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IntroducciónNo existe una definición unánimemente admitida para el con-cepto de sequía y ello se explica por los distintos tipos de se-quías que pueden producirse, dependiendo de la variableque se considere como referencia.

Se dice que se está en sequía meteorológica cuando seproduce una escasez continuada de las precipitaciones. Es lasequía que da origen a los restantes tipos de sequía y normal-mente suele afectar a zonas de gran extensión. El origen de laescasez de precipitaciones está relacionado con el comporta-miento global del sistema océano-atmósfera, donde influyentanto factores naturales como factores antrópicos, como la de-forestación o el incremento de los gases de efecto invernadero.

La sequía hidrológica se produce cuando hay una reduc-ción continuada de caudales en los ríos o de agua almace-nada en los embalses y acuíferos, mientras que se dice queestá ocurriendo una sequía agrícola o hidroedáfica cuandono hay humedad suficiente en la zona radicular para satisfa-cer las necesidades de un cultivo en un lugar y en una épocadeterminada. En los cultivos de secano la oferta de agua vie-ne dada por la precipitación sobre la zona durante la tem-porada de desarrollo del cultivo, mientras que la demandacorresponde a la evapotranspiración potencial, que dependede las condiciones climáticas, del tipo de cultivo y de su eta-pa de desarrollo.

Finalmente, se dice que se está en sequía operativa cuan-do se producen períodos de tiempo en estado de fallos (no sa-tisfacción de un uso) anómalos en un sistema de explotaciónde recursos hídricos desarrollado. Las causas pueden ser: laescasez recursos (sequía hidrológica), el exceso de demandao la gestión o el diseño no adecuado del sistema de explota-ción de recursos y de sus reglas de explotación.

Una posible definición que engloba a todos los tipos desequías mencionados anteriormente podría ser la siguiente:La sequía es un fenómeno hidrológico extremo que puede de-

finirse como una disminución temporal significativa de los re-cursos hídricos durante un período suficientemente prolonga-do que afecta a un área extensa con consecuencias socioe-conómicas adversas.

Las sequías, a diferencia de las avenidas, tienen un ca-rácter lento y progresivo, de tal manera que, cuando se ma-nifiestan, ya se está de lleno en ellas. No es posible predecir-las ni identificar fenómenos periódicos o cíclicos. Estas carac-terísticas hacen que normalmente no se busquen las causas yremedios de la sequía hasta que la zona se halla en situaciónde crisis, lo que conlleva que las medidas sean de emergen-cia y en ocasiones poco eficientes.

Las alternativas en la gestión de las sequías son básica-mente dos: a) como situación de emergencia, considerandoque es una situación de crisis, a la que hay que hacer frentemovilizando recursos de carácter extraordinario, y b) en elmarco de la planificación general, haciendo un análisis delriesgo existente, e introduciendo la sequía en la planificacióncomo un escenario distinto.

En España tradicionalmente las sequías se han gestiona-do por emergencia, aunque como en apartados siguientes sedescribe, en la actualidad se están realizando planteamientosbasados en la gestión planificada de las sequías.

Las sequías históricas y la sequía actualLas sequías se han venido produciendo de forma periódica enEspaña afectando a territorios más o menos extensos. En laactualidad se está inmerso en un ciclo de sequía que afectaespecialmente a los territorios con mayor escasez de recursos.

Las sequías intensas y prolongadas tienen graves efectossobre el territorio. La última sequía que se produjo en Espa-ña, la ocurrida en el período comprendido entre los años1991 y 1995, permitió valorar los efectos socio-económicosy medioambientales en España.

La gestión de las sequías en EspañaTeodoro Estrela Monreal

DESCRIPTORES

SEQUÍASESPAÑAINDICADORES DE SEQUÍAPLANES ESPECIALES DE SEQUÍAS

Respecto al abastecimiento urbano, 12 millones de habi-tantes sufrieron restricciones en 1995, y se presentaron pro-blemas agudos en las poblaciones de Sevilla, Cádiz y Palmade Mallorca.

En cuanto a la producción agrícola, sufrió una reducciónanual de 200.000 a 300.000 millones de pesetas entre losaños 1992 y 1995 respecto a las producciones de los añosanteriores y posteriores.

Se produjo una multiplicación de los seguros agrarios por1,6 en 1999 respecto a los contratados en 1995 (750.000millones de pesetas) para el secano.

