibles de diplomacia (Cooper, 2007)
que les permita acelerar, promocionar y
gestionar la relación con otros actores
globales (De Sousa John, 2008).
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Y por último, Brasil, Rusia, India y China
deben buscar estrategias de ascenso en
un contexto unipolar. La post-Guerra
Fría ha estado marcada por la
preponderancia de Estados Unidos y la
ausencia de balance de poder, al menos
en su versión dura tradicional46 (Hurrell,
2006, pág. 15). Esta concentración de
poder es un factor determinante de la
política exterior de los países
emergentes, en cuanto la unipolaridad
del sistema internacional estructura el
horizonte de acciones y reacciones
probables de los Estados, limita el rango
de elección, y provee incentivos y
desincentivos para cierto tipo de
comportamientos (Ikenberry,
Mastanduno, & Wohlforth, 2009, pág. 5).
En su camino de ascenso, los cuatro
países, así como también Sudáfrica, han
sido socializados en un contexto en el
cual su preponderancia le permite a
Estados Unidos obtener resultados en
función de sus interés en diferentes
ámbitos del orden global47; y por lo
tanto esto ha moldeado su visión del
46 El balance duro (hard balancing) consiste en alianzas militares y en aumento de las capacidades militares con el fin de crear un contrapeso global (Ikenberry, Mastanduno, & Wohlforth, 2009, pág. 19) 47 Sin embargo, puede considerarse que la unipolaridad posiciona a Estados Unidos en una situación paradójica donde es preponderante en términos de recursos de poder pero se encuentra más limitado en su capacidad de ejercer influencia sobre los resultados que en un orden bipolar. Ver los trabajos recientes de Walt, Mastanduno y Finnemore en World Politics 61(1) 2009.
orden internacional y limitado las
estrategias posibles (Hurrell, 2006, pág.
16).
Para las perspectivas de las relaciones
internacionales que miran la
distribución del poder, las estrategias
posibles para los países emergentes son
dos: alinearse con Estados Unidos
(bandwagoning) o balancear en contra
de Estados Unidos. El problema es que
en un mundo “out of balance” los costos
de estrategias de balance son altos: por
un lado porque estos cuatro países
tienen una relación estrecha con Estados
Unidos que ha sido fundamental para su
ascenso (Roberts C. , 2010), y por el
otro porque una estrategia de balance
puede despertar respuestas por parte de
Estados Unidos.
En este contexto, Brasil, Rusia, India y
China deben gestionar cuidadosamente
su política exterior de manera de ganar
influencia en el orden internacional para
promover sus intereses pero sin
despertar respuesta de Estados Unidos, y
al mismo tiempo mantener la relación
cercana con la superpotencia.
El BRIC, si bien está conformado por
potencias emergentes, parece ser una
alianza (o por el momento la
potencialidad de una alianza) que no
están directamente dirigida a resistir la
preponderancia de Estados Unidos, sino
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a coordinar políticas exteriores en
asuntos funcionales y beneficiarse en
compartir experiencias y conocimiento
técnico (Ikenberry, Mastanduno, &
Wohlforth, 2009). Pero por otro lado
puede pensarse que tanto BRIC como
IBSA son mecanismos incipientes que
permiten utilizar la diplomacia de
enredo (entangling diplomacy) como
parte de una estrategia de balance
blando (soft-balancing) Determinar si el
BRIC es lo uno (una alianza puramente
funcional) o lo otro (parte de una
estrategia de soft balancing) está fuera
de los objetivos de este trabajo, pero
una pregunta que es necesario explorar.
Conclusión
IBSA y BRIC encierran una potencialidad
que puede conducir a subestimar las
acciones que ambos grupos han
emprendido en su corta trayectoria. Sin
embargo los dos foros muestran indicios
de cómo pueden servir como
fundamento político para que gobiernos
de países relevantes en el escenario
político internacional emprendan
esfuerzos necesarios para que los
Estados involucrados pasen a desarrollar
iniciativas diplomáticas comunes que son
importantes en sus estrategias de
inserción internacional (de Almeida,
2010). Esto se traduce en situaciones en
las que tanto BRIC como IBSA han
servido para fortalecer las posiciones
individuales de cada Estado en foros
multilaterales donde existía cierta
coincidencia de intereses; mientras que
al mismo tiempo han comenzado a
funcionar como espacios para fortalecer
los vínculos entre sus miembros en
términos de aumentar el intercambio
comercial y tecnológico, y compartir
buenas prácticas.
No todas las áreas donde los países
podrían emprender acciones en conjunto
han sido abordadas, sino aquellas que
han sido identificadas por los mismo
actores como áreas de interés. Ambos
grupos parecen haber priorizado la
acción en asuntos donde la convergencia
de intereses es mayor o donde había más
para ganar de presentar una posición
conjunta, y han pospuesto (o ignorado)
áreas conflictivas.
Mientras IBSA y BRIC les permitan a sus
miembros jugar el juego de las
instituciones internacionales y
fortalezcan los vínculos entre sus
miembros, ambos grupos seguirán siendo
funcionales a sus países miembros más
allá de las limitaciones que cada foro
tienen para llevar adelante acciones de
coordinación y cooperación. La
potencialidad de que estos grupos
representen síntomas de cambios
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mayores en el sistema internacional, es
un punto que queda abierto al debate.
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