Los efectos medioambientales no están tan cuantificadoscomo los efectos socioeconómicos, aunque se tienen referen-cias de mortandades de ictiofauna en embalses y de avifau-na en humedales de interior.

Esta sequía sirvió para sentar las bases de incorporaciónde la gestión de sequías en el proceso de planificación gene-ral en lugar de como situación de emergencia.

La sequía actual se inició a principios del año hidrológi-co 2004, extendiéndose prácticamente a la mayoría de losterritorios españoles durante ese año hidrológico. En el pre-sente año hidrológico la sequía está afectando especialmen-te a los territorios de la cabecera del Guadiana, la cuencadel río Júcar, la cuenca del Segura y algunas zonas del Tajoy Guadalquivir.

El seguimiento de esta sequía se realiza con periodicidadsemanal desde la Dirección General del Agua, con informa-ción procedente de los Organismos de cuenca. También, conperiodicidad trimestral, el Ministerio de Medio Ambiente pu-blica en su página web los Informes sobre el estado hidroló-gico de las cuencas en España, cuyo objetivo es mostrar alciudadano la situación hidrológica de las cuencas y los siste-mas de explotación de recursos, así como los problemas exis-tentes y las medidas adoptadas.

En la figura 1 se muestra la evolución de las precipitacio-nes totales trimestrales en España en milímetros, desde el añohidrológico 1969-70 hasta la actualidad (MIMAM, 2006). Laprecipitación total anual está descompuesta en la correspon-diente a cada uno de los cuatro trimestres del año hidrológi-co (de octubre a diciembre, de enero a marzo, de abril a ju-nio y de julio a septiembre). Esta descomposición permite vi-sualizar el valor alcanzado de precipitación durante cada tri-mestre, su importancia relativa respecto al valor normal deese trimestre y la relación de ese trimestre en el total anual.

Un indicador del estado hidrológico de las cuencas loconstituye el estado de sus reservas, y muy especialmente delagua almacenada en los embalses. El Boletín Hidrológico dela Dirección General del Agua del Ministerio de Medio Am-biente proporciona información sobre el estado de almace-namiento de los grandes embalses existentes en España.

El pasado año hidrológico las reservas del conjunto deembalses españoles sufrieron un acusado descenso, lo quehace que la condición inicial de partida en el año hidrológi-co 2005/06 haya sido muy baja. La figura 2 muestra el ago-tamiento de reservas durante el pasado año hidrológico y larecuperación que en valores medios se ha producido en el úl-timo trimestre para el conjunto de los embalses en España.

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Fig. 1. Evolución de las precipitaciones totales trimestrales en España (mm).

Fig. 2. Evolución de reservas totales en los embalses españoles.

En los últimos años la situación de algunos humedales es-pañoles ha pasado a ser crítica por el efecto de la sequía, lle-gando a reducirse de manera preocupante su superficie. En lafigura 3 se presenta la evolución de la situación de un hume-dal muy significativo que ilustra la afirmación anterior: las Ta-blas de Daimiel. La superficie inundada de las Tablas de Dai-miel se encuentra actualmente en niveles alarmantemente ba-jos, después de haber registrado niveles muy superiores a lamedia durante gran parte del pasado año. Estos bajos nive-les son similares a los que se alcanzaron en el año 2003/04,y muy inferiores a los marcados por la media.

Aunque durante el presente año hidrológico el estado hi-drológico global en España ha mejorado, existen algunos sis-temas de explotación de recursos donde los niveles de reser-vas en sus embalses son todavía muy bajos. Un ejemplo loconstituye el conjunto de los embalses de Alarcón, Contrerasy Tous en el sistema Júcar. Los niveles máximos alcanzados en

la serie representada en la figura 4 sobrepasan ligeramentelos 900 hm3. Durante el pasado año hidrológico se redujo ladisponibilidad en unos 366 hm3 y en el primer semestre deeste año solo se acumula un llenado de unos 80 hm3.

Marco legal de la gestiónde sequías en EspañaTradicionalmente, en España y en la mayoría de los paísesde nuestro entorno, las gestión de las sequías se ha aborda-do como situación de crisis, mediante medidas de emergen-cia que hacen frente a ella. Este enfoque se ilustra claramen-te en el Texto Refundido de la Ley de Aguas (T.R.L.A.), que,en su artículo 58, prevé en circunstancias de sequías ex-traordinarias la adopción, mediante Decreto acordado enConsejo de Ministros y oído el organismo de cuenca, de lasmedidas que sean precisas para la superación de dichas si-tuaciones, en relación con la utilización del dominio públicohidráulico. Estas medidas llevan implícitas la declaración deutilidad pública de las obras, sondeos y estudios necesariospara desarrollarlos, a efectos de la ocupación temporal y ex-propiación forzosa de bienes y derechos, así como la urgen-te necesidad de la ocupación.

En cumplimiento del citado artículo 58 del T.R.L.A. y en re-lación con la actual sequía, se han producido las principalesactuaciones normativas:• Real Decreto 1265/2005, de 21 de octubre, por el que se

adoptan medidas administrativas excepcionales para lagestión de los recursos hidráulicos y para corregir los efec-tos de la sequía en las cuencas hidrográficas de los ríos Jú-car, Segura y Tajo.

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Fig. 4. Evolución interanual de las reservas conjuntas de los embalses de Alarcón, Contreras y Tous.

Fig. 3. Comparativa de la evolución de la superficie encharcada en las Tablas de Daimiel.

• Real Decreto 1419/2005, de 25 de noviembre, por el quese adoptan medidas administrativas excepcionales para lagestión de los recursos hidráulicos y para corregir los efec-tos de la sequía en las cuencas hidrográficas de los ríosGuadiana, Guadalquivir y Ebro.

• Real Decreto-Ley 15/2005, de 16 de diciembre, de medi-das urgentes para la regulación de las transacciones de de-rechos al aprovechamiento de agua.

• Real Decreto 287/2006, de 10 de marzo, por el que se re-gulan las obras urgentes de mejora y consolidación de re-gadíos, con objeto de obtener un adecuado ahorro deagua que palíe los daños producidos por la sequía.Este planteamiento de aplicación de decretos con medi-

das de urgencia se ha venido utilizando y sin duda seguiráutilizándose en el futuro. Sin embargo, desde el año 2001,la Ley 10/2001, de 5 de julio, del Plan Hidrológico Nacio-nal, ha establecido las bases para una gestión más planifi-cada de las sequías.

En el apartado 1 de su artículo 27, Gestión de sequías, di-ce que El Ministerio de Medio Ambiente, para las cuencas in-tercomunitarias, con el fin de minimizar los impactos ambien-tales, económicos y sociales de eventuales situaciones de se-quía, establecerá un sistema global de indicadores hidrológi-cos que permita prever estas situaciones y que sirva de refe-rencia general a los Organismos de cuenca para la declara-ción formal de situaciones de alerta y eventual sequía. Dichadeclaración implicará la entrada en vigor del Plan especial aque se refiere el apartado siguiente.

Seguidamente, en el apartado 2 de ese mismo artículo 27,establece que Los Organismos de cuenca elaborarán en losámbitos de los Planes Hidrológicos de cuenca correspondien-tes, en el plazo máximo de dos años desde la entrada en vi-gor de la presente Ley, planes especiales de actuación en si-tuaciones de alerta y eventual sequía, incluyendo las reglas deexplotación de los sistemas y las medidas a aplicar en relacióncon el uso del dominio público hidráulico. Los citados planes,previo informe del Consejo de Agua de cada cuenca, se re-mitirán al Ministerio de Medio Ambiente para su aprobación.

Finalmente, en el apartado 3 del mismo artículo 27, diceque Las Administraciones públicas responsables de sistemas deabastecimiento urbano que atiendan, singular o mancomuna-damente, a una población igual o superior a 20.000 habitan-tes deberán disponer de un Plan de Emergencia ante situacio-nes de sequía. Dichos Planes, que serán informados por el Or-ganismo de cuenca o Administración hidráulica correspondien-te, deberán tener en cuenta las reglas y medidas previstas enlos Planes especiales a que se refiere el apartado 2, y deberánencontrarse operativos en el plazo máximo de cuatro años.

Durante los últimos meses, los Organismos de cuencadesarrollaron y aprobaron los Protocolos de Sequía con ob-jeto de hacer frente, de la forma más organizada y eficienteposible, a la situación hidrológica que se viene padeciendo.Dichos documentos constituyen un avance de los Planes Es-peciales de Actuación ante la Situación de Alerta o EventualSequía, que, conforme al artículo 27 de la Ley 10/2001, esnecesario elaborar por los Organismos de cuenca.

Instrumentos para la gestiónde sequías en EspañaLa anticipación en la aplicación de las medidas de mitigaciónes un elemento clave en la reducción de los efectos socioeco-nómicos de las sequías. El desarrollo de los sistemas de indi-cadores debe considerarse como un elemento esencial en lagestión de los eventos de sequía y en la planificación estraté-gica de las acciones a llevar a cabo.

Las principales herramientas para la planificación de lassequías en España son, por tanto:• Sistemas de indicadores de estado hidrológico de los Or-

ganismos de cuenca y del conjunto del territorio español.• Planes especiales de Sequía de los Organismos de cuenca.• Planes de emergencia para los abastecimientos urbanos

mayores de 20.000 habitantes.En los Organismos de cuenca se están desarrollando sis-

temas de indicadores con motivo de los trabajos en curso delos Planes Especiales de Actuación en Situación de Alerta oEventual Sequía.

Las fases en el desarrollo de estos sistemas de indicadoresson: a) definición de unidades de demanda, b) selección delindicador más representativo de evolución del recurso dispo-nible para cada unidad de demanda, c) recopilación de se-ries hidrológicas asociadas a cada indicador, d) ponderaciónde los distintos indicadores por sistema de explotación y pa-ra todo el ámbito del Organismo de cuenca, y e) seguimien-to continuo de la evolución de los indicadores.

Estos sistemas están formados por puntos de control dis-tribuidos por los respectivos ámbitos territoriales de los Orga-nismos de cuenca que incluyen información sobre volumen al-macenado en embalses superficiales, niveles piezométricos enacuíferos, aportaciones fluviales en régimen natural, pluvio-metría en estaciones representativas, etc.

A partir de los valores de los indicadores en los puntos decontrol, en cada Organismo de cuenca se obtienen, por di-versos procedimientos de agregación, unos valores mediosrepresentativos de cada uno de los sistemas de explotaciónque conforman su ámbito territorial.

En la Guía para la Redacción de los Planes de Sequía(DGA, 2004) elaborada por la Dirección General del Aguadel Ministerio de Medio Ambiente se establecen los criterioscomunes que deben reunir los Sistemas de Indicadores de losdiferentes Organismos de cuenca.

De acuerdo con estos criterios, los indicadores adoptanvalores comprendidos entre 0 y 1, correspondiendo los valo-res bajos a situaciones de sequía y el valor de 0,5 a la situa-ción media. Mediante la ponderación del valor del indicador

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Fig. 5. Cronología para el desarrollo de los planes especiales de sequía y los planes de alerta.

en cada zona o sistema (teniendo en cuenta la importanciade la demanda atendida) se obtiene el valor del indicadorglobal. Estos indicadores clasifican los estados hidrológicosde los sistemas de explotación de recursos hídricos en cuatrocategorías, tal y como se indica en la tabla 1.

En la figura 6 se muestra la clasificación de los sistemasde explotación en las cuencas intercomunitarias a finales demarzo de 2006.

Por su singularidad, el estado de los sistemas de Alto Tajo(Entrepeñas-Buendía), abastecimiento al conglomerado urbanode Madrid y el sistema Alberche (ligado al anterior) no se hancaracterizado conforme al criterio general y su situación se hadescrito separadamente: a) la cabecera del Tajo se encuentraen situación hidrológica excepcional, b) el abastecimiento aMadrid y su área de influencia hidráulica se encuentran en si-tuación de sequía severa, y c) en el Sistema Alberche los em-balses se encuentran a niveles muy bajos respecto a lo habitual.

Los planes especiales de sequía y los planes de emergenciaEl objetivo de los Planes especiales de sequía es anticiparse alas sequías, previendo soluciones para satisfacer las deman-das y cumplir con los requerimientos medioambientales.

Los planes especiales de sequía se basan en:a. Conocimiento del sistema de recursos y la capacidad de

sus elementos para ser forzados en situación de escasez.b. Conocimiento del sistema de demandas y de su vulnerabi-

lidad frente a la sequía.c. Sistema de indicadores que pongan de manifiesto la situa-

ción de sequía con anticipación suficiente para actuar se-gún las previsiones del Plan.

d. Aplicación de medidas para reducir el impacto de la se-quía en función del estado de los indicadores.

e. Adecuación de la estructura administrativa para su segui-miento y coordinación entre las distintas administracionesimplicadas.

f. Plan de información pública y a los responsables de los sis-temas de abastecimiento.Los planes especiales de sequía contemplan tres tipos de

medidas: estratégicas, tácticas y de emergencia.Las medidas estratégicas proporcionan respuesta a largo

y medio plazo. Suelen estar apoyadas en textos normativos(leyes, decretos…) y suelen requerir inversiones considera-bles. Algunos ejemplos son la construcción de nuevos embal-ses, desaladoras, esquemas de reutilización, etc.

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TABLA 1

Clasificación de los estados hidrológicos

Riesgo de restricciones Estado hidrológico

Muy Bajo – Bajo Normalidad

Medio Prealerta

Alto Alerta

Muy Alto Emergencia

Fig. 6. Estado de los sistemas de explotación en marzo 2006.

Las medidas tácticas dan respuesta a corto plazo. Los pla-nes especiales recogen las medidas a adoptar durante las se-quías, los parámetros para imponerlas, los procesos de deci-sión, las formas de involucrar e informar al público, etc.

Es conocido que las pérdidas por fallos en los suministrosde agua no son lineales con el déficit. Es preferible anticipar-se mediante el establecimiento de ahorros en los suministros(pequeños déficits repartidos son mejores que un gran déficitde igual magnitud concentrado). Los modelos matemáticos desimulación y optimización se utilizan para estudiar las reglasde explotación y los suministros de las demandas de agua pa-ra alcanzar una gestión óptima de la sequía.

Las medidas de emergencia dan respuesta a circunstan-cias inesperadas, cuando se producen sequías más severas omás largas de lo previsto, por ejemplo mediante la construc-ción de pozos de emergencia, el establecimiento de restric-ciones al suministro, la prohibición de usos, la modificacióntemporal de los derechos etc.

El uso de las aguas subterráneas permite incrementar losrecursos necesarios para atender las demandas. Tiene la ven-taja de no necesitar grandes infraestructuras para su explota-ción. Algunos acuíferos pueden ser temporalmente explotadospor encima de sus recursos renovables aunque se deberá sermuy cuidadoso al hacerlo, estableciendo procedimientos decontrol sistemático, para evitar que se produzcan afeccionesmedioambientales a ecosistemas de ellos dependientes. Du-rante situaciones de crisis se puede por tanto construir o poneren operación pozos de emergencia de aguas subterráneas. Enla figura 7 se muestran los pozos de emergencia existentes enlas áreas costeras de la cuenca del Júcar (CHJ, 2005).

Los Planes Especiales de Sequía se encuentran en fase deelaboración por las distintas Confederaciones Hidrográficas.La Dirección General del Agua ha elaborado una Guía parala redacción de Planes Especiales de Actuación en situaciónde Alerta y Eventual Sequía (DGA, 2004), donde se estable-cen los criterios de coordinación necesarios para el desarro-llo de los planes. En la actualidad los trabajos técnicos estánmuy avanzados y se ha iniciado el proceso de tramitación dela evaluación ambiental estratégica del Plan con la redaccióndel Documento Inicial, que se encuentra en fase de consultas.Está previsto que los Planes especiales de sequía se terminendurante el presente año 2006 y establezcan las condicionesde contorno para el desarrollo de los planes de emergenciade los abastecimientos urbanos.

El objetivo de los Planes de emergencia de los abasteci-mientos a núcleos urbanos mayores de 20.000 habitantes esgestionar la sequía para garantizar el abastecimiento a la po-blación. Las bases de estos planes de emergencia son: a) sis-tema de valoración y control del riesgo de desabastecimien-to, b) aplicación de actuaciones en función del estado de losindicadores, c) gestión de la demanda, y d) actuaciones so-bre la oferta. Un ejemplo de este tipo de planes lo constituyeel Canal de Isabel II en Madrid con su Manual de abasteci-miento (CyII, 2003), donde se establecen las responsabilida-des, los métodos de alerta, las medidas a aplicar según la se-veridad de sequía y las estrategias de futuro. ■■

Teodoro Estrela MonrealIngeniero de Caminos, Canales y Puertos

Subdirector General de Planificación Hidrológicay Uso Sostenible del Agua

Ministerio de Medio Ambiente

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Fig. 7. Actuaciones de emergencia:pozos de sequía de las áreas costeras del Júcar.